15928

Конституция правовое государство конституционный суд

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Б.С. ЭБЗЕЕВ КОНСТИТУЦИЯ ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД Москва Закон и право Издательское объединение ЮНИТИ 1996 ББК 67.400я73 Э13 Рецензенты: др юрид. наук проф. В.Г. Стрекозов Судья Конституционного Суда РФ; др юрид. наук проф. М.А. Шафир помощн

Русский

2013-06-18

1.43 MB

8 чел.

Б.С. ЭБЗЕЕВ

КОНСТИТУЦИЯ

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

Москва

"Закон и право"

Издательское объединение "ЮНИТИ" 1996

ББК 67.400я73 Э13

Рецензенты:

д-р юрид. наук проф. В.Г. Стрекозов,

Судья Конституционного Суда РФ;

д-р юрид. наук проф. М.А. Шафир,

помощник (советник) Судьи Конституционного Суда РФ;

проф. В.И. Тихонечко, начальник Юридического института МВД РФ;

д-р юрид. наук проф. С.А. Авакьян,

зав. кафедрой конституционного права юридического

факультета МГУ им. М.Б.Ломоносова, председатель

секции конституционного права УМО

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

 

Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учебное пособие для вузов. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1996. - 349 с.

ISBN 5-85171-015-2.

Современный этап социально-экономического и политико-юридического развития Российской Федерации объективно обусловил потребность в практическом переосмыслении и пересмотре конституционного регулирования. Необходимо формирование адекватной данному этапу государственно-правового строительства теории конституционализма. Автор исследует ряд актуальных вопросов теории Конституции: ее сущность, прямое действие и непосредственное применение, правовые и организационные основы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, конституционные аспекты взаимоотношений государства и политических партий.

Книга вносит существенный вклад в разработку отечественного конституционного права.

ББК 67.400я73

 

ISBN 5-85171-015-2

© Б.С.Эбзеев, 1996 О ЮНИТИ, 1996


СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие

I. Конституция Российской Федерации: сущность, прямое действие, формы реализации

1. Сущность Конституции Российской Федерации: краткий теоретический очерк

2. Прямое действие Конституции Российской Федерации

3. Формы реализации конституционных норм

II. Конституционный Суд Российской Федерации – высший орган судебной власти по защите конституционного строя

1. Правовое государство и судебная власть в системе конституционных гарантий

2. Конституционный Суд Российской Федерации, его состав и юридическая природа

3. Судьи Конституционного Суда: порядок избрания, статус, гарантии независимости

4. Компетенция Конституционного Суда и формы ее реализации

5. Решения Конституционного Суда: виды и юридическая сила

6. Организационные формы конституционного судопроизводства

III. Политические партии и правовое государство: конституционные аспекты взаимоотношений

1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые вопросы теории и практики конституционного регулирования

Методологические подходы, содержание понятий, критерии конституционности

КПСС – КП РСФСР: политическая партия или государственная структура?

Прекращение существования Союза ССР и пределы разрешения дела о конституционности общесоюзного общественного объединения

Президент и правовое регулирование создания и деятельности политических партий и иных общественных объединений: пределы полномочий

Изъятие имущества КПСС и КП РСФСР сквозь призму Конституции

Политические партии, общественные организации и массовые движения в системе демократии: краткие выводы

2. Власть и партия в интерпретации Конституционного Суда. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации

IV. Приложение

1. Указы Президента Российской Федерации

2. Ходатайства сторон

3. Решения Конституционного Суда, принятые в ходе процесса. Протокольное решение Конституционного Суда Российской Федерации

Заключение

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"

 

Учебное пособие

Борис Сафарович Эбзеев

КОНСТИТУЦИЯ. ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

Редактор Р.В. Мацук

Корректор К.В. Федорова Оформление художника А. В. Лебедева

Лицензия № 060963 от 30.03.92. Подписано в печать 28.10.96. Формат 60x88 1/16. Усл. печ. л. 22,0. Тираж 5 000 экз. Заказ №161

Издательство "Закон и право" Генеральный директор В.Н. Закаидзе

123298, Москва, Тепличный пер., 6 Тел.: (095) 194-00-15, 131-97-01. Тел./факс: (095) 194-00-14

Отпечатано в ОАО "Оригинал" Москва, Центр, Хохловский пер., д. 7


ПРЕДИСЛОВИЕ

Не существует идеального образа конституции, годного для всех стран и на все времена; особенности социально-политического и экономического развития каждой страны, традиции и духовная культура накладывают на конституцию свой отпечаток. Содержание конституции во многом определяется характером борьбы различных политических и социальных сил в обществе, мерой национального согласия и гражданского мира.

В жизни Российской Федерации происходят глубокие формационные преобразования, которыми предопределяется развитие ее конституционного законодательства. Конституционная реформа – не одномоментный акт. Начавшееся в стране обновление политической системы вовлекло в свою орбиту экономику и социальную сферу, сказалось на всей духовной жизни общества, что требовало адекватного отражения в действовавшем законодательстве, преимущественно ориентированном на прежние формы экономического, политического, социального и культурного бытия. С 1989 года в Конституцию России 1978 года вносились многочисленные дополнения и изменения, существенно отразившиеся на ее содержании. Обновилась вся система организации власти, учреждены президентура, Конституционный Суд, в текст Конституции был включен Федеративный договор. С незначительными уточнениями частью Конституции стала и Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом Российской Федерации 22 ноября 1991 года. Тем самым Конституция была существенно обновлена, благодаря чему созданы легальные основы глубоких социальных, экономических и политических преобразований в обществе и государстве.

Одновременно с 1990 года разрабатывался проект новой Конституции Российской Федерации, различные версии которого широко обсуждались в обществе. Весной 1992 года появилось несколько новых проектов Основного Закона Российской Федерации, юридические различия между которыми преимущественно заключались в подходах к организации власти, в определении места и роли Президента, парламента и

4

ПРЕДИСЛОВИЕ

правительства в политической системе нашего общества. Главное, однако, было в социальных ориентирах, которыми руководствовались авторы и разработчики соответствующих проектов будущей Конституции.

5 июня 1993 года по инициативе Президента Российской Федерации было созвано Конституционное совещание, на обсуждение которого был вынесен проект новой Конституции. В рамках Конституционного совещания были созданы пять групп представителей: федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и предпринимателей. Представленный Президентом проект обсуждался группами до 25 июня 1993 года. Результатом такого обсуждения явились более пятисот поправок к тексту, изменение более двухсот положений первоначального проекта. Практически только три статьи проекта остались без изменений1.

Вскоре, однако, относительно плавное развитие конституционной реформы было прервано. 21 сентября 1993 года появился Указ Президента Российской Федерации № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым противостояние исполнительной и законодательной власти было чрезвычайно обострено. Парламент отказался подчиниться Указу. Последовали события 3–4 октября 1993 года. Обстрел Парламента привел к многочисленным жертвам. Действие Конституции Российской Федерации, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями фактически было прекращено.

Процесс выработки проекта новой Конституции России, однако, не прервался. В октябре 1993 года Рабочая группа Конституционного совещания продолжила активную работу по учету предложений участников Совещания, которое теперь действовало в составе двух палат – государственной и общественной. Одновременно интенсивно работала большая группа экспертов. В конце октября – начале ноября 1993 года проект новой Конституции был готов. Его одобрило Конституционное совещание.

Президент, "признавая незыблемость народовластия как основы конституционного строя Российской Федерации, со-

igm.: Стенограмма пленарного заседания Конституционного совещания. 26 июня 1993 года. С.4 – 5.

ПРЕДИСЛОВИЕ

5

 

знавая, что носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а также в целях реализации права народа непосредственно решать наиболее важные вопросы государственной жизни", Указом от 15 октября 1993 года "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" вынес проект Конституции на референдум. Согласно статье 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утвержденного этим Указом Президента РФ от 15 октября 1993 года, "Конституция Российской Федерации считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании", при условии, что в референдуме приняли участие не менее 50 процентов зарегистрированных избирателей.

Во всенародном голосовании 12 декабря 1993 года участвовало около 58 млн. избирателей. Проект Конституции получил поддержку 33,4 млн. избирателей, что составляет 31,5 процента от общего числа 106 млн. избирателей, внесенных в списки для голосования.

/ 24 декабря 1993 года были опубликованы результаты всенародного голосования, и Конституция Российской Федерации официально вступила в силу.

Новая Конституция Российской Федерации принципиально отличается от прежних актов конституционного законодательства СССР и России. Ее вступление в силу прерывает развитие советского типа демократии и организации власти и означает восприятие Россией либеральных ценностей и ориентиров социально-политического и экономического развития, которые доминируют в западных обществах.

Конституция России выдвигает перед юриспруденцией задачу глубокого исследования новых явлений конституционного строительства, свойственных данному этапу российской государственности. По существу надо говорить о формировании конституционной доктрины России, поскольку сложившаяся ранее конституционно-правовая теория непригодна для объяснения и обслуживания модели организации власти, суверенитета, свободы личности, которая легитимирована референдумом 12 декабря 1993 года. Предпринимавшиеся ранее исследования отдельных конституционных институтов не соединены единой продуманной концепцией и не представляют сегодня достаточно стройную и логически последовательную систему знаний. Речь идет о критическом переосмыслении сложившихся в прошлом представлений и формировании

6

ПРЕДИСЛОВИЕ

такой теории, которая адекватна современному этапу развития общества и государства и отвечает его потребностям.

В связи с этим важная задача юриспруденции заключается в исследовании сущностных характеристик российской Конституции. Категория сущности представляет собой универсальную объективную характеристику любой конституции. Она занимает ведущее положение в теории конституционализма, ибо позволяет адекватно раскрыть социальное и нормативно-правовое содержание конституционных постановлений, их роль и место в законодательстве, выступает методологической основой познания иных конституционных категорий и явлений, демократии и конституционной законности, свободы и прав человека и гражданина и других субъектов права. Существенно возрастает практически-политическое значение данной проблемы и в связи с обновлением российского федерализма.

Конституционно-правовая наука стоит также перед необходимостью разработки теории реализации Конституции России. Конституция является частью действующего законодательства. Это идеальная модель организации власти, суверенитета и свободы личности. Ее социальное и юридическое значение предопределяется тем, насколько содержание Конституции внедряется в живую ткань общественной практики. В связи с этим значительное внимание в настоящей работе уделяется проблеме прямого действия Конституции Российской Федерации, а также формам реализации ее норм на основе анализа, который уже проверен социальной практикой и может ею корректироваться.

В рамках этой общей задачи анализируется продолжавшийся с 16 мая по 30 ноября 1992 года в Конституционном Суде Российской Федерации процесс по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" от 23 августа 1991 года, "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" от 25 августа 1991 года, "О деятельности КПСС и КП РСФСР" от 6 ноября 1991 года, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. Процесс завершился обнародованием постановления Конституционного Суда, которое, как представляется, в целом было встречено обществом с пониманием и способствовало стабилизации политической ситуации в стране и утверждению на практике провозглашенных в Основном Законе России принципов плюралистической демократии.

ПРЕДИСЛОВИЕ

7

 

В данной работе, преследующей к тому же специфические цели, невозможно рассмотреть полную картину этого процесса, в котором приняли участие многие известные российские юристы, а также политологи, философы, социологи, историки, экономисты. Его значение многогранно. Однако можно констатировать, что процесс показал, насколько важна для Российской Федерации в силу особенностей ее исторического развития проблема конституционного обеспечения демократии и прав личности.

Несомненно воздействие процесса на государственно-правовое строительство страны, переживающей трудный и противоречивый этап конституционной реформы. Она едва ли может считаться завершенной даже с принятием новой Конституции. В повестке дня – обновление всей системы законодательства России в соответствии с потребностями социальной практики на современном этапе общественного развития. Без прочного правопорядка, основанного на пользующейся доверием и поддержкой народа Конституции, адекватной требованиям современного развития, невозможно обеспечить действительную свободу и права человека, целостность федерации, эффективное функционирование государственного механизма, осуществление необходимых реформ.

Судебный процесс по делу КПСС способствовал возрастанию роли науки конституционного права, утверждению в обществе самого духа конституционализма. Несмотря на противоборство различных политических сил, в обществе тем не менее выработано известное согласие относительно логики конституционного строительства Российской Федерации: человек – гражданское общество – государство. Трудно и с издержками складывается понимание основных начал конституционного строя, включая народовластие в качестве основы государства, федерализм, государственный суверенитет, права и свободы человека, который должен рассматриваться как высшая ценность, верховенство права, политический плюрализм, разделение властей, многообразие форм экономической деятельности, полнокровное участие России в мировом сообществе.

Процесс, который публицисты поспешили окрестить "процессом века", показал настоятельную необходимость самостоятельного теоретического осмысления и обоснования российской юриспруденцией проблем конституционного правосудия. Россия не может слепо копировать опыт демократического развития других государств, включая организацию конституционного контроля. Этот опыт должен использоваться с учетом и в сопостав-

8

ПРЕДИСЛОВИЕ

лении с историческим, социальным и юридическим развитием самого Российского государства. Именно поэтому автор счел возможным предварить свое "особое мнение" анализом правовой природы Конституционного Суда, его компетенции и т.п., призванным помочь читателю составить правильное представление о логике рассуждений и занимаемой им позиции. Этой целью предопределяется и способ изложения материала, ориентированный не только на специалистов, хорошо знакомых с литературными источниками, но и на всех, кто интересуется проблемами российского конституционализма. При этом автор стремится провести собственную точку зрения через строй имеющихся в науке конституционного права – отечественной и зарубежной – представлений, не запутывая, однако, читателя сколько-нибудь пространной полемикой с чужими мнениями. Удобству читателя служит и попытка структурировать "особое мнение", выделив в нем несколько частей, хотя в оригинале оно представляет собой единое целое.

Разумеется, автор сознает ограниченность возможностей для самовыражения в подобной работе, поскольку он связан рядом формально-юридических требований. Не всегда юридические выводы из тех или иных конституционных положений в полной мере соответствуют его гражданской позиции, но "пусть рушится мир, да свершится правосудие". До тех пор пока Конституция действует, она свята для всех государственных и общественных органов и их должностных лиц, граждан, всех субъектов права.

Несомненно, длившийся в течение полугода процесс будет и впредь привлекать внимание ученых, специализирующихся в различных отраслях общественных знаний, в том числе науке конституционного права, а также практических работников, граждан, и автор видит свою задачу в том, чтобы дать исследователям, всем читателям дополнительную пищу для размышлений, помочь составить адекватное представление о различии подходов к разрешению данного конституционного спора и мучительном поиске ответов на вопросы, поставленные обратившимися в Конституционный Суд сторонами и самой жизнью.

Новая Конституция Российской Федерации, как известно, исключила из компетенции Конституционного Суда проверку конституционности политических партий и иных общественных объединений. В связи с этим правомерен вопрос, в какой мере актуально обращение исследователя к данной проблеме. Представляется, что сомнения здесь не имеют под собой оснований. Во-первых, решение об изъятии из компетенции

ПРЕДИСЛОВИЕ

9

 

Конституционного Суда данного вопроса представляется весьма спорным. Автор принимал активное участие в деятельности Рабочей группы Конституционного совещания и решительно возражал против такого решения, ибо отношения государства и общественных объединений в связи с их участием (или по поводу участия) в осуществлении государственной власти по существу своему являются конституционными отношениями. И, по-видимому, к этой проблеме еще предстоит вернуться, если общество желает обезопасить себя от поглощения государством, иметь гарантии от произвола государственных органов и должностных лиц. Президентура с присущим ей режимом единовластия, не ограниченным четкими рамками, и к тому же отягощенная прежним опытом государственного строительства, неизбежно несет в себе зерна авторитаризма. Объективный исследователь не может этого не учитывать. Нужны качественные социальные и правовые гербициды, способные эффективно противодействовать росту и развитию сорняков авторитаризма, довольно обильно произрастающих на конституционном поле.

Во-вторых, даже такое решение не означает, что государственные органы, включая Верховный Суд Российской Федерации, могут абстрагироваться от решения Конституционного Суда от 30 ноября 1992 года, основывавшегося на критериях конституционности общественных объединений, которые содержались в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации. В части второй статьи 7 прежней Конституции говорилось: "Не допускаются создание и деятельность партий, общественных организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни, включая пропаганду исключительности и любых форм дискриминации по признакам этнической, национальной, расовой, религиозной принадлежности".

Статья 13 (часть 5) новой Конституции Российской Федерации гласит: "Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".

10

ПРЕДИСЛОВИЕ

Налицо практически текстуальное совпадение конституционных формулировок. Действующая Конституция Российской Федерации в данной части, по существу, повторяет те положения прежнего Основного Закона, которые выдержали испытание временем и адекватны современному этапу развития страны.

Именно этим руководствовался автор, включая в предлагаемую вниманию читателей работу постановление Конституционного Суда Российской Федерации и принятые в ходе процесса решения, а также ходатайства сторон.

Правовая система России, как и экономика, политическая, социальная и культурная сферы общественной жизни, переживает сложный и противоречивый период своего развития. Речь идет о становлении новой системы законодательства, интеграции в общественное сознание и правосознание (как его части) великих гуманистических идей и принципов, формировании прочных и стабильных традиций деятельности государственных органов и их должностных лиц, развитии стойкого правового чувства граждан и их готовности бороться за право.

Право всегда утверждается в борьбе. Нам, гражданам России, участвующим в этой борьбе, остается вслед за выдающимся юристом прошлого и мудрым человеком повторить: "Можно смело утверждать, что энергия любви, с какой народ держится своего права и отстаивает его, находится в зависимости от величины тех усилий и напряжения, каких оно стоило. Не простая привычка, а жертва создает наиболее прочную из связей между народом и его правом, и если Бог благоволит к какому народу, Он не дарит ему нужных для него условий и не облегчает ему работы их достижения, а делает ее все более трудной. В этом смысле я не колеблясь говорю: борьба, которой требует право для своего рождения, есть не проклятие, но благословение"1. Пожелаем себе победы в этой борьбе!

^Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С.12.

11

 


I
. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

1. Сущность Конституции Российской Федерации: краткий теоретический очерк

Термин "конституция" происходит от латинского слова "constitutio" – "устанавливаю, учреждаю". Он встречался еще в законодательстве Древнего Рима и обозначал в то время различные акты, устанавливавшиеся (конституировавшиеся) императором и закреплявшие устройство государства, но не единый основной закон государства, возглавляющий пирамиду законодательства. В связи с этим типичным для недавнего прошлого нашей государственно-правовой науки был вывод о том, что "появление конституций как основных законов связано с приходом к власти буржуазии. В борьбе с феодалами она добивалась закрепления капиталистических отношений (уже сложившихся в рамках феодального строя), ограничения королевской власти учреждением парламента или провозглашением республики, установления прав имущих граждан"1. Еще более определенно писал Я.Н.Уманский: "Ни рабовладельческое, ни феодальное общество не знали еще конституции как основного закона государства, в котором бы закреплялось все его устройство"2.

В самом деле, отсчет эры конституционализма начался сравнительно недавно, а первые писаные конституции нового типа появились на американском континенте. Отцы-пилигримы, отправившиеся в 1620 году в Америку, еще во время путешествия составили так называемый "Plantation Covenant" (колониальный договор), который нередко называют первой писаной конституцией. Этот договор начинался таким образом: "Во имя Бога, аминь! Мы, нижеподписавшиеся, подданные Его Величества, нашего суверенного государя Якова, Божьей милостью короля

1 Советское государственное право /Под ред. С.С.Кравчука. М., 1975. С.55. З-Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970. С.42.


12_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Великобритании и пр., предприняли во имя Бога, распространения христианской веры, ради чести нашего короля и отечества путешествие, чтобы учредить первую колонию на севере Вирджинии, и взаимно соединяемся настоящим торжественным договором перед Богом и в присутствии всех нас для доброго порядка, общего блага и преследования вышеназванных целей. В силу этого договора мы издадим, установим и учредим такие справедливые законы, такие постановления, распоряжения, конституции, такие должности, которые окажутся желательными для общего блага колонии, и обещаем всем должное послушание и подчинение. В свидетельство чего мы подписали свои имена 11 ноября, в лето от Рождества Христова 1620-е".

На этой основе впоследствии было построено первое демократическое политическое сообщество на территории Новой Англии. 11 января 1639 года Коннектикут, Провиданс и Нью-Гавен ввели у себя конституции1. Особый интерес представляла конституция Вирджинии от 12 июня 1776 года, которой была предпослана декларация прав. В том же направлении последовали конституции Пенсильвании, Мэриленда, Северной Каролины, принятые также в 1776 году, конституции Вермонта 1777 года, Массачусетса 1780 года и Нью-Гемпшира 1783 года. Заложенные в этих актах принципы получили подтверждение в принятой в 1787 году Конституции США, причем федеральный основной закон был утвержден штатами под тем условием, что в него в виде поправки будет внесена декларация прав.

Спустя несколько лет, в 1791 году, были приняты конституции Польши и Франции, которым принадлежит слава первых конституций Старого Света. Идеи гуманизма, справедливости, демократии и народного суверенитета получили выражение в Декларации прав человека и гражданина 1789 года, а в принятой спустя два года якобинской Декларации прав человека и гражданина уже содержались основные параметры международных стандартов прав человека, которые признаются ныне всем международным сообществом.

В последующем возникновение демократических государств неизменно сопровождалось принятием конституций, в которых пришедшие к власти классы сообразно своим интересам и представлениям закрепляли основные принципы и формы устройства

icm.: Гачек Ю. Общее государственное Право, часть П. Право современной демократии. Рига, б/г. С. 10–11. Уместно отметить, что первые конституционные акты, принятые на американском континенте, включая Декларацию независимости США 1776 года, носили не только антифеодальный, но и отчетливо выраженный антиколониальный характер. См.: Fotheringam P., Kellay Z., Potter A. American Gov-enunent and Politica. London and Boston. 1978. P.18, 45–47; Каленский В.Г. "Билль о правах" в конституционной истории США. М., 1983.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 13 краткий теоретический очерк        

государства, систему государственных органов и основы их компетенции, правовое положение граждан, совершенствовали строй конституционного государства, приходящего на смену государству абсолютному. В связи с этим В.И.Ленин имел основание утверждать, что "всякая буржуазная революция есть в конце концов процесс создания конституционного строя, и ничего более. Это истина"1.

Словом, конституции действительно являются итогом классовой борьбы и появляются в результате нового соотношения классовых сил, сложившегося в результате победы буржуазных революций. Оценивая социальную сущность этих конституций, В.ИЛенин писал, что "конституции, установившиеся в разных странах Европы, явились результатом долгой и тяжелой классовой борьбы между феодализмом и абсолютизмом – с одной стороны, буржуазией, крестьянами и рабочими – с другой"2.

В связи с этим прежде всего возникает вопрос, означает ли сказанное, что добуржуазные формы государственной организации общества не знали конституции. Представляется, что, отвечая на этот вопрос, необходимо иметь в виду по меньшей мере два обстоятельства. Во-первых, древние демократии, отличавшиеся развитой политической свободой, достаточно хорошо знали и использовали институт писаных конституций. Такие конституции, начиная с VI века до нашей эры, имелись в большинстве греческих республик и их колоний. Несколько сотен из них было собрано Аристотелем, который именно на их основе составил очерк сравнительной политики.

Во-вторых, не всегда писаным, но неизменно действовавшим основным законом, обеспечивавшимся всей силой как рабовладельческого, так и феодального государства, было прямое и неприкрытое, закрепленное в праве и освященное господствовавшей идеологией принуждение. Общество, развивавшееся за счет подавления интересов одних классов и социальных групп и абсолютного приоритета других, не нуждалось в писаной конституции. Обладая превосходством в силе, господствующие классы не признавали даже формальных ограничений своей власти. Как писал Ф. Лассаль, "действительную конституцию имели все страны во все времена. Стало быть, новейшему времени исключительно свойственны не действительные, а писаные конституции или листы бумаги: чрезвычайно важно не упускать этого из виду"3. А Г.В. Плеха-

1 Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.22. С.372. 2Лтин В.И. Полн.собр.соч. Т.22. С.372. ЗЛассаль Ф. Соч. Т.2. С. 17.


14_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

нов, анализируя взгляды Лассаля, соглашался с тем, что нет предубеждения, ведущего к более вздорным заключениям, чем общераспространенное, господствующее мнение, будто конституция составляет исключительную особенность новейшего времени. Каждой стране необходимо иметь реальное уложение или конституцию, потому что в каждой стране непременно существует какое-либо фактическое отношение силы. Новейшее время характеризуется лишь тем, что существующие теперь отношения силы заносятся на бумагу, выражаются в писаных конституциях, между тем как прежде в этом не видели надобности1.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что первые писаные конституции в самом широком социальном плане были призваны способствовать преодолению феодальных препон и гарантировать необратимость капиталистического развития общества в экономической, политической и духовной сферах, основанного на рыночных отношениях и демократии. Но одновременно эти конституции закрепляли и такие формы организации общественной жизни, которые являлись результатом развития всей человеческой цивилизации и были выстраданы народами в многовековой борьбе против рабовладения и феодализма. Именно этот общечеловеческий опыт был "монополизирован" пришедшими к власти слоями общества и интегрирован в систему организации власти и управления делами общества и государства.

Иными словами, если под конституцией в прошлом понимали лишь устройство государства, форму организации государственной власти, то глубокие формационные преобразования, олицетворявшиеся Великой французской буржуазной революцией конца XVIII века, наполнили это понятие принципиально новым содержанием. Конституция из способа закрепления строя абсолютного государства с неограниченной властью стала законом, закрепившим строй конституционного государства, в котором власть ограничена суверенитетом народа и правами человека и гражданина, составляющими сферу индивидуальной автономии личности, свободную от вторжения государства и его агентов.

В конституционно-правовой доктрине появление писаных конституций нового типа нередко связывают с именем Монтескье и его обоснованием доктрины разделения властей. Его тезис о том, что свобода и права индивида могут быть обеспечены лишь при строгом разделении властей, на известном этапе общественного развития получил широкое признание и стал своеобразным

1См.: Плеханов Г.В. Соч. T.IV. C.47.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 15 краткий теоретический очерк        

политическим догматом наподобие религиозных откровений. В Декларации прав человека и гражданина 1789 года, к примеру, говорилось, что там, где нет разделения властей и обеспечения прав человека и гражданина, там нет и конституции. С этой поры слово "конституция" стало политическим термином с вполне определенным значением. Если ранее это слово обозначало государственное устройство вообще, то теперь оно стало синонимом лишь определенного государственного устройства. Правда, с течением времени разделение властей как главный признак конституционного государственного устройства уступило свое место другому признаку, а именно участию народного представительства в государственных делах1.

Несмотря на различие конкретных подходов и характеристик, под конституцией обычно понимали и понимают законодательный акт, которым определяется организация высших органов государства, порядок призвания их к отправлению своих функций, их взаимоотношения и компетенция, а также основы положения индивида по отношению к государственной власти2. С формальной точки зрения конституция может совпадать с иными законами государства, но в практике современного конституционализма она обычно отличается от них по способу издания, внесения изменений и дополнений, а юриспруденцией признается ядром правовой системы соответствующего государства. Она обладает высшей юридической силой и поставлена над иными законами и нормативными актами, определяет деятельность законодательной, исполнительной и судебной власти.

Таким образом, конституция есть основной закон государства, но государство и право не представляют собой нечто, существующее вне взаимодействия людей. Напротив, они являются результатом развития социальных связей, способом организации совместной жизни и деятельности людей, их взаимодействия во имя индивидуальной и социальной жизни. Конституция формирует основы правового режима общества, его политического единства, определяет цели, функции, организацию и порядок деятельности государства и его органов, их взаимоотношений с гражданами.

Конституция, однако, не ограничивается лишь установлением государственного строя. Регулируя внешние границы свободной деятельности различных социальных структур, от-

ic.m.: Корпев Н.И. Исторический очерк представительных учреждений в Западной Европе // Конституционное государство. Сборник статей. Изд. 2-е. СПб, 1905. С.35.

2См.: Е/ыинек Г. Общее учение о государстве. СПб, 1908. С.371.


16_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ношения собственности, брака и семьи, свободу образования, творчества и культуры и т. д., она тем самым устанавливает юридические основы организации общественной жизни в некоторых наиболее важных ее сферах. В силу этого конституция действительно является основным законом не только государства, но и общества. Проблема не в том, чтобы вывести общество из-под регулятивного воздействия, а в том, чтобы найти оптимальное соотношение "государственного" и "общественного" в организации социума, исключив поглощение общества государством и одновременно гарантировав государство от разрушительного воздействия на него общественных структур, цели и деятельность которых не тождественны конституционному строю.

В связи с этим уместно обратить внимание на опасность, которая таится в подходах к истолкованию понятия, правовой природы, функций, действия, форм реализации Основного Закона Российской Федерации и т.п. на основе представлений, сложившихся до принятия Конституции и вне ее. Такая опасность была проигнорирована в недавнем прошлом, когда прежняя Конституция Российской Федерации была объявлена нелегитимной, поскольку противоречила представлениям части общества и некоторых ученых – юристов, отдавших предпочтение служению иным целям, а не закону1.

ik. сожалению, оторванность правосознания от его правовой базы – Конституции – явление распространенное. Уже после вступления в силу действующей Конституции РФ в связи с принятием Государственной Думой 23 февраля 1994 года Постановления "Об объявлении политической и экономической амнистии" некоторые известные юристы заявляли, что при этом "были нарушены Конституция, закон и процессуальный кодекс".

Дает ли, однако, основание для таких заявлений сама Конституция России? Как известно, проблема амнистии имеет различные аспекты, изучаемые различными отраслями юриспруденции, в том числе наукой уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. Не вдаваясь в обсуждение иных аспектов данной проблемы, следует отметить, что Конституция содержит ответы на следующие принципиальные вопросы, а именно: какой орган вправе принимать акт об амнистии; в какой форме принимается акт амнистии; каков порядок принятия этого акта. Так, согласно статье 103 объявление амнистии отнесено к ведению, Государственной Думы (пункт "с" части 1); по вопросам, отнесенным к ее ведению Государственная Дума принимает постановления (часть 2); постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации (часть 3). Все названные условия Государственной Думой были соблюдены, и попытки опорочить юридическую чистоту принятого решения не имеют под собой конституционных оснований.

Иными словами, Конституция как результат и выражение общей воли не может и не должна "приватизироваться" отдельными политическими и социальными силами и обслуживать их интересы, служить разменной картой в политической игре.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: краткий теоретический очерк 

17

Но вернемся к рассматриваемому вопросу. В действующем Основном Законе Российской Федерации термин "конституция" в различных словосочетаниях встречается не менее 70 раз. Анализ интерпретаций данного термина позволяет выявить по '] меньшей мере следующие аспекты его смысловой нагрузки, которые вкладывались в этот термин создателями Конституции России, а теперь должны иметься в виду в процессе практического применения Основного Закона и его норм.

Во-первых, Конституция есть основной закон, обладающий особыми гарантиями стабильности1. Он может быть пересмотрен в особом, предусмотренном самой Конституцией, порядке. Следовательно, любая иная попытка пересмотра или новации Конституции в нарушение или в обход установленного действующей Конституцией порядка есть узурпация власти, что должно повлечь установленные законом правовые последствия.

Во-вторых, Конституция есть закон, учреждающий государство, систему его органов и порядок их формирования, их компетенцию, определяющий характер взаимоотношений органов государственной власти с местным самоуправлением.

В-третьих, Конституция есть закон, формирующий и обеспечивающий политическое единство народа. Согласно Конституции Российская Федерация является единой в политическом отношении государственно-правовой и международно-правовой системой. Конституция, однако, содержит одновременно гарантии от гипертрофии этого единства путем признания идеологического и политического многообразия и закрепления федеративной природы государства.

В-четвертых, Конституция Российской Федерации выступает способом формализации государственного строя России путем закрепления его фундаментальных основ. Она определяет основные ценности государства и общества и порядок их государственной защиты.

Обратим, однако, внимание на то, что в тексте Конституции Российской Федерации 1993 года нет словосочетания "основной закон", которое присутствовало в наименовании всех прежних советских конституций. Оно первоначально присутствовало и в наименовании проекта Конституции РФ, вынесенного на Конституционное совещание Российской Федерации, но было снято по предложению участника этого Совещания С.М.Шахрая. При этом и автор данного предложения, и поддержавшие его участники Совещания полагали, что понятия "конституция" и "основной закон" тождественны, что соответствует практике конституционализма в нашей стране, но иначе толкуется, к примеру, конституционной доктриной и практикой ФРГ. См.: Маунц Теодор. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959.


18_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

В-пятых, Конституция есть закон, устанавливающий пределы государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина и возложения коррелирующих этим правам обязанностей на государство, а также пределы индиви- \ дуальной автономии личности, характер их взаимоотношений ' и меру взаимной лояльности.

В-шестых, Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле Конституция является так называемой абсолютной нормой, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в государстве. В связи с этим Конституция выступает в качестве закона, обладающего верховенством на всей территории государства и высшей юридической силой, гарантирующего политическое единство народа и единство экономического пространства государства. И в этом случае правоприменитель, особенно применяющий Конституцию, обязан найти ту едва уловимую грань, которая отделяет унитаризм от анархического своеволия субъектов федерации и разрыва федеративных отношений.

Такое перечисление можно продолжить. В частности, Конституция может рассматриваться как юридическая форма фиксации познанных обществом объективных закономерностей социально-исторического развития, которые в силу их конституционного закрепления трансформируются в поведение граждан и становятся нормой деятельности государства, его органов и должностных лиц, общественных объединений и т.д. Но ясно, что понятие Конституции Российской Федерации чрезвычайно сложно выразить в краткой дефиниции, необходим учет ее различных аспектов, причем в зависимости от конкретных обстоятельств ее применения тот или иной аспект может оказаться превалирующим. Очевидно, например, что при разрешении споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция выступает как гарантия политического единства народа и одновременно как гарантия прав и интересов субъектов Российской Федерации, вытекающих из федеративного устройства государства.

Столь же различны подходы к определению сущности конституции. Классическое для сложившейся в советский период конституционно-правовой доктрины определение сущности конституции было дано В.И.Лениным в работе "Как социалисты-революционеры подводят итоги революции и как революция подвела итоги социалистам-революционерам":


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 19 краткий теоретический очерк        

"Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в 'представительные учреждения, их компетенции и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе"1. Гипертрофия классового подхода и классовых оценок, проявившаяся в данном определении и во многом оправданная для соответствующего исторического периода, до последнего времени оставалась неизменной в конституционно-правовой доктрине нашей страны. Между тем вступление человеческой цивилизации в "межформационную фазу" настойчиво требовало существенных корректив в подходах к оценке сущности современных конституций. Характерные для индустриальной цивилизации общие проблемы и противоречия объективно обусловливают возрастание значения общих для всего народа ценностей и интересов. Современные конституции независимо от особенностей различных государств не могут не закреплять присущие всему обществу ценности и интересы, имеющие общее значение для всех классов и социальных слоев.

С позиций современного опыта можно утверждать, что для адекватной оценки сущности конституции необходим учет ее проявлений как внутри страны, так и в сфере международных отношений. В сущности конституции отражаются не только ее связи с социальной структурой общества или характером и организацией власти и управления делами общества и государства, но и занимаемое государством в международном сообще-

1Леяин В.И. Полн.собр.соч. Т. 17. С.345.

Уместно отметить, что уже в этот период истории России высказывались принципиально иные суждения о сущности конституции. В связи с этим можно сослаться на недавно обнаруженный в архивах губернского жандармского управления в г.Саратове "Проект Русской Конституции", который его автором был назван "Основной Государственный Устав Российской Империи". Проект был составлен в России и в 1894 году опубликован Комитетом фонда вольной русской мысли в Лондоне, а затем нелегально распространялся в России. В предисловии к проекту, составленном издавшим его Комитетом, было, в частности, сказано: "В нашем отечестве невозможна ни дворянская, ни буржуазная, ни клерикальная конституция, потому что средние века не оставили в России таких элементов, которыми на Западе могли держаться дворянские и клерикальные конституции, а капитализм еще не успел закабалить народ под владычество буржуазии. Интеллигенция, как бескорыстная служительница народа, должна выдвинуть проект конституции, основанный не на классовых вожделениях, а на чистых идеалах народного блага, на справедливом сочетании разнообразных интересов, существующих в государстве, и потребностей самого государства как целого" (подчеркнуто мною – Б.Э.). Текст проекта см.: Песиков Ю. Саратовская находка: Проект Русской Конституции. Саратов, 1993. С.18–31.


20_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

стве место и содержание его отношений с другими участниками международного общения.

При этом сущность конституции не есть нечто раз и навсегда данное и неизменное. На различных этапах общественного развития она претерпевает значительные изменения. Они объективно обусловлены социальной структурой общества, потребностями его демократизации, характером международных отношений, которые нуждаются в адекватном восприятии в теории и практике конституционного строительства. А это требует новых подходов, преодоления устаревших или не оправдывающих себя взглядов и представлений, которые тормозят' переосмысление концепции общественно-исторического прогресса и роли в нем конституции. В практически-политическом плане речь идет в настоящее время о закреплении в основном законе такого видения общественного прогресса, которое способно наиболее полно раскрыть гуманистический потенциал общества.

Между тем в государственно-правовой теории до недавнего прошлого неизменным оставался акцент не на цели, ценности и интересы, свойственные обществу и его членам независимо от их классовой принадлежности, а на пролетарски-классовый подход к оценке сущности и содержания основного закона. Гипертрофия классовых оценок в их нередко вульгарно социологическом истолковании вела к обеднению сущностных характеристик конституции, игнорированию и даже прямому противостоянию новой системе закономерностей социально-исторического развития как в национальном, так и в интернациональном масштабах. Не случайно законодательство в течение десятилетий предусматривало, а наука и массовое общественное сознание оправдывали неприятие и даже насильственное подавление "классово чуждых" интересов, не вписывавшихся в изжившую себя модель общественного развития. Впрочем, рецидивы такого подхода не изжиты и по настоящее время.

