15913

Реформа уголовно-исполнительной системы современной России

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ ЯЛУНИН ВЛАДИМИР УВЕНАЛИЕВИЧ РЕФОРМА УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕНДЕНЦИИ ПЕРСПЕКТИВЫ Специальность: 12.00.11 Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельн

Русский

2013-06-18

1.15 MB

204 чел.

АКАДЕМИЯ   УПРАВЛЕНИЯ   МВД РОССИИ

ЯЛУНИН    ВЛАДИМИР    УВЕНАЛИЕВИЧ

РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Специальность: 12.00.11 -Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

Доктор юридических наук, профессор Анисимков Владимир Михайлович    /

Москва - 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.................................................................................3

Глава I. Реформа уголовно-исполнительной системы - составляющая часть преобразований российского общества..........................................19

§ 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе...............................................................................19

§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно-исполнительной системы..................................................................37

§ 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной системы................................................................................................58

Глава II. Опыт реформирования уголовно-исполнительной системы и перспективы ее развития...................................................................74

§ 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и ее основные этапы......................................................................................74

§ 2. Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы.......................................1 Об

§ 3. Организация исполнения наказаний без изоляции от общества - приоритетное направление реформирования уголовно-исполнительной системы...............................................................................................138

§ 4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы..................................................................154

Заключение............................................................................171

Список использованной литературы...........................................176

Приложения...........................................................................201

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. За последние годы в России радикально изменились система политической власти, экономические отношения и духовная сфера. Проводимые в стране преобразования, коснувшиеся практически всех сторон жизни общества и государства, столкнулись со многими серьезными социальными проблемами. К одной из них относится значительный рост преступности, ее качественное изменение. Преступность становится более организованной, проникает в экономику и политику, обладает значительными финансовыми ресурсами, превращается в реальную угрозу национальной безопасности России. Это объективно обуславливает поиск новых подходов в организации деятельности правоохранительных органов страны.

Особое место в системе правоохранительных органов занимает уголовно-исполнительная система (УИС), которая, наряду с правоохранительными функциями, реализует задачи воспитания осужденных, производственно-хозяйственную деятельность, материально-бытовое и медицинское обеспечение. За годы советской власти в организации исполнения наказаний накопилось немало проблем: приоритет производственных задач, идеологизированно-принудительный подход к воспитанию осужденных, существенные ограничения их правового статуса и многие другие. В комплексе они существенным образом повлияли на характер и темпы проводимых преобразований УИС.

В последние десять лет преобразования осуществляются на качественно иных принципах: демократизма, гуманизма, реального расширения прав осужденных, учета международно-правовых актов по вопросам исполнения наказаний, участия общественных и правозащитных организаций в выработке и реализации мероприятий по реформированию УИС.

Существенные недостатки в деятельности УИС и проблемы, которые накапливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что быстро осуществить реформы в УИС нельзя. Для этого требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные исследования, а также масштабные организационно-правовые усилия.

Реформа УИС в современной России фактически берет свое начало с конца 80-х гг. XX в. В 1996 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России (на период до 2005 года), направленная на обеспечение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний. Особое значение при этом имеет принятый новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации(УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития УИС в современных условиях. Важным решением в деле демократизации УИС явилось принятие 8 октября 1997 г. указа Президента РФ № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юс-

тиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразований УИС.

В целом, более чем десятилетний опыт преобразований в УИС принес положительные результаты. Последовательно снижается численность осужденных в местах лишения свободы, формируются новые отношения между персоналом и осужденными, основанные на взаимоуважении и доверии, фактически сняты все излишние ограничения в порядке исполнения наказаний, решена проблема обеспечения осужденных продуктами питания. В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонарушений и преступлений среди осужденных сокращается.

Сказанное не означает, что реформа УИС уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы организации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершенствования правовой базы исполнения наказаний, системы управления УИС. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования УИС, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность проводимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства зарубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только российское, но и международное значение.

Степень разработанности темы исследования. Любая реформа, в том числе и в такой специфической сфере, как исполнение наказаний, предполагает

внедрение в практику соответствующих новаций. Поэтому проблемы исполнения наказаний за последние годы исследуются достаточно интенсивно с учетом новых условий функционирования УИС. Этому в немалой степени способствует и то обстоятельство, что разработка проблем исполнения наказаний осуществляется на основе объективных, лишенных каких-либо идеологических установок и требований. От ученых ожидается объективная и всесторонняя оценка современных проблем исполнения наказаний.

Анализ проводимых в этом направлении исследований показывает, что основной акцент делается на исследование правовых основ реформы УИС. Этому в немалой степени способствовало наличие традиционно сильных научных школ в области уголовно-исполнительного права. Значительный вклад в разработку нового законодательства, определяющего правовой фундамент реформы УИС, внесли такие ученые, как В.П. Артамонов, М.Г. Детков, М.П. Журавлев, А.И. Зубков, М.П. Мелентьев, А.С. Михлин, СИ. Кузьмин, П.Г. Пономарев, А.Е. Наташев, А.Ф. Сизый, Н.А. Стручков, В.И. Селиверстов, А.А. Рябинин, И.В. Шмаров и другие.

Весьма положительной и новационной особенностью функционирования УИС в современных условиях является ее открытость для общества. Поэтому в разработке проблем реформирования активное участие принимают правозащитные организации.

Социологическим проблемам реформы УИС посвящены работы В.Ф. Аб-рамкина, Н.Л. Андреева, М.Г. Деткова, В.И., Зубкова, О.Г. Перминова, О.В. Филимонова, Г.В. Хохрякова и других.

За последние годы проведен ряд исследований по управленческим проблемам реформирования УИС. Среди них следует назвать работы В.М. Ани-симкова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, СМ. Петрова, ГЛ. Туманова и др.

Вместе с тем, следует констатировать, что до настоящего времени специальных монографических работ, фундаментальных исследований, посвященных проблемам реформирования УИС в современной России, с учетом накопленного здесь опыта, не проводилось. Частично исследовались, как правило, отдельные этапы реформы УИС, а также некоторые аспекты: правовые, организационные, психолого-педагогические, кадровые, международные. Поэтому накопленный опыт, а также результаты отдельных научных исследований но указанным направлениям, обуславливают необходимость и целесообразность комплексного исследования данной проблемы с учетом определения возможных перспектив дальнейшего развития УИС. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования, его содержание и направленность.

Объектом исследования являются организационно-правовые отношения, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в современных условиях.

Предметом исследования выступают проблемы раскрытия сущности реформы УИС, принципов ее проведения и реализации, а также выработки конкретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы УИС.

Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы УИС, обосновании основных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предложений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.

Задачи исследования:

- уточнить понятие УИС как определенного социального института, оказывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономику, здравоохранение и др.);

- раскрыть сущность реформы УИС как процесса перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;

- обосновать принципы разработки и реализации реформы УИС;

- выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы УИС;

-  определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы развития исправительных учреждений;

-  обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

-    раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УИС, а также механизм ее реализации.

Методология и методика исследования. Диссертация подготовлена с использованием методов комплексного и системного подходов, конкретных методов исследования. Правовую основу работы составляют Конституция РФ, законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок исполнения наказаний. В диссертации широко использован междисциплинарный метод исследования, научные труды различных отраслей знаний: права, управления, экономики, социологии, психологии, теории организации. В работе был применен историко-сравнительный метод познания, а также некоторые работы по истории исполнения наказаний. В процессе подготовки диссертации использовались международные стандарты в области исполнения наказаний, а также опыт проведения пенитенциарных реформ в зарубежных странах.

В процессе исследования применялись конкретно-социологические методы исследования, включая специальное анкетирование, контент-анализ документов, интервьюирование и статистический анализ.

10

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые на основе системного, комплексного подходов осуществлено исследование теоретических, организационных и правовых аспектов реформы уголовно-исполнительной системы России. Это способствовало выявлению сущности, целей, задач, принципов и способов реализации реформы УИС. Ранее в такой постановке указанные вопросы в научной литературе не рассматривались. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:

-  выделены основные периоды проведения реформы УИС современной России, раскрыты их взаимосвязи и особенности принимаемых управленческих решений;

- определены направления реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показаны возможные перспективы развития исправительных учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях;

- раскрыта значимость и перспективность приоритетного развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

-  представлен механизм реализации указанной идеи, включая правовые, организационные и исправительные аспекты;

-       обоснованы особенности формирования кадровой политики в условиях реформы УИС, ее цели, принципы и направления.

11

Положения, выносимые на защиту.

1.  Реформа УИС, учитывая ее значимость и масштабность, должна основываться на понимании ее сущности, которую следует рассматривать как переход от одной модели исполнения наказаний, действовавшей в рамках исправительно-трудовой системы советского государства, к другой, новой модели уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. При этом речь должна идти не о замене терминов, а об изменении самого содержания организации исполнения наказаний в соответствии с новой уголовно-исполнительной политикой современной демократической России. Важным условием успешного проведения реформы УИС является разработка ее концепции, которая должна основываться на принципах учета социальных факторов, соответствия уголовной и уголовно-исполнительной политике, международному опыту. Это требует выработки новых подходов к механизму ее реализации, основывающемуся на принципах государственной и социальной поддержки проводимой реформы УИС, ее ресурсном и организационно-правовом обеспечении.

2.  Реформа УИС как преобразование от одной модели исполнения наказаний к другой предстает в виде процесса, в котором можно выделить три периода.

Первый из них связан с преобразованием исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную систему в период 80-х - начала 90-х гг. в условиях советского государства.

12

Второй протекал в условиях становления демократической России (период с 1991 г. до передачи УИС из МВД в Минюст России). Для данного периода характерно: формирование новой уголовно-исполнительной политики, принятие Уголовно-исполнительного кодекса РФ и других законодательных актов в сфере исполнения наказаний.

Третий связан с передачей УИС в 1998 г. в Минюст России. Особенностью данного периода явилось создание новой системы управления УИС, обеспечение комплексного подхода к реформированию всех ее важнейших составляющих: исправительных колоний, следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, форм и методов работы с осужденными, кадрового, правового и научного обеспечения.

3. Ведущее место в реформе УИС отводится преобразованиям учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы. За время проведения реформы можно выделить следующие положительные результаты:

-    построение новой системы исправительных колоний;

-    гуманизация исполнения наказаний и расширение прав осужденных;

-    качественное изменение средств и методов исправительного воздействия на осужденных;

-    приведение условий содержания осужденных к требованиям и нормам международных стандартов;

13

-    формирование    новых    подходов    к    организации    производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и трудового воспитания осужденных;

-    последовательное сокращение лиц, осужденных к лишению свободы;

-    реализация территориального принципа отбывания наказания по месту жительства.

Дальнейшие перспективы развития исправительных учреждений УИС связаны с приведением организации исполнения наказаний в соответствии с требованиями международных европейских стандартов, включая улучшение материально-технического обеспечения осужденных, оптимизацию лимитов наполнения, внедрение современных форм и методов исправления осужденных.

4. Приоритетным направлением реформирования УИС в настоящее время является ускоренное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества (альтернативные виды наказаний). Для реализации данной стратегии необходим комплексный подход, учитывающий особенности судебно-правовой реформы в целом, а также правовые, организационные, ресурсные и исправительные аспекты создания и развития конкретных видов учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества; формирование кадровой политики, направленной на отбор и подготовку специалистов новой формации их социальной и правовой защиты, внедрение новых кадровых технологий, совершенствование системы управления кадровой службой.

14

5. Мерами, призванными обеспечить успешное завершение реформирования УИС, являются:

-    предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок исполнения наказаний УИС, порядка прохождения службы в органах и учреждениях УИС,   социальной помощи осужденным, отбывающим наказания;

-    предложения по совершенствованию системы управления УИС в части уточнения компетенции территориальных округов, аппаратов управления, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

Теоретическая значимость исследования. За последние годы накоплен значительный опыт реформирования УИС, а в научной литературе высказано немало предложений на этот счет. Однако до настоящего времени не разработаны теоретические основы реформы УИС современной России. Это в значительной мере затрудняет обоснование конкретных и стабильных приоритетов развития УИС, ведет к частым изменениям в ее организационном построении и правовом обеспечении. Разработка такой теории позволила бы устранить указанные недостатки. В научной литературе основной акцент делается на комментирование тех или иных решений, связанных с реформой УИС; обобщающих исследований в данной сфере не проводилось. Выявление данных направлений позволит не только показать эффективность проводимых преобразований УИС, но и более обоснованно определить возможные перспективы ее развития. Уголовно-исполнительная система представляет собой совокупность взаимо-

15

связанных элементов, поэтому изменение одного из них (исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, кадры и т.п.), предполагает соответствующие новые подходы к организации функционирования других ее составляющих элементов (аппараты управления, ресурсное и правовое обеспечение). Научное обоснование комплексного подхода к проведению реформы УИС позволит повысить ее практическую отдачу и эффективность конечного результата.

При разработке практических предложений по реформированию УИС преобладают мероприятия, связанные с совершенствованием внутреннего построения данной системы: структура управления, кадры, порядок исполнения наказаний и т.п. Это правильно, но недостаточно. Поскольку реформа УИС в своей основе взаимосвязана с происходящими в обществе изменениями, то при ее разработке и реализации важно учитывать внешние факторы, воздействующие на преобразования судебно-правовой системы в целом.

Одним из важных итогов проведенного исследования является то, что в нем обобщены и сформулированы исходные теоретические положения, связанные с проведением реформы УИС: определены сущность реформы, ее цели

и задачи, обобщен имеющийся опыт реформирования и разработан комплекс мер, направленный на ее дальнейшее осуществление и завершение.

Теоретическое значение проведенного исследования заключается также и в том, что проблема реформы УИС показана не только с позиции ведомства, но и в контексте проводимой судебно-правовой реформы в целом, учета внешних

16

и внутренних факторов, ее определяющих. В работе уточнены и предложены некоторые варианты понятий, связанных с реформой УИС (сущность реформы, принципы ее проведения, механизм реализации), которые имеют значение для формирования знаний, связанных с реформой правоохранительных органов страны в целом.

Практическая значимость диссертационного исследования. Полученные знания можно использовать (а в ряде случаев они уже реализованы при разработке решений но реформированию УИС на общенациональном уровне) при подготовке концепций, программ развития системы.

В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации, совершенствование организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформулирован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практическая значимость исследования проявляется также и в предложенных автором основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях реформирования УИС: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, социальная защита, правовой статус.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется принятой методологией и методикой исследования, всесторонним анализом результатов функционирования УИС в условиях ее реформирования. В целом исследование основывается на трудах ученых в области права, управления,

17

социологии, психологии и экономики, что определило его комплексный характер. В процессе диссертационного исследования опрошено более 450 сотрудников УИС но специально разработанной анкете с учетом репрезентативной выборки (их отношению к проводимой реформе), изучены основные показатели, характеризующие кадровый потенциал системы. Сформулированные выводы и предложения основываются на всестороннем анализе правовых актов, регламентирующих деятельность УИС, международно-правовых стандартов, историческом опыте реформирования пенитенциарной системы. При подготовке работы использован и личный профессиональный опыт автора, длительное время проходившего службу в территориальных учреждениях и органах исполнения наказаний, а последние пять лет в качестве руководителя Главного управления исполнения наказаний Минюста России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования были использованы и внедрены при подготовке Концепции реформирования УИС на период до 2005 года, Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 за № 636 «О Федеральной целевой программе реформирования уголовно — исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». Отдельные положения диссертации использовались при подготовке концепций и программ реформирования конкретных направлений деятельности УИС (воспитательной работы с осужденными, правового обеспечения, организации работы с кадрами, развития предприятий исправительных учреждений, образовательной и научной дея-

18

тельности УИС). Многие идеи автора реализованы при подготовке законодательных и нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование порядка и условий применения мер уголовно-процессуального пресечения в виде заключения под стражу, гуманизацию порядка и условий отбывания наказаний в виде лишения свободы, введение в действие новых видов наказаний.

Одной из форм апробации и внедрения результатов проведенного исследования явились выступления автора на между народ! плх и российских научных и научно-практических конференциях, а также публикации по теме исследования. Материалы диссертации используются в учебном процессе в образовательных учреждениях УИС Минюста России, Академии управления МВД России при подготовке руководящих кадров но курсу «Теоретические основы управления в правоохранительной сфере» и учебным дисциплинам: «Организация управления в УИС», «Оперативно-розыскная деятельность».

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

19

Глава I. РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ - СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЧАСТЬ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

§ 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе

Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно существование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей политики государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в различных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система» \ Перемены в российском обществе конца XX века предопределили изменения политики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала называться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный термин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

1 Наташев А.Е. Исправительно-трудовая система советского государства.// Организация исправления и перевоспитания осужденных. Методические материалы. - М., 1989. С.97; Стручков Н.А. Основные черты советской исправительно-трудовой системы. -М, 1980. С.18-19.

20

В связи с введением данного термина в научный и ирактический оборот, в литературе уделяется значительное внимание его толкованию. Так, ряд авторов связывают данный термин лишь с системой исправительных учреждений. Такой подход является недостаточным, поскольку существуют и иные, помимо лишения свободы, наказания, для реализации которых создаются соответствующие виды учреждений: уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры и т.п.1 Поэтому в литературе существует и более широкое толкование уголовно-исполнительной системы (УИС). По мнению О.Г.Перминова понятие УИС должно отражать все органы и учреждения, в той или иной мере связанные с исполнением наказаний: суды, министерство обороны (в части исполнения наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть), департамент судебных приставов Минюста России, а также «предприятия и организации, которые сами непосредственно в исполнении наказаний не участвуют, но, выполняя свои задачи, функции и полномочия, способствуют повышению эффективности реализации уголовного закона, деятельности центрального элемента данной системы - учреждений и органов, исполняющих наказания» 2. В литературе выделяют и более узкое понимание УИС, которое связывают с деятельностью специализированного органа государства — Главного управления исполнения наказания (ГУИН) Минюста России, который возглав-

1 Игнатьев Л.А. Уголовно-исполнительное право: Учебник. - М., 1997. С. 148.

2 Псрминов О.Г. Реализация уголови мы: Монография. - М., 2002. С. ПО.

2 Псрминов О.Г. Реализация уголовного наказания: правовые, организационные и криминологические пробле-

21

ляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации '. Не вдаваясь подробно в научную дискуссию по данному вопросу, отметим, что расширительное толкование УИС имеет существенные недостатки. Дело в том, что суды, воинские части, которые исполняют отдельные виды наказаний, по своему статусу исполняют другие, более важные функции и поэтому входят в другую систему классификации органов государства. С учетом этого мы разделяем мнение Ю.М.Ткачевского, который полагает, что включение в уголовно-исполнительную систему органов, непосредственно наказания не исполняющих, нарушает признаки системы 2. Связано это с тем, что систему образуют лишь те её элементы, которые взаимосвязаны между собой и объединены общими целями.

Предметом настоящего исследования является УИС Минюста России, которая включает в себя органы и учреждения, исполняющие наказания, а также осуществляющие содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Данная система является многофункциональной и поэтому изучается в различных аспектах: правовом, управленческом, психолого-иедагогическом, экономическом. За последние годы определенное внимание уделяется анализу УИС в качестве социального института. Такой подход дает возможность комплексного анализа УИС, включая ее взаимосвязи с обществом.

1  Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. Засл. деятеля науки РСФСР проф. А.И. Зубкова. -М.,2ОО2.С.1О6.

2  Ткачевский Ю.М. Новое в уголовно-исполнительном праве (Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.) // Вестник Моск. Гос. Ун-та: Сер. 11. Право. -1995. №4. С. 19.

22

Одна из основных идей настоящей работы заключается в том, что реформа УИС не должна ограничиваться только решением ведомственных, сугубо профессиональных задач, а должна проводиться в контекхте социальных изменений, преобразований правоохранительной системы в целом.

Реализация данной идеи во многом зависит от того, какой смысл и содержание вкладывается в понимание уголовно-исполнительной системы как определенного института. Как было сказано выше, данному вопросу в научной литературе уделяется серьезное внимание. При этом ряд авторов анализируют УИС с учетом ее целей и составляющих органов и учреждений, исполняющих наказания, другие - как совокупность различных форм организации \ Такой подход имеет значение, прежде всего, для исследования проблем управления УИС - ее реформы. При решении данного вопроса необходимо относиться к УИС как к определенному социальному институту и основываться на общем его понимании и важнейших признаках. С учетом этого, для раскрытия УИС как социального института, следует проанализировать следующие ее характеристики: социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, ресурсное обеспечение.

Любой социальный институт, в том числе и УИС, создается для удовлетворения определенных социальных потребностей, которые характеризуют роль института в обществе. В литературе, как правило, такой анализ связывают

1 Андреев Н.А. Социология исполнения уголовных наказаний. - М., 2001. С. 42; Глазунов Н.С. Уголовно-исполнительная система: функциональная и организационная структура // Уголовно-исполнительная система: экономика и управление в XXI веке: Материалы всероссийской научно-практической конференции, 17-18 октября 2002 года. - Рязань, 2002. С. 80.

23

с целями и задачами УИС, что важно для формирования ее структурных подразделений, функциональных обязанностей сотрудников. Общество же заинтересовано в УИС, прежде всего, в качестве института, обеспечивающего защиту от преступности. В связи с этим нельзя не согласиться с В.И.Селиверстовым, который полагает, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посягательств \

Выделение такой характеристики, как социальное назначение УИС, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Дело в том, что цели и задачи данной системы должны соответствовать ее социальному значению: защите общества от преступности. Наделение УИС несвойственными этому социальному назначению задачам (как, например, в недалеком прошлом, возложение на систему решения народно-хозяйственных планов) может обусловить существенные недостатки в ее деятельности и, в конечном счете, несоответствии потребностям развития общества в целом. В принципе такая ситуация и случилась с исправительно-трудовой системой советского государства, которая вопреки ее социальному назначению играла важную роль в экономике страны. Поэтому еще раз подчеркнем, что выделение понятия «социальное назначение УИС» является далеко не теоретическим вопросом, от его правильно-

' Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. М., 2000. С. 19.

24

го решения во многом зависит конечная направленность деятельности системы и ее социальная эффективность. В связи с этим вряд ли является оправданным возложение на УИС такой задачи, как охрана психиатрических больниц специального типа Минздрава РФ. Выполнение данной задачи является несвойственной для УИС, тем более что она не определена и в законе. Это влечет правовую незащищенность сотрудников, реализующих данную задачу, в вопросах личной безопасности, вопросах применения специальных средств. В этой связи представляется целесообразным исключить данную функцию из компетенции УИС.

Более сложным является вопрос о соответствии социальному назначению системы участия оперативной группировки УИС в действиях на Северном Кавказе. В своей основе данная группировка обеспечивает деятельность СИЗО в п.Чернокозово, а также охрану правительственных зданий. Что касается проведения специальных операций, в которых также участвуют силы оперативной группировки УИС, то данную ситуацию следует рассматривать как исключительную, которая связана с обеспечением внутренней безопасности государства \

Важным признаком УИС как социального института является ее функционально-структурное построение. Анализируемая система носит четко выраженный характер: она решает правоохранительные задачи (охрану осужденных, конвоирование, организует оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает розыск бежавших осужденных), организует воспитательную работу с осужден-

1 Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности. - Рязань, 2001. С.55.

25

ными, производственно-хозяйственную деятельность, медицинское и материально-бытовое обеспечение. Уголовно-исполнительная система является многоуровневой системой, что во многом определяется национально-государственным устройством страны. В соответствии с Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другими правовыми актами, подготовленными в развитие данного Закона, действующая уголовно-исполнительная система представлена следующими взаимосвязанными уровнями: центральный орган управления УИС -ГУИП Минюста России; управления УИС по федеральным округам; территориальные органы управления УИС субъектов Российской Федерации; учреждения, непосредственно исполняющие наказания.

Одной из особенностей УИС является её многокомпонентность. Наряду со структурами, которые связаны непосредственно с организацией исполнения наказания, в ее составе имеется немало подразделений, которые в той или иной мере обеспечивают нормальное функционирование УИС, среди них: медицинские учреждения, коммунально-бытовые службы, высшие и средние специальные образовательные учреждения, занятые подготовкой кадров для УИС, учреждения связи, транспорта и т.п. Для такого расширительного толкования УИС имеется и определенная правовая база. Указанный выше Закон (ст. 5) предоставил право Президенту Российской Федерации определять и утверждать перечень видов предприятий, учреждений и организаций, которые могут входить в анализируемую систему. Примерами таких решений можно назвать постанов-

26

ление Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, входящих в уголовно-исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему».

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что УИС можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле слова. В первом случае речь идет об органах и учреждениях, которые непосредственно связаны с исполнением наказания: исправительные учреждения, уголовно-исполнительные инспекции, аи-параты управления. Во втором, широком значении понятия УИС, в нее включаются также и структуры, в той или иной мере обеспечивающие нормальное функционирование УИС.

В любой социальной системе, в том числе и в УИС, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее существование '. Применительно к УИС в качестве таковых выступают три основные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО). Наиболее разветвленной и широкой из них являются исправительные учреждения (ИУ), где отбывают наказание (по состоянию на 1 января 2004 года) около 680 тысяч осужденных. Исправительные учреждения состоят из конкретных видов колоний и тюрем, а именно: исправительных колоний общего режима -

1 Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник в 3 т. / Под общ. ред. Ю.Я. Чайки. -Рязань, 2002. С.25-28.

27

227; исправительных колоний строгого режима - 222.; исправительных колоний особого режима - 43; колоний-поселений - 155 (в том числе, 42 — сельскохозяйственной направленности); воспитательных колоний - 64; тюрем - 13.

Следует отметить, что в рамках указанных видов ИУ отдельно содержатся осужденные, больные туберкулезом (для этого создаются лечебные исправительные учреждения); осужденные - бывшие сотрудники правоохранительных органов; осужденные - наркоманы; осуждённые к пожизненному лишению свободы; осужденные женщины и несовершеннолетние. Создание такой разветвленной сети ИУ связано с необходимостью обеспечения безопасности, дифференциации исполнения наказаний, особенностями состояния здоровья осужденных.

Учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, менее многочисленны и в настоящее время представлены уголовно-исполнительными инспекциями. На 1 января 2004 года их насчитывалось 1958, в которых состояло на учете около 630 тысяч человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Однако, в связи с введением таких новых видов наказания, как обязательные работы, ограничение свободы, предполагается создание учреждений, призванных исполнять данные виды наказаний. Прежде всего, это исправительные центры, предназначенные для отбывания ограничения свободы. Подробно о возникающих проблемах будет сказано во второй главе работы.

Особое место в УИС занимают следственные изоляторы (СИЗО). Формально юридически данные учреждения не являются подразделениями, испол-

28

няющими наказания, (за исключением так называемой хозяйственной обслуги СИЗО, которая формируется из числа осужденных за незначительные преступления). Однако они входят организованно в систему управления УИС, тесно взаимодействуют с исправительными учреждениями, и по своим внешним признакам (камерное содержание, охрана, надзор) являются учреждениями тюремного типа. К сказанному следует добавить, что ряд тюрем одновременно выполняют и функции СИЗО. Всего на 1 января 2004 года насчитывалось 192 следственных изолятора, а также 136 помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов, в которых содержалось около 137 тысяч подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.

Таким образом, в УИС на анализируемый период содержалось более полутора миллионов осуждённых, включая исправительные учреждения, следственные изоляторы, уголовно-исполнительные инспекции. Указанная численность осужденных, подозреваемых и обвиняемых свидетельствует о том, что УИС как социальный институт оказывает значительное влияние на один из важнейших компонентов общества: человеческие ресурсы и связанные с этим отношения, включая демографические и экономические.

Функционирование любого социального института регулируется определенными нормами: правовыми, моральными, а также уже сформированными традициями и т.п. В силу особенностей порядка исполнения наказания, которое всегда связано с ограничениями, данный признак УИС как социального института приобретает особое значение. Выражается это в том, что данная сфера per-

29

ламентируется различными правовыми актами, которые с точки зрения юридической силы можно представить следующими уровнями:

- Конституция Российской Федерации;

-  международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

-  уголовно-исполнительное законодательство и иные законодательные акты Российской Федерации;

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

- постановления и распоряжения Правительств Российской Федерации;

-  нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;

- нормативные правовые акты центрального органа УИС \

Поскольку деятельность УИС осуществляется на основе и в рамках права, то при ее реформировании существенно меняется и ее правовое обеспечение по всем указанным выше направлениям.. Конкретные пути совершенствования правового обеспечения реформы УИС зависят от этапов ее проведения, возникающих при этом проблем. Нас же в данном случае интересовала характеристика правового обеспечения как важнейшего условиях нормального функционирования УИС.

1 Концепция правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденная приказом ГУИН Минюста России от 25.06.2001 г. № 113 (см. Приложение № 4).

30

Следует также подчеркнуть, что деятельность УИС как социального института регулируется не только юридическими нормами, но и нормами морали, а также подвержена влиянию субкультуры, которая складывается в среде осужденных. За последние годы данной проблеме уделено значительное внимание в исследованиях не только юристов, но и социологов . В контексте анализа УИС как социального института следует отметить, что неофициальные нормы поведения осужденных носят во многом объективный характер: они не только регулируют поведение среди осужденных, но и оказывают значительное влияние на взаимоотношения персонала с осужденными. Исследования подтверждают, что недостатки в организации исполнения наказания во многом обуславливают негативное проявление субкультуры среди осужденных. Неслучайно, данные явления приобрели массовый характер в исправительно-трудовых лагерях, когда и появились так называемые «воры в законе». Нельзя недооценивать данное явление и в современных условиях реформирования УИС, когда значительно ухудшается состав осужденных, растет организованная преступность на свободе. Опыт проведения тюремных реформ также показывает, что в условиях гуманизации исполнения наказания, расширения прав осужденных повышается риск возрождения, усиления влияния различного рода воровских группировок. Причины здесь различны, включая недостатки в организации самого управления в УИС, быстроты проводимых преобразований, к которым оказываются не готовы сотрудники исправительных учреждений.

Лнисимков В.М. Тюрьма и ее законы. - Саратов, 1998; Александров Ю.К. Очерки криминальной субкультуры. - Москва, 2002; К)рганов СИ., Кравенко Л.И. Социология для юристов. - М, 1999 и др.

31

Одним из важных признаков УИС, как социального института, является наличие у системы определенных ресурсов. В общем виде под ресурсами понимают имеющиеся у системы пенитенциарные возможности, средства для достижения поставленных перед нею целей. К ним относятся: материальные, финансовые, кадровые ресурсы. Основу ресурсов УИС составляет ее материально-техническое устройство (помещения для проживания осужденных, охранные сооружения, административные здания). Данные характеристики во многом определяют и порядок исполнения наказания. Так, тюремное содержание осужденных формирует один из подходов к исполнению наказания, который предполагает камерное содержание, особый порядок надзора; колонийская же система ориентирована на более свободное содержание осужденных, особый характер средств исправительного воздействия. Поэтому материально-техническое устройство исправительных учреждений имеет принципиальное значение для выбора направлений реформирования УИС.

Важным видом ресурсов УИС являются также и ее финансовое обеспечение. Затраты государства на содержание исправительных учреждений зависят от общего состояния экономики страны. В целом же государство вынуждено тратить значительные средства на содержание пенитенциарных систем, поскольку это связано с необходимостью обеспечения жизнедеятельности осужденных, содержания персонала. Специалистами подсчитано, что стоимость одного места заключенного в исправительном учреждении, полностью соответствует международным стандартам, составляет в год 20 тыс. долларов США. Не-

32

многие страны мира могут создать такие условия отбывания наказания. Применительно к исправительным учреждениям России данная проблема является одной из острых, от ее успешного решения во многом зависит проведение реформы УИС. Несмотря на имеющиеся трудности в этом вопросе, наблюдается устойчивая тенденция увеличения расходов государства на УИС. Так, если в 2002 году федеральные бюджетные расходы на содержание УИС составляли 32,7 млрд. руб., то в 2004 году - уже 45 млрд. руб. Более подробно о данной проблеме будет идти речь при характеристике механизма реализации реформы УИС.

Рассмотренные отличительные признаки УИС как социального института (социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, включая неформальные нормы проведения, ресурсное обеспечение) позволяют дать следующее определение анализируемого понятия:

Уголовно-исполнительная система как социальный институт - это совокупность органов и учреждений, деятельность которых направлена на достижение целей наказания в рамках правовых предписаний и определенной среды функционирования, которая обладает для этого соответствующими материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами.

Предложенное определение УИС существенно отличается от широко распространенного рассмотрения данной системы с позиции только правового или управленческого аспектов, когда акцентируется внимание на порядке исполнения наказания, либо деятельности персонала. Важное значение имеет та-

33

кое понимание УИС и для исследования проблем её реформирования, поскольку оно ориентировано на комплексный анализ данной системы.

Следующий важный вопрос, который возникает при исследовании УИС как социального института, это влияние данной системы на отношения в обществе. Как правило, такой анализ связывают с проблемой взаимодействия УИС с другими правоохранительными органами, государственными и общественными структурами. Однако реально УИС как социальный институт оказывает влияние на многие отношения, которые целесообразно анализировать на следующих трех взаимосвязанных уровнях: общесоциальном, правоохранительном и организационном.

Уголовно-исполнительная система является частью общества, которая, как это было показано выше, обладает значительными ресурсами и обеспечивает изоляцию, контроль за поведением осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Поэтому значимость общесоциалыюго уровня анализа взаимодействия УИС с внешней средой определяется прежде всего тем, что ее влияние на общество многогранно и проявляется в различных формах. Прежде всего, это экономические отношения. На разных этапах развития страны влияние УИС (в советский период - исправительно-трудовой системы) на отношения в экономике существенно отличалось. В советский период данная система была частью народно-хозяйственного комплекса, игравшей в нем значительную роль. В условиях рыночных отношений предприятия УИС приобретают иной статус, меняются формы управления, методы стимулирования

34

труда осужденных. Важным является и то, что в современных условиях нет необходимости в массовых «перебросках» осужденных в те или иные регионы страны для решения экономических задач.

Конечно, проблема влияния УИС на отношения в экономике не исчерпывается тем, какие производственные задачи и в каких организационных формах она должна решать, хотя само по себе это имеет важное значение для обеспечения нормального функционирования системы. Более значимыми здесь являются вопросы расчета: какие затраты государство несет в связи с тем, что значительные трудовые ресурсы, включая персонал, фактически выбывают из сферы нормальной свободной экономики, как влияет жесткая карательная политика, неизбежно связанная с увеличением осужденных к лишению свободы, на экономику страны. Указанные вопросы имеют важное значение для выбора стратегии борьбы с преступностью в целом.

Уголовно-исполнительная система оказывает существенное влияние и на духовную сферу общества. Связано это, прежде всего, с тем, что в местах лишения свободы, как было сказано выше, существует особая асоциальная субкультура. Ее воздействие проявляется и вовне, поскольку носители после отбытия наказания оказываются в обществе. Распространение субкультуры мест лишения свободы в общественном сознании объясняется тем, что за три поколения людей число осужденных к лишению свободы в мире составило свыше 720 млн.чел.1 Отсюда распространение тюремного жаргона в обществе, культи-

1 Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. -М., 1997. С.317.

35

вирование норм и традиций преступного мира, формирование различного рода группировок, включая организованную преступность.

Заключительное влияние оказывает УИС и на отношения, связанные в сфере охраны здоровья населения. Прежде всего, это так называемый «тюремный туберкулез». В местах лишения свободы значительная часть осужденных (около 73 тыс. на 1 января 2004 года) в той или иной форме имели данное заболевание. После освобождения они оказываются в обществе, выступая носителями инфекции, если не принимать необходимых мер, потенциальными разносчиками болезни. В исправительных учреждениях также содержатся 96 тысяч наркоманов, около 60 тысяч больных хроническим алкоголизмом, 120,5 тысяч имеют психические расстройства. В общей сложности в учреждениях системы содержатся 277 тысяч человек, страдающих различными психическими заболеваниями, разновидностью которых являются алкоголизм и наркомания. В результате уголовно-исполнительная система вынуждена все больше и больше функционировать как медицинская структура, тесно взаимодействуя при этом с органами здравоохранения.

Достаточно сильное влияние оказывает УИС на отношения в обществе на правоохранительном уровне. Как правило, такой анализ связывают с тем, что данная система является составной частью правоохранительной системы в целом. При таком подходе основной акцент делается на исследовании рецидивной и пенитенциарной преступности, проблемах взаимодействия. В меньшей степени при этом исследуется вопрос о том, какова роль УИС в целом в борьбе

36

с преступностью, ее влияние на состояние правопорядка. Важно учитывать, что УИС находится на завершающей стадии борьбы с преступностью, на стадии исполнения наказания. В этом смысле УИС отражает (прежде всего, по количеству осужденных, отбывающих наказания) результаты работы всех важнейших элементов правоохранительной системы: органов внутренних дел, судов, прокуратуры. Данное положение УИС в правоохранительной системе предопределяет не только необходимость взаимодействия с иными правоохранительными органами, но и ориентирует на то, чтобы реформы УИС осуществлялись с учетом проводимой судебно-правовой реформы в целом.

Свои особенности имеет анализ отношений внутри самой УИС, на так называемом организационном уровне. Данные отношения носят многообразный характер и существенно отличаются от уровня управления УИС. Если на уровне исправительных учреждений данные отношения связаны с осужденными и в большей степени урегулированы уголовно-исполнительным законодательством, то на уровне организации работы аппаратов управления они во многом предопределяются особенностями построения системы государственного управления в целом. Например, образование федеральных округов повлекло существенное изменение в вертикали управления УИС: были созданы управления по федеральным округам.

Проведенный анализ особенностей влияния УИС как социального института на отношения в обществе на трех взаимосвязанных уровнях (общесоциальном, правоохранительном и организационном) позволяет сделать следую-

37

щие выводы, имеющие важное значение для выработки концепции реформы УИС и механизма ее реализации:

Во-первых, такой подход показывает, что реформа УИС не должна ограничиваться решением внутренних профессиональных задач, а должна проводиться с учетом особенностей развития общества, ее правоохранительной системы в целом.

Во-вторых, возможности реформы УИС во многом предопределяются общим состоянием общества, данная система должна соответствовать тем отношениям, которые складываются в обществе. Поэтому реформу УИС следует проводить постепенно и поэтапно с учетом изменений среды ее функционирования.

§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно-исполнительной системы

Уголовно-исполнительная система как всякий институт общества подвержена изменениям. Данные изменения по своей значимости носят различный характер и во многом, как было показано в предыдущем параграфе, обусловлены происходящими изменениями в самом обществе. При этом пенитенциарные системы во всем мире во многом являются своеобразным индикатором политического режима, состояния экономики страны, они отражают, причем в акцентированном виде, многие проблемы и недостатки общества.   Неслучайно по-

38

этому Ф.М. Достоевский писал о том, что «об уровне цивилизации народа можно судить, когда открываешь ворота его тюрьмы».

Происходящие перемены в российском обществе обусловили необходимость реформирования и такой его специальной сферы как исполнение наказаний. Реформа УИС в силу ее важности и сложности должна основываться на определенной концепции. Ее разработка предполагает, прежде всего, уточнение того какой смысл и содержание вкладывается в сами термины «реформа» и «концепция». Несмотря на кажущуюся очевидность указанных терминов, в литературе применительно к УИС они фактически не анализируются.

В общем виде термин «реформа» обозначает внесение в систему тех или иных изменений, которые меняют ее в лучшую сторону, у системы появляются новые свойства и характеристики. Поэтому вносимые изменения должны быть направлены на те элементы системы, которые являются для нее основополагающими, а именно: виды исправительных учреждений, кадры, правовое регулирование, ресурсы. Этим отличается реформа от других инновационных процессов рационализирующего свойства: изменение функций, структуры, регламента работы и т.п., которые не затрагивают ее сущностных характеристик.

Реформа УИС отличается от мероприятий рационализирующего характера и способами ее проведения. Она проводится не только силами ведомства, но и при поддержке органов государственной власти, с привлечением дополнительных ресурсов. Отсюда важность разработки механизмов ее реализации.

39

Для настоящего исследования важное значение имеет также уточнение термина «концепция». В общем виде концепция означает систему определенных знаний, научную трактовку того или иного явления. Данные значения должны быть определенным образом систематизированы, содержать элементы новизны. В качестве такого систематизирующего фактора выступают цели проведенных преобразований. К сожалению, анализ проектов концепций реформирования УИС, разработанных за последние годел, показывает, что в данных концепциях вопрос о целях реформы УИС фактически отсутствует и последний нередко понимается как обоснование внесения тех или иных изменений в уголовно-исполнительную систему. Однако значение концепции реформы УИС заключается, прежде всего, в том, что она (концепция) должна содержать новые теоретические знания но вопросам организации исполнения наказаний. Концепция имеет и прикладное значение: на ее основе разрабатываются программы, правовые акты, конкретные мероприятия, связанные с проведением реформы УИС.

Таким образом, концепция реформы уголовно-исполнительной системы -это совокупность новых взглядов и предложений, объединенных общим замыслом (целью), направленных на качественное изыскание организации исполнения наказаний с учетом новых требований, предъявляемых и ее функционированию.

Подчеркивая элемент новизны, который должна содержать концепция реформы УИС, важно отметить и необходимость сохранения при проведении

40

реформы преемственности с тем положительным опытом, который был в той или иной мере накоплен ранее по вопросам исполнения наказаний, включая индивидуализацию наказаний, организацию общеобразовательной и профессиональной подготовки осужденных, обеспечение надзора, профилактики правонарушений и др. Конечно, накопленный положительный опыт в условиях реформы УИС должен наполняться новым содержанием, с учетом новых требований, предъявляемых к системе. Словом, реформы УИС не должны пониматься упрощенно как противопоставление или отрицание всего прошлого опыта организации исполнения наказаний и проводится по схеме «не столько лучше, сколько иначе».

Реформа УИС предполагает, прежде всего, поиск новых подходов к организации исполнения наказаний с учетом изменений, происходящих в обществе. Все это стимулировало исследования, обоснование различных взглядов о путях развития УИС современной России1. На официальном уровне идеи реформирования УИС нашли свое отражение в концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года), одобренной Президентом Российской Федерации 13 января 1996 г. Конкретные направления преобразования важнейших элементов УИС закреплены в Федеральной целевой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Мини-

1 См.: Лнисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы: Монография. — М., 1995; Зубков Л.М. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989; О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестройке деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. - Уфа, 1990; Петров СМ. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедово, 1995; Петров СМ. Стратегия и пути реформирования уголовно-исполнительной системы: Учеб. Пособие. -Саратов, 1998; Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993 и др.

41

стерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» и других документах. Констатируя значительную работу по разработке концепций реформирования УИС, их практическую значимость (подробно о содержании данных концепций будет сказано во второй главе работы), следует отметить, что в литературе фактически не рассматриваются теоретические основы разработки самой Концепции реформы УИС. Вместе с тем, данный вопрос имеет важное значение как для уточнения действующих концепций реформирования УИС, так и для разработки подобного рода документов в будущем, включая конкретные направления деятельности УИС.

Накопленный опыт разработки концепций реформирования УИС, проведенные в начале параграфа терминологические уточнения данного понятия, позволяют седлать вывод о том, что в ряду теоретических вопросов, связанных с разработкой концеиции реформы УИС, наибольшую актуальность представляет определение сущности и целей реформы, ее объектов, а также принципов обоснования конкретных направлений преобразования УИС.

