15942

Административная юрисдикция

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

А. П. ШЕРГИН АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ МОСКВА ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА Шергин А. П. Ш49 Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит. 1979. 144 с. В монографии исследуются сущность и формы административной юрисдикции ее роль в укреплении со

Русский

2013-06-18

701 KB

25 чел.

А. П. ШЕРГИН

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

МОСКВА

«ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА»" 1979-


>>>2>>>

67.99(2)1 Ш49

Шергин А. П.

Ш49      Административная юрисдикция. — М.: Юрид. лит., 1979.— 144 с.

В монографии исследуются сущность и формы административной юрисдикции, ее роль в укреплении социалистического правопорядка, соотношение с иными видами советской юрисдикции — уголовно- и гражданско-правовой, дисциплинарной. Автор анализирует систему органов, осуществляющих административную юрисдикцию, особенности ее построения, правовое положение конкретных органов, рассматривающих и разрешающих дела об административных нарушениях, принимаемые ими акты и их значение в правоохранительной деятельности. В монографии содержатся предложения по совершенствованию административно-юрисдикционной деятельности, повышению ее эффективности.

Для научных работников преподавателей и студентов юридических вуюв. Может быть рекомендована работникам государственного аппарата.

Ш

11002-041 012(01)-79

-11-79    1203030000

67.99(2)1 34СЗ

©Издательство «Юридическая литература», 1979


>>>3>>>

ВВЕДЕНИЕ

Закономерным итогом современного развития социалистических общественных отношений, получившим отражение в новой Конституции СССР, является укрепление правовой основы государственной и общественной жизни. Решение важнейших социально-экономических задач Коммунистическая партия Советского Союза неразрывно связывает с укреплением правопорядка в стране, повышением роли права в развитии и защите интересов государства и личности, совершенствованием советского законодательства1.

Высокая социальная ценность права обусловливает необходимость постоянного совершенствования этого инструмента государственного руководства с учетом уровня зрелости социалистических общественных отношений, объема и сложности решаемых страной задач коммунистического строительства. Это в свою очередь предполагает изучение возможностей права, его институтов, юридических норм как регуляторов деятельности масс, их функций и форм осуществления, механизма их воздействия.

Особое место среди форм осуществления права обоснованно отводится правоприменению. Именно в нем проявляется активная роль государства, его органов и должностных лиц в проведении советских законов в жизнь, создаются условия для динамичного развития социалистических общественных отношений, реализуются гарантированные Конституцией СССР права граждан. Не случайно проблемы применения права стали предметом пристального изучения советскими учеными-юристами, что позволило не только глубоко исследовать   сущность данной формы осуществления пра-

1 См.: Материалы XXV съезда    КПСС. М.,    Политиздат,  1976, с. 81.


>>>4>>>

вовых предписаний, но и активно влиять на повышение эффективности  правоприменительной  практики1.

Подавляющее большинство правовых норм применяется в процессе осуществления функций Советского государства и связано с позитивной организацией общественных отношений. Однако, каковы бы ни были успехи в решении политических и социально-экономических задач, они не могут исключить на современном этапе необходимость «интенсивного использования средств и методов социального контроля за соблюдением норм поведения в социалистическом обществе. Соответственно должно иметь место и применение различных (государственных и общественных, правовых и моральных) санкций к нарушителям норм социалистического общежития»2. Это обусловливает существование особого рода правоприменительной деятельности, содержанием которой являются рассмотрение дела о правонарушении, правовом споре по существу и принятие решения по нему.

В процессе такой деятельности, получившей наименование «юрисдикции», разрешается юридическое дело, оказывается правовая защита нарушенным или оспа* риваемым интересам, выносится государственно-властное решение о применении соответствующей правовой санкции. Юрисдикция в социалистическом государстве — наиболее демократический способ разрешения правовых конфликтов, обеспечивающий не только эффективную защиту интересов государства, но и предоставляющий широкие возможности гражданам отстаивать свои права и законные интересы в случае их нарушения. Ярким подтверждением этого служит закрепленное в Конституции СССР право граждан обжаловать действия должностных лиц государственных и общественных органов, расширение сферы судебной защиты субъективных прав.

1   См.,  например:  Недбайло  П.  Е.    Применение    советских правовых норм. М., Госюриздат, 1960; Лазарев В. В. Применение советского права. Изд-во Казанского ун-та, 1972; Дюрягин И. Я. Применение норм советского права.   Свердловск,  1973;  Григорьев Ф. А. Акты применения  норм  советского права. — Канд.  дисс. Саратов,  1971;   Наумов   А.   В.    Применение    уголовно-правовых норм. Волгоград, 1973; Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., Юрид. лит., Ю78.

2  Кудрявцев В.  Н. Причины  правонарушений.    М., Наука, 1976, с. 255-


>>>5>>>

Сказанное свидетельствует об актуальности научной разработки проблем, связанных с организацией и функционированием юрисдикции.

Анализируя литературные источники, отметим положительную роль научных исследований этих проблем в области уголовного и гражданского судопроизводства, на базе которых разработаны важные рекомендации по повышению эффективности социалистического правосудия1. Заметен интерес к юрисдикционной деятельности, осуществляемой арбитражами2, общественными органами3. Вместе с тем нельзя не заметить недостаточную разработку проблем юрисдикционной деятельности в науке административного права. Здесь усилия направлялись в основном на изучение сущности административной ответственности, которой посвящены работы многих советских ученых-юристов (А. Е. Лунев, О. М. Якуба, Д. Н. Бахрах, И. А. Галаган, А. П. Клюш-ниченко, М. И. Еропкин, М. С. Студеникина), на исследование содержания и эффективности административных санкций (Л. Л. Попов, И. И. Веремеенко, М. Я. Саввин). Природа же административной юрисдикции, ее роль в правоохранительном механизме пока не получили всестороннего научного рассмотрения. Немногочисленные публикации по этим вопросам не восполняют указанного пробела в правовой литературе4.

Разработка проблем административной юрисдикции вполне своевременна и отвечает задаче дальнейшего совершенствования административного права и административного законодательства, поставленной перед советскими   учеными   XXV  съездом   КПСС. Посредством

1  Большой вклад в разработку проблем социалистического правосудия внесли М. С. Строгович, С. А.  Голунский, М. А. Чельцов, Т. Н. Добровольская, Д. М. Чечот,    С. Н. Братусь,    О. С. Иоффе, В. Н.   Грибанов,   М. А.   Гурвич,   Н. Б.   Зейдер,   П. Ф.   Елисейкин, К. С. Юдельсон, Д. С. Карев и др.

2  См.,  например:   Каллистратова   Р.   Ф.   Государственный арбитраж   (Проблемы  совершенствования  организации    и  деятельности). М., Юрид. лит., 1973; Побирченко И. Г. Хозяйственная юрисдикция (Общее учение). Киев, 1973.

3  См., например: К р и г е р В. И. Предупреждение преступлений общественными мерами.—-Автореф. канд. дисс. М.,  1970.

4  Так, монография Н. Г. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР»  (М., 1970)  не охватывает всей проблемы, поскольку посвящена в основном вопросам гарантий законности в процессе административной юрисдикции.


>>>6>>>

административной юрисдикции обеспечивается защита социалистических общественных отношений в государственном управлении — наиболее обширной сфере государственной практики, ведется борьба с самым распространенным видом правонарушений — административными проступками. Однако роль данного способа правоохраны не исчерпывается борьбой лишь с ними. В связи с введением в советское законодательство института замены уголовной ответственности административной в отношении лиц, совершивших преступления, не представляющие большой общественной опасности1, повышается значение административной юрисдикции и в борьбе с преступлениями. Эффективное использование административно-юрисдикционного способа правоохраны предполагает знание работниками правоохранительных органов (административных комиссий, государственных инспекций и др.), а также гражданами природы административной юрисдикции, форм ее осуществления.

В данной работе предпринята попытка на основе анализа нормативных и литературных источников, юрисдикционной практики компетентных органов государственного управления рассмотреть в комплексе концептуально-теоретический, организационный и социологический аспекты административно-юрисдикционной деятельности.

Автор выражает глубокую признательность кандидату юридических наук Н. Г. Салищевой и доктору юридических наук Л. Л. Попову, чьи советы и замечания оказались полезными при подготовке настоящей книги.

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 7, ст. 116.


>>>7>>>

ГЛАВА I

СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

1. ПОНЯТИЕ И НАЗНАЧЕНИЕ ЮРИСДИКЦИИ ПО СОВЕТСКОМУ ПРАВУ

Эффективность правового регулирования предполагает не только наличие законодательства, адекватно отражающего закономерности и потребности развитого социалистического общества, но и систему мероприятий по созданию условий для точного осуществления юридических установлений. Среди них особое значение занимают политические, экономические и идеологические предпосылки, организационные мероприятия, придающие процессу правового регулирования целенаправленный характер, материально обеспечивающие реализацию права. Большую роль играет также разъяснение смысла правовых норм, доведение до адресатов действительного их смысла1, правовое воспитание2, руководство юридической практикой3 и др.

Признавая высокую ценность названных мер обеспечения процесса осуществления советского права и необ-

1  См., например:   Воеводин Л. Д.   Толкование   норм советского   социалистического   права.— Автореф.   канд.   дисс.   М.,  1950; Черданцев А. Ф. Вопросы толкования советского права. Свердловск, 1972.

2  См., например:  Лукашева Е. А.  Социалистическое правосознание   и   законность.  М., Юрид. лит.,   1973;   Г а л и м о в   М. М., Мураметс О. Ф. Правовое воспитание трудящихся и роль закона в его осуществлении. Изд-во Казанского ун-та, 1976.

3  См., например: Венгеров А. Б. Роль судебной практики в развитии советского права. — Автореф. канд. дисс. М., 1966; Судебная практика в советской правовой системе.    Под ред. С. Н. Бра-туся. М., 1975.

7


>>>8>>>

ходимость их дальнейшего совершенствования, следует заметить, что они не исключают возможности ошибок в правоприменении, несоблюдения правовых норм, правонарушений, споров по поводу предоставленных или предполагаемых прав и т. д. Эти явления независимо от причин мотивации их возникновения вносят в правовую систему элемент дезорганизации, стихийности, который может выражаться в нарушении государственных и общественных интересов, субъективных прав граждан, невыполнении возложенных на них Конституцией СССР и другими нормативными актами обязанностей. Отсюда вытекает объективная необходимость корректировки поведения субъектов, чье поведение не соответствует общим масштабам правовых норм, и, таким образом, восстановления нарушенных правовых отношений, обеспечения юридической защиты интересов государства и личности. Именно правоохранительная деятельность выполняет корректирующую функцию в системе правового регулирования.

Особая роль в борьбе с антиобщественными проявлениями принадлежит тем государственным органам, которые наделены для выполнения данной задачи соответствующими полномочиями. Компетентные органы и их должностные лица осуществляют определенные действия, которые в совокупности образуют виды правоохранительной деятельности1, каждый из которых имеет свою функцию, нормативную регламентацию, систему органов. Вместе с тем в правоохранительной деятельности, равно как и в другой системе, есть главное, центральное звено. Из всех видов несоблюдения юридических предписаний наиболее опасными для социалистического правопорядка являются правонарушение или оспаривание предоставленного субъекту права. Именно они вносят значительную дезорганизацию в систему действующих общественных отношений и обусловливают необходимость «включения» механизма государственного   принуждения,   применения санкций к правона-

1 И. С. Самощенко, один из первых советских ученых, разработавших концепцию правоохранительной деятельности, относит к ней: а) наблюдение за исполнением требований советского права; б) исследование обстоятельств деяний, в которых имеются признаки неправомерности; в) разрешение по существу дел о нарушениях законности (см.: Самощенко И. С. Охрана режима законности Советским государством. М., Госюриздат,  1960, с. 94—95).

8


>>>9>>>

рушителям. Данные средства правового регулирования могут быть применены только на основании вынесенного компетентными органами решения по делу о правонарушении (правовом споре)—приговор по уголовному делу, постановление о наложении административного взыскания и т. п. Следовательно, центральным звеном в правоохранительной деятельности являются рассмотрение дела о правонарушении, о правовом споре и принятие решения по нему1, что и составляет существо юрисдикции.

С юрисдикционной деятельностью связывают чаще всего правосудие, а также деятельность органов государственного управления и некоторых общественных органов по разрешению правовых конфликтов. Причем трактовка понятия юрисдикции получала каждый раз отраслевую окраску в зависимости от предмета рассмотрения (уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная и другие виды юрисдикции). Естественно, рассмотрение уголовных дел судом имеет свои особенности , юрисдикционная деятельность государственного арбитража и других субъектов — иные специфические признаки. Но всех их объединяет одно — юрисдикцион-ный способ охраны социалистических общественных отношений, заключающийся в рассмотрении компетентным органом юридического дела по существу и принятии по нему государственно-властного решения.

Несмотря на многозначность термина «юрисдикция»2, советская правовая доктрина связывает его с осуществлением конкретной государственной деятельности. Разрешение некоторых правовых конфликтов общественными органами не меняет основного, принципиального положения о том, что юрисдикционная защита общественных отношений является делом прежде всего компетентных государственных органов. Рассмотрение и

1  См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973, с. 278—288.

2  Юрисдикция  чаще  всего  отождествляется  с  судопроизводством,   правосудием   (см.:   Краткий   словарь   иностранных   слов. М., 1952, с. 472);  с подведомственностью,   подсудностью   разрешаемых дел (см.: Малая   Советская   энциклопедия. Т.  10. М., 1932, с. 360): с полномочиями разрешать дела и применять санкции   (см.:  Большая Советская энциклопедия. 2-е изд. М.,  1957, с. 414).    Наконец, данным термином обозначается система соответствующих юрисдик-ционных органов.


>>>10>>>

решение юридических дел носят государственно-властный характер. Принудительная реализация права, равно как и юрисдикция, немыслимы без властной деятельности компетентных государственных органов, и в этом единодушны почти все правоведы. Однако их мнения разделяются при решении вопроса о том, к какому из видов государственной деятельности относится юрисдикция.

Большинство ученых-юристов выделяют в качестве основных видов государственной деятельности реализацию государственной власти, правосудие, прокурорский надзор, государственное управление. Разрешение правовых конфликтов традиционно связывается с судебной деятельностью, с правосудием. Это вполне обоснованно, поскольку действующее законодательство возлагает на суды осуществление юрисдикции по определенным категориям дел, прежде всего по уголовным и гражданским делам. Правосудие, безусловно, является наиболее совершенным способом юрисдикционной защиты интересов государства и личности, но отнюдь не единственным. Выделение соответствующего вида государственной деятельности по субъектному признаку имеет важное значение, однако не должно исключать учета и других критериев, прежде всего характера и целей самой деятельности.