Сказанное не означает исчезновения или растворения классовых интересов или соответствующих оценок сущности конституции. Но несомненно, что воплощенные в ней интересы и потребности различных классов и социальных слоев не могут быть осуществлены в противопоставлении с общенародными интересами и потребностями. Именно эти интересы способны интегрировать общество и направить активность его различных социальных и национальных структур в русло общих закономерностей социально-исторического прогресса.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 21 краткий теоретический очерк        

В этом контексте конституция может и должна выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных слоев общества, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность – многонациональный народ Российской Федерации, от имени которой выступает государство. Не узкоклассовые вожделения, а справедливое сочетание и взаимодействие разнообразных интересов, существующих в государстве, благо народа должны быть основой конституции.

Иными словами, объяснение сущности Конституции определяется отношением исследователя к прошлому и настоящему теории классовой борьбы и форм ее проявления в социальной практике, а также роли государства в этой борьбе. Если в качестве методологической основы исследования в современных условиях принять теорию классовой борьбы, то государство действительно выступает не чем иным, как машиной классового подавления, находящейся в распоряжении господствующего класса, осуществляющей свои функции посредством насилия, а конституция является политико-правовым воплощением результатов этой борьбы и способом поддержания классового господства.

Если же методология исследования определяется идеей социального сотрудничества, то государство должно способствовать достижению общественного согласия и компромисса, формированию баланса многообразных интересов, имеющихся в обществе. Соответственно и Конституция в этом случае выступает как легитимация социального согласия и партнерства, гражданского мира, а не как средство достижения победы того или иного класса. "Общечеловеческое предназначение государства в более широком смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска согласия и сотрудничества различных слоев населения и общественных сил; обеспечения общесоциальной направленности в содержании всех осуществляемых им функций"1.

Именно этому второму подходу отдали предпочтение создатели действующей Конституции Российской Федерации. Ее преамбула начинается со слов "Мы, многонациональный народ Российской Федерации..." Понятия "многонациональный народ", "власть народа" неоднократно встречаются в тексте Конституции Российской Федерации, но в ней невоз-

^Байтин М.И. Сущность и типы государства //Теория государства и права /Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. Саратов, 1995. С.41.


22_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

можно найти понятия "класс", "классовое господство". Напротив, в ней содержатся прямые запреты на разжигание социальной и иной розни. В статье 13 Конституции такой запрет адресован общественным объединениям, а в статье 29 – каждому, то есть всем физическим лицам, включая граждан, иностранцев или лиц без гражданства, пребывающих на территории России. Весьма определенно "внеклассовый" характер Конституции России выражен в ее положениях, посвященных свободе и правам человека. Речь идет именно о правах человека безотносительно к его социальному статусу. Конституция пользуется терминами: "человек", "все", "каждый", "личность", "лицо", "никто", "гражданин", "граждане и объединения граждан", "дети", "трудоспособные дети", "родители", "нетрудоспособные родители", "население", "должностное лицо", "обвиняемый", "гражданин Российской Федерации, обладающий гражданством иностранного государства", "иностранный гражданин", "лицо без гражданства" и др., но в ней нет понятий "классы", "рабочие", "крестьяне", "классовая борьба" и пр. Нивелировке классовых различий служит и провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции РФ).

В результате взаимодействия интересов различных социальных слоев и групп населения, политических и этнических общностей формируются общие для всего народа интересы, которые и обусловливают волю народа, лежащую в основе Конституции и определяющую ее общеобязательность. Интересы многонационального народа России есть не простое сложение интересов индивидов или их ассоциаций, а нечто новое, складывающееся в результате диалектического взаимодействия всего многообразия интересов, связывающих общество воедино. Непременной характеристикой этого общего интереса и лежащей в его основе общей воли народа является то, что в этом интересе находят выражение перспективы общественного развития1.

В более конкретном плане применительно к Конституции речь, как представляется, идет о ее программном характере. Конституция представляет собой продуманную модель организации социума, и в этом смысле она есть определенная программа, которая носит для всех субъектов права юридичес-

1См.: Керимов Б.Ф. Основы философии права. М., 1992; Лившиц Р.З. Современная теория права. Краткий очерк. М., 1992.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 23 краткий теоретический очерк        

ки обязательный характер. Программные свойства действующей Конституции Российской Федерации выражаются в различных формах.

Во-первых, в самой Конституции содержится указание на конкретные цели, преследуемые Конституцией и ее нормами. К примеру, в преамбуле Конституции содержится положение о "стремлении обеспечить благополучие и процветание России". Дважды термин "цель" встречается непосредственно в тексте Конституции в статьях 13 и 55, согласно которым к числу постоянно защищаемых ценностей относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, обороноспособность страны и безопасность государства, которые можно рассматривать и как определенные критерии правоустановительной и правоприменительной деятельности государства, его органов и должностных лиц.

Во-вторых, в Конституции закреплены такие положения, которые, будучи нормами прямого действия, в то же время заключают в себе определенную программу. В частности, статья 1 Конституции провозглашает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Однако и демократия, и правовое государство не есть нечто застывшее в своем развитии, это не конечный результат, а движение, процесс, который не может игнорироваться государством без риска утраты своей легитимности. Еще более определенно программный характер Конституции выражен в упомянутой статье 7, согласно которой Россия есть социальное государство. В данной статье прямо говорится о том, что политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В каждый данный момент мера должного, объем и виды этих условий определяется самим государством в лице законодательной или исполнительной власти, а в случае возникновения конституционного спора – Конституционным Судом.

В-третьих, нормы Конституции в соответствии с представлениями ее создателей служат формированию необходимых предпосылок социально-исторического прогресса. Несомненно, что в данное время и в данной стране возможна только та конституция, которая соответствует условиям ее социальной и политической жизни. Юридическая конституция должна соответствовать фактической конституции, сложившимся в обществе конституционным отношениям. В противном случае самые совершенные юридические формулы останутся не более


24_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

чем фикцией. Конституция, если она не фиктивна, вбирает в себя эти условия и предписывает всем субъектам права нормы поведения, соответствующие этим условиям. Но одновременно конституция в той мере, в какой она соответствует объективным закономерностям общественного развития, открывает простор для развития этих условий; в противном случае она может стать не стимулятором, а тормозом общественного прогресса. Разумеется, речь идет не о том, что в конституции нарисован какой-то идеальный образ будущего, а лишь о том, что зерна будущего должны быть посеяны в настоящем, ибо оно всегда вырастает из настоящего.

Предлагаемый подход к оценке сущности конституции не носит абстрактно-теоретический характер. Он основывается на Конституции Российской Федерации, получил прямое позитивное закрепление в тексте Основного Закона и соответствует истолкованию его нормативного содержания. Другой вопрос, в какой мере народ (либо часть народа, участвовавшая в референдуме 12 декабря 1993 года) осознавал свои действительные интересы. Обязанность государства, его органов и должностных лиц всегда следовать воле народа или его представителей, выраженной в законе или на референдуме, не тождественна безошибочности решения, освященного волей народа.

Обратимся, однако, к тексту Конституции России. Как отмечалось, начинается она словами: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации..., принимаем настоящую Конституцию Российской Федерации". Тем самым волей народа легитимируется та модель организации власти, суверенитета, свободы и прав человека, которая получила закрепление в Основном Законе. Согласно его статье 3 "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". И далее в названной статье Конституции определяются формы осуществления народом своей власти: непосредственно – через референдум и свободные выборы и опосредованно – через органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также запрещается присвоение власти кем бы то ни было за исключением специально уполномоченных на то органов и должностных лиц.

Из изложенных положений Конституции в зависимости от аспектов исследования возможны различные выводы. Не претендуя на полноту суждений и с учетом только той проблемы, которая составляет предмет изучения, обратим внимание на следующее. Прежде всего надо подчеркнуть, что народ является субъектом конституционных правоотношений, в которых


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 25 краткий теоретический очерк        

обязанной стороной выступают государство, его органы и должностные лица, а также все иные субъекты права, на которых распространяется запрет на захват власти или присвоение властных полномочий под угрозой преследования по федеральному закону.

Народ обладает учредительной властью, которая не может передаваться кому бы то ни было. Государственная же власть – законодательная, исполнительная или судебная – это власть, учреждаемая народом, действующая от имени народа, им уполномоченная. Отсюда следует, что государственный суверенитет вторичен по отношению к суверенитету народа, поскольку пределы государственной власти, ее "свободного" усмотрения определяются народом и не могут быть нарушены государством без риска утраты своей легитимности.

Народ передает государству не саму власть, а право на власть. В силу этого осуществление власти ее конкретными носителями оправдано постольку, поскольку они выражают воплощаемые в Конституции интересы народа в принимаемых ими актах законодательной, исполнительной и судебной власти.

Юридической формой определения легитимности государства могут быть только референдум и свободные выборы. А поскольку законная власть – всегда временная власть, постольку свободные выборы носят периодический характер и должны проводиться согласно срокам, установленным Конституцией и законами о выборах. Изъятия из этого правила возможны только на законном основании и лишь при наличии условий, предусмотренных законом. В противном случае речь идет об узурпации государственной власти, сопротивление которой – естественное право народа.

Общество вообще не может нормально развиваться без развитого политического, экономического, социального и юридического механизма саморегуляции и саморазвития. Из-за отсутствия такого механизма и демократических традиций, отложившихся в генной памяти поколений, в свое время возник регулятивный суррогат в форме так называемой административно-командной системы. Эта система как совокупность государственных, политико-юридических структур и учреждений и присущих им методов руководства экономическим, политическим, социальным и духовным развитием общества явилась неизбежным результатом ликвидации основ экономического и других механизмов саморегуляции и саморазвития общества. Именно в ней самая глубокая причина отчуждения народа от власти и собственности, всесилия


26_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

бюрократии, узурпации государством реальной власти в ущерб обществу. В условиях существования командно-административной системы "жизненное пространство" общества сужается, границы самовыражения и самопроявления личности и различных социальных структур определяются не объективными потребностями общественного развития, а субъективным усмотрением и административным произволом.

Этим обусловливалась и внутренняя противоречивость советских конституций 1936–1937 гг., а также 1977–1978 гг. С одной стороны, эти конституции в той или иной степени ртражали объективную тенденцию к углублению демократических основ организации общества, закрепляли действительно широкие для своего времени и социально значимые права и свободы, долженствующие обеспечить свободу и индивидуальную автономию личности за пределами ее обязанностей перед обществом и государством. Они предусмотрели также отказ от наиболее одиозных проявлений пролетарски-классового подхода, выражавшегося в ограничении политических и гражданских прав по классовому принципу, и провозгласили такие ценности, как народовластие, свободный от эксплуатации труд и пр., которые оказали серьезное влияние на становление современных международных стандартов в области прав человека и формирование механизмов их защиты. Нельзя игнорировать и тот факт, что само демократическое обновление общества было начато на юридической базе Конституции СССР 1977 года, Конституции РСФСР 1978 года, а также конституций республик в ее составе.

В то же время эти конституции на самом высоком законодательном уровне закрепляли авторитарно-бюрократическую систему с присущими ей методами государственного руководства обществом, которая в силу собственной природы является ограничением свободы и не терпит проявления социальной активности вне контроля государства, ориентированного на всемерную защиту определенных социальных институтов и соответствующих им идеологем. Иначе говоря, из объективно обусловленного и адекватного закономерностям общественного развития процесса взаимодействия общества и граждан и их ассоциаций конституция на известном этапе своего развития превратилась в средство контроля государства над обществом и составляющими его структурами, произошло огосударствление общества.

Как представляется, конституционная реформа была призвана прежде всего юридически обеспечить примат общества перед государством. Проблема состоит в конституционном


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 27 краткий теоретический очерк        

закреплении приоритета гражданского общества и определении форм его самоуправления. В данном контексте может оказаться полезной концепция двойственной социально-юридической природы Основного Закона. Конституция может и должна выступать основным законом государства, регламентирующим поведение субъектов права. Но одновременно в ней должны быть заложены качества основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятельность государства, который определяет пределы государственной власти и гарантирует общество и его структуры от произвола государства. В самом деле, действующая Конституция России закрепляет принцип политического плюрализма и провозглашает свободу деятельности общественных объединений, регулирует отношения собственности, брака, семьи, образования, творчества, культуры и т.п. и тем самым устанавливает некоторые принципы и нормы организации и функционирования общества. И в силу этого она выступает основным законом не только государства, но и общества.

В связи с этим надо говорить и о конституционных гарантиях от режима личной власти, не подконтрольной народу и создаваемым им органам, от верховенства аппарата над выборными органами власти народа. Проблема состоит в юридическом закреплении такой социально-экономической и государственной структуры, которая сделала бы невозможным возникновение культа личности, авторитарности, сохранение командно-административных методов управления обществом. Формула народного суверенитета, провозглашенная в статье 3 Конституции Российской Федерации, должна быть наполнена реальным содержанием. На это особенно важно обратить внимание в связи с тем, что Конституция Российской Федерации не содержит достаточных гарантий от авторитаризма, основывающихся не на личных качествах человека, избранного на должность Президента России, а заложенных в самой системе организации власти. Главной формой воплощения народовластия и гарантом демократического развития общества являются не исполнительная или судебная власть, не президент или правительство, а народное представительство. Именно в актах народного представительства, а не в указах и распоряжениях президента или постановлениях правительства, выражается воля народа.

В условиях авторитаризма общество ставится в зависимость от личности президента. Энергичный и талантливый глава государства способен при этом более последовательно проводить социальные, экономические и политические преобразо-


28_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

вания. Но поле для личного усмотрения и административного произвола, являющихся антиподом конституционного государства, слишком широко, ибо конституция не гарантирует общество от возможного произвола государства и его агентов.

Но это только один из аспектов сущностной характеристики конституции – негативный. Между тем есть и другой – позитивный – аспект, ибо социальное и юридическое назначение Основного Закона не сводится лишь к гарантированию общества от развития неблагоприятных процессов и тенденций или от дестабилизации его социально-экономической и политической природы. Главное на современном этапе конституционного строительства – в адекватном определении форм экономической, политической, социальной и духовной организации общества, способных обеспечить его саморегуляцию и саморазвитие. Конституция должна быть основным правопорядком государственной и общественной организации взаимодействия людей и их объединений, а также способом интеграции социальной активности субъектов общественного действия в русло совместно определяемых всем обществом и закрепляемых в самой конституции целей.

В связи с этим прежде всего возникает проблема пределов конституционного регулирования. Западные конституции в своих прежних классических формах традиционно ограничивались установлением системы государственных органов и их компетенции, а также закреплением статуса личности, главным образом ее политических и личных прав и свобод. Конституционная доктрина и практика нашей страны изначально строились на значительно более широком толковании пределов конституционного регулирования общественных отношений. Общеизвестно, что в Конституции РСФСР 1918 года в качестве ее первого раздела была помещена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, тем самым в орбиту конституционного регулирования включались не только политическая, но и экономическая и социальная системы общества.

Такое различие еще недавно представлялось детерминированным объективными закономерностями буржуазной и социалистической революций. Завоевание буржуазией политической власти рассматривалось в качестве завершающего акта буржуазной революции, ибо капиталистический способ производства постепенно сложился в недрах феодального общества, и государство не было отягощено, во всяком случае на первых этапах своего существования, необходимостью вторжения в сферу производственных отношений.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 29 краткий теоретический очерк        

Что же касается завоевания большевистской партией политической власти, то оно рассматривалось лишь как первый акт социалистической революции, и именно государство заняло доминирующее положение в механизме не только политического, но и экономического, социального и культурного преобразования общества. Непосредственная включенность государства в экономику, культуру, духовную сферу общества расценивалась в качестве его главной характеристики, закреплялась в конституционном и текущем законодательстве и способствовала формированию этатистских представлений и этатистской психологии.

Ситуация существенно изменилась в послевоенный период. Для принятых в это время конституций Италии, Франции, ФРГ, Японии, Испании и др. характерен выход за традиционные для прошлого рамки конституционного регулирования. Объектом конституционного регулирования в них является значительно более широкий круг общественных отношений, конституции определяют основные организационные и функциональные параметры политической и экономической систем, социального развития и культуры общества.

Современный этап конституционного строительства требует переосмысления пределов конституционного регулирования. Прежде всего в задачу конституции не входит нормативное определение детальных перспектив общественного развития. Общество пришло к осознанию того, что не нужно выдумывать заманчивый образ будущего и потом навязывать его жизни.

Но конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, должна быть объективной по содержанию. Общество нуждается в том, чтобы в конституции с учетом ее относительной стабильности и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные отношения были закреплены основные закономерности не только политического, но и экономического, социального и культурного развития общества и взаимодействия его структур. Современная конституция не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определения их взаимных прав и обязанностей, это продуманная модель организации всех сфер жизни социума. Степень конкретизации в каждой из этих сфер различна – от детального определения организации государственной власти до провозглашения лишь общих принципов, на которых основываются экономическое развитие или культура.


30_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Необходимо иметь в виду, что экономика и политика, а также социальное развитие и культура тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. Между ними возможны только определенные комбинации. По замечанию лауреата Нобелевской премии по экономике (1976 г.) М.Фридмана, "не известно ни одно существовавшее когда-либо и где-либо общество, которое отличалось бы большой степенью политической свободы и в то же время не пользовалось бы для организации значительной части экономической деятельности неким подобием свободного рынка"1. Политическая свобода предполагает такую экономическую организацию общества, которая сама основана на свободе участников экономических отношений2. Напротив, жесткое централизованное планирование, сопряженное с принуждением участников экономических отношений, ведет к сужению политической свободы, что влечет за собой слияние экономической и политической власти, и они не могут служить взаимным противовесом.

В контексте нового Основного Закона Российской Федерации речь идет прежде всего о конституционной регламентации суверенитета (народного, национального и государственного) с присущими ему суверенными правами и разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Проблема состоит в выработке конституционных гарантий зависимости государственной власти от волеизъявления народа и одновременно – в конституционном обеспечении ее суверенности от власти иных социальных структур, прежде всего политических партий.

Действующая Конституция Российской Федерации основывается на доктрине делегирования народом своей власти, точнее – права на власть, которым пользуются органы государства и должностные лица, осуществляя принадлежащие им по Конституции и законам полномочия. С этой точки зрения народ, избирая депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации и т.п., делегирует им не всю полноту своей власти. Это так называемое простое делегирование: законодательному органу передается конституционная власть, которая может и должна осуществляться в предусмотренных

1 Фридман М., Хайек Ф. О свободе. Минск, 1990. С. 10.

2См.: Бамай М.В. Дорога к свободе. М., 1994; Социальное государство и защита

'прав человека / Отв. ред. Е.АЛукашева. М., 1994; Гаджиев ТА. Защита основных

экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской

Федерации. М., 1995; Зитенко С.А., Бондарь Н. С, Собственность – свобода – право.

Ростов-на-Дону. 1995.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 31 краткий теоретический очерк        

конституцией формах и установленных ею пределах. Не случайно согласно статье 135 Конституции Федеральное Собрание не вправе пересматривать положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Оно обладает лишь конституционной властью действовать в соответствии с положениями Основного Закона, содержащимися в указанных главах Конституции, но не может менять их. Учредительная власть сохраняется за народом.

В отличие от простого делегирования чрезвычайное делегирование означает предоставление права изменять существующие конституционные положения специальному органу, созываемому народом и обладающему специальным поручением. Этот орган представляет по существу чрезвычайный конвент, или учредительное собрание, которое по выполнении возложенной на него задачи прекращает свое существование. Так, согласно Конституции, если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Такой проект может быть принят самим Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или вынесен на всенародное голосование (статья 135). Что же касается поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, то они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136 Конституции)1.

1 Конституционный Суд Российской Федерации, обратившийся к этой проблеме в связи с запросом Государственной Думы о толковании статьи 136 Конституции РФ, пришел к выводу, что положения статьи 136 Основного закона могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Согласно п. 1 резолютивной части постановления суда от 31 октября 1995 года поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта – закона о поправке к Конституции Российской Федерации, который, как известно, текстуально не закреплен в Конституции Российской Федерации, но, по мнению Суда, вытекает из нее. См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1995, № 6, С. 12-13.


32_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Как видим, теория делегирования власти в современной конституционной практике России имеет свои модификации, но общая ее посылка остается прежней: учредительная власть отлична от власти законодательной. Как и последняя, она имеет своим источником народ, но для ее делегирования требуется прямое волеизъявления народа в форме избрания делегатов Конституционного Собрания и его созыва в установленном законом порядке, а не в форме обычных выборов.

Истины ради отметим, что данная теория, смысл которой сводится к тому, что право создавать конституцию принадлежит только собранию, специально избранному для этого, либо самому народу, не имела в прошлом и не имеет теперь всеобщего признания. Напротив, конституционная практика многих государств исходит из того, что вопрос об изменении конституции является лишь вопросом процедуры, который с успехом может быть решен обычной законодательной властью. В начале нынешнего столетия видный французский государ-ствовед М.Ориу писал, что "эта теория делегирования учредительной власти, являвшаяся логическим дополнением доктрины делегирования суверенитета и имевшая в свое время огромный успех, в настоящее время совершенно дискредитирована"1. В немалой степени эта позиция обусловливалась тем, что теория делегирования учредительной власти не раз проявляла себя в прошлом в качестве опасного орудия диктатуры. Тот же М.Ориу писал, что нет гарантий от того, что какая-либо политическая организация или какой-нибудь глава государства не возьмут инициативу пересмотра конституции, прибегнут к плебисциту, чтобы добиться делегирования необходимого мандата от народа и затем снова подвергнуть плебисциту сочиненную ими конституцию. Посредством такого ловкого фокуса делегирование национального суверенитета приведет к диктаторской конституции2.

Представляется, что это опасение имеет под собой достаточно серьезные основания и не может игнорироваться и теперь. Тем не менее после второй мировой войны данная доктрина получила более широкое признание. Конституционная практика ряда государств вновь вернулась к ней и с теми или иными модификациями закрепила ее в текстах основных законов. В частности, статья 89 Конституции Французской Республики 1958 года установила, что "проект или предложения пересмотра Конституции должны быть приняты двумя

1 Ориу М. Основы публичного права. С.630. 2Там же. С.632.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 33 краткий теоретический очерк        

палатами (Национальным собранием и Сенатом. – Б.Э.) в идентичной форме. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом". Правда, проект пересмотра не передается на референдум, если Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае проект пересмотра считается одобренным, если он получит большинство в три пятых от общего числа поданных голосов.

Статья 138 Конституции Итальянской Республики 1947 года предусмотрела, что законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат (Палатой депутатов и Сенатом Республики) после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. "Такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов". Референдум, однако, не проводится, если при втором голосовании в каждой из палат закон был принят большинством в две трети их членов. В этом случае, следовательно, парламент осуществляет не только обычную законодательную, но и учредительную власть, способную менять конституцию.

Более последовательное выражение данная доктрина получила в статье 96 Конституции Японии 1947 года. "Поправки к настоящей Конституции вносятся по инициативе Парламента с согласия не менее двух третей от общего числа членов обеих палат (Палаты представителей и Палаты советников. – Б.Э.) и представляются затем на одобрение народа; поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших либо в порядке особого референдума, либо путем выборов – в соответствии с решением Парламента".

Согласно Конституции Российской Федерации учредительная власть принадлежит народу, он является единственным источником власти и носителем суверенитета (статья 3). Никакой орган или должностное лицо не могут претендовать на осуществление учредительной власти, которая выражается в том, что только народ может принять решение о конституционном проекте, одобрив либо отвергнув его, или избрать Конституционное Собрание (Учредительное собрание, Национальное собрание, конституанту), предоставив ему право на создание конституции. Но и в этом случае учредительная власть остается за народом, поскольку участники Конституционного Собрания остаются лишь представителями учреждаю-


34_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

щего народа. Конституционное Собрание может само принять новую Конституцию лишь при условии, что оно специально уполномочено народом на принятие Конституции. В противном случае проект Конституции выносится на всенародное голосование.

Таким образом, законодательная, исполнительная и судебная власть есть не учредительная, но учреждаемая власть, пределы которой ограничены суверенной волей народа, выраженной в Конституции, особенно в тех ее положениях, которые составляют фундаментальные основы конституционного строя и отражают природу и внешний облик политической и правовой организации народа. С другой стороны, общество стоит перед настоятельной необходимостью формирования надежного механизма сочетания и взаимодействия суверенитета Российской Федерации и компетенции республик, а также краев, областей, автономных образований в ее составе. Основой такого разграничения выступает Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий (статья 11, часть 3 Конституции РФ).

В принятых республиками декларациях о государственном суверенитете провозглашается верховенство республиканских конституций и законов на всей их территории. Одновременно некоторыми из них устанавливается, что действие актов Российской Федерации, вступающих в противоречие с суверенными правами республик, ими на своей территории приостанавливается. Конституция и Федеративный договор основаны на признании верховенства актов республик, принимаемых в пределах их полномочий, с одновременным признанием верховенства актов Российской Федерации, принимаемых по вопросам, переданным республиками в ведение общефедеральных органов. Согласно статье 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Практическая реализация декларируемого некоторыми республиками права нуллификации федеральных актов, то есть их аннулирования или признания недействительными, способна подорвать федеративную основу России, которая в этом случае рискует трансформироваться из государственно-правового образования в международно-правовое объединение. Гарантией от подобного искажения государственно-правовой природы Российской Федерации выступает норма статьи 4 Конститу-


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 35 краткий теоретический очерк        

ции, согласно которой суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, и в силу этого федеральная Конституция и федеральные законы имеют на этой территории верховенство. Весьма определенно содержание статьи 76 Конституции Российской Федерации: федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории РФ, то есть не нуждаются в ратификации или какой-либо иной форме подтверждения субъектами РФ; вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а в случае такого противоречия действует федеральный закон.

Вместе с тем в статье 76 (часть 6) Конституции РФ установлено следующее правило: в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта РФ и в пределах его полномочий, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Из этого правила не вытекает право субъекта РФ нуллифицировать федеральный закон, даже если, по мнению субъекта РФ, федеральный законодатель вышел за рамки своих полномочий и вторгся в ту сферу, урегулирование которой по Конституции принадлежит властям субъекта Российской Федерации. Для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент РФ может использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не достигнуто, Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (статья 85 Конституции РФ), который и обладает правом нуллифицировать не соответствующий федеральной Конституции закон или иной правовой акт.

Новому видению социального и политического назначения конституции и современному мировому конституционному опыту соответствует закрепление в Основном Законе общих принципов организации и функционирования экономической, политической, социальной систем. В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельное-


36_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ти, конституционно признается равноправие разнообразных форм собственности.

В политической сфере с учетом современного опыта конституционного развития закреплено правовое государство, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, достаточно четкое разграничение функций государственных и общественных органов и организаций, политический и идеологический плюрализм, следовательно, конституционность оппозиции при соблюдении ею установленных Конституцией условий (статья 13, часть 5), широкое народное самоуправление на основе сочетания интересов различных самоуправленческих структур и граждан.

Конституционное воздействие на социальную систему сводится к провозглашению Российской Федерации социальным государством (статья 7)1. По существу в Конституции закрепляются принципы гуманизма, предполагающие сочетание и взаимодействие индивидуального и коллективного начал в организации общественной жизни, взаимную ответственность общества и личности, обеспечение условий для развития социальной и интернациональной природы общества в соответствии с объективными закономерностями исторического прогресса, а не субъективным усмотрением отдельных лиц или группировок и создаваемыми ими моделями. В соответствии со своим видением потребностей демократического развития

1 Конституционное провозглашение России социальным государством вызвало неприятие со стороны ряда участников Конституционного совещания, позицию которых наиболее выпукло выразил С.С.Алексеев. По его мнению, на завершающем этапе работы над проектом Конституции РФ в нем появились "известные просоветские элементы, т.е. элементы, связанные с советским видением Конституции... Появилось "социальное государство", а это уже идеологический подход, потому что "социальное государство" – это социал-демократическое видение всей этой материи. В нас еще сильны постулаты прежней идеологии". (Конституционное совещание. Информационный бюллетень. № 3. Декабрь. 1993. С.7).

Автор, принимавший участие в работе Комиссии по доработке Конституции Российской Федерации, решительно возражал против изложенного истолкования строя социального правового государства. "Социальное государство" не несет в себе какой-либо идеологической нагрузки, оно является характеристикой одного из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, а само конституционное закрепление социального государства есть юридическое выражение ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению заложенной в экономических, социальных и культурных правах социальной программы. Речь идет о том, что государство не "ночной сторож", а субъект конституционных правоотношений, несущий вполне определенные конституционные обязанности, которым соответствуют права человека и гражданина в экономической, социальной и культурной сферах. См.: Конституционное Совещание, Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 18.-М., 1996. С. 83, 486.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 37 краткий теоретический очерк        

общества создатели Конституции закрепили в ней также положения об организации государственной власти, национально-государственном устройстве и некоторые иные традиционные для мировой конституционной практики институты.

Важнейшее место в Основном Законе занимают права и обязанности человека и гражданина, определяющие сферу индивидуальной автономии личности и закрепляющие взаимные обязательства государства и гражданина. Можно отметить деидеологизацию закрепляемых в Конституции прав и обязанностей, упрочение системы юридических гарантий, стремление создать более надежный правовой механизм их осуществления и т.п. Основными по своему значению и месту в системе общественных ценностей стали право на собственность, на свободу экономической деятельности, право на здоровую окружающую среду, свобода информации, право на подачу конституционной жалобы, обязанность платить налоги и др., что также нашло отражение в действующей Конституции РФ. Небезынтересно отметить, что в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции Российской Федерации содержится 48 статей, тогда как в соответствующих частях Конституции РСФСР 1937 года содержалось 16 статей, а в Конституции РСФСР 1978 года – 37 статей.

Проблема, однако, не сводится лишь к количественным изменениям в системе прав и обязанностей личности или закреплению в Основном Законе конституционных обязанностей государства, главное место среди которых занимает обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2 Конституции РФ). В широком социальном и юридическом плане речь идет о превращении прав и обязанностей человека и гражданина из средства и способа регулятивного воздействия на общественные отношения извне в часть правового механизма внутренней саморегуляции и саморазвития общества, высшую ценность которого составляет человек, его права и свободы.

Тем самым Конституция призвана трансформироваться из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права обществом и во имя интересов общества и его членов. Из закона, установленного государством и ограничивающего права общества и его членов, она должна превратиться в закон, установленный народом и предусматривающий обязательства государства перед человеком, различными социальными структурами и обществом в целом. По существу


38_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

это – продуманная модель юридического оформления наиболее важных сторон жизни общества.

Вместе с тем, Конституция таким образом формирует механизм сочетания национальных ценностей и идеалов с процессами, характерными для современной цивилизации в целом независимо от социальных, национальных или территориальных рамок, в которых она развивается. В связи с этим логическая система познания сущности Конституции требует учета и ее международного аспекта. Речь в этом случае идет о том, насколько точно в Основном Законе отражается занимаемое государством в международном сообществе место, о целях его внешнеполитической деятельности, характере и принципах взаимоотношений с другими участниками международного общения.

В широком социальном плане проблема заключается в возрождении самых тесных связей нашего общества как части современной цивилизации с мировым развитием, преодолении самоизоляции страны и учете общих для всего международного сообщества закономерностей общественно-исторического развития. Что касается юридического аспекта этой проблемы, то он состоит, с одной стороны, в признании за принципами и нормами международного общения политико-и правообразующего значения, а с другой стороны, – в конституционном закреплении ориентации Российской Федерации на широкое международное сотрудничество со всеми странами во имя достижения мира, безопасности, свободы, самоопределения народов.

В связи с этим в преамбуле Конституции Российской Федерации отмечается приверженность многонационального народа Российской Федерации общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов и осознание себя частью мирового сообщества. Согласно статье 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы и, следовательно, непосредственно порождают обязанности государства, его органов и должностных лиц. Права и свободы человека и гражданина в РФ также признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (статья 17). Согласно статье 63 (часть 1) общепризнанные нормы международного права выступают критерием предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.


1. Сущность Конституции Российской Федерации: 39 краткий теоретический очерк        

Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права, которые могут рассматриваться как юридическая форма выражения общечеловеческих целей, ценностей и интересов, имеют правообразующее значение и обязательны для Российского государства в той же мере, в какой они обязательны для всех других субъектов межгосударственных отношений. Сказанное, однако, не означает отказа России от собственных приоритетов и целей внешней политики. Во внешней политике не могут не учитываться совпадение, близость или различие интересов государства с интересами других участников международных отношений, генетически и по существу обусловленные совпадением или различием их природы, коренных целей, геополитических и прочих условий. И Конституция России с большей или меньшей степенью формальной определенности выражает и на самом высоком юридическом уровне закрепляет основные цели и принципы внешней политики Российской Федерации, которые основываются на общепризнанных и общеобязательных началах международного общения.

Итак, "сущность конституции" – многоплановая категория, имеющая различные аспекты и состоящая из ряда "модулей". Выступая универсальной объективной характеристикой конституции, она не остается неизменной, а, напротив, претерпевает значительные изменения, обусловленные развитием социальной и интернациональной структуры общества и его местом в международном сообществе, и поэтому для правильной оценки содержания этой категории в современных условиях необходим учет как национальных, так и общецивилизационных ценностей и интересов. На новом этапе конституционного строительства Конституция должна выражать и закреплять интересы не какого-либо класса, социального слоя, группы или политической партии, а сочетание и сбалансированное взаимодействие экономических, политических, социальных и культурных интересов, целей и ценностей всех классов и социальных слоев, наций и народностей страны, граждан и государства, а также сочетание и сбалансированное взаимодействие внешнеполитических интересов и целей Российской Федерации с целями и интересами других участников международного общения с учетом общих для всего международного сообщества принципов и норм межгосударственных отношений.

Это – главные направления и аспекты сущностной характеристики Конституции. Они присутствуют во всех конституционных институтах и нормах и с большей или меньшей степенью формальной определенности выражаются в государственно-правовой регламентации власти, суверенитета и сво-


40_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

боды личности в нашем обществе, которые и составляют три кита российского конституционализма.

 


2. Прямое действие Конституции Российской Федерации

Как отмечалось выше, смысл конституционной реформы в России заключается в том, чтобы трансформировать Конституцию из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов. Из закона, установленного государством и ограничивающего права общества, а также закрепляющего формы государственного контроля над проявлениями социальной активности людей и их ассоциацией, Конституция должна превратиться в закон, предусматривающий обязательства государства перед гражданами, различными социальными структурами и обществом в целом.

Государственно-правовая мысль нашей страны задолго до конституционной реформы 1993 года пришла к выводу, что Конституция является неотъемлемой частью правовой системы, отечественного законодательства. Она должна быть не торжественной декларацией, а работающим политико-юридическим документом, позитивное воздействие которого на общество и государство и положение в нем личности тем богаче, чем полнее Конституция претворяется в жизнь. Однако практика ее реализации носила чрезвычайно ограниченный характер, и эту тенденцию нельзя считать преодоленной. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года в связи с этим было особо обращено внимание на то, что "долгие годы для чиновника священными были главным образом "директивы", "приказы", "циркуляры", "установки". Поэтому приходится напомнить о таком принципиальном направлении правовой политики, как применение Конституции Российской Федерации в качества акта прямого действия"1.

Задача юридической науки – разработать механизм внедрения конституционных постановлений в живую ттсань социальной практики. Эта задача может быть решена совокупными усилиями специалистов во всех отраслях юриспруденции. Од-

^Послание. Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. О действенности государственной власти в России. 16 февраля 1995 г. М., 1995. С.81.


2. Прямое действие Конституции 41 Российской Федерации    

нако ее решение не сводится лишь к проблеме непосредственного или опосредованною действия конституционных норм в практике судебных органов или иных правоприменителей; вопрос должен ставиться и решаться значительно шире – о социальном механизме действия конституции, составной частью которого является механизм юридический. Сказанное не снимает с повестки дня проблему разработки теории реализации Конституции и ее норм. В связи с этим представляется необходимым сразу отметить различие между действием конституции и ее реализацией, или осуществлением. Было бы, однако, ошибочным впадать в крайность, возводя между ними непреодолимый барьер. Напротив, действие конституционных норм является непременной предпосылкой их осуществления в соответствии с процедурами,' установленными Основным Законом и текущим законодательством.

Интеграция конституционной модели организации общественных отношений в социальную практику в тексте Основного Закона Российской Федерации выражается различными терминами – ''вступление в силу", "введение в действие", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие", "осуществление", "применение" и пр., которые несут различную смысловую нагрузку и обозначают нетождественные понятия. Между тем в отечественной литературе по конституционному праву многие из них не различаются, что может негативно отразиться и уже отражается на практике реализации конституционных норм.

Как известно, действие правовых норм равнозначно их существованию в качестве установленных законодателем стандартов поведения1. Такое понимание можно распространить и на Конституцию, учитывая при этом, что действие Основного Закона есть условие и момент его осуществления, интеграции конституционных постановлений в социальную практику, реализации гражданами принадлежащих им от рождения и закрепленных в Конституции прав и свобод.

Говоря иначе, действие правовых норм, в том числе норм Конституции, традиционно отождествляют с их существованием в качестве установленных законодателем стандартов поведения. Это, как пишет Ю.А.Тихомиров, "процесс постоянного

icm.: Tuiuie A.A. Время, пространство, закон. Действие советского закона во времени и пространстве. М., 1965; Керимов ДА. Философские проблемы права. М., 1972; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Тихамироа ЮЛ. Действие закона. М., 1992.


42_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

функционирования законодательного регулятора, получающего импульсы от соприкосновения с общественной практикой1.

Конституция, обладая всеми качествами нормативного акта, отличается рядом особенностей, обусловленных ее местом в системе законодательства. В ней наиболее полно фиксируются познанные обществом объективные закономерности социально-исторического развития. Конституционные нормы, констататируя сложившиеся общественные отношения, способствуют их стабилизации и развитию в соответствии с установленными самой Конституцией юридическими задачами и целями и выступают преградой на пути негативных явлений и процессов, развивающихся в обществе. Но независимо от выполняемых социальных, политических и иных функций, равно как и от занимаемого в системе Конституции места, – начиная от преамбулы и завершая заключительными статьями, – все они обладают регулирующим значением и носят действующий характер.

Категоричность данного суждения обусловлена двумя обстоятельствами. Во-первых, действие Конституции Российской Федерации не находится в зависимости от ее нарушения. Конституционное правонарушение вызывает необходимость применения государственного принуждения, санкций, которые могут быть предусмотрены как самой Конституцией, так и другими законами, но нарушение норм Основного Закона не может рассматриваться как начальный момент его действия.