1. Вопрос о сущности, т.е. основном смысле и направленности реформы УИС, является одним из ключевых при разработке ее концепции. При рассмотрении данного вопроса следует учитывать, что основной смысл и направленность реформы УИС предопределяется теми радикальными изменениями, которые произошли в российском обществе в конце XX века. Данные изменения обусловили внесение в систему исполнения наказания не просто частных мероприятий, а пересмотр всех ее основных составляющих элементов: исправитель-

42

пых учреждений, форм и методов работы с осужденными, правового обеспечения и других. Поэтому сущность реформы УИС можно определить как переход от одной модели исполнения наказаний к другой: модели советского периода в рамках исправительно-трудовой системы к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний, которую законодатель определил как уголовно-исполнительную систему. Следует подчеркнуть, что речь в данном случае идет не о замене одних терминов на другие, а о сущностном изменении порядка исполнения наказания, которое строится на принципах демократизма, открытости системы для общества, гуманизма и расширения прав осужденных, демилитаризации и демократизации системы управления УИС.

Характеризуя сущность реформы УИС, следует также констатировать, что переход от одной модели исполнения наказаний к другой не может осуществляться сразу и быстро, он предстает как сложный и противоречивый процесс, на протяжении которого сама новая модель исполнения наказания корректировалась и видоизменялась. Связано это с тем, что в начале реформы весьма сложно определить во всех отношениях новую модель исполнения наказаний. Ее апробирование, уточнение происходит в процессе самой реформы УИС.

Предложенный подход к пониманию сущности реформы УИС как перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, который предстает как определенный процесс, в том числе и связанный с уточнением самой концепции реформы УИС, отличается от широко распространенного понимания реформы как простого внесения тех или иных новаций в систему исполнения на-

43

казания. Он показывает не только сложность и продолжительность проведения реформы УИС во времени, но и необходимость формирования надежного механизма ее реализации.

2. Реформа УИС, как переход от одной модели исполнения наказаний к другой, важна не сама по себе, а должна быть направлена на достижение определенных целей. Исходя из рассмотренного выше понимания сущности реформы УИС, ее цель можно определить как качественное изменение организации исполнения наказаний, формирование новой системы исправительного воздействия на осужденных. Реализация данной цели предполагает решение многих задач, связанных с гуманизацией условий отбывания наказания, расширением правового статуса осужденных и гарантий его обеспечения, широким привлечением к реформированию УИС правозащитных организаций, средств массовой информации и общественности. Важна также подготовка персонала новой формации, способного активно проводить идеи реформирования УИС, внедрять международные стандарты обращения с осужденными.

В конечном итоге реализация данных задач должна быть направлена на то, чтобы «в тюрьме было как можно меньше тюрьмы», чтобы «реабилитация осужденного начиналась с того самого момента, когда он оказался в местах лишения свободы». Поэтому пенитенциарные учреждения должны рассматриваться как центры социальной реабилитации осужденных, в которых в тесном сотрудничестве трудятся представители служб социальной защиты, здраво-

44

охранения, образования и других ведомств. Все это должно привести к формированию новой пенитенциарной культуры в УИС 1.

3. При разработке концепции реформы УИС важно также правильно определить сами объекты реформы, или то, на что она должна быть направлена. При решении данного вопроса следует учитывать, что при проведении пенитенциарных реформ в этом отношении наблюдается ряд общих закономерностей. Так, еще в начале XX века один из видных пенитенциаристов того времени С.В.Позднышев писал, что «весь ход истории показывает, что для радикальной тюремной реформы необходимо: а) постройка учреждений нового типа, при которых было бы возможным осуществление исправительных, пенитенциарных целей; б) разработка рациональной пенитенциарной системы и не только изложение ее в пенитенциарном кодексе, но и начертание продуманного конкретного плана ее практического осуществления; в) создание учреждений, которые бы выпускали подготовленных пенитенциарных деятелей, вооруженных всеми даваемыми пенитенциарной наукой знаниями и достаточными навыками в проведении их в жизнь»2.

Указанные положения об объектах пенитенциарных реформ не потеряли своей актуальности и применительно к современной реформе УИС. И здесь при ее проведении на первое место выдвигаются проблемы построения рациональной   системы   исправительных   учреждений,   улучшения   их   материально-

1   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия реформы // Ведомости уголовно-исполнительной' системы. -2003. Кй 1. С. 7.

2 Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. М., 1923. С.218.

45

технического устройства. Столь же важны вопросы определения новых средств, форм и методов исправительного воздействия на осужденных. Наконец важна и подготовка специалистов, способных реализовать новые идеи организации исполнения наказаний.

При характеристике УИС как определенного социального института, проведенной в предыдущем параграфе, отмечалось, что данная система, помимо исправительных учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, включает учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, которые также нуждаются в реформировании. Нельзя не отметить, что ранее при проведении нреобразований в сфере исполнения наказания советского периода основной акцент делался на развитие учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы. В современных условиях, в силу изменившихся внешних социальных факторов, новых приоритетов в карательной политике государства, когда признается необходимость более широкого применения альтернативных видов наказания, важное значение в реформе УИС приобретает создание соответствующих учреждений, которые призваны исполнять данные виды наказания.

Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ряд новых наказаний, альтернативных лишению свободы, таких как обязательные работы, ограничение свободы. Введение новых наказаний, не связанных с изоляцией от общества, имеет важное значение, поскольку это позволит существенно уменьшить социальные издержки применения лишения свободы, которое все

46

еще занимает ведущее место в системе наказаний. В порядке реализации данной идеи, с сентября 2000 года Минюст России принимает участие в проекте «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации», в котором задействованы 9 территориальных органов УИС, высшие учебные заведения, неправительственные организации, международные эксперты и представители правительственных организаций.

Эксперимент показал перспективность введения наказания в виде обязательных работ. Реальные возможности для его применения включают комплекс правовых, организационных вопросов, включая укрепление уголовно-исполнительных инспекций, на которые возложено исполнение обязательных работ.

Основной альтернативой лишению свободы является наказание в виде ограничения свободы. В соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны отбывать наказание в исправительных центрах, как правило, в пределах территории субъекта РФ, в которых они проживали или были осуждены. Введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствующих учреждений.

Важным и сложным объектом реформирования УИС являются следственные изоляторы (СИЗО). С целью соблюдения конституционных прав арестованных, прежде всего на обеспечение жизненно необходимых условий их содержания и охрану здоровья, в августе 2002 года Правительством Российской

47

Федерации утверждена федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». В соответствии с ней предусмотрено введение в ближайшие 5 лет дополнительно 46 тыс. мест для содержания обвиняемых и подозреваемых, 215 тыс. кв. метров жилья для сотрудников СИЗО и тюрем, обеспечение работой 40 тыс. осужденных.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона «О содержании иод стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» начальник следственного изолятора обязан незамедлительно освобождать из СИЗО граждан в связи с истечением установленного законом срока содержания под стражей. На основании постановлений начальников СИЗО только в 2001 году было освобождено 397 человек.

В марте 2002 года Конституционный суд Российской Федерации установил, что с 1 июля 2002 года, то есть с момента введения в действие нового Уголовно-процессуального кодекса, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только в судебном порядке. Неукоснительное выполнение решения Конституционного суда, безусловно, содействует устранению перекосов в практике избрания меры пресечения.

Объектом реформирования уголовно-исполнительной системы является также подготовка персонала новой формации, профессионально подготовленного и способного должным образом воспринимать требования международных стандартов в сфере обращения с заключенными. Это исключительно важ-

48

пая задача, потому что именно новое поколение персонала УИС призвано обеспечить не просто устойчивое функционирование системы, а будет выполнять свои функции с учетом международных норм в этой сфере.

За короткий промежуток времени в Министерстве юстиции создана собственная учебная и научно-исследовательская база. В структуре УИС Минюста России действуют 5 высших учебных заведений с 6 филиалами, средняя специальная школа, два юридических колледжа, более 80 учебных центров, Научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации. В 2001 году создана Академия права и управления Минюста России. Расширено заочное обучение юристов и психологов. В программы обучения всех учебных заведений включены курсы по соблюдению прав человека в местах лишения свободы.

Минюстом России создана кадетская школа-интернат (Московский кадетский корпус юстиции), в которой обучаются, прежде всего, дети сотрудников уголовно-исполнительной системы, погибших или ставших инвалидами при исполнении служебного долга. После окончания кадетской школы-интерната они смогут продолжить обучение в высших учебных заведениях Минюста России и в дальнейшем работать в уголовно-исполнительной системе, что позволит сохранить преемственность поколений.

Проведенный анализ объектов реформы УИС позволяет сделать обобщающий вывод о том, что данная реформа должна носить комплексный и конкретный характер, включая все ее важнейшие подсистемы: исправительные уч-

49

реждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, следственные изоляторы, а также систему подготовки кадров для У ИС.

4. Признание необходимости комплексного подхода к реформе УИС не означает, что при этом должны быть предусмотрены все без исключения вопросы, связанные с исполнением наказания. Во всякой реформе важно определить главные, определяющие направления, которые позволяют качественно улучшить функционирование системы. От того, насколько правильно будут определены данные направления, во многом зависят и сами итоги проводимых преобразований. Решение данной проблемы во многом зависит от тех принципов, в соответствии с которыми определяются конкретные направления реформы УИС. Дело в том, что, выступая руководящим началом в любой деятельности, в том числе и при проведении реформы, принципы определяют исходные положения, которыми следует руководствоваться при разработке конкретных направлений реформирования системы. Неразработанность данных принципов влечет субъективизм при проведении реформы, снижает качество научных исследований, когда под видом реформы предлагаются во многом традиционные проблемы исполнения наказания.

Учитывая масштабность проводимой реформы УИС, ее обусловленность реалиями развития российского общества в качестве основных принципов разработки данной реформы можно назвать следующие: проведение реформы УИС с учетом изменений, происходящих в обществе; взаимосвязи реформы УИС с изменениями в уголовной и уголовно-исполнительной политике; учет

50

при ее проведении международного опыта реформирования пенитенциарных систем.

Принцип учета при проведении реформы УИС изменений, происходящих в обществе. Уголовно-исполнительная система, несмотря на ее внешнюю изолированность от общества, тесно взаимосвязана со многими его институтами: экономикой, идеологией, правовой системой и т.п. По мере изменения данных институтов к УИС предъявляются новые требования, что отражается в изменениях качественного состава осужденных, построения системы исправительных учреждений, организации управления ими, правового обеспечения порядка исполнения наказания, работы с кадрами и другими составляющими элементами системы. Поэтому радикальные изменения в обществе, как правило, ведут к реформам порядка исполнения наказаний. Так было в 30-е годы, когда формировалась система ГУЛАГа, а также в 60-е, связанные с созданием собственного производства в исправительно-трудовых колониях. Естественно, что изменения российского общества в конце XX века во многом предопределили поиск новых подходов к организации исполнения наказаний. Поэтому, как справедливо отмечает Ю.И.Калинин, «уголовно-исполнительная система не может изменяться сама по себе, в отрыве от общества в целом. Ее реформирование возможно лишь в русле общих мер по созданию демократического государства, осуществлению правовой и судебной реформы» 1.

1 Калинин Ю.И. Российская пенитенциарная система: прошлое, настоящее, будущее // Преступление и наказание. - 2003, № 1. С.27.

51

Такой подход к реформе УИС (ее проведение в контексте социально значимых факторов) позволяет учитывать потребности общественного развития, требования общества, которые оно предъявляет к исправительной системе. Основная направленность преобразований современной судебно-правовой реформы заключается в создании реальных гарантий обеспечения и защиты прав граждан. Поэтому реформа УИС должна выступать в качестве важной и составной части решения данной проблемы в такой специфической сфере как государственное принуждение в его наиболее острой форме.

Говоря о необходимости учета при реформировании УИС внешних социальных факторов, нельзя не отметить, что они накладывают и определенные ограничения на ее проведение. Связано это с тем, что УИС не может быть лучше системы отношений, которые складываются в обществе. Ресурсные возможности общества предопределяют не только состояние материально-технического устройства исправительных учреждений, но и выделение средств на проведение реформы УИС.

Принцип учета при проведении реформы УИС изменений уголовной и уголовно-исполнительной политики.

Уголовно-исполнительная система формируется во многом под влиянием уголовной и уголовно-исполнительной политики, которая определяет основные цели, принципы назначения и исполнения наказания, а также формы их реализации '. Поэтому важным принципом разработки реформы УИС является учет

1 Босхолов С.С. Основы уголовной политики. - М., 1999; Сухарев А.Я., Алексеев Л.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью. М, 2001.

52

изменений уголовной и уголовно-исполнительной политики. Выражается это в различных формах. Прежде всего, уголовная политика на уровне закона закрепляет цели наказания, их виды, а также саму систему исправительных учреждений.

Тесно взаимосвязана реформа УИС и с уголовно-исполнительной политикой. По существу уголовно-исполнительная политика определяет теоретические основы реформы УИС. Это выражается, прежде всего, в принципах исполнения наказания, которые во многом определяют основные параметры и направленность деятельности УИС и в других институтах уголовно-исполнительного законодательства, которое призвано нормативно закрепить концепцию реформы УИС. Вступивший в силу с 1 июля 1997 года УИК РФ «оформил реформирование уголовно-исполнительной системы суверенной России и дал определенные ориентиры ее функционирования не только на ближайшее будущее, но и на перспективу»1.

Уголовно-исполнительный кодекс впервые закрепил (ст. 8) демократические принципы исполнения наказания: гуманизм, равенство осужденных перед законом, соединение наказания с мерами исправительного воздействия, законности, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правомерного поведения. Данные принципы существенно отличаются от ранее действующих принципов исправительно-трудовой политики и отражают новые реалии в организации исполнения нака-

1 Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX —начата XXI века: Учебник для вузов. - М., 2002. С. 584.

53

заний '. Поэтому реформа УИС должна не только учитывать данные принципы, но и способствовать их претворению в жизнь. В этом проявляется единство и взаимосвязь уголовно-исполнительного права и реформы УИС.

Принцип учета при проведении реформы УИС международного опыта реформирования пенитенциарных систем.

Исполнение наказаний является объективно необходимой функцией любого государства. Международным сообществом накоплен и обобщен значительный положительный опыт организации исполнения наказаний, который нашел свое закрепление в различного рода международно-правовых актах. Поэтому один из важнейших принципов разработки современной реформы УИС является учет при ее проведении международного опыта организации исполнения наказаний.

Речь, прежде всего, идет об учете международно-правовых актов. С юридической точки зрения возможны два пути их реализации. Первый - их прямое действие наряду с нормами национального законодательства; второй - приведение в соответствие с ними внутригосударственных актов. Оба эти направления учитываются в современном законодательстве 2.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, большинство норм Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации учитывают поло-

1  Селиверстов В.И. Пришиты уголовно-исполнительного законодательства и права. В кн.: Проблемы теории наказания и его исполнения в новом Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах России (к 75-летию Н.А.Стручкова). Материалы научно-практической конференции (февраль 1997).-М., 1997.

2 Уткин В.Л. Международные стандарты обращения с осужденными и проблемы их реализации. -Томск, 1998.

54

жения следующих международно-правовых актов по вопросам исполнения наказания:

Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955);

Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984);

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979);

Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни (1984);

Стандартные минимальные правила ООП, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (1985);

Свод принципов защиты всех лиц, подверженных задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1989);

Стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) (1990);

Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (1990).

В результате закрепления основных положений указанных международно-правовых стандартов в уголовно-исполнительном законодательстве наказание «было существенно гуманизировано, избавлено от элементов, унижающих человеческое достоинство и причиняющих физические страдания. Изменились условия труда осужденных, благодаря чему они избавились от черт принуди-

55

тельного труда, запрещенного международным сообществом. Были регламентированы дополнительные средства общения осужденных с семьей, например выезды за пределы исправительных учреждений. Нормами УИК РФ был существенно изменен правовой статус осужденных женщин, особенно беременных или имеющих малолетних детей, смягчены условия отбывания наказания в виде лишения сво6одел для осужденных несовершеннолетних, инвалидов, больных и престарелых. В соответствии с международными нормами осужденным были гарантированы право на личную безопасность и свобода вероисповедания, предусмотрен государственный и общественный контроль за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказания»1.

При проведении реформы УИС важное значение имеет также изучение самого международного опыта организации исполнения наказаний, внедрение его с учетом российской специфики. Данная работа также проводится по многим направлениям, включая реализацию целевых программ, направленных на реформирование УИС. Среди них российско-английский проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации»; российско-швейцарский проект «Совершенствование системы подготовки и практической деятельности специалистов в области социальной работы УИС России»; российско-финский проект сотрудничества с Центром подготовки тюремного персонала Минюста Финляндии; российско-монгольский проект сотрудничества в области подготовки кадров для УИС; программа сотрудничества Совета Европы и ГУИН

1 Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.И. Калинина. — М., 2003. С. 7-8.

56

Минюста России в области профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников УИС Северо-Кавказского региона Российской Федерации; российско-польская программа сотрудничества ГУИН Минюста России и Главного тюремного управления Минюста Полыни и другие. Расширению международного сотрудничества УИС России во многом способствовало вступление России в Совет Европы и необходимость соблюдения взятых в связи с этим обязательств по реформированию УИС в соответствии с международными нормами и стандартами. Взаимодействие с данной организацией является приоритетным направлением участия УИС в международном сотрудничестве. В связи с этим проводится большая работа но реализации в уголовно-исполнительной системе проектов Совета Европы «Тюрьмы-побратимы», который направлен на установление прямых связей между конкретными пенитенциарными учреждениями России и европейских стран. С 2000 года реализуются также проекты «СТЛЛРТ» и «КиК», направленные на решение проблем адаптации и ресоциализации подростков, находящихся в местах лишения свободы.

Международные связи оказывают положительное влияние на решение вопросов по соблюдению прав лиц, лишенных свободы. Представители Российской стороны принимают активное участие в работе Руководящей группы экспертов Совета Европы и России по реформированию УИС. В течение четырех лет реализуется проект Совета Европы «Тюрьмы-побратимы». В соответствии с ним установлены прямые контакты сотрудников УИС ряда регионов России с коллегами из европейских стран. В рамках проекта осуществляются вза-

57

имные визиты, обмен опытом работы, изучается практика реализации европейских норм и стандартов обращения с заключенными, оказывается гуманитарная и иная помощь.

Укрепились деловые контакты с Европейским комитетом по предупреждению пыток, Европейским судом по правам человека, представителями Международного Комитета Красного Креста, различных неправительственных и правозащитных организаций. Отдавая должное накопленному опыту но соблюдению прав человека в пенитенциарных системах развитых стран, данный опыт в максимальном объеме используется в процессе реформирования УИС.

За время реформирования УИС создан достаточно надежный механизм сотрудничества с различными международными организациями, в том числе -неправительственными. Среди них: «Международная тюремная реформа», «Международный Центр Тюремных исследований», «Международная ассоциация тюремного служения». В целом данная работа осуществляется планомерно в соответствии с ведомственными нормативными актами '.

Таковы основные принципы разработки конкретных направлений концепции реформы УИС. Они представляют как бы идеальную систему координат, позволяющих более обоснованно решать эту сложную проблему. С учетом данных принципов, а также рассмотренных выше сущности, целей, объектов реформы УИС нами уточнена Концепция реформы УИС, на основе которой .' .     •■■•..'■ принята Федеральная целевая программа «Реформирование

1 Приказ Минюста России от 4 мая 2001 года № 134 «Об организации международного сотрудничества в системе Министерства юстиции Российской Федерации и мерах по ее совершенствованию».

58

уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» (Приложение № 1).

§ 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной системы

После того, как разработана Концепция реформы УИС, наступает этап ее практической реализации. Данный этап является исключительно важным, поскольку от него во многом зависит реальное изменение порядка исполнения наказаний. По своему содержанию порядок (или механизм) реализации реформы УИС во многом зависит от целей, задач реформы, а также организации управления УИС в целом. Как уже говорилось в предыдущих разделах работы, реформы в сфере исполнения наказаний периодически проводились и в советское время.

Достаточно отработанным был и механизм их проведения: издавалось постановление ЦК КПСС, на его основе принимались решения Правительства; затем соответствующие решения на уровне соответствующего ведомства разрабатывались планы, устанавливался жесткий контроль за их исполнением. Данный механизм соответствовал сложившейся в то время административно-командной системе управления и в целом для того времени был оправдан и достаточно надежен.

В новых условиях реформирования УИС, когда речь идет не просто об изменении отдельных ее элементов в переходе от одной модели исполнения на-

59

казаний к другой, а также в условиях формирования демократической системы управления государством, потребовалась разработка во многом нового механизма реализации реформы УИС. Речь идет, прежде всего, о том, какие субъекты (структуры) должны обеспечивать проведение реформы.

Проведение современной реформы УИС, в отличие от советского периода, когда преобразования в сфере исполнения наказаний носили закрытый для общества характер, осуществляется в условиях широкой гласности. Поэтому существенное влияние на необходимость, а в определенной мере и направленность реформы УИС, оказывают средства массовой информации. При этом на первых этапах ее проведения преобладали преимущественно материалы критического характера. В среднем, как показывают исследования, в начале 90-х годов только в центральной прессе ежегодно материалов о деятельности исправительных учреждений публиковалось более 2-х процентов от всей правоохранительной тематики '. Все это потребовало не только новых форм сотрудничества со СМИ, но и стимулировало принятие решений о реформировании системы исполнения наказаний. Нельзя не учитывать и социально-политическое значение расширения гласности о деятельности мест лишения свободы, включая формирование определенного общественного мнения, активизацию международного сотрудничества по вопросам исполнения наказаний. Поэтому СМИ следует рассматривать в качестве важного фактора реформирования пенитенциарных реформ. За последние годы позиция СМИ в отношении освещения

1 Супоиев СП. Организация взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информации. - Лвтореф. дне.... канд. юрид. наук. - М., 2000.

60

деятельности УИС меняется. Большая часть материалов СМИ объективно рассказывает о работе подразделений УИС, положительном опыте реализации реформы уголовно-исполнительной системы . Ежегодно публикуется более 2 тысяч материалов, в том числе проблемных, о деятельности пенитенциарных учреждений. Одновременно в несколько раз сократилось количество так называемых «заказных» материалов, искажающих положение дел в учреждениях, носящих провокационный характер.

Открытость реформы УИС для общества повлияло и на то, что данная реформа проводится при широкой поддержке заинтересованных федеральных органов власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход позволяет развивать пенитенциарную систему не только с учетом ведомственных интересов, но и потребностей развития общества, обеспечения социального контроля за деятельностью УИС. Особо следует отметить поддержку проведения реформы со стороны Президента государства В.В.Путина, которая выражается в различных формах: организации президентского контроля, финансировании программ развития исправительных учреждений, личном его участии в принятии принципиальных решений, связанных с реформой УИС 2.

1 Кол) белов И. Расширять сотрудничество со средствами массовой информации // Преступление и наказание. — 2001, № 12.

2 Так, в 2002 году из Резервного фонда Президента Российской Федерации выделены финансовые средства в размере 6,2 млн. рублей, которые были направлены на укрепление материально-технической базы воспитательных колоний.

61

Если обратиться к зарубежному опыту проведения реформ пенитенциарных систем в странах традиционной демократии, то для координации данной работы, обеспечения се государственной поддержки при высших органах государственной власти создаются специальные органы, в состав которых входят специалисты, государственные и общественные деятели. Все это позволяет не только обеспечивать контроль за ходом пенитенциарных реформ, но и избегать узковедомственного подхода к их проведению. Представляется, что такой подход заслуживает внимания и для отечественной практики реформирования УИС.

Особенностью проводимой реформы УИС является также и то, что в ней активно участвуют правозащитные организации, включая международные. Например, «Международная тюремная реформа», «Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия» и др. Конкретные направления и формы такого участия нами были рассмотрены в предыдущем параграфе.

Несмотря на всю важность и необходимость участия в реформе УИС указанных государственных и общественных организаций, основная тяжесть и ответственность за ее проведение ложится на сами аппараты управления УИС, прежде всего на центральный аппарат в лице Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России. Организующая роль Главка в вопросах реформирования УИС проявляется как в традиционных формах управленческой деятельности (коллегии, совещания, контроль, оказание помощи и т.п.), так и в тех из них, которые непосредственно связаны с реформой УИС. Это,

62

прежде всего, создание в Главке групп по реформированию УИС, разработке специальных планов, направленных на реализацию мероприятий, связанных с выполнением решений но реформированию, координации научных исследований в данной сфере, организации международного сотрудничества по проблемам реформирования УИС. Важная роль в управлении реформой УИС отводится созданному при Главке Координационно-методическому совету, в состав которого входят ученые, представители общественных организаций, а также руководители крупных территориальных органов УИС. На заседаниях данного совета регулярно обсуждаются проблемы реформирования УИС.

Проведенный анализ субъектов, реализующих реформу УИС, показывает, что она проводится на основе широкой государственно-общественной поддержке. Наряду со специализированными структурами в лице системы ГУИН Минюста России, в ней принимают участие в различных формах органы государственной власти, правозащитные и общественные организации, средства массовой информации. Это обеспечивает не только открытость реформы УИС для общества, но и качественно меняет и саму направленность реформы. Данная реформа реализуется не только с позиции интересов ведомства, но и в контексте широких преобразований в обществе, обеспечения прав граждан, развития УИС с учетом ее социального назначения.

Успешное проведение реформы УИС во многом зависит также от того, какие организационные формы управления применяются для реализации принятой концепции. Практика показывает, что основной   организационной  фор-

63

мой решения данной проблемы в современных условиях являются целевые комплексные программы \ За время реформирования УИС разработано немало таких программ как на федеральном, так и на местном уровнях. Основное внимание при этом уделяется разработке программ под конкретные проблемы: трудовая занятость осужденных, реконструкция следственных изоляторов и тюрем, строительство жилья для сотрудников и т.п. Вместе с тем до настоящего времени не разработано общегосударственной, национальной программы реформирования УИС. Дело ограничилось здесь лишь принятием Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы до 2005 года и Федеральной целевой программы на период 2002-2006 годы. Полагаем, что накопленный опыт реформирования УИС, имеющиеся здесь нерешенные проблемы, предполагают разработку и общегосударственной, перспективной программы реформирования УИС. Это позволит более целенаправленно осуществлять развитие УИС, опираясь на поддержку государства, обеспечит необходимую концентрацию сил и средств для решения этой сложной проблемы.

Реформа пенитенциарных систем всегда предполагает значительные затраты на ее проведение. Связано это с необходимостью улучшения условий содержания осужденных, реконструкции исправительных учреждений и т.п. Поэтому при разработке механизма реализации реформы УИС проблема ее ресурсной обеспеченности выступает на первый план. Ее решение во многом за-

В специальной литературе достаточно полно раскрыта технология составления таких программ, а также их структура. Накоплен определенный опыт составления подобного рода программ и применительно к УИС. Структурно данные программы состоят из следующих разделов; концептуального, в котором излагаются вопросы, связанные с концепцией программы, ее целями и задачами; программного, содержащего конкретные

64

висит от общего состояния экономики страны: более успешно тюремные реформы проводятся в экономически развитых странах. В условиях переходного этапа развития экономики России, дефицита бюджетных средств, многие начинания в области реформирования УИС на ее начальной стадии оказались не реализованы. Например, Федеральная программа строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на период до 2005 года была профинансирована лишь в пределах 1,5 процента. Это обусловило корректировку основных мероприятий по реформированию УИС по срокам исполнения с учетом реальных возможностей государственного бюджета.

За последние годы в силу определенной стабилизации российской экономики финансирование УИС из федерального бюджета имеет устойчивую тен-

денцию к увеличению:

Таблица № 1

 

Объем средств, выделенных из Федерального бюджета (млрд. руб.) по годам

2001 г.

2002 г.

2003 г.

24,1

32,7

45,7

меры по достижению целей и задач; ресурсного, где указываются источники финансирования программы, а также их распределения; организационного, связанного с характеристикой системы управления программой.

65

Это позволило увеличить не только финансирование Федеральных целевых программ реформирования УИС, но и изыскать дополнительные средства на коммунально-бытовое и медицинское обеспечение осужденных.

При проведении реформы УИС важен также поиск дополнительных, помимо федерального бюджета, источников финансирования. В качестве таковых можно назвать следующие:

-    бюджеты субъектов Российской Федерации;

-    собственные средства предприятий УИС;

-    инвестиции коммерческих и благотворительных организаций;

-    средства международных организаций;

-    самообеспечение исправительных учреждений продуктами питания;

-    привлечение осужденных к строительству и реконструкции материально-технической базы исправительных учреждений.

Для эффективного использования всех средств, поступающих на нужды реформирования УИС полагаем целесообразным создание на уровне центрального аппарата УИС специального фонда. Это позволит не только аккумулировать средства, но и более рационально их распределять под конкретные мероприятия реформы УИС.

Развитие уголовно-исполнительной системы не может осуществляться посредством проведения постоянных реформ. Всякая реформа в итоге должна быть завершена и проведена оценка ее эффективности. Поэтому одним из важных вопросов механизма реализации реформы УИС является оценка ее эффек-

66

тивности. В общем виде реформу можно считать завершенной и эффективной, если достигнуты ее цели и задачи, а в самой УИС произошли качественные изменения. Известно, что всякая оценка производится по определенным показателям. Применительно к оценке эффективности реформы УИС возможно выделить две группы показателей. Первая из них отражает итоговые результаты функционирования системы: состояние правонарушений, трудовая занятость осужденных, работа с кадрами, законность и т.п. Вторую группу показателей образуют те из них, которые непосредственно связаны с целями и задачами реформы УИС, выполнением конкретных программ, направленных на ее преобразование.

Важно также учитывать, что современная реформа УИС реализуется в контексте учета социальных факторов, проводимой судебно-правовой реформы в целом. Поэтому при оценке ее эффективности следует учитывать и социальные последствия реформы УИС. Такой подход является новым для современной реформы УИС, поскольку ранее успешность реформ организации исполнения наказаний советского периода оценивались преимущественно показателями ведомственного характера, выполнением исправительными учреждениями производственно-хозяйственных показателей. При оценке социальной эффективности реформы УИС важно, прежде всего, правильно определить направление такой оценки. Учитывая социальную роль УИС, которая рассматривалась нами при анализе как социального института, в качестве таковых направлений целесообразно определить следующие: состояние здоровья осужденных; опти-

67

мизация численности осужденных к лишению свободы; развитие наказаний, не связанных с лишением свободы. Подробно данные вопросы будут рассмотрены во второй главе работы, посвященной практическим аспектам и результатам реформы УИС.

При оценке социальной эффективности реформы УИС важно также учитывать общественное мнение населения, сотрудников. За годы, связанные с демократическими преобразованиями в России результаты изучения общественного мнения достаточно активно используются в управленческой практике правоохранительных органов, признаются в качестве одного из важнейших критериев оценки эффективности их деятельности. Применительно к УИС систематического изучения общественного мнения о её деятельности в силу различных причин не проводится. Имеются лишь отдельные исследования по данной проблеме. Представляется, что в условиях проводимой реформы УИС институт общественного мнения должен стать важным инструментом в управлении данной системой. Для решения данной проблемы исходным является разработка соответствующей Инструкции по организации изучения общественного мнения о деятельности УИС.

Сложность и продолжительность по времени реформы УИС потребовали наряду с концепциями и целевыми программами создания на уровне Главка дополнительных, во многом уникальных организационных механизмов управления процессом реформирования УИС. Их сущность состоит в том, что наряду с долгосрочными, стратегическими решениями по реформированию УИС, при-

68

нятыми на государственном уровне в виде указанных концепций и программ, в процессе реформы постоянно шел поиск дополнительных решений, которые носят поддерживающий характер для стратегических решений. В результате в Минюсте России сформировался оригинальный инновационный программно-целевой механизм управления процессом реформы УИС. Состоит он в следующем.

Па том или ином этапе реформы УИС важно было определить приоритеты, слабые звенья системы, которые требовали концентрации сил для их качественного улучшения. На первых этапах реформы УИС в качестве таких приоритетов была определена материально-техническая база исправительных учреждений, включая порядок коммунально-бытового обеспечения осужденных. Значимость данной проблемы заключается в том, что от ее решения во многом зависит порядок организации исполнения наказаний, надзор, безопасность, взаимоотношения персонала и осужденных. Неслучайно поэтому все пенитенциарные реформы в первую очередь сталкиваются именно с проблемой порядка размещения и проживания осужденных, материально-технического устройства пенитенциарных учреждений в целом. За годы советской власти данному вопросу не уделялось должного внимания, за основу был взят казарменный, военизированный тип размещения осужденных.

В сложившейся ситуации возможно было принятие различных решений: переход к тюремному типу содержания (по данному пути пошли некоторые республики бывшего Советского Союза) либо искать другие решения. Было

69

принято решение не отказываться от колонийской системы размещения осужденных (в специально оборудованных общежитиях), тем не менее радикально изменить сам порядок проживания осужденных, максимально приблизив условия проживания к условиям свободного общежития. В этих целях были установлены также дифференцированные нормы жилой площади в расчёт на одного осуждённого с учетом пола, возраста, состояния здоровья и условий отбывания наказания (ст. 99 УИК РФ). Данные нормы колеблются от двух до пяти квадратных метров. Конечно, эти нормы нельзя признать достаточными, но они определены с учетом реальных возможностей уголовно-исполнительной системы и жилой площади колоний и тюрем !.

В дальнейшем практика подтвердила правильность выбора данного приоритетного направления реформы УИС. Его решение позволило существенно оздоровить обстановку в местах лишения свободы, изменить в лучшую сторону взаимоотношения персонала и осужденных.

Следующим важным приоритетным направлением инновационного программно-целевого механизма управления процессом реформы УИС с первых шагов ее проведения также было избрано совершенствование правового обеспечения организации исполнения наказания. Связано это было не только с необходимостью отмены устаревших правовых актов, но и с тем, что исполнение наказаний как наиболее суровая мера государственного принуждения должна осуществляться в рамках права и на его основе, с учетом новых требований к

1 Комментарий к уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.И. Калинина. -М., 2003. С. 253.

70

порядку его исполнения. Учитывая значительный объем работы в данном направлении, в ГУИН Минюста России было создано правовое управление, а также соответствующие отделы, группы в территориальных аппаратах УИС. Указанные меры способствовали своевременному обновлению правовой базы функционирования УИС, обеспечивали прочную правовую основу реформы.

Всякая реформа УИС предполагает внедрение научных знаний в практику исполнения наказаний. Поэтому составным элементом механизма ее реализации следует рассматривать научное обеспечение. Научный потенциал уголовно-исполнительной системы достаточно велсок. Прежде всего, это пять высших учебных заведений, Научно-исследовательский институт УИС и Институт повышения квалификации, в которых трудятся свыше 300 докторов и кандидатов наук. Ученые УИС внесли значительный вклад в разработку нового уголовно-исполнительного законодательства, концепций реформирования УИС, а также конкретных направлений совершенствования УИС '. В сентябре 2001 года по инициативе ГУИН Минюста России состоялась учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество»2.

Вместе с тем современный этап реформирования УИС предполагает поиск новых подходов к ее научному обеспечению. Прежде всего, важное значение приобретает исследование вопросов социальных последствий реформы

1  Приказ Минюста России от 2 октября 2000 г. № 286 «О совершенствовании научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в УИС Минюста России».

2 Материалы учредительной конференции Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2001. № 6.

71

УИС, социологических проблем в процессе самого исполнения наказаний (пенитенциарной преступности, субкультуры осужденных), кадрового обеспечения, системы управления УИС, прогнозирования численности осужденных, проблем развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. С учетом этого в июле 2003 года существенным образом был реорганизован Научно-исследовательский институт УИС Минюста России. Основной смысл такой реорганизации состоял в том, чтобы вместо громоздкого института с шестью филиалами преимущественно производственной направленности создать институт, который исследовал бы собственно пенитенциарные проблемы. В соответствии с этим была сформирована и новая структура института (Приложение № 6), которая максимально ориентирована на актуальные проблемы уголовно-исполнительной системы.

В современных условиях важна интеграция исследований актуальных проблем реформирования УИС с привлечением ученых не только ведомственной науки, но и специалистов •- других научных учреждений, включая зарубежную пенитенциарную науку. Организационной формой интеграции исследований могла бы стать международная комплексная целевая программа (программы) научного обеспечения реформы УИС.

Слабым звеном в научных исследованиях является внедрение их результатов в практическую деятельность. Для решения данной проблемы представляется важным определение базовых исправительных учреждений, в которых должна проводиться апробация результатов исследований, построение модели

72

исправительного учреждения, которое соответствовало бы всем передовым стандартам.

Учитывая важность научного обеспечения реформы УИС, актуальным является вопрос о систематизации указанных выше предложений в виде соответствующей концепции. С участием автора вариант такой концепции подготовлен, утвержден руководством Минюста России и приводится в Приложении № 2.

По мере проведения реформы УИС, стабилизация обстановки в исправительных учреждениях, в качестве важнейшего элемента механизма ее реализации стал рассматриваться передовой опыт организации исполнения наказаний '. В этих целях созданы библиотека и видиотека передового опыта в УИС, регулярно издаются сборники материалов передового и положительного опыта. На уровне Главка ежегодно составляются межрегиональные планы изучения, распространения и внедрения передового опыта УИС. В целом данная работа охватывает фактически все важнейшие направления деятельности УИС. Вместе с тем, в условиях реформы УИС наибольший интерес представляет опыт организации управления исправительными учреждениями в новых условиях их деятельности.

В настоящее время ведется поиск новых подходов к организации этой сферы деятельности, ее систематизация, комплексность, направленная на выработку и принятие новых эффективных управленческих решений. Такой подход

1 Приказ Минюста России от 28 сентября 2000 г. № 282 «Об активизации работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно-исполнительной системе».

73

является оправданным, так как система функционирует в стабильном режиме и находится в развитии. В условиях реформы УИС представляется важным, чтобы на базе исправительных учреждений, добившихся положительных результатов, проходило обучение других сотрудников, чтобы руководители передовых территориальных аппаратов УИС выезжали в другие регионы и личным примером также обучали сотрудников новым формам и методам работы.

Таковы основные элементы инновационного программно-целевого механизма управления процессом реформы УИС. Данный механизм соответствует особенностям современной концепции реформы УИС, ее открытому характеру, масштабности и в целом подтвердил свою эффективность в процессе ее практической реализации.

74

Глава II. ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ

§ 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и её основные этапы

При рассмотрении теоретических основ реформы УИС ее сущность была нами определена так: это переход от исполнения наказания в рамках исправительно-трудовой системы к новой модели, которая должна быть построена в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний, гуманизации условий отбывания наказания, обеспечения прав и законных интересов осужденных и других принципов современной уголовно-исполнительной политики. Для того чтобы понять, насколько сложными и масштабными являются задачи построения такой новой модели исполнения наказания, важно показать основные характеристики исправительно-трудовой системы, которую предстояло не только качественно изменить, но и демонтировать ее фундаментальные основы.

Важнейший признак исправительно-трудовой системы (ИТС) заключался в ее направленности на получение экономической выгоды для государства за счет труда осужденных. Как отмечает А.И.Зубков, «с конца 20-х годов исправительная система стала входить составной частью в единый хозяйственно-экономический комплекс страны, являясь его существенной частью. Достаточно сказать, что все крупные стройки практически всех пятилетних планов (особенно первых двух) выполнялись если не главным образом, то преимуществен-

75

но руками заключенных. В 70-80 годы Главное управление исполнения наказаний МВД СССР входило в число крупнейших производителей валового национального продукта, занимая среди промышленных министерств пятое - седьмое место» '.

Все это во многом стимулировало карательную политику государства в направлении увеличения числа граждан, осуждаемых к лишению свободы. Так, только в период первой пятилетки (1927-1932 годы) численность осужденных в местах лишения свободы выросла более чем в десять раз и составила 1,6 млн. человек. В результате за годы советской власти через места лишения свободы прошло более 60 млн. человек. Л если учесть, что у каждого осужденного имелась семья, родственники, то в орбиту функционирования ИТС вовлекалась в той или иной форме значительная часть населения страны. Пожалуй, в этом самый главный порок и наследие советской системы исполнения наказаний, которая строилась во многом не в интересах обеспечения правопорядка, а для решения экономических задач. Широкое применение наказания в виде лишения свободы негативно влияло и на состояние правопорядка. Криминологические исследования показывают, что лица, отбывшие наказания в виде лишения свободы, в семь раз больше совершают преступления вновь, по сравнению с теми, которые не отбывали наказание в виде лишения свободы. Получался замкнутый круг: увеличивая процент осуждаемых к лишению свободы (в среднем в совет-

' Зубков Л.И. Карательная политика России на рубеже веков. - М., 2000. С. 24.

76

ский период он составлял 60-70 % в общей системе видов наказания), государство в определенной мере стимулировало рост преступности.

Нельзя не указать и на такую особенность ИТС, как ее военизация. Проявлялось это не только во внешних атрибутах (форма одежды, дисциплина), но и в самой системе управления: охрану осужденных осуществляли внутренние войска; методах воздействия на осужденных; строгой регламентации порядка отбывания наказания.

Исправительное воздействие на осужденных того периода отличалось тем, что оно носило ярко выраженный идеологизированный характер, а сами средства исправления осужденных были ограничены и сводились к режиму, труду, политико-воспитательной работе и обучению. Данная концепция воздействия на осужденных сложилась еще в 20-е годы и, несмотря на все изменения, ее суть составляло «исправительно-трудовое воздействие» '.

Конечно, было бы неправильным оценивать ИТС Советского государства только в негативном плане. За время своего развития она также претерпевала изменения, порой достаточно существенные. Особенно это относится к слому лагерной системы в 50-60 годы. Определенные положительные результаты были достигнуты в 70-е годы, когда формировалась отрядная система, широко развивалось общеобразовательное и профессионально-техническое обучение, самоуправление осужденных. Однако, при всем этом, проводимые преобразо-

1 На втором съезде пенитенциарных работников РСФСР, который состоялся в 1924 году, отмечалось, что суть реформы в сфере исполнения наказания состоит в «проведении исправительно-трудового воздействия». В рамках данной концепции развивалась исправительно-трудовая наука, соответствующая отрасль права.

77

вания не затрагивали сущностных основ исправительно-трудовой системы !. Являясь продуктом сложившихся в обществе отношений, ее совершенствование происходило в соответствии с политической системой государства, догма-тико-партийными идеологическими воззрениями, ограниченными экономическими возможностями. Недооценивалось значение международного опыта исполнения наказаний, права осужденных неоправданно ограничивались2.

Переход от одной модели исполнения наказания, в силу масштабности перемен, не может произойти быстро, а предстает как определенный процесс. Рассмотрение реформы УИС как процесса имеет важное теоретическое и практическое значение. Это позволяет выявить причины принятия тех или иных решений по реформированию УИС, их результативность, определить взаимосвязи периодов проведения реформы. В силу различных причин вопрос о динамике реформы УИС в литературе освещается недостаточно полно, он, как правило, связан с комментированием законодательных актов, принимаемых в различные периоды времени.

Определение временных периодов проведения реформы УИС представляет известную сложность, которая связана с тем, что само российское общество конца XX - начала XXI веков находится в состоянии перманентных изменений, которые отличаются радикализмом и масштабностью. Поэтому реформа УИС не может произойти быстро и однозначно, а «формируется постепенно в

1 Кузьмин СИ. Деятельность исправительно-трудовых учреждений (1936-1960 годы). — М., 1989.

2  Детков М.Г. Организационно-правовые проблемы развития системы исполнения уголовного наказания в виде

лишения свободы в 60-80 годы. - М., 1993.