Как правило, функционирование определенного вида (формы) государственной деятельности (государственная власть, управление, правосудие, прокурорский надзор) связывается с деятельностью конкретных субъектов— Советы, исполнительно-распорядительные органы, суды и органы прокуратуры. При этом названные формы государственной деятельности реализуются исключительно соответствующими органами либо составляют их преимущественную компетенцию (так, для органов государственного управления исполнительно-распорядительная деятельность является преимущественной, преобладающей). Суды выполняют функцию осуществления правосудия. Однако этим их компетенция не исчерпывается, они разрешают не только уголовные и гражданские дела, но и другие виды правовых конфликтов — административные, трудовые, семейные и др. Отсюда следует вывод: правосудие является хотя и главной, но все-таки частью осуществляемой судебными органами юрисдикционной деятельности. В то же время суды не   един-

10


>>>11>>>

ственные органы, разрешающие правовые споры1. Рассмотрение последних по существу и принятие решения по ним входят в предмет ведения арбитража, органов государственного управления, общественных органов. Следовательно, юрисдикция не может быть отождествлена ни с правосудием, ни с судебной деятельностью в целом, поскольку подобная конструкция означала бы «pars pro toto» —рассмотрение части вместо целого2. Здесь мы имеем дело со случаем, когда один и тот же вид государственной деятельности — юрисдикцию — осуществляют различные субъекты. Так, в соответствии с Конституцией СССР гражданские и уголовные дела рассматривают суды (ст. 154), хозяйственные споры — органы государственного арбитража (ст. 163) и т. д. Действующее законодательство предоставляет юрисдик-ционные полномочия и другим субъектам — органам государственного управления, общественным органам3. Таким образом, юрисдикция является одним из фундаментальных видов государственной деятельности с присущими ей целями, содержанием и субъектами осуществления.

Юрисдикция как государственно-властная деятельность состоит в применении закона к юридическим конфликтам  и принятии по  ним  правовых  актов4, т. е. с

1  См.: Козлов А. Ф. Суд первой инстанции   как субъект советского гражданского процессуального права    и  другие    органы, разрешающие  правовые  споры. — Сборник ученых  трудов,  вып.  7. Свердловск, 1967, с. 182.

2  Такому отождествлению способствовал неточный перевод с латинского слова jurisdictio — юрисдикция, как судопроизводство  (см. Латинско-русский словарь. М., 2-е изд., 1961, с. 381), поскольку на латинском языке этому понятию соответствует слово judico. Термин «юрисдикция», по мнению И. С. Перетерского, образован от словосочетания jus+dicere,   которое   И. С. Перетерский   переводил   как разрешение конфликта или применение подлежащей властью    установленных правил  (см.: Перетерскнй И. С. Всеобщая история государства и права. Ч. I. Древний Мир, вып. II, Древний Рим. М., 1945, с. 74).

3  Нормативные акты других социалистических государств также связывают юрисдикцию не только с правосудием, но и разрешением иных правовых конфликтов компетентными государственными и общественными органами. Так, Конституция ГДР включает в систему социалистического  правосудия  органы  общественного    правосудия, в Конституции СРР выделяются административные и общественные органы с юрисдикционной деятельностью.

4  См.: PrisacaruV. I. Jurisdictiile speziale in Republica Sozia-lista Romania, Bucuresti,  1974, p. 22. В советской правовой    науке

11


>>>12>>>

точки зрения форм осуществления советского права является деятельностью правоприменительной. Суд и иные юрисдикционные органы не создают в процессе своей деятельности правовых норм, как полагают отдельные авторы1, а .применяют таковые к конкретным фактам. Юрисдикция, равно как и правоприменение в целом, представляет собой деятельность , содержанием которой являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения. Решение же любого юридического дела возможно только на основе анализа имеющихся фактов.

Компетентный орган устанавливает прежде всего факты, имеющие юридическое значение (совершения определенного правонарушения, невыполнения юридической обязанности и т. д. ). Причем в юрисдикционном процессе установление данных фактов является не только правом, но и обязанностью органа, рассматривающего дело по существу. Так, в ст. 15 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик закрепляется перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу (событие преступления, виновность обвиняемого в его совершении, обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого, характер и размер ущерба, причиненного преступлением). Аналогичные нормы имеются в нормативных актах, регулирующих порядок осуществления гражданско-правовой и административной юрисдикции. Неполнота исследования фактов, входящих в предмет доказывания по делу, влечет в судебной и административной практике отмену принятого на основе такого исследования решения.

Особенностью сбора информации в юрисдикционной деятельности является то, что компетентные органы устанавливают фактические обстоятельства юридического дела и закрепляют их в порядке, определяемом в законе. Для юрисдикции характерна «жесткая» нормативная модель правоприменения, поскольку данная деятельность многочисленными нитями связана с наиболее

правоприменение рассматривается в качестве обязательного элемента правосудия (юрисдикции) (см.: Добровольская Т. Н. Советское правосудие на современном этапе развернутого строительства коммунизма. — Докт. дисс. М., 1965, с. 4—63).

1 См.: Дружков   П. С.   О понятии   и   видах   юрисдикции.— В кн.: Вопросы государства и права. Томск, 1974, с. 87.

12


>>>13>>>

существенными субъективными правами граждан и возможностью принудительного их лишения или ограничения. Поэтому компетентный орган обязан не только устанавливать фактические обстоятельства дела, но и оценивать их с точки зрения достоверности и полноты. Для этого им используются юридические доказательства, главной функцией которых является установление объективной истины1. Решение по делу должно быть основано только на фактах, которые доказаны в определенном порядке и форме. Установление фактических обстоятельств дела — первая, но не единственная стадия правоприменительного процесса. В литературе обычно выделяют три основные стадии правоприменения: установление фактических обстоятельств дела, установление юридической основы дела и решение дела2,

Исследованию и оценке подлежат не только обстоятельства дела, его решение невозможно без соответствующей нормативной основы. Более того, П. Е. Недбай-ло считал, что правоприменительный процесс логически «начинается с выбора нормы, в соответствии с которой квалифицируются факты, т. е. идет от нормы к жизненным фактам...»3. Правоприменитель отыскивает соответствующую норму и исследует, соответствует или нет поведение субъектов содержащимся в ней предписаниям. Такие действия, получившие наименование правовой квалификации, являются обязательным элементом правоприменения в юрисдикционной деятельности и по существу предопределяют решение по делу. Квалификация ближе всего стоит к последней стадии правоприменительного процесса — принятию решения и изданию акта, закрепляющего это решение4.

Для разрешения юридического дела недостаточно констатации наличия или отсутствия события (правонарушения, спора), требующего юрисдикционного вмешательства. Необходимо принятие решения по делу — юрисдикционного акта, который обоснованно рассматривается учеными в качестве одного из самостоятельных

1 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2, с. 239. ''■ См.: Лазарев   В. В. Примеьение советского права. Изд-во Казанского ун-та, 1972.

3  Н е д б а й л о П. Е. Применение советских правовых норм. М., Госюриздат, 1960. с. 221.

4  См.:   Кудрявцев  В.  Н.  Теоретические  основы  квалификации преступлений. М., Юрид. лит., 1963, с. 15.

13


>>>14>>>

Видов правоприменительных актов1. Отличительной осо* бенностью данного акта является то, что посредством его реализуется принудительное воздействие права на участников общественных отношений. В нем находит отражение реализация правовых санкций к конкретному жизненному событию.

Издаваемые по результатам рассмотрения юрисдик-ционные акты играют значительную роль в механизме правового регулирования. Посредством их корректирует* ся поведение граждан, должностных лиц, обеспечивается защита социалистических общественных отношений. Они порождают особого рода правоотношения между юрис-дикционным органом и нарушителем (стороной в правовом опоре); между юрисдикционным органом и органами, учреждениями, исполняющими его решения; между этими органами (учреждениями) и нарушителем (стороной в правовом споре).

Тем самым юрисдикция осуществляет функцию под-нормативного (казуального) регулирования общественных отношений. Такое регулирование имеет место, отмечает С. С. Алексеев, во всех случаях правоприменительной деятельности, когда субъективные права и обязанности не могут возникнуть без властной деятельности компетентных органов, в том числе когда она связана с привлечением виновных к ответственности2.

Естественно, индивидуальное регулирование, осуществляемое в процессе юрисдикционной деятельности, носит вспомогательный по отношению к нормативному регулированию характер. Однако это обстоятельство не должно служить основанием для недооценки актов юрисдикции. Эффективность действия всего механизма правового регулирования зависит от того, насколько успешно действуют составляющие его подсистемы, как основные, так и вспомогательные.

Характеристика юрисдикции как правоприменительной деятельности позволяет раскрыть внутренний механизм ее, но не исчерпывает всех сторон исследуемого феномена. Само применение права охватывает различные формы деятельности и не исчерпывается юрисдик-

1  См., например: Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов. Изд-во Казанского ун-та,  1975, с. 22.

2  См.: Алексеев   С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., Юрид. лит., 1966, с.  104.

14


>>>15>>>

цией. Следуя системному подходу, важно не только констатировать общность юрисдикции с иными формами правоприменения, но и вычленить ее. Как правило, правоприменительная деятельность обусловлена обстоятельствами положительного характера, когда властные действия компетентных органов направлены на организацию общественных отношений, реализацию субъективных прав граждан (прием на работу, назначение пенсии, выдача разрешения на осуществление какой-либо деятельности и т. д. ) .В этом проявляется творческий, организующий характер социалистического правоприменения.

Однако в реальной жизни нередки случаи, когда правовая норма и фактическая ситуация находятся в противоречии между собой. «Возникает такое конкретное отношение, которое: а) спорно, б) отклоняется от установленного в норме правила или же в) прямо нарушает норму...»1. Во всех этих случаях необходимо вмешательство компетентных государственных или общественных органов. Здесь налицо объективная потребность в правоохранительной деятельности, составными частями которой являются: а) надзорно-контрольная деятельность; б) деятельность по обеспечению исполнения норм права (правообеспечение); в) деятельность по разбирательству правовых споров и дел о правонарушениях-^) деятельность по исполнению (реализации) государственного принуждения2.

Не вдаваясь в детальное рассмотрение понятия правоохранительной деятельности, о содержании которой высказаны и другие мнения, отметим, что юрисдикция является лишь одной из ее частей. Однако в правовой литературе эти два понятия нередко отождествляются. При этом авторы исходят из того, что все компетентные органы, участвующие в выявлении, расследовании правонарушений, рассмотрении дел по существу и исполнении санкций, выполняют общую задачу борьбы с нарушениями правовых установлений. В частности, анализируя содержание уголовной юстиции В. Н. Кудрявцев относит к ней совокупность органов  (милицию, суд, испра-

1  Сабо И. Основы теории права. М., Прогресс,    1974,    с. 126.

2  См.:  Горшенев В. М. Способы и организационные  формы правового регулирования в социалистическом   обществе. М.,  Юрид, ЛИТ., 1972, с. 182.

15


>>>16>>>

вительно-трудовые учреждения) и их функции, непосредственно связанные с правосудием1. Развивая этот взгляд, А . Е. Кузьминский подчеркивает важность такого системного образования правоохранительных органов, противодействующего преступности, и делает вывод о том, что «общая цель, объединяющая деятельность ■составляющих данную систему элементов, определяет ее природу, назначение и содержание»2.

Действительно, у органов внутренних дел, суда, прокуратуры, исправительно-трудовых учреждений имеются общие задачи по борьбе с правонарушениями, обусловливающие необходимость тесного взаимодействия названных субъектов правоохраны. Однако это общая задача не только данных органов, но и всего Советского государства, всех его органов, на которые в соответствии со ст. 4 Конституции СССР возложена охрана социалистического правопорядка. Совпадение конечных целей деятельности различных правоохранительных органов не означает нивелировки различных способов правоохраны. Отождествление юрисдикции и правоохранительной деятельности ведет к смешению различных видов последней, не способствует четкому разграничению компетенции участвующих в ней органов.

Не отрицая важного значения других видов правоохранительной деятельности, все же следует заметить, что они в основном «обслуживают» юрисдикцию (например, деятельность органов предварительного следствия, исправительно-трудовых учреждений)3. Каждая из подсистем правоохранительной деятельности имеет свое    назначение,    формы    и    методы    осуществления.

1  См.: Кудрявцев   В. Н. Уголовная юстиция как система.— В кн.: Правовая кибернетика. М., Наука, 1973, с. 8.

2  Кузьминский А. Е. Уголовная юстиция — интеграция правоохранительных органов СССР    для    борьбы    с преступностью. — В кн.: Гарантии прав лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве   (Научные    труды    Свердловского    юридического    института, вып. 45. Свердловск, 1975, с. 42).

3  К этому выводу пришли в конечном счете и авторы  рассматриваемой концепции. Так, А. Е. Кузьминский пишет: «Суд в указанной  совокупности органов занимает центральное    место.    На него «работают» органы дознания  и предварительного    следствия.    Его предписания  реализуют  исправительные  учреждения»   (см.;  К у з ь-м и н с к и й А. Е. Указ, соч. с. 44).

16


>>>17>>>

Именно по этим основаниям различаются надзор, юрисдикция, исполнительное производство и др.1.

Юрисдикция—самостоятельный вид правоохранительной деятельности, причем центральный. С ее появлением связывается начало управления с помощью права, возможность искать защиты интересов у компетентного органа, судьи. Юрисдикционный способ защиты общественных интересов обоснованно рассматривается как антипод «самоуправства и мести, этим диким видам правосудия»2.

Не теряет данный вид правоохраны своего значения и в социалистическом обществе, более того, расширение юрисдикционной защиты интересов государства и личности является неотъемлемой частью дальнейшего развития социалистической демократии. Ярким свидетельством тому служит закрепленное в Конституции СССР право граждан на судебную защиту от посягательств на их честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество (ст. 57), на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов (ст. 58).

Рассмотрим основные признаки, характеризующие этот вид правоохранительной деятельности, к которым мы относим наличие правового спора (правонарушения); состязательную процедуру разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме.

Наличие правового спора (правонарушения). Анализ юридической литературы свидетельствует о единодушии большинства авторов в том, что юрисдикция является подзаконной, правоприменительной и правоохранительной деятельностью. Юрисдикцию связывают обычно с рассмотрением и разрешением юридических дел и применением государственного принуждения.

Однако рассмотрение и разрешение юридических дел, обусловленных позитивными обстоятельствами, не охватываются, как указывалось ранее, юрисдикционной деятельностью. Юрисдикция возникает лишь тогда, когда  необходимо  решать спор  о  праве, о нарушении

1  См., например: Дюрягин И. Я. Указ. соч., с. 12.

2  В а с ь к о в с к и й   Е, В. Учебник гражданского процесса. М.. 1914, с. 2.

2 Заказ 6872                                         \J


>>>18>>>

правовых предписаний. Юрисдикционное вмешательство государственных органов, подчеркивает Л. С. Явич, не требуется, пока не возникают правовые конфликты1. Именно разрешение этих конфликтов составляет основное содержание юрисдикционной деятельности.