Во-вторых, в юридической науке получило распространение мнение, что нормативность присуща лишь "основным" разделам Конституции, и многие ее положения служат основой для текущего законодательства, но не являются нормами прямого действия. В связи с этим делается вывод о бездействующем характере по крайней мере некоторых положений Конституции. Между тем ни конституционная доктрина, ни практика не знают никакого объективного критерия разграничения "основных" и "неосновных" разделов Конституции; будучи составными элементами, частями единой системы – Основного Закона, все они в равной мере являются основными.

Необходимо учитывать, что виды конституционных норм различны и многообразны. Это связано прежде всего с тем, что, выполняя в конечном счете единую социальную функцию, нормы Конституции вместе с тем выполняют различные юридические функции, имеют различное материальное и юридическое содержание, отличаются по своим юридическим свой-

1 Тихомиров Ю.А. Теория закона. С. 222.


2. Прямое действие Конституции                                        43

Российской Федерации________________________

ствам и признакам. Именно функциональная роль конституционных норм является главным основанием их классификации. Данный критерий имеет качественный характер, обладает социальной и юридической значимостью, присутствует в каждом подразделении и способствует выявлению особенностей каждого вида конституционных норм и в силу этого имеет определяющее значение для иных оснований дифференциации норм Основного Закона. Сказанное не умаляет значения других классификаций, напротив, всякая научная классификация конституционных норм является важным инструментом познания и имеет право на существование1.

По функциональной роли в механизме правового регулирования в общей теории права вычленяют: исходные правовые нормы, нормы-правила поведения, общие и специальные нормы, которые в свою очередь делятся на подгруппы2. В этой классификации, как видим, не нашлось места для деления конституционных норм на "основные" и "неосновные". Оснований для такого деления, по нашему мнению, нет. Другое дело, что некоторые конституционные нормы не применяются непосредственно и свое регулирующее воздействие осуществляют либо совместно с другими нормами, либо через конкретные отраслевые нормы, прочие же нормы, регулируя общественные отношения, непосредственно применяются судами и иными органами государственной власти. Представляется, что иное толкование лишает смысла саму постановку проблемы реализации конституционных норм.

Подвергаемые критике взгляды, по-видимому, являются рефлексом, связанным с довольно долго существовавшими представлениями о ненормативности некоторых постановле-

^•См.:ШебановА.Ф. Нормы советского социалистического права., 1956; КимА.И. Социалистическая законность в организационной деятельности местных Советов депутатов трудящихся. Томск, 1961; Основан B.C. Нормы советского государственного права. М., 1963; Еременко Ю.П. Нормы советских конституций. Автореф. дис.канд.юрид.наук. Саратов, 1968; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969; Ткачева С.Г. Классификация норм права по степени их общности // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1973. Вып.29; Деготь Б.А. Классификация норм права по их структуре. Саратов, 1977; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978; Кудрявцев Ю.В. Норма права как социальная информация. М., 1981; Миронов О. О. Конституционное регулирование в развитом социалистическом обществе. Саратов, 1982; Морозова ЛЛ. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985; Процессуальные нормы и отношения в советском праве. Воронеж, 1985; Нормы советского права / Под ред. М.И.Байтина и В.К.Бабаева. Саратов, 1987; и др.

2См.: Нормы советского права / Под ред. М.И.Байтина и В.К.Бабаева. С.159 и ел.


44_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ний Конституции СССР 1936 года и, следовательно, Конституции РСФСР 1937 года. Имея в виду общесоюзный Основной Закон 1936 года, нередко утверждали, что "многие статьи Конституции СССР, характеризующие общественное устройство, государственное устройство и определяющие положение отдельных органов государства, носят не юридический, а политический характер"1.

Представляется недопустимой экстраполяция этих взглядов на действующую Конституцию Российской Федерации. Неверным даже в контексте исследования конституционного опыта прошлого является само противопоставление политического и юридического: не "многие статьи", а все без исключения конституционные постановления имеют политический характер, что, однако, не служит аргументом в пользу отстаиваемого некоторыми учеными тезиса. Напротив, именно имеющиеся в виду статьи и заключенные в них нормы формулировали конституционную модель авторитарно-бюрократической системы, и не только по формальному месту в Основном Законе, но и по существу занимали доминирующее положение во всей системе Конституции СССР 1936 года.

Уязвимость этой позиции заключается и в том, что ее сторонники подходят к оценке конституционных норм с критериями, выработанными за пределами науки конституционного права и применительно к нормам иных отраслей законодательства. Между тем особенности самой Конституции обусловливают особенности ее нормативного характера.

Конституция – единый политико-юридический документ, каждая часть которого должна быть органически связана со всеми остальными и в рамках единой системы выполнять свои функции. Это – продуманная модель организации жизни общества, охватывающая все его сферы и наиболее важные проявления.

Сказанное нельзя истолковывать как абсолютизацию регулятивного значения и роли Конституции России. Ее универсальность в смысле охвата своим регулирующим воздействием общественных отношений ограничена. Детально регламентируя многие, даже частные вопросы организации и деятельности государства и его органов, Конституция в то же время содержит общие, не отличающиеся формальной определенностью положения, которые формулируют лишь некоторые наиболее важные начала правового регулирования обществен-

^•Управиение, социология, право. М., 1971. С.96.


2. Прямое действие Конституции 45 Российской Федерации    

ных отношений. Несмотря на такие различия, Конституция является целостным актом, нормы и институты которого взаимосвязаны и взаимодействуют в процессе нормирования общественных отношений. В частности, нормативное значение преамбулы Конституции заключается в том, что она обычно определяет стратегию правотворчества и правоприменения, налагает на государство, государственные и общественные органы, должностных лиц юридическую обязанность действовать в соответствии с сформулированными в ней основополагающими принципами и теми целями, которые в ней декларируются1.

Представляется, что не следует преуменьшать роль преамбулы Конституции и для адекватного понимания и истолкования ее содержания. Она имеет прежде всего политическое значение. В ней излагаются некоторые исходные положения, на которых основывается Конституция, и те цели, которые она преследует. Преамбула Конституции Российской Федерации констатирует формирование многонационального народа Российской Федерации, соединенного общей судьбой на своей земле. Многонациональный характер страны и осознание ею себя как части мирового сообщества обусловили признание и уважение общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В ней выражена преемственность российской государственности, а также уважение к историческому прошлому народа, предыдущие поколения которого передали нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. В преамбуле Конституции также нашли отражение решающая роль самого народа в настоящем и будущем Родины, учредительный характер его власти, выразившийся в принятии им Конституции Российской Федерации, которая обязательна для всех учрежденных ею властей, доминирующее место народа во всей системе субъектов конституционно-правовых отношений.

1Иное мнение было высказано французским государствоведом М.Прело. Он полагал, что "для законодателя преамбула к конституции имеет только моральную силу". См.: Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. С.350. Это утверждение тем более выразительно, что в тексте действующей Конституции Французской республики нет перечня прав и свобод граждан, и лишь в преамбуле провозглашается "приверженность французского народа правам человека и принципам национального суверенитета так, как они определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле к Конституции 1946 года".

Согласно же конституционной доктрине США преамбула конституции при толковании судами не признается за ее составную часть, а рассматривается только с точки зрения источника, от которого она исходит, и с точки зрения целей, ради которых она выработана. См.: Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 10.


46_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

В преамбуле Конституции Российской Федерации одновременно определяются ценности, которые занимают доминирующее положение во всей иерархии общественных ценностей, и цели, которые преследует Конституция. В системе этих ценностей и целей Конституции – утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства страны, возрождение суверенной государственности России и незыблемость ее демократической основы.

Однако преамбула Конституции Российской Федерации имеет и важное юридическое значение. В ней по существу определена стратегия конституционного и в целом правового регулирования в Российской Федерации. Закрепленные в Основном Законе цели имеют определяющее значение в процессе реализации Конституции и ее норм в сфере законодательства, исполнения законов и конституционного правосудия. Они составляют не только социально-политический и нравственный, но и юридический ориентир, в соответствии с которым должна осуществлятся деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. По существу это изложение таких важнейших обязанностей государства и его агентов, как обеспечение свободы и прав человека, социального и межнационального мира и согласия, противостояние сепаратизму и сохранение целостности Российской Федерации, и т.д.

В преамбуле Конституции выражены также некоторые социальные обязательства государства по отношению к народу и гражданам, по обеспечению демократического развития страны и др. Семьдесят четыре слова преамбулы дают исходные начала для толкования Конституции в соответствии с действительной волей народа. Парламент не может принимать законы, а исполнительная власть издавать акты, нарушающие права и свободы человека или способные привести к разрушению гражданского мира и согласия, подорвать демократические основы Российской государственности. Судебное истолкование принципа равноправия и самоопределения народов ограничено интересами сохранения целостности и государственного единства Российской Федерации. Преамбула содержит запрет на самоизоляцию страны, ориентирует деятельность государства, его органов и должностных лиц, всех субъектов конституционных правоотношений на обеспечение благополучия и процветания России. В качестве конституционного веления преамбула закрепляет уважение к историческому прошлому страны. В ней нашли выражение идея патриотизма, вера в добро и справедливость в отношениях между


2. Прямое действие Конституции 47 Российской Федерации    

людьми и в организации социума. Существенную роль преамбула Конституции может сыграть при отыскании права, в случае пробелов и противоречий в Основном Законе, а также в его последующей трансформации.

Представляется необходимым обратить внимание еще на одну неточную посылку о том, что нормы Конституции осуществляются лишь постольку, поскольку они конкретизированы в отраслевом законодательстве. В самом деле, в функции Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она представляет собой более или менее совершенную общую модель организации общества и взаимодействия его структур, определяет место человека в этом обществе.

На этом основании, однако, нельзя делать вывод о том, что Конституция является лишь изложением общих принципов и не содержит определенных прав и обязанностей субъектов конституционно-правовых отношений. Такое понимание не отвечает задаче формирования правового государства с характерным для него режимом конституционности и не соответствует практике применения действующей Конституции Российской Федерации (пока еще ограниченной). Да и сама эта позиция, пожалуй, обусловлена тем, что раньше у нас не было сложившейся и достаточно распространенной практики применения конституционных норм.

Разумеется, сказанное не означает отрицание возможности конкретизации норм Основного Закона. Напротив, сама Конституция предполагает издание целого ряда законов в развитие конституционных установлений. В Конституции Российской Федерации содержится более 100 отсылок или упоминаний законов, предусматривается принятие ряда конституционных и федеральных законов, с учетом федеративной природы российской государственности определяются сферы правового регулирования актами субъектов Российской Федерации и основные параметры такого регулирования. Это – важное условие повышения эффективности конституционного регулирования. Без необходимой конкретизации конституционных норм в текущем законодательстве и таких процессуальных форм, в которых должна происходить реализация положений федеральной Конституции и конституций республик в ее составе, эти нормы могут оказаться неэффективными или даже не смогут быть осуществлены. Как раз недостаточная правовая защищенность Конституции является причиной ее многочисленных нарушений, не влекущих должной юридической оценки.


48_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Вместе с тем необходимо иметь в виду и специфику конституционного регулирования и его методов, в силу чего те или иные нормы вообще не нуждаются в специальной конкретизации законодательными актами. Как известно, в общей теории права в системе методов правового регулирования различают запрет, властный приказ, уполномочивание, диспозитивный и рекомендательный методы. Что касается Конституции, то в системе методов конституционного регулирования наряду с запретами, властными предписаниями и пр. используется и метод констатации сложившегося порядка отношений (системы государственных органов, национально-государственного устройства и др.), обусловленный учредительными свойствами Основного Закона. Каких-либо конкретных обязанностей на субъектов соответствующие конституционные нормы не возлагают, но именно из таких обязанностей исходит все конституционное (и в целом правовое) регулирование. Все иные методы, являющиеся инструментом реализации задач и целей, закрепленных в Конституции, определяются интересами сохранения, развития и совершенствования этих отношений. Законодательные акты, издаваемые на основе Конституции, развивают и дополняют ее положения, придают им детальную определенность, что особенно важно в процессе правоприменения, но это отнюдь не лишает Конституцию и ее нормы характера прямого действия.

Сказанное, однако, не означает абсолютизации тезиса о непосредственной реализации конституционных норм. Гипертрофированное представление об этой форме осуществления норм Конституции о правах, свободах и обязанностях вольно или невольно приводит к игнорированию неразрывной связи Конституции и текущего законодательства и способно ввести в заблуждение юридическую практику.

Конституция действует с момента объявления о введении ее в действие, и именно с этого момента ее постановления обязательны для всех субъектов права. Она распространяется на всю территорию государства, на юридических лиц, находящихся на этой территории, на физических лиц, а также отечественных граждан, пребывающих за границей. В этом – статический аспект действия Конституции. Однако действие Конституции имеет и динамический аспект.

Методологической основой такой характеристики обычно считают соотношение базиса и надстройки, в котором определяющая роль отводится экономическому базису. В самом деле, неизвестно какое-либо общество, которое отличалось бы большой политической свободой и не пользовалось при этом неким подобием свободного рынка для организации значительной части экономической деятельности. Но при этом


2. Прямое действие Конституции 49 Российской Федерации    

важно иметь в виду, что политическая и юридическая надстройка, частью которой является Конституция, не пассивна по отношению к экономическому базису, а играет активную роль.

Конституция – плод сознательной деятельности людей, и в этом смысле она субъективна. Вместе с тем она объективна, ибо в идеале призвана служить формой законодательного закрепления познанных и усвоенных обществом закономерностей социально-исторического развития. Она переводит на язык права требования объективных законов, вменяет их в норму поведения всех субъектов права, предоставляя им права и накладывая обязанности, обеспечивает максимально возможную на каждом данном этапе развития свободу как общества в целом, так и граждан и их ассоциаций1. Именно поэтому преодоление расхождения между Конституцией и общественной практикой, адекватное отражение в Основном Законе объективных потребностей общественного развития и тем самым юридическое оформление механизма саморегуляции общества являются важным условием упрочения конституционного строя, восстановления и умножения демократического потенциала институтов государственности. И, напротив, сохранение такого расхождения, отсутствие эффективной системы защиты человека и его прав от произвола государства, его органов и должностных лиц ведет к разочарованию в самой идее демократии и создает почву для выхолащивания и даже отказа от демократических институтов и учреждений.

Вычленение статического и динамического аспектов действия Основного Закона имеет не только методологические, но и достаточные юридические основания в Конституции Российской Федерации 1993 года. Для обозначения соответствующих процессов Конституция России, как отмечалось, пользуется различными терминами – "вступление в силу", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие". Проблема, однако, не сводится к различию терминов, различны обозначаемые ими понятия.

В частности, в пункте 1 второго раздела Конституции установлено, что Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам

llTo замечанию французского мыслителя XVIII века П.Гольбаха, "гражданские законы могут лишь применять законы природы и толковать их таким образом, чтобы это в наибольшей степени соответствовало благу данного общества". Если же гражданский закон "мешает нам делать то, что требуют или разрешают нам природа, разум, благо общества, он несправедлив и тираничен, а его создатели превышают власть" / Гольбах П. Избранные произведения в двух томах: Т.2. М., 1963. С.339.


50_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

всенародного голосования. Речь идет о статическом аспекте рассматриваемой проблемы: вступление в силу является начальным моментом, точкой отсчета действия Основного Закона. Этот тезис находит подтверждение в части третьей этого же пункта: одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями, то есть прежний Основной Закон утрачивает силу, что по смыслу цитируемого конституционного положения равнозначно прекращению действия. К аналогичному выводу приводит и анализ статьи 136, а также пунктов 2 и 4 второго раздела Конституции Российской Федерации 1993 года, в которых встречается словосочетание "вступление в силу" и статьи 125 и пункта 6 второго раздела, в которых законодатель воспользовался иной терминологией – "введение в действие".

Что касается динамического аспекта действия Конституции, то он обозначается в Основном Законе России 1993 года понятием "прямое действие", которое в тексте Конституции встречается дважды (статьи 15, 76). Причем в Конституции, во-первых, содержится указание на содержательную характеристику прямого действия и в этом случае оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью ее применения всеми правоприменителями как на федеральном, так и на региональном уровне (часть 1 статьи 15), а во-вторых, подчеркивается территориальный аспект прямого действия федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации, – на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76).

Таким образом, любая конституционная норма независимо от занимаемого в системе Основного Закона места и выполняемых функций, а также преследуемых целей является правовой нормой прямого действия. Конституция – часть законодательства, и именно та его часть, которая прямо оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения.

Иначе говоря, под действием конституционных норм понимается прежде всего регулирующее воздействие Конституции на общественные отношения. Оно может осуществляться непосредственно – только конституционными средствами или совместно с другими правовыми нормами, которые в данном случае чаще всего определяют процедуру осуществления норм Основного Закона. Действие конституционных норм может


2. Прямое действие Конституции 51 Российской Федерации    

осуществляться и опосредованно, после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Конечно, действие Конституции не ограничивается только регулированием, оно шире регулирования и включает иные формы воздействия на общественные отношения, например информативное, цен-ностно-ориентационное1, но именно конституционное регулирование, рассматриваемое в динамике, в процессе осуществления норм Конституции, составляет ядро прямого действия Основного Закона. Но в одних случаях, как было подчеркнуто, для урегулирования общественных отношений достаточно конституционных норм, в других – конституционная норма нуждается в конкретизации.

В связи с этим возможно и необходимо разграничение непосредственного и опосредованного действия Конституции Российской Федерации. В основе такого разграничения – различные уровни регулирования конституционных правоотношений, субъектами которых выступают государства, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица или граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования достаточно, как правило, конституционных норм, то на другом уровне – в конституционных правоотношениях с участием граждан – часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством норм административного, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно.

Разумеется, не следует смешивать предметы регулирования Конституции с отраслями права: их качественное своеобразие остается неизменным, но нормы эти взаимодействуют и сочетаются. Если воспользоваться терминологией, используемой при установлении государственных границ, конституционные нормы в данном случае служат делимитации правового регулирования, то есть определяют общее направление правового регулирования общественных отношений, а отраслевые нормы демаркируют это регулирование, то есть определяют их кон-

1См.: ЯвичЛ.С. Общая теория права. Л., 1976; Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. М., 1981. Т.1; Теория государства и права. М., 1987; Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород, 1993.


52_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

кретные рамки, взаимные права и обязанности, персонифицируют субъекты и т.д.

Прямое действие конституционных норм в его различных формах присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе выполнению (соблюдению и исполнению), использованию, применению. Оно осуществляется в рамках именно конституционных правоотношений^ не административно-, уголовно-, гражданско-правовых отношений. Действие конституционных норм может осуществляться в различных формах, выходящих за рамки регулирования, действие этих норм равнозначно их воздействию. Наконец, действие конституционных норм может протекать не только в рамках конституционных правоотношений между конкретными субъектами, но и в форме издания законодательных актов, предусмотренных Конституцией.

Таким образом, в теории конституционализма, а теперь уже и в конституционной практике возможно различать две формы прямого действия конституционных норм – непосредственное и опосредованное. Идея непосредственного действия норм Основного Закона активно утверждалась в конституционной доктрине и конституционной практике Российской Федерации в недавнем прошлом1. Непосредственное действие конституционных норм предусмотрено конституциями многих других государств. Так, в статье 1 Основного Закона ФРГ, предшествующей правам и свободам граждан, провозглашено: "Нижеследующие основные права обязывают законодательство, исполнительную власть и правосудие как непосредственно действующее право". В статье 5 Конституции Болгарии 1991 года декларируется действующий характер ее норм и определяются формы и условия такого действия: "Положения Конституции действуют непосредственно". Это означает, что права, свободы и обязанности, предусмотренные Конституцией, осуществляются непосредственно на ее основе, кроме случаев, когда она предусматривает, что условия и порядок их осуществления определяются иным законом. Так же решается

1.Эта идея активно развивалась в науке конституционного права задолго до современной конституционной реформы. См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории конституционного права. Вып.1. Саратов, 1967; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969; Венгеров А.Б. Проблемы непосредственного действия советских конституционных норм // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969; Венгеров А.Б. О применении конституционных норм судебными органами СССР // Советское государство и право. 1969; N° 10; Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975; Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР. Саратов, 1982; Миронов О.О. Механизм действия Советской Конституции. Красноярск, 1988.


2. Прямое действие Конституции                                       
53

Российской Федерации_______________________

вопрос о непосредственном действии конституционных норм политической и правовой доктриной ряда других государств, в Основных Законах которых об этом прямо не говорится.

Небезынтересно отметить, что идея непосредственного дей-ствия и судебной охраны прав и свобод граждан была прямо выражена в упоминавшемся проекте Основного Государственного Устава Российской Империи, известном как "Проект Русской Конституции", подготовленном в 1894 году, который недавно был обнаружен в архивах Саратовской области в одном из "дел" губернского жандармского управления. В статье 4 проекта предусматривались права граждан, достигших совершеннолетия, без различия состояния, пола, национальности и вероисповедания, в том числе: право избрания места жительства, занятий и образа жизни; право свободного переселения в пределах Империи и за границу, а равно перехода в иностранное подданство; право свободно высказывать свои мнения устно, письменно, печатно и всяким иным способом; право вступать в соединения с другими лицами, как временные, так и постоянные, устраивать собрания, собеседования и общества всякого рода для достижения совместными усилиями общих целей; право перехода из одного вероисповедания в другое или не принадлежать ни к какому из них. А в статье 5 названного проекта сказано: "Права граждан, установленные в статье 4 Устава, подлежат непосредственной охране судом и не могут быть ограничиваемы законодательным порядком", за исключением оговоренных в названной статье случаев1.

После октября 1917 года российская, а затем советская государственно-правовая мысль утратила этот тезис, права граждан стали рассматриваться как элемент правоспособности, но не как субъективные права, подлежащие судебной защите. И лишь с 60-х годов тезис о субъективном характере конституционных прав и свобод вновь начал постепенно утверждаться в правовой доктрине. Это вело к признанию прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующим правом, подлежащим непосредственной защите судебными органами. Достаточно определенно этот тезис был выражен в проекте Конституции СССР 1977 года, однако из окончательного текста Основного Закона он был исключен.

Общество вновь вернулось к данной идее спустя много лет. Организационной формой признания непосредственно действующего характера конституционных норм о правах и свобо-

^Тскст проекта см.: Песиков Ю. Саратовская находка: проект Русской Конституции. Саратов, 1993.


54_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

дах, как и других положений Основного Закона, явилось создание Комитета конституционного надзора СССР, а затем в 1991 году – и Конституционного Суда РФ. Такое признание получило отражение в законодательстве. Так, в статье 2 принятой V Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года Декларации прав и свобод человека говорилось: "Положения Декларации имеют прямое действие и обязательны к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами. Все права и свободы, закрепленные в Декларации, подлежат судебной защите".

А в Российской Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года нашел отражение еще один аспект этой проблемы: "Права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации" (статья 1). Это положение, как и содержание Декларации в целом, было интегрировано в текст прежней Конституции Российской Федерации и сыграло значительную роль в осознании места человека, его прав и обязанностей в иерархии защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей.

Возможно, именно стремлением к преодолению инерции прошлого объясняется столь явственный акцент в ходе конституционной реформы на прямом и непосредственном действии Конституции Российской Федерации и ее норм, возможности и необходимости их применения органами судебной власти. Нельзя игнорировать и события последнего времени, связанные с децентрализацией государственной власти и центробежными тенденциями, развивавшимися в некоторых регионах страны. Прямое и непосредственное действие федеральной Конституции рассматривается как фактор упрочения государственного единства России при сохранении ее федеративной природы: Конституция формирует политическое единство народа и является законом жизни политического организма, каковым выступает государство, что же касается суда, то он, прямо и непосредственно применяя Конституцию, контролирует состояние здоровья этого организма, предпринимая в случае надобности необходимые меры.

В статье 18 Конституции Российской Федерации говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Адекватное истолкование данного конституционного положения невозможно без учета еле-


2. Прямое действие Конституции 55 Российской Федерации    

дующей фразы, содержащейся в той же статье Основного Закона. Права и свободы сами по себе не могут действовать или не действовать; действуют или не действуют правовые нормы, в которых эти права и свободы закреплены. Непосредственное действие прав и свобод означает, что они непосредственно обязывают законодателя, исполнительную власть и правосудие. Как сказано в названной статье Конституции Российской Федерации, "они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В этой конституционной формуле представляется необходимым обратить внимание по крайней мере на следующие обстоятельства. Прежде всего на то, что в ней программируется развитие законодательства. Гражданские и политические права, как известно, определяют сферу индивидуальной автономии и политической активности, и законодатель, "связанный" нормой статьи 18 Конституции, не может издавать законы, которые могли бы сузить эту сферу. Эти права и свободы есть своеобразная узда для законодателя. Что касается социальных, экономических и культурных прав, то в них содержится обширная социальная программа, реализация которой осуществляется различными способами – принятием актов законодательства или мерами по обеспечению прав и свобод граждан, осуществляемыми Правительством Российской Федерации.

В рассматриваемой конституционной формуле содержится один из основных критериев деятельности в присущих им формах органов государственной власти, включая судебные, а также органов местного самоуправления.

И, наконец, надо подчеркнуть, что главной гарантией прав и свобод человека и гражданина является правосудие. Права и свободы человека и гражданина "обеспечиваются правосудием" – конституционным, гражданским, административным и уголовным. Это означает, что конституционные права и свободы не следует рассматривать упрощенно: как элементы правоспособности. Это субъективные права и свободы, они подлежат судебной защите, как и права и свободы, предусмотренные отраслевым законодательством. Судебная защита конституционных прав и свобод не требует в качестве непременного предварительного условия их отраслевой трансформации, то есть их восприятия отраслевым законодательством, закрепления в Гражданском или Уголовном кодексах, Кодексе законов о труде и т.д. Суд, как и другие органы


56_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

государственной власти и их должностные лица, обязан защищать права человека и гражданина независимо от того, конкретизированы нормы Конституции в отраслевом законодательстве или нет.

При этом следует иметь в виду, что организационные особенности осуществления правосудия в Российской Федерации, наличие конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, в рамках которых действуют различные органы судебной власти, обусловливают особенности судебного применения Конституции в качестве акта прямого действия. Главный вопрос, на который нужно найти ответ, заключается в следующем: как быть в том случае, если суд общей юрисдикции или арбитражный суд придут к выводу, что закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, противоречит Конституции?

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" от 16 февраля 1995 года в связи с данной проблемой предлагалось следующее решение: "Любой суд, в отличие от всех иных государственных органов, не сразу воспринимает закон как безусловный приказ, а сначала оценивает его с точки зрения соответствия Конституции. Нередко противоречие закона Конституции обнаруживается при рассмотрении конкретного дела. В этом случае у суда общей юрисдикции есть право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле"1. Аналогичную позицию, как представляется, во многом определяемую Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (гл. XIII), занимает и сам Конституционный Суд2.

Возможна, однако, и другая позиция: суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут "отложить" в сторону закон, противоречащий, по их мнению, Конституции, и вынести решение, основываясь непосредственно на конституционной норме. Однако в этом случае, как представляется, речь должна идти уже не о праве, а об обязанности обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого

^Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. О действенности государственной власти в России. С.81–82.

2См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности статей 220' и 2202 уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина ВА.Аветяна от 3 мая 1995 года.


2. Прямое действие Конституции 57 Российской Федерации    

закона. Такой ответ на поставленный выше вопрос более соответствует логике части 1 статьи 15, статьи 18 и части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, раскрывающих некоторые аспекты применения ее норм, и именно этот ответ, думается, был дан Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 в октябре 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

Нормы Конституции Российской Федерации действуют непосредственно во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан, должностных лиц, государственных и общественных органов, государства как особого учреждения. Иными словами, нормы Конституции действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации.

Непосредственное действие конституционных норм имеет важное значение при коллизиях в праве. Возможны коллизии между Конституцией и законом. Они разрешаются в соответствии с постановлением о высшей юридической силе Конституции. Если возникают коллизии между законами, то в этом случае действует тот закон, который соответствует федеральной Конституции не только по букве, но и по духу.

Многочисленные политические и правовые конфликты 1992–1993 годов наложили определенный отпечаток на содержание действующей Конституции Российской Федерации, заставив ее создателей предусмотреть в самом Основном Законе возможные варианты развития коллизий в будущем и закрепить основные способы их разрешения. Согласно статье 15 Конституции она имеет высшую юридическую силу. Отсюда следует, что "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". Как видим, это касается любых правовых актов – нормативных и ненормативных, причем независимо от того, издаются ли они федеральными органами государственной власти, или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, или иными правоприменителями.

Особо оговаривается в Конституции, что деятельность Президента Российской Федерации осуществляется в рамках Конституции и с соблюдением ее положений. Президент РФ в установленном Конституцией порядке осуществляет функции


58                            
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

.________ СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

и полномочия главы государства (статья 80), при вступлении в должность он присягает "соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации" (статья 82), издаваемые им указы и распоряжения "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (статья 90). Так же связана Конституцией деятельность Правительства Российской Федерации и его главы. Председатель Правительства "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу" (статья 113). Постановления и распоряжения Правительства издаются "на основании и во исполнение Конституции" (статья 115). Если же акты Правительства противоречат Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (статья 115).

Конституция Российской Федерации предусмотрела также возможность коллизии между международным договором Российской Федерации и законом Российской Федерации. В случае такой коллизии применяются правила международного договора. При этом, однако, возникает вопрос, как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, если таковая возникает. В этом случае также действует правило о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, поскольку согласно статье 15 (часть 4) Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а в рамках этой единой правовой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Основного Закона1.

ib статье 22 Федерального закона от 15 июля 1995 года "О международных договорах Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального Закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно статье 15 этого закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.


2. Прямое действие Конституции 59 Российской Федерации    

Организационной формой разрешения возникающих правовых споров или конфликтов является Конституционный Суд Российской Федерации. "Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению" (статья 125, часть 6 Конституции).

Непосредственное регулирующее значение конституционных норм существенно возрастает в тех случаях, когда нужно преодолеть пробел в праве, применительно к конкретному делу, спору, правоотношению. Возникает, однако, вопрос: возможно ли преодолеть пробел в самой Конституции и каковы пути его устранения? В Конституции Российской Федерации предусмотрены три способа преодоления пробелов в самом Основном Законе.

Во-первых, положения глав 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены с соблюдением правил, установленных статьей 135; что касается глав 3 –8, то к ним могут быть приняты поправки в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, которые вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (статья 136). При этом, разумеется, речь идет не только о преодолении, но и об устранении пробелов.

Во-вторых, по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные законы. Они принимаются с соблюдением порядка, установленного статьей 108 Конституции, и не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации. В Основном Законе не оговаривается соотношение Конституции и федерального конституционного закона. Но исходя из перечня федеральных конституционных законов, принятие которых предусматривается действующей Конституцией Российской Федерации, и характера регулируемых ими отношений, можно сделать вывод: федеральные конституционные законы есть способ конкретизации Конституции, персонификации установленных ею полномочий субъектов конституционных правоотношений, их развития с учетом потребностей общества. Если Конституция закрепляет основы конституционного строя, то федеральные конституционные законы надстраивают над этим фундаментом здание конституционного строя.


60_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

В-третьих, преодоление пробелов в Конституции возможно на основе толкования Конституции Российской Федерации, даваемого Конституционным Судом по запросам Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наряду с указанными способами устранения пробелов в Конституции возможно также использование в процессе ее применения аналогии права. При разрешении конституционного спора можно исходить из общих начал и смысла Конституции Российской Федерации. При таком применении Конституции особенно возрастает значение принципов права, наиболее значимые из которых получили закрепление в Основном Законе. Существенную роль играет при этом также профессиональное, научное правосознание, аккумулирующее представления о сущности Конституции, ее функциях и принципах.

Таким образом, непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности – законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной, а также для процесса осуществления гражданами принадлежащих им прав, свобод и обязанностей.

Проблема непосредственного действия Конституции и ее норм в федеративном государстве имеет еще один аспект, обычно остающийся за пределами внимания исследователей. Как известно, наряду с федеральной Конституцией в Российской Федерации действуют конституции республик, уставы краев и областей, а также законы, определяющие фундаментальные основы правового положения национальной автономии. Федеральная Конституция не нуждается в какой-либо трансформации или имплементации в конституционном законодательстве республик, она действует непосредственно на территории всех республик, является обязательной для соблюдения, исполнения и применения всеми субъектами права на всей территории федеративного государства1. Иначе говоря, федеральная Конституция действует на территории субъектов Российской Федерации не потому, что ее положения преобра-

^ Небезынтересно отметить, что этот аспект непосредственного действия Основного Закона получил отражение, в частности, уже в первой общесоюзной Конституции в 1924 году в следующей форме: "Все декреты, постановления и распоряжения, издаваемые Центральным Исполнительным Комитетом, обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза Советских Социалистических Республик" (ст. 19).


2. Прямое действие Конституции 61 Российской Федерации    

зованы в нормы права этих субъектов, а в силу собственной' юридической природы, в данном случае обусловленной единством государства и распространением его суверенитета на территорию Российской Федерации.

Здесь, однако, автор вынужден сделать оговорку, которая на первый взгляд не соответствует пафосу изложения: не следует абсолютизировать непосредственное действие конституционных норм, отождествляя его с их непосредственным применением органами судебной власти.

В контексте данного исследования обратим внимание, что согласно Конституции Российской Федерации права человека и гражданина не непосредственно применяются, а непосредственно действуют, они определяют применение законов и обеспечиваются правосудием. Иными словами, права человека и гражданина, закрепленные в Конституции, есть критерий правоприменения, а судебная власть является одной из главных их гарантий. Причем возможности судебной защиты различных по своему материальному содержанию прав и свобод существенно различаются. Так, суд может непосредственно защитить конституционные гражданские и политические права и свободы, но в защите экономических, социальных и культурных прав его возможности значительно ограничены.

Это связано с тем, что гражданские и политические права и свободы есть по существу сфера индивидуальной автономии личности, в которую государство не вправе вторгаться без законных к тому оснований. К примеру, согласно статье 25 Конституции Российской Федерации жилище неприкосновенно. Это означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц. Такое проникновение допустимо лишь в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. На государстве не лежит обязанность гарантировать неприкосновенность жилища гражданина иначе как путем принятия федерального закона, в котором должны быть точно указаны случаи правомерного проникновения в жилище гражданина против его воли. Кроме того, агенты государства могут проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц лишь при наличии судебного решения об этом. Гарантия неприкосновенности жилища заключается и в установлении государством ответственности граждан и должностных лиц за нарушение этого конституционного права.

Что касается экономических, социальных и культурных прав человека и гражданина, то они заключают в себе обшир-


62_____
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ную социальную программу, которая раскрывается в законах и иных правовых актах, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти. Так, согласно статье 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Однако Конституция не дает ответа на вопрос о том, что следует понимать под частной собственностью, каковы пределы усмотрения собственника в отношении владения, пользования и распоряжения имуществом и каковы границы государственного регулирования отношений собственности и пр. В статье 36 (часть 1) Конституции закрепляется право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Одновременно в части 3 этой же статьи устанавливается следующее правило: условия и порядок пользования землей устанавливаются на основе федерального закона.

Иными словами, речь идет о переводе положений Конституции на язык отраслевого законодательства, что предусматривается самой Конституцией. Названные и многие иные положения Основного Закона налагают на государство обязанность издать соответствующие законы, имея в виду, что их смысл и содержание определяются правами человека и гражданина в том виде, в каком они закреплены в Конституции. Соответствующая обязанность возлагается и на исполнительную власть, правительство, которое согласно статье 114 (часть 1, пункт "е") Конституции осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Чрезвычайно важно эту посылку иметь в виду, когда стоит вопрос об ответственности. Непосредственное применение конституционных норм органами судебной власти вообще невозможно, когда дело касается уголовной, гражданской или административной ответственности. Только вопросы конституционной ответственности регулируются Основным Законом достаточно полно для того, чтобы непосредственно применить соответствующую конституционную норму. Но и при этом в законе должны быть четко определены процессуальные формы такого применения. В частности, действующая Конституция Российской Федерации вступила в силу в декабре 1993 года со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования. Однако Конституционный Суд до принятия Закона о Конституционном Суде Российской Федерации был лишен возможности практически осуществлять свои полномочия, поскольку прежний закон не мог обслуживать реализацию


2. Прямое действие Конституции 63 Российской Федерации    

новой Конституции, а принятие нового закона о Конституционном Суде затянулось до лета 1994 года.

Словом, чаще всего нормы Конституции реализуются совместно с нормами различных отраслей права. Это обусловлено тем, что самих конституционных норм не всегда бывает достаточно для реализации постановлений Основного Закона. Конституция закрепляет лишь главные, принципиальные положения, она моделирует основные начала экономической, политической, социальной организации общества, устанавливает права, свободы и обязанности граждан, организационные и функциональные принципы деятельности государства. Их осуществление предполагает трансформацию конституционных норм в других законах – конституционных и обычных.

Такой перевод общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства (административного, трудового, гражданского, уголовного и т.д.) должен сопровождаться конкретизацией постановлений Конституции, детализацией конституционных гарантий основных прав, свобод и обязанностей граждан средствами текущего законодательства, а также выработкой процессуальных форм осуществления норм Основного Закона. Необходимость конкретизации конституционных норм обусловлена тем, что большинство норм о правах граждан действует при посредстве отраслевого законодательства, а также тем, что нужно повысить эффективность процессуальных форм реализации прав и свобод. Кроме того, Конституция всегда рассчитана на длительный период действия. Принимая конкретизирующие Основной Закон нормативные акты, прежде всего федеральные конституционные законы, законодатель имеет возможность актуализировать - Конституцию, полнее использовать ее регулятивный, а также политический, социальный, нравственный потенциал в интересах общественного прогресса.

Следует, однако, подчеркнуть, что речь должна идти именно о конкретизации конституционных норм, детализации правомочий их субъектов, установлении процессуальных форм осуществления и средств защиты. В процессе такой конкретизации недопустимо отступление от буквы и духа Конституции, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Такое отступление означает либо нарушение Конституции и, следовательно, антиконституционно, либо изменение Конституции,


64_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

что также недопустимо, если не соблюдены необходимые условия и процедуры.