78

процессе преобразований в государственном строительстве, экономике и общественной жизни. От успеха этих преобразований зависит возможность ускорения реформирования уголовно-исполнительной системы»1.

Обусловленность процесса реформирования УИС уровнем и состоянием развития общества приводит в ряде случаев к мнению о том, что отдача от реформы УИС произойдет лить тогда, когда в самом обществе произойдут позитивные изменения2. Доля истины в таких рассуждениях есть: успех реформы УИС во многом предопределяется отношениями, складывающимися в обществе. Однако столь же очевидно, что нельзя ожидать проведения реформы УИС до тех пор, пока в обществе произойдут позитивные изменения, когда появятся все необходимые для этого ресурсы. Реформа УИС должна проводиться динамично и поэтапно с учетом преобразований, происходящих в самом обществе.

Выделение периодов проведения реформы УИС предопределяется тем, какие исходные классификационные основания при этом используются. Так, в официальной Концепции реорганизации УИС до 2005 года данные периоды сформулированы с учетом времени, необходимого для реализации намеченных в Концепции мероприятий. Первый период связан с реализацией первоочередных мероприятий, направленных на стабилизацию оперативной обстановки; второй — на реконструкцию основных составляющих системы: исправительных учреждений и следственных изоляторов; третий этап предполагает обеспечение

1 Уголовно-исполнительное право России: Учебник.-М., 1997. С.324.

2  Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? В кн.: Лишение свободы: виды, содержание, исполнение. - Рязань, 1991. С. 23.

79

стабильного функционирования УИС с учетом проведенных в ней преобразований. Выделение данных периодов имеет важное значение для управления процессом реформы, контроля исполнения разработанных мероприятий. Вместе с тем, такой подход имеет и определенные недостатки, поскольку не учитываются возможные изменения социальных факторов, а сама реализация указанных периодов ориентирована на деятельность аппаратов управления. В результате реформа УИС воспринимается как ведомственная, узкопрофессиональная. Об этом свидетельствует и план реализации реформы, где в качестве исполнителей вЕлступают аппараты управления УИС. Представляется, что при определении периодов проведения реформы необходимо использовать критерии, ориентированные на изменения, которые происходят в обществе. Такой подход является обоснованным, поскольку, как уже отмечалось, реформа УИС предопределяется внешними социальными факторами.

Определенная попытка анализа периодов реформирования УИС с учетом изменений, происходящих в обществе, предпринята О.В.Филимоновым, который выделяет при этом пять реформ, проводившихся с начала XIX века в России '. Две из данных реформ падают на советский период. Первая из них связана со сталинским периодом правления и созданием лагерной системы исполнения наказаний; вторая (по мнению О.В.Филимонова она охватывает период с 1954 по начало 70-х годов) связана с развитием исправительно-трудовых колоний и принятием Исправительно-трудового кодекса РСФСР в декабре 1970 го-

1 Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2000, № 3. С. 2-9.

80

да. Что же касается реформы УИС современной России, то автор связывает ее с 1991 годом, когда Россия обрела самостоятельность. В принципе такой подход к выделению периодов реформирования пенитенциарной системы России с точки зрения истории развития государства имеет под собой основания. Однако следует иметь в виду, что в развитии современной России также можно выделить достаточно значимые периоды, которые существенным образом влияли на ход реформы УИС. При этом и в условиях советского периода «перестройки» конца 80-х годов предпринималось немало усилий для реорганизации УИС России. С учетом сказанного представляется целесообразным выделить следующие три периода реформы уголовно-исполнительной системы современной России.

Первый период связан с преобразованием исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную в рамках бывшего Советского Союза. Он охватывает период с конца 80-х до 1991 г.

Второй период характеризует реорганизацию УИС в условиях становления демократической России. В данный период формируется новая уголовно-исполнительная политика и соответствующая система органов и учреждений, исполняющих наказания. По времени - это период от обретения Россией самостоятельности (1991 г.) до передачи УИС в ведение Минюста России (1998 г.).

Третий период начинается с 1998 года и связан с развитием УИС в непосредственном ведении Минюста России. Для него характерно не только форми-

81

рование новой системы управления УИС, но и нового уголовно-исполнительного законодательства.

С учетом указанных периодов рассмотрим подробно содержание проводимых преобразований УИС. При этом важное значение имеет не столько комментирование правовых актов, связанных с реформой УИС (все это в настоящее время достаточно подробно изложено в учебной литературе), сколько выявление причинно-следственных связей, обусловливающих принятие тех или иных решений по реорганизации УИС, их содержание и направленность.

1. Изменения в социально-политическом развитии российского общества, начавшиеся в конце 80-х годов, не могли не отразиться на деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Реформы политических и экономических институтов, формирование новых органов государственной власти объективно обусловили поиск новых подходов к организации исполнения наказаний. Современная УИС формировалась не на голом месте, её истоки, как было сказано в начале параграфа, связаны с исправительно-трудовой системой советского государства. Поэтому важное значение имеет анализ именно первых шагов реорганизации данной системы, выявление имевшихся здесь трудностей и проблем. Основными директивными документами, в которых определялись традиционно в советский период пути развития исправительно-трудовых учреждений, явились Постановление ЦК КПСС «О перестройке системы и организации деятельности исправительно-трудовых учреждений» и Постановление Совета Министров СССР «О первоочередных мерах по совершен-

82

ствованию работы исправительно-трудовых учреждений». В указанных документах рассматривались требования по радикальному улучшению работы ИТУ, предлагались меры по дифференциации исполнения наказания, совершенствованию работы с кадрами и др. Однако в целом, как и в прошлом, в подобного рода документах основное внимание было обращено на совершенствование производственно-хозяйственной деятельности мест лишения свободы, а также на обеспечение полной трудовой занятости осужденных производительными видами труда, включая массовые переброски осужденных в регионы Сибири и Дальнего Востока. Однако данные постановления фактически оказались не реализованными, в силу кризисного состояния общества, в котором оно оказалось в конце 80-х годов. Учеными и практиками все отчетливее осознавалось, что в новых условиях необходимо было менять принципы исполнения наказаний, отказываться от ряда устоявшихся взглядов, положений и доктрин, составляющих фундамент исправительно-трудовой политики, научных основ исправительно-трудового дела и практики их реализации \

Существенное влияние на необходимость преобразований системы исполнения наказаний в тот период оказали и средства массовой информации. Впервые за всю советскую историю деятельность органов УИС в местах лишения свободы открыто критиковалось публично, что стимулировало принятие государственных решений, направленных на совершенствование ИТС.

1 Зубков Л.И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР па современном этапе. -Рязань, 1989. С. 3.

83

Проведение реформы обусловливалось не только внешними факторами, но и существенными недостатками внутри самой исправительно-трудовой системы. В принципе они были традиционными для пенитенциарных систем, в плане индикаторов ее неблагополучного состояния и необходимости преобразований: это перенаполняемость мест лишения свободы, недостатки медицинского и материально-бытового обеспечения осужденных, ставка на принудительные методы воздействия на осужденных, несовершенство систем управления и др. Особенность данного этапа реформирования ИТС заключалась также и в том, что ставка на административные методы воздействия на осужденных уже не приносила желаемого успеха.

Несмотря на то, что в этот период каждый третий осужденный имел дисциплинарные взыскания, обстановка в местах лишения свободы становилась взрывоопасной. Участились случаи массовых неповиновений, захватов заложников, групповых отказов от приема пищи и других эксцессов. Официально признавалось, что ситуация в местах лишения свободы является критической '. В результате проведенных амнистий существенно осложнился состав осужденных: большая часть (60 %) из них составляли неоднократно судимые, 17 % -наркоманов и больные алкоголизмом. В связи с этим нельзя не отметить, что и в последующие периоды реформирования УИС наблюдается существенное ухудшение состава осужденных. В этом заключается одна из закономерностей проводимых реформ пенитенциарных систем современности, когда они прово-

1 Когда бастуют ... колонии // Правда от 15 августа 1990 г.

84

дятся в контексте судебно-правовой реформы, ориентированных на проведение более гуманной карательной политики государства, что в конечном итоге объективно ведет к усложнению состава осужденных к лишению свободы.

Поводом для возникновения массовых эксцессов, как правило, служили существенные ограничения в правах осужденных, которые были закреплены в исправительно-трудовом кодексе РСФСР. В сложившейся ситуации было принято беспрецедентное решение снять данные ограничения и расширить права осужденных на уровне ведомственных нормативных актов. В Правила внутреннего распорядка ИТУ, другие нормативные акты были внесены изменения, связанные с отменой пониженных норм питания, строгой регламентации распорядка дня, осужденным разрешалось пользоваться холодильниками, носить спортивные костюмы и др.

Анализируя особенности данного периода реформирования порядка исполнения наказания, важно также указать на то, что в нем возросла противоправная организованность осужденных, в местах лишения свободы возрождались так называемые «воровские законы», что нередко приводило к установлению «двойного» управления ИТУ: со стороны персонала и организованных противоправных группировок осужденных. Не ставя своей задачей анализа данного явления в полной мере (это предмет самостоятельного исследования), в контексте исследования особенностей реформы организации исполнения наказания следует отметить следующее. При расширении прав осужденных были утеряны традиционные формы административного воздействия на осужденных

85

со стороны администрации ИТУ. Она оказалась не готовой работать в новых условиях. Этим воспользовались лидеры преступного мира, отбывающие наказания в местах лишения свободы, которые в своих корыстных целях, используя так называемые «законы зоны» и тюремные традиции, оказывали негативное воздействие на осужденных. Сложилась парадоксальная ситуация: в условиях гуманизации исполнения наказания, значительная часть осужденных, с точки зрения их личной безопасности, оказалась менее защищенной по сравнению с более жесткими условиями наказания, когда администрация имела значительные права в отношении осужденных. В результате в местах лишения свободы резко возросло число убийств, нанесения тяжких телесных повреждений. Поэтому нередко для нормализации обстановки при проведении тюремных реформ, как показывает обобщение отечественного и зарубежного опыта, принимаются решения, направленные на ужесточение условий отбывания наказания в целях обеспечения безопасности большей части осужденных, восстановления управляемости пенитенциарными учреждениями. Отсюда, при проведении тюремных реформ, наблюдается определенная цикличность: за периодом гуманизации наступают противоположные тенденции, связанные с ужесточением порядка исполнения наказания. Для того чтобы исключить подобного рода ситуации важное значение имеет профессиональная подготовка персонала, постепенность проведения реформы, создание для ее проведения не только правовых, но и материальных условий, поиск новых форм и методов управления исправительными учреждениями.

86

Анализируемый период характеризовался значительной активизацией научных исследований о путях развития пенитенциарной системы России, внедрением определенных новых методов воспитания осужденных, шла работа но подготовке нового уголовно-исполнительного законодательства. Итогом этой работы стало принятие МВД СССР Концепции реформы уголовно-исполнительной системы1. В данной Концепции определялись основные направления реорганизации порядка исполнения наказаний в виде лишения свободы, включая систему исправительных учреждений, организацию конкретных направлений деятельности мест лишения свободы, а также системы управления, работы с кадрами. Определенное внимание уделялось в данной концепции и проблемам совершенствования порядка исполнения наказаний без изоляции от общества. Такой комплексный подход к реформе сохранился в принципе и в последующих концепциях реорганизации УИС. При всем этом данная концепция имела существенный недостаток: она носила ведомственный характер, разрабатывалась в недрах аппарата управления пенитенциарной системой и утверждалась, соответственно, самим министерством. Следует отметить, что в данной концепции произошел, пусть формально юридически, организационно, отказ от термина «исправительно-трудовая система», наметились определенные содержательные изменения порядка исполнения наказания в направлении его гуманизации. Полагаем, что основным итогом первого периода реформирования организации исполнения наказания современной России следует признать

1 Решение коллегии МВД СССР от 16 июня 1990 г. «О концепции реформирования уголовно-исполнительной системы».

87

преобразование исправительно-трудовой системы в уголовно-исполнительную. Данное преобразование, как было сказано выше, носило во многом организационный, формальный характер. Однако это не умоляет значимости принципиального выбора о необходимости радикального изменения порядка организации исполнения наказания в рамках УИС. Указанная концепция не была реализована в силу обстоятельств внешнего порядка, которые были связаны с августовскими событиями 1991 года, повлекших распад Советского Союза.

2. Обретение Россией самостоятельности предопределили необходимость изменения и формирования самостоятельной политики в такой специфической сфере как организация исполнения наказаний. Наряду с организационными изменениями, созданием новой системы управления органами и учреждениями, исполняющими наказания, в лице Главного управления исполнения наказаний и соответствующими структурами на местах, на законодательном уровне принимаются решения, которые существенным образом меняют порядок исполнения наказания. Так, Законом Российской Федерации от 12 июня 1992 года «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» закрепляется право осужденных на свободу совести и вероисповедания, право на отпуск, на зачет времени работы в местах лишения свободы в общий трудовой стаж, право на личную безопасность, на телефонные разговоры и иные права. Всего было изменено более 50 статей кодекса, что позволило демократизировать отношения в сфере исполнения наказания. В этой связи вряд ли можно со-

гласиться с утверждением ряда авторов о том, что данный закон «в целом оставил на прежнем месте срочно нуждающуюся в реформе пенитенциарную систему. Он не обеспечивает главного — фундаментальных изменений в системе уголовного наказания. Неприкосновенными остаются и принудительный труд заключенных, и монополизм МВД в управлении и контроле - главный бич российской пенитенциарной системы»1. Нельзя согласиться с данными утверждениями потому, что содержание, порядок исполнения наказаний определяется не ведомственной принадлежностью, а тем, какова в государстве политика в отношении порядка исполнения наказаний. Как было показано выше, в принятом законе (а законы являются основной формой выражения политики) основной акцент был сделан на расширение прав осужденных, приведение их в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами порядка исполнения наказаний.

Другим важным законодательным актом, направленным на реформу порядка исполнения наказания явился Закон Российской Федерации от 6 июля 1993 года «О внесении изменений в Уголовный кодекс и Исправительно-трудовой кодекс РСФСР». Основная направленность данного закона заключалась в изменении системы самих исправительных учреждений, порядка направления в них осужденных. Этим законом были ликвидированы исправительно-трудовые колонии усиленного режима, были созданы исправительно-трудовые колонии особого режима для содержания осужденных, которым смертная казнь в порядке помило-

1 Лбрамкин В. Шаг вперед на месте // Российская газета от 21 июня 1992 г.

89

вания или амнистии заменялась лишением свободы; изменялась также система распределения осужденных но видам режима. В своей основе закрепленная в данном законе система исправительных учреждений сохранилась и до настоящего времени.

Таким образом, указанные законы на уровне права изменили два основных элемента пенитенциарной системы: исправительные учреждения и правовой статус осужденных, преобразования которых явились важным шагом в реформировании анализируемой системы.

Проведение любой пенитенциарной реформы предполагает также и поиск новых подходов в работе с персоналом, который претворят в жизнь идеи реформы. Справедливости ради следует сказать, что и ранее данному вопросу уделялось значительное внимание. Однако в условиях, когда система исполнения наказаний все больше и больше становилась открытой для общества, к персоналу исправительных учреждений предъявлялись новые требования. Важное значение приобретало принятие мер, направленных на закрепление их правового статуса. Данные идеи нашли свое отражение в Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Подобного рода закон, ориентированный на регулирование порядка управления УИС, закрепление правового статуса персонала, был принят впервые за всю историю развития пенитенциарной системы России. Тем самым подчеркивалось и внимание государства и общества к вопросам рациональной организации исполнения наказания. Следует также отметить, что Закон

90

закрепил не только термин «уголовно-исполнительная система», но и раскрыл ее составные элементы (ст.5 Закона).

Узловым моментом анализируемого периода реформирования порядка исполнения наказаний явилась Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России до 2005 года, которая была одобрена Президентом Российской Федерации 13 января 1996 года. Данная Концепция - документ, «вышедший за рамки интересов МВД. Он построен с учетом изменения законодательной и иной нормативной базы, на основе исследований и обобщения передового опыта работы всей пенитенциарной системы с учетом заинтересованных организаций, а также на основе международных и межрегиональных программ и договоров. В ней разграничены полномочия между центральными, территориальными органами и учреждениями, исполняющими наказания, включая материальное, организационно-штатное, кадровое обеспечение, и научно обоснованные этапы и механизмы ее реализации»1. В целом Концепция не только вобрала в себя опыт реформирования УИС, но и содержит перспективы ее развития по всем важнейшим направлениям организации исполнения наказаний.

Вместе с тем, в Концепции не нашли отражение цели и задачи реформы, ее сущность, что имеет, как было сказано в первой главе работы, исключительно важное значение для управления процессом реформирования системы. В Концепции также значительное внимание уделено вопросам технологии организа-

1 Рябинин Л.Л. Проблемы наказания на новом этапе совершенствования уголовного и уголовно-исполнительного законодательства.- Домодедово, 2000,

91

ции режима, воспитательной работы и другим направлениям деятельности исправительных учреждений. В то же время недостаточно полно раскрыты вопросы развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Концепция, безусловно, сыграла большое значение для разработки конкретных программ, правовых и иных нормативных актов, направленных на реформирование УИС. Так в период с 1991 но 1998 годы (до передачи УИС в ведение Минюста России) было принято более 20 законов, Указов Президента Российской Федерации, обеспечивающих поддержку и развитие системы исполнения уголовных наказаний.

После долгой разработки Государственной Думой Российской Федерации 18 декабря 1996 года был принят Уголовно-исполнительный кодекс РФ. Восьмого января 1997 года он был подписан Президентом Российской Федерации и был введен в действие с 1 июля 1997 года. Мет необходимости подробно говорить о значимости и содержании данного законодательного акта; все это достаточно подробно изложено во многих учебниках по современному уголовно-исполнительному праву. Данный Кодекс не только подвел итоги почти десятилетнего опыта реформы УИС, но и во многом предопределил перспективы ее развития, особенно в части наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Анализ конкретных статей Кодекса показывает, что в целом он вполне соответствует международно-правовым актам в области исполнения наказания \ Кодекс

1 Ковалев Р.Н. Европейские стандарты по содержанию лиц, лишенных свободы, и практика в Российской Федерации сегодня //: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов научно-практической конференции. — Новокузнецк, 2002. с.23.

92

достаточно подробно регламентирует права осужденных, правовые гарантии их реализации. Все это позволило подвести прочный правовой фундамент под реформу УИС в направлении гуманизации условий отбывания наказания, закрепить стимулирующие меры воздействия на поведение осужденных, обеспечить большую открытость УИС для общества, законодательно закрепить (ст. 8 Кодекса) новые принципы исполнения наказаний.

Однако в полной мере реализовать Концепцию реорганизации УИС и принятые законы на данном этапе реформирования системы не удалось. Основные причины заключались в недостаточном бюджетном финансировании УИС, сложности поставленных задач, для решения которых необходимо было формировать новые подходы в работе с кадрами, совершенствовать систему управления, реконструировать материально-техническое устройство исправительных учреждений.

Рассмотренные выше решения по реформированию УИС позволяют сделать обобщающий вывод о том, что на данном этапе реформирования УИС формируется новая политика государства в сфере исполнения наказаний, которая получила наименование уголовно-исполнительной политикой. Ее новизна заключается, прежде всего, в законодательных формах ее выражения и принятой Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы. При этом важно подчеркнуть, что был преодолен и традиционный недостаток при проведении пенитенциарных реформ, когда основное внимание уделялось вопросам совершенствования работы с осужденными и организации исполнения наказаний.

93

3. Со времени начала реформы УИС еще советского периода неоднократно поднимался вопрос о целесообразности передачи данной системы из МВД в Минюст. Аргументировалось это тем, что МВД является силовым ведомством, что сказывалось на формах и методах обращения с осужденными. Немаловажным аргументом было и то, что передача УИС в Минюст позволяло более успешно решить проблемы вступления России в Совет Европы. Справедливости ради следует отметить, что это было не категорическим требованием, а выступало в виде рекомендаций Совета Европы. Однако основная причина целесообразности передачи УИС в Минюст состояла в том, что по мере реформирования УИС «все отчетливей проявлялись негативные стороны нахождения уголовно-исполнительной системы в составе МВД России. Исполнение наказаний никогда не являлось первостепенной задачей для органов внутренних дел, а в период осложнения общей криминогенной ситуации в стране, возникновения региональных очагов вооруженных конфликтов и т.п., она и вовсе отошла на задний план. В этот нелегкий период средства, выделяемые государством на содержание уголовно-исполнительной системы расходовались МВД на другие цели. В 1996-1998 годах из бюджета ГУИ11 таким образом было отвлечено около 2 млрд. рублей» !.

Вопрос о ведомственной принадлежности УИС за новейшую историю решался также неоднозначно. Неоднократно делались попытки передать управление системой в Минюст (в 1919 г., в 1953 г.). Однако ввиду отсутствия у Минюста опыта и организационных возможностей для руководства такой мощной системой, ка-

1 Филимонов О.В. Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2000, № 3. С. 5.

94

ковой являлась система исполнения наказаний советского государства, после непродолжительного времени нахождения в Минюсте, данная система вновь возвращалась в МВД.

В современных условиях обосновывалась также идея формирования самостоятельной системы управления УИС. Для этого предлагалось преобразовать уголовно-исполнительную систему в Федеральную службу исполнения уголовных наказаний.

Если обратиться к международному опыту, то практика организации управления пенитенциарными учреждениями неодинакова: в США, например, эти учреждения находятся в ведении Министерства юстиции, а в Англии - в МВД. Главным в организации исполнения наказаний является не ведомственная принадлежность пенитенциарных учреждений, а реальная политика государства в отношении порядка исполнения наказаний. Поскольку данная политика непосредственно связана с правами осужденных, то Министерство юстиции, как ведомство справедливости, действительно стоит ближе к деятельности пенитенциарных учреждений. Немаловажное значение имеет и то, что функции Минюста всегда воспринимаются как функции правозащитные. Этим во многом объясняется нахождение управления исправительными учреждениями во многих странах в Министерстве юстиции.

Решение о передаче УИС в ведение Минюста России содержалось в указе Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел России-

95

ской Федерации». В развитии данного указа было принято ряд правовых актов, которые создали новую концептуальную правовую базу для развития УИС России '. Окончательно передача УИС в Минюст России была оформлена постановлением Правительства России от 30 октября 1998 г. № 1254 «Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

Изменение ведомственной принадлежности потребовало новых подходов к организации деятельности УИС. Дело в том, что «рассчитывать на получение благоприятных результатов благодаря только факту нахождения УИС в ведении Министерства юстиции было бы просто наивно. Здесь необходимо принять ряд кардинальных и разноплановых решений правового и организационно-распорядительного характера (включая ресурсное обеспечение)» 2. Среди таких решений первостепенное значение имели формирование новой системы управления УИС; упорядочение правовой базы функционирования УИС; разработка программ реформирования УИС в условиях ее нового статуса в Минюсте России.

Передача уголовно-исполнительной системы в Минюст России потребовала формирование во многом новой системы управления данной системой. Связано это было с тем, что УИС вынуждена была взять на себя более десяти функций, которые ранее ею не исполнялись вообще, либо исполнялись частично. Все это

1  См.: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»; Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации».

2 Зубков Л.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции России. История и современность. — М., 1998. С.98.

96

потребовало утверждение новых структур и штатов. Создавались такие новые службы как медико-профилактическая, подготовки кадров для УИС, психологическая, конвоирования и спецперевозок, служба инженерно-технического обеспечения, связи и вооружения, оперативно-розыскное бюро и ряд других. Это позволило создать комплексную систему управления УИС, которая обеспечивает ее функционирование по всем направлениями деятельности.

Изменилась система управления и по вертикали. Прежде всего, на уровне субъектов Российской Федерации «территориальные управления приобрели совершенно иное качество. Они стали равноправными участниками отношений в регионах наряду с УВД, прокуратурой, ФСБ и другими правоохранительными структурами. Напрямую решают вопросы с президентами, губернаторами, главами администраций на местах, что тоже очень важно, потому что это не только материальная поддержка, но и имидж системы, признание ее роли в обществе, понимание решаемых ее задач»1.

В литературе встречается определенная критика укрепления централизованных начал в управлении УИС. По мнению В.И.Селиверстова, такой подход приводит к сужению прав субъектов Российской Федерации, не способствует он и, но его мнению, совершенствованию процесса исполнения наказания, включая обеспечение прав и законных интересов осужденных2. Данное утверждение явля-

1  Калинин Ю.И. «Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус» // Преступление и наказание. - 2002, JS'» 6. С.2.

2    Селиверстов    В.И.    Проблемы    развития    уголовно-исполнительного    законодательства    и    уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовно-исполнительном праве. - М., 2000. С. 18-19.

97

ется достаточно спорным по ряду обстоятельств. Прежде всего, прямой выход территориальных органов управления УИС на первых руководителей субъектов Российской Федерации никоим образом не сужает их полномочия по руководству УИС регионов. Напротив, появляется возможность более оперативного и конкретного решения возникающих вопросов по управлению УИС со стороны органов власти. Такой подход способствует и укреплению статуса региональных систем управления УИС, повышает их ответственность за весь процесс ресоциали-зации осужденных, включая социальную помощь после освобождения.

Правильность подхода к построению системы управления УИС в условиях ее передачи в Минюст России поддерживают и практические работники. Так, большинство опрошенных (75 %) считают оправданным сочетание централизованной системы управления органами и учреждениями, исполняющими наказания, с рациональным разграничением компетенции между центральными и территориальными органами управления системой. Вместе с тем, респонденты указывают и на определенные недостатки сложившейся системы управления УИС, а именно: «раздутость» штатов аппаратов управлений, назначение на должности в аппаратах управления неподготовленных сотрудников, несовершенство критериев оценки результатов работы. Многие из опрошенных указывали на не совсем понятную роль аппаратов управления УИС по федеральным округам. В связи с этим представляется целесообразным более подробно остановиться на данном вопросе.

98

Управления уголовно-исполнительной системой по федеральным округам действуют в соответствии с Положением о данных структурах с 2001 года \ Их создание связано с образованием в России семи федеральных округов. Идея создания данных федеральных округов в общей системе государственного управления обусловлена необходимостью укрепления вертикали власти в условиях переходного этапа развития российского общества. Поэтому управления УИС по федеральным округам являются структурными подразделениями центрального аппарата ГУИН Минюста России. Данное положение является исходным для определения их компетенции. В целом на них возложены общеуправленческие функции координации деятельности территориальных аппаратов УИС субъектов Российской Федерации. Одна из главных задач данных структур в современных условиях - это претворение в жизнь основных положений Концепции и программ реформирования УИС, обеспечение контроля за работой органов и учреждений, исполняющих наказания на территории федерального округа. Конечно, в деятельности данных субъектов управления УИС имеется немало недостатков, основной из которых заключается в том, что в целом недостаточно четко определен предмет их деятельности, общее место в системе управления УИС. В результате в их работе наблюдается дублирование полномочий территориальных аппаратов управления УИС, нередко они выступают в роли простого передаточного звена решений, которые принимаются в центре. Поэтому совершенствование работы Окружных управлений УИС видится в четком закреплении тех полномочий, кото-

1 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 9 июня 2001 г. № 175 «Об утверждении Положения об управлении уголовно-исполнительной системой по федеральному округу».

99

рые объективно необходимы на данном уровне для успешного управления УИС. Прежде всего, это аналитическая работа, прогнозирование развития органов и учреждений, исполняющих наказания федерального округа, организация их взаимодействия, оказание практической помощи. Однако в целом следует констатировать, что дальнейшее развитие Окружных управлений УИС во многом будет зависеть от определения места и роли федеральных округов в предполагаемой общей административной реформе государственного управления.

Передача УИС в ведение Минюста России потребовала существенного пересмотра правовой базы ее функционирования, совершенствование которой, безусловно, является одним из основных направлений реформирования УИС '. Прежде всего это коснулось ведомственных нормативных правовых актов, которые должны были закрепить новые организационно-правовые отношения, связанные с передачей УИС в Минюст. Наряду с данной, во многом технической, работой продолжалась разработка новых законодательных актов. За время функционирования УИС в составе Минюста России принято 6 федеральных законов, 15 постановлений правительства, направленных на государственную поддержку и реформирование уголовно-исполнительной системы, укрепление гарантий прав граждан, совершивших преступления и временно изолированных от общества. Наиболее значимый из них является федеральный закон Российской Федерации от 9 марта 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера-

1 Филимонов О.В. Разработка новых нормативных актов - необходимое условие реформирования УИС // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2000, № 2. С.9.

100

ции, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации». Данным законом внесено около шестидесяти поправок в указанные правовые акты, которые существенным образом изменили порядок применения института условно-досрочного освобождения, отсрочки исполнения наказания в отношении осужденных женщин.

Основные идеи, заложенные в данном Федеральном законе получили своё дальнейшее развитие в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 1 июля 2002 года, а также в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» и в Федеральном законе от 8 декабря 2003 года№ 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»1.

Дальнейшее совершенствование правовой базы реформирования УИС видится в принятии следующих законов, регламентирующих: вопросы прохождения государственной службы в органах и учреждениях УИС; осуществления общественного (гражданского) контроля за деятельностью УИС; социальной реабилитации лиц, освобождаемых из мест лишения свободы.

1 Российская газета от 16 декабря 2003 г.

101

Принятие указанных законов позволит повысить статус персонала УИС, обеспечит более эффективное участие общественных организаций в работе но контролю за соблюдением прав осужденных.

Важным этапом правового обеспечения явилось, как отмечалось ранее, уточнение самой Концепции реформирования УИС. В частности, был разработан новый ее проект. Данная концепция была рассмотрена и одобрена на заседании коллегии Минюста России, а также на Всероссийском совещании руководителей территориальных органов УИС в марте 1999 года \ Концепция была разработана с учетом проводимой судебно-правовой реформы, поэтому она предусматривала меры по сокращению численности осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Основной акцент в развитии материальной базы УИС делала на изыскание внебюджетных источников финансирования. Данные идеи Концепции были учтены при разработке Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» (Приложение № 1).

Важной особенностью анализируемого этапа реформы УИС явилось то, что она стала носить комплексный характер, охватывая все важнейшие составляющие УИС: исправительные учреждения, следственные изоляторы и учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества. Во многом это было связано с введением с 1 июля 2002 года в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Законом предусмотрено существенное сужение практики

' Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы (на период до 2005 года). Проект // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. - 1999.

102

применения в стране в качестве меры пресечения содержания под стражей. Теперь под стражу заключаются главным образом лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления. Важной гарантией соблюдения прав подозреваемых в совершении преступлений является то, что теперь только суд вправе принимать решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, а также продления срока содержания под стражей.

Несмотря на то, что СИЗО не являются собственно исправительными учреждениями, они организационно входят в УИС и проблема совершенствования их деятельности в современных условиях реформы УИС выдвигается на одно из первых мест. Связано это, прежде всего с тем, что «именно в следственном изоляторе воля впервые встречается с неволей. Образно говоря, СИЗО - это ворота всей уголовно-исполнительной системы. По состоянию дел в следственных изоляторах люди судят о положении дел в УИС в целом. Для европейского сообщества обстановка в наших СИЗО во многом служит критерием соблюдения прав человека в России, выполнения нашим государством взятых на себя обязательств в этой области» .

Учитывая значимость данной проблемы, Правительством Российской Федерации утверждена специальная Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы», о которой говорилось выше. Данная программа состоит из двух подпрограмм: «Строительство и реконструкция следст-

1 Семенюк В.И. СИЗО -ворота уголовно-исполнительной системы // Казенный дом. - 2003, № 1(12).

103

венных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы» и «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы».

В рамках указанной Федеральной целевой программы реформирования УИС на реконструкцию СИЗО только в 2002 году израсходовано 306 млн. рублей. Гуманизация судебной и правоприменительной практики, более широкое применение мер пресечения, не связанных с заключением под стражу, позволило сократить численность лиц, содержащихся в следственных изоляторах, за последние два года в целом по УИС страны в два раза и довести ее в среднем до установленных лимитов наполнения. Так, если в 2000 году в СИЗО и тюрьмах содержалось 281 696 заключенных и осужденных, то на 1 января 2004 года эта численность сократилась до 149 173 человек. Такое снижение численности способствовало улучшению материально-бытовых условий в учреждениях УИС, обеспечению более полной реализации прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных.

Одной из важных особенностей анализируемого этапа реформирования УИС явилось также и то, что здесь значительное внимание уделялось разработке и реализации концепций и программ по конкретным направлениям деятельности системы. К их числу следует отнести Концепцию правового обеспечения деятельности УИС; Концепцию воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС; Концепцию развития психологической службы

104

УИС; Концепцию совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС, Концепцию совершенствования образовательной политики УИС Минюста России на 2004-2006 годы, Концепцию научного обеспечения реформирования УИС Минюста России на 2004-2006 годы (Приложения № 2, 3, 4). Реализация данных концепций позволила существенно улучшить работу конкретных структурных подразделений УИС '.

Проведенный анализ основных периодов и этапов реформирования УИС современной России показывает, что каждый из них имел свои особенности. Если на первом из них, в рамках так называемой «перестройки», основное внимание было сосредоточено на проблемах снятия различного рода ограничений в правах осужденных, обеспечения открытости УИС для общества, перехода от исправительно-трудовой (пускай во многом формально юридически) к уголовно-исполнительной системе, то на втором - в условиях становления демократической России стали формироваться новая уголовно-исполнительная политика, законодательная база, регламентирующая порядок организации исполнения наказания. Исключительно важное значение имеет третий период реформирования УИС в условиях ее передачи в Минюст России. Для него характерен комплексный подход к реформе УИС, конкретность и преемственность с предыдущими периодами, «государственная поддержка со стороны Президента, Администрации Президента, Федерального собрания, Правительства, Генеральной прокуратуры, а также глав администраций субъектов Российской Федерации.

1 Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в 2002 году. Ежегодный статистический сборник. - М., 2003.

105

Она выражалась в принятии жизненно важных законодательных, других нормативных актах, оказании материальной и финансовой помощи, сохранении системы льгот на федеральном уровне» '.

Итоги более чем десятилетнего опыта реформирования УИС позволили стабилизировать обстановку, уменьшить традиционную конфронтацию между персоналом уголовно-исполнительной системы и осужденными, что, в конечном счете, направлено на достижение конечной цели реформы УИС, о которой говорилось в первой главе работы, - это формирование новой пенитенциарной культуры, ориентированной на сотрудничество и уважение основных субъектов отношений в сфере исполнения наказания: осужденных и персонала.

О том, что обстановка в УИС контролируемая и управляемая, свидетельствует снижение из года в год тяжких преступлений, побегов осужденных, нарушений режима содержания. В этой связи представляет интерес оценка происходящих преобразований в УИС самими сотрудниками. На вопрос о том, в какой мере Вы удовлетворены ходом реформы в УИС, большинство опрошенных (75 %) положительно ответили на данный вопрос. Нельзя также не отметить, что достигнутые в России результаты проводимой уголовно-исполнительной политики получают одобрение и на международном уровне. Итоги реформы УИС России обсуждались в 2002 году на 13-й Конференции руководителей пенитенциарных администраций стран членов Совета Европы, заседании Руководящей группы Совета Европы по реформированию УИС, совещании ОБСЕ по рас-

1 Калинин Ю.И. Сохраняя преемственность, реализовывать новые возможности // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. — 1999. С. 3-4.

106

смотрению проблем и перспектив реформирования пенитенциарных систем Европы. В целом европейским сообществом достигнутые результаты в реформировании УИС рассматриваются как значительное продвижение вперед и изучаются как положительный опыт для использования в реформировании пенитенциарных систем своих стран.

Конечно, было бы неправильно рассуждать, что в деятельности УИС уже нет нерешенных проблем, а ее реформа завершилась. В такой сложной и многофункциональной социальной системе как УИС таких недостатков остается немало, ряд из них во многом носит традиционный для пенитенциарных систем характер: слабая материальная база, неполный охват осужденных общественно-полезным трудом, недостаточный профессионализм кадров и т.п. Вместе с тем, имеется и немало проблем, которые обусловлены особенностями и определенной  незавершенностью проводимых преобразований УИС. Пути их решения, а также возможные перспективы развития УИС рассматриваются в последующих разделах работы.

§ 2. Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы

На уголовно-исполнительную систему возложена реализация многих видов  наказания, предусмотренных уголовным законодательством: лишение свободы, исправительные работы, ограничение свободы и т.п. Ведущее место здесь, безусловно, занимает лишение свободы. По числу осужденных к лишению свободы на 100

107

тысяч населения Россия занимает одно из первых мест в мире '. Исполнение наказания в виде лишения свободы для государства является обременительным в экономическом плане, что связано с большими затратами на строительство и содер-жание зданий и сооружение тюремного типа, жизнеобеспечение осужденных. Нельзя также не учитывать и значительные затраты, связанные с организацией службы самого персонала уголовно-исполнительной системы, общая численность которого на 1 января 2004 года составила 347 тысяч человек.

Если брать социальный аспект эффективности деятельности исправительных учреждений в плане достижения цели исправления осужденных, то в силу ряда объективных факторов (изоляция, тюремная атрибутика, субкультура, разрыв социально-полезных связей и др.) многие освобожденные из мест лишения свободы вновь совершают преступления. По данным криминологов и статистики рецидив  преступлений со стороны лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы, составляет около 30 %. Учитывая данные обстоятельства, в ряде случаев высказывается мнение о том, что «о воспитательной роли колоний вообще говорить не приходится» 2.

Действительно, места лишения свободы вряд ли можно рассматривать в качестве хорошего и надежного средства воспитания. Однако акцент в деятельности пенитенциарных учреждений (как показывает отечественный и зарубежный  опыт) на достижение цели исправления осужденных ориентирует на улучшение

1  Стерн В. Грех против будущего. Тюремное заключение в мире. Международная тюремная реформа. — М. С. 35-36; Зубков Л.И. Карательная политика России на рубеже тысячелетий. - М., 2000. С. 23.

2  Реент Ю.Л. История правоохранительных органов: полицейские и тюремные структуры России. - Рязань, 2002. С. 168; Хохряков Г.Ф. Парадоксы тюрьмы. -М., 1991.

108

условий отбывания наказания, обеспечение прав осужденных и гуманное обращение с ними, создает предпосылки для ресоциализации последних в обществе после отбытия ими наказания. Данные основополагающие идеи организации исполнения наказания находят свое закрепление в международно-правовых актах по вопросам исполнения наказания. Поэтому современные пенитенциарные реформы ориентированы на то, чтобы места лишения свободы способствовали исправлению осужденных. С учетом этой стратегической цели разрабатывались и осуществлялись мероприятия по совершенствованию деятельности исправительных учреждений в процессе реформы УИС. Анализ и обобщение данных мероприятий позволяет говорить об определенных тенденциях реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы. К их числу можно отнести следующие: обеспечение отбывания наказания осужденными по месту их жительства до ареста или осуждения (так называемый территориальный принцип отбывания наказания); построение рациональной системы исправительных учреждений с учетом изменений состава осужденных; совершенствование организации исправительного воздействия на осужденных; создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных; качественное изменение организации производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и организации трудового воспитания осужденных; формирование системы гражданского контроля за деятельностью исправительных учреждений. Рассмотрим содержание указанных тенденций.

109

1. Одна из важных задач, которая решалась в процессе реформы УИС -это обеспечение отбывания наказания лицами, совершившими преступления по месту их прежнего жительства или осуждения. Данное положение является одним из основополагающих требований международных стандартов, поскольку обеспечение отбывания наказания на минимальном удалении от места жительства является важным условием соблюдения прав не только осужденных, но их родственников. В частности, тем самым создаются условия для поддержания его связей с семьей, для последующей социальной адаптации освобожденных. При этом также сокращаются расходы на перевозку осужденных, обмен криминальным опытом во время таких массовых этапов. Такой подход создает условия для повышения роли территориальных органов власти в обеспечении контроля за деятельностью исправительных учреждений, оказания различного рода помощи, в том числе и для

•               персонала. Реализация данной задачи осложнялось тем, что в период функционирования исправительно-трудовой системы советского государства места лишения свободы создавались преимущественно для решения экономических задач, что сказывалось и на их территориальном расположении и, как следствие этого, массовых перебросках осужденных. В результате, как показывают материалы переписи осужденных 1989 года, более 50 % осужденных отбывали наказание не по месту той территории, где они проживали до ареста. По отдельным видам ИТУ

•               данный показатель составлял еще большую цифру: на особом режима - 60 %; в тюрьмах - 72 %; ВТК - 42 %; в женских ИТК строгого режима - 90 %; в ИТК-поселениях — 72 %. Это также приводило к тому, что в ряде областей (Архан-

по

гельской, Кировской, Кемеровской, Пермской, Свердловской) число осужденных в расчете на 100 тысяч населения, превышало общие показатели по стране в 5-6 раз.

Решение данной проблемы (реализации территориального принципа отбывания наказания) осуществлялось по нескольким направлениям. Прежде всего, это максимальное сокращение перевозок осужденных по стране. Данная проблема лежала в плоскости административных мер, основанных на законе: ст.73 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (места отбывания наказания) достаточно четко определяла, что «осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Российской Федерации». Здесь же оговаривались и определенные исключения, касающиеся отдельных категорий осужденных, которые должны были отбывать наказание не по территориальному принципу, а по месту нахождения соответствующего исправительного учреждения. К таким категориям относятся: осужденные при особо опасном рецидиве, к пожизненному лишению свободы, осужденные женщины, несовершеннолетние осужденные, а также осужденные - иностранные граждане и лица без гражданства.

Па практике проблема обеспечения отбывания наказания в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Федерации столкнулась со значительными трудностями, которые были связаны с тем, что в ряде субъектов Федерации отсутствовал полный набор всех видов исправительных учреждений, предусмотренных законодательством. Одним из выходов сложившейся ситуации

Ill

можно считать создание на базе ИУ участков с различным видами режима, с учетом обеспечения изоляции их функционирования. Важное значение имеет закрепление в законе (УИК РФ) правового статуса таких специализированных участков. Можно предложить и более радикальный способ решения данной проблемы - это изменение самого подхода к классификации видов исправительных учреждений. В настоящее время в качестве токового критерия выступает режим отбывания наказания. За рубежом исправительные учреждения подразделяются на виды по другому критерию, а именно - степени изоляции от внешнего мира. При этом выделяют, как правило, исправительные учреждения низкой, средней и высокой степени изоляции. Такой подход позволяет сократить виды исправительных учреждений, а значит и более успешно решить проблему распределения осужденных с учетом территориального принципа отбывания наказания. Реализация такого подхода возможна и потому, что условия отбывания наказания на различных видах режима исправительных учреждений по действующему уголовно-исполнительному законодательству, за исключением колоний особого режима, мало чем отличаются друг от друга.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о месте отбывания наказания несовершеннолетними осужденным. Как было сказано выше, закон в отношении этой категории лиц делает исключение и они направляются для отбывания наказания не с учетом их места проживания, а по месту нахождения воспитательных колоний. Все это негативно сказывается на организации воспитательной работы с несовершеннолетними осужденными, затрудняет их адаптацию и порождает массу

112

других проблем 1. Для их решения предлагается создание исправительных центров для несовершеннолетних правонарушителей. Организационно подобного рода центры могли бы включать следующие структуры: помещения, работающие в режиме следственных изоляторов; собственно воспитательную колонию, участок, работающий в режиме исправительной колонии (либо колонии-поселения). Тем самым обеспечивается отдельное содержание несовершеннолетних, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, а также преемственность в воспитании несовершеннолетних осужденных, которая прерывается, когда по достижению восемнадцатилетнего возраста они переводятся в исправительные колонии для взрослых. Данная идея в порядке эксперимента отрабатывается в настоящее время в УИН по республике Удмуртия. После его осуществления и завершения возможно принятие решения о более широком распространении данного опыта.