Несколько иную трактовку этому виду государственной деятельности дает Ю. К- Осипов, который видит суть юрисдикции во властном разрешении компетентными органами различных правовых вопросов, возникающих в сфере права2. В соответствии с таким определением он относит, например, к судебной юрисдикции дела об установлении юридических фактов, к юрисдикции загсов — регистрацию актов гражданского состояния и т. д. Разумеется, удостоверение «фактов-состояний», осуществляемое по особой процедуре и закрепляемое в документах, имеющих юридическое значение, носит, безусловно, правовой характер. Но все-таки эта деятельность — не юрисдикция. Автор отождествляет юрисдикцию и подведомственность, т. е. совершенно разнопорядковые явления (первое является видом государственной деятельности, второе — кругом дел, отнесенных к компетенции соответствующего органа). А кроме того, здесь смешана судебная деятельность с юрисдикцией, осуществляемой судами. К последней относится только правосудие — рассмотрение и разрешение уголовных и гражданских дел, а также ряд опоров, возникающих из трудовых, семейных, административных отношений. Судебные же решения о подтверждении юридического факта, никем не оспариваемого, являются не юрисдик-ционными актами, а актами оперативно-распорядительной деятельности3.

Потребность в юрисдикционной защите появляется лишь в случаях, если возник спор о праве либо нарушены правовые предписания. Это обусловлено самой социальной   сущностью   данного   вида правоохраны, при-

1   См.: Явич Л. С. Общая теория права. Изд-во Ленинградского ун-та, 1976, с. 229. См. также: Салищева Н. Г. Гражданин и административная   юрисдикция   в   СССР.   М.,  1970,   с.  19;   Ста й-н о в П. Особените юрисдикции в областта на администрацията. София, Ю56, с. 21—24; Prisacaru V. I. Op. dt, p. 15.

2  См.:  Осипов   Ю. К. Подведомственность юридических дел. Свердловск,  1973, с. 2G. См. также:    Дружков П. С. Указ. соч., с. 87.

3  См.: Я внч  Л. С. Указ. соч., с. 230,

18


>>>19>>>

званного разрешать правовые конфликты, быть своеобразным способом социального контроля1. Наличие правового спора (правонарушения) —обязательный, но не единственный признак юрисдикции.

Состязательная процедура разрешения дела. Многие спорные вопросы разрешаются в процессе повседневной оперативно-распорядительной деятельности. Руководитель или вышестоящий орган вправе в пределах своей компетенции решить спор, возникший между его подчиненными работниками (организациями) ; значительное количество хозяйственных споров разрешается по взаимному соглашению сторон без помощи арбитража и т. д. Юрисдикция возникает в случаях нарушения правовых норм или возникновения спора, который обычными средствами разрешить нельзя. Между этими фактами и юрисдикционной деятельностью, как правило, существует определенный разрыв во времени. Установление и доказывание событий, их юридическая оценка осуществляются в рамках особой процессуальной формы, которая является вторым обязательным признаком юрисдикции. Причем процессуальная форма присуща не только правосудию. Здесь вернее говорить о более детальном регулировании процедуры правосудия, необходимость которого никто не оспаривает, а не об исключительном признаке данной деятельности. Анализ нормативных актов, регламентирующих рассмотрение и разрешение дел органами арбитража, административными комиссиями, товарищескими судами и т. п., свидетельствует о том, что строгая процессуальная форма характерна для всех видов юрисдикционной деятельности2.

Особенность ее состоит в том, что, во-первых, весь процесс по рассмотрению дела и принятию решения в деталях регламентирован законом и, во-вторых, данный процесс предполагает не только активность соответствующего органа (должностного лица), рассматривающего дело, но и других его участников. Стороны в споре, виновные в совершении правонарушения, не являются пассивными наблюдателями решения дела юрисдик-ционным органом, они вправе защищать свои интересы,

1  См.: Wr 6 b le wski J. Sadowe stosawanie    prawa. Warszawa, 1972, s. 35.

2  См., например: Козлов  А. Ф. Указ. соч., с. 189.

2*                                              19


>>>20>>>

представлять доказательства, оспаривать предъявленное обвинение или обоснованность иска, выдвигать ходатайства и т.д. Действующее законодательство не только закрепляет эти права участников процесса, но и возлагает на юрисдикционный орган и другие правоохранительные органы обязанность по обеспечению этих прав1. Так, в соответствии со ст. 13 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик обвиняемому представляется право на защиту, а следователь, прокурор и суд обязаны обеспечить как возможность защищаться ему установленными законом средствами и способами от предъявленного обвинения, так и охрану его личных и имущественных прав.

Отмечая данную особенность юрисдикционной деятельности как обязательный ее признак, болгарский ученый П. Стайнов называет его «элементарным состязательным производством»2. Несмотря на известную условность примененного термина, автор точно, по нашему мнению, подметил специфику процедуры юрисдикционной деятельности, состоящую в состязательности. Этим юрисдикция отличается от разрешения дел в процессе оперативно-распорядительной деятельности. Отсюда следует вывод о том, что юрисдикция является не только высококвалифицированным, но и наиболее демократичным способом разрешения правовых конфликтов.

Издание юрисдикционного акта. Юрисдикция как процесс не самоцель, а способ разрешения правовых конфликтов. Итогом его является принимаемое по результатам рассмотрения дела решение, т. е. акт применения нормы права к конкретному случаю. Вместе с тем это особый акт, отличающийся от иных видов правоприменительных актов как по назначению, так и по содержанию и форме.

В отличие от других правоприменителей юрисдикционный орган обязан принять решение в виде юрисдикционного акта. Эта обязанность обусловлена самой

1  Наиболее детально  права  участников юридического  процесса урегулированы уголовно-процессуальным законодательством  (например, ст.ст. 13, 21, 22—26 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик)   и гражданско-процессуальным законодательством (например, ст.ст. 5, 24, 27, 28, 30, 59 Основ гражданского  судопроизводства  Союза  ССР  и  союзных  республик).

2  См.: Стайнов П. Указ. соч., с. 37—44.

20


>>>21>>>

природой юрисдикцнонной деятельности, в ходе которой должна быть оказана правовая защита. Так, суд не может не вынести решения по гражданскому делу, как не может отказать в праве на обращение к нему за защитой нарушенного или оспариваемого права (см., например, ст. 3 ГПК РСФСР). Причем речь идет именно о решении по делу. Мы обращаем на данное обстоятельство внимание потому, что в литературе нередко высказываются утверждения о применении правовой санкции как конститутивном признаке рассматриваемой деятельности1. Безусловно, применение наказания и иных 'Правовых санкций возможно только в рамках юрисдикционной деятельности. Однако последняя не всегда завершается применением мер государственного принуждения. Так, если в ходе судебного следствия не установлено событие преступления, или не доказано участие подсудимого в совершении преступления, или в его деяниях нет состава преступления, суд постановляет оправдательный приговор; вынесение постановления обязательно по делу об административном проступке и в том случае, когда лицо, привлеченное к ответственности, признано невиновным в совершении административного нарушения или когда взыскание не наложено2. Поэтому применение правовой санкции является лишь одним из вариантов решения, принимаемого юрисдикционным органом. Об этом свидетельствует анализ судебной и административной практики: количество лиц, к которым применены правовые санкции, значительно меньше количества лиц, в отношении которых юрисдикционные органы рассмотрели дела о правонарушениях.

Юрисдикционный   акт может выполнить свою функцию поднормативного правового регулирования лишь в

1  См., например: Лазаров   К. Въпроси на съдебного обжал-ване по Закона за административного   производство.  София,  1975, с. 29 и др.

2  См. ст. 33 Положения   об административных   комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советах депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях   (Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, № 13, ст. 166; 1969,   № 18, ст. 575). Обоснованно  возражая  против  включения  применения  санкций    в качестве   обязательного   признака   юрисдикционной      деятельности, П.  Стайнов  пишет:   «Юрисдикция — не  есть    наложение    санкции,» (см.: Стайнов П. Указ. соч., с. 27). Аналогичное суждение применительно к уголовной юрисдикции высказано Н. А. Стручковым,

21


>>>22>>>

том случае, если будет реализовано поведение обязанных лиц. Законодательство предусматривает для этого соответствующую гарантию, устанавливая обязательность решения юрисдикционного органа и порядок вступления его в законную силу. В соответствии со ст. 15 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик вступившие в законную силу решение, определение и постановление суда обязательны для всех государственных учреждений, предприятий, колхозов и иных кооперативных и общественных организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории СССР. Это обеспечивает стабильность актов юрисдикции, повышает авторитет органов, принимающих решение по делам о правовых спорах (правонарушениях).

Значительные требования предъявляются также к обоснованности решений. Они должны" базироваться на всесторонней оценке фактической и нормативной сторон дела. Причем результат разрешения дела юрисдикцион-ный орган должен мотивировать, указать, какие доказательства подтверждают данный вывод, какие обстоятельства, относящиеся к личности, приняты во внимание при определении правовых последствий (вида и размера наказания, размера взыскания и т. д.)1. Действующее законодательство устанавливает определенные требования и к форме юрисдикционных актов: это касается как их наименования (приговор по уголовному делу, постановление по делу об административном проступке и т.д.), так и структуры (вводная, описательная и резолютивная части), отдельных реквизитов. Сказанное позволяет утверждать, что издание по результатам рассмотрения дела специального юрисдикционного акта является обязательным признаком исследуемой деятельности.

Итак, юрисдикцию как самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности характеризуют три названных выше признака   (элемента), которые лишь в совокупно-

который рассматривает наказание как основной, типичный способ реализации уголовной ответственности (см.: Стручков Н. А. Уголовная ответственность и ее реализация в борьбе с преступностью. Изд-во Саратовского ун-та, 1978, с. 54—73).

1 Наиболее детально требования мотивировки решения сформулированы в законодательстве применительно к приговору (например, ст. 314 УПК РСФСР).

22


>>>23>>>

сти составляют,  по   нашему  мнению,   юрисдикционную деятельность.

При исследовании любого социального феномена важно не только раскрыть его содержательную сторону, позволяющую выделить данное явление из ряда других, проследить его гносеологию, но и выяснить назначение этого феномена, его функции. Причем последние нельзя представлять себе как нечто изолированное ни от содержания изучаемого явления, ни от функций явлений более общего порядка. Первая зависимость обусловлена тем, что любые социальные явления, в том числе и правовые, имеют определенное назначение, воздействуют на другие явления. Характеризуя, в частности, функцию управления, И. Л. Бачило обоснованно (подчеркивает ее активное, целенаправленное воздействие1. Вторая зависимость исходит из реально существующей иерархии социальных систем. Так, правоприменение, юрисдикция и другие правовые явления охватываются более общим понятием — право. Поэтому функции названных феноменов при всей их индивидуальности и специфичности являются производными от функций социалистического права. Советская юридическая доктрина исходит из того, что социалистическое право осуществляет охранительную, воспитательную и регулятивную функции. Они присущи как всей правовой системе в целом, так и отдельным ее подсистемам (отраслям права, институтам, видам правовой деятельности и др.). Юрисдикция как один из видов правовой деятельности также выполняет названные функции. Разумеется, что содержание каждой из них, объем и соотношение между собой имеют специфику проявления в юрис-дикционной деятельности.

Охранительная функция юрисдикции обусловлена принадлежностью последней к правоохранительной деятельности. Юрисдикция всем своим назначением и содержанием призвана осуществлять эту функцию. Одна из основных ее задач — защита социалистических общественных отношений от правонарушений. Охранитель' ная функция юрисдикции реализуется прежде всего при разрешении дел о правонарушениях, оказании юридической защиты оспариваемых прав, законных интересов. В процессе ее осуществления применяются правовые санк*

1 См.: Бачило   И. Л. Функции органов управления. М., 1976, С. 43,

23


>>>24>>>

ции, восстанавливаются нарушенные права граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций.

Особенностью охранительной функции юрисдикции является то, что она осуществляется в основном post factum, т.е. после нарушения или оспаривания права. Полезный результат этого действия, почти не затрагивающего генезиса правонарушений, по мнению В. Н. Кудрявцева, состоит в предупреждении рецидива и в общем профилактическом воздействии на других неустойчивых членов общества1. Юрисдикция не может непосредственно воздействовать на социальные обстоятельства, обусловившие тот или иной правовой конфликт (не следует забывать о вспомогательной роли данного средства право-охраны). Она воздействует предупредительно прежде всего на самого правонарушителя, и основным средством здесь является правовая санкция, одной из целей которой является предупреждение правонарушений2. Помимо психологического механизма воздействия на сознание людей применение санкции содержит возможность фактически предупредить рецидив правонарушения (например, конфискация оружия у браконьера, лишение прав на управление транспортными средствами и т. д. ).

Охранительная функция юрисдикции охватывает также деятельность компетентного органа или должностного лица по устранению причин и условий, способствовавших возникновению правового конфликта. Действующее законодательство предоставляет широкие возможности для выполнения этой задачи, устанавливая, что юрисдик-ционные органы не должны ограничиваться разрешением спора между сторонами, рассмотрением дела о правонарушении. На них возлагается также обязанность выявлять причины возникновения правовых конфликтов (правонарушений) и принимать меры к их устранению. Так, суд устанавливает причины и условия, способствующие совершению преступления, и требует от организаций, предприятий, общественных организаций принятия соответствующих мер по предупреждению преступлений (например, ст. 321 УПК РСФСР). Это требование излагается

1  См.: Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. М., 1976, с. 264.

2  Так, определяя цели уголовного наказания, статья 20 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик говорит о «предупреждении совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами».

24


>>>25>>>

6 специальном акте — частном определении суда. Аналогичные нормы имеются и в гражданско-процессуальном законодательстве, в актах, регулирующих деятельность государственного арбитража, и др.

Воспитательная функция юрисдикции получила развитие в социалистической правовой системе. Советское право теснейшим образом связано с «принципами морали, в том числе с утверждением элементарных общечеловеческих принципов нравственности. Весь процесс по рассмотрению юридического дела подчинен прежде всего формированию нравственных идеалов, коммунистическому воспитанию трудящихся. В. И. Ленин постоянно выделял воспитание дисциплины как важнейшую функцию суда, требовал повышения воспитательного значения судебных процессов1. Действующее советское законодательство не только ставит такую задачу перед юрисдик-ционными органами, но и закрепляет организационные формы разрешения дел, способствующие более активному воспитательному воздействию процесса на правонарушителей, стороны в споре, на других лиц. Это и требование публичного оглашения юрисдикционного решения, и выездные заседания, и вынесение частных определений о необходимости устранения выявленных причин и условий, способствовавших возникновению правовых конфликтов, правонарушений, и т. д.

Большое воспитательное значение имеют правильная, четкая организация, культура юрисдикционного процесса, которые обоснованно рассматриваются в качестве фак* торов, определяющих законность2. Вместе с тем основным средством воздействия в исследуемой деятельности является само решение по делу, в котором находит выражение защита нарушенного права, восстановление справедливости, торжество нравственных начал. Поэтому важно как точное соответствие принятого решения норме права, так и справедливость юрисдикционного акта, оказывающая существенное воздействие на эмоциональные элементы правовой психологии людей. Этот фактор, как показали проведенные нами исследования, влияет и на

1  См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 36, с. 163; т. 44, с. 397.

2  См.: Братусь С.   Юридическая культура и   юрисдикция.— Сов. юстиция, 1977, № 18, с. 10; Аюева Е. И.  Проблемы морали в административной и судебной практике. — Сов. государство и право, 1977, № 6, с. 20-27.