Таким образом, конкретизация является важным условием реализации конституционных норм. Содержание норм Конституции не всегда однозначно, что позволяет по-разному его истолковывать в зависимости от делаемых правоприменителем акцентов; оценка этих норм различается также в зависимости от конкретных исторических обстоятельств или потребностей общественного развития, как это интерпретируется органами правоприменения. Законодатель, конкретизируя конституционную норму, приспосабливает ее для реализации в процессе соблюдения, исполнения, использования или применения. В конкретизирующем нормативном акте, как отмечалось в одном из решений Конституционного Суда, с необходимой степенью формальной определенности устанавливаются и содержание конституционной нормы, и процедура ее осуществления1.

Однако конкретизация конституционных норм осуществляется не только законодателем, но и правоприменительными органами, поскольку эти нормы обладают непосредственным действием. Правоприменитель – не маляр, призванный закрасить ту или иную поверхность в заранее выбранный цвет, а художник, которому надлежит на этой поверхности нарисовать картину. И подобно тому, как существуют законы живописи, так существуют и законы конкретизации норм Основного Закона в процессе их непосредственного действия и применения в деятельности судебных и иных правоприменительных органов.

По существу речь идет о толковании конституционных норм в процессе их применения – грамматическом, историческом, логическом, систематическом и пр. Но в любом случае такая конкретизация должна основываться на учете целостности Конституции Российской Федерации. Как отдельные конституционные нормы, так и конституционные институты составляют часть целого и в рамках целого выполняют свои функции. Необходимо сопоставлять и учитывать функциональное назначение отдельной нормы или норм Конституции

!См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части 2 пункта 2 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федереции от 29 марта 1993 года "О Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения итогов и механизме реализации результате» референдума" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994, № 2, 3. С.38–44.


2. Прямое действие Конституции 65 Российской Федерации    

с ее общими функциями и истолковывать эти нормы в русле коренных конституционных положений. Иными словами, полученные в процессе конкретизации отдельной конституционной нормы результаты не должны противоречить содержанию других конституционных норм или в целом Конституции и ее фундаментальным основам, получившим выражение в главе 1 Основного Закона. Прямое предписание на этот счет содержится в самой Конституции Российской Федерации. В статье 16 написано, что положения этой главы составляют основы конституционного строя Российской Федерации и никакие другие положения Конституции не могут противоречить этим основам.

Данное предписание не означает, что какие-либо последующие положения Конституции Российской Федерации могут быть объявлены противоречащими главе 1 и потому нелегитимными1. В действительности из него следует, что последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципов конституционного строя Российской Федерации, закрепленных в главе 1 Конституции России. К примеру, конституционный принцип разделения властей не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. Напротив, подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия. Нормативное содержание этого и других принципов конституционного строя Российской Федерации раскрывается в последу-

ib этом отношении трудно согласиться с ИА.Ледях, по мнению которой "расхожий в прежние времена" тезис о том, что закон есть закон, а Конституцию надо соблюдать независимо от того, "плохая она или хорошая", является несостоятельным. Как считает И.А. Ледях, при таком подходе игнорируется не только принцип различения права и закона, формального и материального содержания закона, но и смысл и предназначение самого института конституционного контроля (см.: Ледях И.А Защита прав человека как функция конституционного правосудия // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С.42).

В определенных условиях такая посылка может послужить оправданием произвола государства и привести к краху конституционности. Функция Конституционного Суда заключается не в том, чтобы не допустить "плохой Конституции", а в том, чтобы защищать основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, обеспечивать верховенство и прямое действие федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации. Правосудие должно служить Конституции и праву, а не абстрактному политическому идеалу или личности, и быть хранителем гражданского мира и основных конституционных ценностей.


66_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ющих главах и статьях Основного Закона, а также в федеральных конституционных и иных законах1.

Проблема состоит в обеспечении сочетания и взаимодействия разных конституционных норм. Сочетания, а не соподчинения. Кроме того, Конституция предъявляет к правоприменителю еще одно важное требование, особенно значимое в условиях федеративной организации государства: коль скоро федеральная Конституция формирует единое политическое, а следовательно, и экономическое и правовое пространство, то в процессе решения связанных с применением Конституции проблем необходимо пользоваться такими способами и действовать в таких формах, которые способствуют сохранению этого единства. Разумеется, при условии, что сами эти способы и формы действия являются конституционными, соответствуют Основному Закону или основаны на нем.

На этом, в частности, основывал Конституционный Суд Российской Федерации свое постановление от 4 февраля 1992 года по делу о конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по инициативе администрации по основанию, предусмотренному пунктом I1 статьи 33 КЗоТ Российской Федерации (достижение работником пенсионного возраста при наличии права на полную пенсию по старости). В постановлении констатируется, что федеральная Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как

ib связи с этим представляется необходимым также предостеречь от излишнего увлечения "общими принципами права". Научный спор о соотношении закона и права, перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении любого конституционного спора в той мере, в какой они получили признание и закрепление в писаной конституции государства. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить закон, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего действия. См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 112-113.

В отечественной политико-юридической практике руководство правовыми идеалами, сложившимися до и вне Конституции, способно привести к оправданию любых актов и действий государства, его органов и должностных лиц. По замечанию ЕАЛукашевой, "любые рассуждения в процессе правоприменения, связанные с противопоставлением закона, "писаного права" естественному праву, справедливости с целью обхода закона, ведут лишь к дестабилизации обстановки". Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С.31.


2. Прямое действие Конституции 67 Российской Федерации    

в законодательстве, так и в правоприменительной практике. Исходя из того, что Конституция и конкретизирующие ее другие законы содержат открытый перечень признаков, в связи с которыми исключается любая дискриминация, Суд пришел к выводу, что возраст также не может рассматриваться как основание для дискриминационных ограничений в сфере реализации конституционного права граждан на труд.

Таким образом, программа нормирования общественных отношений заложена в самом Основном Законе, его различных разделах, главах, статьях. Но поскольку все они образуют целостный акт, взаимосвязаны и взаимообусловлены, постольку и конкретизация конституционной нормы должна осуществляться с учетом ее места в системе Конституции, в контексте общей направленности конституционного регулирования. Здесь по существу речь идет также о взаимодействии и сочетании норм Конституции и текущих законов, что составляет неотъемлемую черту правового регулирования общественных отношений. При этом важно иметь в виду, что соотношение Конституции и обычных законов в процессе их осуществления выходит далеко за пределы только теоретических изысканий, это проблема, имеющая существенное значение для деятельности судебных и иных правоприменительных органов.

В конституционной доктрине представляется возможным выделять несколько главных аспектов соотношения Конституции и текущего законодательства в процессе их совместной реализации.

Во-первых, это влияние Конституции на нормотворческие процессы, происходящие в стране. Можно говорить об усилении правообразующего влияния Основного Закона на развитие правовой системы. Конституция прямо предусмотрела принятие ряда законодательных актов. Заметим, что отсылки в общей форме к "законам", либо "законам или иным предписаниям" содержатся в конституциях Нидерландов, Швеции и многих других государств.

В настоящее время активно идет реформа федерального и республиканского законодательства, в ходе которой осуществляется его качественное обновление. Характерная особенность современного этапа совершенствования законодательства заключается в параллельном и взаимообусловленном обновлении основных (федерального и республиканских) и текущих законов.

Во-вторых, это вопрос о месте Конституции в системе законодательства – вопрос о юридической силе Конституции,


68_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

которая, будучи частью законодательства, занимает в ней ведущее положение. Это "закон законов", обладающий высшей юридической силой и являющийся юридической базой всего текущего законодательства. Все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. Отсюда логически вытекает обязанность всех государственных и общественных органов, физических и юридических лиц, на которых распространяется территориальное и личное верховенство государства, соблюдать и защищать Основной Закон. В этом – одна из юридических гарантий конституционной законности, обеспечения соответствия издаваемых нормативных актов Конституции, ее букве и духу. В качестве организационной формы конституционного контроля выступает Конституционный Суд, наделенный достаточно широкими полномочиями.

В-третьих, это вопрос о взаимодействии Конституции и текущих законов и иных актов в процессе урегулирования общественных отношений. Российское право представляет собой единую систему, звенья которой не разделены стеной. Ведущее положение, занимаемое в этой системе конституционным правом и его главным источником – Конституцией, определяет и обусловливает функции, возлагаемые на иные отрасли права, призваные предусмотреть и обеспечить надежный инструментарий реализации конституционных норм. Нет такой сферы общественных отношений, в которой бы не проявлялось регулирующее воздействие конституционных норм. Но эти отношения регулируются и нормами соответствующих отраслей права – административного, трудового, гражданского, уголовного и др.

Разумеется, это не означает умаления ни прямо и непосредственно действующего характера Конституции, ни самостоятельной ценности и роли тех или иных отраслей права. Здесь подчеркивается мысль, что механизм реализации конституционных норм устанавливается не только самой Конституцией и государственным правом в целом, но и отраслевым законодательством, а это в свою очередь неизбежно вызывает вопрос о границах этих механизмов.

Конституционный механизм реализации норм Основного Закона действует при нормальном развитии отношений между их субъектами. В случае же возникновения аномалии в зависимости от ее характера приводится в действие также отраслевой механизм реализации (либо восстановления нарушенного права, обеспечения исполнения обязанности и т.п.).


3. Формы реализации 69 конституционных норм_______

В задачи Конституции не входит детальное урегулирование всех общественных отношений, она закрепляет основы конституционного строя, устанавливает права, свободы и обязанности человека и гражданина, основы организации и функционирования гражданского общества, закрепляет федеративное устройство, а также систему государственной власти и местного самоуправления. Конституция составляет тот фундамент, над которым возвышается все здание российского законодательства. Она выполняет свои функции и не может и не должна подменять отраслевое законодательство.

Сказанное не означает, что Конституция в силу собственной юридической природы обречена на бездействие либо ее реализация возможна лишь при посредстве отраслевого законодательства. Напротив, необходимо постоянно утверждать в общественном сознании, в сознании должностных лиц и граждан, что Конституция – юридический документ, дух, буква, нормы и принципы которого определяют поведение субъектов права. Чем больше члены общества будут сообразовывать свое поведение с Конституцией, тем полнее будет проявляться потенциал демократических институтов, надежнее станут гарантии народовластия, свободы и прав личности.

 


3. Формы реализации конституционных норм

В государственно-правовой науке на современном этапе ее развития явственно наблюдается переоценка приоритетных направлений исследования: не умаляя ценности институционного исследования конституционной "материи", государство-веды все чаще обращаются к разработке теории реализации Конституции, ее использования как важного стимулятора социального прогресса, внедрения конституционных установлений в живую ткань общественных отношений, деятельность государственных органов и общественных объединений, поведение граждан. Такая расстановка акцентов имеет глубокие основания, ибо Конституция формулирует определенные требования к поведению субъектов права. Если содержание этих требований не определяет содержания деятельности государства и не входит в поведение людей, то она остается красивым фетишем, требующим поклонения, но отнюдь не выполнения, и потому не имеющим ни значения, ни социальной и юридической ценности. Иными словами, принятие Конституции не является самоцелью. Ее значение и ценность проявляются лишь в той мере, в какой предусмотренная ею модель органи-


70_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

зации государства и общества и предписываемое субъектам конституционных правоотношений поведение трансформируются из сферы возможного в сферу действительного.

Недостаточно признать в Основном Законе права, свободы и обязанности граждан, необходимо, чтобы граждане могли осуществлять эти права и обязанности, пользуясь предусмотренными в законе социальными благами и посильно участвуя в их воспроизводстве. Но, к сожалению, многие вопросы, связанные с реализацией норм Конституции, зачастую остаются за пределами научных изысканий. Мы далеки от мысли настаивать на сведении всего социального механизма действия Конституции лишь к известным в юриспруденции формам реализации права, ибо понятие действия Конституции носит более широкий характер. Конституция в отличие от любого иного законодательного акта охватывает не одну какую-либо сферу общественных отношений, а все сферы, и в каждой из них проявляется активная организующая роль Основного Закона. Однако было бы ошибкой игнорировать и "узкоюридический" подход к проблеме реализации конституционных норм. В практическом плане большое значение имеет умение правильно толковать и применять Конституцию, обеспечивать ее исполнение и соблюдение. В связи с этим на первый план выдвигается реализация конституционных установлений, всего творческого потенциала, который воплощен в Конституции. Осуществление ее постановлений должно поднять на качественно новый уровень всю государственную и хозяйственную деятельность, работу органов власти и местного самоуправления.

Объективный характер действия экономических и иных законов общественного развития не исключает активной деятельности как общества в целом, так и его различных структур, индивидов. Напротив, значение этой деятельности существенно возрастает. В этих условиях право, Конституция призваны целенаправленно воздействовать на социально-экономические, политические и духовные процессы. С учетом этого основное внимание в данной части исследования сосредоточено на проблеме осуществления Конституции в целом, а также прав и обязанностей граждан, в которых заложена не только юридическая, но и социальная, экономическая, политическая и культурная программа деятельности государства, его органов и должностных лиц.

В общей теории права для обозначения соответствующих процессов используется термин "реализация". Этот термин


3. Формы реализации 71 конституционных норм_______

встречается и в Конституции. В статье 132 (часть 2) закреплена норма: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Однако значительно чаще Конституция пользуется термином "осуществление", который в различных интерпретациях встречается в Конституции Российской Федерации до сорока раз. В принципе они совпадают как этимологически, так по вкладываемому в них юридическому смыслу. Их содержание сводится к деятельности субъектов конституционного права по внедрению постановлений Основного Закона в поведение граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных объединений, республик, краев и областей, автономных образований, Российской Федерации как единого целого для достижения целей, провозглашенных Конституцией. По мнению И.Я. Дюрягина, под реализацией правовых норм понимается претворение в жизнь правовых норм в практической деятельности организаций, органов, должностных лиц и граждан1. Это определение с некоторыми оговорками может быть экстраполировано на осуществление норм Основного Закона.

В отличие от других правовых актов Конституция обладает учредительными свойствами, и поэтому ее реализация не может сводиться только к "практической деятельности людей по приобретению и использованию прав и выполнению юридических обязанностей"2. Реализация Конституции есть процесс организации государственно-политического единства, включающий элементы как формального, организационного, так и содержательного свойства. Речь идет о юридическом оформлении государства, учреждении его органов, наделении их, а также граждан и их ассоциаций определенными правами, возложении на них обязанностей и поддержании установленных Конституцией правовых состояний.

Процесс реализации Конституции носит универсальный характер в смысле охвата различных сфер общественных отношений и воздействия на деятельность всех субъектов конституционных правоотношений. Сферой реализации Конституции являются все стороны жизни общества, в этом процессе

icm.: Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С.7. ^•Курс лекций по теории государства и права. Часть П. Саратов, 1993. С.89.


72_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

участвуют все субъекты права. Особенность этого процесса заключается в том, что его активными участниками являются народ и государство, государственные образования как особые государственно-правовые личности, объединенные в Российскую Федерацию.

Конституционные нормы реализуются в различных формах, специфика которых обусловлена спецификой содержания этих норм, составом конституционных правоотношений, особенностями их субъектов, степенью их активности и т.п.

Если реализацию Конституции рассматривать с точки зрения выдвигаемых в ней целей – конечных, отдаленных или ближайших, можно различать осуществление Конституции в целом (в этом случае она нуждается в обновлении или изменении, коль скоро существующие конституционные нормы могут обслуживать новые цели) и реализацию конституционных прав и обязанностей субъектов. В частности, осуществление прав и обязанностей граждан может рассматриваться как определенная система, которая с позиции структурно-функционального анализа состоит из ряда подсистем. Каждая из них в свою очередь отличается по назначению, субъектам, особенностям динамики.

Лексический анализ Конституции показывает, что в ее тексте термин "осуществление" имеет наиболее широкое значение. В статье 60 Основного Закона говорится, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Исходя из целей данного исследования, обратим внимание лишь на то, что термин "осуществление" употребляется в едином контексте с правами и обязанностями граждан и служит для обозначения процесса претворения в жизнь норм Конституции, закрепляющих права и обязанности граждан. Наряду с этим термином в Конституции часто говорится также о "соблюдении", "исполнении", "использовании" и т.п. Смысловая нагрузка этих терминов не совпадает, и они могут рассматриваться как обозначения соответствующих форм реализации постановлений Основного Закона. Говоря иначе, Конституции присущи такие формы реализации, которые характерны и типичны для других отраслей законодательства и права и получили достаточное обоснование в теоретико-правовой науке. Осуществление конституционных норм протекает в различных формах, в числе которых – соблюдение, исполнение, использование и применение1.

^м.: Григорьев Ф.А., Черкасов А.Д. Применение права // Теория государства и права / Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. С.342–343.


3. Формы реализации 73 конституционных норм_______

Солидаризируясь в целом с подобной постановкой проблемы, опирающейся на исследования специалистов по общей теории права, считаем необходимым обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, между перечисленными в Конституции и исследуемыми в государственном праве формами реализации конституционных норм нельзя провести четкое разграничение. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условным.

Во-вторых, "соблюдение" и "исполнение" конституционных норм суть различные стороны, аспекты одной формы реализации, которая может быть обозначена термином "выполнение". Обратимся в порядке иллюстрации к статье 92 Конституции, в которой сказано, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. При этом имеются в виду как "пассивные" обязанности главы государства, не требующие от него совершения каких-либо позитивных действий, так и "активные" обязанности, которые могут быть выполнены при активном поведении главы государства, диктуемом нормами Конституции. Еще более рельефно синтетический характер данного понятия и обозначающего его термина выражен в пункте 9 (абзац 1) раздела второго Конституции Российской Федерации, согласно которому на депутатов Государственной Думы, являющихся одновременно членами Правительства Российской Федерации, не распространяются положения Конституции "о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия(или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей".

Таким образом, "выполнение" объединяет и пассивное (соблюдение), и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей. Эта идея, как представляется, соответствует семантике слова "выполнение" и его конституционно-правовому содержанию.

В-третьих, перечисленные формы осуществления конституционных норм, в том числе выполнение (соблюдение и исполнение), использование и применение, можно различать в зависимости от характера влияния государственной власти на реализацию норм Конституции. При нормальном развитии соответствующих правоотношений, отсутствии правовых конфликтов выполнение конституционных обязанностей и ис-


74_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

пользование конституционных прав и свобод может происходить без непосредственного участия государственной власти как таковой. В этом случае государственная власть создает необходимые условия – организационно-правовые, материальные и иные для осуществления норм Основного Закона. Государство закрепляет и охраняет определенные права и обязанности, реализует заложенную в них программу, но в данном случае не требуется постоянной деятельности органов государства, их активного вмешательства с целью возвращения юридически искаженного правоотношения в нормальное русло.

Применение Конституции предполагает активное участие государственной власти в ее осуществлении. Государство, согласно Конституции, не только создатель норм права, но и активный участник их осуществления во всех случаях, когда возникает спор о праве, имеют место отклонения от правопорядка или прямые нарушения конституционных и иных правовых норм, особенно в случаях, когда такие нарушения влекут применение мер юридической ответственности.

Выполнение конституционных норм, как отмечалось, включает соблюдение и исполнение конституционных норм. Под соблюдением в общей теории права принято понимать такую форму реализации, которая выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Характерная черта данной формы – пассивное поведение субъекта: он не совершает действий, запрещенных юридическими нормами, то есть выполняет возложенные на него обязанности1.

Термин "соблюдение" встречается при изложении предписаний статей 15, 71, 93, 125 Конституции Российской Федерации, анализ которых с целью характеристики юридического содержания данного понятия позволяет сделать следующие выводы.

Вывод первый. Требование соблюдения конституционных норм адресовано ко всем субъектам права, в том числе органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, гражданам и их объединениям (статья 15), иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории России (статья 62), а также Российскому государству как особому учреждению (статьи 2, 55, 71) и особой международной личности (преамбула, статьи 15, 46). В последнем случае соблюдение имеет как внутригосударст-

icm.: Курс лекций по теории государства и права. Часть П. Саратов, 1993. С.90.


3. Формы реализации 75 конституционных норм_______

венный, так и международный аспект. С точки зрения внутригосударственной соблюдение охватывает сферу правотворчества, которое должно осуществляться в полном соответствии с принципом конституционности, или конституционной законности, согласно которому все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Вывод второй. Требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, а также поведения граждан. Оно пронизывает содержание личностного аспекта всех других форм реализации конституционных норм. В статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации на граждан возлагается обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Это не какая-то конкретная обязанность, которую можно "привязать" к той или иной сфере социальной действительности; это – обобщающий принцип и обобщающая обязанность, предваряющая все иные конституционные обязанности, а также права и свободы граждан Российской Федерации.

Вывод третий. В современных условиях роль запретов как способов регулирования поведения граждан незначительна. И в Конституции их удельный вес невелик. Конституция нормирует главным образом активное поведение граждан и о соблюдении речь идет в том смысле, что личность должна сообразовывать свое поведение с теми рамками, которые установлены в Основном Законе. Это особенно важно иметь в виду, говоря о принципах конституционного строя, его фундаментальных правовых основах. Соблюдение в данном случае предполагает не только воздержание от нарушения этих принципов, но и активное претворение их в жизнь, неукоснительное руководство ими во всех сферах деятельности государства, государственных органов, должностных лиц и граждан и их объединений.

Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства как субъекта конституционно-правовых отношений. Государство не вправе выйти за рамки, очерченные конституционными запретами, без риска утраты своей легитимности. В связи с этим особые гарантии защиты от неправомерного вторжения государства в сферу индивидуальной автономии предусмотрены Конституцией в отношении личности. В статье 19 Конституции прямо запрещаются любые формы ограничения прав граждан по


76_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Статья 29 (часть 2) запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, а частью 5 этой же статьи запрещается цензура. Согласно статье 37 (часть 2) запрещен принудительный труд.

Запрет как способ ограничения пределов государственной власти предусмотрен и в ряде иных положений Конституции Российской Федерации, хотя слово "запрет" не всегда употребляется. Законодатель отдал предпочтение иным лексическим формам ограничения государства и обеспечения прав человека и гражданина – "никто не может быть лишен права" (статья 47), "при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона" (статья 50), "закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет" (статья 54), "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" (статья 55) и др.

В связи с этим можно обратить внимание на два обстоятельства, имеющие значение для выработки адекватного представления о юридической природе конституционных запретов. Во-первых, запрет – это по существу негативный способ закрепления прав человека и гражданина, поскольку государству прямо запрещается вторгаться в сферы, отданные на личное усмотрение индивида. Во-вторых, запреты обладают двойственной правовой природой, особенно рельефно выраженной в статьях 54 и 55 Конституции России, поскольку они обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы, но и к органам исполнительной и судебной власти, всякому правоприменителю, обязанному применить закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей (преамбула, статья 2).

Исполнение конституционных норм в отличие от соблюдения предполагает активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение выдвинутых ею задач и целей. Субъектами исполнения являются все субъекты конституционного права. В действующей Конституции Российской Федерации термин "исполнение" в различных интерпретациях встречается семь раз. В составе субъектов исполнения – представительные и исполнительные органы государственной власти, республики, края, облас-


3. Формы реализации 77 конституционных норм_______

ти и другие субъекты Российской Федерации, а также государство в целом как особое учреждение и суверенный участник международного общения, государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, должностные лица и граждане.

В Конституции Российской Федерации установлены три формы исполнения:

все субъекты права обязаны точно и единообразно исполнять Конституцию и законы Российской Федерации;

государство обязано исполнять международные договоры Российской Федерации;

граждане обязаны исполнять свои обязанности.

Использование как форма реализации права связано с процессом осуществления прав и свобод и служит обозначению этого процесса. Его субъектами являются не только физические лица, но и все иные субъекты конституционных правоотношений, которые наделены правами, в том числе республики, края, области, автономные образования в составе Российской Федерации, а также Россия в целом как участник государственно- и международно-правовых отношений. В частности, используя свои суверенные права, Российская Федерация и ее субъекты вступают в отношения с иностранными государствами, заключают с ними договоры и могут обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвуют в деятельности международных организаций.

Следует, однако, отметить, что термин "использование" употребляется в Конституции четырнадцать раз, из них десять раз – в едином контексте с правами и свободами граждан. В некоторых случаях законодатель отождествляет понятие использования прав и свобод с понятием осуществления прав и свобод. Так, в статье 17 (часть 3) Конституции зафиксировано: "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других". В связи с этим считаем необходимым обратить внимание на то, что это предписание адресовано к гражданам (и иным лицам, находящимся на территории Российской Федерации), пользующимся установленными Конституцией правами и свободами. Речь идет именно об использовании прав и свобод, ибо в противном случае имело бы место злоупотребление правом. И наконец, в данной формуле содержится критерий правомерного поведения лица в процессе осуществления своих прав и свобод – до


78_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

тех пор, пока такое осуществление не нарушает права и свободы других лиц.

Проблема сводится к определению юридической природы цитируемого конституционного постановления: связано ли оно лишь с реализацией права в различных ее формах или это принцип правотворчества? Это тем более важно, что в государственно-правовой литературе удовлетворительного ответа на поставленный вопрос не дается, а точка зрения цивилистов едва ли в полной мере может удовлетворять потребности конституционной теории и практики осуществления конституционных норм1.

Нам представляется, что норма, зафиксированная в статье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обладает двойственной юридической природой. Прежде всего в ней установлен общий принцип правотворчества, определяющий одно из направлений развития законодательства и обеспечивающий адекватное развитие общества и составляющих его структур, государства и граждан. При законодательном установлении прав и свобод граждан должен быть обеспечен учет интересов общества и государства, прав других граждан. Эта характеристика юридической природы данного установления Основного Закона особенно рельефно проявляется при создании текущего законодательства, которое принимается на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Вместе с тем это конкретная норма. Она определяет пути и рамки осуществления самих конституционных прав и свобод, а в единстве с нормой статьи 15 Конституции Российской Федерации об обязанности граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы – также соотношение прав и свобод с обязанностями граждан в процессе их практического осуществления. Сама Конституция устанавливает определенные критерии использования гражданами провозглашенных ею прав и свобод: 1) использование прав и свобод должно осуществляться в полном соответствии с их социальным и юридическим содержанием; 2) Конституция требует соблюдения целевого назначения прав и свобод граждан; 3) использование прав и свобод не должно влечь

^В гражданском праве эта проблема разрабатывается многими учеными. См.: Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968; Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1972; Калмыков Ю.Х. Имущественные права советских граждан. Саратов, 1979; Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1981; Малеин Н.С. Закон, ответственность и злоупотребление правом // Советское государство и право. 1991. № 11 и др.


3. Формы реализации 79 конституционных норм_______

неисполнения обязанностей; 4) если использование прав и свобод в качестве предварительного условия предполагает выполнение обязанностей, сама эта форма правореализационно-го процесса Может возникнуть лишь при наличии данного условия. Здесь уместно вспомнить Гегеля: "права и обязанности соединены в одном и том же отношении... коррелятивны прежде всего в том смысле, что некоторому праву с моей стороны соответствует в другом некоторая обязанность. Если бы у одной стороны были бы все права, а у другой обязанности, то целое рассыпалось бы"1.

Таким образом, использование как форма реализации конституционных норм предполагает активную позицию субъектов конституционно-правовых отношений. Субъект своими действиями осуществляет предоставленные ему права. Следует, однако, оговориться, что субъектами использования являются не только граждане или иные физические лица, но и государство, равно как и все иные участники урегулированных Конституцией отношений, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, субъекты Российской Федерации, общественные объединения и пр.

Но если применительно к человеку и гражданину "использование" имеет позитивный смысл, то применительно к государству и его агентам в этот термин нередко вкладывается негативный смысл. Например, согласно статье 24 (часть 1) Конституции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается, а в статье 50 (часть 2) Основного Закона огова-

1Гегеаь. Соч. Т.З. М., 1934. С.294.

В процессе конституционной реформы высказывалось мнение, что в конституции, если она является демократической, не должны закрепляться обязанности, поскольку они якобы "открывают широкий путь к односторонним императивным действиям государственных органов. Поэтому нужно идти по пути резкого сокращения числа конституционных обязанностей, и тем более нельзя ставить их на одну плоскость с правами и свободами". Далее следовал тезис, что конституционное закрепление обязанностей человека и гражданина – это "из числа советских традиций, неведомых конституциям передовых стран". Алексеев С., Собчак А. Конституция и судьба России // Известия. 1992. 29 марта.

Не повторяя ранее данного критического анализа этого тезиса (см.: Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 1992), сошлемся лишь на часть 1 статьи 29 Всеобщей декларации права человека 1948 года: "Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности". В этой связи действующую Конституцию России можно "упрекнуть" не в избыточности содержащихся в ней обязанностей, а скорее в их недостатке.


80_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ривается запрет при осуществлении правосудия на использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Наконец, использование как форма осуществления конституционных норм включает не только реализацию правомочий, заложенных в установленных Конституцией правах, но и реальное пользование заложенными в этих правах социальными благами. Так, согласно статье 26 (часть 2) каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. В статье 26 (часть 2) закреплено право каждого человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Тем самым на государство возлагается обязанность не просто нормировать доступ граждан к культурным ценностям, но и заботиться о сохранении культурных ценностей, принимать меры к охране памятников истории и культуры и обеспечивать гражданам возможность реального пользования учреждениями культуры.

Использование как особая форма осуществления прав и свобод оставляет простор для субъектов в выборе варианта своего поведения либо возможность для граждан (но не государства) вовсе отказаться от такого осуществления прав и свобод, хотя последнее далеко не всегда имеет социально нейтральный характер и не соответствует ни интересам самой личности, ни общества в целом.

Применение права в соответствии с выработанной в общей теории права моделью представляет собой "властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел, в результате которой в ткань системы включаются индивидуальные предписания"1. По существу это индивидуализация правовых норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, и применительно к конкретному субъекту. Применение правовых норм осуществляется уполномоченными на то субъектами и с соблюдением установленных для этого процедур.

Эта дефиниция имеет общее значение, но в каждой из отраслей права, в том числе в конституционном, интерпретируется с учетом их особенностей. Четыре десятилетия назад было высказано мнение, получившее широкое признание и распространение в юриспруденции, что применение права – исключительное свойство, прерогатива государственных орга-

!См.: Алексеев С.С. Общая теория права. T.I. C.303–304.


3. Формы реализации 81 конституционных норм_______

нов1. Акцент, таким образом, был сделан на государственнное начало в применении правовых норм.

Думается, однако, что теперь, с учетом развития юриспруденции подобное понимание применения норм Основного Закона не может в полной мере удовлетворить теорию конституционного права и юридическую практику. Субъектами применения конституционных норм являются государство как особая государственно-правовая и международная личность, республики и другие субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, органы судебной власти, прокуратура, должностные лица в пределах своих полномочий. Субъектами применения конституционных норм могут быть также общественные объединения в лице своих органов. Конституционные нормы применяются трудовыми коллективами, а также избирателями, то есть гражданами, выступающими в особом государственно-правовом качестве. Другое дело, что правоприменительная деятельность ряда этих субъектов осуществляется по делегированию государства и его органов, но это не лишает их деятельность правоприменительного значения.

Применение конституционных норм предполагает властное вмешательство государства, его органов и иных субъектов этой деятельности в реализацию предписаний Основного Закона. Причем, строго говоря, применение не является формой осуществления норм Конституции. Оно лишь способствует реализации этих норм, которые нуждаются в организующей деятельности уполномоченных субъектов2. Эти субъекты организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному лицу, и именно с этой целью издаются акты компетентных органов.

Так, Конституция Российской Федерации гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом, одним из правомочий которого является выплата пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца (статья 39). Гражданин, однако, не может назначить себе пенсию: это прерогатива органов социального обеспечения. Такого рода индивидуально-правовые акты принято в

icm.: Фарбер И, С. О применении норм советского права // Советское государство и право. 1954. № 4. С.22–23.

2См.: Чванов О.А. Механизм правоприменения. Автореф. дис. канд. юридич. наук. Саратов, 1995.


82_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

теории права именовать правоконстатирующими. Они не обладают универсальным значением, не являются непременным моментом процесса реализации всех конституционных норм о правах, свободах и обязанностях. Для осуществления права на свободу совести, неприкосновенность личности, других личных, большинства политических и некоторых социально-экономических прав и свобод граждане не нуждаются в активном вмешательстве правоприменительных органов. Такое вмешательство становится необходимым лишь при нарушении этих прав и свобод.

Таким образом, юридическое назначение правоконстатиру-ющих актов применительно к конституционным нормам о правах и свободах заключается в индивидуализации этих прав, свобод и обязанностей, их "привязке" к отдельному лицу или лицам и обеспечении организационно-правовых условий наиболее эффективного осуществления гражданами принадлежащих им прав и обязанностей.

Нарушение конституционных норм о правах и свободах или невыполнение конституционных обязанностей вызывает к жизни так называемые правоохранительные акты применения конституционных норм, имеющие целью наказание виновных и выполняющие в связи с этим задачи общей и частной превенции и восстановления нарушенного конституционного порядка.

Особенный интерес представляет применение конституционных норм о правах, свободах и обязанностях граждан в деятельности судебных и иных специальных правоохранительных органов. Нормы Конституции, занимающей верхнюю ступень на лестнице законодательства, обладают, как правило, менее конкретизированным характером. В задачи Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она закрепляет основы конституционного строя, устанавливает права и свободы человека и гражданина, принципы организации и цели государства и т.п. Она образует ту почву, на которой произрастает дерево законодательства. Но подобно тому, как корни, ствол, ветви и листья выполняют различные функции в обеспечении жизнедеятельности дерева, Конституция не может и не должна подменять отраслевое законодательство: у нее свое назначение.

В государственном праве обычно выделяют три формы непосредственного судебного применения конституционных норм: обособленное от других, самостоятельное применение судебными органами норм Основного Закона; применение норм Конституции совместно с иными нормами права; ис-


3. Формы реализации S3 конституционных норм_______

пользование конституционных норм для мотивировки судебных актов и для толкования других правовых норм1. При этом в названных формах нормы Основного Закона могут применяться не только судебными органами, но и другими субъектами применения конституционных норм.

Конституционные нормы могут быть применены непосредственно, если обязательность их конкретизации не вытекает прямо из Конституции. Применение таких норм не обусловлено противоречиями и пробелами в законодательстве, они должны применяться всякий раз, когда соответствующее общественное отношение урегулировано Основным Законом, а возникшая проблема может быть разрешена на ее основе.

Другое дело, что для разрешения конкретной ситуации не всегда бывает достаточно применить конституционные нормы. В этом случае наряду с конституционной применяется и норма (или нормы) отраслевого законодательства, конкретизирующая конституционное постановление. Здесь имеется в виду именно конкретизация норм Конституции, детализация правомочий субъектов конституционно-правовых отношений, установление процессуальных форм осуществления и средств защиты.

В процессе подобной конкретизации недопустимо любое отступление от буквы и духа Конституции, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Сама Конституция устанавливает фундаментальный принцип правотворческой деятельности государства, имеющий существенное значение для правильного осуществления конкретизации основных прав, свобод и обязанностей: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, части 2 и 3).

Таким образом, проблема применения конституционных норм носит достаточно широкий характер. Ее нельзя ограничивать только анализом тех положений Конституции Российской Федерации и складывющихся, развивающихся или прекращающихся на их основе конституционно-правовых от-

ic.m.: Венгерои А.Б. Проблемы непосредственного действия советских конституционных норм// Проблемы конституционного права. Саратов 1969. Вып.1. С.82-83.


84_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

ношений, при описании которых в Основном Законе России употребляется термин "применение". Нельзя, однако, игнорировать и смысл, в котором данный термин используется в конституционном тексте.

В Конституции Российской Федерации термин "применение" употребляется шесть раз.

Прежде всего определяется пространственная сфера ее рао-пространения. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Одновременно установлено, что нор-модатель – федеральный или региональный, выполняя, используя или применяя предписания Конституции, не вправе принимать законы и иные правовые акты (нормативные и правоприменительные), противоречащие Конституции Российской Федерации (статья 15, часть 1). Следовательно, в России нет анклава, свободного от действия Конституции, как нет и органа или должностного лица, который при издании нормативных актов или актов правоприменения был бы не связан требованиями Основного Закона.

Конституция устанавливает условие, несоблюдение которого влечет недопустимость применения закона: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Одновременно в этой же части 3 статьи 15 Конституции установлена важная гарантия прав личности: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В связи с более глубокой интеграцией России в международное сообщество и признанием общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы статья 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации определяет порядок разрешения коллизий между международным договором Российской Федерации и внутренними законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Оценка правовой ситуации, возникшей в результате такой коллизии, ее характера, выбор подлежащего применению правила Конституции Российской Федерации отдаются на усмотрение правоприменителя. Но это не означает, что правоприменитель сам признает закон ничтожным. Это могут сделать только уполномоченные на то субъекты – Федеральное Собрание, отменив


3. Формы реализации 85 конституционных норм_______

закон, или Конституционный Суд, признав его неконституционным.

Конституция определяет критерий, на основе которого правоприменитель обязан разрешить коллизию между некоторыми законами: если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (статья 54, часть 2). Конституция не ограничивает это правило только сферой уголовной ответственности. Если исходить из буквального истолкования нормы, данное правило обязательно для применения в гражданском, административном и других отраслях права.

Конституция определяет порядок разрешения коллизий между нею и иными законами, принятыми до ее вступления в силу. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, ей не противоречащей (пункт 2 раздела второго.)

Термин "применение" употребляется Конституцией в связи с изложением полномочий Конституционного Суда Российской Федерации: акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (статья 125, часть 6). Тем самым правоприменитель освобождается от обязанности применять признанный Судом неконституционным международный договор и в случае возникновения коллизии, порядок разрешения которой предусмотрен статьей 15 (часть 4) Конституции, должен применить правило, предусмотренное законом Российской Федерации.

Ряд аспектов применения судами общей юрисдикции конституционных норм получил освещение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г., обобщившем достаточно обширную в настоящее время практику применения судами общей юрисдикции норм Основного Закона РФ1.

1 Обзор судебной практики применения норм Конституции Российской Федерации 1993 года и анализ некоторых тенденций такого применения. См.: Лебедев В.М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и роль судов // Государство и право. 1996. № 4; Жуйков В.М. Применение судами Конституции Российской Федерации // Комментарий российского законодательства. М., 1995. Вып. 1.