2. Одним из главных вопросов любой пенитенциарной реформы является реконструкция самой системы исправительных учреждений. В первой главе при рассмотрении сущности и целей реформы УИС отмечалось, что здесь в принципе возможно две альтернативы: либо создание тюремной системы, либо радикальное совершенствование действующей системы исправительных колоний. Законодатель и практика пошла по второму пути, что нашло свое отражение в Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы до 2005 года. В этих целях сущест-

1 Актуальные вопросы преступности несовершеннолетних. Сборник материалов научно-практической конференции. — Вологда, 2001; Поздняков В.И. Воспитательно-трудовые колонии: возможности радикальных преобразований // Совершенствование деятельности воспитательно-трудовых колоний и профилактика молодежной

113

венным образом были улучшены условия проживания осужденных и материалыю-техническое устройство колоний. Основная цель данных преобразований заключалась в уменьшении тюремной атрибутики, увеличении жилой площади на одного осужденного (в исправительных колониях она не может быть меньше двух кв. метров, а в лечебно-профилактических учреждениях - пяти кв. метров), а также переходе к проживанию осужденных по типу общежития. Все это позволило существенно гуманизировать условия отбывания наказания. Известно, что построение системы исправительных учреждений во многом предопределяется составом осужденных. За время проведения реформы произошло не только сокращение численности, но и качественное изменение состава осужденных. Выражается это, прежде всего, в повышенной криминогенности осужденных. Практически каждый четвертый осужден за умышленное убийство или умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, каждый пятый - за разбойное нападение, грабеж, изнасилование. Около 60 % судимы неоднократно. Увеличивается число лиц, осужденных за бандитизм и участие в других организованных формированиях преступного мира. Изменения в составе осужденных существенным образом повлияли на наполняемость и структуру видов исправительных колоний: более быстрыми темпами стали расти исправительные колонии особого режима. После введения в действие в 1997 году нового Уголовного кодекса РФ численность осужденных здесь выросла на 27,1 % и составила на 1 января 2003 года более 68 тыс. человек. Только в 2002 году для размещения данной категории осужденных было открыто

преступности. - М., 1992; Кашуба Ю.А. Уголовно-исполнительная политика в отношении несовершеннолетних. — Автореф. дне.... докт. юрид. наук. — Рязань, 2002.

114

девять исправительных колоний особого режима и многочисленные изолированные участки в колониях строгого и общего режима,

Как было сказано выше, увеличение этой категории осужденных продолжается непрерывно с 1997 года, когда в новом УК РФ (ст. 18) был значительно расширен круг лиц, признаваемых совершившими преступления при особо опасном рецидиве. Поэтому в их число попадали и те, кто несколько раз осужден за совершение преступлений средней тяжести, а также осужденные, впервые поступившие в места лишения свободы, которые ранее осуждались к лишению свободы условно или с отсрочкой исполнения приговора за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. Все это привело к росту количества осужденных при особо опасном рецидиве и как следствие необходимости расширения сети исправительных колоний особого режима.

Представляется, что такой подход к развитию системы исправительных учреждений является не достаточно эффективным и перспективным по экономическим причинам (увеличиваются затраты на строительство колоний особого режима при сокращении колоний других видов режима), а также исправительным. Дело в том, что в исправительных колониях особого режима отбывает наказание определенная часть осужденных, впервые поступивших в места лишения свободы. В связи с этим в настоящее время по предложению ГУИН Минюста России в уголовное законодательство внесены изменения, значительно сузившие круг лиц, признаваемых совершившими преступления при особо опасном рецидиве.

115

Отдельного рассмотрения также требует проблема исполнения наказания в отношении новой для отечественной практики категории осужденных - осужденных к пожизненному лишению свободы. Данный вид наказания введен новым УК РФ. В связи с мораторием на смертную казнь и ее заменой пожизненным лишением свободы, доля этой категории лиц возрастает. Так, в период с 1997 по 2004 год число таких осужденных возросло в 8,5 раз (со 173 до 1483). Рост количества осужденных к пожизненному лишению свободы предопределил необходимость создания новых учреждений для их размещения .

Более сложным является вопрос о формах и методах работы с данной категорией осужденных. В литературе данную проблему в ряде случаев сводят лишь к обеспечению изоляции рассматриваемой категории опасных преступников. По мнению Б.З. Маликова «социальная значимость данного вида наказания видится в том, что оно, принудительно изолируя преступника на всю его последующую жизнь в специально предназначенных учреждениях уголовно-исполнительной системы с содержанием под охраной и надзором, защищает важнейшие интересы граждан, государства и общества от наиболее опасных преступных посягательств. С другой стороны, оно позволяет уйти от варварского вида наказания, каким остается смертная казнь» 2.

1  На 1 января 2004 года пожизненное лишение свободы исполняли 5 учреждений. Учитывая неблагоприятные тенденции   в   изменении  преступности,   Федеральной   целевой   программой   «Реформирование   уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» предусмотрена также реконструкция 10 исправительных учреждений для содержания осужденных к пожизненному лишению свободы.

2 Маликов Б.З. Лишение свободы в России. Теоретико-правовые проблемы сущности и целей наказания. - Саратов, 2001. С. 161.

116

Однако простой изоляцией исполнение наказания в виде пожизненного лишения свободы не исчерпывается. Здесь возникает немало проблем, связанных с организацией психолого-педагогического воздействия на данную категорию лиц, их медико-санитарного обслуживания, а также работы с персоналом \ Па данном этапе развития института пожизненного лишения свободы особо актуальным является создание системы социальных перспектив для данной категории осужденных в зависимости от их поведения и отбытого срока.

В этих целях представляется целесообразным предусмотреть в порядке поощрения возможность сокращения срока, по отбытии которого пожизненно осужденный может быть переведён из строгих в общие или облегченные условия отбывания наказания, возможность замены пожизненного лишения свободы более мягким наказанием в виде лишения свободы на определённый срок.

Известно, что на построение исправительных учреждений влияют не только уголовно-правовые, но и социально-медицинские характеристики осужденных. Это потребовало поиска новых подходов к организации исполнения наказания, развития медицинской службы, отвечающей современным требованиям, формирования новой системы управления медицинским обеспечением осужденных. Для раздельного содержания осужденных больных туберкулезом, ВИЧ инфицированных создана сеть специализированных лечебно исправительных учреждений, а также локальных участков при обычных исправительных учреждениях. Сущест-

1 Антонов О.Л. Правовое регулирование назначения и исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы: Лвтореф. дне. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998; Проблемы исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Вологда, 1996.

117

венную помощь в борьбе с туберкулезом в местах лишения свободы вносят международные организации, а также известные неправительственные организации, такие как «Врачи без границ», «Врачи мира - Франция», «СПИД - Фонд Восток -Запад». Проблема так называемого тюремного туберкулеза представляет серьезную социальную проблему, поскольку нередко освобожденные из мест лишения свободы больные туберкулезом уклоняются от постановки на учет, проведения лечения в учреждениях Минздрава России. Важную роль в решение данной проблемы должно сыграть участие УИС в Федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера на 2002-2006 годы» в рамках подпрограммы «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России». В целом можно констатировать, что в последние годы обстановка с туберкулезом в местах лишения свободы не только стабилизировалась, но и заметно изменилась в лучшую сторону: снизилась смертность от туберкулеза, а также заболеваемость на 13%.

Конечно, организация исполнения наказания в отношении осужденных, больных хроническими заболеваниями не ограничивается только мерами медицинского характера. Важную роль играет правовое закрепление статуса локальных участков при исправительных учреждения, для содержания тех или иных категорий больных осужденных, обеспечение надзора, привлечения к труду, подготовка персонала.

3. Реформа пенитенциарных систем, наряду с построением рациональной системы исправительных учреждений, предполагает также поиск новых подходов

118

к организации исправительного воздействия на осужденных. Связано это с тем, что от эффективности воспитательной работы с осужденными зависит во многом то, каким человек выйдет из колонии, как он будет адаптирован к жизни на свободе. Происшедшие изменения в российском обществе, радикальное изменение духовно-нравственных ориентиров радикальным образом повлияли и на организацию воспитательной работы с осужденными. Выражается это, прежде всего, в качественном изменении средств исправительного воздействия, что нашло свое отражение в Концепции совершенствования воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС (на период 2000-2005 годы) (Приложение № 3). Общий смысл данных изменений заключается в том, что в практике исполнения наказания произошел переход от идеологизированного, жестко регламентированного процесса воспитания в рамках модели исправительно-трудового воздействия к более гибкой модели, ориентированной на максимально широкий спектр средств исправительного воздействия, психолого-иедагогические методы работы с осужденными взамен жестких форм давления на личность. С учетом этого в штаты исправительных учреждений введены такие должности как психолог, социальный работник. Психологическая служба УИС насчитывает почти 3 тысячи специалистов. «За 10 лет функционирования психологической службы в УИС отчетливо выделились следующие виды работы с осужденными: психологическая диагностика, психопрофилактика деструктивных явлений среди осужденных, психологическая коррекция личности осужденных и их поведения» '. Также поя-

1 Дебетский М.Г. Психологическое обеспечение работы с осужденными // Преступление и наказание. - 2002. №10.

119

вились такие нетрадиционные для советского периода формы работы с осужденными как релипюзное воспитание. В настоящее время в духовном окормлении осужденных принимают участие представители всех ведущих религий России: Русской Православной Церкви, Духовного управления мусульман Европейской части России, Федерации еврейских общин России, других конфессий '.

Качественно изменилось организация образовательного обучения осужденных. Наряду с получением общего образования в общеобразовательных школах и учебно-консультативных пунктах, рабочей профессии в профтехучилищах и их филиалах, осужденным разрешено обучение в средних и высших учебных заведениях заочно или но дистанционной форме обучения (на начало 2003 года такой формой обучения было охвачено 1, 5 тыс. человек).

Значительное внимание уделяется научному сопровождению исправительного воздействия на различные категории осужденных, обобщению распространению положительного опыта работы в этой сфере 2.

Изменения в содержании средств исправительного воздействия обусловливают поиск новых подходов к организационным формам работы с осужденными. Речь, прежде всего, идет об отрядной системе в исправительных учреждениях. За время существования данного института (с середины 50-х годов) в этом направлении проводились различные эксперименты по его совершенствова-

1 В исправительных учреждениях построено 343 храма, 628 молитвенных комнат, возводится еще 80 храмов. 1 Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными. Материалы научно-практической конференции. - Вологда, 2001; Хамлкж В.И. Особенности воспитательной работы с осужденными, характеризующимися различной степенью восприятия исправительного воздействия. - М., 2000 и др.

120

нию: укрупнение или разукрупнение и т.п. Однако в своей основе данные эксперименты были направлены на лучшую организацию труда осужденных, выполнение производственных планов. В современных условиях, когда труд осужденных организуется на качественно иных принципах, такие упрощенные подходы к совершенствованию отряда становятся недостаточными. Однако в целом и сейчас «оперативная обстановка в учреждениях во многом зависит от того, как строится работа в отрядном звене. Сегодня оно стало одним из консервативных структур в колонии. А ведь именно от работы в отряде зависит реальное повышение социальной эффективности деятельности системы, без чего реформирование УИС превратится в фикцию и самообман»'.

С учетом изменения направленности исправительного воздействия с акцентом на психолого-педагогические методы, предлагается вместо отрядов создать Центры психолого-педагогической и социальной работы. Организацию работы данных центров построить с учетом выделения так называемых профильных участков, обеспечивающих организацию и проведение дифференцированной воспитательной работы с различными категориями осужденных в зависимости от их стадии отбывания наказания: адаптационного, основного, связанного с закреплением результатов воспитательного воздействия и участка подготовки осужденных к освобождению 2. Сама эта идея реорганизации отрядного звена с учетом новым принципов и методов психолого-иедагогического воздействия на осужденных за-

1    Калинин   Ю.И.   Уголовно-исполнительная   система:   итоги   и   перспективы   //   Ведомости   уголовно-исполнительной системы. — 2002. № 3. С. 16.

2  Поздняков В.И. От отрядов - к профильным участкам // Ведомости уголовно-исполнительной системы. -2002. №7.

121

служивает внимания. Однако само организационное построение предлагаемых Центров, по нашему мнению, повлечет ненужные переводы осужденных, нарушит в целом преемственность воспитательного процесса, его стабильность. Во всяком случае, данная идея должна пройти экспериментальную проверку.

Для повышения роли отрядного звена возможно использование и других подходов. В частности, речь идет об изменении места и роли отряда в организационной структуре управления исправительным учреждением. Традиционно отряд рассматривался в качестве определенной организационной формы места расположения осужденных, организации работы с ними, и, прежде всего, в плане более рационального трудового использования осужденных, т.е. отряд не входил в организационную структуру колонии. Все это принижало статус начальника отряда, его взаимоотношения с другими структурными подразделениями. Учитывая изменения в векторе направленности воспитательного процесса, его значимость и многообразие, о чем говорилось выше, отряд должен стать ведущим структурным подразделением исправительных учреждений, а начальник отряда должен обладать значительными полномочиями в отношении руководства основными субъектами воспитательного процесса в современных условиях: психологов, социальных работников.

При этом речь не должна идти об их прямом подчинении начальнику отряда и создании в учреждении нескольких микроколоний. Психологи и социальные работники закрепляются за отрядами, а общее методическое руководство ими осуществляет заместитель начальника колонии. Поскольку нормальная работа от-

122

ряда во многом зависит от обеспечения личной безопасности осужденных, то в отряде целесообразно ввести должность помощника (заместителя) по безопасности.

Итак, наши предложения по совершенствованию института отрядного звена связаны, прежде всего, с изменением его роли в системе управления исправительным учреждением: из подразделения, которое в настоящее время в большей степени повторяет военизированную структуру и направлено на упорядочение жизнедеятельности осужденных, отряд должен стать ведущей организационной структурой, объединяющей усилия всего воспитательного потенциала исправительного учреждения. При этом важно также обеспечить стабильное функционирование отряда: осужденный может быть переводиться из отряда в отряд только в исключительных случаях.

В организации воспитательной работы с осужденными имеются и другие проблемы. Среди них распределение осужденных с учетом не только формально-юридических критериев, но и психолого-иедагогических характеристик. Определенные результаты в этом отношении достигнуты в УИН по Орловской области, где данная работа начинается в следственном изоляторе, что позволяет боле успешно адаптироваться осужденным к условиям отбывания наказания, снижает риск возникновения конфликтных ситуаций на первой стадии пребывания в СИЗО.

Важное значение имеет и проблема социальной адаптации осужденного после отбытия им срока наказания. Данная проблема осложняется тем, что дей-

123

ствующие многие годы формы работы по трудовому и бытовому трудоустройству освобожденных в условиях рыночных отношений не срабатывают. Нельзя не указать, что исправительными учреждениями накоплен определенный опыт по социальной адаптации освобожденных применительно к новым условиям. Это заключение договоров со службой занятости, путем бронирования рабочих мест для бывших осужденных, создание реабилитационных центров, оказание помощи со стороны правозащитных и благотворительных организаций, организация обучения профессиям, пользующимся спросом на рынке труда \ Особое значение для решения данной проблемы могло бы сыграть скорейшее принятие Федерального закона о социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений, исполняющих наказание.

Один из важных вопросов реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы - это его гуманизация, что непосредственно связано с расширением прав осужденных. Значимость данного направления предопределяется основополагающим принципом Конституции Российской Федерации, которая провозгласила приоритет интересов личности: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.2). Этот принцип лег в основу реформирования политики и законодательства в сфере исполнения наказания, обусловив, в первую очередь, систему мероприятий, направленных на их гуманизацию, усиление цивильного начала в деятельности уголовно-исполнительной системы. Данная проблема в разные периоды реформирования УИС имела свои особенно-

' Калинин Ю.И. Краеугольная задача реформирования // Преступление и наказание. — 2001. JSr« 7. С. 6.

124

ста. Если вначале основное внимание обращалось на закрепление правового статуса осужденных на уровне законодательных актов, что нашло свое полное отражение в Уголовно-исполнительном кодексе РФ, то в последующем, особенно после передачи функции исполнения наказаний из МВД в Министерство юстиции, одним из важных мер становится создание надежного механизма обеспечения прав осужденных. Нельзя в этой связи не отметить, что Минюст России в этом отношении более свободен и не обременен грузом прошлого: у него отсутствует синдром психологического давления на правонарушителей. «Вопрос соблюдения законности и прав человека в учреждениях УИС приобретает все большую значимость по мере демократизации нашего общества, интеграции его в его в международное сообщество, расширения международных связей. Однако мало провозгласить права человека, важно их безусловно обеспечить, разработать эффективный механизм защиты. В современных условиях он реализуется различными средствами, имеющимися в распоряжении государства, в том числе законодательными, административными» \

Наряду со специализированными, во многом традиционными субъектами контроля за соблюдем прав осужденных (судами, прокуратурой), в процессе реформирования УИС, создаются и новые структуры: служба уполномоченного по правам человека, в работе которой значительное внимание уделяется вопросам соблюдения прав осужденных. Наряду с этим, в самом Минюсте России, создана ведомственная служба по контролю за соблюдением прав граждан, находящихся в

' Чайка ЮЛ. Проблемы соблюдения законности и прав человека в деятельности учреждений и органов УИС // Закон и право. -2003. № 2. С. 4.

125

местах лишения свободы. Она представлена Управлением по контролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов УИС Минюста России, а также службой по соблюдению прав человека в самой уголовно-исполнительной системе. Создание данной службы в условиях реформы УИС позволило усилить контроль за соблюдением прав осужденных, оперативно устранять выявленные недостатки. Учитывая значимость данной проблемы, представляется также важным разработка специальной программы по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе. В основу ее должны быть по-ложешл требования Конституции Российской Федерации, соответствующих международных актов, рекомендации Европейского комитета по предупреждению пыток, Международного Комитета Красного Креста, а также обоснованные предложения отечественных и зарубежных правозащитных и других организаций. В ней должны быть отражены задачи по совершенствованию законодательства, направленного на соблюдение прав человека в условиях лишения свободы, более широкому использованию собственных резервов системы.

Конечно, проблема создания механизма обеспечения прав осужденных не сводится только к рассмотренным выше правовым и организационным мерам. Она носит более сложный характер, предполагает соответствующую подготовку персонала, создание материальных условий для обеспечения закрепленных в законе прав осужденных. Нельзя не учитывать и психологические факторы формирования определенных стереотипов поведения сотрудников УИС в отношении осужденных, особенно тех, которые постоянно и длительное время работают в

126

непосредственном контакте с осужденными. Это, прежде всего, инспекторский состав, сотрудники службы безопасности, охраны. Именно с их стороны, как показывают отчеты, наблюдается наибольшее число нарушений закона. Связано это и с проблемой профессиональной деформации, низким профессиональным уровнем сотрудников.

5. Отдельного рассмотрения при анализе тенденций реформирования УИС требует вопрос о перспективах развития производственно-хозяйственного комплекса исправительных учреждений, организации трудового воспитания осужденных. Связано это с тем, что данная проблема в условиях функционирования исправительно-трудовой системы являлась определяющей и рассматривалась в контексте интеграции данного комплекса в плановую экономику страны, со всеми вытекающими отсюда последствиями, о которых говорилось в предыдущих разделах работы: усиление репрессивной политики государства, географическое расположение исправительных учреждений, массовые переброски осужденных из одного региона в другой, ставка на принуждение в организации труда осужденных.

В условиях рыночных отношений предприятия исправительных учреждений уже не играют такой роли в народно-хозяйственном комплексе страны, как это было при плановой экономике 1. Однако это не говорит о том, что не следует развивать производство в местах лишения свободы, не привлекать осужденных к труду. Само назначение исправительных колоний, в отличие от тюрем, за-

1 Томила Н.М. Проблемы реформирования производственно-хозяйственной деятельности УИС и пути их решения.-Рязань, 1999.

127

ключается в том, чтобы осужденные были заняты общественно-полезным трудом. Нельзя при этом не учитывать значительные воспитательные, оздоровительные возможности труда; привлечение осужденных к труду позволяет также сократить бремя расходов государства на содержание мест лишения свободы, способствует лучшей социальной адаптации осужденных, после их освобождения. Данная проблем усугубляется тем, что в условиях перехода к рыночным отношениям продукция многих предприятий исправительных учреждений оказалась невостребованной. В результате значительная часть осужденных оказалась без работы. Численность осужденных не работающих по различным причинам на 1 января 2004 года составила 49370 человек. Основными причинами непредставления работы являются: отсутствие объектов труда, отсутствие спроса на продукцию предприятий УИС, недостаточность собственных оборотных средств, а также краткий срок отбывания наказания и низкий уровень квалификации осужденных.

Указанные обстоятельства предопределяют поиск новых подходов к организации труда осужденных, которые бы в большей степени соответствовали социальному назначению исправительных учреждений. В обобщающем виде эти новые идеи нашли свое отражение в проекте Концепции реформирования промышленного сектора уголовно-исполнительной системы Минюста России. Данный проект был обсужден на научно-практической конференции «Реформа производственно-хозяйственного сектора - составная часть реформы УИС на современном этапе», состоявшейся в мае 2003 г. в г. Москве, и в целом получила поддержку. Не ставя своей задачей проведения анализа всего комплекса экономиче-

128

ских, правовых, финансовых и организационных вопросов, хотелось бы указать на принципиальные направления совершенствования организации трудового воспитания осужденных.

Прежде всего, предполагается коренным образом изменить статус предприятий исправительных учреждений. На их базе планируется создание учебно-производственных и лечебно-производственных мастерских. В исправительных колониях реформирование предприятий предполагается осуществить путем создания центров трудовой адаптации осужденных. В результате этого меняются цели привлечения осужденных к труду. Как говорилось выше, унаследованная от прошлого система исполнения наказаний строилась, прежде всего, на использовании труда осужденных в интересах государства, ради экономической выгоды. Сейчас главная цель вовлечения осужденного к труду - привить ему жизненно важные навыки, помочь адаптироваться в обществе после освобождения.

6. Одной из важных тенденций реформирования УИС является формирование новых отношений системы с обществом. Выражается это, прежде всего, в ее большей открытости для общества, участии различного рода правозащитных организаций, общественных объединений, международных неправительственных организаций в работе УИС \ Формы участия в данной работе разнообразны и во многом зависят от компетенции субъектов. Анализ показывает, что в начале XXI века учреждениям, исполняющим наказания в виде лишения свободы, в той или иной мере оказывали содействие более 350 предприятий и организаций различ-

1 Афоничкин С.Н. Организация сотрудничества исправительных учреждении УИС с общественными объединениями. — Дис.... канд. юрид. наук. -М., 2003.

129

ных форм собственности, свыше 150 религиозных и общественных организаций и благотворительных фондов.

Взаимоотношения исправительных учреждений УИС с общественными организациями изменилось не только количественно, но и качественно. Так, если на первых этапах реформирования со стороны общественных формирований, СМИ преобладала критика, то в настоящее время преобладает идея сотрудничества во имя достижения общих целей. Такое сотрудничество становится более конкретным и адресным и осуществляется по многим направлениям: оказание помощи в улучшении условий отбывания наказания в местах лишения свободы, ресоциали-зации наиболее незащищенных групп осужденных (Фонд помощи осужденным); реализация проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» (Международная тюремная реформа); духовно-нравственное просвещение осужденных (Русская Православная Церковь, Общероссийской общественное движение «Россия Православная», Общество милосердия в тюрьмах «Вера, Надежда, Любовь», Федерация еврейских общин России и другие, традиционные для России религиозные конфессии). В результате сложилась определенная система гражданского контроля за деятельностью УИС, которая ориентирована не только на выявление нарушений прав осужденных, но и оказание различного содействия в проведении реформы УИС.

Конечно, в данной работе имеется немало проблем, нерешенных вопросов. К их числу следует отнести необходимость разработки Концепции и соответствующей программы сотрудничества УИС с общественными формированиями.

130

Следует также поддержать идею принятия Федерального закона «Об общественном контроле и попечении в местах содержания под стражей и отбывания наказания в виде лишения свободы». Принятие указанных документов позволило бы не только закрепить накопленный опыт, но и определить перспективы данного сотрудничества, подвести под него прочный правовой фундамент.

Наряду с этим, важное значение имеют и вопросы организационного, технологического плана. Для их решения при Министре юстиции Российской Федерации создан Общественный совет, в задачи которого входит не только обеспечение координации совместной работы, но и определение перспективных направлений ее дальнейшего совершенствования. Необходима также организация определенной профессиональной подготовки представителей общественных организаций по вопросам правового регулирования порядка исполнения наказаний.

Таковы основные тенденции реформирования УИС в той ее части, которая связана с исполнением наказания в виде лишения свободы. Проведенный анализ показывает, что здесь произошли качественные изменения. В принципе, при проведении исследований это подтверждают и сами сотрудники исправительных учреждений, то есть те, кто непосредственно обеспечивает реализацию реформы УИС. Так на вопрос о том, какие направления в проводимой реформе УИС приносят положительные результаты, были получены следующие ответы (располагаются в порядке частоты повторения): передача УИС в ведение Минюста; открытость системы для общества; приведение условий содержания осужденных в соответствие с международными стандартами; принятие нового Уголовно-исполнительного

131

кодекса РФ; гуманизация условий отбывания наказания; самообеспеченность исправительных учреждений продуктами питания.

Рассмотренные тенденции реформирования УИС показывают, что многие из них совпадают с направлениями реформы пенитенциарных систем, проводимых во многих развитых зарубежных странах. Это относится к проблемам гуманизации (либерализации) исполнения наказания, расширения прав осужденных, улучшения условий отбывания наказания. В этом смысле итоги проводимых преобразований УИС имеют не только национальное, но и в определенной мере международное значение. Данный опыт реформирования УИС получил положительную оценку в декабре 2002 года в ходе Всероссийского совещания по проблемам соблюдения законности и прав человека в учреждениях и органах УИС. В совещании приняли участие представители ряда международных и общественных правозащитных организаций, в том числе, председатель ЕКПП С.Казале. И если раньше международные организации указывали на нарушения прав человека в местах лишения свободы, то на этом совещании работа по реформированию системы и обеспечению прав граждан в местах лишения свободы получила положительную оценку.

Вместе с тем, проведенный анализ также свидетельствует, что для реформы УИС современной России характерны и свои национальные особенности. Проявляются они в проблемах реформирования производственно-хозяйственного комплекса системы, формирования институтов гражданского контроля за УИС, со-

132

вершенствования условий отбывания наказания в системе, где ведущее место отводится не тюрьмам, а исправительным колониям.

При определении национальной политики в области исполнения наказаний в виде лишения свободы важным является вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений. Современная пенитенциарная наука и практика свидетельствует о том, что при этом дискуссионными являются следующие вопросы:

- создание исправительных учреждений различного уровня подчинения (федерального, регионального, местного);

- развитие так называемых частных тюрем;

- определение основного вида исправительного учреждения (колония или тюрьма) в национальной пенитенциарной системе.

Рассмотрим возможности реализации данных идей применительно к современной УИС России.

На построение исправительных учреждений различного уровня подчинения решающее влияние оказывает национально-государственное устройство страны. В государствах федеративного типа, как правило, создаются тюрьмы центрального и местного подчинения. В США данная система подразделяется на три вида исправительных учреждений, а именно: тюрьмы федерального подчинения, тюрьмы штатов и местные тюрьмы. В научных работах, посвященных реформированию УИС России, в ряде случаев предлагается также выделить исправительные учреждения различного уровня подчинения. В

133

принципе данная идея имеет под собой основания, однако при этом следует учитывать ряд проблем, которые неизбежно возникнут при разделении системы исправительных учреждений на различные уровни подчинения. Прежде всего, централизованные системы управления исправительными учреждениями имеют ряд существенных преимуществ перед децентрализованными. Выражается это в большей возможности для обобщения опыта, концентрации ресурсов, проведения в жизнь новых идей, подготовки кадров. Поэтому неслучайно в СШЛ федеральная тюремная система считается более эффективной и прогрессивной но сравнению с тюрьмами местного подчинения.

Следующий важный вопрос касается реализации самой идеи создания исправительных учреждений федерального, территориального (на уровне субъектов Федерации) и местного подчинения. Дело в том, что при этом должны быть в комплексе решены организационные, финансовые, правовые вопросы. Важно также определить какая категория осужденных должна отбывать наказание в исправительных учреждениях различного уровня подчинения, что потребует существенного изменения Уголовного и Уголовно-исполнительного законодательства.

Рассматривая вопрос о возможных перспективах развития исправительных учреждений, нельзя не остановиться и на проблеме так называемых частных тюрем. Подобного рода учреждения создаются в ряде развитых стран, периодически поднимается данная проблема и в отечественной литературе. Изучение данного вопроса показывает, что сам термин «частная тюрьма» носит весьма условный ха-

134

рактер. Дело в том, что подобного рода учреждения реализуют одну из важных функций государства - исполнение наказания, их деятельность регламентируется общим для всех исправительных учреждений государства законодательством. Государство при этом лишь делегирует функции управления частным структурам. Причем и в данном случае частные тюрьмы остаются под контролем профессионалов от тюремного ведомства в лице инспекторов. Значение создания такой системы управления тюрьмами (частными структурами) позволяет снизить бремя расходов государства на содержание тюремных учреждений. В определенной мере это позволяет несколько по иному строить взаимоотношения с осужденными. Наибольшее число частных тюрем имеется в США, Великобритании, где количество приватизированных тюрем составляет порядка 10 % от общего числа пенитенциарных учреждений.

Российским законодательством запрещена приватизация органов и учреждений, исполняющих наказания. В то же время частный капитал оказывает определенную помощь в реконструкции исправительных учреждений посредством создания специальных благотворительных фондов, гуманитарной помощи. Гипотетически не исключается создание частных тюрем и в отечественной практике, однако, для этого должны быть созданы не только правовые, но и соответствующие экономические предпосылки, сформировано общественное мнение.

Перспективы организации исполнения наказания в виде лишения свободы во многом зависят также от того, сохранятся ли исправительные колонии в

135

качестве основного вида учреждений, исполняющих данный вид наказания, либо им будет найдена соответствующая альтернатива. По мнению СМ..Петрова и Г.Л.Туманова, процесс демилитаризации и демократизации УИС должен привести к тому, что в системе исправительных учреждений вместо колоний ведущее место исполнения наказания должно быть отведено тюрьме 1.

Такая позиция относительно перспектив развития УИС обосновывается и в работах других ученых, отстаивается данная идея и многими правозащитными организациями2. Проанализировав недостатки исправительных колоний, В.Л.Фефелов предлагает свести их число к минимуму. Вместо исправительных колоний он считает целесообразным создать систему новых тюрем, не жалея затрат на их строительство. Тюрьма, по его мнению, должна стать главным видом исправительных учреждений. Переход от исправительных колоний к тюрьмам должен быть поэтапным, по мере их строительства, чтобы они работали не только сегодня, но и завтра, и через сотни лет3. Действительно, основная цель всякой пенитенциарной реформы заключается в определении того, какой вид исправительного учреждения должен быть создан в процессе данной реформы. В нашем случае - это или радикальное совершенствование колонийской системы, либо переход к тюремной системе. Чтобы ответить на данный вопрос следует, прежде всего, указать на то, что исправительные колонии не являются (как это иногда отме-

1  Петров СМ., Тушнов Г.М. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы // Государство и право. - 1995. № 9. С. 102-109.

2  Греков М.Л. Тюремные системы: состояние, перспективы: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М, 2003.

3 Фефелов В.А. Исправительно-трудовая колония или тюрьма? // Проблемы исполнения уголовных наказаний. -Рязань, 1991. С. 73-74.

136

чается в литературе) изобретением советской власти. Они были рекомендованы как достаточно прогрессивный вид исправительных учреждений еще в начале XX века. В странах Западной Европы, США основу пенитенциарных систем составляют тюрьмы. В ряде стран бывшего Союза (Литва) колонии также реорганизованы в тюрьмы.

Вопрос о замене исправительных колоний тюремными учреждениями является принципиальным, и связан он не только с затратами, но и с тем, что это может повлечь радикальное изменение уголовно-исполнительной системы в целом. При решении данного вопроса следует учитывать, что и тюрьма и колония как виды исправительных учреждений имеют свои достоинства и недостатки. Так, тюремное содержание осужденных обеспечивает их большую безопасность, изоляцию, контроль за поведением. Вместе с тем тюрьмы не позволяют в полной мере организовать производительный труд осужденных, формирование доверительных отношений между персоналом и осужденными, применять все средства исправительного воздействия. В отличие от этого колонии обеспечивают полусвободный режим содержания, постоянный контакт осужденных и персонала, что в принципе сглаживает напряженность в их отношениях. Достаточно сказать, что при всех масштабах современной УИС за 2002 год не допущено случаев групповых неповиновений осужденных. Колонии также создают лучшие условия для организации труда осужденных, проведения воспитательных мероприятий. Конечно, в советский период исправительно-трудовые колонии были ориентированы на решение производственных задач, не уделялось и должного внимания созданию

137

материально-бытовых условий отбывания наказания. Однако это не должно служить основанием для перехода УИС от колоний к тюрьмам. Полагаем, что исправительные колонии должны оставаться основным видом исправительных учреждений при условии радикального улучшения условий отбывания наказания, порядка размещения осужденных, их приближения к условиям нормального человеческого общежития. Важное значение для реформирования исправительных колоний должно стать также и рациональное определение лимитов содержания осужденных. Международный опыт выработал в этом отношении определенные рекомендации: в исправительных учреждениях такого полуоткрытого типа должно содержаться не более 700-900 осужденных, а в воспитательных колониях до 500 человек.

Также должны быть пересмотрены радикально и средства исправительного воздействия на осужденных. Ранее, при исполнении наказаний в рамках ИТС, как было сказано выше, набор данных средств сводился к реализации режима, труда, воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения. Происходящие преобразования в обществе позволяют не только расширить диапазон данных средств, но и, как было сказано в предыдущем положении, качественно их изменить, привести их с положениями Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, где сказано, что учреждения, исполняющие наказания, «могут использовать все исправительные, воспитательные, моральные и духовные силы и виды помощи, которыми они располагают и которые они счи-

138

тают подходящими, применяя их с учетом потребностей исправления каждого заключенного» (Ст. 59 Правил).

§ 3. Организация исполнения наказаний без изоляции от общества -приоритетное направление реформирования уголовно-исполнительной системы

Одной из важных стратегических целей реформирования УИС современной России является приоритетное развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Реализация данной цели предполагает решение комплекса правовых, организационных, исправительных и других задач. Однако решающее значение при этом имеет изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации по отношению к лицам, совершившим правонарушения небольшой тяжести. «Для того чтобы Россия не превратилась в «тюремное государство», следует серьезно поработать не только на исполнительном, но и законодательном уровне» \

Необходимость гуманизации карательной политики государства предопределяется тем, что наказание в виде лишения свободы тяжким бременем ложится на бюджет государства, влечет разрыв социальных связей осужденных, по-рождает криминализацию общества . В монографии известного норвежского уче-

1    Чайка Ю.Я. Реформировать УИС, совершенствовать законодательство // Преступление и наказание. - 2000. Л'а 8. С. 2-3.

2 Панкратов В.В. Крах пенитенциарных доктрин в XX веке и перспективы на век XXI: оценка криминолога. В сб.: Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской Конференции). Криминология. Уголовное право. Судебное право. - М., 2001. С. 119-124.

139

ного, профессора Н. Кристи «Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛЛГу западного образца?» указывается, что основная опасность преступности в современном индустриальном обществе таится не только в самой преступности, но и в методах борьбы с нею1. Для России данная проблема приобретает особую актуальность в силу того, что в недалеком прошлом основным видом наказания, применяемым судом, являлось лишение свободы. Поэтому вопрос о сокращении численности осужденных в исправительных учреждениях, заключенных в СИЗО является одним из важных и принципиальных в реформировании уголовно-исполнительной системы России, он носит не только правовой и экономический, но и политический характер.

В принципе обществу известны и основные пути гуманизации карательной политики, направленной на сокращение численности осуждаемых к лишению свободы. Это декриминализация преступлений, которые не представляют значительную общественную опасность, изменение судебной практики, более широкое применение альтернативных видов наказания. С учетом указанных направлений развивается и современная уголовная политика России, судебная практика. Па дальнейшую гуманизацию уголовной политики направлена и инициатива Президента страны В.В.Путина, с которой он выступил 11 марта 2002 года в отношении декриминализации малозначительных преступлений. По прогнозам ГУИН Минюста России, в результате внесенных в декабре 2003 года изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации будет

1 Кристи 11ильс. Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛЛГу западного образна? - М., 1999. С. 14.

140

происходить дальнейшее снижение численности осужденных, главным образом, в воспитательных колониях, колониях строгого и особого видов режима (примерно на 150 тыс. человек).

В целом такая тенденция гуманизации уголовной политики и судебной практики, когда наказание в виде лишения свободы применяется как крайняя мера, является фактором благоприятным для проведения реформы УИС. С одной стороны, это позволяет улучшить материально-бытовые условия отбывания наказания, оградить от влияния преступной среды тысячи граждан. С другой - появляется возможность развивать и совершенствовать деятельность учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, которые потенциально более эффективны, чем лишение свободы.

Этот вопрос имеет не только правовой, но и политический характер, поскольку характеризует во многом отношение государства к правам граждан в целом. В Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году отмечалось то, что нам крайне необходима гуманизация уголовного законодательства и системы наказаний... Применение наказаний, не связанных с лишением свободы... там, где, конечно, это обоснованно, должно стать широкой судебной практикой.

Вопрос о более широком применении альтернативных видов наказания имеет и экономические основания, поскольку их реализация не требует привлечения значительных финансовых средств, как это имеет место применительно к лишению свободы. Следует также учитывать, что и в социальном плане данные

141

виды наказаний являются более эффективными. Так, если уровень рецидивной преступности со стороны лиц отбывших наказание в виде лишения свободы составляет около 30 %, то при наказаниях, не связанных с лишением свободы, рецидивная преступность составляет всего 2-5 %. Не маловажное значение имеет и международный аспект проблемы: Россия (ранее СССР) ратифицировала ряд основополагающих международных актов по вопросам исполнения уголовных наказаний, в том числе и применительно к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества. Общая мировая тенденция здесь заключается в том, что лишение свободы следует применять в качестве крайней, исключительной меры. Все более широкое распространение получают альтернативные наказания, а также примирение преступника и жертвы \

Для реализации данной стратегической линии развития пенитенциарных учреждений в современной России имеются важные правовые предпосылки. Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года существенно расширил перечень наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Наряду с традиционными видами для данной категории наказаний в виде исправительных работ, закон ввел ряд новых видов наказаний, альтернативных лишению свободы, таких как обязательные работы и ограничение свободы. Однако само по себе введение данных видов наказаний не означает их практическую реализацию. Для этого должны быть созданы соответствующие правовые, организационные, ресурсные условия. Поскольку при введении в действие Уголовного кодекса РФ в 1997 году таких ус-

1 Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993. С. 57.

142

ловий создано не было, то законодатель ввел отлагательную норму, предусматривающую применение данных альтернативных видов наказания по мере создания условий, необходимых для их применения1. Все это, конечно, «отрицательно сказывается на эффективности системы наказаний, практике применения отдельных видов, и, естественно, на эффективности борьбы с преступностью, поскольку все эти виды были призваны стать, прежде всего, альтернативой лишению свободы» 2.

Таким образом, за время проведения реформы УИС в силу ряда причин, прежде всего финансового порядка, организация исполнения альтернативных видов наказания, за исключением исправительных работ, не получила своего воплощения на практике. В принципе здесь во многом повторяется ситуация, которая имела место с применением наказаний без изоляции от общества в России еще в 20-е годы прошлого столетия. Тогда также ставилась задача «экономии репрессии». Однако система исполнения наказания стала развиваться по иному пути, в направлении широкого применения наказания в виде лишения свободы3.

Поэтому УИС России не имела широкой практики исполнения наказаний без изоляции от общества. Исключением здесь может быть организация исполнения условного осуждения с обязательным привлечением к труду в рамках так называемых спецкомендатур в 70-80 годы. Данные учреждения создавались, прежде

1  Федеральный закон «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» от 24 мая 1996 г.; Федеральный закон «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» от 18 декабря 1996 г.; а также Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» и «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации»» от 13 декабря 2001 г.

2 Перминов О.Г. Цит. работа. С. 44.

3 Ширвинд .Г. «Режим экономии» в карательной политике. - Административный вестник. - 1927.

143

всего, для решения экономических задач в условиях плановой экономики. Поэтому по мере изменения экономической ситуации в стране, принятия новых законов, институт условного осуждения с обязательным привлечением к труду прекратил свое существование.

Выше указывалось, что зарубежные пенитенциарные системы развиваются по пути широкого применения альтернативных лишению свободы видов наказания. Данный опыт может быть использован и для решения аналогичных проблем в отечественной практике исполнения наказания. Учитывая данные обстоятельства, в сентябре 2000 года ГУИН Минюста России было подписано соглашение с международной неправительственной организацией «Международная тюремная реформа» о реализации проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации». Конечной целью проекта является создание условий для сокращения количества осужденных к лишению свободы за счет расширения применения альтернативных наказаний, укрепления системы контроля за осужденными без изоляции от общества. Проектом предусматривается проведение эксперимента в 9 регионах России по созданию новой, хорошо продуманной системы исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. В долгосрочном плане эта модель может быть распространена по всей Российской Федерации.

В ходе реализации Проекта постоянно велось его научное и учебно-методическое сопровождение: изданы и распространены сборники методических документов, подготовлен ряд учебников по организации деятельности уголовно-

144

исполнительных инспекций, организовано повышение квалификации их сотрудников. Такое усиленное внимание позитивно сказалось и на поднятии авторитета службы, поскольку ранее она традиционно считалась «периферийной» для уголовно-исполнительной системы'.

Реализация Проекта «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» позволила также выявить и немало проблем, связанных с введением новых видов наказания, показала всю сложность реформирования этой важной составляющей уголовно-исполнительной системы современной России. Очевидно, что решение такой сложной проблемы возможно только с учетом комплексного подхода, включая ее правовые, организационные, ресурсные и методические аспекты.

1. Поскольку реализация исполнения наказаний без изоляции от общества (как, впрочем, и любого другого) основывается и протекает в рамках права, то на одно из первых мест здесь выступает совершенствование правового обеспечении назначения и порядка исполнения рассматриваемых видов наказания.

Как уже указывалось, новый Уголовный кодекс Российской Федерации существенным образом расширил перечень наказаний, не связанных с лишением свободы. Это породило не только сложности их применения, но и определенную конкуренцию с наказанием в виде лишения свободы. Это относится, прежде всего, к такому наказанию как арест. По своим внешним признакам и по срокам ис-

1 Уткин В.Л. Проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» итоги и перспективы // В кн.: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов научно-практической конференции. - Новокузнецк, 2002. С. 9-13.

145

полнения, он во многом совпадает с краткосрочным лишением свободы, которое, в соответствии со ст. 56 УК РФ (Лишение свободы на определенный срок) может применяться, как и арест, до 6 месяцев. К этому следует добавить необходимость выделения значительных средств на строительство арестных домов. Поэтому мы разделяем позицию тех ученых, которые предлагают исключить из Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов положения о наказании в виде ареста, поскольку его введение требует больших финансовых затрат и вызывает сомнения эффективность этого вида наказания.