25


>>>26>>>

эффективность применяемых санкций к правонарушИте* лям1. Законное и справедливое решение по делу повышает авторитет юрисдикционного органа, способствует формированию позитивных правовых установок граждан, воспитывает их в духе уважения к закону.

Регулятивная функция юрисдикции производ-на от соответствующей функции социалистического права. Юрисдикционная деятельность, как было отмечено выше, является блоком индивидуального (поднормативно-го) регулирования. Функции регулятора она выполняет посредством перевода нормативных предписаний в реальные действия субъектов права, в правоотношения. Регулировать, в известной мере, означает управлять. Поэтому регулятивная функция юрисдикции отражает управленческий ее аспект. Правовое управление или управление с помощью норм права является системой управления с корректирующей частью. В такой системе действуют управляющая часть, в роли которой выступает нормодатель, задающий посредством правовых норм образцы поведения, и корректирующая часть — юрисдикция, назначение которой состоит в исправлении различий, возникающих между поведением управляемой части и заданным образцом поведения2. Когда не срабатывает первичный сигнал (нормы), включается корректирующий сигнал (акт юрисдикции), который принуждает управляемого выполнить свои обязательства по договору, возместить причиненный ущерб, уплатить штраф и т. д. Этим обеспечивается правопорядок, восстанавливается нарушенная ткань правовых отношений, ликвидируются «возмущения» в правовой системе.

Регулирующая функция юрисдикции не ограничивается воздействием на правонарушителей (стороны в споре) . Решение по делу служит также основанием для деятельности иных органов, учреждений и организаций по

1  См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушения общественного порядка. — Сов. государство и право. 1974, № 8, с. 24. О социологических проблемах формирования уважения к праву см.: Право и социология. М., 1973, с. 227—252; Формирование уважения к социалистическому    праву. — Сов.    государство    и    право,   1975,   №   4, с. 37—46.

2  На эту  особенность управления при помощи правовых норм обратил внимание польский ученый  Ф.  Студницкий     (см.:   Stud-nicki F. Sterowanie za pomoca    norm.    «Panstwo i Prawo»,  1969, nr. 6, poz. 1009—1010),

26


>>>27>>>

обеспечению выполнения обязанности, определенной в юрисдикционном акте. Так, исправительно-трудовые учреждения обеспечивают в соответствии с приговором отбывание лицом уголовного наказания в виде лишения свободы; бухгалтерия предприятия, на котором работает нарушитель, по постановлению административной комиссии взыскивает с него штраф и т. п. Гарантом реализации этого регулирования является обязательность для всех решения юрисдикционного органа. Разумеется, данный орган вправе требовать от субъектов совершения только тех действий, которые предусмотрены в законе. Наиболее детально виды и характер действий лица, в отношении которого принято решение по делу, регламентированы в нормах о юридической ответственности.

Таким образом, юрисдикцию как самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности характеризуют не только присущие ей признаки, рассмотренные ранее, но и выполняемые функции (охранительная, воспитательная и регулятивная).

Единство исследуемой деятельности обусловлено также наличием общеюрисдикционных принципов, на основе которых она осуществляется. Попытки формулирования для каждого вида юридического процесса производства своих собственных принципов не могут быть поддержаны. Деятельность, в данном случае юрисдикция, обладающая единством присущих ей признаков и выполняемых функций, должна осуществляться на общих принципах. Такой подход важен как с общеметодологических позиций, так и с практических, поскольку дает «возможность в процессе иормотворческой практики распространить в допустимых пределах гарантии более совершен' ных производств на менее совершенные: сконструировать такие нормы, которые сближали бы, а не разъединяли различные юрисдикционные производства»1.

К общеюрисди'кционным принципам относятся социалистическая законность, объективность, самостоятель» ность в принятии решения, гласность, всесторонность и непосредственность, экономия принудительных средств, обеспечение права на защиту всем участникам процесса.

1 Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (Процессуальное регулирование). Изд-во Воронежского ун-та, 1976, с. 177.

27


>>>28>>>

Все виды юрисдикционной деятельности основаны на указанных принципах, что не исключает отраслевой специфики проявления последних.

Единая по своему социальному назначению, сущности и функциям, базирующаяся на общих принципах юрисдикция как самостоятельный вид государственной деятельности подразделяется на несколько видов. Это обусловлено многообразием общественных отношений, обеспечиваемых юрисдикционной защитой, различием в характере правовых конфликтов, особенностями применяемых правовых санкций, компетенции органов, рассматривающих и разрешающих дела о правонарушениях и правовых спорах. В реальной жизни исследуемая деятельность состоит из отдельных видов юрисдикции, являющихся предметом изучения отраслевых правовых наук.

В юридической литературе высказаны различные суждения о видах юрисдикционной деятельности. Чаще всего авторами выделяется судебная юрисдикция и юрисдикция, осуществляемая несудебными органами. Но это скорее не виды юрисдикционной деятельности, а две группы юрисдикции. Субъектный критерий, (безусловно, имеет значение, однако для разграничения различных видов юрисдикции его одного недостаточно. Во-первых, среди юрисдикционных органов имеются помимо судов субъекты, которым в соответствии с законодательством предоставлено исключительное право разрешения определенной категории правовых конфликтов (государственный арбитраж). Во-вторых, вряд ли правильно говорить о судебной юрисдикции как самостоятельном виде рассматриваемой деятельности, поскольку рассмотрение и разрешение уголовных и гражданских, семейных и трудовых, административных дел судом по своему назначению, способам воздействия на управляемых, процедуре имеют существенные различия. Отдельные авторы, понимая условность такого выделения, расшифровывают содержание судебной юрисдикции, но нередко сужают ее объем только деятельностью суда по рассмотрению уголовных и гражданских дел1. В-третьих, в такой двучленной классификации остается обезличенной юрисдикцион-(Ная деятельность «есудебных органов, которую называют особенной или специальной2.

1   См., например:   Осипов Ю. К.  Указ. соч., с. 19.

2  См., например:  Pfisacaru V. I. Op., cit., p. 17.

28


>>>29>>>

Для разграничения различных (видов юрисдикции необходимо учитывать наряду с субъектом деятельности и другие признаки (характер разрешаемых дел, процедура рассмотрения, средства применяемой защиты). Самостоятельным видом юрисдикции является, по нашему мнению, деятельность по рассмотрению и разрешению дел об определенных типах правонарушений (правовых споров), имеющая обособленную нормативную регламентацию, определенную законом систему органов, ее осуществляющих, специальную процедуру. Таким требованиям отвечают следующие виды советской юрисдикции: уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная, дисциплинарная, арбитражная и общественная. Последняя в отличие от других видов юрисдикции состоит в рассмотрении разнотипных правовых конфликтов. Так, в соответствии с действующим законодательством товарищеские суды вправе рассматривать и разрешать некоторые дела о совершении преступлений, административных проступков; определенные гражданские дела.

Каждый из названных видов юрисдикции един по своей природе, по наиболее существенным признакам. Это не исключает выделения в них отдельных групп. Например, в гражданско-правовой юрисдикции обособлены исковое и особое производства. Административная юрисдикция также подразделяется на отдельные ее виды. Основные из них: а) разрешение жалоб граждан на действия государственных -и общественных органов, их должностных лиц и б) рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним. Во втором виде, получившем наименование административно-нака-зательной юрисдикции1, наиболее полно проявляются конститутивные признаки самостоятельного вида юрис-дикционной деятельности, названные выше. В последующем, исследуя проблемы административной юрисдикции, имеется в виду административнсннаказательиая юрисдикция.

2. КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками, что роднит ее с другими видами советской юрисдикции. Вместе с тем это самосто-

' См.:   Стайнов   П.   Указ. соч., с.  141.

29


>>>30>>>

ятельный вид правоохранительной деятельности, обладающий присущими ему признаками, назначением, обособленностью нормативной регламентации и системы органов.

Правовую природу административной юрисдикции определяют прежде всего два обстоятельства. С одной стороны, она является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, с другой — одним из видов советской юрисдикции. С этих позиций и следует анализировать административную юрисдикцию.

Для выяснения сущности данного способа правоохра-1ны важное значение наряду с другими факторами имеет сфера его действия, социальная среда, в которой он функционирует. Советская правовая доктрина исходит не из искусственного противопоставления юрисдикции и управления, а из тесной связи и взаимообусловленности данных феноменов. Для уяснения правовой природы административной юрисдикции принципиальную роль играет связь рассматриваемого вида деятельности с целями и задачами государственного управления, зависимость от них.

В условиях развитого социалистического общества возрастает роль государственного управления, практически осуществляющего исполнение советских законов в процессе непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством1. Эти задачи выполняются прежде всего посредством правоприменительной деятельности органов государственного управления, когда властные действия названных органов направлены на обеспечение руководства соответствующими объектами.

Как правило, правоприменение в сфере государственного управления обусловлено обстоятельствами позитивного характера. В этом проявляется творческий, организующий характер социалистического типа управленческой деятельности, когда личность является не только объектом управления, но и активным, сознательным участником общественных дел.

Подлинный демократизм социалистического управления предполагает стабильность и организованность воз-<

1 См.: Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., Юрид. лит., 1966, с. 20.

30


>>>31>>>

пикающих в процессе осуществлений этого вида государственной деятельности общественных отношений. Организованность общественных отношений является непременным условием жизнедеятельности любой социальной системы. Государственное управление представляет собой самоуправляемую систему. Выполнение возложенных на него функций, эффективность исполнительно-распорядительной деятельности во многом зависят от целостности правоотношений, складывающихся в процессе управления. Возмущения в рассматриваемой системе вносят дезорганизацию в общественные отношения, тормозят нормальное функционирование государственного аппарата, создают угрозу нарушения общественных и личных интересов. Возникает необходимость в устранении таких негативных обстоятельств, ликвидации «энтропии», процесса дезорганизации и приведении системы в новое состояние, что обоснованно определяется как важнейшая задача управления. Реализация этой задачи обеспечивается посредством правоохранительной деятельности Советского государства, составной частью которой является юрисдикция.

Различные виды правонарушений в сфере государственного управления обусловливают необходимость применения юрисдикционных способов защиты общественных отношений. Так, уголовная юрисдикция обеспечивает борьбу с преступными деяниями должностных лиц государственных и общественных органов, дисциплинарная юрисдикция призвана способствовать укреплению служебной дисциплины и т. д. Вместе с тем основную массу правонарушений в рассматриваемой сфере составляют административные проступки. Они затрагивают многочисленные общественные отношения в сфере государственного управления. По своему характеру, фактическим обстоятельствам административные проступки относительно просты, рассмотрение дел о них и принятие решения не требуют сложной процедуры сбора, проверки и оценки доказательств по делу, характерной для уголовно-правовой юрисдикции.

Административная юрисдикция занимает значительное место в деятельности органов управления и других субъектов, оказывает существенное влияние на эффективность охраны социалистических общественных отношений от правонарушений. Важность этой деятельности обусловлена не только большим удельным весом админи-

31


>>>32>>>

стративных проступков в общей структуре правонарушений (хотя и это существенно влияет на объем работы компетентных органов), но и расширением администра-тмвно-юрисдикционной защиты в условиях иаучно-техни-ческой революции, постепенным сужением сферы уголовно-правового регулирования. Именно поэтому к правовой науке в современных условиях предъявляются серьезные требования в вопросе исследования и оценки конкретных коллизионных и иных ситуаций, разрешаемых органами управления путем применения норм права1.

В советской правовой науке утвердилось мнение о том, что административная юрисдикция является частью исполнительно-распорядительной деятельности, одним из видов правоохранительной деятельности. С ее помощью органы управления оценивают соответствие поведения объектов правовым установлениям, в необходимых случаях оказывая корректирующее воздействие. Причем управляющее воздействие в сфере государственного управления, как отмечает Козлов Ю. М.., совпадает с административно-правовым регулированием (налицо необходимость использования правовых средств)2. Здесь можно говорить об известном совпадении административной юрисдикция и административно-правового регулирования, имея в виду, что последнее не исчерпывается юрис-дикционной деятельностью.

Административная юрисдикция связана прежде всего с принудительным способом правоприменения, с правоохранительной деятельностью органов государственного управления. При этом юрисдикционный способ защиты не единственный принудительный регулятор в системе государственного управления. Значительная роль в управлении с помощью принудительных средств принадлежит другим блокам административно-правового регулирования: контроль, надзор, исполнительная деятельность по реализации решений юрисдикционных органов и др.3.

1  См.: Д о д и н Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной  деятельности  органов  советского  государственного управления. Киев—Одесса, 1976, с. 5.

2  См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976, с. 65.

3  О природе   контрольно-надзорной   деятельности   и   ее роли в правоохранительном механизме см.:  Старосьцяк Е.  Правовые формы административной деятельности. М., 1959, с. 144—154, 235—254; Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. М.,  1960;  Госу-

32


>>>33>>>

Каждый из названных видов правовой деятельности органов управления имеет свое социальное назначение, способ .принудительного воздействия, формы его осуществления. Но в отличие от правосудия, прерогатива которого принадлежит только одному органу — суду, административная юрисдикция нередко осуществляется тем же субъектом, в компетенцию которого входит выявление, установление фактических обстоятельств ■административного проступка, задержание правонарушителя и т. д. В связи с этим в литературе высказывались суждения о надзоре как правоохранительной деятельности, включающей и применение административных взысканий1. Не отрицая важности контрольно-надзорной деятельности в борьбе с правонарушениям«, не следует все же отождествлять ее с юрисдикцией. Контрольно-надзорная деятельность не может выполнять функции возложения ответственности. Следует согласиться с М. И. Еропкиным, по мнению которого процесс применения любого наказания выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности2. Эта деятельность и есть административная юрисдикция. Ее особенность в том, что осуществляется она органами государственного управления и должностными лицами, которые выполняют надзорно-контрольные функции. Но здесь не совпадение двух форм деятельности, а их осуществление одним субъектом. Кроме того, применяемые ;в процессе надзора меры административного принуждения (предупреждения и пресечения) нельзя называть правовыми санкциями и их реализация (например, изъятие водительского удостоверения, задержание правонарушителя и т. п.) не может быть отнесена к юрисдикции. Мы придерживаемся обоснованной нами ранее позиции о том, что мерами административной ответственности могут быть только административные взыска-

дарственный и общественный контроль в СССР. М., 1970; С т у д е-н и к и н а М. С. Государственный контроль в сфере управления М , 1974; и др.

1  См., например: Дементьев   Н. В.   Участие   трудящихся   в охране    общественного    порядка.    М.,   1960,   с. 21—24;   Р а з а р е-н о в Ф. СО сущности и значении административного    надзора    в советском  государственном  управлении. — В  кн.:   Вопросы  административного права на современном этапе. М.,  1963, с. 71.

2  См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965, с. 93.

3 Заказ 6872                                    33


>>>34>>>

Пия1. Именно данный вид правовой санкции реализуется в процессе административной юрисдикции.