86_______
I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Верховный Суд пришел к выводу, что закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. В связи с этим судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

В Постановлении Пленума Верховного Суда России указаны несколько основных направлений применения судами общей юрисдикции конституционных норм. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а)  когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б)  когда придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в)   когда придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г)  когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. При этом наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд,


3. Формы реализации 87 конституционных норм_______

исходя из положений части 4 ст. 125 Конституции, обращается в Конституционный Суд с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" может быть сделан судом первой, кассационной или надзорной инстанции в любой стадии рассмотрения дела.

В связи с обращением в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона производство по делу или исполнение принятого решения, исходя из требований ст. 103 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", приостанавливается до разрешения запроса Конституционным Судом Российской Федерации, о чем должно быть указано в названном выше определении (постановлении) суда.

Верховный Суд обратил также внимание на особенности применения конституционных и иных норм, обусловленные федеративной природой России и характером разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, закрепленного в федеральной Конституции. При рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то, исходя из положений части 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, и федеральным законом, то в силу части 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.


88

 


II
. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

1. Правовое государство и судебная власть в системе конституционных гарантий

Еще недавно в юриспруденции широко были распространены представления о том, что конституция самодостаточна и сама по себе гарантирует демократическое развитие общества, свободу и права человека. Между тем подлинная гарантия писаной конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства при условии, что она соответствует потребностям общества и отвечает уровню его развития, заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять всяким покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй. Речь идет о такой организации государственных и общественных институтов, собственности, социальных отношений, которая объективно способствовала бы утверждению и развитию демократии.

Иными словами, прочность демократии определяется не только созданием конституции, даже отвечающей самым высоким стандартам, или существующими в обществе умонастроениями, а фактическим достижением и юридическим закреплением действительного баланса интересов различных социальных слоев и общественных классов, наций и народов, групп населения, результатом которого и является уважение и доверие граждан к институтам конституционного строя.

Вместе с тем общество нуждается в формировании надежного механизма охраны и защиты конституции. Прежде всего необходимо устранить из политического пространства антиконституционные силы. Главное – в сопряжении целей и деятельности различных социальных структур, включая политические партии и другие общественные объединения, массовые движения и пр., с конституционным строем. Во имя охраны и защиты конституции основные законы различных


1. Правовое государство и судебная власть 89 в системе конституционных гарантий       

государств предусматривают, например, возможность признания неконституционными политических партий и иных общественных объединений и даже прямого их запрета, если они преследуют цель насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыва его безопасности и т.п. При этом подобный запрет не может пониматься излишне широко и толковаться в ущерб плюралистическому характеру демократии и свободе оппозиционной политической деятельности, осуществляемой в рамках конституции и в предусмотренных ею формах.

Не менее важно обеспечить соответствие деятельности государственных институтов требованиям основного закона. В связи с этим Конституция Российской Федерации, в частности, предусматривает возможность отрешения главы государства от должности в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления, отрешения от должности других федеральных должностных лиц, должностных лиц республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, наделяет Конституционный Суд широкими полномочиями по защите конституционного строя, свободы и прав человека и гражданина и пр. Правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями и структурами, обеспечивающими ее наиболее полное выражение.

Общество неоднородно, поскольку в силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и пр. делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные единством интересов их членов и осознанно или неосознанно преследующие общие цели. В силу этого демократия кончается там, где интересы одних классов, социальных слоев или групп удовлетворяются за счет подавления интересов других классов, социальных слоев или групп, разумеется, при условии, что реализация этих интересов и целей не ведет к разрушению самого социума, ибо они по природе своей не являются антиобщественными.

Именно множественность составных элементов, заключенных в обществе, образует основу плюрализма в политике, экономической и духовной сферах общественной жизни. Монистическое видение общества и реализация этого видения в его политической системе изначально содержат семена отри-


90
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

цания и будущего разрушения, поскольку ориентируются на внешний по отношению к самому обществу регулятор, способный работать без ошибок и сбоев.

"Дело КПСС" убеждает, что внешний регулятор общественного развития не способен работать без сбоев. Если при этом учесть, что монопартийность составляет несущую конструкцию всей политической системы, всякий такой сбой порождает реальную угрозу разрушения данной политической системы и ее центрального элемента – государства. Многообразной действительности больше соответствует плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества. По словам Томаса Джефферсона, "в каждом свободном и мыслящем обществе должны быть – такова природа человека – противостоящие партии, горячие споры и несогласия; и одна из сторон в большинстве случаев должна одерживать верх на более или менее длительный промежуток времени. Может быть, такое разделение на партии необходимо, чтобы одна сторона бдительно наблюдала и сообщала народу о действиях другой"1.

Необходимо иметь в виду, что общество не есть простая совокупность индивидов, это нечто новое, развивающееся по своим законам, своеобразный социальный организм, в котором имеются два начала – индивидуальное и коллективное. Однако существующие в социальной науке доктрины, как правило, отдают предпочтение какому-то одному из этих начал общественной жизни. Так, индивидуалистическая теория права, получившая наиболее полное выражение в естественно-правовой доктрине, игнорирует присущую праву социальную функцию охраны общего интереса. Правовые доктрины, основанные на признании приоритета коллективного начала, напротив, не замечают личность с присущими ей в силу ее биосоциальной природы правами и свободами человека и гражданина. Стремление построить свое видение общества на каком-то одном из этих начал приводит к искусственному обеднению жизни, поскольку отвергает многообразие социальной действительности.

Индивидуализм понимает общество как простую совокупность, некое сложение индивидов, которое можно выразить арифметически; при этом сумма индивидов развивается в соответствии только с теми законами, что и каждый отдельный индивид. Тем самым формулируется основной постулат механической теории общества, отражением которой в юриспруденции довольно долгое время была естественно-правовая

!Томас Джефферсон о демократии / Сост.: Сол К.Падовер. – СПб. 1992. С.77.


1. Правовое государство и судебная власть 91 в системе конституционных гарантий                  

доктрина, позднее претерпевшая существенную трансформацию.

Между тем индивид не может отделить свое становление и саму жизнь от общества. Только в обществе, в системе социальных связей человек становится личностью. Однако общество не поглощает личность целиком. Индивидуальное бытие сохраняет свои особенности, поэтому гипертрофия коллективизма, преувеличение общественного начала неизбежно ведет к тому, что интересы и благо индивида не имеют самостоятельной ценности, они вполне подчиняются благу и интересам общества. Отсюда один только шаг до признания индивида простым винтиком огромного социального механизма, которым государство вправе распоряжаться по своему усмотрению и в соответствии с собственным произволом. Отсюда же аргументы в пользу права государства издавать любые правовые акты, не считаясь с некоторыми социальными ценностями, выкристаллизовавшимися в процессе исторического развития и составляющими нравственную основу деятельности государства и формируемой им системы законодательства.

Иными словами, общество не есть простая сумма индивидов, это своеобразный социальный организм, в котором взаимодействуют некоторые родовые и индивидуальные начала. При этом личность в свою очередь является не пассивным продуктом общества, а творческим фактором общественного развития. Подобное понимание взаимоотношений общества и личности, индивидуального и коллективного начал общественной жизни в конституционно-правовой доктрине получило выражение в концепции конституционного государства.

Неотъемлемым элементом основанного на конституции и праве государства является демократия, которая предполагает обязанность всех государственных властей и их должностных лиц соблюдать конституцию и действовать совместимым с законом образом1. Необходимо иметь в виду, что полное уважение государством прав человека и основных свобод и

*В науке конституционного права понятия "конституционное государство" и "правовое государство" часто используют как синонимические. См.: Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. Харьков, 1910. С.90; Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных государств. СПб, 1905. С.135.

Напротив, Г.Ф.Шершеневич, СА.Котляревский возражали против подобного отождествления. См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911. С.247; Котняревский СЛ. Власть и право. Проблемы правового государства. М. 1915. С.113–114. А по мнению Б.А.Кистяковского, "правовое государство есть вполне и последовательно развитое конституционное государство". См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916. С.559.


92
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

развитие общества, основанного на демократии и верховенстве закона, – непременное условие обеспечения прогресса в деле создания стабильной обстановки прочного мира, безопасности и сотрудничества.

Таким образом, проблемы конституционного государства, демократии, свободы и прав личности связаны со всей совокупностью общественных отношений и всей системой конституционного права, выступающего одной из гарантий развития цивилизационного процесса.

Один из основных признаков конституционного государства заключается в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении конституцией и действующим законодательством пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. Ограничение государственного вторжения в сферу индивидуальной автономии личности осуществляется посредством признаваемых за человеком и гражданином неотъемлемых прав и свобод, которые не могут быть нарушены или ограничены государством.

Права человека и гражданина – не дар государства, они – неотъемлемое свойство человеческой личности. Именно благодаря этим правам – экономическим, социальным и культурным, а также гражданским и политическим – государственная власть не только ограничивается по сферам своего проявления и способам воздействия, но и становится подзаконной.

Бесправие человека и гражданина – благодатная почва для произрастания административного произвола и полицейского насилия. Наличие у индивида гарантированных прав и свобод превращает его в "равноправного партнера" государства, способного предъявлять к последнему правовые притязания, обоснованность которых устанавливает суд, и тем самым способствует утверждению законности в деятельности государства. Известный русский правовед Б.А.Кистяковский писал, что "последовательное осуществление законности требует как своего дополнения свобод и прав личности и в свою очередь естественно вытекает из них как их необходимое следствие"1.

^Кистяковский БЛ. Социальные науки и право. Очерки по методологии социальных наук и общей теории права. М., 1916. С.563. Характерно, что изложенная позиция вполне соответствовала общему гуманистическому видению правового государства, которое сложилось в государственно-правовой мысли России и, как представляется, не утратило свое значение по настоящее время. См.: Гессен В. О правовом государстве // Правовое государство и народное голосование. СПб, 1908; Гумпловт Л. Общее учение о государстве. СПб, 1910; Кокошин Ф.Ф. Лекции по


1. Правовое государство и судебная власть 93 в системе конституционных, гарантий      

Основные принципы конституционного государства оказывают решающее влияние на его организацию. Конституционному государству присуща определенная организация власти. Не подавление властью отдельной личности и народа, а участие их в осуществлении государственной власти – в этом заключается основа организации власти в конституционном государстве. Отдельная личность, а также ассоциации индивидов, народ в целом выступают в конституционном государстве не только объектами, но и субъектами власти и участвуют в ее осуществлении в различных формах, включая выборы и народное представительство, референдум, народную инициативу, петиции и институт конституционной жалобы, собрания и сходы граждан, институты народных и присяжных заседателей и пр.

В основе демократической организации общества лежит принцип суверенитета народа, его верховенства в решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни. Народоправство составляет основу конституционного государства. В зависимости от форм участия народа в осуществлении государственной власти обычно различают непосредственную демократию и демократию представительную.

Непосредственная демократия отличается тем, что сам народ, а не его представители, осуществляет важнейшие государственные функции законодательства и управления, в частности, посредством референдума. Для представительной демократии, напротив, характерно участие народа в осуществлении важнейших функций законодательства и управления не непосредственно, а через своих представителей. Представительная демократия может выступать в форме демократии с разделением властей, согласно которому органы законодательной и исполнительной власти самостоятельны и независимы друг от друга, правительство не ответственно перед парламентом, а зависит от главы исполнительной власти, и в форме парламентской демократии, в условиях которой разделение властей не проведено, правительство формируется парламентом и находится в полной от него зависимости.

общему государственному праву. М., 1912; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб, 1984; Коркунов Н.М. История философии права. СПб, 1918; Новгородцев П.И. Кант и Гегель в их учениях о государстве и праве. М., 1901; Новгородцев П.И. Об общественном идеале. СПб, 1911; Палиенко Н.И. Учение о существе права и Правовой связанности государства. Харьков, 1908; Понтович Э.Э. Философия права. Часть 1. Общее учение о праве. Кинешма, 1920; Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1917; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911; Шершене-вич Г.Ф. Общая теория права. Вып. IIV. М., 1911–1912 и др.


94
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Народное представительство является самой важной организационной формой конституционного государства. Это, однако, не означает слияния государственной власти и народа. Передавая право на законодательную власть парламенту, народ сохраняет за собой контроль за деятельностью парламента и иные формы реализации государственной власти. Поэтому покушение на институт народного представительства есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенство. Обновление организационных форм представительной системы и персонального состава народных представителей – право самого народа, осуществляемое им посредством свободных выборов.

В характеристике конституционного государства главной чертой является народовластие. Народовластие означает, что государство как в статике, так и в динамике, в процессе осуществления возложенных на него функций руководствуется волей народа. Опыт конституционно-правового развития различных государств свидетельствует о том, что воля народа может двояко проявляться в организации государственной власти и ее функционировании.

Во-первых, как некое руководящее начало, основополагающий, фундаментальный принцип организации государства, который выражается в форме народного представительства. В этом случае народная воля осуществляется не самим народом, а избранными им представителями, которые формируют и выражают ее.

Во-вторых, воля народа в практике современного конституционализма выступает как некая положительная сила, не просто лежащая в основе государственной жизни, но регулирующая ее. Здесь мы говорим о непосредственной демократии, формы которой различны, и включают референдум, народную инициативу и др. Именно в этих формах идея народоправства, минуя опосредующее звено в виде представительных органов, непосредственно проявляется в политико-правовой действительности.

Могут ли, однако, народное представительство или формы непосредственной демократии служить достаточной гарантией действительного народовластия во всех сферах государственной жизни? Современная конституционно-правовая доктрина исходит из того вывода, что в сфере законодательной деятельности народное представительство и непосредственные формы народоправства нуждаются в дополнении "органом, который вносил .бы принципы общественного самоопределения и в


1. Правовое государство и судебная власть 95 в системе конституционных гарантий       

область государственного управления, согласовывал бы его как е законами, так и с теми политическими директивами, которые исходят от народных представителей и поддерживаются общественным мнением страны"1. Речь идет о правительстве.

Законодательная власть определяет меру возможного и необходимого, исполнительная власть служит тому, чтобы эти возможность и необходимость стали действительностью. Управление основывается на законе, и в силу этого исполнительная власть имеет своим назначением направление государственной жизни в определенное законом русло.

Для конституционного государства характерно, что управление осуществляется в тех пределах, которые установлены для него законом, и в этом смысле исполнительная власть является подзаконной.

Однако сводится ли роль правительства, всей системы исполнительной власти к пассивному исполнению закона, к осуществлению юридических норм, продиктованных законодателем? В период ломки абсолютистского государства политико-правовая доктрина отвечает на этот вопрос обычно утвердительно. В основе такого ответа – стремление возвысить народное представительство и расширить возможности его воздействия на процессы общественного развития. Конституционное законодательство устраняет зависимость народного представительства от исполнительной власти.

Этим во многом объясняется запрет на совмещение депутатского мандата с должностью в системе исполнительной власти, поскольку в противном случае должностные лица исполнительной власти были бы также представителями народа и, обладая его доверием, могли быть выведены из-под контроля законодательной власти. Политическая история убедительно свидетельствует, что основания для подобных опасений и поиска надежных гарантий народного представительства имеются. Рецидивы абсолютизма были обычным явлением для истории становления едва ли не всех конституционных государств. Не об этом ли свидетельствует закрепленный в Конституции России порядок формирования Совета Федерации?!

Однако по мере утверждения конституционного государства подобные представления о правительстве как простом исполнителе законов и не более постепенно уступают свое место иным взглядам: об исполнительной власти, действующей в

^Алексеев АЛ. Министерская власть в конституционном государстве. Ее основы, роль и современное положение. Харьков, 1910. С.9.


96
II- КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

соответствии с законом, но обладающей широкими полномочиями и самостоятельно отстаивающей интересы государства в предоставленной ей сфере государственной жизни. Если сказанное представить в схематическом виде, можно утверждать, что в процессе становления конституционного государства самодержавие монарха или бюрократической элиты (если иметь в виду опыт нашей страны) сменяется самодержавием органов народного представительства и только затем в результате ряда политических кризисов, протекающих по-разному в различных странах, происходит оптимальное распределение полномочий между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, удовлетворяющее основные социально-политические силы общества и сопрягающееся с потребностями организации власти и управления. Словом, исполнительная власть теперь – это такая государственная деятельность, которая, осуществляясь в соответствии с законами и оставаясь в их пределах, не определяется только ими, но обладает значительной самостоятельностью в решении стоящих перед государством задач.

Гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ служит суд. Коль скоро, однако, принцип законности относится ко всем сферам государственной жизни, судебный контроль распространяется на акты не только исполнительной, но и законодательной власти. В целом ряде случаев контроль за законностью актов в сфере государственного управления осуществляется судами общей юрисдикции, а контроль за актами законодательства – специальными органами конституционного правосудия, оценки которых основываются только и исключительно на конституции. Контроль за конституционностью законов и иных актов законодательной власти не есть посягательство на функции законодателя, а контроль за актами исполнительной власти не вторгается в сферу государственного управления. Суд не может и не должен входить в оценку целесообразности проверяемых на оселке конституционности актов или их соответствия общественным чаяниям и ожиданиям; его роль ограничена обеспечением соответствия закона конституции и актов исполнительной власти – закону и конституции.

Таким образом, проблема правового обеспечения имеет едва ли не доминирующее значение в теории и практике конституционного государства. Социальное назначение гарантий – обеспечить фактическое функционирование институтов и учреждений государства в соответствии с принципами наро-


1. Правовое государство и судебная власть 97 в системе конституционных гарантий       

довластия и свободы личности. Недостаточно только провозгласить государство конституционным, необходимо создать надежные механизмы защиты общества в целом и каждого человека от административного произвола и полицейского насилия. В противном случае декларация о конституционном государстве, являющемся этапом в развитии правового государства, – лишь способ легализации борьбы граждан и их ассоциаций, общества в целом против абсолютного государства с характерным для него самовластием государственных органов и административным произволом.

Проблема гарантий конституционного государства имеет ряд аспектов, каждый из которых может быть самостоятельной темой исследования. В связи с этим и с учетом темы настоящего исследования возможно привлечь внимание читателей только по одному вопросу – о соотношении гарантий конституции и конституционных гарантий и месте в их системе судебного конституционного контроля.

Итак, прежде всего следует различать гарантии конституции, под которыми понимаются средства и способы, обеспечивающие стабильность основного закона. Основной Закон поддерживается, в частности, установлением особого порядка внесения в него изменений и дополненний или пересмотра в целом. В зависимости от этого порядка обычно выделяют "жесткие" и "гибкие" конституции: если в первом случае существует особая форма пересмотра конституции, внесения в нее дополнений и изменений, то для ревизии "гибких" конституций никаких особых форм и правил не предусматривается. Гарантии стабильности "гибких" конституций носят преимущественно политический и нравственный характер, поскольку порядок их пересмотра, изменения или дополнения обычного закона не охраняется какими-либо особыми средствами.

В отличие от гарантий конституции конституционные гарантии в собственном смысле слова представляют собой средства и способы охраны и защиты конституции от всяких посягательств на нее, от кого бы такие посягательства ни исходили. Главное назначение конституционных гарантий (это особенно важно иметь в виду на начальных этапах развития демократии) заключается в том, чтобы обезопасить субъектов конституционного права, носителей различных индивидуальных и коллективных прав от тех решений и действий государственных органов и должностных лиц (государства, власти), которые являются антиконституционными по существу или не соответствуют конституции по форме. Конституционные гарантии служат также средством, позволяющим оградить кон-


98
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

ституцию от посягательств различных социальных структур, включая общественные объединения и отдельных лиц.

Следует предостеречь от преувеличения роли и значения конституционных гарантий. Они имеют относительное значение и едва ли могут оказаться достаточно действенными в условиях, когда общество и государство переживают серьезные потрясения (о чем свидетельствует, в частности, опыт Комитета конституционного надзора СССР), но в условиях стабильного развития и при обычном течении политических и социальных процессов эти гарантии способны играть серьезную роль в обеспечении конституционной законности. От того, насколько соответствуют эти гарантии потребностям государства и общества, в большой мере зависит правильное разрешение конституционных споров и конфликтов, а следовательно, и нормальное течение конституционных процессов, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации предусматривает широкий круг конституционных гарантий, к числу которых могут быть отнесены, к примеру, присяга Президента Российской Федерации, конституционная ответственность высших должностных лиц государства, порядок реализации законодательной инициативы, право и обязанность Президента подписывать и обнародовать законы Российской Федерации в течение 14 дней с момента направления ему принятого парламентом закона и право Президента возвратить до истечения этого срока для повторного рассмотрения закон, принятый парламентом Российской Федерации, и пр.

Перечисленные и некоторые иные конституционные гарантии выполняют превентивную роль, они являются средством предупреждения появления законов, не соответствующих Конституции Российской Федерации. Однако современная конституционно-правовая практика страны с учетом мирового опыта конституционно-правового развития использует еще один способ охраны и защиты Конституции – проверку конституционности уже принятых и вступивших в силу законов и иных нормативных актов Конституционным Судом Российской Федерации.

В основе судебного конституционного контроля лежит принцип разделения властей1. Следует, однако, оговориться, что данный принцип организации государства и разграничения функций и полномочий его органов не может быть абсо-

^Ж.И.Овсепян пишет, что "принцип разделения властей является не только причиной, вызывающей к жизни судебный конституционный контроль, но и основой его сущностной характеристики". // Правовая защита конституций. Судебный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992. С.21.


1. Правовое государств и судебная власть 99 в системе конституционных гарантий         

лютизирован. Нужно учитывать, что современное понимание доктрины разделения властей, первоначально признававшейся основой конституционного государства, существенно отличается от представлений ее основателя Монтескье1. Если Монтескье под разделением властей понимал расчленение государственной власти на три различные и самостоятельные власти, которые действовали совершенно изолированно друг от друга, то теперь под разделением властей имеется в виду разграничение функций – законодательства, управления и правосудия, которые осуществляются различными органами2. В современных условиях эти власти не рассматриваются как параллельно существующие и абсолютно независимые, напротив, господствующей является идея их сотрудничества и даже единства, в рамках которого сохраняется и конституционно обеспечивается различие органов, осуществляющих законодательство, управление, правосудие.

Иными словами, в настоящее время понятие разделения властей равнозначно понятию обособления властей. Государственная власть едина, но функции ее – законодательство, управление и правосудие – осуществляются различными органами. Каждый из них может иметь (и в практике конституционализма различных государств действительно имеет) отдельные полномочия, которые в рамках классических для прошлого представлений о разделении властей входили бы в

*На взглядах Ш.Л.Монтескье, как представляется, отчетливо сказались социально-исторические условия, в которых формулировалась, а также развивалась доктрина разделения властей. Стоял вопрос о преодолении феодального абсолютизма. Главное в згой доктрине – ее гуманистический аспект. Для французского мыслителя проблема заключалась прежде всего не в рационализации государственной власти, а в обеспечении через рациональную организацию власти свободы и прав личности и возможности ее эффективного противостояния абсолютистскому государству и его агентам. "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем". Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С.290.

^См.: Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988; Четвернин ВА. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993; Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. Пер. с англ. / Под общ. ред. Дж. Тарбера. М., 1994; Энтин JI.M. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995; Радченко В.И. и др. Президент Российской Федерации в системе разделения властей. Саратов, 1996.


100 П. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

компетенцию других органов. Словом, юриспруденция должна учитывать трансформацию содержания разделения властей в процессе исторического развития этой доктрины и практики ее конституционного воплощения, а также особенности ее отражения в ткани конституционного законодательства различных государств. Во всяком случае нигде в мире теория разделения властей в том виде, в каком она была сформулирована Монтескье, не нашла более или менее последовательного закрепления в действовавших в прошлом или действующих в настоящее время конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась с реальной действительностью, не укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствовали самой строгой логике.

Статус исполнительной и судебной властей таков, что они юридически подчинены власти законодательной. Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной.

Сказанное не означает, что законодатель сам свободен от соблюдения собственных законов. Деятельность законодателя также подчинена конституции и законам, однако он вправе вносить изменения в установленные конституцией правила и процедуры, по-новому урегулировать те или иные общественные отношения, расширить или, напротив, сузить сферу правового регулирования, направив тем самым деятельность исполнительной и судебной власти в новое русло.

В условиях конституционного государства закон обязателен не только для подвластных, но и для самого государства в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их должностных лиц. Односторонние обязательства государства, возлагаемые на подвластных, трансформируются в нормы, содержащие не только взаимные обязательства, но и права. Индивид не только является обязанной стороной, но и обладает правами, которым соответствуют обязанности государства в лице его органов и должностных лиц.

Таким образом, для конституционного государства характерно прежде всего народовластие, осуществляемое в форме народного представительства или непосредственно. Оно отличается также разделением властей в смысле разграничения государственных функций, реализация которых не сливается в


1. Правовое государство и судебная власть 101 в системе конституционных гарантий     

одном лице или органе. Эти функции осуществляются вполне самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона (а не по личному усмотрению или произволу) и связанными юридическими обязательствами по отношению к индивидам в виде неотъемлемых прав человека и гражданина.

Не существует универсальной модели разделения властей, которая могла бы быть перенесена на национальную почву различных государств без учета их особенностей и своеобразия политического менталитета. В различных государствах конституционное нормирование принципа разделения властей отличается существенным своеобразием. Так, законодательные органы Российской Федерации, коль скоро мы говорим о нашей стране, не только осуществляют функцию законодательства, но в соответствии с Конституцией выполняют и некоторые задачи управления и даже правосудия.

В частности, это касается таких полномочий, как определение внутренней и внешней политики, ратификация и денонсация международных договоров, принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, отрешение от должности Президента Российской Федерации. Располагая полномочиями по проверке результатов выборов, законодательная власть и вся представительная система в целом затрагивают сферу правосудия.

Исполнительная власть в свою очередь осуществляет некоторые функции законодательства в виде полномочий по изданию указов, имеющих нормативное значение, а также по заключению международных договоров, вступающих, однако, в силу после их ратификации парламентом Российской Федерации. Охрана и защита прав граждан, осуществляемая исполнительными органами при разрешении поступающих в эти органы жалоб на нарушение конституционных и иных прав граждан, близка к правосудию.

Наконец, судебная власть также в состоянии оказывать влияние на законодательство, в частности в процессе осуществления Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации принадлежащей им законодательной инициативы. Судебные органы осуществляют и некоторые исполнительные функции, в частности при осуществлении надзора за деятельностью нижестоящих судов, в финансовых вопросах работы судов, организации учета и пр.

Иными словами, конституционный принцип разделения властей не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей,


102 И. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

между органами другой власти. Напротив, подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия. Этот принцип имеет определяющее значение при установлении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. Он препятствует такому истолкованию полномочий того или иного органа государственной власти, которое может привести к утверждению самодовлеющего характера одной из властей.

К примеру, часть вторая статьи 104 прежней Конституции Российской Федерации гласила: "Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации". Очевидно, это положение не могло истолковываться без учета нормы статьи 3 Конституции, закреплявшей построение системы государственной власти в Российской Федерации на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Небезынтересно отметить, что приведенная редакция статьи 104 была принята значительно раньше, чем указанная редакция статьи 3. Вследствие интеграции в Конституцию Российской Федерации принципа разделения властей изменилось содержание ранее провозглашенной нормы о полномочиях Съезда народных депутатов; произошло "превращение" конституционной нормы. Конституционная норма изменилась без изменения ее текста, ее нормативное содержание под воздействием принципа разделения властей стало существенно иным. Данный принцип стал оселком, на котором должно было выверяться распределение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властью. Фундаментальный конституционный принцип и конкретная норма о полномочиях Съезда народных депутатов вошли в противоречие. Возобладал принцип.

Представляется, однако, необходимым предостеречь от излишнего увлечения "общими принципами права". Старый научный спор о соотношении закона и права, перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении любого конституционного спора в той мере, в какой они получили признание и закрепление в конституции государства.


1. Правовое государство и судебная власть 103 в системе конституционных гарантий     

В связи с проблемой закона и права и практикой их соотношения в процессе реализации исследователи часто ссылаются на абзац 3 статьи 20 Основного Закона ФРГ: "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная и судебная власть – законом и правом". Из анализа этого положения авторы учебника ''Конституционное (государственное) право зарубежных стран" делают следующий типичный для нашей юриспруденции вывод: "Не случайно цитированный абз.З ст. 20 Основного Закона говорит о законе и праве. Это не плеоназм(повторение разными словами одного и того же), недопустимый в законодательном тексте, а обоснованное различение формы и содержания. Право не исчерпывается законом, не сводится к нему. Оно существует и помимо закона. Более того, закон, даже конституционный, может оказаться неправовым, противоправным; такое случается, когда закон нарушает общепризнанные принципы права"1.

С этим утверждением трудно не согласиться в той мере, в какой оно не служит аргументом в пользу отказа от исполнения закона или обхода его со ссылкой на право. На это обращает внимание один из ведущих юристов ФРГ. Формула, содержащаяся в абзаце 3 статьи 20, "не дает оснований обходить закон со ссылкой на право, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы писаный закон рационализирующего и стабилизирующего действия, предусмотренного конституцией"2. Важно иметь в виду, что этот вывод основывается на конкретной практике Конституционного суда Германии и доминирующей в этой стране правовой доктрине. Он не является результатом абстрактных теоретических рассуждений, не продиктован политической целесообразностью или интересами какой-то группы политической элиты (что, к сожалению, столь характерно для нашей юриспруденции).

Высказанная позиция особенно актуальна для государств романс-германской системы права, к числу которых относится и Российская Федерация. Руководствуясь некими правовыми идеалами, можно дойти до оправдания любых актов и действий государства, его органов и должностных лиц в соответствии с постулатом: цель оправдывает средства, некогда общепризнанным, но впоследствии отвергнутым социально-политической практикой человечества.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4-хтомах. Т.1. Отв. ред. Б.А.Страшун. М., 1993. С.175.

^•Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981; С.112–113.


104
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Впрочем, статья 104 прежней Конституции Российской Федерации представляет интерес только в историко-познава-тельном плане как иллюстрация развития представлений о содержании принципа народовластия и их конституционного воплощения. Действующая Конституция Российской Федерации радикально обновила организацию государственной власти, декларировала правовое государство и закрепила его основные начала. Разумеется, между сущим и должным – дистанция немалая. Тем более, что правовое государство – не конечный пункт, а непрерывный и долговременный процесс, в развитии которого честная и энергичная воля главы государства, парламента, правительства имеет огромное значение. В статье 1 (часть 1) Конституции Российская Федерация провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Рассматриваемый принцип имеет основополагающее значение для характеристики правовой государственности не только федерации в целом, но и ее составных частей, включая республики, края и области, автономную область и автономные округа в составе Российской Федерации.

Конституция не содержит определения правового государства. Что же касается конституционно-правовой доктрины России, то в ней имеется согласие относительно существенных элементов правового государства, однако нормативное содержание этих элементов, их юридическая, а нередко и политическая природа объясняются неоднозначно, и поэтому целостная картина правовой государственности в Российской Федерации выглядит по-разному в зависимости от исходных посылок исследователей.

Во многом это связано с тем, что понятие правового государства в России интерпретируется в отрыве от Конституции. Да и сама Конституция нередко интерпретируется сквозь призму априорных теоретических представлений о правовом государстве, сложившихся до или вне Конституции Российской Федерации: в случае несоответствия между ними корректируется не доктрина, а под сомнение ставится "конституционность" самой Конституции. Именно это наблюдалось в процессе разрушительной критики прежней Конституции Российской Федерации, павшей жертвой оторванных от реальной практики представлений об идеальной организации власти в Российской Федерации, которой она не соответствовала и потому была объявлена "нелегитимной". Между тем объяснение правовой государственности в России не должно основы-


1. Правовое государство и судебная власть 105 в системе конституционных гарантий     

ваться на абстрактных представлениях, сложившихся вне Конституции Российской Федерации. Нужно сосредоточить внимание на воплощении принципов правового государства в основном законе и практике их реализации в деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти.

Общее определение правового государства не выработано и в практике судебного конституционного контроля в Российской Федерации. Конституционный Суд давал и дает ответы на возникающие в связи с проблемой утверждения правовой государственности вопросы в процессе разрешения конституционных споров, имея при этом в виду конкретные формы воплощения правовой государственности в тексте Конституции и исходя из традиционных теоретических воззрений. Нельзя забывать, что страна длительное время жила в условиях примата политики перед законом и правом, игнорирования индивидуальной автономии и неотъемлемых прав личности, концентрации и жесткой централизации власти. Поэтому Конституционный Суд на первом этапе своей деятельности уделял особое внимание утверждению в социальной и правовой практике России, общественном сознании принципов верховенства Конституции и закона, свободы и прав человека, разделения властей, а также формированию гарантий от режима личной власти, неподконтрольной народу и создаваемым им органам, принуждению государства к выполнению его социальных и юридических обязательств перед гражданами.

Правовое государство в Конституции Российской Федерации закрепляется в положениях, устанавливающих фундаментальные принципы конституционного строя. В частности, статья 2 Конституции Российской Федерации гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства".

В данной конституционной формуле обратим внимание по меньшей мере на следующее: Конституция устанавливает, что в иерархии ценностей человек, его права и свободы являются высшей ценностью и, следовательно, главной целью политики государства. Демократическое обновление, вызывающее глубокую ценностную переориентацию общества, возвращает тем самым проблеме человека принадлежащее ей место не только в теории, но и в общественной практике; данная конституционная норма закрепляет главный критерий право-установительной и правоохранительной деятельности государства, его органов и должностных лиц; конституционно


106
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

выражается и закрепляется идея юридической связанности государства, ограниченности его власти, поскольку на него возложены юридические обязанности перед человеком, права и свободы которого обязательны для законодателя, органов исполнительной и судебной власти; поскольку государство не предоставляет, а лишь признает, соблюдает и защищает права и свободы человека, в данной конституционной формуле находит выражение идея естественных, неотъемлемых и неотчуждаемых прав человека, которые существуют независимо от государственного их признания, в силу чего конституционные права и свободы не откорректированы государством, не дарованы им, а являются атрибутивными свойствами личности и вытекают из присущего каждому человеку достоинства. Из этой конституционной нормы вытекает также необходимость проводить различие между правами человека и правами гражданина: права человека суть общесоциальная категория, они представляют собой социальные возможности и необходимости, существующие еще до государственного их признания, а права гражданина – это такие права человека, которые находятся под охраной и защитой государства, следовательно, основные права гражданина есть юридическая форма прав человека, включенного в определенную социальную систему. В статье 3 Конституции Российской Федерации закреплен принцип народовластия. Раскрывая нормативное содержание данного конституционного положения, прежде всего нужно подчеркнуть, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституция устанавливает две формы осуществления власти народа – непосредственно, а также опосредованно, через органы государственной власти и местное самоуправление. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум, под которым традиционно понимается всенародное голосование, и свободные выборы. Опосредованное народовластие осуществляется не только через народное представительство, но и через все другие органы государственной власти. Воплощением и выражением народовластия являются как высшие федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Конституция содержит запрет присвоения власти в Российской Федерации, из которого следует, что органы и должностные лица государства получают не саму власть, а право на власть, причем это право приобретается при условии соблюдения установленных Кон-


1. Правовое государство и судебная власть                      107

в системе конституционных гарантий___________

ституцией и законом процедур. Законная власть – всегда временная власть, право на осуществление которой приобретается в процессе демократического соперничества за осуществление власти. Узурпация власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Существенное место в характеристике правового государства в Российской Федерации занимает разделение властей. В статье 10 Конституции Российской Федерации установлено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Нормативное содержание данного положения также многозначно: Конституция закрепляет единство государственной власти в Российской Федерации; она фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами; устанавливается самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга. Вместе с тем это положение не препятствует рационализации осуществления власти, когда это необходимо. Приведем примеры. Президент Российской Федерации, обладающий правом издавать нормативные указы, тем самым выполняет некоторые функции законодателя; будучи гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, выступая арбитром в споре между органами государственной власти, он выполняет некоторые судебные функции. Парламент, утверждая государственный бюджет или ратифицируя международные договоры Российской Федерации, выполняет отдельные функции исполнительной власти. Универсальной модели разделения властей, общей для всех государств независимо от особенностей исторического развития, как отмечалось, не существует. Подобное распределение некоторых полномочий служит обеспечению взаимодействия властей и является гарантией от их разрыва.

Правовая государственность в России воплощается и в принципе верховенства Конституции. Согласно статье 15 (часть 1) Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Тем самым фиксируется место Конституции в системе российского законодательства, ее непосредственно и прямо действующий


108
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

характер и сфера распространения. Обладая высшей юридической силой, она не нуждается в конкретизации в федеральных законах, а также в ратификации или подтверждении в иной форме органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Закрепляется интегративная роль Конституции: действуя на территории всей Российской Федерации, она подлежит повышенной правовой защите всеми субъектами Российской Федерации; федеральные законы и иные правовые акты, а также акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному Основному Закону. Если такое противоречие все же возникло, то действует Конституция Российской Федерации.

Правовое государство – это государство, власть которого имеет пределы. Государственная власть ограничена не только обязанностью признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, но и обязанностью соблюдать Конституцию и законы. В статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации записано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В качестве иллюстрации можно сослаться на то, что в Конституции в общем плане определены некоторые функции главы государства, выступающего, например, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (статья 80). А в статье 114 говорится о том, что правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики. Согласно норме части 2 статьи 15 государственные органы и должностные лица реализуют свои функции и полномочия только в рамках, установленых законом, а не по своему усмотрению.

Основной закон Российской Федерации исходит из того, что в основе правовой государственности лежат не только принципы, закрепленные законодательством, но и правила, принятые в международном сообществе. Правовое государство обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе получивших общее признание принципов и норм, служит преодолению во многом искусственной изоляции страны от международного сообщества. Конституция Российской Федерации идет значительно дальше в признании приоритета общепризнанных принципов и норм перед нормами национального законодательства, чем это делалось


1. Правовое государство и судебная власть 109 в системе конституционных гарантий     

прежде в законодательстве СССР или Российской Федерации да и конституций многих других государств. Согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В связи с этим последним замечанием возможны две оговорки. Во-первых, органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции Российской Федерации. Если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иное было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Во-вторых, противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для его преодоления необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт решением управомоченного органа или признать его неконституционным по решению Конституционного Суда Российской Федерации, что также влечет утрату этим актом юридической силы.