Аналогичная ситуация во многом сложилась и в отношении порядка исполнения наказания в виде ограничения свободы в исправительных центрах (сразу следует отметить, что их предстоит еще создать) и лишения свободы в колониях-поселениях. В соответствии с частью 1 ст. 47 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны отбывать наказание, как правило, в пределах территории субъекта Российской Федерации, в которых они проживали или были осуждены. Поэтому введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствующих учреждений, что также связано со значительными финансовыми затратами. Вместе с тем анализ особенностей порядка исполнения наказания в колониях-поселениях показывает, что он во многом схож с режимом отбывания наказания в исправительных центрах. Как отмечает С.И.Курганов, «колонии-поселения можно легко преобразовать в исправительные центры, поскольку условия отбывания наказа-

146

ния (режим содержания) в них практически одинаковы. По содержанию режимных требований колония-поселение представляет собой скорее ограничение, а не лишение свободы. Тогда ограничение свободы как вид наказания действительно будет являться реальной альтернативой лишению свободы, и количество осужденных к лишению свободы существенно снизится» \

Эта идея поддерживается многими специалистами. Однако у неё есть один очевидный недостаток - фактически речь идёт не о введении нового вида наказания, а о сохранении старого, но под новым названием.

Как нам представляется, отказываться от нового вида наказания без изоляции от общества, не следует, тем более что в зарубежной пенитенциарной практике (Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Швейцария, Испания, Республика Казахстан) широко применяется ограничение свободы, являющееся, по сути, «домашним арестом». Оно представляет собой комплекс устанавливаемых судом условий (обязанностей и запретов), исполняемых осужденным под надзором уполномоченного государственного органа без изоляции от общества, в том числе с использованием электронных средств наблюдения.

Поэтому Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект федерального закона, предусматривающий введение наказания в виде ограничения свободы, которое будет заключаться в исполнении осужденными установленных судом обязанностей под надзором уголовно-исполнительных инспекций.

1 Курганов СИ. Ограничение свободы: за и против. — М., 2002. С. 10.

147

Одновременно в целях дифференциации наказаний, исполняемых без изоляции от общества, предлагается исключить из Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации положения, связанные с возложением судом обязанностей на условно осужденных и условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, исключив при этом ограничение свободы из перечня наказаний, которые суд может назначать условно.

Комплекс ограничений, которые предлагается установить для осужденных к этому виду наказания (ограничение свободы перемещения, посещения определенных мест и использования определенных форм досуга, выбора места работы или учебы, запрет покидать место жительства в определенное время суток, а также в выходные и праздничные дни, постоянное нахождение под надзором и др.), сохранит его место в иерархии наказаний, предусмотренных уголовным законом. Поэтому внесения изменений в систему уголовно-правовых санкций не потребуется.

Введение в действие ограничения свободы в таком варианте потребует затрат из федерального бюджета на содержание дополнительной штатной численности исполняющих это наказание уголовно-исполнительных инспекций и их материально-техническое обеспечение. Однако эти расходы будут значительно меньшими, чем на исправительные центры.

Определенные пробелы имеются и в правовом регулировании самого порядка исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Речь, прежде

148

всего, идет об определении правового статуса сотрудников данной службы. В настоящее время на законодательном уровне подробно отрегулирован лишь статус сотрудников исправительных учреждений, что нашло свое отражение в Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы». Что же касается сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, то порядок прохождения ими службы регулируется ведомственными нормативными актами. Поскольку уголовно-исполнительные инспекции (УИИ) организационно входят в уголовно-исполнительную систему, то вполне логичным и оправданным является предложение о распространении на них льгот, предусмотренных для сотрудников УИС. Данные льготы должны быть закреплены на уровне закона. Поскольку УИИ являются составной частью уголовно-исполнительной системы, то в данном случае нет необходимости в принятии отдельного законодательного акта; данные вопросы (задачи УИИ, правовой статус их сотрудников) целесообразно закрепить в действующем Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» на уровне самостоятельного раздела. Поскольку предмет правового регулирования закона в данном случае существенно расширяется, включая организацию работы не только органов и учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, но и наказаний без изоляции от общества, то целесообразно уточнить и его наименование, в частности, убрать словосочетание «лишение свободы».

Помимо законодательных актов порядок исполнения наказаний не связанных с лишением свободы регламентируется и ведомственными нормативными ак-

149

тами. Введение данных видов наказания значительно стимулировало их разработку, включая различные положения, инструкции1. Это порождает определенное дублирование, противоречия в правовом регулировании порядка исполнения наказаний. Представляется, что для решения данных проблем важно изменить сам подход к нормотворческой работе по правовому регулированию порядка исполнения наказаний. Речь, в частности, идет о целесообразности подготовки одной обобщающей Инструкции о порядке исполнения наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Структурно данная Инструкция могла бы состоять из следующих разделов: Общие положения; Организация исполнения наказания в виде исправительных работ; Организация исполнения наказания в виде обязательных работ; Организация исполнения наказаний в виде офаничения свободы.

2. Реализация стратегии реформирования УИС в направлении приоритетного развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, предполагает также решение целого ряда организационных проблем, связанных с их укреплением. Используя зарубежный опыт и с учётом необходимости исполнения наказаний в виде обязательных работ и офаничения свободы возможно создание службы пробации, которая призвана осуществлять надзор за правонарушителями. Следующая важная задача - это упорядочение работы уголовно-исполнительных инспекций. За период функционирования инспекций в Минюсте России реализован комплекс мер по их реформированию. Инспекции приобрели статус учреждений УИС, переведены на финансирование за счет

1 Организационно-правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций. Сборник нормативно-правовых актов / Под ред. О.В.Филимонова. — Томск, 2002.

150

средств федерального бюджета, персоналу установлено льготное исчисление выслуги лет. В структуру крупных инспекций введена должность психолога. Увеличены предельные специальные звания и должностные оклады. В ряде регионов введена должность «заместитель начальника управления - начальник отдела но руководству УИИ».

Вместе с тем в деятельности УИИ имеется немало нерешенных проблем. Важнейшая из них связана с тем, какой объем задач они должны выполнять. За последние годы перечень этих задач возрастает, что неизбежно сказывается на реализации основной функции инспекций - организация исполнения наказания в виде исправительных работ. Помимо данной функции инспекции осуществляют контроль за женщинами, осужденными с отсрочкой отбывания наказания, условно осужденных, осужденных к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Ежегодно по учетам УИС проходит свыше миллиона осужденных, при этом основная часть это условно осужденные (свыше 80 %) и лишь 9 % осужденных к исправительным работам. В результате возрастает нагрузка на сотрудников УИИ. При установленной норме 167 осужденных, лиц, стоящих на учете на одного сотрудника, она составляет 202 осужденных, а в ряде регионов - более 300 \

В сложившейся ситуации возможно два подхода решения данной проблемы: передача ряда функций, связанных с контролем за поведением условно осужден-

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об Уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» (с учетом изменении, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1999 г. № 1999) и от 17 февраля 2000 г. № 134 «О финансировании Уголовно-исполнительных инспекций».

151

ных, в территориальные органы внутренних дел либо существенное укрепление УИИ, разработка новых штатных нормативов. Представляется, что второй путь является более рациональным, поскольку большая часть лиц, состоящих на учете (53 %) ранее отбывали наказание и поэтому связаны с деятельностью уголовно-исполнительной системы. С учетом изменившихся задач в штаты УИИ целесообразно введение должности инспекторов по режиму, по учету личных дел осужденных, а также по работе с несовершеннолетними осужденными. В связи с расширением функций УИИ Центром нормативно-исследовательских работ ГУИН Минюста России проведен расчет нагрузки на одного сотрудника инспекции. Расчеты показали, что оптимальная нагрузка на одного сотрудника инспекции должна составлять 65 осужденных.

Другая важная проблема - это подготовка кадров для УИИ, а в перспективе и для других учреждений, которые будут исполнять наказания без изоляции от общества. В настоящее время ни одно учебное заведение УИС не готовит кадры для данной службы, что существенным образом сказывается на результатах ее деятельности. Данная подготовка должна носить системный характер, охватывая первоначальную подготовку в учебных центрах, базовую подготовку на основе высшего образования, а также повышение квалификации сотрудников УИИ.

Обеспечение приоритетного развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, во многом будет зависеть от создания стройной системы управления данной службой. Первым шагом в этом направлении можно считать полный перевод УИИ в уголовно-исполнительную систему. Одна-

152

ко целостной системы управления данной службой, с учетом всех уровней управления до настоящего времени не создано. Во многом это связано с тем, что реально функционируют лишь уголовно-исполнительные инспекции, другие структуры, призванные исполнять такие наказания как обязательные работы, ограничение свободы предстоит только создать. Учитывая сложность проблемы, можно считать оправданным создание в составе ГУИН Минюста России самостоятельного по исполнению новых видов наказаний, не связанных с лишением свободы. Создание такого отдела на первый взгляд может показаться преждевременным. Однако учитывая сроки введения данных наказаний в действие (2004-2005 годы), сложность и неоднозначность возникающих при этом вопросов, такая структура на уровне центрального аппарата УИС необходима. Это позволит не только повысить ответственность за процесс формирования структур, призванных исполнять наказания в виде обязательных работ и ограничения свободы, но и проводить данную работу более целенаправленно и планомерно.

3. Решение многих вопросов, связанных с реформированием службы, исполняющей наказания без изоляции от общества, напрямую зависит от ее ресурсного, прежде всего финансового обеспечения. Указывалось, что продление сроков введения новых альтернативных видов наказания во многом обусловлено именно нехваткой финансовых средств. Сложность проблемы заключается и в том, что большая часть УИИ (до 90 %) располагаются в кабинетах совместно со службами милиции, ряд из них расположены вообще в помещениях других ведомств. Все это обусловливает необходимость принятия нестандартных решений по вопро-

153

сам создания материально-технической базы не только УИИ. Учитывая важность и перспективность данной службы для изменения карательной политики государства в целом в направлении ее гуманизации, полагаем принципиально важным создавать материальную базу для исполнения альтернативных наказаний только в самой уголовно-исполнительной системе. Это повлечет дополнительные затраты, но они будут оправданы с точки зрения стратегии развития УИС, ее социальной эффективности. Более сложным является вопрос о самих источниках финансирования создания во многом новой службы, исполняющей наказания без изоляции от общества. По сравнению с ресурсным обеспечением реформы исправительных учреждений, здесь ограничены возможности получения дополнительных источников за счет внутренних резервов. Так как финансирование УИИ осуществляется за счет удержаний из заработка осужденных к исправительным работам, то в условиях рыночных отношений весьма сложно получить дополнительные источники финансирования и за счет таких отчислений. Более того, как показывают отчетные данные, УИИ работают за последние годы со значительной дебиторской задолженностью. Поэтому основным источником финансирования развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, видимо, должен стать федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

В заключение рассматриваемого вопроса следует отметить, что для реализации альтернативных видов наказания в обществе должны быть созданы соответствующие социально-экономические условия, сформировано общественное мнение о целесообразности и необходимости выбора такой стратегии работы правоохра-

154

нительных органов. Дело в том, что существующая длительные годы практика широкого применения наказания в виде лишения свободы сформировала и определенное отношение к карательной политике государства не только населения, но и сотрудников правоохранительных органов: лицо совершившие преступление обязательно должно отбывать наказание в виде лишения свободы. Все иные наказания, не связанные с лишением свободы, в такой ситуации нередко психологически воспринимаются как прощение, избавление от наказания. Поэтому реализация предложенной стратегии реформирования УИС предполагает и формирование соответствующей правовой культуры самих сотрудников правоохранительных органов. Формы такой работы разнообразны: учеба, распространение положительного опыта, разъяснение законодательства, социальных последствий исполнения наказания и т.п.

Важно также учитывать и реальное состояние правопорядка, структуру преступности. Опыт показывает, что форсированное снижение уголовной ответственности за совершенные преступления может привести к обратному эффекту: снижению общепрофилактической функции наказания, подрыву доверия населения к правовой системе государства.

§ 4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы

Результаты проведения пенитенциарных реформ во многом зависят от ее кадрового обеспечения. Связано это с тем, что любые преобразования осу-

155

ществляются конкретными людьми. Можно построить идеальную исправительную систему, принять хорошие законодательные акты, регламентирующие порядок исполнения наказания, но если не будет профессионалов, способных реализовать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех. Поэтому одним из важных аспектов реформы уголовно-исполнительной системы является ее кадровое обеспечение.

Работе с кадрами УИС, а еще ранее и в исправительно-трудовой системе, всегда уделялось пристальное внимание. В результате сложилась определенная система и направления, которые связаны со всем процессом службы сотрудников: отбор кадров, обучение, продвижение, закрепление, оценка результатов деятельности, стимулирование, социальная защита, выход на пенсию \ В процессе проведения реформы УИС к кадрам предъявляются новые требования. Поэтому поиск и разработка новых подходов к работе с кадрами - это необходимая и достаточно сложная часть реформы УИС .

Претворение в жизнь идей реформы УИС во многом предопределяется отношениям к ним самих сотрудников. Нередко радикальные реформы в сфере исполнения наказания наталкиваются на сопротивление со стороны персонала. Объясняется это различными причинами, в том числе и наличием определенных психологических барьеров к нововведениям. Однако сводить всё только к психологическим факторам было бы неверно. «Нельзя не понимать, что уголовно-

1 Основные направления кадровой работы в уголовно-исполнительной системе. В кн.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. - Рязань, 2002. С. 18-26.

2  Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы и подготовки персонала: Материалы международной научно-практической конференции (май 1997). - Рязань, 1998. СП.

156

исполнительная система не может работать без профессионалов - хорошо подготовленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимости того, что они делают, и в том, что их труд оценивается но заслугам»1.

Сложность проблемы кадрового обеспечения реформы УИС связана также с ее передачей в Минюст России. Это повлекло необходимость создания в УИС полнокровной кадровой службы, подготовку и принятие новых нормативных актов, разработку мер, направленных на поднятие социального статуса сотрудников, их материальной защищенности. Учитывая значимость данного вопроса, Минюстом России утверждена Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС. Не ставя задачей подробного анализа данного документа (комментарии по нему достаточно полно изложены в литературе), отметим, что в данной Концепции по существу речь идет о формировании новой кадровой политики в УИС. Какова будет эта политика во многом зависит оттого, какой смысл вкладывается в само понятие «кадровая политика УИС». На этот счет в литературе имеются различные подходы. Ряд авторов связывают кадровую политику с подготовкой, принятием и реализацией нормативных актов, регламентирующих работу с кадрами УИС2. Такой подход в своей основе является оправданным, поскольку кадровая политика, в конечном счете, всегда реализуется посредством правовых предписаний. Однако полностью кадровую

1  Калинин Ю.И. Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус // Преступление и наказание. - 2002. № 6. С. 4.

2 Угрюмов Ю.М. Актуальные вопросы кадровой политики в условиях реформирования УИС. В кн.: Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными: Материалы научно-практической конференции. —Вологда, 2001. С. 214-222.

157

политику к правовому регулированию возникающих при этом отношений нельзя. Дело в том, что последняя предполагает и формирование теоретических основ кадровой политики, ее целей, принципов.

В ряде случаев кадровую политику в УИС связывают с технологией работы с кадрами, выделяя при этом и актуальные современные проблемы: управление служебной карьерой, социальную защиту, профессиональную подготовку и др.1 При таком подходе фактически делается знак равенства между кадровой политикой и организацией работы с кадрами.

Более полное определение кадровой политики в УИС дано в исследовании Р.В.Нагорного. Под ней автор понимает «систему взглядов, принципов, идей о сущности и направлениях кадровой деятельности, организационных, правовых, социально-психологических и экономических мер и механизмов их реализации в уголовно-исполнительной системе, обеспечивающих достижение целей и задач се функционирования»2. Однако и при таком подходе нечетко выделяется цель (цели) кадровой политики, а также ее направления.

Кадровая политика в УИС является составной частью государственной кадровой политики. Поэтому при ее определении важно учитывать, что последняя связывается с определением стратегии и тактики государства по формированию,

1  Огородников В.И. Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России. — Авторсф. дне.... канд.юрид. наук.-Рязань,2003.

2   Нагорный Р.В.  Правовые и организационные основы  кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. - Лвтореф. дне. ... кацд. юрид. наук. -М., 2003. С. 9.

158

развитию и востребованности кадрового потенциала общества1. Указанные категории: стратегические цели кадровой работы, кадровый потенциал, его востребованность являются новыми явлениями в современной государственной политике, что имеет непосредственное отношение и к кадровой политике в УИС, которую, как было сказано выше, следует рассматривать в качестве ее составной части. С учетом этого можно предложить следующее определение анализируемого понятия.

Кадровая политика в уголовно-исполнительной системе - это деятельность соответствующих органов государства и должностных лиц, стратегическая цель которой заключается в формировании и развитии кадрового потенциала системы, принципов работы с кадрами, а также конкретных направлений (механизмов) ее реализации.

Приведенное определение кадровой политики в УИС не связывает ее исключительно только с деятельностью ведомства в этой сфере, а предполагает рассмотрение с учетом государственной кадровой политики в целом. Такой подход также содержит и новые требования к кадровой политике УИС, связанные с формированием кадрового потенциала, механизма ее реализации.

Для того чтобы раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УИС важно рассмотреть (с учетом приведенного выше опре-

1 Турчннов Л.И. Концептуальные положения государственной кадровой политики Российской Федерации: проблемы формирования и реализации. В кн.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Материалы методологического семинара. — М., 2002. С. 17.

159

деления) следующие вопросы: принципы, субъекты, стратегическую цель и направления кадровой политики.

1. Содержание кадровой политики в УИС во многом определяется ее принципами, которые можно подразделить на две группы общие и специальные. К первой из них следует отнести принципы государственной кадровой политики, закрепленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон к ним относит принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимодействие государственной службы с муниципальной службой, открытость государственной службы, защита государственной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Наряду с указанными общими принципами кадровая политика в УИС должна учитывать и специальные принципы, раскрывающие особенности работы с кадрами в данной системе. О целесообразности формирования таких принципов, отражающих специфику того или иного вида государственной службы, специально подчеркивается в ст. 3 указанного выше Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в которой говорится, что «могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования государственной службы, учитывающие их особенности».

Действительно служба в УИС имеет ряд существенных особенностей по сравнению с другими видами государственной службы. Выражается это в том,

160

что сотрудники УИС работают с особой категорией граждан - осужденными, которые совершили преступления; в особых условиях прохождения службы, ее правовой регламентацией; служебной дисциплиной; порядком приема и прохождения. С учетом данных факторов можно сформулировать следующие принципы кадровой политики в УИС. Прежде всего, это гуманное отношение сотрудников к осужденным, что особенно важно в условиях формирования новой пенитенциарной культуры в Российской уголовно-исполнительной системе, которая идет по пути приоритета человеческих отношений над ушедшим в прошлое приоритетом силы и карательных методов воздействия.

В качестве современного принципа кадровой политики УИС в условиях ее реформирования следует назвать и принцип демилитаризации. Выражается это в различных формах: передаче УИС в Минюст России, отказе от охраны осужденных внутренними войсками, правовой регламентации защиты прав сотрудников.

Следует отметить, что проблема демилитаризации службы в УИС в ряде случае понимается достаточно упрошено, как просто перевод сотрудников в разряд обычных государственных служащих. Сделать это в отношении всех сотрудников объективно невозможно, поскольку исполнение наказания от имени государства предполагает всегда реализацию функции охраны, надзора, проведение оперативно-розыскных мероприятий. В среднем для реализации данных функций задействовано около 120 тыс. человек, причем ежедневно почти 25 тысяч сотрудников несут службу с оружием.

161

В принципиальном плане данная проблема (к какой категории служащих следует относить сотрудников УИС) нашла свое отражение в подготовленном по поручению Президента России проекте федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», в котором закреплено положение о том, что служба в УИС относится к категории государственной службы в правоохранительных органах.

2. Реализация кадровой политики в УИС связана с ее субъектами. Данные субъекты достаточно многообразны. На уровне ведомственного управления они представлены специализированными структурами: управлением кадров, управлением воспитательной работы, управлением профессионального образования и науки. Наряду с ними в работе с кадрами участвуют с другие службы: медицинское управление, служба собственной безопасности, ряд обеспечивающих служб. Наличие множества субъектов, реализующих кадровую политику в УИС, в определенной мере приводит к дублированию, различного рода бюрократическим согласованиям, материальным затратам. Если брать аналогичные структуры в других силовых ведомствах, то они, как правило, объединены общей структурой. Например, в МВД России - это Главное управление кадров. В принципе, по мере завершения реформы УИС, стабилизации кадровых процессов, такой подход (создание одного мощного управления по работе с кадрами) возможно и в УИС.

Рассматривая вопрос о субъектах реализации кадровой политики в УИС нельзя не указать на то, что данные субъекты не сводятся к указанным выше ведомственным структурам. Реально в выработке и реализации кадровой политики в

162

УИС принимают участие многие органы государственной власти, включая Администрацию Президента Российской Федерации.

Таким образом, при характеристике субъектов кадровой политики в УИС целесообразно выделение двух групп: ведомственные структуры, специально созданные для работы с кадрами и структуры надведомственные, обеспечивающие принятие принципиальных решений по расстановке руководящих кадров УИС, контроль за работой УИС, экспертизу важнейших правовых актов в данной сфере.

Проблема реализации кадровой политики в условиях реформирования УИС не сводится только к оптимизации соответствующих структур управления. Не менее важным является и поиск новых подходов к технологиям кадровой работы \ Прежде всего, речь идет о создании автоматизированных учетов кадров УИС (типа «Штаты», «Кадры»), управления служебной карьерой сотрудников УИС, отбора и закрепления кадров на службе в УИС и др.

3. Кадровая политика в УИС должна иметь свою стратегическую цель. Важность данного вопроса заключается в том, что в зависимости от того, как понимается и формулируется данная цель во многом зависит и обоснование конкретных направлений реализации кадровой политики. К сожалению, в литературе по вопросам совершенствования работы с кадрами не уделяется должного внимания обоснованию такой цели. Как правило, ограничиваются общими требованиями, которые предъявляются в работе с кадрами. Такой подход во многом является

1 Данные технологии основываются на общих современных требованиях к организации кадровой работы, которые достаточно полно изложены в литературе. См.: Управление персоналом организации. -М., 1997; Шекшня СВ. Управление персоналом современной организации: Учебно-методическое пособие. — М., 1997 и др.

163

традиционным для прошлого времени, когда кадровая политика предопределялась, прежде всего, идеологическими установками. Современная государственная кадровая политика связывает данную цель с формирование кадрового потенциала той или иной системы управления. При этом кадровый потенциал системы рассматривается не только с позиции количественных характеристик состояния работы с кадрами, но и с учетом качественного анализа, включая мотивацию к службе, сочетание опытных и молодых сотрудников, структуру профессий .

С учетом сказанного стратегической целью кадровой политики в УИС должно стать формирование кадрового потенциала системы, способного успешно решать новые задачи, стоящие перед УИС в условиях ее реформирования. Если говорить о конкретных параметрах данного потенциала, то он характеризуется следующими показателями. Прежде всего, общая численность сотрудников УИС (аттестованных и гражданских) составляет почти 340 тыс. человек. Из них 269 тысяч - это аттестованные сотрудники. С учетом этого на одного сотрудника приходится 5-6 осужденных, заключенных в СИЗО. В принципе это достаточно высокий показатель даже в сравнении с зарубежными пенитенциарными системами. Если брать профессиональный срез, то большая часть сотрудников имеют юридическое, техническое и педагогическое образование. В структуре сотрудников происходит значительное омоложение. Почти 32 % - это сотрудники моложе 30 лет, что актуализирует проблемы формирования профессионального ядра кадров УИС. Извест-

1 Концепция государственной кадровой политики Российской Федерации. - М., 2002. С. 30-32.

164

но, что за последние годы в правоохранительных органах возросла доля женщин сотрудников. В УИС проходят службу почти 70 тыс. женщин, что составляет почти 26 % от общей численности аттестованного состава. Для сравнения следует отметить, что в других силовых ведомствах, в армии данный показатель значительно ниже: он колеблется в пределах 13 %. Наметилась положительная тенденция к снижению оттока кадров. За 2002 год доля уволенных составила 12,3 %, в 2001 году - 13,9 %. В основном наибольший отток кадров наблюдается по группе рядового и младшего кадрового состава, что в основном происходит в силу внешних причин: стабилизации обстановки на промышленных предприятиях, где заработная плата становится выше чем в уголовно-исполнительной системе.

Характеризуя кадровый потенциал УИС, следует также указать и на состояние законности и дисциплины среди личного состава. В целом здесь наблюдаются традиционные для УИС нарушения: вступление в запрещенные связи, нарушения правил применения спецсредств, незаконное изменение условий содержания осужденных.

4. Формирование качественного кадрового потенциала зависит от многих факторов: материального стимулирования, принятия закона о прохождении службы в УИС, организации строительства жилья для сотрудников, медицинского обслуживания, материально-технического обеспечения. Данные проблемы являются во многом традиционными для организации работы с кадрами. Вместе с тем в условиях реформы УИС в работе с кадрами появилось и ряд новых проблем. К их числу следует отнести, прежде всего, вопросы социальной защиты сотруд-

165

пиков УИС, правового регулирования прохождения службы, подготовки кадров новой формации.

Социальная защищенность сотрудников УИС предполагает установление государством определенных гарантий для стимулирования труда сотрудников. Связано это, прежде всего, с денежным содержанием сотрудников системы, обеспечением жильем, социальным страхованием, материальным обеспечением членов семей сотрудников в случае смерти или гибели последних, предоставление льгот и компенсаций на получение кредитов на индивидуальное жилищное строительство. За время реформы УИС в этом направлении принимались достаточно радикальные меры. Все это в определенной мере позволило стабилизировать процент увольняемых, сократить некомплект кадров. Однако как показал опрос сотрудников, большинство из них (51 %) считают, что в социальном плане они защищены лишь отчасти. Причем среди факторов, влияющих на решение проблемы социальной защиты, называются не только меры материального стимулирования, но и такие, которые связаны с организацией работы с кадрами. Это улучшение морально-психологического климата в коллективах сотрудников, более объективный отбор при назначении на руководящие должности, создание системы служебного роста. Однако многие указали и на проблему повышения заработной платы, обеспечения жильем.

Опыт организации социальной защиты сотрудников УИС показывает, что здесь важен не только комплексный подход, но и дифференцированный, учитывающий возможности не только центра, но субъектов Федерации. Речь, в частно-

166

сти, идет о повышении роли регионов в вопросах создания системы медицинского обслуживания сотрудников, включая строительство баз отдыха, санаториев, центров реабилитации. Важно также нормативно закрепить принятую в некоторых регионах практику установления доплаты к денежному содержанию сотрудников из бюджетов субъектов Федерации.

Проблема социальной защиты сотрудников напрямую связана с принятием закона о прохождении службы в уголовно-исполнительной системе. Проект данного закона неоднократно обсуждался в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации. Однако в связи принятием в мае 2003 года Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» данная проблема требует иных подходов. В этой связи представляется важным разработка общего закона о правоохранительной службе, где в качестве составной части должны быть рассмотрены вопросы особенностей прохождения службы в УИС. При таком подходе, естественно, возникает вопрос о целесообразности принятия самостоятельного закона о прохождении службы в УИС. Представляется, что, несмотря на высказанное выше предложение, принятие такого закона вполне оправдано. В нем должны быть прописаны подробно все вопросы, связанные с особенностями прохождения службы в УИС, включая систему социальных льгот. Это позволит исключить множество ведомственных нормативных актов, регламентирующих в настоящее время данные вопросы.

Передача УИС в ведение Минюста России обусловила необходимость создания во многом новой системы подготовки кадров. До этого все вопросы, связан-

167

ные с подготовкой кадров решались МВД. Для решения данной проблемы была разработана Программа совершенствования профессиональной подготовки кадров УИС Минюста России на период до 2003 года. В целом данная Программа выполнена. Система профессиональной подготовки кадров УИС включает в себя 5 высших образовательных учреждений, в том числе Академию права и управления (г. Рязань), 3 средних образовательных учреждения, а также 6 филиалов. Штатная численность образовательных учреждений, включая постоянный и переменный состав, около 10 тыс. человек. Значителен и научный потенциал образовательных учреждений. Здесь трудятся более 300 докторов и кандидатов наук.

Для организации первоначальной подготовки и повышения квалификации сотрудников УИС создано 49 учебных центров и 27 учебных пунктов, Институт повышения квалификации сотрудников УИС (г. Пушкин). Ежегодно на базе указанных образовательных учреждений проходят подготовку около 40 тыс. человек. Схема действующей системы образовательных учреждений УИС приводится в приложении к диссертации (Приложение № 5).

Однако в сложившейся системе подготовки сотрудников УИС имеется и немало недостатков. Данная система развивалась преимущественно экстенсивным путем, без четкого прогнозирования потребностей в кадрах УИС применительно к конкретным регионам, многие выпускники высших образовательных учреждений после окончания вуза не закрепляются на службе в УИС, в образовательных учреждениях отсутствует четкая специализация слушателей с учетом потребностей ведущих служб УИС.

168

Указанные недостатки обусловливают поиск новых подходов к организации профессиональной подготовки сотрудников УИС. Прежде всего, следует четко сформулировать цель такой подготовки. Она заключается в подготовке персонала, способного на высоком профессиональном уровне реализовывать новые задачи УИС с учетом требований международных стандартов в сфере исполнения наказаний. Для реализации данной цели необходимо создание такой системы профессионального образования, которая бы во взаимосвязи учитывала все уровни такой подготовки:

- учебные пункты и учебные центры;

- образовательные учреждения высшего и среднего звена;

- подготовка руководящих кадров в Академии права и управления. Основу данной системы должны составлять учебные центры и учебные

пункты. Именно здесь сотрудники впервые получают профессиональное образование, проходят повышение квалификации. В последующем сотрудники, прошедшие подготовку в учебных центрах и пунктах, должны направляться на учебу в высшие и средние специальные образовательные учреждения.

В целях совершенствования работы учебных центров и пунктов важно улучшить структуру управления, а также систему финансирования в направлении ее большей централизации, повышения роли Института повышения квалификации в организации методической помощи данным образовательным структурам.

Наиболее сложной для реорганизации является система высших и средних образовательных учреждений. Здесь возникает немало проблем, которые

169

носят не только ведомственный характер. Среди них вопрос о том, по каким образовательным стандартам осуществлять подготовку специалистов: либо по общегосударственным, либо по ведомственным, какова вообще должна быть сеть данных образовательных учреждений с точки зрения их количества и специализации, каков должен быть механизм закрепления выпускников на службе. Указанные вопросы требуют самостоятельной научной проработки, и нашли свое отражение в Концепции совершенствования образовательной политики УИС Минюста России.

Особое значение для УИС имеет подготовка ее руководящих кадров. Традиционно она проводилась на специальном факультете Академии управления МВД России (до передачи УИС в Минюст России). В настоящее время такую подготовку планируется проводить во вновь созданной Академии права и управления в г. Рязани. Данная подготовка должна осуществляться с учетом принципов ее связи с практикой, внедрения в учебный процесс современных педагогических технологий, ориентированных на активные формы обучения: деловые игры, учения. Более гибкой должна быть и сама система набора слушателей на данный факультет управления. Видимо, здесь следует учитывать не столько разнарядку центра, сколько ориентироваться на реальные потребности регионов в подготовке руководителей УИС. В целях приближения учебы руководителей УИС к практике также целесообразно осуществлять такую подготовку по очно-заочной форме обучения: первый год на стационарном обучении, второй в форме заочного обучения. В целях стимулирования обучения руководителей УИС следует увязать их про-

170

движение по службе с получением данного высшего управленческого образования.

Таковы основные направления развития кадровой политики в условиях реформирования УИС. Проведенный анализ показывает, что здесь возникает немало новых проблем, их решение должно носить последовательный и комплексный характер. Нельзя не учитывать, что плохо организованное пенитенциарное учреждение не только не способствует исправлению осужденных, но и отрицательно влияет на состояние многих отношений в обществе. Решающее значение в правильной организации деятельности пенитенциарных учреждений принадлежит ее кадрам.

171 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема реформирования УИС современной России, безусловно, займет особое место в истории развития отечественной пенитенциарной системы. Выражается это не только в радикализме и сложности проводимых преобразований, но и в том, что данные преобразования оказались достаточно продолжительными во времени, связаны с модернизацией российского общества и проводимой судебно-правовой реформой.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие обобщенные выводы и предложения.

1. Содержание и направленность реформы УИС во многом предопределяется ее местом и ролью в обществе.

Для решения данной проблемы в диссертации уголовно-исполнительная система анализируется как определенный социальный институт, который имеет сложную внутреннюю структуру, оказывает влияние на многие отношения в обществе. Такой подход позволяет анализировать и исследовать проблему реформы УИС на разных уровнях, включая общесоциальный, правоохранительный и организационный. При таком подходе достаточно четко выделяются и основные объекты реформы УИС: исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества; следственные изоляторы; система управления; кадровое, правовое и научное обеспечение реформы.

172

2. Успешное проведение реформы УИС во многом зависит от разработки ее теоретических основ. Среди них: определение сущности реформы УИС, ее целей и задач, а также принципов проведения и реализации.

Сущность реформы УИС заключается в переходе от одной модели исполнения наказаний, которая сформировалась в советский период в рамках исправительно-трудовой системы, к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний (демократизма, учета международного опыта, открытости, гуманизма и др.), нового уголовно-исполнительного законодательства. При этом, важное значение имеет выделение внешних и внутренних целей реформы УИС. Внутренние цели реформы УИС состоят в формировании новых отношений в сфере исполнения наказаний, основанных на иных методах воздействия на осужденных. В конечном счете это должно привести к формированию новой пенитенциарной культуры. Внешние цели реформы УИС связаны с проведением судебно-правовой реформы. Главным здесь является гуманизация карательной политики государства в направлении снижения уровня уголовной репрессии в государстве, что предполагает приоритетное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

3.  Реформа УИС, учитывая ее значимость, должна проводиться с учетом определенных принципов. Данные принципы должны определять исходные требования к разработке концепции реформы УИС, а также механизм ее реализации.

173

Концепция реформы УИС как определенная система взглядов на ее проведение, объединенная общей целью, должна основываться на принципах комплексности, научности, учета изменений в уголовной и уголовно-исполнительной политике, а также международного опыта решения подобного рода проблем, включая общепринятые мировые стандарты исполнения наказаний.

Механизм реализации реформы УИС представляет определенный способ ее проведения. В основу его формирования должны быть положены принципы государственной и общественной поддержки реформы, ресурсной, организационной обеспеченности и эффективности.

Указанные принципы взаимосвязаны и образуют систему требований, в рамках которых должна разрабатываться и реализовываться реформа УИС. Их соблюдение во многом предопределяет эффективность реформы.

4. Реформа УИС как процесс перехода от одной модели исполнения наказания к другой должна проводиться поэтапно. Основополагающими критериями выделения этапов проведения реформы современной УИС выступают изменения, связанные с модернизацией российского общества. С учетом этого было определено и выделено три этапа проведения реформы УИС.

5.  Оценка результатов процесса реформирования организации исполнения наказания в виде лишения свободы позволило выявить следующие позитивные тенденции:

174

- реализация территориального принципа отбывания наказания в отношении большей части осужденных ( по месту жительства);

-  построение рациональной системы исправительных учреждений с учетом количественных и качественных изменений состава осужденных;

-  расширение средств исправительного воздействия на осужденных;

-   гуманизация исполнения наказаний и создание механизма обеспечения прав и законных интересов осужденных;

-  изменение целей и форм организации трудового воспитания осужденных;

-  формирование системы социальной поддержки и гражданского контроля за деятельностью мест лишения свободы.

6. Приоритетным направлением развития уголовно-исполнительной системы в условиях проведения судебно-правовой реформы, направленной на гуманизацию карательной политики государства, следует признать создание системы исполнения наказаний без изоляции от общества. Данная проблема является во многом новой для отечественной уголовно-исполнительной системы. Традиционно ведущее место в ней занимали учреждения, исполняющие наказания в виде лишения свободы. Успешная реализация данной стратегической цели реформирования уголовно-исполнительной системы предполагает создание учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, совершенствование системы управления, а также ее правового и ресурсного обеспечения.

175

7. Составной частью реформы уголовно-исполнительной системы является поиск новых подходов к совершенствованию работы с кадрами. Для решения данной проблемы важное значение приобретает осуществление кадровой политики в условиях проведения реформы УИС, определение ее стратегических целей, принципов и конкретных направлений реализации.

Стратегической целью современной кадровой политики в УИС следует рассматривать формирование кадрового потенциала, способного решать новые задачи реформирования системы. Основными направлениями реализации данной стратегии следует рассматривать:

-    обеспечение социальной защиты сотрудников УИС;

-   законодательное закрепление порядка прохождения службы;

-   формирование системы отбора и подготовки кадров новой формации.

8.  Проведенное исследование позволило обосновать комплекс конкретных предложений, направленных на повышение эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы. Данные предложения относятся к уточнению Концепции реформирования УИС, разработке новых законодательных актов, структуры управления, системы исправительных учреждений, форм и методов работы с осужденными.

176

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 1. Нормативные акты и официальные документы

1.1    Конституция Российской Федерации. —М., 2003. - 65 с.

1.2   Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и    основ-

ных республик // Основы законодательства Союза ССР и союзных республик.-М., 1989.

1.3   Исправительно-трудовой кодекс РСФСР // СУ. 1924. № 86.

1.4   Исправительно-трудовой кодекс РСФСР // СУ. 1933. № 48.

1.5   Исправительно-трудовой кодекс РСФСР. - М., 1989. - 160 с.

1.6   Уголовный кодекс Российской Федерации. - М., 1992. - 16 с.

1.7   Уголовно-исполнительный кодекс   Российской Федерации. Проект. - М.,

1992. 129 с.

1.8    Уголовный кодекс Российской Федерации. - М., 2003. - 160 с.

1.9     Уголовно-исполнительный кодекс  Российской Федерации. Проект. - М., 2003. - 144 с.

1.10 Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955) //

Международные соглашения и рекомендации ООП в области защиты прав человека и борьбы с преступностью: сборник международных документов. - М., 1989.

1.11  Процедуры эффективного осуществления Минимальных стандартных пра-

вил обращения с заключенными (1984) // Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступностью: сборник международных документов. - М., 1989.

1.12 Кодекс поведения должностных лиц но поддержанию правопорядка (1979)

// Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты прав человека и борьбы с преступностью: Сборник международных документов. - М., 1989.

1.13  Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления пра-

восудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила - 1985) // Международные соглашения и рекомендации ООН в области защиты нрав человека и борьбы с преступностью: сборник международных документов. - М., 1989.

1.14 Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных

с тюремным заключением (Токийские правила — 1990) // Материалы УШ Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, Куба, 1990). Док. ООН A/ COI IE 144/24.

1.15 Закон РСФСР «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съез-

да народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 8. Ст. 366.

1.16 Закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости Съезда на-

родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

177

1.17 Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в

Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №17. Ст. 892.

1.18 Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»

// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.

1.19 Закон Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в

Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Закон РСФСР «О милиции»» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 10. Ст. 360.

1.20 Закон Российской Федерации «Об учреждения и органах исполняющих

уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости Съезда на-родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 33. Ст. 1316.

1.21   Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы».

1.22 Федеральный закон от 18 декабря 1996 г. «О введении в действие Уголов-

но-исполнительного кодекса Российской Федерации».

1.23  Федеральный закон от 20 июня 2000 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

1.24  Федеральный закон от 9 марта 2001 г.№ 25-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации» (с изм. и дон. От 18 декабря 2001 г.).

1.25  Федеральный закон от 19 июня 2001 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений и

дополнений в статью 24 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации».

1.26 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений в

статьи 16, 17, 24, 45 и 46 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».

1.27 Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 «О

реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

1.28 Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 «О пе-

редаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел

178

Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации"» (с изм. и доп. От 30 декабря 1999 г.).

1.29 Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 «Во-

просы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.30 Указ Президента Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. № 1747

«Вопросы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.31  Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2002 г. № 672 «О де-

нежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации».

1.32 Распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2001 г. № 671-рп «О выделении

в IV квартале 2001 г. Минюсту РФ для воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы финансовых средств из резервного фонда Президента РФ».

1.33   Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации. Постановление Верховного Совета Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 70.

1.34  О прядке введения в действие  Закона Российской Федерации «Об учреж-

дениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 21 июля 1993 г. №5474-1.

1.35  Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г.

№ 729 «Об утверждении Положения об Уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации № 199 от 20 февраля 1999 г.).

1.36 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999 г.

№ 343 «О передаче ряда образовательных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации».

1.37 Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2000

г. № 123 «О дополнительных мерах по повышению социальной защищенности персонала уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.38   Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. № 134 «О финансировании Уголовно-исполнительных инспекций».

179

1.39 Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2000

г. № 772 «О внесении изменения в постановление Совета Министров -Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 941 в связи с передачей уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции Российской Федерации».

1.40 Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 г.

№ 636 «О федеральной целевой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы».

1.41  Комментарий  к Уголовному кодексу Российской  Федерации. - СПб.,

2004.- 816 с.

1.42 Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федера-

ции / Под общ. ред. О.О.Миронова. - М., 2003. - 493 с.

1.43  Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федера-

ции / Под ред. Л.И. Зубкова. - М., 1997г. - 408 с.

1.44   Концепция реформирования уголовно-исполнительной системы (на период до 2005 года). Проект // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск.- 1999.

1.45   Концепция государственной кадровой политики Российской Федерации. — М., 2002.

1.46 Общая тюремная инструкция. - Петроград. 1916. - 49 с.

1.47 Тюремное дело РСФСР. Отчет центрального Карательного отдела HKIO

УШ Съезду Советов. - М., 1920. - 20 с.

1.48 Положение  об   исправительно-трудовых  лагерях.   Постановление   СНК

СССР от 3 апреля 1930 г. // СЗ СССР 1930 г. № 22.

1.49  Положение о комитетах помощи освобожденным заключенным и их семьям // Бюллетень НКВД РСФСР, 1930 г. № 16.

1.50 О передаче исправительно-трудовых учреждений народных комиссариатов

союзных республик в ведение Народного комиссариата внутренних дел СССР. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934г. // СЗ СССР №56. Ст. 421.

1.51  Наставление о работе частей и служб ИТК и обязанностях должностных

лиц, Распоряжение ГУМЗ МВД СССР № 6/5 - 618 от 16 августа 1962 года.

1.52 Положение об исправительно-трудовых лагерях и колониях. Утверждено

распоряжением Совета Министров СССР 10 июня 1954 года.

1.53  Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД СССР.

Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 3 апреля 1961 года.

1.54 Приказ МВД РСФСР от 16 августа 1961г. № 421 «Положение об отряде

ИТК МВД РСФСР».

1.55  Приказ МВД СССР от 28 сентября 1988 г. № 202 «О проведении экспери-

мента     по     разработке     и     использованию     методов     психолого-

180

педагогического воздействия в исправлении и перевоспитании осужденных».

1.56 Приказ МВД СССР от 10 июля 1991 г. № 110 «Об утверждении Наставле-

ния по организации профессиональной подготовки рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РСФСР».

1.57  Приказ МВД РФ от 10 февраля 1992 г. № 33 «Об организационных вопросах по ГУИД МВД РФ».

1.58  Приказ МВД РФ от 6 августа 1992 г. № 267 «О серьезных недостатках в

обеспечении правопорядка в ИТУ, СИЗО и неотложных мерах по его укреплению».