Поскольку рассматриваемый вид правоохраны явля-ется частью исполнительно-распорядительной деятельности, характерным для административной юрисдикции яв-1 ляется ее осуществление, как правило, органами государственного управления. Рассмотрение лишь отдельных категорий дел о правонарушениях отнесено к компетенции народных судов (народных судей), а также некоторых общественных органов и их представителей. Сказанное, однако, не означает, что рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания за их совершение имеют право все органы государственного управления. Наделение последних юрисдикционными полномочиями относится к компетенции законодателя, и ими наделяется лишь определенный круг органов государственного управления, закрепленный в законе.

В отличие от правосудия специфическая черта административной юрисдикции заключается в множественности субъектов, ее осуществляющих. Это обеспечивает оперативность юрисдикционной защиты общественных отношений в различных областях советского государственного управления. Поэтому предлагаемая некоторыми авторами идея создания единых административных судов интересна, но, во-первых, ее реализация лишила бы административную юрисдикцию основного преимущества — быстроты реагирования на нарушения в наиболее динамичной социальной системе — государственном управлении; во-вторых, трудно представить себе орган, способный выполнить объем работы всех действующих в стране органов административной юрисдикции.

Итак, административная юрисдикция представляет собой часть исполнительно-распорядительной деятельности, причем ее обособленную часть2, которая по своему характеру является подзаконной, правоприменительной, правоохранительной. Вместе с тем эта деятельность — один из видов советской юрисдикции, обладающий всеми призна-

1  См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Классификация мер административного принуждения. — Правоведение, 1970, № 5. Следует еще раз обратить внимание на то,   что   действующее   советское законодательство и нормативные акты других социалистических государств  связывают  административную   ответственность  только    с применением административных взысканий (наказаний).

2  См.: Салищева Н. Г.   Указ. соч., с. 13.

34


>>>35>>>

ками данного способа правоохраны (наличие правонарушения, спора; состязательная процедура рассмотрения дела; обязательность принятия юрисдикционного акта). Каждый из названных признаков применительно к административной юрисдикции имеет свое, специфическое содержание, отличающее рассматриваемую деятельность от иных видов советской юрисдикции.

Юрисдикционная деятельность, как указывалось выше, существует для разрешения возникающих правовых конфликтов, воздействия на правонарушителя (стороны в споре). Предметом рассмотрения и разрешения в рамках административной юрисдикции являются дела об административных проступках. Действующее законодательство связывает основания административной ответственности с названным видом правонарушений. Исследованию и оценке в процессе административной юрисдикции подлежат как обстоятельства дела о конкретном административном проступке, так и соответствующие нормы права, предусматривающие ответственность за этот вид правонарушения.

Центральное место в рассматриваемой деятельности занимает факт административного проступка, виновность лица, его совершившего. Логический процесс доказывания в юрисдикционной деятельности идет от нормы к факту. Компетентный орган как бы «просматривает» фактические обстоятельства совершенного деяния через призму нормы, предусматривающей административную ответственность за правонарушение. Установление соответствия фактического состава юридическому и составляет содержание правовой квалификации, без которой немыслима юрисдикция1. Квалификация проступков в процессе административной юрисдикции затрудняется из-за неурегулированности ряда вопросов, касающихся оснований административной ответственности (формы вины; обстоятельства, исключающие административную ответственность; соучастие в совершении административных проступков и др.). Нормы, регламентирующие общие вопросы юридической ответственности, являются основополагающими для разрешения дела о правонарушении. К сожалению, эти вопросы административной ответственности    содер-

1 О понятии и значении квалификации см. подробнее: К У Д Р я в-ц е в В. Н. Теоретические основы квалификации преступлений. М., Юрид. лит., 1963.

3*                                                        35


>>>36>>>

жатся в разрозненных нормативных актах, в основном в республиканских Положениях об административных комиссиях и порядке рассмотрения дел об административных нарушениях, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Отсутствие единой кодифицированной правовой базы о данном виде ответственности отражается на эффективности административно-юрисдикционной деятельности, создает трудности для органов, ведущих борьбу с административными правонарушениями. Издание в скором будущем Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях позволит урегулировать общие вопросы административной ответственности. Разработка и принятие данного нормативного акта служит составной частью работы по приведению действующего законодательства в соответствие с Конституцией СССР1 и реализацией указаний XXV съезда КПСС о дальнейшем совершенствовании административного права и административного законодательства2. Другой задачей является разработка кодифицированных нормативных актов, устанавливающих административную ответственность за конкретные виды правонарушений, в виде кодексов союзных республик об административных проступках3. В настоящее время органы административной юрисдикции вынуждены искать соответствующую норму об ответственности за конкретный вид проступка среди многочисленных нормативных актов высших органов государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик (их насчитывается более 500), а также среди решений с административной санкцией, издаваемых местными Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами. При подготовке кодексов важно не только систематизировать в одном акте все нормы об административной ответственности, но и дать четкую формулировку признаков каждо-

1  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, №51, ст. 764.

2  См.: Материалы XXV съезда КПСС, с. 81. При решении этих задач следует использовать опыт нормотворческой работы европейских социалистических государств, в которых в 1968—1971 гг. приняты кодифицированные  нормативные  акты    об  административной ответственности.

3  См.,  например:  Ведомости  Верховного Совета  РСФСР,   1978, № 28, ст. 752.

36


>>>37>>>

го состава административного правонарушения1. Действующие нормы нередко содержат весьма неопределенные формулировки отдельных составов, что ведет, как показало изучение административно-юридической практики, к неправильной квалификации содеянного и ошибкам в применении норм об административной ответственности. Итак, содержанием административной юрисдикции является в основном рассмотрение и разрешение дел об административных проступках, но этим охранительная функция рассматриваемой деятельности не исчерпывается. Значительную роль »грает административно-юрисдик-ционная деятельность и в борьбе с преступлениями, большинство которых в настоящее время не являются злостными и не представляют большой общественной опасности. Проведенные научные исследования выявили значительные возможности административной юрисдикции в борьбе с такого рода преступлениями2. С учетом этого советское законодательство ввело институт замены уголовной ответственности административной в отношении лиц, совершивших преступления, не представляющие большой общественной опасности. Введение данного института не только характеризует дальнейшую гуманизацию средств борьбы с правонарушениями в социалистическом обществе, но и расширяет возможности использования административно-юрисдикционного способа пра-воохраны в борьбе с преступлениями, вносит существенные коррективы в основания административной ответственности и содержание административной юрисдикции. Действовавшие до этого нормы исходили из того, что единственным основанием данного вида ответственности является совершение административного проступка. Новая редакция ч. 3 ст. 50 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик предусматривает возможность привлечения к административной ответственности и лиц, совершивших преступные деяния. Естественно, замена уголовной ответственности административной как гуманная мера избирается только в отношении лиц, виновных в совершении преступлений, не пред-

1  См.: Веремеенко И. И. Формы изложения административно-правовых   норм.— Сов. государство и право, 1973,   № 10, с. 49.

2  См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушения общественного порядка, с. 22—23.

37


>>>38>>>

ставляющих большой общественной опасности. Закон допускает такую возможность лишь по делам о преступлениях, за совершение которых предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года либо другое, более мягкое наказание.

Разумеется, не все уголовные дела данной категории могут прекращаться по этим основаниям. Законодатель исходит не столько из формального признака отнесения преступления к названной группе, сколько из того, что цели частной и общей превенции могут быть достигнуты посредством реализации не уголовных, а менее репрессив« ных санкций — административных. Лицо может быть освобождено от уголовной ответственности и подвергнуто административным взысканиям, если будет признано, что его исправление и перевоспитание возможны без применения уголовного наказания. Такой вывод должен основываться как на оценке совершенного преступления, так и личности виновного. При наличии рассмотренных выше оснований для освобождения от уголовной ответственности по ст. 501 УК РСФСР уголовное дело прекращается (такое право предоставлено законом прокурору, следователю, органу дознания с согласия прокурора, а также суду). К обстоятельствам, препятствующим принятию такого решения, указывается в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 7 сентября 1978 г. «О практике применения судами мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик», могут быть отнесены, в частности, непогашенная и неснятая в установленном законом порядке судимость, ведение лицом паразитического образа жизни, признание его алкоголиком или наркоманом1.

В связи с применением нового правового института в теории и на практике возникает ряд вопросов, заслуживающих рассмотрения. Во-первых, не означает ли применение административных взысканий к лицам, в отношении которых уголовное дело прекращено по основаниям ст. 50' УК РСФСР, изменения правовой квалификации совершенного ими деяния и, во-вторых, какова природа деятельности по рассмотрению дел об указанных правонарушениях   и   применению административных взыска-

1 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1978, № 5, с. 7.

38


>>>39>>>

ний? На первый вопрос следует, по нашему мнению, Дать отрицательный ответ. Такой вывод основан на том, что закон допускает замену уголовной ответственности административной только по прекращенному уголовному делу, а не но материалам проверки. Причем прекращение уголовного дела по основаниям ст. 501 должно быть основано на всестороннем и полном исследовании всех обстоятельств, входящих в предмет уголовно-щроцессуального доказывания; лицу должно быть предъявлено обвинение в совершении преступления. Несоблюдение этих требований закона ведет к безусловной отмене постановления о прекращении уголовного дела и о наложении административного взыскания. В этом направлении ориентируется и судебная практика1. Следовательно, предметом рассмотрения в данном случае является только преступление; при отсутствии такового прекращение уголовного дела осуществлялось бы по иным основаниям —■ за отсутствием состава преступления.

Что касается второго вопроса, то рассмотрение прекращенных уголовных дел по ст. 501 и применение административных санкций являются не чем иным, как административной юрисдикцией, осуществляемой в соответствии с законом народными судьями (судами). Действительно, мы имеем здесь дело с данным видом юрисдик-ционной деятельности, поскольку правосудие по уголовным делам в соответствии с действующим законодательством может осуществлять только суд; народный судья единолично не вправе выполнять такую функцию. Кроме того, в рассматриваемом случае речь идет о прекращенных уголовных делах, что исключает возможность их рассмотрения в рамках уголовно-правовой юрисдикции. Народный судья, рассматривая дела, прекращенные по основаниям ст. 501 УК РСФСР, может применить к лицам, виновным в совершении преступлений, меры административного взыскания в виде штрафа в размере до пятидесяти рублей, либо исправительных работ по месту работы виновного на срок от одного до двух месяцев с удержанием до двадцати процентов заработка, либо ареста на срок до пятнадцати суток, т. е. санкции только в рамках административной юрисдикции.

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1977, № 11, с. 15— 16. См. также: Шубин В. Некоторые процессуальные вопросы, возникающие в практике применения нового законодательства. — Сов. юстиция, 1977, № 14, с. 8—10.

39


>>>40>>>

Любое управленческое решение, подчеркивается в литературе, возможно только при наличии объективной и возможно полной информации об объекте управления1. Этому требованию должно отвечать и решение о прекращении уголовного дела на основании ст. 50' УК РСФСР, для принятия которого необходимо всесторонне изучить данные, характеризующие личность виновного, его поведение до совершения преступления. Это важно для обоснования вывода о нецелесообразности применения уголовного наказания и возможности исправления виновного посредством мер административного взыскания. Замена уголовной ответственности административной возможна только при соблюдении данного требования, нарушение которого влечет отмену постановления о применении административного взыскания за совершение преступления, не представляющего большой общественной опасности. Так, по этим основаниям Президиум Ростовского областного суда отменил постановление Пролетарского районного народного суда о применении административного взыскания к Щ., в отношении которого было прекращено уголовное дело по обвинению его по ст. 122 УК РСФСР. Из материалов дела видно, что Щ. за два месяца до совершения этого преступления был осужден за хулиганство, систематически пьянствовал, нарушал общественный порядок, привлекался к административной ответственности за мелкое хулиганство2. Последнее следует подчеркнуть особо, поскольку, применяя замену уголовной ответственности мерами административного взыскания, суд рассчитывает обеспечить частную и общую превенцию преступлений посредством этих санкций.

В литературе совершенно обоснованно обращалось внимание на недопустимость применения ст. 501 УК РСФСР к рецидивистам, на которых не оказало должного воздействия уголовное наказание, а также к неоднократно привлекавшимся к административной ответственности3. Такая практика не способствует борьбе с право-

1  См.:  Ленинизм и управление социальными    процессами    при социализме. М., 1973, с. 73.

2  См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1977, № 12, с. 10— Ы.

• См.: Тенчов Э. Освобождение от уголовной ответственности с применением мер административного взыскания. — Сов. юстиция, 1978, № 1,с. 5.

40


>>>41>>>

нарушениями, дискредитирует новый правовой институт, снижает эффективность административной юрисдикции в предупреждении преступлений.

Следует внимательно изучить практику применения данного института, его действенность применительно к различным видам преступлений, в отношении определенных категорий правонарушителей, эффективность отдельных видов административных взысканий, применяемых в порядке ст. 501 УК РСФСР за совершение преступлений. Только на основе комплексного исследования этих вопросов можно разработать обоснованные рекомендации по повышению эффективности административной юрисдикции в борьбе с преступлениями.

Таким образом, в содержание административной юрисдикции входит рассмотрение и принятие решения по делам не только об административных проступках, но и определенной группы преступлений. Эта трактовка основана на действующем законодательстве и отражает реально существующую административно-юрисдикцион-ную практику в Советском государстве.

Особенностью рассмотрения дел о правонарушениях в процессе данной деятельности является специализация юрисдикционной защиты. Если для правосудия по уголовным делам характерен «универсализм» в деятельности суда, который рассматривает и принимает решение по всем категориям дел о преступлениях, то функции административно-юрисдикционной защиты распределены между различными субъектами. Большинство органов административной юрисдикции (в основном инспекции различных министерств и ведомств) компетентны разрешать довольно ограниченную группу дел о правонарушениях: например, дела о нарушениях правил воинского учета рассматривают военные комиссариаты, о нарушениях санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпи-демических правил — органы санитарного надзора и т.д. Лишь административные комиссии и органы внутренних дел разрешают многопрофильные дела об административных правонарушениях.

Исследуемый вид юрисдикции осуществляется с соблюдением соответствующей процедуры. «Процессуальный нигилизм» в отношении административной юрисдикции, который имел место в прошлом, в современной литературе встречается все реже. Административно-процессуальная   форма юрисдикционной деятельности исполнп-

41


>>>42>>>

тельных и распорядительных органов власти уже не вызывает сомнений1. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решения по ним, равно как и по|рядок любого вида советской юрисдикции, подчиняется определенной процедуре, закрепленной в законе. Эта (Процедура более проста по сравнению с процессуальным порядком осуществления правосудия. Вместе с тем элементарная состязательность присуща и ей. Отдельные авторы несколько сужают значение данного признака административной юрисдикции, сводя его к возможности обжалования процесса и решения2. Думается, состязательность процедуры рассмотрения и разрешения дела в рамках административно-юрисдикционной деятельности проявляется не только в этом. Действующее законодательство предоставляет лицу, привлекаемому к административной ответственности, право знакомиться с материалами дела, давать объяснения по существу нарушения и заявлять ходатайства.