Строй правового государства, устанавливаемый Конституцией Российской Федерации, принятой на референдуме 1993 года, является строем социального правового государства. Статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Чтобы составить представление о строе социального правового государства в Российской Федерации, нужно проанализировать гарантии конституционных прав и свобод, которые содержатся в главе 2 Конституции Российской Федерации. Прежде всего отметим, что гарантирующая роль государства существенно различается в зависимости от того, о каких правах и свободах идет речь – о гражданских и политических или экономических, социальных и культурных. Это обусловлено тем, что в отличие от гражданских и политических прав социально-экономические права и свободы содержат в себе достаточно обширную социальную программу, требующую для


110
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

своей реализации положительных усилий государства в социально-экономической и культурной жизни общества в целом и отдельного индивида. Гарантии гражданских и политических прав человека и гражданина, напротив, очерчивают сферу индивидуальной автономии личности и содержат запреты на вмешательство в области, предоставленные свободному усмотрению индивида.

Как писал некогда известный французский государствовед А.Эсмен, имея в виду традиционные для прошлого и ставшие теперь универсальной конституционной практикой гражданские и политические права, "индивидуальные права представляют все одну общую черту: они ограничивают права государства, но не требуют от него никаких положительных услуг, никаких жертв в пользу граждан. Государство должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя свободный простор личной деятельности, но индивидуум больше ничего не может требовать на этой почве"1. Иными словами, государство не несет юридических обязанностей по отношению к гражданам за исключением одной: предусмотреть правовые механизмы защиты этих прав от покушений со стороны государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, других граждан.

В самом деле, согласно статье 20 Конституции каждый имеет право на жизнь. Это право гарантируется тем, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Еще более определенно характер государственных гарантий данного вида выражен в конституционном нормировании права на свободу и личную неприкосновенность (статья 22), на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (статья 23), неприкосновенность жилища (статья 25), других гражданских и политических прав и свобод(ста-тьи 29, 30, 31 и др.Конституции Российской Федерации).

Иную структуру имеют гарантии социальных, экономических и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Так же, как и гражданские и политические права, право на труд и на отдых, защита семьи, материнства и детства, право на социальное обеспечение, право на жили-

^Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб, 1909. С.398.


1. Правовое государство и судебная власть 111 в системе конституционных гарантий      __

ще, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду или право на образование, закрепленные в Конституции Российской Федерации, требуют от государства признания, соблюдения и защиты. Но в отличие от гражданских и политических прав эти права содержат обширную социальную программу, которая может быть реализована лишь при положительной деятельности государства, основные направления которой отражены в общей конституционной формуле социального государства.

Конкретизируя формулу социального государства, статья 7 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливает: "В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты". Тем самым определяются основные направления государственной деятельности в социальной сфере, которая требует не только законодательного обеспечения, но и постоянных усилий органов исполнительной власти. По существу это конституционные обязанности государства по социальной защите граждан. Они носят не разовый, а постоянный характер и требуют высокой степени активности государства в обеспечении материального производства и распределения, государственного программирования развития экономики и в установленных законом формах управления ею для обеспечения индивидуальной и социальной жизни.

Конституционные обязанности в социальной сфере отличаются меньшей степенью формальной определенности, чем обязанности по обеспечению гражданских и политических прав и свобод. Здесь значительно более широк диапазон самостоятельного усмотрения законодателя и органов исполнительной власти, границы которого обусловлены состоянием экономики, уровнем безработицы, состоянием материальной базы медицинского обслуживания и прочих условий. Но эта самостоятельность также имеет юридические пределы, она может и должна осуществляться в правовых формах, предусмотренных законом и с соблюдением установленных им границ. Статья 7 Конституции Российской Федерации содержит императивное требование, обращенное к законодателю. Но способы и направления реализации этого общего конституционного предписания в Основном Законе не определены, эта


112
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

задача возложена на законодателя и в значительной мере на органы исполнительной власти.

При этом имеет место опасность излишне широкого истолкования формулы социального государства. Попытка вложить в это понятие все желаемое и выдать его за конституционное требование не соответствует реальному содержанию конституционной формулы социального государства. Как пишет исследователь из ФРГ К.Хессе, "принцип социального государства ограничивается рамками материальной правовой государственности: широкое социальное обеспечение, осуществляемое государством и стремящееся превратить сообщество в государство всеобщего благоденствия и социального обеспечения и упраздняющее тем самым ответственность за собственную свободу, не соответствует принципам социального правового государства"1.

Эта опасность велика для нашей страны с учетом ее прежней конституционной практики по обеспечению социально-экономических прав граждан и чрезвычайной подверженности парламента влияниям извне. Нельзя игнорировать и опасность сужения социальной функции государства, попытки свести роль государства в социальной сфере к роли "ночного сторожа". В связи с этим существенно возрастает значение Конституционного Суда: от него во многом зависит адекватное Конституции истолкование формулы социального государства, которым должны руководствоваться и законодатель (при формировании социальных программ), и исполнительная власть (в процессе реализации этих программ), и, разумеется, сам Суд (в процессе защиты конституционного строя Российской Федерации, являющегося строем социального правового государства).

 


2. Конституционный Суд Российской Федерации, его состав и юридическая природа

В государственно-правовой практике охраны Конституции наряду с конституционным контролем используется и конституционный надзор. Отечественная конституционно-правовая доктрина различает их по ряду признаков. И прежде всего по роли в утверждении конституционной законности. Преследуя в конечном счете единые цели защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения

^Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.


2. Конституционный Суд Российской Федерации, его состав и юридическая природа       

верховенства и прямого действия Конституции, они достигают их разными методами. Органы конституционного надзора способствуют разрешению конституционного спора, как правило, посредством решений парламента и сами являются как бы органами парламента. А органы конституционного контроля занимают самостоятельное место в системе разделения государственной власти и независимы от иных органов государственной власти в осуществлении своих полномочий, они принимают решения, которые носят окончательный характер.

Конституционный контроль в Российской Федерации – самостоятельная сфера государственно-властной деятельности. Его осуществляют не только Конституционный Суд, но и иные государственные органы. Так, согласно статье 78 (часть 4) Конституции Российской Федерации Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Согласно статье 80 (часть 2) Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

О защите Конституции Российской Федерации как обязанности главы государства говорится в тексте присяги Президента. Важными полномочиями по осуществлению конституционного контроля наделяют Президента статьи 85 и 115 Конституции Российской Федерации. Несомненно участие в реализации функций конституционного контроля Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации, а также высших и иных федеральных судов, глав республик, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их конституционных и уставных судов.

Однако доминирующее положение в системе институтов конституционного контроля в Российской Федерации занимает судебный конституционный контроль. Под ним понимается официальная деятельность специально уполномоченного Конституцией и развивающими ее иными актами органа (органов), которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и


114
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции и пр.1.

Конституционный Суд Российской Федерации – это вновь созданный институт, существенно отличающийся от Комитета конституционного надзора СССР порядком формирования, полномочиями и функциями. При формировании Конституционного Суда и определении его полномочий учитывались органические пороки института конституционного надзора и были предприняты меры, гарантирующие от их повторения. Эти пороки не могли быть преодолены деятельностью членов ККН СССР, заслуживающей уважения и в целом позитивной оценки2.

Конституционный Суд был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", которым предусматривалось, что он избирается Съездом народных депутатов РСФСР, а порядок его избрания и деятельности определяется законом о Конституционном Суде РСФСР, утвержденным Съездом народных депутатов РСФСР3. Названный закон был принят Верховным Советом РСФСР в первоначальном виде 6 мая 1991 года, а 12 июля 1991 года V (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР утвердил этот закон в новой редакции, включив в него главу 3 раздела III "Рассмотрение

ic,m.: Нудель МЛ. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968; ТумановВЛ. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Советское государство и право. 1988. № 3; Б/ишкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Советское государство и право. 1989. № 1; Судебные системы западных государств. М., 1991; Овсепян Ж.И. Правовая защита Конституции. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону. 1992; Лазарев В.В. Конституционный суд Австрии // Государство и право. 1993. № 9; Гаджигв Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. № 7; Неноески Н., Жабинска М. Конституционный Суд Болгарии // Государство и право. 1993. № 9; Баишеа Ж.Н. Судебная защита Конституции. Алматы, 1994; Бенкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб, 1995; Хабригва Т.Я. Правовая охрана конституции. Казань, 1995 и др.

2См.: Керимов ДА., ЭкимовА.И. Конституционный надзор в СССР // Советское государство и право. 1988. N" 10; Бланкенагель А. Россия: навстречу конституционализму // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1992. № 1; Лазарев Б.М. Комитет конституционного надзора СССР (Подводя итоги) // Государство и право. 1992. № 5.

^См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета •РСФСР. 1990. №29. Ст. 395


2. Конституционный Суд Российской Федерации,         
115

его состав и юридическая природа__________________

дел о конституционности правоприменительной практики"1. Позднее в компетенцию Конституционного Суда привносились путем изменений и дополнений действовавшей в тот период Конституции существенные новеллы, хотя сам Закон о Конституционном Суде не менялся. Расширение круга полномочий этого органа обусловливалось также интеграцией в государственное строительство России принципов федерализма и подписанием Федеративного договора, потребовавшего дополнения Основного Закона2.

Конституция и прежний Закон о Конституционном Суде Российской Федерации не установили порядка выдвижения кандидатов в судьи. На практике выдвижение кандидатов осуществлялось различными фракциями Верховного Совета Российской Федерации. Выдвинутые кандидатуры обсуждались комитетами парламента, затем – Верховным Советом. Наконец, обсуждение кандидатов в судьи, набравших наибольшее число голосов в процессе предварительного рассмотрения, было продолжено на пятом Съезде народных депутатов Российской Федерации. В частности, на заседаниях трех комитетов Верховного Совета были предварительно рассмотрены тридцать восемь кандидатур, по двадцати из которых комитеты вынесли положительное заключение. Кроме того, комитетами Верховного Совета по законодательству, по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью и правам человека "в качестве резерва" были рекомендованы еще три кандидатуры, не набравшие установленного числа голосов.

Съездом народных депутатов 29 октября 1991 года была рассмотрена двадцать одна кандидатура, поскольку два кандидата отсутствовали в связи с командировками. Тем не менее Съезд и их включил в список для тайного голосования, в результате которого судьями Конституционного Суда были избраны доктор юридических наук Аметистов Э.М., профессор Ведерников Н.Т., профессор Витрук Н.В., профессор Зорькин В.Д., профессор Морщакова Т.Г., кандидат юридических наук Рудкин Ю.Д., профессор Тиунов О.И., профессор Эбзеев Б.С., которые ранее работали в высших учебных заведениях и научно-исследовательских учреждениях страны, а также Олейник В.И. и Селезнев Н.В., ранее занимавшие высокие должности в системе прокуратуры

^См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621.

2См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 30. Ст.ст. 1016,1017; № 44. Ст. 1450; № 20. Ст. 1084; 1993. № 2. Ст. 55.


116
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Российской Федерации. 30 октября 1991 года в результате серии голосований в состав Конституционного Суда были также избраны кандидаты юридических наук Гаджиев Г.А., Кононов А.Л., Лучин В.О.1 В связи с избранием судьями Конституционного Суда народные депутаты Российской Федерации Кононов А.Л., Ведерников Н.Т., Олейник В.И., Рудкин Ю.Д., Тиунов О.И. сложили депутатские полномочия.

30 октября 1991 года одиннадцать судей Конституционного Суда были приведены к присяге и торжественно поклялись честно и добросовестно исполнять обязанности судьей Конституционного Суда, защищать конституционный строй и верховенство Основного Закона, подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более2. Эту дату можно считать днем рождения Конституционного Суда Российской Федерации.

На своем первом организационном заседании Конституционный Суд избрал Председателем Суда Зорькина В.ДА Заместителем Председателя был избран Витрук Н.В., Секретарем Суда - Рудкин Ю.Д.

Фактически Суд начал действовать в январе 1992 года и по сентябрь 1993 года рассмотрел более трех десятков дел. Однако события сентября–октября 1993 года прервали относительно плавное течение политического процесса в стране. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 года № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" прекратил "осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации" (пункт 1). В ответ Верховный Совет констатировал прекращение полномочий Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина и переход полномочий Прези-

ib 1993 г. В.ОЛучин защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему "Теоретические проблемы реализации конституционных норм" (М.1993); В 1996 г. диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему "Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств)" (М., 1996) защитил Г.А. Гаджиев.

^Судьи Э.МАметистов и В.О.Лучин принесли присягу на заседании пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов 1 ноября 1991 года. См.: Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР, 10–17 июля, 28 октября – 2 ноября 1991 г.: Стеногр. отчет: В 3-х т.: T.III. - М., 1992. С.7.

•^6 октября 1993 года В.Д.Зорькин "в связи с возникшей в стране правовой ситуацией" заявил о сложении им полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, а временное исполнение обязанностей Председателя Конституционного Суда перешло к заместителю Председателя Н.В.Витруку.


2. Конституционный Суд Российской Федерации,          117

его состав и юридическая природа______________

дента Российской Федерации к вице-президенту Российской Федерации А.В.Руцкому.

3–4 октября противостояние исполнительной и законодательной властей достигло апогея. Уличные столкновения и обстрел из орудии Дома Советов Российской Федерации привели к многочисленным человеческим жертвам. Председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов, вице-президент А.В.Руцкой и другие защитники Дома Советов были арестованы. Первый парламент России, законодательно обеспечивший начало преобразований в стране, прекратил свое существование.

Под угрозу было поставлено и существование Конституционного Суда Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года № 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации" утверждалось, что Суд "оказался в глубоком кризисе. Дважды в течение 1993 года он своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд бездействовал". Там же говорилось, что Конституционный Суд из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее "исключительную опасность для государства".

В связи с этим Президент Российской Федерации констатировал "невозможность деятельности Конституционного Суда в неполном составе". В Указе было прямо предписано не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации. Будущему Федеральному Собранию, в свою очередь, было предложено рассмотреть в качестве первоочередного вопрос об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации.

Это означало приостановление деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по осуществлению судебного конституционного контроля в Российской Федерации. Указом Президента исполняющему обязанности Председателя Конституционного Суда Российской Федерации было предложено лишь обеспечить деятельность судей и аппарата Конституционного Суда по подготовке предложений для Федерального Собрания Российской Федерации об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации, включая возможность создания Конституционной коллегии в составе Верховного Суда Российской Федерации; подготовке всех необходимых материалов по находящимся в производстве Конституционного Суда делам для последующего их рассмотрения; опубли-


118
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

кованию решений и иных материалов Конституционного Суда Российской Федерации.

На заседаниях Рабочей группы Конституционного совещания, в которых автору довелось участвовать, неоднократно поднимался вопрос о будущем Конституционного Суда: должен ли он сохраниться в качестве самостоятельного института или функцию конституционного контроля следует возложить на Верховный Суд Российской Федерации, сформировав в его составе Конституционную коллегию. Несмотря на поддержку идеи создания Конституционной коллегии в составе Верховного Суда Российской Федерации некоторыми представителями Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Министерства юстиции Российской Федерации, большинство членов Рабочей группы во главе с ее председателем С.А.Филатовым отвергли эту идею. Институт конституционного контроля был сохранен. Референдум 12 декабря 1993 года конституировал самостоятельность Конституционного Суда, хотя его компетенция, порядок формирования и численный состав были существенно изменены. Тем самым в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации была поставлена не точка, а точка с запятой. Принятие Конституции Российской Федерации открыло новый этап становления и развития конституционного правосудия в России. Но понадобилось еще семь месяцев, чтобы 12 июля Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой 24 июня 1994 года Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". 21 июля 1994 года этот закон, явившийся первым в ряду федеральных конституционных законов, принятие которых предусматривается Конституцией РФ 1993 года, был подписан Президентом Российской Федерации и со дня официального опубликования 23 июля 1994 года вступил в силу1.

В феврале 1995 года завершилось формирование полного состава Конституционного Суда. По представлению Президента Российской Федерации Советом Федерации судьями были назначены профессора М.В.Баглай, В.Г.Стрекозов, В.А.Туманов, О.С.Хохрякова, а также авторитетные практики Ю.М.Данилов и В.Г.Ярославцев. В марте 1995 года Председателем Суда был избран В.А.Туманов, заместителем Председателя – Т.Г.Морщакова, Секретарем Суда – Ю.Д.Рудкин. Тем самым было положено начало реальному функционированию модели конституционного строя России, базирующегося на

ic,m.: Российская газета. 1994. 23 июля; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.


2. Конституционный Суд Российской Федерации, 119 его состав и юридическая природа

принципе народовластия как основе государства, федерализме, государственном суверенитете, правах и свободах человека как высшей ценности, верховенстве права, политическом плюрализме, разделении властей, многообразии форм экономической деятельности, полноправном участии России в мировом сообществе.

В деятельности судебного конституционного контроля начался новый этап. В обращении к судьям Конституционного Суда в марте 1995 года Президента Российской Федерации в связи с этим было подчеркнуто: "В стране идет процесс укрепления конституционных органов власти, формируется правовое государство. Роль Конституционного Суда при этом чрезвычайно важна. От Конституционного Суда в значительной степени зависят реальное действие Конституции Российской Федерации, упрочение основ конституционного строя, защита прав и свобод человека. Своими решениями судьи Конституционного Суда способны оказать большое влияние на воспитание в россиянах уважения к праву, закону, правосудию"1.

Новый Основной Закон отказался от определения Конституционного Суда как высшего судебного органа конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющего судебную власть в форме конституционного судопроизводства, которое содержалось в абзаце первом статьи 165 прежней Конституции. Тождественное определение Конституционного Суда содержалось и в части первой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации 1991 года. В статье 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года он рассматривается как "судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства". В данном определении в концентрированной форме выражены основные характеристики Конституционного Суда: его функциональное предназначение (осуществление конституционного контроля); статус (судебный орган); основополагающие принципы деятельности (самостоятельное и независимое осуществление судебной власти); процессуальная форма деятельности (конституционное судопроизводство).

Такая новелла не влияет на определение природы Конституционного Суда Российской Федерации. Названный орган судебного конституционного контроля обладает двойственной

1См.: Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1995 г.


120
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

правовой природой. С одной стороны, Конституционный Суд является органом правосудия, причем порядок перечисления федеральных судов в главе 7 Конституции Российской Федерации ("Судебная власть") свидетельствует, что это высший орган правосудия в Российской Федерации, хотя он и не осуществляет надзор за деятельностью иных судов – общей юрисдикции и арбитражных. С другой стороны, Конституционный Суд является конституционным органом государственной власти и в данном качестве стоит в одном ряду с другими конституционными органами государства – Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.

С институциональной точки зрения Конституционный Суд – один из высших государственных органов, независимо и самостоятельно существующий и действующий наряду со всеми другими высшими органами государственной власти Российской Федерации. С позиций функциональной характеристики Конституционный Суд представляет собой судебный орган, осуществляющий свою деятельность в форме конституционного судопроизводства. Этот аспект, если его соотнести с практикой организации государственной власти, является преобладающим. Именно поэтому решения Конституционного Суда, по смыслу Конституции и Закона о Конституционном Суде, не являются актами выражения политической воли; Суд не рассматривает политические вопросы, его решения всегда должны быть решениями о праве.

Важной особенностью юридической природы Конституционного Суда Российской Федерации является то, что он должен не только применять Конституцию и право, но и "находить" право. Этот аспект правовой природы судебного конституционного контроля является предметом спора и в странах, обладающих давними и прочными традициями такого контроля. Как отмечает известный американский юрист Л.Фридмэн, "прежде всего судебный контроль не является системой, выражающей волю большинства. Верховный суд никем не избирается. Избиратели выбирают конгрессменов, сенаторов, президентов, которые будут ими управлять. Почему должен суд переиначивать то, что решает общественность через своих представителей? Действительно, Конституция является высшим законом страны. Но только самые наивные верят, что Верховный суд просто "интерпретирует" текст, то есть исследует, что документ означает или что подразумевали в нем люди, которые его писали. Суд идет дальше простой


2. Конституционный
Суд Российской Федерации, 121 его состав и юридическая природа

интерпретации. Суд изобретает и расширяет конституционную доктрину; некоторые из положений доктрины связаны с основным текстом легкими паутинками, если вообще связаны"1.

Иначе говоря, конституция, если она является живым законом, подчинена тем законам жизни, которые действуют в политической и юридической надстройке всякого общества. Речь идет не только о взаимодействии и взаимовлиянии конституции и действующего права или структур власти, государства, его органов и агентов, но и о постепенном преобразовании самой конституции под влиянием общественного развития. Так, Конституция США в 1996 году – это документ, существенно отличающийся от того, который был принят в 1787 году, хотя в тексте Конституции никаких изменений, за исключением принятых в течение этого времени 27 поправок, нет. Конституция изменилась без изменения ее текста. Это свидельство того, что именно суд, наделенный правом конституционного контроля, обладает правом трансформировать конституцию.

В правовой системе России официальное толкование Конституции согласно статье 125 предоставлено только и исключительно Конституционному Суду Российской Федерации. Это не означает, что толкование не предпринимается другими органами государственной власти. Оно осуществляется всяким правоприменителем, а также гражданами, но только Конституционный Суд принимает такие акты толкования, которые строго обязательны для всех субъектов российского права и обладают по существу нормативным характером. Это отличает Конституционный Суд от всех иных судов или иных органов государственной власти, которые могут в своей деятельности руководствоваться краткосрочными интересами или принимать решения под влиянием давления различных общественных групп. Конституционный Суд в этом смысле является хранителем долгосрочных конституционных ценностей, на основе которых выверяются решения органов законодательной или исполнительной власти.

На это прямо ориентируют некоторые положения Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. В частности, Суд разрешает дела и дает заключения, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и правосознанием. Разумеется, правосознание не может бить оторвано от Конституции,

^Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 152.


122
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

оно формируется на ее основе, осознании ее содержания, роли и места в организации социума1.

Более определенно указанный аспект юридической природы Конституционного Суда Российской Федерации выражен в положении Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, устанавливающем, что Конституционный Суд отказывает в рассмотрении ходатайства о проверке конституционности международного договора или нормативного акта в случае, если вопрос, разрешаемый законом, иным нормативным актом или не вступившим в силу международным договором, конституционность которых предлагается проверить, не получил разрешения в Конституции Российской Федерации или по своему характеру и значению этот вопрос не относится к числу конституционных. Но отсутствие в Конституции способа правильного разрешения спора конституционного значения не является для Конституционного Суда непреодолимым препятствием; в этом случае он должен руководствоваться "общими началами и смыслом" Конституции Российской Федерации.

Стало быть, в ситуации правовой неопределенности принципы Конституции Российской Федерации приобретают непосредственно регулирующее значение. Речь идет о принципе народовластия как основе государства, федерализме, государственном суверенитете, правах и свободах человека как высшей ценности, верховенстве права, политическом плюрализ-

1 Нельзя игнорировать и обратную связь, поскольку правосознание играет чрезвычайно важную роль в процессе реализации Конституции, в оценке конституционности иных нормативных правовых актов, осуществляемой Конституционным Судом. Как известно, при обсуждении позиции Суда о соответствии Конституции действий и решений Президента Российской Федерации, связанных с его Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 года, голоса участников обсуждения разделились. Один из них заявил о том, что обсуждаемый указ главы государства, возможно, и не соответствует Конституции Российской Федерации, но его внутреннее убеждение заключается в том, что Президент, издавая данный Указ, "поступил правильно".

Подобную аргументацию использовало и Министерство юстиции Российской Федерации, в своем заявлении от 24 сентября 1993 года "разъяснившее правовые основы действий Президента по осуществлению поэтапной конституционной реформы в России". В частности, Министерство юстиции заявило: Указ Президента номер 1400 необходимо рассматривать прежде всего как средство выхода из сложившейся тупиковой ситуации. Издав его, Президент, "хотя и вышел за формально юридические рамки, действовал в соответствии с конституционными принципами народовластия, обеспечения безопасности страны, охраны прав и законных интересов граждан... Превысив по форме свои полномочия, он употребил это нарушение не для узурпации власти (выборы Президента назначены на 12 июля 1994 года), а для защиты воли народа". (Заявление Министерства юстиции Российской Федерации. Конституционное совещание. Информационный бюллетень. 1993. № 2. С.26).


2. Конституционный Суд Российской Федерации, 123 его состав и юридическая природа

ме, разделении властей, многообразии форм экономической деятельности, полноправном участии России в мировом сообществе.

Основой концепции нового конституционного строя России выступают великие гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Права человека – главный критерий деятельности Конституционного Суда, который во многом имеет универсальное значение и оказывает влияние практически на каждое решение о проверке конституционности тех или иных актов.

Таким образом, нет оснований рассматривать деятельность Конституционного Суда как чисто судебную, но именно судебная деятельность может и должна рассматриваться как преобладающая для Конституционного Суда. В противном случае может возникнуть реальная опасность политизации конституционного судопроизводства, питательной почвой для которой в конкретных условиях Российской Федерации является отсутствие должной правовой урегулированности некоторых сфер общественных отношений, а возможно, и желание (осознанное или неосознанное) законодателя или исполнительной власти переложить на Конституционный Суд решение отдельных вопросов, входящих в их компетенцию (прежде всего взаимоотношений федеральных властей или взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Опасность политизации Конституционного Суда может быть заложена и в самом законодательстве, определяющем компетенцию этого органа судебной власти. В частности, статья 1651 прежней Конституции Российской Федерации, существенно расширившая его полномочия, предусматривала, что Конституционный Суд наряду с другими делами разрешает дела о конституционности политических партий и общественных объединений. В части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации в редакции, утвержденной VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года, говорилось, что "не допускается создание и деятельность партий, общественных организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни, включая пропаганду исключительности и любых форм дискриминации по


124
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

признакам этнической, национальной, расовой, религиозной принадлежности".

Тем самым Конституционный Суд был поставлен законодателем в условия, когда он обязан дать ответ на вопрос, в какой мере создание (организационный аспект) и деятельность (функциональный аспект) политической партии, общественной организации и массового движения опасны для конституционного строя государства. И в этом последнем случае чрезвычайно остро вставал вопрос о разграничении права и политики, правового решения и акта политической воли.

Российская юриспруденция никогда не проводила непреодолимой границы между правом и политикой, между политическим и юридическим, напротив, она неизменно подчеркивала их взаимозависимость и взаимодействие. Закрепляя указанное полномочие Конституционного Суда, законодатель, по-видимому, исходил из того, что политические вопросы, имеющие конституционное значение, могут быть решены юридическими средствами и, следовательно, между судебным постановлением и политическим решением нет противоположности, которую было бы невозможно преодолеть. При такой исходной позиции предметом разрешения в конституционном судопроизводстве является юридическая форма, в которой выражается тот или иной акт политического волеизъявления, и именно в этом смысле Конституционный Суд Российской Федерации "не рассматривает политические вопросы".

В этой связи для исследователя может представлять интерес решение Конституционного Суда от 28 октября 1992 года "О заявлении представителя стороны, возражающей против ходатайства о неконституционности КПСС и КП РСФСР, адвоката А.В.Клигмана по поводу распоряжений и действий Председательствующего в заседании Конституционного Суда 16 октября 1992 года", помещенное в приложениях к данной книге, в котором предпринята попытка разграничения "политического" и "юридического". "Конституционный Суд, – отмечается в указанном решении, – неоднократно обращал внимание на то, что он не рассматривает в данном процессе политические вопросы, которые не являются предметом правового регулирования. Вопрос же о конституционности политических партий является юридическим вопросом, поскольку статья 1651 Конституции Российской Федерации наделяет Конституционный Суд полномочиями разрешать дела о конституционности политических партий, оценивая соответствие их деятельности


2. Конституционный Суд Российской Федерации, 125 его состав и юридическая природа

Конституции Российской Федерации и действующему законодательству"1.

Статья 125 действующей Конституции Российской Федерации исключила из компетенции Конституционного Суда проверку конституционности политических партий. Об этом подробно говорится ниже, здесь же обратим внимание на то, что она дает основания для возможного и в будущем обвинения Конституционного Суда в "политизации". Согласно статье 125 (часть 5) Конституционный Суд по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации. Имеется в виду официальное толкование норм Конституции, обязательное для всех субъектов конституционно-правовых отношений, включая Президента Российской Федерации, парламент и Правительство, министерства и ведомства, всех правоприменителей, органы государственной власти республик, краев и областей, автономных образований, общественных объединений, граждан. Причем это толкование носит нормативный характер в смысле государственной обязательности, возможности многократного его применения и распространяемости на широкий круг общественных отношений2.

^Еще более определенно осознание Конституционным Судом опасности политизации своей деятельности на новом этапе развития отечественного конституционного контроля, открытого принятием Конституции Российской Федерации 1993 года и Федерального конституционного закона "О конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года. В часности, своим определением от 20 ноября 1995 года Суд отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июля 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федарации". По мнению Суда, рассмотрение в данной ситуации заявленных запросов независимо от результатов такого рассмотрения фактически превратило бы Конституционный Суд в участника избирательной кампании, что противоречит его предназначению и принципам деятельности. Тем самым Конституционный Суд сформулировал универсальный критерий допустимости обращений в Конституционный Суд, в том числе и с запросами о проверке конституционности законов и иных нормативных актов, толковании Конституции,– такие обращения должны соответствовать предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда, а сам Суд в результате их рассмотрения не должен превращаться в непосредственного участника текущих политических процессов. (См. : Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. ]4 6)

2с,м.: Общая теория права. Курс лекций // Под общей редакцией В.К.Бабаева. Нижний Новгород. 1993. С.381.


126 И. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

В связи с этим Конституционному Суду предстоит также решать две взаимосвязанные проблемы. Первая – это проблема "превращения" конституционных норм. Конституция – акт, рассчитанный на длительное действие. В процессе реализации ее норм возможно изменение их содержания, связанное с трансформацией экономических, политических, социальных и прочих условий жизнедеятельности социума, существенным обновлением законодательства, конкретизирующего нормы Основного закона и пр. Именно Конституционному Суду предстоит определять меру такого "превращения", его характер и последствия. По существу проблема заключается в изменении конституционной нормы без изменения текста Конституции и определении роли Конституционного Суда в констатации этого изменения1.

Вторая проблема – "отыскание" права. Глава I новой Конституции Российской Федерации закрепила основополагающие принципы конституционного строя. Они имеют определяющее значение в процессе реализации всех иных норм Основного Закона. Если обнаруживаются пробелы в законодательстве или коллизии, то эти принципы приобретают непосредственно регулирующее значение. В этих случаях перед Конституционным Судом ставится задача конкретизации указанных норм-принципов. При этом непременным требованием такой кнкретизации является практическая согласован-

1 Конституционный Суд констатировал такое "превращение", в частности, в связи с закреплением в прежней Конституции Российской Федерации принципа разделения властей и вызванного этим изменения конституционного статуса и полномочий высших органов законодательной власти. В послании Суда от 5 марта 1993 года Верховному Совету Российской Федерации "О состоянии конституционной законности" говорилось: "Нарушение конституционного принципа разделения властей, как показывает практика конституционного правосудия, порождает неразбериху, дублирование и безответственность в сферах правотворческой и правоприменительной деятельности, ведет к дезорганизации власти, тормозит проведение реформ. Положение усугубляется односторонним толкованием части второй статьи 104 Конституции о правомочности Съезда народных депутатов принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, равно как и аналогичного положения, закрепленного в пункте 26 части первой статьи 109 Конституции применительно к Верховному Совету.

Однако нельзя не учитывать, что Конституция есть единый документ и все ее положения должны рассматриваться во взаимосвязи, системно. Поэтому указанные конституционные нормы не могут быть истолкованы в ущерб конституционному принципу разделения властей, закрепленному в статьях 1, 3, 72, 81'-815 и других положениях Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С.5.


2. Конституционный Суд Российской Федерации, 127 его состав и юридическая природа

ность и функциональная рациональность даваемого Судом толкования – нормативного и казуального. Цели Конституции и функции учрежденных ею органов государственной власти должны быть обеспечены соответствующими средствами и полномочиями, которые, возможно, не всегда текстуально воспроизведены в Конституции, но вытекают из нее или ею подразумеваются *.

Могут ли решения Конституционного Суда по вопросам толкования, превращения или конкретизации норм Конституции удовлетворить всех участников возможного спора или все политические силы, действующие в обществе, даже если их цели и деятельность тождественны конституционному строю? Разумеется, нет! Значит неизбежны обвинения в политической пристрастности Конституционного Суда, питательной почвой для которых является политизированность самой юриспруденции и готовность некоторых юристов служить не Конституции и праву, а личности или абстрактному политическому идеалу. В этой связи нужно подчеркнуть, что лучшая гарантия Конституции находится вне права. Она заключается в честной и энергичной позиции главы государства, законодательной и исполнительной власти, Конституционного Суда, политических партий и общественных объединений, в нравственном сознании, чувстве долга и готовности защищать конституционный строй, уважении к государственным институтам и издаваемым ими актам. Толкование Конституции Российской Федерации, даваемое Конституционным Судом, одинаково обязательно для всех субъектов конституционно-правовых отношений, оно не может подвергаться сомнению или игнори-ваться в процессе реализации конституционных норм и не подлежит никакому предварительному или последующему утверждению каким-либо государственным органом или должностным лицом.

Однако в любом случае Конституционному Суду Российской Федерации еще предстоит найти ту "золотую середину"

1Так , согласно статье 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, а в соответствии с ее статьями 85 и 115 также выполняет функцию контроля за соблюдением Основного Закона. Однако полномочия по реализации гарантийной и контрольной функций главы государства очерчены в Конституции недостаточно четко. В связи с этим в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации институт конституционно-контрольных полномочий главы государства в контексте его участия в законодательном процессе получил существенное развитие. См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федераци. 19%. № 3.


128
И. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

между юридизацией политики и политизацией конституционного правосудия, которая позволит ему оставаться независимым и беспристрастным органом, стоящим вне политической борьбы и над столкновениями фракций в парламенте, и пользующимся доверием и поддержкой всего или, по крайней мере, большинства общества.

Но при этом не следует бояться так называемой политической функции Конституционного Суда. Эта функция имманентна конституционному правосудию. Во многом именно благодаря ей государства романо-германского права отдали предпочтение самостоятельному и независимому от судов общей юрисдикции институту конституционного контроля, а не возложили конституционный контроль на верховные суды1. Сама Конституция является политико-правовым документом, и деятельность по ее защите не может не иметь политического значения. Конституционный Суд выступает в качестве важного элемента политической системы, является частью механизма ее саморегуляции и саморазвития, служит обеспечению политической стабильности, развитию политических процессов в рамках Конституции. Эта функция нуждается в тщательном анализе и научном объяснении, ибо роль Конституционного Суда в преодолении политических конфликтов в России, несмотря на не всегда удачный опыт, потенциально чрезвычайно велика, особенно в связи с федеративным устройством России.

На это обращают внимание применительно к своим странам многие западные юристы. В частности, канадский ученый Д.Милн, оценивая третейскую роль Верховного Суда Канады в разрешении конфликтов между федеральными властями и провинциями, пишет, что Канада и другие федеративные государства в течение продолжительного времени подкидывают судам политические "горячие картофелины". Конституционное разделение власти между двумя государственными уровнями – федеральным правительством и правительствами субъектов федерации – вынуждает суды всегда выступать в

1(Э политической функции органов судебного конституционного контроля также см.: Егоров С.А. Политическая роль судов: судебный конституционный контроль // Судебные системы западных государств. М., 1991; Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986; Garlicki L. Sadownictwo konsrytucyine w Europie Zachodiiiej, Warsawa. 1987; Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 2–3.


2. Конституционный Суд Российской Федерации, 129 его состав и юридическая природа

качестве посредников в разрешении весьма щекотливых политических вопросов1.

Конституционные суды являются не только судебными, но и такими конституционными органами, которым предоставлено право осуществлять контроль за деятельностью законодательной и исполнительной власти. В данном смысле органы конституционного контроля сами представляют высшую государственную власть. Такова главная особенность конституционного правосудия, отличающая его от судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Этим качеством Конституционного Суда обусловлена его интегрирующая роль как гаранта политического мира в обществе и государстве. Об этом свидетельствует практика деятельности конституционных судов Итальянской Республики и ФРГ, Конституционного Совета Французской Республики и др.

Однако следует сделать оговорку: названная функция Конституционного Суда Российской Федерации может и должна осуществляться только в форме судебного разбирательства и с соблюдением всех установленных законом процессуальных правил и норм. Именно в этом случае его позиция в качестве арбитра, миротворца или медиатора имеет правовое значение и влечет юридические последствия, обязательные для всех участников спора.

В заключение обратим внимание на следующие обстоятельства, также имеющие значение для адекватной оценки правовой природы конституционного правосудия в России. Контроль, осуществляемый Конституционным Судом, является последующим: суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации уже вступивших в силу нормативных актов и договоров между органами государственной власти. Единственное исключение из этого правила предусмотрено для международных договоров: Конституционный Суд проверяет конституционность подписанных, но не вступивших в силу международных договоров. Если такой договор либо отдельные его положения признаны не соответствующи-

1См.: Milne D. The Caiiadticn Constitution. Toronto 1982. P. 106.

Образчиком такой "горячей картофелины" может служить рассмотренное Конституционным Судом Российской Федерации в июне – июле 1995 года дело о проверке конституционности ряда правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике. Постановление Суда от 31 июля 1995 года было неоднозначно воспринято обществом (см.: Правовые аспекты чеченского кризиса. Материалы семинара. М., 1995) и вызвало резкие возражения ряда судей Конституционного Суда, заявивших по данному делу особые мнения. См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.


130
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

ми Конституции, то международный договор не подлежит введению в действие и применению, т.е. не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом.

Конституционный Суд согласно действующему Закону о Конституционном Суде (в данной части существенно отличающемуся от прежнего Закона) не может по собственной инициативе возбуждать производство и рассматривать дела. Для этого необходимо обращение в Конституционный Суд упра-вомоченного органа или лица (лиц). В частности, проверка конституционности нормативных актов осуществляется по запросам главы государства, палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Верховного и Высшего Арбитражного судов, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Споры о компетенции разрешаются Конституционным Судом при наличии обращения участника (участников) спора. Президент Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд для разрешения спора о компетенции также в случае, предусмотренном статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды также вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности того или иного закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, если при рассмотрении дела в любой инстанции они пришли к выводу о его несоответствии Конституции.