1.59 Приказ МВД РФ от 23 ноября 1992 г. № 421 « Об утверждении правил

внутреннего распорядка ИТУ и инструкции о прядке предоставления осужденным краткосрочных выездов за пределы мест лишения свободы».

1.60 Приказ МВД РФ от 12 мая 1993 г. № 229 «О мерах по реализации концеп-

ции развития информационного обеспечения органов внутренних дел».

1.61  Приказ МВД РФ № от 31 мая 1993 г. 259 «Об утверждении Положения об

отряде осужденных исправительно-трудовой колонии, тюрьмы и следственного изолятора».

1.62  Приказ МВД РФ от 17 июня 1993 г. № 290 «Об утверждении Инструкции о

надзоре за осужденными, содержащимися в ИТУ, и общих требованиях к оборудованию в ИТК».

1.63  Приказ МВД РФ от 2 сентября 1993 г. № 305 «О психологических лабора-

ториях ИТУ».

1.64 Приказ Минюста России от 4 августа 1999 г. № 227 «Об организационно-

штатных вопросах по учебным центрам (пунктам) уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.65  Приказ Минюста России от 12 мая 2000 г. № 150 «О мерах по социальной

защите личного состава уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 сентября 2001 г., 14 января 2002 г., 19 апреля 2002 г.).

1.66 Приказ Минюста России от 16 мая 2000 г. № 155 «Об утверждении Инст-

рукции о порядке представления компенсации лицам рядового и начальствующего состава уголовно-исполнительной системы за работу сверх установленной законом продолжительности рабочего времени, в выходные и праздничные дни, а также за работу в ночное время» (с изм. и доп. от 14 января 2002 г.).

1.67 Приказ Минюста России от 30 июня 2000 г. №  185 «Об утверждении По-

ложения о порядке организации получения осужденными основного общего и среднего (полного) общего образования в вечерней (сменной) общеобразовательной школе воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

181

1.68 Приказ Минюста России от 28 сентября 2000 г. № 282 «Об активизации

работы по выявлению, изучению и распространению передового опыта в уголовно-исполнительной системе».

1.69 Приказ Минюста России от 2 октября 2000 г. № 286 «О совершенствова-

нии научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности в УИС Минюста России».

1.70 Приказ Минюста России от 22 января 2001 г. № 15 «О внесении изменений

в Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации».

1.71  Приказ Минобразования России от 25 января 2001 г. № 207 «Об утвержде-

нии примерных учебных планов профессиональной подготовки в профессиональных училищах при исправительных учреждениях».

1.72 Приказ Минюста России от 30 января 2001 г. № 27 «О создании Санкт-

Петербургского института повышения квалификации работников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации (Санкт-Петербург, г. Пушкин)».

1.73  Приказ Минюста России от 4 мая 2001 г. № 134 «Об организации между-

народного сотрудничества в системе Министерства юстиции Российской Федерации и мерах по ее совершенствованию».

1.74 Приказ Минюста России от 9 июня 2001 г. № 175 «Об утверждении Поло-

жения об управлении уголовно-исполнительной системы по федеральному округу».

1.75  Приказ Минюста России от 9 июня 2001 г. № 176 «Об организации взаи-

модействия Федерального управления Минюста России по федеральному округу и Управления уголовно-исполнительной системы но федеральному округу».

1.76 Приказ Минюста России от 17 июля 2001 г. № 218 «Об утверждении По-

ложения о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.77 Приказ Минюста России от 6 декабря 2001 г. № 321 «Об объявлении ре-

шения совместного заседания Координационного совета руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и коллегии Министерства юстиции Российской Федерации».

1.78 Приказ Минюста России от 28 декабря 2001 г. № 353 «О назначении на

должности руководителей учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации по контракту».

1.79 Приказ Минюста России от 21 февраля 2002 г. № 55 «О внесении измене-

ний и дополнения в Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

182

1.80 Приказ Минюста России от 21 марта 2002 г. № 77 «Об утверждении По-

рядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации».

1.81  Приказ Минюста России от 21 июня 2002 г. № 171 «О внесении изменений

в Инструкцию о порядке присвоения квалификационных категорий сотрудникам уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.82  Приказ Минюста России от 29 июля 2002 г. № 210 «Об утверждении Пра-

вил внутреннего распорядка воспитательных колоний уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации».

1.83  Приказ Минюста России от 28 мая 2003 г. № 123 «Об организационно-

штатных вопросах по Главному управлению исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации».

1.84  Решение коллегии МВД СССР от 16 июня 1990 г. «О концепции реформи-

рования уголовно-исполнительной системы».

1.85  Решение коллегии МВД РФ от 4 июня 1991 г. № 4 от км/12 «О ходе реали-

зации концепции перестройки системы исполнения наказаний в РСФСР».

2. Материалы съездов, конференций, симпозиумов

2.1   Актуальные вопросы преступности несовершеннолетних. Сборник мате-

риалов научно-практической конференции. - Вологда, 2001.

2.2  Всероссийский съезд работников пенитенциарного дела в Москве (18-24

января 1923 года) Стенографический отчет. - М., 1924. - 344 с.

2.3    Второй Всероссийский съезд работников пенитенциарного дела (23 ноября

- 1 декабря 1924 г.) Стенографический отчет. -М., 1925. - 195 с.

2.4   Второй Всероссийский съезд административных работников (23-30 апреля

1928г.).- М., 1929.- 136 с.

2.5    Глазунов Н.С. Уголовно-исполнительная система: функциональная и орга-

низационная структура // Уголовно-исполнительная система: экономика и управление в 21 веке: Материалы всероссийской научно-практической конференции, 17-18 октября 2002 года. - Рязань, 2002.

2.6    Ковалев Р.Н. Европейские стандарты по содержанию лиц, лишенных сво-

боды, и практика в Российской Федерации сегодня. В кн.: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов научно-практической конференции. - Новокузнецк, 2002.

2.7    Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на

современном этапе. Материалы научно-теоретического семинара. - Рязань, 1990. - 127 с.

183

2.8  Материалы первого Всесоюзного совещания пенитенциарных деятелей. Ре-

форма тюрем и перспективы исправительно-трудового дела в СССР. М., 1929.-283 с.

2.9  Материалы учредительной конференции Межрегиональной общественной

организации «Российское научное пенитенциарное общество» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2001. № 6.

2.10   Материалы заседания Европейского суда по правам человека. Страсбург (Франция), сентябрь 2001 г. - М., 2002.

2.11    Материалы Международного форума, организованного Всемирной организацией здравоохранения     «Остановить туберкулез».  США, декабрь 2002 г. -М., 2002.

2.12   Материалы Международной конференции в рамках программы Совета Европы «Тюрьмы — побратимы». Норвегия, декабрь 2001. - М., 2002.

2.13   Материалы «32-го Международного конгресса пульмонологов в Париже». Швейцария, сентябрь 2001 г. -М., 2002.

2.14   Материалы Круглого стола, организованного редакцией газеты «Известия» по вопросам реформирования УИС. - Москва, декабрь 2001 г. — М., 2002.

2.15   Материалы 14-го заседания Руководящей группы Совета Европы и России по реформированию УИС. Санкт-Петербург, 13-17 мая 2002 г. — М., 2002.

2.16   Материалы 16-го заседания Руководящей группы Совета Европы по реформированию уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Саратов, 16-20 сентября 2003 г. - М., 2003.

2.17   Панкратов В.В. Крах пенитенциарных доктрин в XX веке и перспективы на век XXI: оценка криминолога. В сб.: Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской Конференции). Криминология. Уголовное право. Судебное право. - М., 2001.

2.18   Проблемы совершенствования    управленческой деятельности исполнительно-трудовых     учреждений.     Материалы     Всесоюзной     научно-практической конференции МВД СССР 19-21 мая 1982 г.   - М., 1983. -358 с.

2.19   Проблемы перестройки деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы: Материалы выездного заседания Координационного   бюро   при   ВНИИ   МВД   СССР   по   проблемам   исправительно-трудового права 30-31 мая 1991 г. На базе Уфимской высшей школы МВД СССР. - Уфа, 1991. - 75 с.

2.20   Проблемы совершенствования правового регулирования исполнения наказания в виде лишения свободы: Материалы межвузовской научно-практической конференции. - Рязань, 1992.

2.21    Проблемы исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Вологда, 1996.

184

2.22   Проблемы реформирования уголовно-исполнительной системы и подготовки персонала: Материалы международной научно-практической конференции (май 1997).-Рязань, 1998.

2.23   Селиверстов В.И. Принципы уголовно-исполнительного законодательства и права. В кн.: Проблемы теории наказания и его исполнения в новом Уголовном и Уголовно-исполнительном кодексах России (к 75-летию Н.А.Стручкова). Материалы научно-практической конференции (февраль 1997). -М., 1997.

2.24   Содействие становлению механизма реализации альтернативных мер наказания в Российской Федерации. Материалы международного семинара. Самара, 24-27 марта 2002 г. - М., 2002.

2.25   Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными. Материалы научно-практической конференции. — Вологда, 2001.

2.26   Турчинов А.И. Концептуальные положения государственной кадровой политики Российской Федерации: проблемы формирования и реализации. В кн.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: Материалы методологического семинара. - М., 2002.

2.27   Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. Материалы международной конференции, состоявшейся в г. Дальнем (Московская область) 14-19 ноября 1992 г.-М., 1993. - 81 с.

2.28   Угрюмов Ю.М. Актуальные вопросы кадровой политики в условиях реформирования УИС. В кн.: Состояние и перспективы научного обеспечения организации воспитательной работы с осужденными: Материалы научно-практической конференции. — Вологда, 2001.

2.29   Уткин В.А. Проект «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» итоги и перспективы. В кн.: Уголовно-исполнительная система сегодня: взаимодействие науки и практики: Сборник материалов научно-практической конференции. - Новокузнецк, 2002.

3. Книги

3.1   Абрамкин В.Ф.,  Чижов Ю.В. Как выжить в советской тюрьме. — Красно-

ярск,  1992.- 191 с.

3.2   Аванесов Г.А. Теория и методология криминалистического прогнозирова-

ния. -   М., 1972.-334 с.

3.3   Аверьянов В.Б. Аппараты государственного управления: содержания дея-

тельности, организационные структуры. — Киев, 1990. - 145 с.

3.4    Аксенов А.А. Управление органами, исполняющими наказание. — Рязань,

1990.- 166 с.

3.5   Александров Ю.К. Очерки криминальной субкультуры. - Москва, 2002.

3.6   Алексеев Л.И., Солопанов Ю.В. Профилактика рецидива преступлений. -

М., 1980.-72 с.

185

3.7   Алферов Ю.Л. Актуальные проблемы организационно-правового регули-

рования уголовно-исполнительной системы. - Домодедово, 1991. - 22 с.

3.8   Алферов Ю.А. и др. Социальная адаптация освобожденных из мест лише-

ния свободы. - Домодедово, 1992. - 72 с.

3.9  Алферов Ю.А. и др. Отрядная система ИТУ и критерии оценки степени ис-

правления осужденных. - Домодедово, 1991. - 90 с.

3.10   Аналитическая справка по результатам изучения мнения практических работников об уголовно-исполнительной политике и вопросам деятельности ИТУ. -М, 1994. - 16 с.

3.11    Анденес И.    Наказание   и   предупреждение преступлений. -  М., 1979.

-  158 с.

3.12   Андреев П.А. Социология исполнения уголовных наказаний. - М., 2001.

3.13   Анисимков В.М. Антиобщественные традиции, обычаи и нормы поведения осужденных в местах лишения свободы: исторический аспект. - М., 1992.-51 с.

3.14   Анисимков В.М. Тюрьма и ее законы. - Саратов, 1998.

3.15   Анисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы: Монография. — М., 1995. - 176 с.

3.16   Апстер И. Основные принципы исправительно-трудовой политики. - М., 1927.-74 с.

3.17   Артамонов В.П.     Наука    исправительно-трудового права. —  М., 1974.

-  129 с.

3.18   Артамонов В.П. Управление органами, исполняющими наказания. М., 1986.-74 с.

3.19   Артамонов В.П. Основные направления дальнейшего совершенствования деятельности ИТУ. -М., 1991. - 19 с.

3.20   Бабаев М.М. Социальные последствия преступности. - М., 1982. - 62 с.

3.21    Бачило И.Л. Функции органов управления / Под редакцией М.И. Писко-тина.-М., 1981.- 198 с.

3.22   Беляев Н.А. Цели наказания и средства их достижения в исправительно-трудовых учреждениях. — М., 1963. - 186 с.

3.23    Блувштейн ЮД. Уголовное право и социальная справедливость. — Минск, 1987.-53 с.

3.24   Бобрышев Д.И.   Основные   категории   теории   управления. - М., 1986. -146 с.

3.25   Бобрышев Д.И.   Совершенствование   системы управления. - М., 1987.

-  128 с.

3.26   Воронин СВ., Самошин П.И. Теоретические проблемы исполнения уголовного наказания. - М., 1978. - 138 с.

3.27   Восходов С.С. Основы уголовной политики. — М., 1999.

3.28   Брызгалов  В.И.,  Коломиец  В.Т.   научное  управление  исправительно-трудовыми учреждениями. - Киев, 1971. - 164 с.

3.29   Валевич А.А. Актуальные задачи совершенствования управления отрядами ИТУ.-М., 1987.-67 с.

186

3.30   Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. -М., 1988. - 171 с.

3.31    Веселый В.З. Актуальные проблемы совершенствования управленческой подготовки кадров в органах внутренних дел. — М., 1989. - 84 с.

3.32   Влияние организационно-структурных изменений в системе ИТУ на состояние и эффективность воспитательной работы. - Домодедово, 1991. -114 с.

3.33    Гулев В.А. Пора изживать психологию ГУЛАГа. - М., 1990.

3.34   Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и настоящее. — М., 1990.-330 с.

3.35   Дедюхин В.В. Становление и развитие организации борьбы с преступностью в ИТУ. - М., 1984. - 112 с.

3.36   Демин В.Е., Филиппов Н.А. Управление исполнительно-трудовыми учреждениями. — М., 1980.-61 с.

3.37   Денисов Л.И, Организация исполнения уголовных наказаний в ФРГ. — Минск, 1982.-96 с.

3.38   Детков М.Г. Исполнение наказания в дореволюционной России: организационно-правовые аспекты становления и развития системы исполнения наказания в виде лишения свободы. - М., 1990. - 85 с.

3.39   Деятельность уголовно-исполнительных инспекций но исполнению наказаний и иных уголовно-правовых мер, не связанных с изоляцией от общества: Методическое пособие / Под ред. Ю.И.Калинина. - М., 2001.

3.40   Дюрягин И.Н. Право и управление. - М., 1981. - 168 с.

3.41    Зубков А.И. Социально-правовые и организационные проблемы труда осужденных к лишению свободы. — Рязань, 1980.- 101 с.

3.42   Зубков А.И. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989. - 28 с.

3.43   Зубков А.И. Карательная политика России на рубеже веков. — М., 2000.

3.44   Зубков А.И. Уголовно-исполнительная система и основные направления ее  реформирования.   В   кн.:   Уголовно-исполнительное   право   России: Учебник.-М., 2002.

3.45   Зубков А.И., Калинин Ю.И., Сысоев В.Д. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции России. История и современность. — М., 1998.

3.46   Игнатьев А.А. Уголовно-исполнительное право: Учебник. — М., 1997.

3.47   Игнатьев Л.А., Наташев А.Е. Оценка эффективности деятельности ИТК. — М., 1974.-34 с.

3.48   Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений: (Проблемы социального контроля). — М., 1980. - 176 с.

3.49   Информационный Бюллетень ГУИН МВД РФ. — Учрежден в 1991 г.

3.50   Исправительно-трудовая педагогика. - М., 1978. - 377 с.

3.51    Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности. - Рязань, 2001.

3.52   Карпец И.И. Преступность: иллюзии и реальность. - М., 1992. - 431 с.

187

3.53    Колодкин Л.М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел. - М., 1979.

3.54   Конев А.А. Преступность в России и ее реальное содержание. - II. Новгород, - 1993.-324 с.

3.55    Концепция реформы уголовно-исполнительной системы. - М., 1991.48 с.

3.56   Крахмальник Л.Г., Сапожников И.Г. Назначение изменение вида ИТУ. -М., 1974.-70 с.

3.57   Кристи Нильс. Пределы наказания. - М., 1985. - 176 с.

3.58   Кристи Нильс. Борьба с преступностью как индустрия. Вперед к ГУЛАГу западного образца? - М., 1999.

3.59   Кузьмин СИ. Политико-правовые основы становления и развития исправительно-трудовых учреждений. — М., 1988. - 95 с.

3.60   Кузьмин СИ. Деятельность исправительно-трудовых учреждений (1936-1960 годы).-М., 1989.

3.61    Кузьмин СИ. Исправительно-трудовые учреждения в СССР (1917- 1953). -М, 1991.- 132 с.

3.62   Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М., 1987. - 292 с.

3.63    Курганов СИ., Кравенко А.И. Социология для юристов. -М., 1999.

3.64   Курганов СИ. Ограничение свободы: за и против. — М., 2002.

3.65   Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. -   М., 1988.-318 с.

3.66   Лебедев С.Я. Антиобщественные традиции, обычаи и их влияние на преступность. - Омск, 1989. - 71 с.

3.67   Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. -М., 1997.

3.68   Маликов Б.З. Лишение свободы в России. Теоретико-правовые проблемы сущности и целей наказания. — Саратов, 2001.

3.69   Мал ков В. Д., Веселый В.З. Теория социального управления. Предмет, задачи и система курса. - М., 1986. - 37 с.

3.70   Марцев А.И. Виды и задачи исправительно-трудовых учреждений. -Омск, 1966.-74 с.

3.71    Мелентьев   М.П.   Функции   и   структура   управления   исправительно-трудовыми учреждениями. - Рязань, 1975. - 55 с.

3.72   Методология и методика прогнозирования в сфере борьбы с преступностью. -М., 1989.- 169 с.

3.73    Михлин А.С, Гуськов В.И. Подготовка к освобождению лишенных свободы и закрепление результатов их исправления. - М., 1972. - 152 с.

3.74   Михлин А.С. Общая характеристика осужденных (по материалам переписи 19889г.). - М., 1991.- 175 с.

3.75    Наташев А.Е., Стручков Н.А. Основы теории исправительно-трудового права. -М., 1967.- 191 с.

3.76   Наташев А.Е. Принципы советского исправительно-трудового права. — М., 1972. - 38 с.

188

3.77   Наташсв Л.Е. Советское исправительно-трудовое законодательство (основные вопросы теории и практики). -М., 1975. - 167 с.

3.78   Наташев Л.Е. Исправительно-трудовая система советского государства. В кн.: Организация исправления и перевоспитания осужденных // Методические материалы. - М.

3.79   Наташев А.Е., Арефъев Н.Л. Оценка эффективности деятельности ИТК. — М., 1978.-63 с.

3.80   Оболонский Л.В.    Человек   и   государственное управление. -М., 1987. - 252 с.

3.81    Обследование пенитенциарных систем в государствах-членах Совета Европы.-М., 1991.

3.82   Опыт работы исправительных учреждений США (Калифорния). Экспресс информация. - М., 1991.

3.83    Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник. — Рязань, 2002.

3.84   Организационно-правовые         основы         деятельности         уголовно-исполнительных инспекций. Сборник нормативно-правовых актов / Под ред. О.В.Филимонова. - Томск, 2002.

3.85     О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестройке деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. — Уфа, 1990.

3.86   О критериях работы исправительно-трудовых учреждений. - Таллин, 1969.-85 с.

3.87   Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в 2002 году. Ежегодный статистический сборник. - Тверь, 2003.

3.88   Основные направления кадровой работы в уголовно-исполнительной системе. В кн.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. - Рязань, 2002.

3.89   Основы управления органами внутренних дел. - М., 1988. - 274 с.

3.90   Особо опасные лидеры в ИТУ и воспитательное воздействие на них / Под общей редакцией Ю.М. Антоняна. -М., 1986. - 79 с.

3.91    Передовой опыт в системе ИТУ. - Домодедово, 1993. - 90 с.

3.92   Перегудов А.Г. Качественное состояние общности осужденных - основной концептуальный вопрос перестройки деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. — Уфа, 1991.

3.93    Перминов О.Г. Реализация уголовного наказания: правовые, организационные и криминологические проблемы: Монография. — М., 2002.

3.94   Петров    СМ.    Актуальные    проблемы    управления    исправительно-трудовыми колониями и пути их решения. — Домодедово, 1991. - 32 с.

3.95    Петров СМ. Организационные и правовые основы управления исполнением наказания. - Домодедово, 1991. - 112 с.

3.96   Петров СМ. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедово, 1995.

189

3.97   Петров     СМ.     Стратегия     и     пути     реформирования     уголовно-исполнительной системы: Учебное пособие. — Саратов, 1998.

3.98   Побегайло Э.Ф. Тенденции современной преступности и совершенствование уголовно-правовых мер борьбы с нею. — М., 1990. - 46 с.

3.99   Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. — М., 1923.

3.100 Пономарев П.Г. Эффективность правовых норм регулирующих применение основных средств исправления и перевоспитания осужденных к лишению свободы. - М., 1989. - 146 с.

3.101  Пономарев П.Г. Международные стандарты обращения с заключенными и национальные варианты их реализации. - Рязань, 1993. - 95 с.

3.102 Преступность и правонарушение в СССР. 1989. Статистический сборник. -М., 1990.-112 с.

3.103  Проблемы подготовки кадров для исправительно-трудовых учреждений в условиях перехода к рыночным отношениям. — Уфа, 1992. - 147 с.

3.104  Проблемы подготовки специалистов для исправительно-трудовых учреждений и вопросы их профессиональной адаптации. - Рязань, 1985. - 123 с.

3.105  Проблемы социальной реабилитации отбывших уголовное наказание. — М, 1992.-138 с.

3.106  Проект модели исправительно-трудовой колонии. - М, 1988. - 62 с.

3.107  Раска Э. Борьба с преступностью и социальное управление (теоретические и методические аспекты). - Таллин, 1985.

3.108  Реент Ю.А. История правоохранительных органов: полицейские и тюремные структуры России. - Рязань, 2002.

3.109 Реформы тюрем и перспективы исправительно-трудового дела в СССР. -М., 1928.-283 с.

3.110  Роша А.Н. Профессиональная ориентация и профессиональный отбор в органах внутренних дел. — М., 1989. - 74 с.

3.111   Рябинин А.А. Проблемы наказания на новом этапе совершенствования уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. - Домодедово, 2000.

3.112 Саркисова Э.А.   Роль  наказаний   в  предупреждении  преступлений.  — Минск, 1990.- 144 с.

3.113  Сафронов A.M.  Правоохранительные органы  Великобритании. - М., 1986.-51 с.

3.114 Севрюгин А.С. Критерии и показатели исправления и перевоспитания осужденных. - Рязань, 1989. - 86 с.

3.115  Словарь тюремно-лагерного блатного жаргона. Речевой и графический портрет современной тюрьмы. — Одинцово, 1992. - 526 с.

3.116 Советское исправительно-трудовое право: Учебник / Под редакцией Н.А. Стручкова. - М., 1977. - 351 с.

3.117 Статистические сведения о деятельности исправительно-трудовых учреждений за 1980-1989 гг. - Домодедово, 1990. - 27 с.

3.118  Стерн В. Грех против будущего. Тюремное заключение в мире. Международная тюремная реформа. - М.

190

3.119 Стручков Н.Л. Советская исправительно-трудовая политика и ее роль в борьбе с преступностью. - Саратов, 1970. - 271 с.

3.120 Стручков Н.А., Викторова И.Б. Обсуждение пенитенциарных проблем на международном уровне. — Рязань, 1981. - 35 с.

3.121  Стручков Н.А. Основные черты советской исправительной системы. - М.. 1980.-39 с.

3.122 Стручков Н.А. Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части.-М., 1984.-204 с.

3.123  Стручков Н.А. Органы, исполняющие наказания. - М., 1989. - 28 с.

3.124   Стручков Н.А. и проблемы совершенствования деятельности органов, исполняющих наказания. - Уфа, 1993. - 185 с.

3.125   Стурова М.П. Организация воспитательного процесса в исправительно-трудовых колониях. - М., 1988. - 87 с.

3.126 Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. — М.. 1990.-324 с.

3.127 Тихомиров Ю.А., Могилевский С.Д. Руководитель: полномочия, ответственность, юридическая защищенность. - М., 1989. - 48 с.

3.128 Томина       Н.М.       Проблемы      реформирования       производственно-хозяйственной деятельности УИС и пути их решения. — Рязань, 1999.

3.129 Туманов Г.А. Кадры в системе управления органов внутренних дел. — М., 1974.-43 с.

3.130 Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. — М., 1993.

3.131  Тюремная система Дании. - Копенгаген, 1990. перевод. — СИФ Академии МВД РФ 124/2253.

3.132  Уголовно-исполнительное право России: Учебник. - М., 1997.

3.133  Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX - начала XXI века: Учебник для вузов. - М., 2002.

3.134  Управление органами, исполняющими наказания. - М., 1983. - 357 с.

3.135  Управление персоналом организации. — М., 1997.

3.136 Условное осуждение с возложением обязанности выполнять общественно-полезные работы как альтернатива лишению свободы. - М., 2002.

3.137 Утевский Б.С. Сеть исправительно-трудовых учреждений и управление ими.-М., 1934.-38 с.

3.138  Утевский Б.С. Основные принципы исправительно-трудовой политики и этапы ее развития. - М., 1934. - 32 с.

3.139 Утевский Б.С. Что надо знать работникам исправительно-трудовых учреждений о кибернетике. - М., 1969. - 43 с.

3.140 Уткин В.А. Международные стандарты обращения с осужденными и проблемы их реализации. — Томск, 1998.

3.141  Ушаков А.А.  Адаптация  кадров к службе в системе исправительно-трудовых учреждений.- М., 1988.-75 с.

3.142 Фефелов В.А. Социально-правовые основы цивилизации исправительных учреждений Российской Федерации. - Рязань, 1992. - 170 с.

191

3.143  Филимонов О.В. Постпенитенциарный контроль: Теоретические основы правового регулирования. - Томск, 1991. - 134 с.

3.144 Фойницкий И.Н.    Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. — Санкт-Петербург, 1889.

3.145 Хамлюк В.И. Особенности воспитательной работы с осужденными, характеризующимися   различной  степенью   восприятия   исправительного воздействия. — М., 2000.

3.146 Хохряков Г. Парадоксы тюрьмы (проблемы, дискуссии, предложения). — М., 1991.-222 с.

3.184 Чаадаев С.Г. Уголовная политика и преступность: проблемы, пути решения. -М.,1991. - 111с.

3.185  Царгородский М.Д.    Наказание, его   цели и эффективность. - Л., 1973. - 160 с.

3.186 Шскшня СВ. Управление персоналом современной организации: Учебно-методическое пособие. - М., 1997.

3.187 Ширвинд Е.Г., Утевский Б.С. Советское исправительно-трудовое право. — М., 1957.-224 с.

3.188 Шмаров И.В. и др. Эффективность деятельности исправительно-трудовых учреждений.-М., 1968.- 183 с.

3.189  Шмаров И.В. Предупреждение преступлений среди освобожденных от наказания (проблемы социальной адаптации). — М., 1974. - 136 с.

3.190 Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? В кн.: Лишение свободы: виды, содержание, исполнение. - Рязань, 1991.

3.191  Шупилов В.П. Система исполнения наказания США. -М, 1973.

3.192  Энциклопедический социологический словарь / Под общей ред. академика РАН Осипова Г.В. - М, 1995.

3.193   Эффект целостности. О практике управления системой исполнения наказаний в Самарской области. — М., 1991.- 14 с.

4. С т а т ь и

4.1  Абрамкин В. Шаг вперед на месте // Российская газета от 21 июня 1992 г.

4.2  Аванесов Г.А., Рутгайзер В.М. Об оптимизации размеров колоний и систе-

мы управления НТК // О критериях эффективности деятельности исправительно-трудовых учреждений. — Таллин, 1969.

4.3  Баранов П.П. Стереотипы профессионального правосознания сотрудников

органов внутренних дел и пути их преодоления // Теоретические и организационно-правовые проблемы применения наказания. — Уфа, 1990.

4.4  Бехтерев Ю. К вопросу о подготовке работников исправительно-трудового

дела//Административный вестник. 1926. № 1.

4.5   Бехтерев Ю. Пенитенциарные курсы для работников Московских мест заключения // Административный вестник. 1926. № 4.

4.6  Богатырев И. Совершенствование системы управления ИТУ // К новой

жизни. 1979. № 2.

192

4.7  Бородин СВ. Правовое регулирование режима и профилактики преступле-

ний и иных правонарушений в ИТУ // Актуальные проблемы укрепления режима в ИТУ. - Рязань, 1979.

4.8  Васильев Л.И. Проблемы социальной реабилитации осужденных к лише-

нию свободы // Проблемы исполнения уголовных наказаний. - Рязань, 1991.

4.9   Верещагин В.Л., Мокрецов А.И. Особенности взаимоотношений осужденных в условиях лишения свободы // Личность преступника и исполнение уголовных наказаний. - М., 1992.

4.10 Воробьев A.M., Дубовец В.А. О некоторых причинах рецидивной преступности // Социологические исследования. 1991. № 5.

4.11  Генцел К. Можно ли сократить контингент тюрем? // Венгерский меридиан.-1990. №3.

4.12 Голик Ю., Селиверстов В. Карать или миловать // Народный депутат. 1991. №4.

4.13  Гришаев П.Г., Пипия А. Частные тюрьмы во Франции // Советская юстиция. 1990. № 12.

4.22 Дебольский М.Г. Психологическое обеспечение работы с осужденными // Преступление и наказание. - 2002. № 10.

4.22  Деджордж Г. Частные тюрьмы в США // За рубежом. 1991. № 13.

4.23   Журавлев М.П. Основания уголовной ответственности и формы ее реализации в проекте УК РСФСР // Проблемы реформирования уголовного законодательства Российской Федерации. - М., 1992.

4.24  Загородников Н.И., Сахаров А.Б. Демократизация советского общества и проблемы науки уголовного права // Советское государство и право. 1990. №12.

4.25   Зубков А.И. Некоторые проблемы перевоспитания осужденных // Проблемы совершенствования исправительно-трудового законодательства и деятельности органов, исполняющих наказания. - М., 1981.

4.26  Исполнение наказания в тюрьмах Нидерландов // Полиция в борьбе с преступностью за рубежом. — М., 1991.

4.27  Исправительные учреждения будущего // Проблемы преступности в капиталистических странах. 1987. №4.

4.28  Исправительные учреждения США // Проблемы борьбы с преступностью в капиталистических странах. 1983. № 12-13.

4.29  Калинин Ю.И. Сохраняя преемственность, реализовывать новые возможности // Ведомости уголовно-исполнительной системы. Специальный выпуск. - 1999.

4.30  Калинин Ю.И. Краеугольная задача реформирования // Преступление и наказание. - 2001. № 7.

4.31   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система: итоги и перспективы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2002. № 3.

4.34   Калинин Ю.И. «Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус» // Преступление и наказание. — 2002, № 6.

193

4.35   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия реформы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2003. № 1.

4.36   Калинин Ю.И. Российская пенитенциарная система: прошлое, настоящее, будущее // Преступление и наказание. - 2003, № 1.

4.37   Калинин Ю.И. Дальнейшее реформирование системы невозможно без участия общественности // Преступление и наказание. — 2003. № 12.

4.38   Кирсанова II. Другой такой тюрьмы не знаю (Приватизированные тюрьмы в Великобритании) // Эхо планеты. 1993. № 13.

4.39   Когда бастуют ... колонии // Правда от15 августа 1990 г.

4.40   Козлов Н.Ф. О развитии законодательства об исправительно-трудовых колониях // Труды Высшей школы МВД СССР. 1961. № 6.

4.41    Колубелов И. Расширять сотрудничество со средствами массовой информации // Преступление и наказание. - 2001, № 12.

4.42   Комарицкий СИ. Ресоциализация осужденных как социально-правовая проблема // Проблемы дифференциации исполнения наказаний. - М., 1991.

4.43   Корнблит Л. К IX Международному конгрессу тюрьмоведов // Административный вестник. 1925. № 9.

4.44   Курганов СИ. За колючей проволокой - другая жизнь // Социологические исследования. 1989. № 3.

4.45   Лукша В. Зона: штрихи из жизни тех, кто рядом всегда с заключенными // Литературная газета. 1990. 31 янв.

4.46   МВД или Минюст? // Преступление и наказание. 1993. № 1.

4.47   Мэрион: в одиночной камере 23 часа в сутки // Преступление и наказание. 1993. №7.

4.48   Миллер Ф. Сельскохозяйственные колонии для заключенных // Проблемы преступности. - М., 1927.

4.49   Миньковский Г.М. Уголовная политика Советского государства на современном этапе и проблема борьбы с рецидивной преступностью // Актуальные проблемы борьбы с рецидивной преступностью. - Рига, 1989.

4.50   Михлин А.С, Стручков Н.А., Шмаров И.В. Необходима реформа исправительно-трудового законодательства // Социалистическая законность. 1988. №7.

4.51    Нидрхофф Д. Проблемы проектирования тюрем // Сборник рефератов зарубежных публикаций. - М., 1985.

4.52   Наташев А.Е. Задачи совершенствования исправительно-трудового законодательства и доктринальиая модель Основ уголовно-исполнительного законодательства // Правовые основы функционирования органов, исполняющих наказания. - М., 1990.

4.53   Наташев А.Е. Принципы исправительно-трудовой политики и их реализация в деятельности органов, исполняющих наказания // Управление органами, исполняющими наказания. - М., 1983.

194

4.54   Николюк В.В. Обусловленность и направление реформы законодательства, регулирующего участие судов в исполнении наказания // Основные направления и средства политико-правовой реформы. - Пермь, 1989.

4.55   О перспективах использования электронных систем контроля за осужденными в Великобритании // Проблемы преступности в капиталистических странах. 1989. № 6.

4.56   Пенитенциарная реформа во Франции // Сборник рефератов зарубежных публикаций. - М., 1984.

4.57   Петров СМ. От ГУЛАГа к цивилизованной исправительной системе // Народный депутат. 1991. № 18.

4.58   Петров СМ., Туманов Г.М. О двух стратегиях реформирования уголовно-исполнительной системы // Государство и право. — 1995. № 9.

4.59   Поздняков В.И. Воспитательно-трудовые колонии: возможности радикальных преобразований // Совершенствование деятельности воспитательно-трудовых колоний и профилактика молодежной преступности. — М., 1992.

4.60   Поздняков В.И. От отрядов - к профильным участкам // Ведомости уголовно-исполнительной системы. - 2002. № 7.

4.61    Пономарев П.Г. О прогнозе преступности и численности осужденных на 1992-1995 гг. // Современные проблемы борьбы с преступностью. - М., 1993.

4.62   Реабилитационное определение по делу работников ГУЛАГа // Звенья. Исторический альманах. Выпуск 1.-М., 1991.

4.63   Реформа в системе назначения наказаний за совершение преступлений в США // Проблемы борьбы с преступностью в капиталистических странах. 1987. №7.

4.64   Савченко СМ., Милушкин Е.А. Вопросы совершенствования ресоциали-зации судимых // Уголовное наказание и проблемы его исполнения в условиях перестройки деятельности органов внутренних дел. — М., 1990.

4.65   Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. - М., 2000.

4.66   Семешок В.И. СИЗО — ворота уголовно-исполнительной системы // Казенный дом. - 2003, № 1(12).

4.67   Серебряков В. Об организации системы управления местами заключения //Административный вестник. 1928. № 2.

4.68   Стручков Н.А., Пирожков В.П. Асоциальная субкультура и ее профилактика // Исправительно-трудовые учреждения. 1982. № 20.

4.69   Тимофеева Т.М. Подготовка руководителей в системе мер по совершенствованию управления // Проблемы теории управления. - М., 1988.

4.70   Ткачевский Ю.М. Новое в уголовно-исполнительном праве (Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.) // Вестник Моск. Гос. Ун-та: Сер. 11. Право. - 1995. № 4.

195

4.71    Туманов Г.А. Органы, исполняющие наказания, как система // Управление органами, исполняющими наказания. —М., 1983.

4.72   Туманов Г.Л. К вопросу о разработке теории управления органами, исполняющими наказания // Проблемы исполнения наказаний и перевоспитания осужденных. - М., 1984.

4.73   Туманов Г.Л. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления // Проблемы совершенствования государственного управления. - М., 1987.

4.74   Утевский Б.С. Об экспериментальном пенитенциарном отделении Государственного института по изучению преступности и преступника // Административный вестник. 1926. № 12.

4.75   Утевский Б.С. Сколько у нас преступников профессионалов и что с ними делать // Административный вестник. 1928. № 4.

4.76   Утевский Б.С. Проблемы тюрем в Государственном институте по изучению преступности и преступника // Административный вестник. 1927 № 7-8

4.77   Утевский Б.С. Бюджет преступности // Административный вестник. 1928. №3.

4.78   Утевский Б.С. Резолюции последних трех международных тюремных конгрессов// Административный вестник. 1928. № 10.

4.79   Утевский Б.С. Наблюдательные комиссии и первые шаги их деятельности после реформы // Административный вестник. 1930. № 5.

4.80   Утевский Б.С. Как возник вопрос об упразднении НКВД по линии мест заключения // Административный вестник. 1930. № 7.

4.81    Фефелов В.А. Исправительно-трудовая колония или тюрьма? // Проблемы исполнения уголовных наказаний. — Рязань, 1991.

4.82   Филимонов   О.В.    Актуальные   вопросы   реформирования   уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2000, №3.

4.83   Филимонов О.В. Разработка новых нормативных актов — необходимое условие реформирования УИС // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2000, № 4.

4.84   Чайка Ю.Я. Реформировать УИС, совершенствовать законодательство // Преступление и наказание. 2000. № 8.

4.85   Чайка Ю.Я. Проблемы соблюдения законности и прав человека в деятельности учреждений и органов УИС // Закон и право. 2003. №. 2.

4.86   Шинкарев Л. Люди везде люди (наша исправительная система в свете Правил ООН по обращению с заключенными) // Известия. 1989. 15 авг.

4.87    Шинкарев Л. Две недели в тюрьмах ФРГ // Известия. 1990. 23 мая.

4.88     Ширвинд Е.Г. «Режим экономии» в карательной политике // Административный вестник. 1927. № 1.

4.89     Ширвинд Е.Г. Перспективы исправительно-трудового дела и очередные проблемы карательной политики  //  Административный вестник.   1928. №5.

196

4.90     Шмаров И.В. Система ИТУ и закономерности ее развития // К новой жизни. 1972. № 10.

4.91     Шмаров И.В. Социальные предпосылки перевоспитания правонарушителей // Советское государство и право. 1977. № 10.

4.92    Шмаров И.В. Готово ли общество к реформе пенитенциарной системы? // Лишение свободы: виды, содержание, исполнение. - Рязань, 1991.

4.93    Шумихин В.Г., Рожков С.А. Реформа уголовно-исполнительного законодательства в условиях перехода к рыночным отношениям // Советское государство и право. 1992. № 7.

4.94     Шурухнов Н.Г. Неформальная дифференциация в ИТУ // Социологические исследования. 1992. № 7.

4.95   Эндрю Койл. Реформу нельзя навязывать // Международный центр тюремных исследований. Годовой отчет за 2001 г. - Лондон, 2002.

4.96     Южанин В.Е. Принудительные факторы исправления и перевоспитания преступника и проблемы их нейтрализации // Проблемы исполнения уголовных наказаний. - Рязань, 1991.

4.97   Яковлев В.Ф. Правовая реформа: тенденции и перспективы // Советское государство и право. 1990. № 4.

4.98   Ялунин В.У. Опыт исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. — 2003. № 5.

4.99   Ялунин В.У. Уголовно-исполнительная система Минюста России: Структура, штаты, задачи // Преступление и наказание. 1999. № 2. — 0,8 п.л.

4.100 Ялунин В.У. Нормативное функционирование УИС будет обеспечено // Преступление и наказание. 1999. № 5. - 0,6 п.л.

4.101  Ялунин В.У. На уровень международных стандартов // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 1999. Спецвыпуск. - 0,8 п.л.

4.102 Ялунин   В.У.   УИС:   итоги   и   перспективы   //   Ведомости   уголовно-исполнительной системы. 2000. № 2.-1,5 п.л.

4.103 Ялунин В.У. Задача - изменение качественного состояния системы // Преступление и наказание. 2000. № 12. — 0,4 п.л.

4.104 Ялунин В.У. Новые рубежи - новые задачи // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2001. № 2. - 0,5 п.л.

4.105 Ялунин В.У. Повысить требовательность и ответственность // Преступление и наказание. 2001. № 11. — 0,4 п.л.

4.106 Ялунин В.У. Соблюдение прав человека - приоритетная задача уголовно-исполнительной системы // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2002. № 5. - 0,4 п.л.

4.107 Ялунин В.У. Лишение свободы на длительный срок и пожизненно: законодательные нормы и их применение // Преступление и наказание. 2002. № 8. - 0,5 п.л.

4.108    Ялунин   В.У.    Права   осужденных    в    свете    реформы    уголовно-исполнительной системы // Закон и право. 2002. - 0,4 п.л.

4.109    Ялунин   В.У.   Строго   следовать   закону   //   Ведомости   уголовно-исполнительной системы. 2003. № 2. - 0,4 п.л.

197

4.110 Ялунин В.У. Обеспечить безусловное выполнение поставленных задач // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2003. №3.-1,6 и.л.

4.111  Ялунин В.У. Сущность реформы уголовно-исполнительной системы, ее цели и задачи // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2003. № З.С. 164-168.-0,4 п.л.

4.112  Ялунин В.У. Основные преобразования в уголовно-исполнительной системе Минюста России // Президент. Парламент. Правительство. 2003. -0,3 п.л.

5. Диссертации

5.1     Аванесов Г.А. Изменение условий содержания осужденных в процессе отбывания лишения  свободы (прогрессивная система). Дис.   ...   канд. юрид. наук. - М., 1966. - 320 с.

5.2    Агаев Н.В. Воспитательная функция наказания и механизм ее реализации. Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 1992. - 372 с.

5.3    Аиисимков Владимир М. Антиобщественные традиции и обычаи «преступного мира» среди осужденных в местах лишения свободы и проблемы борьбы с ними. Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 1992. - 386 с.

5.4    Анисимков Владимир М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения свободы (теоретические основы и механизм реализации). Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1998. - 384 с.

5.5    Афоничкин С.Н. Организация сотрудничества исправительных учреждений УИС с общественными объединениями. - Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2003.-185 с.

5.6    Ахмадеев   Ф.Х.   Становление   и   развитие   режима   в   исправительно-трудовых учреждениях РСФСР.   Дис...  канд. юрид. наук. - М.,    1993. - 273 с.

5.7    Базунов В.В. Правовые и организационные основы режима содержания заключенных в следственных изоляторах МВД России. Дис. ...    канд. юрид. наук. -М.,   1996.-258 с.

5.8    Гилязутдинов Р.К. Правовые основы и организация исполнения наказания в тюрьмах в период 1917-1953 годы. Дис. ...   канд.   юрид.   наук.   - М., 1999.-268 с.

5.9    Дубровицкий Л.П. Социально-правовые и организационные вопросы труда осужденных к лишению свободы в условиях развития рыночных отношений. Дис. ... канд. юрид. наук. — М.,   1997.-273 с.

5.10  Зубарев СМ. Правовое обеспечение реформы уголовно-исполнительной системы. Дис.... канд. юрид. наук. -М.,   1999.-295 с.