Административная юрисдикция как правоприменительная деятельность завершается принятием специального правового акта. Свое решение по рассматриваемому делу орган административной юрисдикции фиксирует в постановлении, которое выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Наиболее типичным вариантом такого решения является постановление о наложении на виновного в совершении правонарушения административного взыскания. В нем находит отражение реализация нормы об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения.

Административная санкция может быть применена только в рамках рассматриваемого вида юрисдикцион-ной деятельности. В борьбе с правонарушениями Советское государство использует различные средства воздействия на нарушителей. Действующая в настоящее время система административных взысканий включает в себя: предупреждение, общественное порицание, штраф, исправительные работы, административный арест, конфискацию имущества, изъятие имущества, лишение специальных прав. Наличие такого широкого диапазона санкций

1  См.:   Юридическая  процессуальная  форма   (теория  и  практика). М, 1976, с. 136.

2  См., например: С т а й и о в П. Особените юрисдикции в област-та на администрацията, с. 37 и след.

42


>>>43>>>

Не означает, однако, полной свободы усмотрения юрис-дикционного органа в выборе того или иного административного взыскания. Органы и должностные лица, рассматривая дела о правонарушениях, вправе назначить только то взыскание, которое установлено за совершение данного цроступка, и только в пределах, предусмотренных санкцией нарушенной нормы.

В определении вида и размера административного взыскания за совершение преступлений лицами, в отношении которых уголовное дело прекращено по основаниям ст. 50' УК РСФСР, есть свои особенности, отличающиеся от применения санкций за совершение административных проступков. Народный судья (суд), рассматривая вопрос о наложении административного взыскания за совершение преступления к указанным лицам, обращается не к санкции соответствующих статей Особенной части Уголовного кодекса, а к норме Общей части — ст. 50' УК РСФСР. В соответствии с названной нормой он применяет к виновным штраф, или исправительные работы, или арест, независимо от вида совершенного преступления. В обоих случаях органы и должностные лица, рассматривающие дело о правонарушениях, вправе назначить лишь установленное законодательством взыскание. Строго очерченный круг средств правоохраны, ограниченные пределы их применения являются важнейшими гарантиями законности в административно-юрисдикционной деятельности.

Выбор оптимального решения в процессе юрисдикци-онной деятельности является не самоцелью, а средством разрешения определенных социальных задач. Основная цель административной юрисдикции и применяемых в процессе ее осуществления взысканий — добиться от нарушителя правомерного поведения. С помощью актов административной юрисдикции корректируется поведение объектов управления, обеспечивается защита общественных отношений в сфере государственного управления. Однако управление поведением людей в отличие от управления в механических системах предполагает «прохождение» управленческих сигналов через сознание человека. Административное взыскание «управляет» поведением людей опосредствованно через их сознание по схеме: взыскание — сознание — поведенческий акт (акты) . Программируемый «выход» в данной системе предполагается в виде правомерного поведения. В этом спе-

43


>>>44>>>

цифика юридической ответственности, осознание которой А. Г. Спиркин обоснованно рассматривает в качестве необходимого средства управления поведением личности через сознание индивида, влияние на положительное изменение личности в отношении будущего поведения1. Естественно, данная схема действует неоднозначно в отношении 'различных людей. Здесь весьма значительна роль уровня правосознания последних, конкретных жизненных ситуаций.

С учетом названных и других обстоятельств органы административной юрисдикции избирают соответствующий вид и размер наказания. Требование индивидуализации, которое наряду с принципом законности является основополагающим при назначении административного взыскания2, закреплено в соответствующих нормах об административных наказаниях. Так, размер административного штрафа устанавливается в зависимости от тяжести совершенного проступка с учетом личности и имущественного положения виновного. Посредством актов административной юрисдикции органы управления и другие субъекты осуществляют поднормативное регулирование общественных отношений, нормативные предписания переводятся в реальное поведение людей, вступающих в соответствующие правоотношения. Постановление по делу в данном случае является юридическим фактом, служащим основанием для возникновения правоохранительных отношений, определяющим права и обязанности правонарушителя и других лиц, органов, учреждений (обязанность нарушителя уплатить штраф; право органа, наложившего штраф, требовать его уплаты и т. д.). Регулятивная функция административной юрисдикции не исчерпывается требованием определенного поведения от нарушителя и других лиц, органов; ее осуществление способствует упорядоченности, стабильности правовых отношений в сфере советского государственного управления, повышению эффективности исполнительно-распорядительной  деятельности    в    целом.   В   этом   состоит

1   См.: Спиркин А.  Г. Сознание    И  самосознание.    М.,  1972, с. 295.

2  О  принципах  назначения    административных    взысканий  см. подробнее: Б а х р а х Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности.    Пермь,    1969,    с. 251   и ел.;   Гала-г а н И. А.  Указ. соч., с. 177 и ел.

44


>>>45>>>

значительная социальная ценность административной юрисдикции как одного из блоков (систем) поднорматив-ного правового регулирования. К сожалению, в правовой литературе проблема влияния данного правового регулятора на реализацию функции государственного управления не только не изучена, но даже не поставлена.

Сказанное позволяет определить административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений) и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке.

Теоретические модели (понятия) являются абстракциями, отражающими более или менее точно реально существующие в социальной действительности факты, про-цессы, события. Рассмотренное понятие административной юрисдикции отражает наиболее общие признаки реальной деятельности административных комиссий, народных судей и других субъектов по рассмотрению дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений), по применению к лицам, виновным в их совершении, административных взысканий. Именно в процессе данной деятельности реализуются функции административной юрисдикции (охранительная, воспитательная п регулятивная), оказывается фактическое управляющее воздействие на сознание и поведение людей. Речь идет об административно-юрисдикционной практике компетентных органов, реально влияющей на состояние правопорядка в стране. Ее изучение имеет большое значение, поскольку позволяет раскрыть возможности администра-тивно-юрисдикционного способа в укреплении режима законности в сфере государственного управления, проверить эффективность норм об административной ответственности, выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правоохранительной деятельности. Однако есть и другое понимание этой практики, связанное с итогом, результатом юрисдикционной деятельности.

С юридической (судебной, арбитражной, административной) практикой связываются обычно задачи правоЕО-го регулирования и правотворчества. «Это,— по определению С. С. Алексеева, — объективированный опыт реализации права, складывающийся в результате деятель-

45


>>>46>>>

ности компетентных органов по применению юридиче« ских норм»1. Административно-юрисдикционная деятельность есть применение норм в процессе разрешения дел о правонарушениях. Итогом этого правоприменения является принятие решения по делу, которое является обяза-тельным только для данного дела. Вместе с тем опыт решения определенных категорий правовых конфликтов может иметь значение для рассмотрения аналогичных дел в будущем. Этот опыт и есть административно-вдрисдикционная практика, которую называют еще административной практикой2.

Административная практика является разновидностью юридической практики и поэтому ей присущи функции последней. Большинство авторов, рассматривающих вопросы юридической практики, относят к ее функциям конкретизацию правовых норм, другие считают, что она выполняет также сигнально-информационную функцию3. Административная практика выполняет, по нашему мнению, обе названные функции.

Конкретизация обусловлена самой сущностью правоприменения, сущностью права. Важнейший признак права — его нормативность. Применение юридической нормы есть не что иное, как применение общего абстрактного правила к конкретному жизненному случаю. Социальная реальность всегда богаче, чем правовая абстракция. Органы административной юрисдикции при рассмотрении и разрешении подведомственных им дел сталкиваются с необходимостью толкования содержания применяемых ими норм права, их сопоставления. Нередко им приходится «преодолевать» пробелы в нормах об административной ответственности. Постепенно вырабатываются решения спорных вопросов при рассмотрении определенной категории дел, которые становятся типовыми и используются в дальнейшем при разрешении аналогичных дел.

Разумеется, административная практика не подменя-

1  Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2, с. 84. Другие авторы включают в данное понятие не только    итог юридической деятельности   (правоположения),   но  и  выработку  правоположений (см.: Судебная практика в советской правовой системе. М., Юрид. лит., 1975 с. 16—17).

2  См.: Судебная практика в советской правовой системе, с. 23.

3  См.: Алексеев С. С.   Проблемы  теории права.   Т. 2, с. 89.

46


>>>47>>>

<ет нормативной основы, более того, она сама,полностью основана на законе и направлена на его конкретизацию. Организационные формы конкретизирующей функции административной практики в отличие от судебной пока не объединены в единую систему. К ним в основном относятся разъяснения вышестоящих юрисдикционных органов, рассматривающих дела в качестве органа административной юрисдикции второй инстанции; указания (разъяснения) вышестоящих органов о практике рассмотрения определенной категории дел нижестоящими органами (чаще всего на основе обобщения юрисдикционной практики такие указания издаются совместно Прокуратурой СССР, Верховным Судом СССР и Министерством внутренних дел СССР). Особо следует отметить руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР и пленумов Верховных судов союзных республик о практике применения отдельных нормативных актов об административной ответственности1.

Названные формы оказывают существенное влияние на разрешение соответствующих категорий дел, способствуют единому пониманию законодательства всеми органами административной юрисдикции. Роль административной практики в этом огромна, поскольку администра-тивно-юрисдикционную деятельность осуществляют, как правило, непрофессиональные юристы. Поэтому чрезвычайно важно обобщать и направлять эту практику в масштабе страны. Целесообразно периодически издавать обзоры или бюллетени, в которых обобщалась бы работа органов административной юрисдикции и давались руководящие указания по применению законодательства в их деятельности при решении подведомственных дел2.

Посредством второй, сигнально-информационной функции проверяется обоснованность соответствующих норм об  административной ответственности, выявляются пум

1  См., например: постановление № 6 Пленума Верховного Суда СССР от 5 июля 1974 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за  нарушение  правил  административного надзора». — Бюллетень   Верховного   Суда СССР,   1974,   № 4, с. 11—13.

2  Мы не разделяем предлагаемую в литературе идею   об издании бюллетеня о практике применения всех административно-правовых норм, поскольку обобщить все многообразие последних практически  невозможно   (см.:   Коренев  А.  П.   Нормы  административного права и их применение. М., Юрнд. лит., 1978, с. 71—72).

47


>>>48>>>

их совершенствования. Так, например, практика применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» показала, что начальники органов внутренних дел не в состоянии сами рассматривать в установленный законом срок все дела о мелком хулиганстве и появлении в нетрезвом состоянии в общественных местах. Президиум Верховного Совета СССР, учитывая это обстоятельство, предоставил право рассмотрения этих дел также заместителям начальников данных органов1. Таким образом, административная практика является относительно самостоятельной частью правовой системы, выполняющей важные функции в механизме правового регулирования и правотворчестве.

3  СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ С ДРУГИМИ ВИДАМИ ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Объединение всех видов юрисдикции в одну систему не исключает известного «разделения труда» между ними, обусловленного различием сфер правовой охраны; характера правонарушений, с которыми ведется борьба; органов, правомочных рассматривать дела о правонарушениях (спорах) и применять правовые санкции; процессуального порядка разрешения подведомственных дел. Это обеспечивает полный охват юрисдикционной защитой нуждающихся в этом общественных отношений и вносит упорядоченность в правоохранительную деятельность. Различные виды юрисдикции объединяет в единую систему не только применяемый способ правоохраны, но и общая перспективная цель искоренения правонарушений в нашей стране, обеспечения правопорядка и законности в государственной и общественной жизни. Сказанное свидетельствует о том, что мы имеем дело не со случайными, независимо друг от друга действующими способами правоохраны, а с устойчивой системой советской юрисдикции.

Устойчивость любой социальной системы не исключает динамики развития составляющих ее частей (элементов), изменения существующих и возникновения  новых

I Ведомости Верховного Совета СССР,  1967, № 43, ст. 577.

48


>>>49>>>

связей между ними. «Поэтому в науке и практике нельзя ограничиваться учетом характеристик целостной системы лишь с точки зрения того, чем она является в настоящий, данный момент. Необходимо, — подчеркивает В. Г. Афанасьев, — раскрыть динамику частей, устремленность их в будущее, понять целостную систему с точки зрения перспектив ее развития. Это особенно важно в познании и управлении системами социального порядка»1.

Юрисдикция и составляющие ее виды не оставались неизменными, в процессе своего развития данный социальный феномен претерпел существенные изменения, появились новые формы взаимосвязи между отдельными юрисдикциями. Основные тенденции этого процесса неотделимы от развития социалистической демократии и связанных с ними других явлений (повышение сознательности советских граждан, постоянное снижение числа правонарушений в социалистическом обществе и т. п.).

Административная юрисдикция, являясь частью рассматриваемой системы, выполняет присущие ей функции по разрешению дел об определенной группе правонарушений. Вместе с тем в данной системе она взаимодействует с другими видами юрисдикции в решении «общих дел», общих задач2. Наличие общих задач обусловливает необходимость четкого определения пограничных областей действия различных видов юрисдикционной деятельности, порядка и форм взаимодействия их в охране правопорядка. Не претендуя на полноту рассмотрения всей проблемы, решение которой возможно лишь совместными усилиями ученых — представителей основных отраслей юридической науки, остановимся на соотношении административной юрисдикции с уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой и общественной юрисдикциям«, их взаимодействии.

Административная и уголовная юрисдикции являются наиболее близкими по своей природе и решаемым задачам. В процессе их осуществления оказывается так называемое «внешневластное» принуж-

1  Афанасьев В. Г.   Научное управление обществом. М., Политиздат, 1973, с. 19.

2  Интересные   суждения   о  взаимодействии    отдельных    видов юридической     ответственности     высказаны      И. С. Самощенко    и М. X. Фарукшиным (см.: Самощенко И. С, Фарукшин М. X. Ответственность  по  советскому  законодательству.  М.,  Юрид.  лит., 1971, с. 213 и ел).

4 Заказ 6872                                    49


>>>50>>>

дение в отличие от «внутриорганизационного», характер* ного для дисциплинарной юрисдикции1. Воздействие применяется к нарушителям, которые не находятся в служебном подчинении у юрисдикционных органов. Общность уголовной и административной юрисдикции проявляется также в (Использовании внешне сходных форм отдельных санкций (исправительные работы, штраф, конфискация), в единой направленности уголовных и административных наказаний (предупреждение правонарушений и воспитание нарушителя). Им противостоит система правонарушений, обусловленная многочисленными факторами экономического, политического, идеологического; и личностного характера2.

Укрепление социалистических общественных отношений и повышение сознательности советских граждан создают условия для сужения этой деструктивной системы. Поэтому изменение последней не может не отражаться и на соотношении уголовной и административной юрисдикции — правовых способов борьбы с общественно опасными деяниями (преступлениями и административными проступками). Следует подчеркнуть, что здесь речь идет не о пассивном отражении, а о целенаправленном совершенствовании механизма правовой защиты с учетом изменения динамики и структуры правонарушений. При установлении способа защиты тех или иных общественных отношений нужно исходить из реальной оценки опасности деяний. Далеко не все правонарушения, оказавшиеся вне уголовной юрисдикции, перестают быть общественно опасными.