Толкование Конституции Российской Федерации дается по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Только по запросу Совета Федерации Конституционным Судом дается заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

При этом в деятельности Конституционного Суда сочетается формальный и материальный контроль. Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции нормативных


3. Судьи Конституционного Суда: 131 порядок избрания, статус, гарантии независимости          

актов органов государственной власти и договоров между ними как по форме акта или договора и порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (формальный контроль), так и по содержанию норм, с точки зрения разделения государственной власти и установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (материальный контроль). Закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" сделал исключение для нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу действующей Конституции: они проверяются только по содержанию норм.

 


3. Судьи Конституционного Суда: порядок избрания, статус, гарантии независимости

Согласно статье 165 прежней Конституции и статье 3 Закона о Конституционном Суде этот орган состоял из 15 судей, избираемых Съездом народных депутатов по представлению Председателя Верховного Совета тайным голосованием. Закон требовал предварительного обсуждения кандидатур на должности судей на заседаниях соответствующих постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета, а затем на заседании самого Верховного Совета. Новая Конституция Российской Федерации в статье 125 установила, что этот орган состоит из 19 судей. Она существенно изменила порядок формирования Конституционного Суда Российской Федерации. Прежде всего установлено, что судьи Конституционного Суда (как и Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда) не избираются парламентом или его палатами, а назначаются. Согласно пункту "е" статьи 83 кандидатуры для назначения на должности судей представляются Президентом Российской Федерации, а само назначение судей Конституционного Суда в соответствии со статьей 102 (пункт "ж" части 1) Конституции осуществляется одной из палат Федерального Собрания – Советом Федерации.

Следует, однако, оговориться, что применительно к порядку формирования высших органов судебной власти между терминами "избрание" и "назначение" принципиальных различий не усматривается. Совет Федерации играет не


132
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

пассивную роль, сводящуюся к простому согласию (или отказу в согласии) с представленной главой государства кандидатурой. В частности, статья 101 (часть 3) Конституции Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Представленные Президентом Российской Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда обсуждаются в комитетах и комиссиях Совета Федерации. В процессе обсуждения определяется соответствие или несоответствие представленных кандидатов установленным Законом о Конституционном Суде требованиям. И лишь затем принимается решение о назначении или отказе в назначении, которое, как представляется, имеет окончательный характер, что, впрочем, не мешает Президенту Российской Федерации в будущем вновь предложить кандидатуру, ранее отвергнутую Советом Федерации.

Следует обратить внимание на то, что данные правила не распространяются на судей, ранее избранных в состав Конституционного Суда V Съездом народных депутатов Российской Федерации в октябре 1991 года. Согласно части второй пункта 5 раздела второго Конституции Российской Федерации 1993 года ("Заключительные и переходные положения") "после вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией".

Как видим, никаких исключений из этого общего правила для судей Конституционного Суда не предусмотрено. Принцип несменяемости судей, установленный прежней Конституцией Российской Федерации, воспринят новым Основным Законом; сохраняется преемственность судебного конституционного контроля также в части, касающейся персонального состава Конституционного Суда. Однако основой полномочий судей является теперь не решение прекратившего существование парламента, а волеизъявление народа на референдуме 12 декабря 1993 года.

Закон о Конституционном Суде устанавливает ряд требований к кандидатам на должности судей: гражданство РФ, достижение ко дню назначения возраста не менее 40 лет, безупречная репутация, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет, признанная высокая квалификация в области права.


3. Судьи Конституционного Суда: 133 порядок избрания, статус, гарантии независимости          

Названный Закон устанавливает запрет на занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда. В частности, судья не может одновременно быть членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать или сохранять за собой государственные или общественные должности, выполнять работы и получать вознаграждение в каких бы то ни было государственных или общественных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь частную практику. Он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Но и в таких случаях это не должно препятствовать выполнению обязанностей судьи и не может служить уважительной причиной отсутствия на судебном заседании, если на то не дано согласия Суда.

Особо Закон запрещает совмещение с должностью судьи занятий, связанных с профессиональной юридической деятельностью, если она выходит за рамки должностных обязанностей судьи. Судья не имеет права осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать покровительство каким бы то ни было лицам в получении прав и освобождении от обязанностей.

В Законе также предусмотрены существенные ограничения для участия судьи Конституционного Суда в политической и иной общественной деятельности. Судья не может принадлежать к политическим партиям или движениям и материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо организаций и движений, хотя бы они и не преследовали политических целей. Новый Закон о Конституционном Суде Российской Федерации особо оговаривает, что судья не вправе участвовать в кампании по выборам в органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью.

Указанные ограничения направлены на обеспечение "чистоты" правовой позиции судей. Это по существу гарантии от возобладания корпоративных либо личных интересов при разрешении дел и даче заключений или от соображений практической целесообразности, которыми могут руководствоваться


134
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, политические лидеры и другие лица, но не судьи. Именно этим обусловлен еще один запрет, налагаемый законом на судей Конституционного Суда: судья не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и в любой аудитории, публично высказывать свое мнение о вопросах, которые могут стать предметом рассмотрения в Суде, или изучаемых и принятых к рассмотрению Судом, до вынесения решения по делу.

Закон о Конституционном Суде предусматривает гарантии независимости Конституционного Суда и его судей, которые носят взаимообусловленный характер и сочетаются, и поэтому могут быть рассмотрены в данной части настоящей работы.

Так, статья 5 Закона о Конституционном Суде к числу основных принципов деятельности Конституционного Суда относит независимость. Ее пределы и юридическое содержание раскрываются в ряде статей Закона, согласно которым Конституционный Суд и его судьи в своей деятельности независимы, самостоятельны и подчиняются только Конституции Российской Федерации.

Важной гарантией независимости Конституционного Суда и его самостоятельности служит положение Закона о том, что судьи выступают в личном качестве. Судьи Конституционного Суда, как и Суд в целом, не являются представителями каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий и движений, государственных, общественных, кооперативных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных образований, территорий, наций, народностей, социальных групп.

Из этого вытекает следующее положение: судьи Конституционного Суда разрешают дела и дают заключения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления. Они не должны запрашивать или получать указания от каких-либо государственных или общественных органов, должностных лиц. Что же касается решений Суда, то они в соответствии с точным смыслом Конституции выражают правовую позицию судей, свободную от соображений практической целесообразности и политических склонностей.

Закон особо оговаривает запрет какого бы то ни было вмешательства в деятельность Конституционного Суда. Такое вмешательство, если оно имеет место, влечет ответственность в соответствии с законом.

Конституционный Суд не может быть независим, самостоятелен и подчиняться только Конституции, если его судьи не


3. Судьи Конституционного Суда: 135 порядок избрания, статус, гарантии независимости          

обладают адекватной независимостью и самостоятельностью. В Законе о Конституционном Суде достаточно полно указаны гарантии независимости судей Конституционного Суда. В числе этих гарантий прежде всего – присяга судьи Конституционного Суда, приносимая им на заседании Совета Федерации: "Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более" (часть вторая статьи 10).

Данная гарантия носит преимущественно нравственно-политический характер. Ее практическое значение относительно. Лучшая гарантия честного и добросовестного исполнения обязанностей судьи лежит вне права: она заключается, с одной стороны, в честной и энергичной воле судьи стоять на страже конституционного строя и верховенства Конституции Российской Федерации, подчиняясь при этом только ей и ничему и никому более; с другой стороны – в осознании обществом социальной ценности и полезности деятельности Конституционного Суда и в его поддержке, что по существу означает поддержку основного закона государства. Конституция и призванный ее защищать Конституционный Суд в состоянии выполнить свое назначение лишь в условиях широкого общественного понимания социальной значимости Конституции и деятельности по ее защите и охране от любых покушений. В противном случае Конституция превращается в икону, помещенную в красном углу, которой истово поклоняются, осеняя себя в приличествующих случаях крестным знамением, но не в универсальный регулятор социальной и индивидуальной жизни. В свою очередь Конституционный Суд из значимого элемента конституционного строя становится украшением государственного фасада, не несущим сколько-нибудь полезной социальной функции.

Закон о Конституционном Суде предусматривает и ряд специальных юридических гарантий. В прежнем Законе статья 5 устанавливала, что полномочия судьи не ограничиваются каким-либо сроком. Статья 16 устанавливала несменяемость судьи Конституционного Суда. Он не мог быть переведен на другую должность без его согласия, и его полномочия не могли быть прекращены или приостановлены иначе как в порядке и по основаниям, установленным Законом о Конституционном Суде. Действующий Закон о Конституционном Суде Российской Федерации установил, что судья назначается на срок 12 лет. Предельный возраст для пребывания в должности – 70


136
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

лет. Причем назначение судей Конституционного Суда на второй срок не допускается.

В статье 15 действующего Закона установлены иммунитеты судей Конституционного Суда от уголовной и административной юрисдикции. В частности, судья неприкосновенен. Он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Судья Конституционного Суда, личность которого не могла быть известна в момент задержания, по выяснении его личности подлежит немедленному освобождению. Если судья задержан на месте преступления, то произведшее задержание должностное лицо обязано немедленно уведомить об этом Суд, который в свою очередь должен принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой меры или отказе в нем. Особо оговаривается в Законе, что судья не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том числе и по окончании его полномочий, за мнение, выраженное им в судебном заседании, а также за принятое Судом решение. Тем самым гарантируется свобода волеизъявления судьи Конституционного Суда.

Важная гарантия судейской независимости заключается в том, что Председатель Конституционного Суда, как и никто другой в Конституционном Суде или вне его, не располагает в отношении судьи Конституционного Суда дисциплинарной властью. Судья Конституционного Суда не может быть привлечен к административной ответственности.

К гарантиям независимости и самостоятельности судьи Конституционного Суда и его подчинения только Конституции Российской Федерации можно отнести также порядок и основания приостановления и прекращения его полномочий, предусмотренные статьями 17 и 18 Закона. Прежний Закон о Конституционном Суде устанавливал, что полномочия судьи могли приостанавливаться только решением самого Суда и только в случаях, если: при выборах лица на должность судьи Конституционного Суда был существенно нарушен порядок, установленный Конституцией и указанным Законом; было дано согласие Конституционного Суда РФ на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности; судья имел занятия, не совместимые с его должностью; судья изложил в средствах массовой информации


3. Судьи Конституционного Суда: 137 порядок избрания, статус, гарантии независимости          

свое мнение о вопросе, изучаемом или принятом к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия решения по этому вопросу; судья по состоянию здоровья не способен длительное время выполнять свои обязанности; судья был подвергнут принудительным мерам медицинского характера или ограничен в дееспособности соответственно определением илиреше-нием суда, вступившим в законную силу; судья был признан безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; судья свыше трех раз подряд без уважительных причин не участвовал в заседаниях Конституционного Суда.

Наличие оснований для приостановления полномочий судьи Конституционного Суда констатировалось решением Конституционного Суда, которое не могло быть принято позднее одного месяца со дня обнаружения таких обстоятельств. Конституционный Суд приостанавливал полномочия судьи до отпадения оснований к их приостановлению. Причем приостановление полномочий судьи Конституционного Суда не влекло за собой приостановления выплаты этому судье жалованья или уменьшения его размера и не лишало судью гарантий неприкосновенности, установленных указанным Законом.

Конституционный Суд неоднократно прибегал к приостановлению полномочий судей, которые в силу болезни или командировки в течение длительного времени не могли осуществлять свои функции. Особое место в ряду таких решений занимают решения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1993 года, которыми были приостановлены полномочия судей В.Д.Зорькина и В.О.Лучина. В этих идентичных по тексту решениях говорилось о приостановлении полномочий названных судей на основании части третьей статьи 14 ("Судья Конституционного Суда РСФСР не может принадлежать к политическим партиям и движениям и материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо организаций и движений, хотя бы они и не преследовали политических целей") и пункта 3 части первой статьи 18 ("Судья имел занятия, не совместимые с его должностью") прежнего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Учитывая политическую и правовую ситуацию, в которой принимались данные решения, уместно полностью воспроизвести в настоящей работе мнение автора, приобщенное к протоколу заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1993 года, не вдаваясь более в


138
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

какие-либо комментарии. Единственное, на что следовало бы обратить внимание, состоит в том, что статья 45 прежнего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации предусматривала право высказать особое мнение в случае, если судья не согласен с постановлением или заключением Суда. Именно поэтому данный документ назван "мнением", а не "особым мнением". Его опубликование в настоящей работе обусловлено отнюдь не авторским самолюбием, а стремлением содействовать читателю в формировании адекватных представлений о политико-правовой ситуации, в которой работал Суд. Общество вправе знать о всех аспектах официальной деятельности Конституционного Суда. И хотя решения, о которых говорится ниже, были приняты на основе прежнего Закона о Конституционном Суде, ситуация представляется достаточно интересной с правовой точки зрения в контексте обеспечения действительной независимости Конституционного Суда в целом и его судей, чтобы привлечь к ней внимание еще раз.

Итак, "мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Б.С.Эбзеева о решениях Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1993 года о приостановлении полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькина и В.ОЛучина (2 декабря 1993 года, город Москва)1.

1 декабря с.г. Конституционным Судом Российской Федерации (на совещании присутствовало восемь судей) приняты решения о приостановлении полномочий судей Конституционного Суда В.Д.Зорькина и В.СХЛучина. В результате тайного голосования за приостановление полномочий судьи В.Д.Зорькина проголосовали шесть судей (два бюллетеня оказались не заполненными), за приостановление полномочий судьи В.О.Лучина – пять судей (при одном против, два бюллетеня оказались не заполненными).

В качестве основания для приостановления полномочий указанных судей использовался пункт 3 части первой статьи 18 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации ("судья имел занятия, не совместимые с его должностью"). При этом данная норма проецировалась на часть третью статьи 14 Закона ("Судья Конституционного Суда... не может при-

ic.m.: Текущий архив Конституционного Суда Российской Федерации. 1993 г.

Голосование по вопросу о приостановлении полномочий судей состоялось 1 декабря 1993 года, но решение Суда было оформлено на следующий день и датируется 2 декабря 1993 года.


3. Судьи Конституционного Суда: 139 порядок избрания, статус, гарантии независимости          

надлежать к политическим партиям и движениям и материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо организаций и движений, хотя бы они и не преследовали политических целей").

Судье В.Д.Зорькину некоторыми коллегами вменялось в вину "участие в политической деятельности", судье В.О.Лучину – участие в избирательной кампании в Государственную Думу Российской Федерации в качестве кандидата в депутаты по списку Аграрной партии России.

Данные решения не правосудны и не могут влечь за собой каких-либо юридически значимых последствий.

1. Пунктом I Указа Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года № 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлено: "Констатировать невозможность деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в неполном составе и не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации". Не вступая в обсуждение вопроса о содержании данного Указа Президента Российской Федерации в целом, обращаю внимание на то, что в нем говорится о невозможности деятельности Конституционного Суда и предписывается не созывать его заседания.

В пункте 5 Указа исполняющему обязанности Председателя Конституционного Суда Российской Федерации прямо предписывается "обеспечить деятельность судей и аппарата Конституционного Суда по подготовке предложений для будущего Федерального Собрания Российской Федерации об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации... подготовке всех необходимых материалов по находящимся в производстве Конституционного Суда Российской Федерации делам для последующего их рассмотрения; опубликованию решений и иных материалов Конституционного Суда Российской Федерации".

Таким образом, деятельность Конституционного Суда Российской Федерации названным Указом Президента Российской Федерации приостановлена, и Суд не вправе принимать юридически значимые решения, к числу которых относится и решение о приостановлении полномочий судей. Иное означает расширительное истолкование пункта 5 данного Указа, не соответствующее преследуемым Указом задачам и целям, его точному смыслу.


140
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

В силу этого приостановление судьями Конституционного Суда, деятельность которого заморожена до принятия новой Конституции Российской Федерации, полномочий своих коллег не соответствует букве и духу Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и противоречит элементарной правовой логике.

2.  Статья 27 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации раскрывает содержание коллегиальности, являющейся одним из основных принципов производства в Конституционном Суде. В соответствии с частью первой данной статьи рассмотрение вопроса о приостановлении полномочий судьи Конституционного Суда и ограничении его неприкосновенности производится Конституционным Судом в составе не менее двух третей от списочного состава судей Конституционного Суда Российской Федерации. Причем при определении списочного состава судей для исчисления кворума не принимаются в расчет судьи, чьи полномочия приостановлены в установленном Законом о Конституционном Суде Российской Федерации порядке.

На момент рассмотрения данного вопроса полномочия ни одного из судей не были приостановлены. Судьи Н.Т.Ведерников и Н.В.Селезнев находились в командировке, судья Ю.Д.Рудкин – на стационарном лечении. Судьи В.Д.Зорькин и В.О.Лучин покинули зал заседаний. Следовательно, восемь судей Конституционного Суда не составляют установленного статьей 27 Закона о Констиутуционном Суде Российской Федерации кворума и не могут образовать предусмотренное Законом судебное присутствие, способное выносить решение, которое имело бы правообразующее значение.

Кроме того, решения о приостановлении полномочий судей В.Д.Зорькина и В.О.Лучина принимались в действительности шестью судьями, поскольку двое судей фактически не участвовали в голосовании. В этих условиях решения, принятые Конституционным Судом, могут квалифицироваться лишь как несогласие ряда членов Суда с некоторыми аспектами деятельности своих коллег, но не как решения о приостановлении полномочий судей, ибо в части четвертой статьи 44 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации установлено, что решение Конституционного Суда "считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании судей и если в заседании имелся кворум".

3.  Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда в соответствии с пунктом 3 части первой статьи 18 Закона


3. Судьи Конституционного Суда: 141 порядок избрания, статус, гарантии независимости          

\о Конституционном Суде Российской Федерации является санкцией за занятия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно части третьей статьи 14 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации состав правонарушения, получившего в Законе название "занятия, не совместимые с должностью судьи Конституционного Суда Российской Федерации", в частности, образуют: принадлежность к политическим партиям и движениям и материальная их поддержка; участие в политических акциях; ведение политической пропаганды или агитации.

Можно ли судье инкриминировать участие в политических акциях? Да, но при этом такое участие должно быть доказано. Судьи Конституционного Суда, поддержавшие тезис об участии судьи В.Д.Зорькина в политических акциях, не определили, что следует понимать под таковыми, не указали, в каких конкретно акциях участвовал В.Д.Зорькин, и не установили характера такого участия. Тезис о длящемся характере нарушения статьи 14 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации несостоятелен, поскольку по сути своей противоречит части второй статьи 18 Закона: Конституционный Суд приостанавливает полномочия судьи до отпадения оснований к их приостановлению.

Прекращение или приостановление членства в политической партии, отказ от участия в политических митингах, собраниях, прекращение политической пропаганды и агитации, то есть пропаганды или агитации в пользу той или иной политической партии или объединения либо преследующей политические цели и пр., по смыслу Закона о Конституционном Суде означает отпадение оснований к приостановлению полномочий судьи Конституционного Суда. В противном случае прошлая принадлежность судьи к той или иной политической партии будет означать перманентное основание к приостановлению полномочий судьи, то есть по существу ограничение права гражданина на равный доступ к государственным должностям.

4. Таким основанием тем более не может служить участие судьи в избирательной кампании в качестве кандидата в депутаты Государственной Думы по спискам той или иной политической партии, что, как отмечалось, и ставится в вину судье В.О.Лучину. В части третьей статьи 4 Положения о федеральных органах государственной власти на переходный период, введенного в действие Указом Президента Российской Феде-


142
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ/

рации от 21 сентября 1993 года № 1400, установлено, что "депутат Государственной Думы не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности". Ни данное Положение, ни Указ Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года № 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах государственной власти на переходный период", ни иные акты, регламентирующие условия и порядок проведения выборов депутатов Государственной Думы, не устанавливают никаких ограничений по признаку должностного положения для кандидатов в депутаты. Иное означало бы дискриминацию, противоречащую Конституции и международным обязательствам Российской Федерации. Единственное условие, предусмотренное Положением о выборах депутатов Государственной Думы, заключается в том, что кандидаты дают письменное обязательство о прекращении в случае избрания соответствующей деятельности. Несоблюдение этого ограничения влечет за собой не утрату должности, а признание избрания соответствующего лица недействительным (статья 22).

При этом согласно части восьмой статьи 25 данного Положения кандидат в депутаты Государственной Думы вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру. Единственное последствие при условии, что это сделано без вынуждающих к тому обстоятельств (болезнь и пр.), заключается в том, что избирательная комиссия относит на его счет соответствующую часть понесенных ею расходов, включая средства, выделенные на предвыборную компанию.

5. Обращает на себя внимание и форма изложения рассматриваемых решений Конституционного Суда. Согласно статье 46 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации решения Суда в зависимости от усмотрения судей излагаются в виде отдельного документа или протокола. Но решения о приостановлении полномочий (как и некоторые другие) должны излагаться только в виде отдельных документов. При этом решение, изложенное в виде отдельного документа, согласно части 3 названной статьи Закона должно быть мотивированным. Во всяком случае в решении должны быть изложены обстоятельства, установленные Конституционным Судом, и доводы в пользу решения, к которому пришел Конституционный Суд. Между тем решения Конституционного Суда от 1


3. Судьи Конституционного Суда: 143 порядок избрани», статус, гарантии независимости          

\декабря 1993 года не содержат никакой мотивировки. Они не дают ответа на вопросы, в чем выражалась политическая деятельность В.Д.Зорькина и В.О.Лучина и какова мера личного участия в ней указанных судей.

Кроме того, в решениях Конституционного Суда в числе участников заседания названы судьи В. Д. Зорькин и В.ОЛучин. Между тем это не соответствует действительности. Немедленно после утверждения повестки дня указанные судьи покинули зал заседаний и, следовательно, не участвовали в принятии решений, что подтверждается протоколами тайного голосования, а также протоколами заседания самого Суда.

Таким образом, решения Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1993 года о приостановлении полномочий судей Конституционного Суда В.Д.Зорькина и В.О.Лучина носят дискриминационный характер, не соответс-туют ни конституционным принципам организации судебной власти, ни действующему законодательству о Конституционном Суде Российской Федерации. Занятая Судом позиция является опасным прецедентом, способным привести к утрате независимости не только судей Конституционного Суда, но и судей других судов Российской Федерации, судебной власти в целом: "Кто делает из себя червяка, тот не может потом жаловаться, если его попирают ногами" (И.Кант)."

* * *

Действующий Закон о Конституционном Суде Российской Федерации привнес некоторые новшества в институт приостановления полномочий судьи.

Согласно статье 17 названного закона полномочия судьи могут быть приостановлены решением Конституционного Суда Российской Федерации в случаях, если:

1)   было дано согласие Конституционного Суда Российской Федерации на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности;

2)    судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности.

Приостановление полномочий судьи осуществляется по решению Конституционного Суда, которое должно быть принято не позднее одного месяца со дня выявления оснований для их приостановления. Судья Конституционного Суда Российской Федерации, полномочия которого приостановлены, не вправе участвовать в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, а также направлять официальные доку-


144 Н. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

менты в государственные и общественные органы, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию. При этом, однако, приостановление полномочий судьи не влечет за собой приостановления выплаты этому судье заработной платы и не лишает его гарантий, установленных Законом.

Конституционный Суд приостанавливает полномочия судьи до отпадения оснований к их приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется решением Конституционного Суда Российской Федерации, за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 части первой статьи 17 Закона о Конституционном Суде.

В действующем Законе о Конституционном Суде Российской Федерации расширены и значительно более определенно сформулированы основания прекращения полномочий судьи (статья 18). Полномочия судьи Конституционного Суда прекращаются ввиду:

1)  нарушения порядка его назначения на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации и данным законом;

2)   истечения срока полномочий судьи или достижения судьей предельного возраста пребывания в должности;

3)   личного письменного заявления судьи об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности;

4)   утраты судьей гражданства Российской Федерации;

5)   вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу;

6)   совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи;

7)   продолжения судьей, несмотря на предупреждения со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью;

8)   неучастия судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонения его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин;

9)   признания судьи недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

 

10) признания судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу;

11) объявления судьи умершим решением суда, вступившим в законную силу;


3. Судьи Конституционного Суда: 145 порядок избрания, статус, гарантии независимости

12) смерти судьи.

Полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации могут быть прекращены также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) исполнять обязанности судьи.

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации осуществляется по решению Конституционного Суда Российской Федерации, которое направляется Президенту Российской Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии.

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации по основанию, указанному в пункте 1 части первой статьи 18 (существенное нарушение порядка его назначения на должность судьи), производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда. Прекращение полномочий судьи по основанию, указанному в пункте 6 части первой статьи (совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи), также производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда, принятому двумя третями голосов от общего числа судей.

Закон предусматривает также необходимые материальные гарантии независимости судьи Конституционного Суда, включая жалованье, выходное пособие, социальное и бытовое обеспечение.

Кроме того, в Законе специально оговорены гарантии независимости судьи при осуществлении им своих функций и полномочий от Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, указанные должностные лица (как и никто другой в Конституционном Суде или вне его) не располагают в отношении судьи дисциплинарной властью. Судья Конституционного Суда вообще не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.

При этом Закон о Конституционном Суде РФ не устанавливает каких-либо административных полномочий для заместителя Председателя Конституционного Суда: он лишь исполняет обязанности Председателя Конституционного Суда по его поручению, а также в случае отсутствия Председателя, приостановления, прекращения или сложения его полномочий. Функции заместителя Председателя Конституционного Суда определяются только и исключительно Председателем Конституционного Суда, и любые полномочия, помимо обязан-


146
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ / ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ/

ностей судьи, осуществляются заместителем Председателя лишь по поручению Председателя Конституционного Суда и в установленных им пределах.

Что касается судьи-секретаря Конституционного Суда, то он обладает широким кругом административных полномочий. Секретарь Суда наряду с выполнением обязанностей судьи осуществляет непосредственное руководство работой аппарата Суда; организационно обеспечивает подготовку и проведение заседаний Конституционного Суда; организует ведение протокола в заседаниях Конституционного Суда; подписывает протоколы заседаний и решения Конституционного Суда в удостоверение их верности; организует направление решений, посланий, представлении Конституционного Суда соответствующим государственным и общественным органам, а также предприятиям, учреждениям и организациям, должностным лицам и гражданам; производит действия, необходимые для исполнения принятых Конституционным Судом решений; организует информационное обеспечение судей Конституционного Суда; осуществляет другие полномочия в соответствии с Законом и Регламентом Конституционного Суда Российской Федерации.

Закон достаточно определенно очерчивает функции и полномочия Председателя Конституционного Суда Российской Федерации. Одни из них связаны с его положением как руководителя учреждения и совпадают в принципе с функциями и полномочиями, обычно присущими правовому положению любого руководителя. Другие связаны с его специальным статусом, и в этом случае Председатель Конституционного Суда наделен некоторыми оперативными функциями. Он руководит подготовкой пленарных заседаний Конституционного Суда; вносит на обсуждение Суда вопросы, подлежащие рассмотрению в пленарных заседаниях; представляет Суд в отношениях с государственными и общественными органами и по уполномочию Суда выступает с заявлениями от его имени; осуществляет общее руководство аппаратом Суда, представляет на утверждение Суда кандидатуры руководителей Секретариата и других подразделений аппарата, иных служб Суда, а также Положение о Секретариате и штатное расписание аппарата; осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом и Регламентом Конституционного Суда.

Если попытаться предельно кратко определить направленность этих полномочий Председателя, то можно сказать, что, с одной стороны, они ограничены таким образом, чтобы не


4. Компетенция Конституционного Суда                          147

и формы ее реализации__________________________

превратить Председателя в некоего "независимого лидера" Конституционного Суда, способного действовать в сфере официальной деятельности Конституционного Суда без поручения Суда. С другой стороны, эти полномочия не снимают с Председателя прямой ответственности и не лишают его некоторой независимости от Суда при осуществлении возложенных на него оперативных функций.

 


4. Компетенция Конституционного Суда и формы ее реализации

Закон о Конституционном Суде Российской Федерации определяет основные пути осуществления им судебной власти, его полномочия и главные направления деятельности.

Современное видение компетенции Конституционного Суда сложилось не сразу. Согласно прежнему закону Суд осуществлял судебную власть путем рассмотрения на своих заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов; рассмотрения дел о конституционности правоприменительной практики; дачи заключений в предусмотренных законом случаях (часть вторая статьи 1).

В апреле 1992 года VI Съездом народных депутатов РФ в Конституцию Российской Федерации 1978 года были внесены существенные изменения и дополнения, в том числе касающиеся компетенции Конституционного Суда. Согласно статье 1651 Конституции РФ Конституционный Суд:

разрешал дела о конституционности федеральных законов и иных актов Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и Президиума Верховного Совета Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации, Совета Министров (Правительства) Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти; конституций республик, уставов краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, иных актов представительных и исполнительных органов республик, краев и областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; договоров между республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом; международных договоров Российской Федерации; политических партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики;


148
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

разрешал споры о компетенции между федеральными государственными органами; между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; между государственными органами различных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов;

давал заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия – по представлению государственной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения; о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения;

рассматривал иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе.

Как видим, компетенция Конституционного Суда РФ была существенно расширена. При этом обратим внимание лишь на то, что абзац четвертый статьи 1651 не был достаточно определенным и нуждался в дополнительной конкретизации. Представляется, что Суд поступил правильно, рассматривая и истолковывая это положение в сопоставлении и согласовании со статьей 80 прежнего Закона о Конституционном Суде РФ. Часть первая названной статьи давала Съезду народных депутатов РФ право передавать в ведение Конституционного Суда с согласия республик в составе Российской Федерации рассмотрение разногласий и споров между указанными республиками, а также иные вопросы.

Спрашивается, должна ли такая передача осуществляться только законом или возможна какая-либо иная ее форма? Конституционному Суду пришлось давать ответ на этот вопрос в процессе разрешения спора, переросшего в конфликт между исполнительной и законодательной властями, на VII Съезде народных депутатов РФ. В своем выступлении на Съезде 1 декабря 1992 года Председатель Конституционного Суда отметил: "Основная угроза конституционному строю в том, что чрезвычайно слаба власть. Власть на Руси тем более всегда ассоциировалась с правовой силой, с правдой. Но когда власть "валялась на тротуаре", тогда и наступали те моменты, о которых справедливо предупреждали и Президент, и Пред-


4. Компетенция Конституционного Суда 149 и формы ее реализации

седатель Верховного Совета. И признак этой слабости Конституционный Суд видит как раз в начавшейся и усиливающейся сейчас конфронтации двух властей"1.

Пик конфронтации властей в 1992 году пришелся на 10 декабря, когда Президент РФ и по его призыву группа народных депутатов покинули Съезд. Для определения формы своего участия в преодолении противостояния властей Конституционный Суд провел совещание и уполномочил Председателя Суда потребовать разрешения спора на основе Конституции и предупредить высших должностных лиц Российской Федерации об их конституционной ответственности. В тот же день Съезд народных депутатов РФ принял постановление № 4067-1 "О предложениях Конституционного Суда Российской Федерации", в котором установил: "1. Согласиться с предложениями Конституционного Суда Российской Федерации о мерах по разрешению сложившейся ситуации. 2. Считать необходимым участие Председателя Верховного Совета Российской Федерации в консультациях с Президентом Российской Федерации при участии Председателя Конституционного Суда Российской Федерации. 3. Предложить Президенту Российской Федерации принять участие в этих консультациях"2.

Конституционный Суд истолковал данное постановление в смысле части первой статьи 80 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и поручил Председателю принять участие в разрешении конституционного конфликта между

1Выступление Председателя Конституционного Суда Российской ФедерацииВ.Д.Зорькина // Седьмой Съезд народных депутатов Российской Федерации. Выступления Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина, Председателя Верховного Совета Российской Федерации Р.И.Хасбулатова, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькина 10 декабря 1991 года. М.: Известия, 1992. С.37.

2Консультации, в которых принимали участие представители законодательной и исполнительной властей, завершились 12 декабря 1992 года выработкой согласованного проекта постановления VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации". Под данным документом наряду с подписями Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ была поставлена подпись Председателя Конституционного Суда РФ как свидетельство того, что представители законодательной и исполнительной власти в процессе переговоров пришли именно к такому соглашению.

Оценивая инициативу Конституционного Суда и сложившуюся в ее результате правовую ситуацию в более широком плане, можно высказать предположение, что она представляет пример использования института "добрых услуг" для разрешения конституционного спора, переросшего затем в посредничество. Одновременно следует подчеркнуть необходимость большой осторожности при участии Суда в разрешении подобных споров, поскольку в данном случае грань между "юридическим" и "политическим" особенно тонка и опасность политизации деятельности Суда особенно велика.


150
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

исполнительной и законодательной властями, поскольку продолжение этого конфликта, на взгляд Суда, означало серьезную угрозу конституционному строю Российской Федерации. Суд не нашел, что переданное ему Съездом народных депутатов полномочие противоречит его юридической природе, задачам и предназначению в качестве высшего органа судебной власти, осуществляющего конституционный контроль в Российской Федерации (часть вторая статьи 80 прежнего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации).

При этом Суд исходил из необходимости защитить фундаментальные принципы конституционного строя, предотвратить разрыв властей и добиться эффективного их взаимодействия на основе Конституции Российской Федерации. Хорошо сознавая опасность противостояния государственных институтов, Конституционный Суд в своем послании Верховному Совету Российской Федерации "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации" в марте 1993 года еще раз высказал свое мнение: "Основная угроза конституционному строю России заключается в усиливающейся конфронтации законодательной и исполнительной властей, в стремлении каждой из них получить односторонние преимущества, занять главенствующее положение относительно другой ветви власти"1. Голос Суда, однако, не был услышан.

В иной интерпретации нуждалась часть третья статьи 80 Закона, в которой было сказано о том, что Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему нормативными актами государственных органов Российской Федерации и республик в ее составе, если они не противоречат его юридической природе, задачам и предназначению в качестве высшего органа судебной власти, осуществляющего конституционный контроль в Российской Федерации. Представляется, что данное положение могло и должно было быть истолковано несколько уже его буквального смысла, поскольку в абзаце четвертом статьи 1651 Конституции говорилось о рассмотрении Конституционным Судом иных дел, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе. В Конституции речь шла, во-первых, о рассмотрении дел, а не о пользовании правами; во-вторых, – о законах, а не о любых нормативных актах. И в данном случае Суд считал неосновательным расширительное толкование термина "закон" в смысле всякого нормативного акта. По существу налицо коллизия нормы Закона о Конституционном Суде и нормы Конституции Российской Федерации, которая должна

^Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С.2.


4. Компетенция Конституционного Суда 151 и формы ее реализации

была разрешаться на основе статьи 184 действовавшего в тот период Основного Закона: " Все законы и иные акты государственных органов Российской Федерации издаются на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации".

Существенную новацию претерпела компетенция Конституционного Суда Российской Федерации в Конституции Российской Федерации 1993 года. В частности, ее статья 125 устанавливает:

1.  Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.

2.  Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или Депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а)  федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г)  не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

3.  Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:

а)  между федеральными органами государственной власти;

б)   между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в)  между высшими государственными органами государственной власти Российской Федерации.

4.  Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение прав и свобод граждан и по запросам судов


152 И. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

5.  Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

6.  Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

7.  Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В развитие Конституции Российской Федерации 1993 года Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" в числе его полномочий указывает на право Суда выступать с законодательной инициативой по вопросам своего ведения, а также на осуществление иных полномочий, предоставленных ему Конституцией, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. В данной связи круг полномочий Суда должен быть дополнен его правом направлять палатам Федерального Собрания Российской Федерации послания, принимать свой регламент , в соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 года проверять соблюдение предусмотренных Конституцией требований к референдуму Российской Федерации.

Суд может также пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

1 Регламент Конституционного Суда Российской Федерации принят Конституционным Судом 1 марта 1995 года.

^См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 42. Ст. 3921


4. Компетенция Конституционного Суда 153 и формы ее реализации

Сравнение положений Закона о Конституционном Суде 1991 года, статьи 1651 прежней и статьи 125 новой Конституции Российской Федерации, а также действующего Закона о Конституционном Суде позволяет, пожалуй, говорить об определенной тенденции. Статья 1651 прежней Конституции существенно расширила полномочия Суда по сравнению с Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, тем самым создав некоторые легальные возможности вмешательства этого органа в сферу деятельности законодательной и особенно исполнительной власти, а также некоторой политизации деятельности Суда. Статья 125 новой Конституции ликвидировала эти легальные основания, а также учла новые реалии Российской Федерации и то разграничение предметов ведения и полномочий, которое сложилось в судебной системе, и вернула Конституционному Суду право толкования Конституции Российской Федерации, которое традиционно принадлежит именно органам судебного конституционного контроля.

В этой связи обращают на себя внимание следующие особенности конституционного регулирования статуса Конституционного Суда:

1. Из числа субъектов, обладающих правом обращения с запросами в Конституционный Суд, изъяты:

   Федеральное Собрание в целом (таким правом обладают палаты парламента);

   отдельные депутаты, которые лишены возможности возбудить дело в Суде (это право принадлежит теперь одной пятой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы);

   Генеральный прокурор Российской Федерации1;

1 Изъятие Генерального прокурора РФ из числа субъектов, обладающих правом обращения с запросами в Конституционный Суд, представляется нелогичным. Фундаментальные основы правового статуса Генерального прокурора РФ закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, он является субъектом материальных конституционных правоотношений, и его участие в процессуальных конституционных правоотношениях с точки зрения правовой логики совершенно естественно. К сожалению, на содержании статьи 125 Конституции РФ сказалась позиция тех участников Рабочей группы Конституционного совещания, которые рассматривали роль и место российской прокуратуры сквозь призму опыта США, ФРГ и других государств, игнорируя при этом отечественные реалии и потребности современного этапа развития Российской Федерации. Частично это упущение преодолено федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 года, согласно которому "Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле" (пункт 6 статьи 35).


154
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

– общественные организации в лице их республиканских (Российская Федерация) органов.

2.  Запрос о проверке конституционности может касаться только законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. Следовательно, акты правоприменения остались за пределами проверки их Конституционным Судом, причем проверка нормативных актов также ограничена уровнем не ниже Правительства Российской Федерации.

3.  Объектом проверки являются не только федеральные законы и иные нормативные акты, но и конституции, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4.  Объектами проверки являются также государственно-правовые договоры, то есть договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

5.  Проверке на конституционность подлежат при наличии соответствующих условий не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации.