5.11   Казаченко Б.П. Правовое регулирование и организация закрепления результатов исправительно-трудового воздействия после освобождения из мест лишения свободы. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1991. - 198 с.

198

5.12  Колеватов П.И. Правовое и организационное обеспечение изоляции осужденных в исправительных колониях. Дис. ...   канд.   юрид.   наук.   - М., 2001.- 188 с.

5.13   Миронов И.И. Управление информационным обеспечением производственно-экономической        деятельностью         предприятий        уголовно-исполнительной    системы.  Дис...  канд.  эконом,  наук. — М.,    2000.-243 с.

5.14  Миронов Р.Г. Правовые и организационные основы обеспечения безопасности  персонала следственных изоляторов и лиц,  содержащихся  иод стражей. Дис. ... канд. юрид. наук. -М.,   2001.-185 с.

5.15  Петров СМ. Управленческая деятельность должностных лиц ИТК и пути ее совершенствования. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1988. - 224 с.

5.16  Ромазанов Г.Ш. Управленческая деятельность начальника исправительно-трудовой  колонии (организационно-правовые аспекты). Дис.   ...   канд. юрид. наук. - М., 1993. - 173 с.

5.17  Савельев Н.Е. Профессиональное обучение осужденных к лишению свободы и их вовлечение в общественное производство как факторы предупреждения рецидива преступлений. Дис. ...   канд.   юрид.   наук.   - М., 1981.-326 с.

5.18  Селиверстов В.И. Правовое положение лиц, отбывающих наказания (теоретические и прикладные проблемы). Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1992. - 436 с.

5.19  Сергеев   СБ.    Управление   маркетинговой   деятельностью   уголовно-исполнительной системы (экономико-правовой аспект). Дис. ...    канд. юрид. наук. - М.,   2000. - 236 с.

5.20  Семенов А.А. Правовые основы режима содержания осужденных в тюрьмах уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. -М.,   2001.-187 с.

5.21   Сперанский И.А. Принципы советского исправительно-трудового права и их закрепление  в  основах  исправительно-трудового законодательства. Дис. ... докт. юрид. наук. -М., 1970. - 308 с.

5.22  Стурова М.П. Воспитательная система ИТУ (теоретико-педагогические аспекты). Дис. ... докт. пед. наук. -М., 1991. 420 с.

6.3    Супонев СП. Взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информации. - Дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2000. - 178 с.

5.23  Туманов Г.А. Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел.    Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1974. - 378 с.

5.24  Усик Д.В. Международные стандарты по обращению с осужденными и проблемы их отражения в законодательстве об исполнении наказания в виде лишения свободы. Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1993. - 174 с.

5.25  Ушаков А.А. Организационно-правовые проблемы адаптации кадров к службе в системе ИТУ. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1984. - 183 с.

199

5.26  Эльбур Р.Э. Правовые и организационно-методические проблемы оптимизации процесса исправления и перевоспитания осужденных. Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1974. - 434 с.

5.27  Яськов Е.Ф. Проблемы совершенствования профессиональной подготовки руководящих работников ИТУ. -   Дис. ... канд. эконом, наук. — М., 1984. -196 с.

6. Авторефераты

6.1      Антонов О.А. Правовое регулирование назначения и исполнения наказания в виде пожизненного лишения свободы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 1998. - 29 с.

6.2    Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранитель-

ной деятельности и совершенствование управленческой подготовки кадров в органах внутренних дел. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1988.-34 с.

6.4    Вицин СЕ. Проблемы системного подхода к организации борьбы с преступностью. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. -М., 1979.

6.5    Греков М.Л. Тюремные системы: состояние, перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.-М., 2003.-27 с.

6.6    Кашуба Ю.А. Уголовно-исполнительная политика в отношении несовершеннолетних. - Автореф. дис.... докт. юрид. наук. - Рязань, 2002. - 26 с.

6.7    Майдыков А.Ф. Совершенствование управления городскими и районными органами внутренних дел (теоретические и организационно-правовые вопросы). Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — М., 1985. -31 с.

6.8    Нагорный Р.В. Правовые и организационные основы кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации. - Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. -25 с.

6.9    Никитин Г.Г. Организация взаимодействия исправительно-трудовой колонии с общественностью в решении задач исправления и перевоспитания осужденных. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1987. - 24 с.

6.10  Огородников В.И. Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России. - Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань, 2003. - 27 с.

6.11   Перегудов А.Г. Проблемы совершенствования управления процессом воспитания осужденных в ИТК. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1981.-27 с.

6.12  Ременсон А.Л. Теоретические вопросы исполнения лишения свободы и перевоспитания заключенных. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1965.-60 с.

6.13  Супонев СП. Организация взаимодействия исправительных учреждений со средствами массовой информации. — Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2000.-25 с.

200

6.14  Трубников В.М. Социальная адаптация  освобожденных от наказания: (Правовой и социально-психологический анализ). Лвтореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Харьков, 1991. - 36 с.

6.15    Туманов Г.А. Режим лишения свободы по советскому исправительно-трудовому праву (общие вопросы). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1964. -34 с.

6.16  Чекубаш Ю.В. Социально-педагогические основы деятельности пенитенциарной системы США. Автореф. дис. ... канд. пед. наук.—М., 1993.- 24 с.

6.17  Шмаров И.В. Основные проблемы изучения и повышения эффективности деятельности ИТУ. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — М, 1970. - 38 с.

6.18  Шарапов СП. Маркетинг в управлении производством исправительно-трудовых учреждений.   Автореф. дис. ... канд.   юрид.   наук. — М., 1994. -32 с.

6.19  Шамсунов С.Х. Правовые и организационные основы привлечения к труду осужденных к лишению свободы (по материалам Республики Татарстан). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2001. — 28 с.

ПРИЛОЖЕНИЯ

201

Приложение № 1

Извлечение из Федеральной целевой программы

"Реформирование уголовно-исполнительной системы

Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы"

(утв. постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. N 636)

Паспорт

Федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы»

Наименование Программы    -    Федеральная        целевая         программа

«Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы»

Дата принятия решения    -        распоряжение    Правительства    Российской о разработке Программы           Федерации от 28 марта 2001 г. N 439-р

Государственный заказчик - Министерство юстиции Российской Федерации Программы

Основные   разработчики - Министерство юстиции Российской Федерации, Программы                          территориальные                     органы

уголовно-исполнительной   системы,    органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Цели и задачи Программы - приведение   условий    содержания     лиц,

заключенных под стражу, в соответствие с требованиями Минимальных стандартных правил обращения с   заключенными и   положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, повышение социальной защищенности персонала следственных изоляторов и тюрем, исправительных учреждений; создание необходимых условий для обеспечения трудовой занятости осужденных и улучшение экономических   показателей   их   трудовой деятельности;

устойчивое функционирование   промышленного сектора уголовно-исполнительной системы в условиях    рыночной     экономики     для

202

Срок и этапы реализации Программы

Перечень подпрограмм -

Исполнители Программы -

самообеспечения      уголовно-исполнительной системы    продуктами    питания,    вещевым имуществом и иной продукцией

2002-2006 годы:

I этап - 2002-2003 годы;

II этап - 2004-2006 годы

подпрограмма "Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции   Российской   Федерации,   а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы"; подпрограмма "Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы"

органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации; организации и предприятия, выполняющие государственный заказ на конкурсной основе

Объемы    и    источники -     14522,6 млн. рублей-всего финансирования Программы     в том числе:

за счет средств федерального бюджета   -6030,7 млн. рублей из них:

государственные   капитальные   вложения   -5886,1 млн. рублей; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы- 7,1 млн. рублей;

прочие нужды -137,5 млн. рублей; за счет средств   бюджетов   субъектов    Российской Федерации - 5656,3 млн. рублей; за счет средств внебюджетных источников - 2835,6 млн. рублей

-   строительство новых следственных изоляторов на 10130 мест и реконструкция действующих на 35910   мест,  создание   1863   места для осужденных к наказанию в виде пожизненного лишения свободы, сдача в эксплуатацию 215 тыс. кв. метров общей площади жилых домов для сотрудников уголовно-исполнительной системы; обеспечение  устойчивого  функционирования

Ожидаемые конечные результаты реализации Программы

203

промышленного                      сектора

уголовно-исполнительной системы в условиях рыночной экономики, привлечение к труду не менее 40  тыс. неработающих  осужденных, ежегодный прирост   объемов   промышленного производства на 5-7 процентов, доведение объема    выпускаемой     продукции    для внутрисистемных нужд до 35-37   процентов общего объема производства и самообеспечение потребности уголовно-исполнительной системы в продуктах питания, вещевом   имуществе, строительных материалах, сокращение нагрузки на федеральный бюджет за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроенных осужденных в размере 300 млн. рублей и частичной компенсации расходов на содержание осужденных в размере 700 млн. рублей ежегодно

Министерство юстиции Российской Федерации представляет в   установленном порядке   в Министерство   экономического   развития   и торговли Российской федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство промышленности,    науки    и    технологий Российской   Федерации    отчеты   о   ходе реализации Программы

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости се решения

программными методами

Уголовно-исполнительная система Министерства юстиции Российской Федерации, являющаяся составной частью правоохранительных органов России, представляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, а также обеспечивающих содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений.

Эта система является многофункциональной, так как не только исполняет наказания в виде лишения свободы или без изоляции от общества, но и организует привлечение осужденных к труду, осуществляет общую и профессиональную подготовку специалистов, проводит санитарно-профилактическую работу и лечение осужденных, занимается оперативно-разыскной деятельностью, принимает участие в социальной работе с осужденными и контроле за их поведением.

Система организации контроля за исполнением Программы

204

Реформирование уголовно-исполнительной системы, начатое во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. N 904 с передачей ее в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, позволило укрепить правопорядок в местах лишения свободы, достичь динамичного снижения уровня преступности и количества нарушений режима в исправительных учреждениях, уменьшить традиционную конфронтацию между персоналом уголовно-исполнительной системы и осужденными, улучшить микроклимат в коллективах сотрудников.

В то же время в деятельности уголовно-исполнительной системы остается нерешенным ряд проблем, связанных с нарушением прав человека, что оказывает негативное влияние на положение дел в исправительных учреждениях и сдерживает процесс реформирования системы в целом.

Па протяжении длительного времени органы и учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы, вынуждены функционировать в условиях постоянного дефицита бюджетных средств, выделяемых на их содержание. До 2000 года уголовно-исполнительная система обеспечивалась финансовыми ресурсами на 60 процентов минимальных потребностей. Предусмотренное федеральным бюджетом на 2001 год увеличение финансирования в 1,7 раза по сравнению с 2000 годом не учитывает сложившийся в стране уровень инфляции и не обеспечивает в полном объеме покрытие расходов на приобретение и ремонт автобронетехники, средств связи, инженерно-технических средств охраны, специальной техники, оплату коммунальных и транспортных услуг, капитальный ремонт объектов, осуществление оперативно-разыскной деятельности и оплату льгот, установленных государством для сотрудников исправительных учреждений.

Осужденные и лица, содержащиеся в следственных изоляторах, не обеспечиваются питанием по установленным нормам. При нормативе стоимости питания на 1 человека в сутки 18 рублей в 2000 году за счет средств федерального бюджета было выделено только 10,8 рубля.

Численность лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы, ежегодно увеличивается на 250 человек. Действующие в настоящее время три исправительные колонии рассчитаны на размещение только 630 таких осужденных, в то время как в местах лишения свободы содержится более 1100 человек, осужденных к смертной казни, и лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы.

Остается напряженной эпидемическая обстановка по туберкулезу. По состоянию на 1 января 2001 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 90,8 тыс. больных активными формами туберкулеза. В течение последних лет в места лишения свободы ежегодно поступало до 30 тыс. больных, приблизительно такое же количество (24-26 тыс. человек) ежегодно освобождается из мест лишения свободы, не получив должного лечения. Смертность от этого заболевания в уголовно-исполнительной системе выросла почти в 2 раза.

Кроме больных туберкулезом  в учреждениях уголовно-исполнительной

205

системы на сегодняшний день содержится более 8 тыс. ВИЧ-инфицированных, что составляет примерно одну пятую общего числа носителей вируса, выявленных в России. В то же время в смете уголовно-исполнительной системы не предусмотрено расходов на диагностику, лечение и профилактику ВИЧ-инфекции в местах лишения свободы.

Наиболее сложное положение сложилось в следственных изоляторах и тюрьмах, материально-техническая база которых десятилетиями практически не обновлялась. Следственные изоляторы и тюрьмы переполнены, в более 65 процентах этих учреждений на 1 человека приходится по 0,5 кв. метра площади в камере при установленной законодательством Российской Федерации норме 4 кв. метра. Условия содержания осужденных и подследственных в следственных изоляторах и тюрьмах унижают человеческое достоинство, причиняют физические и нравственные страдания, нарушают права человека на охрану здоровья и личную безопасность. Постоянное переполнение камер неизбежно влечет за собой распространение инфекционных заболеваний, в первую очередь туберкулеза легких - болезни, ставшей уже общенациональной проблемой.

В настоящее время, несмотря на принимаемые меры, сложилась тяжелая обстановка с размещением осужденных. По состоянию на 1 января 2001 г. недостает более 32 тыс. мест в исправительных учреждениях общего режима, в том числе для осужденных мужчин - более 19 тыс. мест, для осужденных женщин - 13 тыс. мест, и более 3 тыс. мест в исправительных учреждениях особого режима. Остро стоит вопрос с размещением осужденных, которые больны туберкулезом и наркоманией, а также ВИЧ-инфицированных осужденных.

Для решения этих вопросов требуется создание 21 исправительного учреждения общего режима, 8 учреждений строгого режима, 13 - особого режима, 30 - для содержания осужденных женщин, 3 лечебных исправительных учреждений для ВИЧ-инфицированных, 7 лечебных исправительных учреждений для осужденных, которые больны наркоманией.

Требует своего развития и промышленный сектор уголовно-исполнительной системы, эффективная работа которого могла бы дать дополнительные средства для финансирования неотложных нужд системы и существенно снизить нагрузку на федеральный бюджет.

Предприятия уголовно-исполнительной системы ежегодно производят платежи почти по 30 видам федеральных и местных налогов и сборов в сумме, превышающей 1,1 млрд. рублей. Задолженность по этим выплатам составила около 6 млрд. рублей (включая начисленные пени и штрафы). Практически не обновляются основные фонды, износ оборудования превысил 70 процентов. Значительное число предприятий уголовно-исполнительной системы убыточно.

В настоящее время в местах лишения свободы содержится около 94 тыс. не обеспеченных работой осужденных, а заработная плата значительной части трудоустроенных осужденных составляет менее 14 рублей в день. Это не позволяет им приобрести дополнительные продукты питания и предметы первой необходимости, возместить ущерб, причиненный ими гражданам и государству, оказать материальную помощь семьям, рассчитаться за полученные продук-

206

ты питания и вещевое имущество. Среди осужденных немало лиц, утративших социальные связи, и денежные средства, заработанные ими в период отбывания наказания, зачастую являются единственным источником существования после освобождения. Вовлечение осужденных в трудовую деятельность связано с обеспечением их прав на труд, получением вознаграждения за него и профессиональным обучением.

Назрела необходимость проведения комплекса мероприятий по повышению эффективности трудового использования осужденных, по решению проблемы самообеспечения уголовно-исполнительной системы продуктами питания, вещевым имуществом, строительными материалами, продукцией коммунально-бытового и специального назначения, по интегрированию промышленного потенциала системы в экономику страны и отдельных регионов Российской Федерации, что позволит сократить нагрузку на федеральный бюджет за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроенных осужденных и направления этих средств на содержание осужденных и персонала уголовно-исполнительной системы, повысить эффективность использования и оборачиваемость бюджетных средств, выделяемых на эти цели, внутри системы, улучшить ее финансовое состояние и будет способствовать устойчивому функционированию подразделений уголовно-исполнительной системы в условиях рынка.

В результате реформирования уголовно-исполнительной системы и передачи от Министерства внутренних дел Российской Федерации функций конвоирования, охраны и других функций в подразделениях сложилась критическая ситуация с обеспечением сотрудников жильем. В настоящее время в улучшении жилищных условий нуждаются свыше 50 тыс. сотрудников, из них более 17 тыс. человек не имеют жилой площади, в том числе 5 тысяч сотрудников следственных изоляторов и тюрем.

Кроме того, поскольку в 2000 году от внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации передана функция конвоирования осужденных, численность военнослужащих увеличилась на 25 тыс. человек, из которых более 50 процентов также нуждаются в улучшении жилищных условий.

Комплексное решение этих проблем возможно только с участием всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что требует программного подхода к ее решению.

Федеральная целевая программа "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы" (далее именуется - Программа) разработана на основе Концепции развития уголовно-исполнительной системы, одобренной Президентом Российской Федерации 13 января 1996 г., Указа Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации", а также в соответствии с распоряжением Правительства Российской Фе-

207

дсрации от 28 марта 2001 г. N 439-р.

Программа состоит из двух подпрограмм: "Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы" и "Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы".

2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации Программы

Главными целями разработки и реализации Программы являются обеспечение эффективности исполнения уголовных наказаний, улучшение условий отбывания наказаний и содержания заключенных под стражей, приближение их к международным стандартам обращения с заключенными, повышение качества воспитательного процесса, создание реальных условий для последующей социальной реабилитации лиц, освобождающихся из исправительных учреждений, а также совершенствование форм и методов производственно-хозяйственной деятельности уголовно-исполнительной системы и привлечения осужденных к труду, реформирование производственного потенциала системы. Кроме того, предполагается существенно повысить уровень социальной защищенности и профессиональной подготовки работников уголовно-исполнительной системы.

Программа рассчитана на 2002-2006 годы и будет реализовываться в два этапа.

На первом этапе (2002-2003 годы) планируется решить следующие проблемы:

усовершенствование законодательной и нормативно-правовой базы деятельности уголовно-исполнительной системы;

обеспечение правопорядка в местах лишения свободы, стабилизация оперативной обстановки;

реконструкция действующих следственных изоляторов и тюрем, инженерных сетей, режимных корпусов, блоков вспомогательных помещений, продовольственных и вещевых складов, инженерно-технических средств охраны;

улучшение размещения лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах, осужденных к пожизненному лишению свободы, а также решение социальных проблем персонала этих учреждений;

совершенствование форм и методов профессионального обучения осужденных социально значимым специальностям;

повышение эффективности работы промышленного комплекса уголовно-исполнительной системы;

проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, оздоровление финансового состояния предприятий уголовно-исполнительной системы;

208

эффективное использование производственного потенциала для удовлетворения собственных нужд уголовно-исполнительной системы, максимально возможное самообеспечение продовольствием и вещевым имуществом, создание новых сельскохозяйственных предприятий и подсобных хозяйств, активизация работы по привлечению в уголовно-исполнительную систему средств внебюджетных источников.

На втором этапе (2004-2006 годы) планируется:

строительство следственных изоляторов на 10130 мест, реконструкция действующих изоляторов на 35910 мест, создание 1863 мест для осужденных к наказанию в виде пожизненного лишения свободы, а также сдача в эксплуатацию 215 тыс. кв. метров общей площади жилых домов для сотрудников;

обеспечение устойчивого функционирования промышленного сектора уголовно-исполнительной системы в условиях рыночной экономики;

привлечение к труду не менее 40 тыс. неработающих осужденных;

ежегодный прирост объема промышленного производства на 5 - 7 процентов;

доведение объема выпуска продукции для внутрисистемных нужд до 35 -37 процентов общего объема производства и самообеспечение потребности уголовно-исполнительной системы в продуктах питания, вещевом имуществе и строительных материалах;

частичная компенсация бюджетных средств за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроенных осужденных.

3. Программные мероприятия

Основными мероприятиями по подпрограмме "Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации, а также строительство жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы" согласно приложениям N 1 и 2 являются:

1)  развитие и укрепление материальной базы следственных изоляторов и тюрем уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации.

Стабилизация обстановки в данных учреждениях требует радикальных комплексных мер государственной поддержки, основные из них - это строительство 37 новых и реконструкция 134 действующих следственных изоляторов и тюрем, что позволит ввести дополнительно 45,7 тыс. мест для осужденных и подследственных, приблизив тем самым условия их содержания к соответствующим международным стандартам;

2) обеспечение обслуживающего персонала следственных изоляторов и тюрем жильем.

В настоящее время в улучшении жилищных условий нуждаются свыше 12 тыс. семей сотрудников следственных изоляторов и тюрем, в том числе более 5 тыс. человек, не имеющих жилья. Реализация программных мероприятий позволит ввести в эксплуатацию 215 тыс. кв. метров жилой площади, что позво-

209

лит обеспечить жильем более 3,6 тыс. сотрудников этих учреждений;

3) организация исправительных учреждений для содержания лиц, осужденных к пожизненному лишению свободы.

Число лиц, которым смертная казнь в порядке помилования была заменена лишением свободы на определенный срок или пожизненным лишением свободы, составляет 1255 человек при наличии 630 мест для их содержания. С учетом складывающейся в стране криминогенной ситуации число осужденных к такому виду уголовного наказания ежегодно будет увеличиваться на 250-300 человек. Для содержания данной категории осужденных в ближайшее время необходимо ввести в строй не менее 10 специализированных исправительных учреждений на 1863 места;

4)  заключение соглашений (договоров) между Министерством юстиции Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о совместном строительстве или реконструкции следственных изоляторов и тюрем, что позволит привлечь дополнительно инвестиции в объеме более 3,9 млрд. рублей;

5) разработка новых типовых проектов на строительство следственных изоляторов и тюрем с применением современных материалов и технологий;

6)  разработка проекта нормативного правового акта, предусматривающего снижение или отмену некоторых лимитированных затрат при строительстве и реконструкции объектов уголовно-исполнительной системы;

7)  направление обращений в международные финансовые организации о выделении кредитов на развитие и укрепление материально-технической базы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации.

Основными мероприятиями по подпрограмме "Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы и содействие трудовой занятости осужденных на 2002-2006 годы" согласно приложению N 3 являются:

1)   самообеспечение  потребностей  уголовно-исполнительной  системы   в продуктах питания, вещевом имуществе, строительных материалах, продукции коммунально-бытового и специального назначения.

Уголовно-исполнительная система может быть обеспечена продукцией собственного производства, продуктами питания - до 45 процентов, вещевым имуществом - до 100 процентов, строительными материалами - до 80 процентов, продукцией коммунально-бытового назначения - до 90 процентов с ежегодной экономией бюджетных средств на эти цели в размере более 900 млн. рублей. За счет выполнения этого мероприятия дополнительно будет трудоустроено 25 тыс. осужденных;

2)  интеграция промышленного потенциала уголовно-исполнительной системы в экономику страны, что даст ежегодный прирост объема производства на 7-8 процентов с дополнительным трудоустройством 8 тыс. осужденных;

3)  поддержание занятости в населенных пунктах с моноэкономической структурой производства, применительно к которым предприятия уголовно-исполнительной системы являются градообразующими, что позволит ввести в

210

строй 12,8 тыс.кв. метров жилья, 189,5 километров автомобильных дорог, дополнительно трудоустроить 8,5 тыс. осужденных и 3,5 тыс. неработающих граждан, проживающих в местах дислокации учреждений;

4)  проведение комплекса природоохранных мероприятий в местах расположения предприятий, исполняющих уголовные наказания, что позволит снизить количество сброшенных загрязненных стоков в водоемы на  1,8 млн. кбм/год, выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на 520 тонн/год, трудоустроить 320 человек. Выполнение запланированных мероприятий позволит не выплачивать в экологические фонды платежи за загрязнение окружающей среды, сэкономит тем самым около 1 млн. рублей;

5) совершенствование системы профессионального обучения осужденных. Дополнительно пройдут профессиональное обучение более 50 тыс. осужденных по 100 специальностям;

6) проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ: создание системы антиинфекционной и антитуберкулезной защиты, а также

биоцидной защиты инженерно-технических систем питьевого водоснабжения;

совершенствование одежды и снаряжения для подразделений специального назначения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации с использованием отдельных элементов снаряжения для нужд народного хозяйства;

разработка одежды для осужденных в соответствии с международными рекомендациями по обеспечению условий их содержания и требованиями законодательства Российской Федерации.

4. Ресурсное обеспечение Программы

Финансирование Программы предполагается осуществить не только за счет средств федерального бюджета, но и за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в объемах, согласованных с органами законодательной и исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, а также за счет средств внебюджетных источников финансирования, привлекаемых к реализации Программы (собственных средств предприятий уголовно-исполнительной системы и инвестиций коммерческих организаций).

Содержание мероприятий Программы и объем их финансирования могут корректироваться в процессе ее реализации в установленном порядке, исходя из возможностей доходной части бюджета на соответствующий год, и подлежат ежегодному уточнению при формировании проекта федерального бюджета.

5. Механизм реализации Программы

Реализация мероприятий Программы проводится:

- государственным заказчиком - Министерством юстиции Российской Федерации путем проведения конкурсов, распределения ежегодно выделяемых средств федерального бюджета и осуществления контроля за их целевым ис-

211

пользованием и ходом работы по выполнению договоров;

- исполнителями программных мероприятий.

К участию в Программе привлекаются организации и предприятия уголовно-исполнительной системы, а также организации и предприятия, выполняющие государственный заказ.

Кроме того, для реализации программных мероприятий государственный заказчик привлекает средства субъектов Российской Федерации и средства внебюджетных источников.

6. Организация управления реализацией Программы и контроля

за ходом ее реализации

Государственный заказчик Программы - Министерство юстиции Российской Федерации - осуществляет управление реализацией Программы и несет ответственность за ее выполнение.

Государственный заказчик руководит деятельностью дирекции, которая осуществляет оперативное управление реализацией Программы. Дирекция Программы формируется на основе Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации.

Дирекция Программы осуществляет подготовку и организацию конкурсов по отбору организаций и предприятий независимо от формы собственности, привлекаемых для выполнения мероприятий Программы, а также проработку государственных контрактов для их подписания. Она разрабатывает меры но привлечению дополнительных внебюджетных источников финансирования.

При необходимости дирекция Программы вносит в установленном порядке предложения об изменении сроков реализации отдельных программных мероприятий.

Государственный заказчик ежегодно формирует бюджетную заявку по Программе и направляет се в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Ежегодно, до 1 февраля, государственный заказчик представляет в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации доклады о ходе выполнения Программы, целевом и эффективном использовании финансовых средств.

7. Оценка социально-экономической эффективности и результатов

реализации Программы

Реализация Программы позволит привести условия содержания лиц, заключенных под стражу, в соответствие с требованиями Минимальных стандартных правил обращения с заключенными и положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, ввести дополнительно 45740 мест в следственных изоляторах и тюрьмах, а также обеспечит повышение социальной защищенности персонала следственных изоляторов и тюрем, испра-

212

вительных учреждений, создаст необходимые условия для обеспечения трудовой занятости осужденных (численность работающих осужденных предполагается увеличить на 40 тыс. человек). Ежегодный рост объема промышленного производства за период реализации Программы должен составить не менее 5-7 процентов. Объем производства продукции для внутрисистемных нужд, нужд органов внутренних дел, внутренних войск и иных государственных потребителей составит 30-35 процентов общего объема производства. При этом будет полностью обеспечена потребность уголовно-исполнительной системы во всех видах вещевого имущества для осужденных и персонала системы. Объем производства сельскохозяйственной продукции, предназначенной для питания спецконтингента, увеличится более чем на 20 - 25 процентов.

Выполнение Программы позволит сократить нагрузку на федеральный бюджет за счет получения доходов от использования труда дополнительно трудоустроенных осужденных в размере 300 млн. рублей и частично компенсировать расходы на содержание осужденных в размере 700 млн. рублей ежегодно.

213

Приложение № 2 УТВЕРЖДАЮ Заместитель Министра юстиции Российской Федерации государственный советник юстиции 1 класса

Ю.И. Калинин «        »                    2003 г.

Концепция научного обеспечения реформирования

уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2004-2006 годы

I. Вступление

Реформирование уголовно-исполнительной системы (УИС) Минюста России осуществляется в сложных социально-экономических условиях, связанных прежде всего с переходом к рыночным отношениям в экономике и произошедшими изменениями в социальной структуре общества. Тем не менее, в деятельности УИС наметилась определенная стабилизация, выразившаяся в сокращении на 128,3 тыс. чел. за последние два года (2002-2003г.г.) численности лиц, содержащихся в исправительных учреждениях (ИУ), последовательной гуманизации условий отбывания и порядка исполнения уголовных наказаний, приближении отечественной пенитенциарной системы к международным стандартам. Это явилось основанием положительной оценки проводимой в нашей стране реформы УИС со стороны Совета Европы.

Позитивные изменения в деятельности УИС Минюста России во многом связаны с завершенной передачей пенитенциарной системы из ведения МВД России в ведение Министерства юстиции, проведенной реорганизацией Главного управления исполнения наказаний (ГУИН), принятием и выполнением федеральной программы реформирования УИС на 2002-2006 гг., расширением практики наказаний, не связанных с изоляцией от общества, проведением широкомасштабных амнистий, упорядочением применения условно-досрочного освобождения, учреждением в рамках Министерства юстиции управления по контролю за соблюдением законности и прав человека, совершенствованием с учетом современных требований подготовки специалистов для учреждений и органов УИС, внесением соответствующих изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации. Указанные и многие другие позитивные преобразования осно-

214

ваны на научном обеспечении деятельности УИС, являющемся важным условием ее успешного реформирования.

За прошедшие пять лет, с момента передачи УИС из МВД России в ведение Минюста России, ведомственная наука внесла определенный вклад в разработку законодательных актов, различного рода программ и рекомендаций, направленных на совершенствование УИС. Созданы: НИИ УИС Минюста России, система образовательных учреждений для профессиональной подготовки кадров и научно-педагогических работников, включая Академию права и управления, пять высших учебных заведения, три средних специальных учебных заведения и Институт повышения квалификации работников УИС, в которых трудятся более 80 докторов наук, профессоров, свыше 400 кандидатов наук, доцентов по различным научным специальностям. В 2001 году образовано Российское научное пенитенциарное общество.

Однако в научном обеспечении реформирования УИС имеются серьезные недостатки, включая организацию научного обеспечения основных направлений деятельности УИС. Научные исследования не в полной мере соответствуют практическим требованиям и перспективам развития органов и учреждений УИС, при проведении научных исследований не всегда реализуется полный цикл выполнения научных разработок от заявки до внедрения результатов в практическую деятельность органов и учреждений УИС. В результате наука до настоящего времени не превратилась в необходимый и важнейший фактор реформирования УИС.

Организация более совершенного научного обеспечения проводимой реформы должна основываться на осуществлении постоянного слежения за происходящими социально-политическими изменениями в стране, изучении общественного мнения о деятельности УИС и своевременном прогнозировании основных тенденций ее развития, анализе происходящих изменений в социально-демографической, уголовно-правовой и уголовно-исполнительной (исправительной) характеристиках осужденных, выявлении особенностей личности различных категорий осужденных и составлении их социально-психологических «портретов» применительно к различным периодам времени и этапам отбывания наказания. Особое внимание в настоящее время необходимо обратить на «омоложение» преступности и, таким образом, увеличение в ИУ доли лиц молодежного возраста, произошедшее за последние годы разрушение старых стереотипов мышления и переосмысление нравственных ориентиров, изменение ценностных ориентации, активизировавшееся проявление негативных социальных девиаций - агрессивности, жестокости, проституции, наркотизма, суицидов и т.д. Все это негативно отразилось на характеристиках личности осужденных. При этом происходит увеличение среди осужденных доли лиц, не имеющих трудовых профессий, достаточного уровня образования, постоянного места жительства и работы, семьи, родственников, социально полезных связей. Несмотря на предпринимаемые меры продолжает оставаться сложной ситуация с осужденными, страдающими различными болезненными проявлениями (туберкулез, СПИД, наркомания, психические расстройства и т.д.).

215

Научное обеспечение реформирования УИС должно также базироваться на изучении и использовании положительного отечественного и международного пенитенциарного опыта, своевременном учете изменений, вносимых в законодательную и ведомственную нормативно-правовую базу.

В целях дальнейшего совершенствования научного обеспечения реформирования УИС осуществлена реорганизация НИИ УИС, которая позволит повысить качество проводимых научных исследований, совершенствовать разработку правовых, организационных и практических основ деятельности органов и учреждений УИС, обеспечивать их современной правовой и научно-методической базой. Данные меры призваны устранить отмеченные ранее недостатки в организации научно-исследовательской работы и обеспечить ведущую роль НИИ УИС в решении научных проблем в деятельности уголовно-исполнительной системы.

Настоящая Концепция научного обеспечения реформирования УИС Минюста России на 2003-2006 годы предусматривает комплекс мероприятий, направленных на совершенствование научного обеспечения проводимой реформы по ее основным направлениям. Она разработана с учетом положений федеральной целевой программы «Реформирование УИС Минюста России на 2002-2006 годы» и «Основ политики Российской Федерации в области науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», а также Концепции реформирования УИС на период до 2005 года. Одна из основных идей Концепции - обеспечение тесного взаимодействия науки с управлениями и службами ГУИН Минюста России. Основой такого взаимодействия являются концепции и программы по конкретным направлениям деятельности УИС, а именно:

-     Концепция воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС от 20 апреля 2000 г.;

-     Концепция совершенствования воспитательной работы с личным составом УИС от 8 сентября 2000 г.;

-     Концепция совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС от 22 апреля 2002 г.;

-     Концепция развития психологической службы УИС на период 2001-2005 годов;

-     Концепция правового обеспечения деятельности УИС Минюста России. Приказ ГУИН Минюста России от 25 июня 2001 г. № 113;

-     Концепция совершенствования научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации от 2 октября 2000 г.;

Программа совершенствования кадрового и материально-технического обеспечения УИС Минюста России на период 2004-2006 г.г., предусматривающая повышение безопасности осужденных и персонала учреждений УИС.

Концепция научного обеспечения реформирования УИС определяет цели, задачи, принципы и приоритетные направления научного обеспечения реформирования на 2003-2006 годы. Концепция призвана придать целенаправленный,

216

системный и плановый характер мероприятиям, осуществляемым научными и образовательными учреждениями, заинтересованными службами Главка и территориальными органами УИС в области научного обеспечения основных направлений деятельности уголовно-исполнительной системы.

На перспективу, по завершении срока действия настоящей Концепции, предусматривается разработка Концепции дальнейшего реформирования УИС Минюста России.

II. Цель, основные задачи и принципы научного обеспечения реформирования УИС Минюста России

2.1.  Целью научного обеспечения реформирования УИС является  повышение качества научно-исследовательских разработок, направленных на оптимизацию деятельности УИС.

2.2.  Для достижения поставленной цели необходима реализация следующих задач:

-   выработка теоретических основ реформирования УИС;

-   определение приоритетных направлений научного обеспечения реформирования УИС;

-   разработка и реализация целевых программ научного обеспечения реформирования УИС по основным направлениям деятельности;

-   обеспечение ведущей роли НИИ УИС   в реализации мероприятий но научному обеспечению реформирования УИС;

-   координация усилий ведомственной и межведомственной науки в решении проблем реформирования УИС;

-   изучение и обобщение передового опыта деятельности органов и учреждений УИС;

-   совершенствование методик научных исследований;

-   подготовка научно-методических разработок и внедрение их в практическую деятельность органов и учреждений УИС;

-   подготовка высококвалифицированных научно-педагогических кадров и специалистов для работы в уголовно-исполнительной системе;

-   создание единой системы учета научных разработок и базы данных результатов исследований.

2.3.  Основными принципами научного обеспечения реформирования являются:

-     приоритетная  ориентация  научных  исследований,  осуществляемых НИИ УИС и образовательными учреждениями Минюста России, на разработку проблем стратегического развития УИС;

-     опережающий характер научных исследований развития и реформирования УИС;

концентрация кадровых, организационных и материально-технических ресурсов для выполнения приоритетных научных разработок;

217

-     проведение полного цикла научных исследований и разработок, заканчивающихся созданием конкретной научной продукции и внедрением ее в практическую деятельность органов и учреждений УИС;

-     комплексный  характер  проводимых  исследований  реформирования УИС;

максимальное использование научных разработок в реформировании УИС;

привлечение, поддержка и стимулирование ведущих ученых к разработке проблем УИС.

III. Основные направления научного обеспечения реформирования УИС

3.1. Научное обеспечение организации управления УИС

Современный этап реформы УИС предполагает активизацию исследований организации управления данной системой. В связи с передачей УИС в ведение Минюста России потребовались новые подходы по функционально-структурному построению аппаратов управления УИС, организации работы с персоналом, формам и методам управленческой деятельности. Необходимо также учитывать происходящие социально-экономические преобразования, их влияние на состояние преступности в стране, изменение состава осужденных и содержание пенитенциарной деятельности. Па современном этапе реформирования УИС важно сосредоточить усилия на исследовании следующих актуальных проблем управления УИС:

-   прогнозирование развития УИС с учетом изменения динамики и состава осужденных, анализа складывающейся социально-экономической ситуации;

-   оптимизация структуры управления на всех уровнях (центральный, федеральные округа, региональный, низовые);

-   организация управленческой деятельности в УИС в условиях ее реформирования;

-   упорядочение компетенции и оптимизация организационной структуры аппаратов управления УИС но федеральным округам;

-   обобщение опыта организации управления УИС субъектов Федерации по реализации Концепции реформирования УИС до 2005 года;

-   формирование ведомственного механизма обеспечения прав осужденных, контроля соблюдения международных стандартов по вопросам исполнения наказания;

-   типология территориальных систем управления УИС, с учетом основных   факторов,   обуславливающих   их   функционирование,   и   социально-экономических характеристик регионов;

-   внедрение современных информационных технологий в управление УИС;

218

-   совершенствование управления кадровыми процессами на всех уровнях УИС - от центрального аппарата ГУИН до территориальных органов;

-   организация производственно-хозяйственного сектора УИС в новых социально-экономических условиях;

-   тыловое и ресурсное обеспечение реформы УИС;

 -    изучение международного опыта реформирования систем исполнения наказаний и управления деятельностью пенитенциарных учреждений;

-   критерии и показатели эффективности реформы УИС;

-   реализация в российской пенитенциарной практике европейских стандартов исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы;

-   проблемы систематизации и внедрения положительного опыта работы УИС в условиях ее реформирования.

3.2. Научное обеспечение правового сопровождения реформы УИС

Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, является важным условием эффективности реформирования УИС. В соответствии с Концепцией правового обеспечения деятельности УИС Минюста России правовое обеспечение реформы УИС должно быть направлено на подготовку научно-методического сопровождения проектов федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации:

-   «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»;

«О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской  Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказаниях в виде обязательных работ» и постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности»;

-   «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности»;

-  «О внесении дополнения в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;

- «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации»;

-    «О социальной адаптации осужденных».

 Указанные проекты направлены, прежде всего, на либерализацию уголовно-исполнительной политики, приближение ее к международным стандартам, расширение сферы применения наказаний, альтернативных лишению свободы, устранение пробелов в законодательстве в части определения социальных гарантий сотрудникам исправительных учреждений.

219

Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов УИС предполагается осуществлять с учетом особенностей          социально-психологических портретов различных категорий осужденных и моделей специалистов для конкретных видов учреждений.

3.3. Научное обеспечение работы с личным составом УИС

Совершенствование работы с личным составом, его правовая и социальная защита в процессе служебной деятельности являются важнейшими факторами, определяющими реформирование УИС.

В соответствии с Концепцией совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования УИС Минюста России на период до 2005 года приоритетными направлениями исследований здесь должны стать:

-   социальная и правовая защищенность сотрудников УИС;

-   охрана здоровья личного состава, организация ведомственного здравоохранения в УИС;

-   формирование кадрового потенциала УИС, способного успешно решать новые задачи, возложенные на систему;

-   совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

-   профессиональная ориентация, отбор кандидатов на службу (учебу);

-   разработка квалификационных требований (моделей) специалистов и выпускников образовательных учреждений УИС с учетом международных требований, социально-психологического портрета сотрудника УИС;

-   совершенствование работы с руководящими кадрами и резервом выдвижения;

-   разработка проблем профессиональной адаптации молодых сотрудников УИС на службе;

-   разработка проблем предупреждения нарушений дисциплины и законности личным составом;

-   совершенствование воспитательной работы с персоналом УИС;

-   профилактика профессиональной деформации сотрудников УИС;

-   мотивация к службе в УИС;

-   разработка   проблем   деонтологии,   нравственно-этических   проблем деятельности личного состава УИС;

использование возможностей психологической службы в работе с кадрами, внедрение в практическую деятельность научно обоснованных методик, рекомендаций и предложений.

3.4. Научное обеспечение   воспитательной работы с осужденными

Дальнейшее совершенствование воспитательной работы с осужденными и повышение эффективности управления воспитательным процессом являются стержневыми направлениями проводимой реформы УИС. Решаемые в ходе ре-

220

формирования задачи связаны, прежде всего, с выработкой мер, обеспечивающих достижение главной цели исполнения наказания - исправления осужденных, и приведением системы исполнения наказания в соответствие с общепринятыми международными стандартами и правилами обращения с осужденными.

В соответствии с Концепцией воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС на период до 2005 года основными направлениями исследования в этой сфере являются:

-   совершенствование законодательной и ведомственной нормативной базы, регулирующей организацию и проведение воспитательной работы с осужденными;

-   гуманизация условий отбывания наказания, психолого-педагогическое обеспечение воспитательной работы;

-   осуществление комплексного подхода к организации и проведению воспитательной работы с осужденными;

-   укрепление взаимодействия учреждений УИС с общественными объединениями;

-   совершенствование управления отрядной системой в исправительных учреждениях;

-   особенности воспитательной работы с отдельными категориями осужденных;

-   социальная работа с осужденными к лишению свободы как фактор, обуславливающий эффективность исправительного процесса;

-   разработка критериев исправления осужденных.

За счет нестандартных форм организации воспитательной работы в рамках «педагогики сотрудничества» (осужденный - сотрудник), используя дополнительные образовательные программы, психологические тренинги, правовые занятия, привлекая представителей общественных организаций и религиозных объединений, осуществлять процесс ресоциализации личности осужденных, формировать социально-значимые ценности, позитивные отношения, готовить их к жизни после освобождения.

Особое место в системе научных исследований занимают проблемы, связанные с деятельностью воспитательных колоний (ВК), где отбывают наказание лица, осужденные в несовершеннолетнем возрасте. Научно обоснованная организация учебно-воспитательного процесса несовершеннолетних осужденных, расширение и совершенствование психолого-педагогических методов работы с ними, разработка социально-психологического портрета осужденного несовершеннолетнего для конкретного периода времени, гуманизация условий отбывания наказаний, проблема социализации личности с учетом возрастных и психологических особенностей этой категории осужденных, являются приоритетными направлениями пенитенциарной науки.

Важное значение для научного обеспечения проблем воспитательной работы с осужденными имеют изучение особенностей личности преступника, выявление происходящих изменений в социально-демографической, уголовно-

221

правовой и уголовно-исполнительной характеристиках осужденных, установление степени их педагогической запущенности, составление психологического портрета. Воспитательный процесс следует рассматривать в единстве психологического воздействия на осужденных с проведением соответствующей психодиагностической и психокоррекционной работы, оказанием лицам, изолированным от общества, необходимой психологической и социальной помощи. Необходимо также постоянное обновление и пополнение банка психологических методик, обучение персонала психологической службы УИС работе с ними.