Борьба с ними должна осуществляться посредством административной или дисциплинарной юрисдикции, а не только с помощью мер общественного воздействий. Соотношение уголовной и административной юрисдикции не исчерпывается сужением первой и расширением сферы, действия второй (не исключен обратный процесс)3.

1  См.:  Талюпа А.  Г. Убеждение и принуждение    в    период перехода от социализма к коммунизму и их роль в обеспечении советского правопорядка. — Канд. дисс. М., 1966, с. 45.

2  В  литературе высказаны  интересные суждения  о правонарушениях как стихийной, деструктивной системе, которой противостоит система правоохраны (юстиция)   (см.: Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений, с. 261—262).

3  Для  современных буржуазных государств   характерно обострение  уголовной  репрессии,  ее  расширение.  Нередко  законодатели, скрывают это под прикрытием  административных взысканий, уста.-.

50


>>>51>>>

Одной из форм взаимодействия рассматриваемых видов юрисдикционной защиты является борьба с определенными видами правонарушений посредством как административных, так и уголовно-правовых санкций, что получило значительное распространение в нормотворческой и правоприменительной практике. Действующее законодательство предусматривает в качестве основания уголовной 'Ответственности за некоторые правонарушения предварительное применение административных взысканий (так называемые составы преступления с административной преюдицией). Основными особенностями этих составов являются следующие: во-первых, наличие состава преступления связывается с фактом повторного совершения такого же правонарушения, за которое виновное лицо ранее привлекалось к административной ответственности; во-вторых, преступным в соответствии с такой конструкцией признается лишь деяние, совершенное лицом, ранее подвергавшимся мерам административного взыскания; в-третьих, состав преступления с административной преюдицией предполагает повторное совершение деяния в пределах срока давности административной наказанности виновного за первое нарушение.

В конструкции составов преступлений с административной преюдицией и в борьбе с данными правонарушениями отчетливо проявляется один из основных принципов советской юрисдикции—принцип экономии принудительных средств. Основная нагрузка в борьбе с этими правонарушениями лежит на административной юрисдикции, в процессе которой на виновных налагаются административные взыскания. Механизм уголовно-правовой юрисдикции включается в борьбу с данными общественно опасными деяниями только в тех случаях, когда названные санкции не оказали должного воспитательного и предупредительного воздействия на правонарушителя и он вновь совершил аналогичное (однородное) нарушение. Сравнение статистических данных и результаты социологических исследований свидетельствуют об эффективности административных санкций в предупреждении преступлений данного рода  (мелкое хищение государствен-

навливаемых за отдельные правонарушения, которые при введении так называемого чрезвычайного положения автоматически заменяются уголовными (см.: Notstandsstrafrecht — Notstand des Friedens und Demokratie. Staatsverlag der DDR, Berlin, 1967, S. 61).

4*                                                         51


>>>52>>>

ного и общественного имущества; скупка и скармливание хлеба и других хлебопродуктов скоту и птице; скупка, продажа и обмен в небольших размерах валюты и ценных бумаг; нарушение паспортных правил и др.).

Взаимодействие двух видов юрисдикции й борьбе с преступлениями с административной преюдицией не сводится к «разделению труда» в этой сфере. Акт административной юрисдикции — постановление о наложении административного взыскания — является обязательной предпосылкой привлечения лица за такого рода преступление. При рассмотрении уголовного дела суд обязан проверить наряду с соблюдением других условий (пов-торность, неистечение срока давности с момента наложения административного взыскания) законность и обоснованность решения органа административной юрисдикции. На необходимость включения в предмет доказывания этих обстоятельств указывается в ряде постановлений Пленума Верховного Суда СССР. Так, в постановлении № 10 Пленума Верховного Суда СССР от 28 июня 1973 г. (с изменениями от 3 сентября 1976 г.) «О судебной практике по делам о нарушении паспортных правил, систематическом занятии бродяжничеством или попрошайничеством, а также ведении в течение длительного времени иного паразитического образа жизни», в частности, предписывается суду при рассмотрении дела о преступлении, предусмотренном ст. 198 УК РСФСР и соответствующими статьями УК других союзных республик, проверять правильность наложения административных взысканий за нарушение паспортных правил. При необоснованности такового суд должен поставить вопрос, разрешая дело по существу, об отмене постановления о применении мер административного воздействия1. Незаконность или необоснованность наложения взыскания за первое правонарушение является основанием для прекращения уголовного дела в отношении лица, повторно совершившего такое же правонарушение. Так суды и поступают. Но нередко, прекращая по этим основаниям уголовное дело, они считают свою миссию исчерпанной. Однако повторное правонарушение лица остается фактически безнаказанным. Следует в связи с этим согласиться с высказанным в литературе предложением о необходимости установления обязанности суда в подобных случаях направ-

1 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1976, № 5, с. 12.

52

I


>>>53>>>

лять в органы административной юрисдикции копию приговора (определения, постановления) и частного определения для решения вопроса о привлечении виновного к административной ответственности1.

В настоящее время намечается тенденция расширения в уголовных кодексах союзных республик круга составов преступлений с административной преюдицией. Однако эффективность борьбы с этими видами преступлений снижается из-за недостатков в организации учета лиц, подвергнутых административным взысканиям. Неотвратимость привлечения к ответственности за совершение преступлений с административной преюдицией возможна при наличии полного учета лиц, подвергнутых административным наказаниям за соответствующие преступления. Изучение показало, что таким учетом охвачены не всо правонарушения, повторное совершение которых влечет уголовную ответственность. В отношении большей части правонарушителей проверить применение меры административного взыскания (т. е. факт, являющийся обязательным элементом состава преступления с административной преюдицией) не представляется возможным. Это снижает эффективность уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за данные преступления, они не могут выполнить запрограммированной законодателем функции усиления ответственности за повторные правонарушения, совершенные лицами, к которым были применены административные взыскания. Создание единого учета указанной категории нарушителей позволит полнее использовать возможности норм, устанавливающих уголовную ответственность за преступления с административной преюдицией, усовершенствовать механизм взаимодействия уголовно-правовой и административной юрисдикции.

Формулируя составы преступлений с административной преюдицией, законодатель презюмирует возможность предупреждения этих правонарушений посредством административных взысканий. Последние обоснованно рассматриваются как правовые средства борьбы не только с административными проступками, но и с преступными деяниями. Это назначение административной ответствен-

1 См.: Масленников М. Я. К совершенствованию законодательства об административной ответственности при повторности проступка. — Правоведение, 1973, № 3, с. 104.

53


>>>54>>>

ности закреплено в ряде нормативных актов европейских социалистических государств1.

Превентивная функция административной юрисдикции должна реализовываться не только выбором вида и размера административного взыскания в соответствий с принципами законности и'индивидуализации, но и всем ходом рассмотрения дела. Необходимо обязательно разъяснять нарушителю правовые последствия рецидива его неправомерного поведения, особенно это важно по делам о правонарушениях, повторное совершение которых вле* чет уголовную ответственность. К сожалению, органы административной юрисдикции, как показало изучение, не всегда используют данную возможность в предупреждении преступлений.

Наиболее распространенной формой взаимодействия различных видов юрисдикционной деятельности является замена одного вида другим. Например, если УК РСФСР 1922 года предусматривал возможность замены уголовно-правовой юрисдикции административной в борьбе с ограниченным кругом конкретных преступлений, то действующее законодательство закрепило такую возможность в качестве общего института. Рассмотрение народным судьей (народным судом) дел о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, и применение за их совершение в соответствии со ст. 501 УК РСФСР мер административного взыскания являются, как мы обосновывали выше, административно-юрисдик-ционной деятельностью. Возможность замены уголовной ответственности административной касается широкого круга преступлений, за совершение которых законодательством предусмотрено наказание не свыше одного года лишения свободы либо иное, более мягкое наказание. Борьба с данными преступлениями в настоящее время осуществляется посредством как уголовно-правовой, так и административной юрисдикции. Основной критерий разграничения здесь — целесообразность применения к виновному в совершении одного из этих преступлений мер уголовной ответственности и возможность его исправле-

1 Так, в Законе Германской Демократической Республики от 12 января 1968 г. «О борьбе с нарушениями порядка» подчеркивается, что борьба с административными правонарушениями «способствует предотвращению преступлений и укреплению социалистической законности» (Gesetzblatt der DDR, 1968, 1, N. 3, S. 101).

54


>>>55>>>

ния путем применения административных взысканий, т. е. менее репрессивных санкций. Но народный судья (народный суд) может и не применить административное взыскание к лицу, в отношении которого было прекращено уголовное дело. Он обязан тщательно выяснить обоснованность прекращения уголовного дела на основании ст. 501 УК РСФСР и если придет к выводу о необоснованности такого прекращения, то выносит постановление об отказе в применении мер административного взыскания и о возвращении дела прокурору. Применять административные взыскания за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности, имеет право и суд. Такое право возникает у него, если уголовное дело на основании ст. 501 УК РСФСР прекращается на стадии судебного разбирательства. При этом возникает любопытная ситуация — один и тот же субъект осуществляет и уголовно-правовую, и административную юрисдикцию по одному и тому же делу, но это не означает их совпадения. По уголовному делу суд осуществляет правосудие, которое прекращается при наличии законных к тому оснований. Затем он рассматривает, исходя из оценки всех обстоятельств дела и личности виновного, вопрос о выборе вида и размера административного взыскания лицу, в отношении которого прекращено уголовное дело. И это уже админист-ративно-юрисдикционная деятельность. Аналогичную деятельность осуществляет и вышестоящий суд, если он, рассматривая уголовное дело как суд кассационной или надзорной инстанции, приходит к выводу о возможности освобождения осужденного за совершение преступления, не представляющего большой общественной опасности, и постановляет о применении к нему меры административного взыскания.

Взаимодействие административной и гражданско-правовой юрисдикции основывается на том, что совершение административных проступков нередко связано с причинением материального ущерба. Орган административной юрисдикции, рассматривая дело по существу, принимает во внимание характер и размер причиненного ущерба при определении вида и размера административного взыскания. Решение же вопроса о возмещении ущерба законодатель оставляет за пределами административно-юрисдикционного производства. Например, в соответствии с Указом Президиума    Вер-

Щ


>>>56>>>

ховного Совета РСФСР от 13 декабря 1977 г. «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного имущества» народный судья налагает на виновного в совершении мелкого хищения штраф в размере от 10 до 50 руб.1. В ■случае же если материальный ущерб не будет возмещен виновным лицом, то он взыскивается с него судом в установленном законом порядке2.

Аналогичные положения имеются и в других нормативных актах, предусматривающих ответственность за совершение административных проступков. Решение о возмещении причиненного проступком материального ущерба выносится судом, которым рассматривается иск в рамках гражданско-правовой юрисдикции. Гражданам предоставлена возможность добровольно возместить стоимость причиненного ими ущерба, а механизм гражданско-правовой юрисдикции «включается» только в случае отказа от такого возмещения.

Изучение практики рассмотрения дел об административных нарушениях, сопряженных с причинением материального ущерба, свидетельствует о том, что далеко не во всех случаях принимаются меры к возмещению ущерба. Если иск не предъявлен потерпевшим или другим субъектом, то орган административной юрисдикции, как правило, не проявляет инициативы в предъявлении гражданского иска. Представляется поэтому целесообразным закрепить в законе такую обязанность органа (должностного лица), рассматривающего дело об административном проступке по существу. Это способствовало бы более полному возмещению материального ущерба, причиненного административными правонарушениями.

Административную и дисциплинарную юрисдикции сближает то, что в рамках этих способов правоохраны рассматриваются общественно опасные деяния и применяются санкции карательного характера   (административные и дисциплинарные взыска-

1  См.: Ведомости  Верховного  Совета    РСФСР,    1977,    № 51, ст. 1215.

2  См.,  например:  постановление Президиума  Верховного  Совета РСФСР от 13 декабря 1977 г. «О порятке    применения    Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об административной ответственности за мелкое хищение государственного или общественного  имущества». — Ведомости   Верховного  Совета   РСФСР,    1977, № 51, ст. 1216.

56


>>>57>>>

ния). Это не исключает различий данных видов юрисдикции, обусловленных различием сфер их действия, предмета рассмотрения и применяемых санкций.

Дисциплинарная юрисдикция направлена в основном на охрану правил, регулирующих объединенную деятельность людей, участвующих в каком-либо процессе, требующем четкой организации, подчинения Воли всех участников этого процесса единому, централизованному руководству. Таковы трудовой, учебный процессы, служба в вооруженных силах и т. д. Однако назначение дисциплинарной юрисдикции не исчерпывается, как полагают некоторые авторы1, охраной только трудовых отношений.

Разграничение функций рассматриваемых видов юрисдикции следует проводить не только по сферебхраняемых ими общественных отношений. Формы их взаимодействия весьма разнообразны. Во-первых, дисциплинарная юрисдикция как осуществление внутренних дисциплинарно-властных полномочий используется не только для борьбы с нарушениями служебной дисциплины, но и с нарушениями общеобязательных правил. Принципиальное значение в этом плане имеет положение преамбулы Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» о том, что административный штраф должен применяться в случаях, когда меры общественного или дисциплинарного воздействия будут признаны недостаточными. Однако данное положение о возможности применения дисциплинарной ответственности за совершение административного проступка не получило соответствующей регламентации. Так, ст. 16 Указа предоставляет органам административной юрисдикции право передавать дела об административных проступках только в товарищеский суд или общественные организации для применения мер общественного воздействия. О передаче таких дел администрации предприятий и учреждений для применения мер дисциплинарного взыскания данная норма умалчивает. Думается, что необходимо не только ликвидировать указанный пробел, но и предусмотреть в законодательстве норму о пра-

1 См., например: Kunz F. Die Rolle des sozialistischen Arbeitsrechts bei der Festigung der sozialistischen Arbeitsdisziplin, Potsdam, 1966, S. 36.

57


>>>58>>>

ве органа административной юрисдикции передавать дела на рассмотрение администрации для применения мер дисциплинарного взыскания по всем категориям проступков, а не только тех, за совершение которых предусмотрен штраф.

Действующее законодательство устанавливает дисциплинарную ответственность в отношении некоторых категорий лиц, совершивших административные проступки. В частности, за нарушения общественного порядка подвергаются дисциплинарному воздействию военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов МВД и КГБ. Дисциплинарная ответственность некоторых должностных лиц может наступать за действия, не совместимые с их служебным положением. Такова ответственность прокуроров, судей за действия, дискредитирующие авторитет соответствующих органов.

Во-вторых, нарушение трудовой дисциплины должностными лицами может в определенных случаях повлечь административную ответственность. Так, руководители предприятий, организаций, учреждений, главные инженеры, главные энергетики и другие должностные лица за расточительное расходование электрической и тепловой энергии подвергаются мерам административного взыскания. Вместе с тем орган административной юрисдикции (например, административная комиссия), налагая на виновного взыскание, вправе направить сообщение об этом администрации предприятия, организации, учреждения. Нередко к таким лицам применяются еще и дисциплинарные взыскания. Подобная кумуляция административной и дисциплинарной ответственности вряд ли может быть признана правильной. Здесь налицо не только нерациональное использование по одному делу двух видов юрисдикции, но и несоблюдение такого важного принципа, как поп bis in idem (не дважды за то же).