6.  В компетенцию Конституционного Суда входит разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. В последнем случае возможно и необходимо двоякое толкование: с одной стороны, речь идет о спорах между высшими государственными органами одного и того же субъекта Российской Федерации, с другой – о спорах между высшими государственными органами различных субъектов Российской Федерации.

7.  Существенно обновлена форма участия Конституционного Суда в защите прав человека. Статья 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации легализовала институт конституционной жалобы. Речь идет о проверке не собственно правоприменительной практики, а нормы закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Такая


4. Компетенция Конституционного Суда 155 и формы ее реализации

проверка может осуществляться не только по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод, но и по запросам судов, а также по обращениям Генерального прокурора Российской Федерации. Порядок заявления жалоб и обращения в Конституционный Суд с запросами устанавливается федеральным законом.

8.  Конституционному Суду Российской Федерации предоставлено право давать толкование Конституции Российской Федерации. Такое толкование (имеется в виду официальное, а не казуальное толкование, осуществляемое всеми правоприменителями) может даваться только по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

9.   Значительно сужены возможности Конституционного Суда в процедуре отрешения Президента Российской Федерации от должности. Он лишь по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Обращает на себя внимание то, что статья 125 новой Конституции России исключила из компетенции Конституционного Суда Российской Федерации проверку конституционности политических партий, иных общественных объединений и массовых движений. Автор, принимавший участие в деятельности Рабочей группы Конституционного совещания, может свидетельствовать, что данная проблема стала предметом острых дискуссий.

Политический плюрализм является одним из фундаментальных принципов конституционного строя, закрепленных в главе 1 новой Конституции Российской Федерации. Цель любой политической партии, коль скоро ее деятельность не противоречит Конституции и закону, есть участие в реализации государственной власти. Взаимоотношения государства и партий в связи с участием или по поводу участия последних в осуществлении в установленных законодательством формах власти являются отношениями конституционными.

Принцип многопартийности означает законность политической оппозиции. Конституция Российской Федерации легализует мирное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти. В связи с этим обсуждаемая проблема по определению входит в ведение имен-


156
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

но Конституционного Суда, а не Верховного Суда Российской Федерации. Разумеется, члены той или иной партии могут совершать преступления и иные правонарушения. Но это совершенно другая проблема, имеюшая иной смысл и значение и не связанная с участием в реализации государственной власти.

К сожалению, такая позиция, отстаивавшаяся автором настоящей работы, не получила поддержки большинства членов Рабочей группы Конституционного совещания. Победил другой взгляд на проблему, получивший выражение в новой Конституции России. Однако, если общество заинтересовано в создании достаточно надежных гарантий многопартийности и формирования плюралистической демократии, оно будет вынуждено вернуться к этому решению. Тем более, что статья 13 (часть 5) новой Конституции Российской Федерации, определяющая внешние границы деятельности общественных объединений, включая политические партии, с некоторыми модификациями текстуально воспроизводит часть вторую статьи 7 прежней Конституции Российской Федерации. При отсутствии развитых демократических традиций сложившиеся в течение десятилетий традиции партийности государства могут явиться питательной почвой для покушения государства на общество и составляющие его структуры, произвола государственных органов и их должностных лиц в отношении оппозиционных политических партий и иных общественных объединений. Общество, ставящее своей целью формирование конституционного государства, должно особенно щепетильно относиться ко всякой возможности рецидивов абсолютного государства.

Наконец, следует обратить внимание на то, что некоторые полномочия Конституционного Суда тесно соприкасаются с полномочиями Президента Российской Федерации. Речь идет не только о том, что дела, перечисленные в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, возбуждаются в Конституционном Суде по запросам Президента Российской Федерации, но и о полномочиях главы государства, предусмотренных статьей 85 Конституции.

В частности, согласно статье 85 (часть 1) Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Рос-


4. Компетенция Конституционного Суда 157 и формы ее реализации

сийской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Представляется, что это полномочие в известной мере носит судебный характер и свидетельствует о наличии у Президента Российской Федерации некоторых арбитражных функций, связанных с тем, что Конституцией Российской Федерации на главу государства возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (статья 80, часть 2).

При этом нужно обратить внимание на следующие обстоятельства, имеющие значение для составления адекватного представления о юридической природе данной функции главы государства.

Во-первых, в статье 85 (часть 1) говорится не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет целесообразность использования согласительных процедур, учитывая характер спора, его значимость для согласованного функционирования механизма федерации и взаимодействия его различных звеньев, степени срочности и прочих условий.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур, это дело будущего. Здесь можно только отметить, что согласительные процедуры представляют по существу разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора1.

^Согласительные процедуры как способ мирного урегулирования международных споров давно известны в практике международных отношений, подробно регламентированы в международно-правовых актах и исследованы в науке международного права. Государственно-правовая разработка этой проблемы не должна, как представляется, игнорировать сделанного специалистами в области международного права. На русском языке см.: Мотан А.П. Мирные средства разрешения международных споров, М., 1957; Японский M.S. Мирные средства разрешения международных споров. Ташкент, 1957; Ладыженский A.M., Блищтко И.П. Мирные средства разрешения споров между государствами, 1962; Пушмин ЭА. Мирное разрешение международных споров (международно-правовые вопросы). М., 1974; Пушмин ЭА. Согласительная процедура – средство разрешения международных споров. Ярославль, 1973; Анисимов Л.Н. Международно-правовые средства разрешения межгосударственных споров (конфликтов). Л., 1975; Осинцев Ю.В., Турбин Э.А. Борьба СССР за совершенствование процесса мирного урегулирования споров. М., 1983 и др. (Подробнее библиографию данного вопроса см.: Курс международного права. В 7 т. Т.З. Основные институты международного права. М., 1990. С.146–147).


158
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

В-третьих, статья 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации по существу не проводит различия между спором и разногласием. Разве только разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов федерации и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий или присвоением полномочий друг друга, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить.

В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам Российской Федерации, должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционной Суд или иные суды Российской Федерации; в свою очередь и Суд не должен разрешать этот спор, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, Суд может по инициативе Президента Российской Федерации или участников спора обратиться к его разрешению.

В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (представляется, что здесь речь идет о договоре, как бы он ни назывался) Президент Российской Федерации может, но не обязан, передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

При этом, если спор касается договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации или договоров последних между собой, а также разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, то он разрешается Конституционным Судом Российской Федерации. Иные споры входят в компетенцию других судов Российской Федерации – Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – и должны разрешаться ими.

Кроме того, согласно статье 85 (часть 2) Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и


4. Компетенция Конституционного Суда 159 и формы ее реализации

федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Это полномочие вытекает из функции главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации.

Анализируя юридическую природу закрепленного в статье 85 (часть 2) Конституции Российской Федерации положения, нужно обратить внимание на следующие его характеристики. Прежде всего на то, что здесь сказано не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо обратиться в соответствующий суд.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом, но не отмены. Иначе решается данная проблема применительно к Правительству Российской Федерации, согласно статье ПО (часть 1) Конституции осуществляющему исполнительную власть Российской Федерации. В соответствии со статьей 115 (часть 3) Конституции постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом.

Это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной, власти субъектов Российской Федерации.

Приостановление Президентом Российской Федерации действия актов исполнительной власти субъектов Российской


160
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Федерации возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина.

Действие актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приостанавливается только до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, но обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта.

Вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом Российской Федерации в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В иных случаях Президент Российской Федерации обращается в другие суды.

* * *

Для адекватного определения юридической природы и предназначения Конституционного Суда, с которыми должны сопрягаться его полномочия при разрешении любых конституционных споров, важное значение имеет выяснение целей и задач Конституционного Суда. В статье 3 Закона о Конституционном Суде к числу преследуемых Судом целей отнесены защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации. В действующем Законе о Конституционном Суде нет указания на задачи этого органа судебного конституционного контроля, хотя путем доктринального истолкования Закона в качестве задач Суда можно рассматривать способствование утверждению законности, укрепление правопорядка, воспитание в должностных лицах и гражданах уважения к Основному Закону Российской Федерации.

Не вдаваясь в детальный анализ изложенных положений Закона о Конституционном Суде, хотелось бы, однако, отметить, что между целями и задачами Конституционного Суда нет непреодолимого различия. Они взаимосвязаны, их связь носит взаимопроникающий характер. Если цель – это то, к чему стремятся, то есть предвидимый и желаемый субъектом,


4. Компетенция Конституционного Суда 161 и формы ее реализации

а также желательный с точки зрения закона результат, достижению которого должна служить деятельность Суда, то задача представляет собой предметное выражение цели. Через выполнение стоящих перед Конституционным Судом задач реализуются его цели.

Перечисленные в статье 3 Закона о Конституционном Суде цели составляют систему, объединенную внутренней связью и взаимодействием; одновременно эти цели играют объединяющую роль, поскольку именно они интегрируют деятельность Конституционного Суда при реализации им различных полномочий, установленных Конституцией и законами Российской Федерации, в единую систему.

Эти цели имеют определяющее для всего общества и государства значение. Они обладают функционально-предметным характером, поскольку охватывают и результаты, выражающиеся в определенном поведении, и конечный социальный итог такого поведения. Их особая социальная и юридическая значимость состоит в том, что они преследуются не только Конституционным Судом, но и всей системой представительной и исполнительной власти, а также в процессе конституционного и в целом правового регулирования. В них воплощаются наиболее важные интересы общества, личности и государства и сочетаются национальные интересы с интересами международного сообщества в целом и пр.

Цели Конституционного Суда не находятся в состоянии иерархического соподчинения, их одинаково важно учитывать в его деятельности при рассмотрении дел о конституционности нормативных актов и международных договоров, споров о компетенции, толковании Конституции или реализации иных полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации. Именно полномочия Конституционного Суда и установленный Законом о Конституционном Суде процессуальный порядок их реализации представляют собой средства, пути, способы достижения провозглашенных в Законе целей Конституционного Суда Российской Федерации.

Цели и задачи Конституционного Суда имеют нормативный характер и служат ему ориентирами при выработке решений. Суд не может их игнорировать при разрешении того или иного конституционного спора. Решение, противоречащее им, было бы неконституционным, ибо способно привести к таким социально-правовым результатам, которые чреваты подрывом суверенитета народов Российской Федерации, разрушением конституционного строя, нарушением основных прав и свобод


162 Н. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

человека, законных интересов граждан и юридических лиц, коррозией конституционной законности.

 


5. Решения Конституционного Суда: виды и юридическая сила

Серьезного внимания заслуживает вопрос о юридической силе решений Конституционного Суда Российской Федерации. Решением Суда является всякий акт, принимаемый в его заседании, выражающий его волю или констатирующий в соответствии с законом определенные обстоятельства. Закон о Конституционном Суде Российской Федерации не различает решений Суда в целом, принятых на его пленарных заседаниях, и решений палат. Напротив, согласно части первой статьи 71 Закона о Конституционном Суде решение, принятое как в пленарном заседании, так и в заседании палаты Суда, является решением Конституционного Суда.

Словом, "решение Конституционного Суда Российской Федерации" – это родовое обозначение всякого акта, отвечающего установленным Законом о Конституционном Суде критериям.

Особое положение, занимаемое Конституционным Судом в системе органов государственной власти, и присущее ему качество высшего судебного органа конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющего судебную власть в форме конституционного судопроизводства, предопределяют обязательность его решении, принятых в пределах его компетенции, на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (статья 6). Обязательность решений Суда не ограничивается ни по сфере распространения (вся территория Российской Федерации), ни по кругу адресатов (все субъекты права на территории Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации и российские юридические лица, находящиеся за границей). При этом имеется в виду прежде всего итоговое решение Суда по существу рассмотренного дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, государственно-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о разрешении споров о компетенции, по жалобам на нарушение консти-


5. Решения Конституционного Суда: 163 виды и юридическая сила   

туционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также о толковании Конституции Российской Федерации. Решение, принимаемое по любому из перечисленных вопросов, именуется постановлением. Постановления выносятся именем Российской Федерации.

Решения Суда формально считаются имеющими силу только для тех дел, в связи с которыми они были вынесены, но в действительности эти решения являются источниками права? Закон о Конституционном Суде не дает однозначного ответа на вопрос, присуща ли обязывающая сила решения Конституционного Суда только его формулировке или она распространяется и на его мотивировочную часть. Постановка такого вопроса обусловлена рядом норм прежнего Закона о Конституционном Суде, прежде всего частью четвертой статьи 46, согласно которой Конституционный Суд Российской Федерации письменно излагал решение немедленно после его принятия. Суд мог отложить составление мотивированного решения на срок не более двух недель, ограничившись изложением формулировки решения, приобщаемой к протоколу заседания.

Из этого положения Закона можно было сделать вывод о том, что обязывающей силой обладала только формулировка, содержащаяся в резолютивной части постановления, но не то обоснование, которое Суд использовал в его мотивировочной части. Однако такой вывод не согласовывался с рядом иных положений Закона.

В частности, статья 84 устанавливала, что решения, изложенные в виде отдельного документа, должны быть опубликованы в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после их изложения и в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а в предусмотренных этой статьей случаях – и в иных изданиях. Как видим, в Законе речь шла не о краткой формулировке, конечных выводах Суда, содержащихся в постановляющей части решения, а о решении в целом.

'См.: Нудель МА. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968; Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992; ФеЪераньный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий // Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев. М., 1996.


164
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

По мнению видного германского государствоведа Т.Маун-ца, "в общем можно, пожалуй, распространять обязывающую силу и на ведущие начала решения, но, конечно, лишь в той степени, в какой требует разъяснения руководящая мысль решения, и лишь постольку, поскольку эти начала применяются в связи с его руководящей мыслью, а не самостоятельно, сами по себе, Эта обязывающая сила ни в коем случае не распространяется просто на обоснование решения, в особенности на замечания в обосновании, не имеющие значения для результатов решения"1,

Если исходить из действующего законодательства Российской Федерации, то едва ли эта позиция может быть принята безапелляционно, Несомненно одно; решению Конституционного Суда действительно присуща материально-правовая сила закона, но это решение не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым. Оно не может быть отменено принимаемым парламентом законом или иным актом законодательной или исполнительной власти,

Вместе с тем в недавнем прошлом приходилось учитывать, что вывод об обязывающей силе и формулировке решения и его мотивировочной части вступал в определенное противоречие с пунктом 8 части первой статьи 109 ранее действовавшей Конституции, согласно которому толкование законов Российской Федерации (следовательно, и Конституции) давал Верховный Совет. Отсюда вытекала возможность коллизии между судебным истолкованием той или иной конституционной либо конкретизирующей ее нормы и толкованием этих норм, которое давалось самим законодателем2.

Данная коллизия могла быть разрешена либо признанием обязательной юридической силы только за формулой решения,

^Маунц Теодор. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР), М,, 19S9. С,377.

2с такой коллизией Конституционный Суд столкнулся в деле о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР" от 18 декабря 1991 года, См,: Постановлены!- Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 г, Nfc 20S3-1 "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР",

Аятор настоящей работы изложил по данному делу особое мнение, которое приобщено к протоколу заседания Конституционного Суда Российской Федерации, См,: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1993, № 2,


5. Решения Конституционного Суда:                                 165

•иды и юридическая сила

либо предоставлением права толковать Конституцию Конституционному Суду Российской Федерации. Причем второй вариант Суду всегда представлялся более соответствующим логике принятой в Российской Федерации концепции конституционного контроля, В противном случае окончательность решений Конституционного Суда по всем подведомственным ему вопросам ставилась под сомнение, поскольку законодательная власть толкованием примененной Судом конституционной нормы могла поставить его перед необходимостью пересмотра своего решения. Истины ради, однако, нужно отметить, что ранее действовавший Закон и в данном случае предусматривал некоторые гарантии независимости Конституционного Суда; в статье 53 говорилось о возможности пересмотра решения по собственной инициативе,

Создатели действующей Конституции и авторы нового Закона о Конституционном Суде Российской Федерации учли отмеченные противоречия. Закон не предусматривает теперь возможности ограничиться оглашением лишь краткой формулировки решения, отложив составление мотивированного решения на срок до двух недель. Решения Конституционного Суда РФ излагаются в виде отдельных документов с обязательным указанием мотивов их принятия. Статья 77 Закона о Конституционном Суде с учетом прежней практики Суда особо оговаривает: "решение Конституционного Суда Российской Федерации провозглашается в полном объеме в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации немедленно после его подписания".

Кроме того, статья 125 действующего Основного Закона толкование Конституции Российской Федерации отнесла к компетенции Конституционного Суда. В силу этого законодательная власть утратила возможность воздействия на решение Суда в смысле его пересмотра последующим толкованием конституционного положения, примененного Судом. Именно поэтому из проекта Закона о Конституционном Суде была исключена содержавшаяся в нем статья 84, которая регламентировала пересмотр решения Конституционного Суда.

В случае, предусмотренном Законом о Конституционном Суде, итоговое решение Суда именуется заключением. Согласно части третьей статьи 71 заключением называется итоговое решение Суда по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.


166
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Закон устанавливает, что запрос о даче такого заключения направляется в Конституционный Суд Советом Федерации. Никакой иной орган государственной власти, включая Государственную Думу, не вправе обращаться с таким запросом. Причем запрос, направляемый Советом Федерации, рассматривается Судом при двух условиях: обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления выдвинуто Государственной Думой; имеется заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления.

Закон устанавливает достаточно жесткие временные рамки, в которых действует Конституционный Суд при реализации данного полномочия. Запрос о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента направляется в Конституционный Суд не позднее одного месяца с момента принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Не позднее десяти дней после регистрации поступившего запроса Суд должен дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения или о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В последнем случае процесс рассмотрения обвинения Президента, порядок которого предусмотрен Конституцией Российской Федерации, прекращается.

Все иные решения Конституционного Суда, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями. Определения Суда оглашаются в судебном заседании и заносятся в протокол, если иное не установлено Законом о Конституционном Суде или решением самого Суда.

Наряду с постановлениями и заключениями прежний Закон о Конституционном Суде предусматривал также послания и представления Конституционного Суда, которые утверждались его решениями. Послания Конституционного Суда ежегодно направлялись Верховному Совету и содержали изложение мнения Суда о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, основывающееся на рассмотренных им материалах. Послание Суда должно было быть рассмотрено Верховным Советом или Съездом народных депутатов Российской Федерации не позднее чем в двухмесячный срок со дня получения этого послания. Законодательным органом по результатам рассмотрения послания принималось постановление.


5. Решения Конституционного Суда: 167 виды и юридическая сила   

Представление Конституционного Суда выступало важным средством оперативного реагирования на выявленные им конкретные нарушения Конституции и действующего на территории Российской Федерации законодательства. Закон в статье 55 предоставлял Суду право обратить внимание компетентных органов и должностных лиц на выявленные нарушения.

Действующий Закон о Конституционном Суде говорит о посланиях Суда в статье 21, в которой перечисляются вопросы, рассматриваемые в пленарных заседаниях Конституционного Суда. Тем самым Закон устанавливает, что послания не могут приниматься палатами Суда, но не определяет юридической природы посланий, их видов, обязанностей адресатов и т.п. В силу этого многое зависит от видения самого Суда, заложенного в его Регламенте.

Что касается представлений Конституционного Суда, то в действующем Законе они терминологически не обозначены. Но в части третьей статьи 42 Закона установлено правило: в случаях, не терпящих отлагательства, Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации. Такое обращение, оформляемое решением в форме определения, возможно только в случаях, не терпящих отлагательства. Речь идет о праве Суда, а не об обязанности, и поэтому решение принимается при наличии предусмотренного Законом для принятия решения большинства голосов судей. Соответствующие органы и должностные лица обязаны рассмотреть предложение Суда и дать ему ответ о результатах рассмотрения, но приостановление действия оспариваемого акта или процесса вступления в силу оспариваемого международного договора зависят от воли соответствующего органа или должностного лица, а не от Суда.

Статья 50 Закона о Конституционном Суде посвящена требованиям Конституционного Суда Российской Федерации. Обязательными являются требования о предоставлении текстов нормативных и других правовых актов, документов и их копий, дел, сведений и других материалов; о заверении документов и текстов нормативных актов; о проведении проверок, исследований, экспертиз; об установлении наличия или отсутствия определенных обстоятельств; о выделении специалис-


168
II. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

тов; о даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных мнений по рассматриваемым им делам.

Конституционный Суд может запросить в Верховном Суде, Высшем Арбитражном Суде, судах общей юрисдикции и арбитражных судах Российской Федерации и ее субъектов, у других правоприменителей сведения соответственно по судебной, арбитражной или иной правоприменительной практике и принятому истолкованию законодательства. Это право Конституционного Суда вытекает из части второй статьи 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, согласно которой Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими актами толкования или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Требования Суда, обращенные к указанным правоприменителям, также обязательны.

 


6. Организационные формы конституционного судопроизводства

Действующий Закон о Конституционном Суде Российской Федерации существенно модифицировал организационные формы конституционного судопроизводства. Прежний Закон устанавливал, что все дела рассматриваются и разрешаются Судом только в полном составе. Это требование Закона привело к тому, что Суд не всегда мог уложиться в предусмотренные сроки. Поэтому Суд, в целом соблюдая принцип рассмотрения и разрешения дел с учетом времени их поступления, тем не менее имел возможность варьировать очередность рассмотрения дел в зависимости от их социальной и юридической значимости (и пользовался ею). Причем значимость дел зачастую определялась общественным вниманием к ним, что отнюдь не способствовало формированию атмосферы относительной отрешенности от социальных, политических и прочих неправовых аспектов при разрешении соответствующего конституционного спора.

Согласно статье 20 действующего Закона Конституционный Суд рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях и заседаниях палат. В пленарных заседаниях участвуют все судьи Конституционного Суда, полномочия которых не приостановлены или не прекращены.


6. Организационные формы 169 конституционного судопроизводства          

Суд состоит из двух палат, включающих соответственно десять и девять судей. Персональный состав палат определяется путем жеребьевки, порядок проведения которой устанавливается Регламентом Конституционного Суда. При этом состав палат не должен оставаться неизменным более чем три года1.

Закон особо оговаривает, что Председатель и заместитель Председателя Конституционного Суда не могут входить в состав одной палаты. Очередность исполнения судьями, входящими в состав палаты, полномочий председательствующего в ее заседаниях определяется на заседании самой палаты. Таким образом, Закон не предусматривает должность председателя палаты, речь идет только о председательствующем в ее заседаниях. Продолжительность осуществления функций председательствующего зависит от решения палаты. Согласно принятому палатами порядку полномочия председательствующего осуществляются входящими в соответствующую палату судьями поочередно. Полномочия председательствующего прекращаются с момента завершения рассмотрения дела и вынесения палатой постановления по рассмотренному делу. Критерием очередности выступает алфавитный порядок перечисления фамилий судей, входящих в состав палаты.

Закон достаточно четко осуществляет разграничение полномочий пленарного заседания Суда и его палат. Прежде всего, установлено общее правило: Конституционный Суд вправе рассмотреть в пленарном заседании любой вопрос, входящий в компетенцию Суда. Исключительно в пленарных заседаниях Суд:

1)  разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации:

2)  дает толкование Конституции Российской Федерации;

3)  дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в

^В результате состоявшейся в марте 1995 года жеребьевки в состав I палаты Конституционного Суда входят судьи М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, АЛ. Кононов, Т.Г. Морщакова, Н.В. Селезнев, О.И. Тиунов, Ю.Д. Рудкин, Б.С. Эбзеев, В.Г. Ярославцев. Во II палате состоят Э.М. Аметистов, Н.Т. Ведерников, Ю.М. Данилов, В.Д. Зорькин, В.О. Лучин, В.И. Олейник, В.Г. Стрекозов, ВА. Туманов, О.С. Хохрякова. При этом в целях обеспечения равных возможностей палат по разрешению различных категорий дел жеребьевка среди судей проводилась по спискам, составленным с учетом избранной судьями специализации по одной или нескольким отраслям права.


170 Н. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ВЫСШИЙ ОРГАН СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

4)   принимает послания Конституционного Суда Российской Федерации;

5)   решает вопрос о выступлении с законодательной инициативой.

Конституционный Суд в пленарных заседаниях также:

1)     избирает Председателя, заместителя Председателя, судью-секретаря Конституционного Суда;

2)   формирует персональный состав палат Конституционного Суда;

3)   принимает Регламент Конституционного Суда и вносит в него изменения и дополнения;

4)   устанавливает очередность рассмотрения дел в пленарных заседаниях Суда, а также распределяет дела между палатами;

5)   принимает решения о приостановлении или прекращении полномочий судьи Конституционного Суда, а также о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Суда.

При определении перечня вопросов, рассматриваемых в заседаниях палат Конституционного Суда, также установлено следующее общее правило: Конституционный Суд в заседаниях палат разрешает дела, отнесенные к ведению Суда и не подлежащие рассмотрению согласно закону исключительно в пленарных заседаниях.

Конституционный Суд Российской Федерации в заседаниях палат:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

6)  законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;


б. Организационные формы конституционного судопроизводства

171

г) вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2)  разрешает споры о компетенции:

а)  между федеральными органами государственной власти;

б)   между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в)  между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3)   по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.


172

 


III
. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

По-видимому, нет в мире страны, в которой бы утверждение плюралистической демократии не сопровождалось спорами о мере полезности политических партий и их способности аккумулировать и выражать действительные интересы народа. Нередки утверждения о том, что многопартийность есть социальное зло, разрастание которого ставит под угрозу народовластие и служит закабалению индивида взамен государства различными общественными структурами.

Представляется, однако, что споры эти беспредметны, поскольку существование политических партий, иных общественных объединений, массовых движений есть социологический факт, и проявления его подлежат научному осмыслению. Только в России накануне выборов 12 декабря 1993 года и референдума по проекту новой Конституции было официально зарегистрировано около 130 различных партий и движений, которые претендовали на самостоятельное место в политической системе общества. К весне 1995 года в стране действовали более 250 общефедеральных общественных объединений и профсоюзных организаций, учредительные документы которых были зарегистрированы Министерством юстиции РФ и уставами которых предусматривалось участие в выборах в общефедеральные законодательные органы государственной власти.

Итак, многопартийность. Что это? Социальное зло? Или, напротив, благо? Ответ может дать только сама жизнь. Сделать какой-либо категорический вывод на основе абстрактно-теоретических изысканий, даже если они опираются на опыт других стран, невозможно. Ответ зависит от множества обстоятельств, которые в каждой стране различны и неповторимы. Например, в Великобритании существование двух сильных партий способствовало установлению и сохранению контроля над монархией и сделало возможным парламентаризм. А в Швейцарии именно раздробленность и относительная слабость партий явились факторами столь успешного развития плебисцитарной демократии.


\Ш. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: 173 КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ_____________________

Партии и их деятельность, рассматриваемые как общественное явление по существу не изучены. Социальные науки в России находятся в самом начале этого пути. Такая работа требует совокупных усилий всех общественных наук, включая философию, социологию, историю, психологию, юриспруденцию и пр.1 Особенность этой проблемы в юридической науке заключается в том, что партии и иные общественные объединения рассматриваются в качестве субъектов правоотношений – конституционных, гражданских, административных, трудовых и пр., носителей определенных юридических прав и обязанностей. Причем мера вторжения государства в сферу внутренней организации и деятельности общественных объединений часто выступает как мера политической свободы, критерий ее реальности или фиктивности.

Для Конституции и конституционного права безразлично количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и пр. Они ограничиваются установлением фундаментального принципа конституционного строя Российской Федерации – идеологического многообразия и в качестве формы его материализации – многопартийности. Следствием многопартийности выступает равенство общественных объединений перед законом. Согласно статье 13 Конституции в Российской Федерации признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Признание идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия, то есть многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации.

Конституция устанавливает организационные и функциональные параметры существования общественных объединений. Принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции. Цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю, то есть они не могут быть направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федера-

!См.: Дмитриев ЮЛ., Токмаков К.К. Россия: становление многопартийности. М., 1992; Дмитриев Ю.А., Златопольский АЛ. Гражданин и власть. М., 1994; Краснов В.Н. Система многопартийности в современной России. М., 1995; Ааакьян СЛ. Политический прлюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996.


174              
III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО:

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ

ции, подрыв безопасности государства и создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

При этом Конституция не определяет, что следует понимать, к примеру, под подрывом безопасности государства или разжиганием социальной или иной розни. Это дело законодателя и суда, а не Конституции Российской Федерации. Подходы могут быть различны, о чем свидетельствуют и публикуемые в этой книге постановление Конституционного Суда Российской Федерации и особое мнение автора по вопросу о конституционности указов Президента Российской Федерации, которыми ограничивалась, а затем и прекращалась деятельность КПСС и КП РСФСР, а также конституционности КПСС и КП РСФСР. Для удобства работы с данной частью книги автор структурировал свое "особое мнение", выделив в нем несколько разделов, и снабдил его минимальным подстрочным аппаратом.

Длившийся в течение полугода процесс по делу КПСС был юридическим выражением и оформлением легитимного перехода от прошлого к настоящему, в котором произрастают ростки будущего. Едва ли не впервые в нашей стране революция, если под нею понимать глубокие формационные преобразования, охватившие все сферы жизни общества, совершалась не под гром пушек и винтовочную пальбу, а в спокойной, возможно, в чем-то даже скучной обстановке судебного заседания с присущими ему формальными атрибутами. Воспользуемся кем-то удачно найденной формулой и пусть документы этого процесса послужат "информацией к размышлению".

1. Партия и власть в правовом государстве:

некоторые вопросы теории и практики

конституционного регулирования

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Эбзеева Б.С. по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР 30 ноября 1992 года, г.Москва

Методологические подходы, содержание понятий, критерии конституционности

Современный период развития России отмечен переоценкой всей системы ранее провозглашавшихся социальных ориентиров и поставленных под охрану закона общественных


1. Партия и власть • правовом государстве: некоторые 175 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

ценностей. В связи с этим в ходе осуществления конституционной реформы и радикального обновления законодательства нередко возникают противоречия между новыми социальными ориентирами и выработанными ранее нормативными актами, преследующими иные цели.

Однако это не дает оснований для оправдания нарушения законов Российской Федерации политической и прочей целесообразностью, равно как и для избирательного подхода к тем или иным законам или их отдельным положениям. Прежде всего сказанное относится к Конституции Российской Федерации1, которая в последние два года претерпела значительные изменения. Она требует к себе уважительного отношения в качестве основного закона, обладающего высшей юридической силой и обязательного для соблюдения и исполнения всеми государственными и общественными органами и организациями, должностными лицами и гражданами.

Конституционный Суд – не законодатель, а правоприменитель, долженствующий при выполнении возложенных на него функций всецело руководствоваться действующей Конституцией. Он, однако, занимает особое место, и даваемое этим органом при вынесении постановлений истолкование конституционных норм является по существу обязательным для всех иных органов правоприменения.

Вместе с тем давно известно, что закон не всегда является правом, а право не всегда выражается в форме закона. В условиях стабильного развития общества это противоречие не столь заметно, но в периоды таких глубоких социальных, экономических и политических преобразований, как те, что переживает Россия, оно бросается в глаза. В связи с этим при решении конституционного спора представляется невозможным оставаться только в рамках традиционных нормативист-ских представлений о роли права.

После августа 1991 года сложилась качественно иная политическая ситуация, радикально меняется характер экономи-

ib "Особом мнении" автор ссылается на действовавшую в то время Конституцию Российской Федерации 1978 года с последующими дополнениями и изменениями, по которой проверялась конституционность указов Президента РФ, а также конституционность КПСС и КП РСФСР. При этом уместно отметить, что статья 13 Конституции Российской Федерации 1993 года в части, касающейся критериев конституционности (неконституционности) общественных объединений, с некоторыми уточнениями текстуально воспроизводит соответствующие положения статьи 7 прежней Конституции Российской Федерации. Именно поэтому материалы данного процесса имеют не только историческое, но и теоретическое и прикладное значение.


176
III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИИ/

ческих отношений, трансформируются все сферы обществен-) ной жизни, утверждается новое видение роли государства и его функций. Словом, происходят формационные изменения, по-разному оцениваемые различными социально-политическими группировками и партиями и парламентскими фракциями. Отсюда – известная противоречивость текста действующей Конституции РФ и непоследовательность ряда нормативных актов, сохраняющих прежнее видение социальной ориентации общества либо не в полной мере отражающих потребности общественного развития на современном этапе. Это требует от Конституционного Суда смелости и неординарного подхода, дозируемых, однако, самой Конституцией и Законом о Конституционном Суде РФ.

При этом есть критерий, которым Суд не может пренебрегать, – права человека. Именно права человека и гражданина образуют тот оселок, на котором должно выверяться каждое положение постановления Конституционного Суда, принимаемого в связи с проверкой конституционности Указов Президента РФ и конституционности КПСС и КП РСФСР. Причем проблема прав человека в связи с Указами Президента РФ и ходатайством о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР должна рассматриваться не применительно к будущему, а в проекции на день сегодняшний. Права человека – не дар государства своим гражданам, обязанным за это ему абсолютным послушанием, а атрибутивное свойство всякого демократически организованного общества и самой личности. Они определяют пределы государственной власти, за которые она по Конституции не вправе вторгаться без риска перерождения в тоталитарные формы организации и деятельности и потери качества легитимности.

Ответ на вопрос о конституционности или неконституционности Указов Президента РФ, а также КПСС и КП РСФСР определяет и позицию Конституционного Суда в вопросе о соотношении власти и гражданского общества. От Конституционного Суда в значительной мере зависит, возобладает ли вновь государственное начало в организации социума над общественным либо между ними сохранится равновесие, необходимое для демократического развития общества. Проблема не сводится только к компартии, она имеет общее для всего гражданского общества значение.

Политический и юридический смысл ликвидации политических партий, иных общественных организаций и массовых движений, их запрета или прекращения деятельности заклю-


\ 1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые вопросы теории и практики конституционного регулирования

177

чается в устранении из конституционного политического пространства антиконституционных сил. Политический плюрализм не безграничен, он опирается на юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности партий, общественных организаций, массовых движений, граждан. Главное – в сопряжении целей политических партий с конституционным строем. Цели, осуществление которых не тождественно конституционному строю, неконституционны или антиконституционны. Во имя охраны Конституции основной закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) политических партий, организаций и массовых движений, которые преследуют цель насильственного изменения конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Каковы масштабы нарушения Конституции, которые позволяют сделать вывод о неконституционности политической партии? Содержащаяся в статье 7 Конституции формула о цели партии, наличие которой делает ее неконституционной, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности политической партии в Российской Федерации. Запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства.

Основанием для запрета не являются отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для этого есть причины, влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц.

Основанием для запрета могут быть лишь такие цели партии, осуществление которых лишало бы ее идентичности с конституционным строем государства. Причем упомянутую "идентичность" нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах.

Представляется, что проблема конституционности партии может и должна рассматриваться не только в плане ее взаимоотношений с другими участниками политического процесса, нужен анализ ее внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом последнем случае запрет политической партии возможен лишь при нарушении демократических


178              
III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: /

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

принципов организации и деятельности, которое носит харак-t тер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. Причем антидемократическая позиция партии должна быть подтверждена совокупностью фактов, свидетельствующих о реальной угрозе существования и деятельности такой партии конституционному строю, безопасности личности, общества и государства.

В части 2 статьи 7 Конституции РФ установлено, что неконституционны партии, общественные организации и массовые движения, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной, религиозной розни. Таким образом, объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты со стороны Конституционного Суда (и других управомоченных на то органов) являются конституционный строй России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие.

Неконституционные цели в партийных документах могут не провозглашаться вообще, но именно к ним в конечном счете может привести сама деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и законами. Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в статье 7 Конституции РФ критериев, чтобы соответствующее объединение было признано неконституционным.

Однако нормативное содержание этих критериев Конституцией не раскрыто. В частности, действующая Конституция не дает ответа на вопрос о понятии и содержании конституционного строя. Нет адекватного ответа на этот вопрос и в доктрине нашего конституционного права, которая в 60 –70-е годы была занята изучением политической организации общества, а после принятия Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года – политической системы советского общества. Поэтому Конституционный Суд стоял перед необходимостью дать ответ на этот вопрос, ибо цель насильственного изменения советского конституционного строя названа в части 2 статьи 7 Конституции РФ первой в числе критериев некой-


1. Партия и власть в правовом государстве: некоторые 179 вопросы теории и практики конституционного регулирования_______________________

ституционности политической партии, общественной организации и массового движения.

Ответ не может быть однозначным, ибо понятие конституционного строя можно рассматривать не только исходя из его содержательной характеристики, но и с точки зрения оформляющих его конституционных институтов. Содержательная характеристика конституционного строя включает демократию, правовое государство, федеративное государство, республиканскую форму правления. Это – основы конституционного строя России, тот фундамент, на котором базируются государственные и общественные институты. Они имеют определяющее значение для конституционного и в целом правового регулирования власти, суверенитета и свободы личности.

Институциональная характеристика конституционного строя включает народовластие, основные права, свободы и обязанности, разделение властей, федеральные органы власти и управления, в том числе Съезд народных депутатов, Верховный Совет РФ, Президента РФ и федеральное правительство, Конституционный Суд Российской Федерации, а также всю систему правосудия и прокурорского надзора.

Из Конституции следует, что неконституционны любая партия, организация и движение, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя. Речь идет только о насильственном изменении. Любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с ней.

Следует предостеречь и от излишне широкого толкования понятия насилия. Как представляется, можно говорить не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной властей возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различны, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации.

Существенное значение для адекватного истолкования данной конституционной нормы имеет Закон РФ "О защите конституционных органов власти в Российской Федерации" от 9 октября 1992 года. Статья 1 этого закона гласит: "Никто не


180
III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: КОНСТИТУЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

вправе присваивать полномочия конституционных органов власти, установленные Конституцией и законами Российской Федерации и Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Приостановление или прекращение деятельности конституционных органов власти либо создание структур власти вне порядка, предусмотренного Конституциями и законами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, является незаконным, а органы, присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, подлежат роспуску Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республике ее составе, краевыми, областными Советами народных депутатов, Советами народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга".

Этим же законом в УК РФ внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми признаны преступными "публичные призывы к насильственному изменению конституцион