3.5. Научное обеспечение проблем исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества

На современном этапе в стране осуществляются либерализация и гуманизация уголовной политики, направленной на расширение сферы применения к осужденным наказаний, альтернативных лишению свободы, за преступления, не представляющие большой общественной опасности. Такая политика согласуется с требованиями международно-правовых документов.

В уголовном законодательстве Российской Федерации появились новые для нашей правовой системы виды наказания - обязательные работы и ограничение свободы. Их введение потребует научной проработки вопросов, связанных с деятельностью учреждений, исполняющих данные виды наказаний (уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры).

В связи с этим основными направлениями научной деятельности являются:

-     прогнозирование развития органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

совершенствование законодательной и нормативно - правовой базы, регламентирующей исполнение наказаний без изоляции от общества, приведение ее в соответствие с современными требованиями;

-     разработка научно обоснованных предложений и методических рекомендаций по совершенствованию деятельности учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

взаимодействие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, с другими правоохранительными структурами;

изучение зарубежного опыта по данным видам наказаний с целью его использования в отечественной практике;

-     изучение влияния реализации наказаний без изоляции от общества на исправление осужденных.

222

3.6.  Научное обеспечение социологических проблем исполнении наказаний

Особенностью современной реформы УИС является то, что она проводится с учетом преобразований, происходящих в обществе, оказывает влияние на многие отношения в обществе. Поэтому важное значение приобретает исследование социологических проблем реформы УИС.

Научные исследования социологических проблем исполнения наказаний в условиях реформирования УИС целесообразно сосредоточить на следующих направлениях:

-   социальные последствия исполнения наказания;

-   преступления и наказания в пространстве современной культуры;

-   философия наказания как научная проблема;

-   политико-правовые проблемы применения лишения свободы и обеспечения прав человека в исправительных учреждениях;

-    охрана здоровья осужденных, улучшение условий содержания осужденных;

-   адаптация к порядку и условиям, установленным в исправительном учреждении;

-   нейтрализация       или       минимизация       негативных       социально-психологических явлений, свойственных среде осужденных;

-   подготовка к освобождению из мест лишения свободы и социальная адаптация освобожденных;

-   обеспечение прав осужденных на духовную помощь и участие в отправлении религиозных обрядов;

-   разработка эффективных методов и средств воздействия на субкультуру осужденных (контркультуру преступного и тюремного мира);

-   исследование общественного мнения о функционировании УИС;

-   социальный контроль за деятельностью УИС;

-   организация взаимодействия УИС со средствами массовой информации;

-   организация сотрудничества с общественными и религиозными организациями.

3.7.       Научное      обеспечение      деятельности       производственно-хозяйственного сектора УИС

Основной задачей производственно-хозяйственной деятельности УИС в современных социально-экономических условиях является привитие осужденным навыков социально полезной деятельности с целью их трудоустройства и адаптации к условиям жизни после освобождения из мест лишения свободы, обучение их современным трудовым профессиям, востребованным на рынке труда.

223

В условиях реформирования УИС, развития рыночных отношений в экономике страны научное обеспечение деятельности производственно-хозяйственного сектора УИС должно быть направлено на социальную ориентацию производства и решение следующих проблем:

-   поиск новых форм и принципов организации и стимулирования труда осужденных, которые должны быть тесно увязаны с проводимой реформой УИС. Таковыми формами могли бы быть центры трудовой адаптации осужденных, учебно- и лечебно-производственные мастерские;

-  правовые и социально-экономические аспекты реорганизации предприятий УИС, успешно выполняющих государственные заказы, в так называемые казенные фабрики и хозяйства;

-  формирование стратегии развития производства исправительных учреждений с учетом региональных особенностей экономики субъектов Российской Федерации и децентрализации его управления;

-   влияние уровня технической оснащенности предприятий УИС на результаты производственно-хозяйственной деятельности УИС;

-  разработка и внедрение прогрессивных ресурсосберегающих технологий и материалов на предприятиях УИС.

3.8. Научная организация медицинского обеспечения спецконтинген-та в местах лишения свободы

Медицинское обеспечение является необходимым для нормального содержания осужденных, имеющих различные заболевания, а также нуждающихся в лечении от алкоголизма, наркомании, страдающих открытой формой туберкулеза, психическими расстройствами, ВИЧ — инфицированных.

В соответствии с Федеральной целевой программой «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера на 2002-2006 годы» в УИС целенаправленно выполняются мероприятия по улучшению медико-санитарного обеспечения спецконтингента в местах лишения свободы. С учетом этого основные научные исследования целесообразно сосредоточить на:

применении методик диагностирования осужденных, имеющих различные заболевания, а также организации работы с ними с учетом их групповых и индивидуальных особенностей;

использовании программ и методических рекомендаций для обучения медицинских работников УИС мерам профилактики и лечению распространенных среди осужденных заболеваний, особенно, туберкулеза, СПИДа, наркотической зависимости;

организации работы с лицами, имеющими психические отклонения, концентрация которых в исправительных учреждениях постоянно возрастает;

-     разработке проектов, в том числе и международного сотрудничества, по вопросам профилактики, диагностики и лечения распространенных заболеваний среди осужденных в учреждениях ГУИН Минюста России;

оптимизации сети лечебных исправительных учреждений.

224

3.9. Научное обеспечение реформирования деятельности СИЗО и тюрем

В условиях реформирования УИС в деятельности СИЗО и тюрем определены приоритетные задачи, которые, прежде всего, направлены на обеспечение жизненно необходимых условий содержания и охрану здоровья обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, а также соблюдение их конституционных прав и гарантий.

Гуманизация уголовной политики государства, системы исполнения наказаний и мероприятия, реализуемые в соответствии с Федеральной целевой программой «Реформирование УИС Минюста России на 2002-2006 годы», позволили улучшить условия содержания и исправительного процесса лиц, находящихся в СИЗО и тюрьмах, сократить численность спецконтингента в целом.

С учетом этого необходимо сосредоточить научное обеспечение деятельности СИЗО и тюрем по следующим направлениям:

-   нормативно-техническое и методическое сопровождение реконструкции СИЗО и тюрем в рамках программы «Строительство и реконструкция СИЗО и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на 2002-2006 годы»;

-   разработка нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность СИЗО и тюрем с целью приведения условий содержания в местах изоляции от общества в соответствие с требованиями международных стандартов;

-   совершенствование  деятельности   сотрудников  оперативных   служб СИЗО и тюрем в части разделения функций режима и охраны;

-   разработка учебных программ и методических рекомендаций для подготовки квалифицированных сотрудников СИЗО и тюрем, способных по своим профессиональным качествам обеспечить соблюдение законности и прав человека в отношении лиц, содержащихся в СИЗО и тюрьмах;

-   разработка перспективных методов и средств охраны для оснащения ими СИЗО и тюрем;

-   обеспечение прав и законных интересов подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в СИЗО;

-   обеспечение взаимодействия с международными и неправительственными общественными организациями в части контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц, содержащихся в СИЗО.

ЗЛО. Научное обеспечение деятельности оперативных подразделений и служб безопасности, охраны и конвоирования УИС

Научное обеспечение совершенствования деятельности оперативных аппаратов, служб безопасности, охраны и конвоирования направлено на обеспечение надлежащего исполнения приговоров суда в отношении осужденных, защиту их законных прав, недопущение совершения ими новых преступлений и

225

иных правонарушений, реализацию установленного порядка исполнения и отбывания наказания, надежную изоляцию опасных преступников от общества. На современном этапе реформирования УИС предполагается исследование:

организационных, правовых и тактических вопросов предупреждения и пресечения побегов из учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества;

-     условий отбывания наказания ВИЧ-инфицированными и надзора за ними;

комплекса мер по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств в исправительных колониях;

взаимодействия оперативных подразделений исправительных колоний УИС с органами внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями и раскрытие преступлений прошлых лет;

проблем социальной и правовой защиты лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность;

правового и организационного обеспечения оперативно-розыскных и режимных мероприятий по защите лиц, находящихся на территории исправительных колоний;

нормативной и организационной основ проведения оперативно-розыскных и режимных мероприятий в отношении лидеров криминальной среды и активных участников группировок отрицательной направленности в местах лишения свободы;

психологических проблем оперативно-розыскной деятельности, психологического обеспечения оперативно-розыскных и режимных мероприятий; организационно-правовых и тактических аспектов нейтрализации криминального влияния организованных преступных группировок на деятельность учреждений УИС;

нормативно-правового, организационно-тактического и психологического обеспечения деятельности подразделений следственных изоляторов и тюрем;

правовой и организационной основ деятельности аппаратов «Л»;

проблем, возникающих в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в особых условиях;

-     проведение оперативно-технических  мероприятий  и  использование технических средств при проведении оперативно-розыскных и режимных мероприятий в осуществлении контроля за осужденными;

-     обеспечение собственной безопасности УИС.

3.11. Международное сотрудничество

Научное обеспечение реформирования УИС в современных условиях предполагает активизацию международного сотрудничества Главка, его структурных подразделений, НИИ УИС, образовательных учреждений Минюста

226

России с международными организациями и обществами по различным проблемам пенитенциарной практики.

В настоящее время наиболее активно международное сотрудничество осуществляется по грантам с организациями «Международная тюремная реформа (PRI)», Международным центром тюремных исследований Лондонского Королевского колледжа, Центра содействия правосудию общественного фонда «Индем», Европейского Союза (программа «Тассис»).

Приоритетными направлениями научного обеспечения реформирования УИС по грантам организации «Международная тюремная реформа (PRI)» будут являться:

-   исследование проблем уголовных наказаний без изоляции от общества;

-   изучение правовых, организационных и психолого-педагогических аспектов совершенствования воспитательной работы с осужденными;

-   исследование   проблем   получения   профессионального   образования осужденными для их успешной социальной адаптации после освобождения;

-   сравнительно-правовой анализ уголовно-исполнительного законодательства России и развитых зарубежных стран;

-   правовая экспертиза законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в пенитенциарной области.

Основными направлениями сотрудничества с Международным центром тюремных исследований Лондонского Королевского колледжа являются широкий спектр пенитенциарных проблем, связанных с ресоциализацией осужденных, оказанием им психолого-педагогической помощи, социальная работа с различными категориями осужденных.

Приоритетными направлениями научного обеспечения реформирования УИС по грантам Центра содействия правосудию общественного фонда «Индем» будут являться:

-   изучение различных аспектов подготовки несовершеннолетних осужденных к освобождению и ресоциализации;

-   научно-методическое обеспечение проведения переписи осужденных в рамках специального целевого гранта.

Основными направлениями сотрудничества с Европейским Союзом по программе «Тассис» являются исследования:

-     социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы;

-     дистанционного обучения осужденных;

повышения общей культуры сотрудников и осужденных, изучения в УИС Минюста России атмосферы толерантности (терпимого отношения в межрегиональных и религиозных вопросах).

Важным направлением деятельности является также поиск партнеров для совместной работы на перспективу. Например, в связи с началом работы по формированию приоритетов сотрудничества в рамках трехсторонней программы «Россия — Совет Европы - Европейский союз» на 2005 и последующие годы (РУС-7) представляется целесообразным предложить  партнерам из Совета Ев-

227

ропы и ЕС в качестве одного из приоритетных направлений дальнейшую совместную работу по гуманизации системы исполнения наказаний в Российской Федерации с целью приведения ее в соответствие с европейскими стандартами.

IV.  Механизм реализации Концепции, финансовое и ресурсное обеспечение

4.1.  Организационной формой реализации Концепции должны стать целевые, комплексные программы научных исследований, направленных на решение приоритетных задач реформирования УИС по основным направлениям деятельности органов и учреждений УИС.

Для разработки таких программ предполагается задействовать авторские коллективы ученых и практиков УИС, осуществлять взаимодействие с академическими институтами, научными учреждениями иных министерств и ведомств, прежде всего, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, министерств образования, культуры, здравоохранения и других.

Необходимо проводить ежегодную корректировку приоритетных научных исследований, способствующих реформированию УИС, для включения их в целевые программы по основным направлениям деятельности УИС. Для этого следует использовать потенциал Российского научного пенитенциарного общества.

4.2.  Целевые комплексные программы научных исследований по основным направлениям деятельности УИС финансируются и обеспечиваются ресурсами из средств федерального бюджета по смете на содержание УИС, а также из внебюджетных средств ПИИ и образовательных учреждений, грантов международных фондов, общественных организаций.

Содержание и объемы финансирования мероприятий но реализации целевых программ ежегодно уточняются и корректируются.

В случае, когда Главком определяются конкретные требования и показатели научного и финансово-экономического характера к разрабатываемой научной продукции, может объявляться конкурс исполнителей (тендер) на право выполнения программ (работ) или других инициативных проектов.

V.  Организация управления и контроль за ходом реализации Концепции

Государственным заказчиком Концепции является ГУИН Минюста России, которое ответственно за ее реализацию. Общее управление осуществляет начальник ГУИН Минюста России через подчиненные ему управления Главка, территориальные органы УИС, научные и образовательные учреждения.

Материалы о ходе реализации Концепции рассматриваются на заседаниях коллегии Минюста России, Координационно-методического совета УИС и оперативных совещаниях руководящего состава при начальнике ГУИН Минюста России.

228

VI. Основные этапы реализации Концепции

Концепция должна быть реализована в два этапа. Первый этап (2004 год):

-    разработка Плана мероприятий реализации Концепции. Срок: 4 квартал 2004 года.

разработка целевых комплексных программ научных исследований по основным направлениям деятельности УИС. Срок: 4 квартал 2004года. Второй этап (2005-2006 годы):

-     реализация мероприятий и целевых комплексных программ, включенных в План.

По завершении реализации Концепции будет создана комплексная система взаимодействия ведомственной прикладной науки (НИИ УИС и образовательные учреждения) с практическими органами и управлениями Главка, которая позволит организовать внедрение результатов научной работы в деятельность УИС и обеспечит ведущую роль науки в реформировании УИС.

229

Приложение № 3

Утверждаю

Заместитель Министра юстиции

Российской Федерации

государственный советник юстиции 1 класса

Ю.И.Калинин 20 апреля 2000 года

КОНЦЕПЦИЯ

воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы

1. Общие положения

За время функционирования исправительно-трудовой (уголовно-исполнительной) системы в структуре МВД СССР и России накоплен значительный положительный опыт организации воспитательной работы с осужденными. Тем не менее, эта работа нуждается в постоянном обновлении и совершенствовании с учетом тенденций развития социально-экономических, политических, государственно-правовых, нравственно-этических основ общества и государства, состояния, структуры и динамики преступности. Особое внимание следует обратить на поиск новых и использование традиционных форм и методов воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы (далее УИС), внедрения положительного отечественного и зарубежного опыта, научных рекомендаций, возможностей кадрового и материально-ресурсного обеспечения УИС.

Важной предпосылкой совершенствования воспитательной работы с осужденными явилась передача УИС из ведения МВД России в Министерство юстиции, что делает ее более открытой, предоставляет возможность участия в ее делах широкому кругу представителей общественности, а приобщение к международным правовым нормам и стандартам предполагает выработку новых подходов к обеспечению требований но защите гражданских прав, законных интересов и безопасности осужденных, внесение соответствующих изменений в содержание воспитательной работы с ними.

Все это обусловило необходимость подготовки Концепции воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования УИС (далее -Концепция), которая представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов, определяющих пути и способы организации воспитательной работы, проводимой с осужденными в учреждениях УИС.

Воспитательная работа с осужденными - это система педагогически обоснованных мер, способствующих преодолению их личностных деформаций,

230

интеллектуальному, духовному и физическому развитию, правопослушному поведению и социальной адаптации после освобождения.

Воспитательная работа рассматривается как предмет профессиональной деятельности всех сотрудников УИС с участием родственников осужденных, общественности, иных лиц и организаций, а также самодеятельных формирований осужденных.

Воспитательная работа с осужденными организуется и проводится на основе принципов: незыблемости основных прав и свобод человека и гражданина; гуманизма; законности; приоритета цели исправления при исполнении наказания; сочетания централизации и развития самодеятельных начал; системности и преемственности исправительного воздействия; включения осужденных в активную общественно полезную деятельность; опоры на положительные качества личности; сохранения, упрочения и восстановления социально полезных связей осужденных, широкого участия общественности в делах УИС.

2. Цель и задачи подготовки Концепции

Целью Концепции является дальнейшее совершенствование воспитательной работы с осужденными, повышение результативности их исправления и социальной адаптации после освобождения, предупреждение новых преступлений.

Задачами Концепции являются:

обеспечение приоритета общечеловеческих ценностей во всех аспектах проводимой с осужденными воспитательной работы;

-  воспитание у сотрудников УИС уважительного и доброжелательного отношения к осужденным на основе принципов справедливости,   гуманизма и партнерства;

-  обеспечение индивидуального и дифференцированного подхода с учетом степени общественной опасности и социально-педагогической запущенности осужденных;

-  педагогизация и психологизация воспитательного процесса, направленная на предотвращение дальнейшей криминализации личности, предметное использование заключений и рекомендаций психологов и педагогов в работе с осужденными;

-создание осужденным условий и возможностей для самосовершенствования, работы личности над собой по осознанию собственной вины и причиненного другим людям вреда, формированию стремления к исправлению имеющихся личностных негативных качеств и саморегуляции своего поведения;

-  сохранение, укрепление и поддержание социально полезных связей осужденных, удовлетворение их духовных запросов;

- усиление воспитательной направленности труда, общеобразовательного и профессионального обучения, ориентация воспитательной работы на форми-

231

рование и развитие стремлений к занятию общественно полезной деятельностью, повышению собственного образовательного и культурного уровня, развитию интеллекта;

-  развитие форм самоуправления   в деятельности   учреждений УИС посредством широкого участия осужденных в самодеятельных организациях, решении бытовых вопросов, организации досуга, проведении культурных и спортивно-оздоровительных мероприятий, создании кружков и клубов по интересам;

-  направление потенциала всех сотрудников учреждений УИС на осуществление непрерывного психолого-педагогического воздействия на осужденных в различных видах деятельности: трудовой, учебной, общественной, досу-говой,творческой.

3. Основные направления совершенствования воспитательной работы

3.1.   Совершенствование законодательной и ведомственной нормативной базы, регулирующей организацию и проведение воспитательной работы с осужденными:

-разработка и внесение предложений о законодательном закреплении понятия «воспитательная работа», а также принципов ее организации и проведения в учреждениях УИС;

-совершенствование нормативно-методической базы, определяющей организационные основы, принципы построения, задачи и функции процесса исправительного воздействия на осужденных и их последующей социальной адаптации;

-  изучение целесообразности разработки и нормативного закрепления критериев, определяющих «степень исправления» осужденного и возможность в связи с этим изменения его правового статуса.

3.2. Гуманизация условий отбывания наказания:

-обеспечение социально-правовой и социально-психологической защищенности осужденных, оказание им помощи и поддержки;

-  создание необходимых материальных и социально-бытовых условий для    сохранения и поддержания физического и психического здоровья осужденных, нейтрализации негативного влияния изоляции на эффективность проведения с ними воспитательной работы;

-  расширение возможностей влияния на   осужденных   семьи и близких родственников посредством создания при исправительных учреждениях общественных комитетов и иных формирований родственников осужденных;

-  обеспечение реальных условий для общения осужденных с представителями средств массовой информации,   обсуждение проблем исправительных учреждений в местной печати, программах радио и телевидения;

-создание условий осужденным для удовлетворения религиозных потребностей, духовных и моральных запросов, соблюдения положительных национальных традиций, обычаев и обрядов;

232

-обеспечение педагогически целесообразных условий для стимулирования позитивной самореализации и самоутверждения осужденных в различных видах деятельности, оказания им платных услуг, предусмотренных законом.

З.З.Психолого-педагогическое обеспечение воспитательной работы:

-развитие психологической службы УИС, совершенствование ее организационно-штатной структуры, повышение статуса и профессионального роста психологов, подбор квалифицированных кадров.

- создание региональных базовых психологических лабораторий с функциями методического и информационного обеспечения деятельности функциональных служб территориальных органов УИС, организация надлежащего взаимодействия между психологами следственных изоляторов, воспитательных колоний, исправительных колоний и тюрем;

- разработка и внедрение психологических методов для прогнозирования и предупреждения негативных явлений в учреждениях УИС, методик изучения личности для оказания дифференцированного воздействия на индивидуальное и групповое поведение осужденных;

-  оказание психологической помощи осужденным в снятии стрессовых состояний, организации самовоспитания, работе личности над собой;

- разработка типовых методик для подготовки осужденных к освобождению, их последующей ресоциализации и социальной реабилитации.

3.4. Осуществление комплексного подхода к организации и проведению воспитательной работы:

обеспечение комплексного подхода к планированию воспитательной работы;

-  организация в учреждениях УИС нравственного, трудового, правового, физического воспитания осужденных;

-  использование различных форм проведения воспитательных мероприятий (массовых, групповых, индивидуальных) и соответствующих методов воспитания (убеждения, принуждения, стимулирования, состязательности, личного примера и т.д.);

-  реализация целенаправленного психолого-педагогического воздействия на осужденных в ходе проводимых воспитательных мероприятий;

-  организация полезной деятельности осужденных в различных сферах (труд, учеба, досуг, работа в самодеятельных организациях);

-  формирование нравственно-правовых отношений  в среде осужденных, способствующих развитию позитивного воздействия друг на друга;

-  формирование уважительных взаимоотношений между осужденными и сотрудниками УИС в направлении отношений партнерства;

- организация самовоспитания осужденных, развитие самодеятельных начал управления;

-  поддержание связей с семьями осужденных, привлечение к воспитательной работе родственников осужденных, способных оказать на них позитивное воздействие;

233

- оказание содействия в восстановлении социально полезных связей осужденных;

- привлечение к воспитательной работе сотрудников всех частей и служб учреждений УИС, представителей общественности;

- использование в воспитательной работе с осужденными положительного влияния режимных требований;

- сбор, систематизация и распространение положительного опыта воспитательной работы.

5.5. Совершенствование управления отрядной системой в исправительных учреждениях:

дальнейшее развитие организационно-управленческих структур отрядной системы, повышение роли отрядного звена в организации и проведении воспитательной работы с осужденными, обеспечении их полезной занятости, подготовке к освобождению;

-  педагогизация и психологизация процесса исполнения наказания в условиях отрядного звена, усиление внимания социальной работе с осужденными;

-  развитие самодеятельных начал во внутриотрядной жизни, внедрение коллективных форм самоуправления (в зависимости от условий   конкретного учреждения и оперативной обстановки в нем);

-  укрепление материальной базы отрядов и обеспечение необходимыми для проведения воспитательной работы методическими и информационными материалами, наглядными пособиями, оборудованием, техникой, спортинвентарем.

3.6 Укрепление взаимодействия учреждений УИС с общественностью:

привлечение к воспитательной работе общественных организаций (попечительских советов, общественных объединений и комитетов, различных религиозных конфессий и т.д.);

-  привлечение средств массовой информации к информационному обеспечению воспитательного процесса;

- содействие общественных организаций, государственных учреждений и предприятий различных форм собственности в бытовом и трудовом устройстве осужденных, оказании им социальной, гуманитарной и иной помощи;

- развитие спонсорской деятельности, благотворительности, попечительства;

- налаживание отношений центрального и территориальных органов УИС с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в решении широкого круга вопросов, в том числе -совершенствовании воспитательной работы с осужденными.

3.7. Дифференциация воспитательной работы с учетом особенностей различных категорий осужденных и видов учреждений УИС, разработка типовых программ (методических рекомендаций) по оказанию воздействия на:

234

-  осужденных несовершеннолетних, отбывающих наказание в воспитательных колониях;

- осужденных женского пола;

-  осужденных, отбывающих наказание в исправительных колониях различных видов режима;

- осужденных, отбывающих наказание в тюрьмах;

- осужденных, отбывающих наказание в лечебных исправительных учреждениях   (больных   туберкулезом,   алкоголизмом   или   наркоманией,   ВИЧ-инфицированных, имеющих психические отклонения и т.д.);

- осужденных, оставленных отбывать наказание в следственных изоляторах;

- осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

4. Использование в воспитательной работе возможностей общеобразовательного и профессионального обучения осужденных

Комплексный подход к организации воспитательной работы предусматривает широкое использование возможностей общеобразовательного обучения и профессиональной подготовки, отнесенных законом к числу основных средств исправления осужденных (ст. 9 УИК РФ).

Общеобразовательное обучение и профессиональная подготовка являются приоритетными факторами исправления, способствующими позитивной самореализации личности, правильному восприятию действительности, последующей ресоциализации и социальной реабилитации осужденного.

Общеобразовательное обучение обеспечивает неразрывную связь с системой образования в стране, что способствует возможности получения осужденными дальнейшего образования после освобождения. В процессе обучения используются комплексные занятия, тренинги, компьютерные информационные технологии, другие современные средства и формы обучения.

Профессиональная подготовка организуется по полезным специальностям с учетом потребностей рыночной экономики с тем, чтобы полученной профессией осужденные могли воспользоваться как во время отбывания наказания, так и после освобождения.

Представляется также целесообразным:

- обеспечение осужденным возможности получения среднего и высшего профессионального образования посредством дистанционного обучения, консультативной помощи специалистов, повышения квалификации по имеющейся профессии, культурного просвещения, духовного воспитания;

-организация системы профинформации и профориентации в учреждениях УИС для предварительного решения вопросов трудоустройства после освобождения.

235

5. Кадровое и материально-ресурсное обеспечение воспитательной

работы в учреждениях УИС

Для реализации изложенных в Концепции требований необходимо: -создание системы непрерывной профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров   на базе ведомственных и региональных образовательных учреждений;

-обеспечение специализированной пенитенциарной (послевузовской) подготовки сотрудников учреждений УИС, занимающих должности воспитателей, психологов, начальников отрядов, социальных работников, и их трудоустройства строго с учетом специальности;

-  организация в учреждениях УИС обучения сотрудников по психолого-педагогической проблематике;

-  стимулирование профессионального роста сотрудников, осуществляющих воспитательную работу, путем введения категорий (квалификаций или классности), дифференциации оплаты труда.

Материально-ресурсное обеспечение воспитательной работы должно быть достаточным для реализации мер, предусмотренных настоящей Концепцией.

6. Основные этапы реализации Концепции

Период реализации Концепции (2000-2005 г.г.) состоит из трех основных этапов:

I этап (2000 - 2001 г.г.) - подготовительный;

II этап (2002 - 2003 г.г.) - основной;

III этап (2004 - 2005 г.г.) - заключительный.

На первом этапе разрабатывается и утверждается Концепция, готовятся методические рекомендации по реализации основных направлений совершенствования воспитательной работы с осужденными и учебное пособие для работников УИС (2000 год), а также типовые программы воспитательной работы с различными категориями осужденных (2001 год). В подготовке указанных документов участвуют сотрудники соответствующих управлений и отделов ГУИН, НИИ УИС, учебных заведений Минюста России.

На втором этапе осуществляется реализация в деятельности учреждений УИС типовых программ воспитательной работы, апробируются механизмы совершенствования управления отрядной системой в исправительных учреждениях, отрабатываются различные формы и методы исправительного воздействия на осужденных, вводятся в штаты учреждений УИС специалисты новой квалификации - социальные работники, подготавливаются основы для проведения воспитательной работы в условиях исполнения предусмотренных законом видов наказания (арест, ограничение свободы).

236

На третьем этапе закрепляются положительные результаты проверки основных положений Концепции, разрабатывается законодательная и ведомственная нормативная база, вносятся дополнения и изменения в действующее законодательство, готовятся выводы и заключения но итогам реализации Концепции, вырабатываются предложения по дальнейшему совершенствованию воспитательной работы с осужденными в учреждениях УИС.

Управление по воспитательной работе с осужденными ГУИН Минюста России, Научно-исследовательский институт УИС, Рязанский институт права и экономики.

237

Приложение № 4

УТВЕРЖДЕНО

приказом ГУИН Минюста России

от 25 июня 2001 г. № 113

КОНЦЕПЦИЯ

правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации

1. Общие положения

Концепция правового обеспечения (далее — Концепция) уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации (далее - УИС) раскрывает содержание правовой работы, ее место и роль в деятельности УИС, определяет цели, задачи и принципы правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС, а также пути его совершенствования. При формировании подходов к совершенствованию правового обеспечения УИС сохраняется преемственность и учитываются особенности современного этапа развития общества и системы исполнения уголовных наказаний.

Организация и непосредственная работа по формированию и совершенствованию правовых основ деятельности УИС ведется юридическими подразделениями, которые являются самостоятельными структурными подразделениями центрального и территориальных органов УИС, создаваемыми для обеспечения всех направлений правовой работы. Другие структурные подразделения осуществляют непосредственную разработку проектов нормативных правовых актов но своим направлениям деятельности УИС. При этом координирующая роль отводится правовому управлению центрального органа УИС.

Юридические подразделения в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации, центрального органа УИС.

Сотрудники юридических подразделений наряду с исполнителями несут ответственность за соответствие действующему законодательству и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам Минюста России, центрального органа УИС визируемых ими проектов приказов и других правоприменительных актов.

Материально-ресурсное и кадровое обеспечение юридических подразделений осуществляется соответствующими службами органов УИС.

238

2. Место и роль правовой работы в деятельности УИС на современном этапе

Уголовно-исполнительная система является сложной многоуровневой социальной организацией, перед которой поставлен комплекс задач, реализация которых направлена на исполнение всего спектра уголовных наказаний и предполагает осуществление учреждениями и органами УИС различных видов деятельности, в том числе обеспечивающих привлечение осужденных к труду, создание соответствующих условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, устойчивое функционирование учреждений и органов УИС, развитие их социальной сферы. Все это обусловливает высокие требования к уровню организации правового обеспечения УИС.

Правовую основу деятельности учреждений и органов УИС составляют:

- Конституция Российской Федерации;

-  международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

- уголовно-исполнительное законодательство и иные законодательные акты Российской Федерации;

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

- нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации (Министерства внутренних дел Российской Федерации до принятия соответствующих нормативных правовых актов Минюстом России);

- нормативные правовые акты центрального органа УИС.

Необходимость реформирования нормативной правовой базы УИС вызвана прежде всего тем, что с момента введения в действие составляющих ее нормативных правовых актов произошли существенные изменения в законодательстве Российской Федерации, в том числе в уголовном, уголовно-исполнительном, гражданском. Значительные изменения претерпела сама уголовно-исполнительная система.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и от 28 июля 1998 г. № 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" УИС с 1 сентября 1998 г. перешла под юрисдикцию Министерства юстиции Российской Федерации.

На основании указов Президента Российской Федерации от 22 апреля 1994 г. № 805 и от 17 сентября 1998 г. № 1116 и в соответствии с федеральными законами от 13.04.1998 № 61-ФЗ и от 20.06.2000 № 83-ФЗ функции охраны учреждений УИС, а также конвоирования осужденных и лиц, содержащихся под стражей, выполняются специальными подразделениями УИС.

239

Осуществлено переподчинение Минюсту России уголовно-исполнительных инспекций и ряда образовательных учреждений МВД России. Создан научно-исследовательский институт.

Внесены определенные изменения в систему управления уголовно-исполнительной системой и организационно-штатную структуру центрального и территориальных органов УИС.

Уголовным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 1997 г., предусмотрены новые виды уголовных наказаний (обязательные работы, ограничение свободы, арест, пожизненное лишение свободы) что, в свою очередь, влечет за собой появление новых видов учреждений, исполняющих наказания.

Созданная в процессе реформирования УИС межведомственная нормативная база, регулирующая вопросы, связанные с изменением ведомственной принадлежности УИС, а также вопросы взаимодействия учреждений и органов УИС с органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, координации совместных действий в борьбе с преступностью, проведения мероприятий при возникновении чрезвычайных ситуаций также требует дальнейшего развития.

Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность УИС, необходимо привести в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Наряду с этим необходимо осуществить разработку, согласование и принятие нормативных правовых актов Минюста России взамен нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность УИС в составе МВД России.

Это позволит активизировать ведущуюся в настоящее время работу по созданию ведомственной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность УИС в составе Минюста России, повысить качество нормативно-правовой работы, устранить имеющиеся пробелы и противоречия.

Таким образом, процесс реформирования уголовно-исполнительной системы требует четкого нормативно-правового регулирования всех видов деятельности УИС, направленных на решение задач, поставленных перед ней законодательством, с учетом изменений, происходящих в системе, а также в социальной, экономической и других сферах общественной жизни.

3. Цели и задачи правового обеспечения УИС

3.1 Основной целью правового обеспечения УИС является создание стройной системы правовой регламентации деятельности учреждений и органов УИС, обеспечивающей:

3.1.1. соответствие нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность учреждений и органов УИС, Конституции Российской Федерации, общепризнанным нормам международного права по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей,

240

законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации;

3.1.2.   эффективную организацию оперативно-служебной деятельности учреждений и органов УИС, способствующую достижению высоких результатов в решении поставленных перед ними задач;

3.1.3.  эффективную организацию производственно-хозяйственной и экономической деятельности, развитие социальной сферы учреждений и органов УИС, создание надлежащих условий содержания осужденных к лишению свободы и лиц, содержащихся под стражей;

3.1.4. укрепление законности в деятельности учреждений и органов УИС, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов персонала УИС, осужденных и лиц, содержащихся иод стражей;

3.1.5  всесторонний доступ к правовой информации по вопросам УИС, развитие правосознания персонала учреждений и органов УИС, осужденных и лиц, содержащихся под стражей;

3.1.6 защиту имущественных и неимущественных интересов учреждений и органов УИС, сокращение непроизводительных финансовых и материальных затрат.

3.2. Цели правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС реализуются в решении следующих задач:

3.2.1.  совершенствование уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации, направленное на приведение его в соответствие с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией в отношении обращения с осужденными и лицами, содержащимися под стражей, реформирование УИС, устранение пробелов в правовой регламентации деятельности учреждений и органов УИС;

3.2.2.  создание соответствующей современному состоянию социально-экономического и политического развития общества нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность УИС в составе Министерства юстиции Российской Федерации;

3.2.3.  осуществление аналитической работы по выявлению недостатков в организации правового обеспечения, пробелов в правовом регулировании деятельности учреждений и органов УИС;

3.2.4.  создание эффективного механизма реализации положений нормативных правовых актов в практической деятельности учреждений и органов УИС, механизма контроля за осуществлением правоприменительной практики;

3.2.5.  повышение роли и укрепление кадрового потенциала подразделений, осуществляющих правовое обеспечение деятельности учреждений и органов УИС;

3.2.6.  создание автоматизированной системы информационно-правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС;

3.2.7.  организация эффективного взаимодействия с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам совер-

241

шенствования  правового  обеспечения деятельности  учреждений  и  органов УИС.

4. Содержание правового обеспечения деятельности учреждений и

органов УИС

Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов УИС включает в себя следующие направления:

4.1. Нормативно-правовая работа:

4.1.1.  участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

4.1.2.  участие в разработке проектов совместных нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

4.1.3.  разработка проектов нормативных правовых актов Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

4.1.4.  разработка и совершенствование ведомственной нормативной базы (приказы, положения, инструкции и т.д. центрального органа, территориальных органов, учреждений УИС), регламентирующей деятельность учреждений и органов УИС.

4.1.5.  юридическое сопровождение проектов законодательных нормативных правовых актов, подготовленных с участием центрального органа УИС и внесенных в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы;

4.1.6.  юридическое сопровождение проектов подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, подготовленных с участием центрального органа УИС и внесенных в установленном порядке в Правительство Российской Федерации и Администрацию Президента Российской Федерации;

4.1.7.  участие в проведении правовой экспертизы и подготовке отзывов (заключений) на проекты международных договоров Российской Федерации, направляемые в Министерство юстиции Российской Федерации для согласования;

4.1.8.  участие в проведении правовой экспертизы и подготовке отзывов (заключений) на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, подготовленные федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и направляемые в Министерство юстиции Российской Федерации для согласования;

4.1.9.  проведение правовой экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов.

4.1.10.  анализ правоприменительной практики в учреждениях и органах УИС, а также поступающих предложений по совершенствованию нормативной базы, регламентирующей деятельность УИС, ее правового обеспечения.

242

4.2. Информационно-правовое обеспечение:

4.2.1.  ведение систематизированного учета нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность уголовно-исполнительной системы, поддержание нормативного фонда в контрольном состоянии;

4.2.2.  анализ, обобщение и распространение передового опыта по вопросам правового обеспечения деятельности УИС, подготовка соответствующих рекомендаций и методических материалов;

4.2.3.  разъяснение (пропаганда) уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, подзаконных, ведомственных нормативных правовых актов;

4.2.4.  обеспечение структурных подразделений центрального и территориальных органов УИС информацией о новых нормативных правовых актах, внесении изменений и дополнений в действующие, а также об издаваемой юридической литературе;

4.2.5.  проведение в рамках служебной подготовки занятий с сотрудниками УИС по юридической тематике с целью повышения их правовой культуры;

4.2.6.  консультирование персонала УИС по правовым вопросам, касающимся их служебной деятельности, а также по вопросам социально-правовой защиты.

4.3. Правовое обеспечение административно-служебной деятельности учреждений и органов УИС:

4.3.1.  проведение правовой экспертизы проектов документов, содержащих положения нормативного характера либо сведения, требующие юридической оценки;

4.3.2.  юридическое обеспечение деятельности но созданию учреждений УИС, участие в подготовке положений и осуществлении государственной регистрации;

4.3.3.  разъяснение (по поступлению соответствующих запросов) порядка применения положений действующего законодательства Российской Федерации, подзаконных, ведомственных нормативных правовых актов;

4.3.4.   юридическое  (консультативное)  обеспечение  административно-служебной деятельности учреждений и органов УИС.

4.4.  Правовое обеспечение производственно-хозяйственной и экономической деятельности УИС:

4.4.1.  проведение правовой экспертизы (учет) договоров, соглашений, контрактов на предмет их соответствия действующему законодательству Российской Федерации;

4.4.2.  юридическое обеспечение участия УИС в конкурсах (тендерах), проводимых в связи с заключением договоров поставок, размещением производственных заказов и т.д.

4.4.3.   юридическое обеспечение претензионно-исковой работы учреждений и органов УИС, укрепления договорной дисциплины, применения экономических мер воздействия к контрагентам, не исполняющим договорные обязательства;

243

4.4.4. участие в работе по подготовке документации и получению подразделениями УИС лицензий, необходимых для осуществления их деятельности;

4.4.5.  юридическое обеспечение деятельности по созданию предприятий УИС, участие в подготовке уставов и осуществлении государственной регистрации;

4.4.6.  юридическое обеспечение участия УИС в создании и деятельности организаций различных организационно-правовых форм и различных форм собственности.

4.5.  Защита имущественных и  неимущественных  интересов УИС, Правительства Российской Федерации (связанных с деятельностью УИС) юридическими средствами:

4.5.1.  защита юридическими средствами имущественных интересов УИС в арбитражных судах;

4.5.2.  защита юридическими средствами имущественных и неимущественных интересов УИС, Правительства Российской Федерации (связанных с деятельностью УИС) в судах общей юрисдикции;

4.5.3.  юридическое обеспечение деятельности УИС, направленной на сокращение дебиторской и кредиторской задолженности;

4.5.4.   юридическое обеспечение деятельности  УИС, направленной  на возмещение материального ущерба, причиненного учреждениям и органам УИС, а также на обеспечение сохранности материальных ценностей.

4.6.  Организационно-методическое обеспечение деятельности    юридических подразделений территориальных органов УИС:

4.6.1.  методическое обеспечение разработки подразделениями УИС проектов ведомственных нормативных правовых актов и других документов нормативного характера;

4.6.2.  разработка методических рекомендаций по различным направлениям правового обеспечения деятельности территориальных органов УИС;

4.6.3.  разработка типовых нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность территориальных органов УИС;

4.6.4.  методическое руководство юридическими службами подчиненных подразделений, оказание им консультативной помощи по вопросам организации правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС, а также по конкретным правовым вопросам.

4.7.  Контроль за осуществлением нормативно-правовой работы    и правоприменительной практикой:

4.7.1.   анализ поступающей информации об опротестовании органами прокуратуры правоприменительных актов, издаваемых учреждениями и органами УИС;

4.7.2.  правовой анализ работы по подготовке, согласованию, принятию, регистрации и учету нормативных правовых актов;

4.7.3. анализ жалоб, заявлений, обращений, поступающих от осужденных, лиц, содержащихся под стражей, персонала учреждений и органов УИС, по вопросам нарушения законодательства, прав и свобод человека и гражданина, а

244

также по вопросам неправомерного издания и применения нормативных правовых актов.

5. Направлении совершенствования правового обеспечения УИС

 5.1. В области нормотворческой деятельности:

5.1.1.  разработка и юридическое сопровождение проектов системообразующих законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих деятельность учреждений и органов УИС;

5.1.2.  подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в действующие законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по вопросам деятельности УИС;

5.1.3.  организация эффективного взаимодействия с федеральными органами государственной власти по вопросам совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность УИС;

5.1.4.  создание ведомственной нормативной правовой базы, обеспечивающей четкую регламентацию всех направлений деятельности учреждений и органов УИС в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5.1.5.  повышение качества нормотворческой деятельности путем долгосрочного планирования, привлечения к этой работе ученых, ведущих специалистов НИИ УИС, образовательных учреждений УИС, наиболее опытных практических работников УИС.

5.2.    В области информационно-правового обеспечения:

5.2.1.  организация учета нормативных правовых актов, регламентирую- щих деятельность учреждений и органов УИС, поддержание их в контрольном состоянии;

5.2.2.  создание автоматизированной системы информационно-правового обеспечения, позволяющей оперативно снабжать правовой информацией учреждения и органы УИС;

5.2.3.  организация методического обеспечения подразделений УИС по всем направлениям правовой работы;

5.2.4.  систематизация нормативного правового материала по вопросам, связанным с деятельностью УИС, передового опыта организации правового обеспечения УИС, методических рекомендаций и опубликование их в ведомственных изданиях УИС, подготовка сборников нормативных правовых актов.

5.3.  В области правового обеспечения административно-служебной, производственно-хозяйственной и экономической деятельности УИС:

5.3.1.  создание системы подготовки документов, содержащих положения  нормативного  характера либо  сведения,  требующие  юридической  оценки, включающей проведение правовой экспертизы (визирование);

5.3.2.  повышение качества юридического обеспечения подготовки и проведения экспертизы договоров, соглашений, контрактов, участия в конкурсах (тендерах), проводимых в связи с заключением договоров поставок, размещением производственных заказов и т.д.;

245

5.3.3. создание системы контроля за соблюдением законности при осуществлении учреждениями и органами УИС производственно-хозяйственной и экономической деятельности;

5.3.4.  укрепление договорной дисциплины путем повышения качества юридического обеспечения претензионно-исковой работы учреждений и органов УИС, применения экономических мер воздействия к контрагентам, не исполняющим договорные обязательства;

5.3.5.  разработка механизма предоставления сотрудникам УИС правовых и социальных гарантий, льгот, установленных действующим законодательством.

5.4. В области организационно-методического обеспечения деятельности юридических подразделений территориальных органов УИС:

5.4.1.  повышение роли юридических подразделений (служб) в деятельности учреждений и органов УИС путем усиления их кадрового состава, материально-технического обеспечения, повышения правового статуса;

5.4.2.  организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области правового обеспечения деятельности учреждений и органов УИС на базе образовательных учреждений УИС и других образовательных учреждений (на договорной основе);

5.4.3.  проведение с участием сотрудников юридических подразде