Соотношение административной и общественной юрисдикции представляет особый интерес, поскольку оно связано с процессом постепенного перерастания социалистической государственности в коммунистическое самоуправление, одной из особенностей которого являются постепенное сужение государственного принуждения и расширение сферы применения мер общественного воздействия.

Успех борьбы с правонарушениями в Советском государстве определяется не только наличием соответствую-

53


>>>59>>>

щих законов, деятельностью государственных органов по их реализации и защите, но и тем, что «сама народная масса помогает»1 осуществлению этой деятельности. В условиях развитого социалистического общества всемерная охрана общественного порядка приобретает новое содержание, поскольку содействие ей — конституционная обязанность каждого гражданина СССР (ст. 65 Конституции СССР).

Социалистическая правовая доктрина и законодательство исходят из того, что рассмотрение дел о правонарушениях и принятие по ним решений не являются прерогативой только государственных органов. Юрисдикционные функции осуществляют также общественные организа^ зии и их органы, причем их роль в разрешении правовых конфликтов по мере дальнейшего развития социалистической демократии все больше возрастает. Это позволяет говорить об общественной юрисдикции как самостоятельном виде социалистической юрисдикционной деятельности, общественном судопроизводстве2.

В литературе остается дискуссионным вопрос о том, относится ли общественная юрисдикция к правовой деятельности. Существует точка зрения, что государство делегирует общественным организациям полномочия на применение правовых норм. Другая позиция, состоящая в отрицании правового характера этой деятельности, обосновывается тем, что ее субъектом выступает не государственный орган, а общественная организация или ее представитель3. Однако ни одна из указанных полярных позиций не может быть признана безупречной, поскольку деятельность общественных организаций по рассмотрению конфликтов и применению мер воздействия неоднородна и может регулироваться как правовыми, так и неправовыми нормами. Поэтому представляется более конструктивной позиция Ю. М. Козлова, указывающего, что нормы, регулирующие внутреннюю деятельность общественных формирований, не носят юридического характе-

1  Л е н и н В. И. Поли. собр. соч., т. 44, с. 171.

2  См.: Филиппов Е. И.   Общественно-товарищеское судопроизводство и его правовое регулирование. — В кн.: Юридические гарантии  применения  права  и  режим  социалистической    законности. Ярославль, 1976, с. 120—122.

3  См., например:   Орзих  М. Ф.  Характер   мер   общественного воздействия  в  процессе  реализации  норм  общественного  права. — Правоведение, 1964, № 4, с. 39—45.

59


>>>60>>>

pa; те же нормы, которые касаются взаимоотношений общественных органов с другими субъектами, могут быть и правовыми. Признаками, свидетельствующими о правовом характере деятельности общественных организаций, являются: внешние отношения общественных организаций, установление прав и обязанностей нормами социалистического права1.

Меры, применяемые органами общественной юрисдикции,— одна из форм внешневластной деятельности общественных организаций и носят правовой характер.

Вызывают возражение в этой связи высказываемые опасения об излишней юридизации деятельности общественных организаций2. Если чего и следует опасаться, так это отсутствия правовой регламентации, которое могло бы повлечь отрицательные последствия, поскольку осуществление общественной юрисдикции нередко связано с применением принудительных мер, существенно затрагивающих права граждан. Советское государство, возлагая на общественные органы обязанность борьбы с правонарушениями, не остается безразличным к тому, как будут осуществляться эти функции, и определяет полномочия общественных органов в соответствующих нормативных актах. Более того, в этих актах определяются не только полномочия соответствующих общественных органов по применению мер воздействия к правонарушителям, но и предусматриваются юридические последствия такого применения. Так, Положением о товарищеских судах в РСФСР устанавливается годичный срок действия решения товарищеского суда о применении мер общественного воздействия, н если в течение данного срока нарушитель не совершил нового правонарушения или антиобщественного проступка, он считается ье подвергавшимся меоам общественного воздействия. Такая регламентация повышает стабильность решений, что является характерным признаком любого юрисдикционного акта независимо от того, кем он был принят.

Второе замечание касается природы применяемых общественными организациями мер воздействия к правона-

1  См.: Козлов Ю. М.   Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., Юрид. лит., с. 140 и ел.

2  См., например:  Козлов А.  Ф.   Суд первой   инстанции  как субъект советского гражданского  процессуального  права  и  другие органы,   разрешающие   правовые   споры. — Сборник   ученых  трудов Свердловского юридического ин-та. Вып. 7, Свердловск, 1967, с. 200.

60


>>>61>>>

рушителям. Некоторые авторы, исходя из того, что применение мер государственного принуждения — исключительная прерогатива уполномоченных на то органов государства, высказали мнение, что общественность выполняет переданные ей функции с помощью общественно-властных полномочий1. В целом такое суждение не вызывает особых возражений, поскольку решения большинства общественных органов опираются на авторитет последних и носят, безусловно, общественный характер. Однако при осуществлении юрисдикционных полномочий общественные органы используют не только моральное воздействие, но и применяют в предусмотренных законом случаях меры, характеризующиеся государственно-властными признаками. Отрицание этого факта противоречит действующему законодательству, которое закрепляет возможность применения мер административной ответственности общественными органами и их представителями (например, рассмотрение правовыми инспекторами труда дел о нарушении законодательства о труде, техническими инспекторами труда — о нарушении правил об охране труда2).

Передача функций отдельных государственных органов общественным организациям не означает обязательной утраты этими функциями государственного характера. Таковы, в частности, функции профсоюзных органов по надзору в области техники безопасности и охраны труда. В ходе их осуществления инспектора посещают предприятия, истребуют соответствующую документацию по вопросам соблюдения законодательства о труде, дают обязательные к исполнению указания об устранении нарушений законодательства об охране труда и применяют к нарушителям административные взыскания в виде штрафа. Разумеется, названные властные полномочия общественных организаций выступают, как обоснованно замечает Ц. А. Ямпольская, в ограниченном, усеченном виде3. Главными же средствами воздействия, применяе-

1  См., например: О з о л и и В. А. Общественные начала в административной деятельности  органов советской  милиции. — Автореф. канд. дисс. М., 1967, с. 5.

2  См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 октября 1976 г. «Об административной ответственности за нарушение законодательства о труде и правил по   охране   труда». — Ведомости Верховного Совета СССР, 1976, № 42, ст. 584.

3  См.:   Ямпольская   Ц.   А.   Общественные   организации   в СССР.  М., Наука, 1972, с. 52.

61


>>>62>>>

мыми органами общественной юрисдикции, являются меры общественно-морального характера.

Административная юрисдикция не просто сосуществует с общественной юрисдикцией, они находятся в тесной связи и взаимодействии друг с другом. Характер этих взаимосвязей разнообразен, и одним из основных их проявлений является передача материалов в отношении лиц, совершивших административные проступки, на рассмотрение общественности. Возможность замены административной ответственности общественными мерами воздействия свидетельствует о гуманизме советской юрисдикции, стремлении Советского государства последовательно сужать сферу применения государственно-принудительных средств воздействия1.

Право передачи дел об административных правонарушениях общественным организациям или трудовым коллективам, роль которых в воспитании своих членов в духе коммунистической нравственности особо выделен! в Конституции СССР, действующее законодательство предоставляет всем органам административной юрисдикции в отношении правонарушений, за совершение которых установлен штраф или лишение права на управление транспортным средством. Практика идет по пути расширительного толкования этих норм, ориентируя органы административной юрисдикции, и по нашему мнению совершенно правильно, на необходимость обсуждения по каждому делу возможности его передачи в товарищеские суды и иные общественные организации по месту работы, учебы, жительства правонарушителя2. Представляется целесообразным законодательно закрепить такую возможность.

Соотношение административной и общественной юрисдикции не ограничивается только альтернативой: применение административных взысканий или мер общественного воздействия. Налагаемые органами административной  юрисдикции  взыскания  все больше дополняются и

1   Изучение   практики   административных    комиссий   и   других компетентных органов показывает, что ими на рассмотрение общественности направляется  10—15%   всех дел    об  административных правонарушениях.

2  См., например: постановление № 15 Пленума Верховного Суда СССР от 3 декабря  1976 г. «О дальнейшем совершенствовании судебной  деятельности   по   предупреждению   преступлений». — Бюллетень Верховного Суда СССР, 1977, № 1, с. 15.

62


>>>63>>>

Поддерживаются воздействием на правонарушителя мёр негосударственного характера. Возможность сообщения о наложении административного взыскания по месту работы, учебы или жительства нарушителя в настоящее время становится правилом и закреплена законодательством. Применение мер общественного воздействия к лицу, подвергнутому административному взысканию, вполне допустимо, поскольку общественная ответственность автономна и может иметь место независимо от факта привлечения к правовой ответственности1. Так, партийные, комсомольские, профсоюзные организации могут не только обсудить поведение нарушителя на своих собраниях, но и наложить взыскание независимо от того, привлекался он к административной ответственности или нет. Целесообразность такого решения вопроса определяется в каждом конкретном случае. Однако следует иметь в виду, что законодательство о товарищеских судах запрещает последним рассматривать дела, по которым уже были вынесены приговоры, судебные решения, наложены дисциплинарные или административные взыскания. Поэтому органы административной юрисдикции, рассмотревшие дело о правонарушении и принявшие решение о наложении на виновного административного взыскания, могут сообщить об этом только общественным организациям, трудовым коллективам по месту работы, учебы или жительства нарушителя. Сообщения товарищеским судам в этих случаях направлять нельзя. Это еще одно проявление принципа экономичности в советской юрисдикции.

1 См.: Самощенко И. С,   Фарукшин М. X.   Ответственность по советскому законодательству. М., Юрид. лит., 1971, с. 226.


>>>64>>>

ГЛАВА II

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Общество для борьбы с правонарушениями нуждается, указывал Ф. Энгельс, в сложном механизме административных и судебных учреждений1. Коммунистическая партия Советского Союза и Советское государство уделяют постоянное внимание совершенствованию правоохранительного механизма, принимают меры по улучшению работы органов внутренних дел, прокуратуры и судов2. Значительное внимание уделяется также деятельности органов, ведущих борьбу с административными правонарушениями, совершенствованию ее правовой регламентации. Применение норм права по одному и тому же делу об административном правонарушении, как правило, осуществляется несколькими органами (должностными лицами), каждый из которых совершает определенные правоприменительные действия. Так, например, работники милиции выявляют нарушение, задерживают правонарушителя; административная комиссия рассматривает дело по существу и налагает взыскание на виновного; учреждение Госбанка принимает штрафную сумму и т. д. Вместе с тем среди правоприменительных органов обоснованно выделяется центральное звено— тот орган, который по существу решает юридическое дело3. Этим  центральным  звеном  в  рассматривае-

1  См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 2, с. 537.

2  См.: Материалы XXV съезда КПСС, с. 82.

3  См.: Алексеев С. С.   Проблемы теории права. Т. 2, с. 211.

64


>>>65>>>

мой сфере является орган административной юрисдик^ ции, полномочный разрешать дело об административном проступке  (отдельных категориях преступлений).

Роль и место государственного органа в правоохранительном механизме Советского государства определяются его целевым назначением. Марксистская концепция социального управления исходит из первичности объекта управления и производности, вторичности субгн екта. Отсюда — роль, структура и компетенций послед-» него определяются объектом его управляющего воздействия. «Характер организации всякого учреждения,— писал В. И. Ленин, — естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»1.

Орган административной юрисдикции является одним из правоохранительных органов государства, призванным разрешать дела об административных проступках (отдельных категориях преступлений). Осуществлен ние этой деятельности, имеющей двойственный характер (управленческий и юрисдикционный), и ее назначение определяют роль и правовой статус субъекта административной юрисдикции.

Особенностью административной юрисдикции, как указывалось ранее, является ее тесная связь с государственным управлением, специализация осуществляемой правовой защиты. Административно-юрисдикционный способ охраны социалистических общественных отношений осуществляется преимущественно органами государственного управления. Однако не все они могут быть субъектами административной юрисдикции. Таковым является лишь орган (должностное лицо), на который эти функции возложены законом. Это обусловлено значимостью административной юрисдикции как способа правовой охраны общественных отношений, а также тем, что данная деятельность не замыкается рамками какой-либо одной отрасли управления.

В отличие от суда, которому присуща универсальность в рассмотрении уголовных и гражданских дел, орган административной юрисдикции является специализированным субъектом юрисдикционной деятельности. Поэтому он должен быть точно обозначен в законе (наименование,   принадлежность   к   соответствующему-

•Ленин  В. И.  Поли. собр. соч., т. 6, с. 99.

5 Заказ 6872                                    65


>>>66>>>

Министерству, ведомству и т.д.). Каждый орган Государственного управления наделен многочисленными полномочиями для реализации возложенных на него функций. Однако юрисдикционными полномочиями, как правило, обладает лишь определенное его подразделение (должностное лицо). Так, за нарушение правил воинского учета право налагать штраф предоставлено органам Министерства обороны СССР. Естественно, таким правом обладают не все органы названного министерства, а лишь районные (городские) военные комиссары1.

Закон не только называет орган, полномочный рассматривать дела об административных правонарушениях, но и состав, при наличии которого он правомочен разрешать подведомственные ему дела. Это требование является обязательным для коллегиальных органов административной юрисдикции. Так, Положения об административных комиссиях союзных республик определяют состав этих формирований, образуемых Советами народных депутатов.

Предоставляя юрисдикционные полномочия должностным лицам соответствующих органов, законодатель указывает точное наименование должности, служебного положения данного лица. Например, за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидеми-ческих правил на объектах МВД СССР вправе налагать штрафы: начальник Центральной санитарно-эпидемиологической станции МВД СССР и его заместитель, начальники санитарно-эпидемиологического отряда внутренних войск МВД СССР, начальники санитарно-эпидемиологических станций министерств внутренних дел союзных и автономных республик и УВД край(обл)-исполкомов, начальники санитарно-эпидемиологических станций исправительно-трудовых учреждений2.

Указание в законе на орган (должностное лицо), который должен разрешать дела о правонарушениях, еще не образует всех нормативных предпосылок админист-ративно-юрисдикционной деятельности. Важной их частью являются права и обязанности, составляющие в своей   совокупности   «очерченную   законом    компетенцию

1  См.: Закон Союза ССР от 12 октября 1967 г.   «О   всеобщей воинской  обязанности». — Ведомости    Верховного    Совета    СССР, 1967, № 42, ст. 552.

2  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1973, № 27, ст. 349.

66


>>>67>>>

данного органа»1. С учетом специализированного характера рассматриваемого вида правоохраны законодатель четко определяет компетенцию каждого органа административной юрисдикции. Особое внимание при этом уделяется предметной компетенции каждого субъекта ад-министративно-юрисдикционной деятельности. В нормативных актах закрепляется строго определенный круг дел о правонарушениях, который вправе рассматривать тот или иной орган (должностное лицо), что обеспечивает «распределение труда» между звеньями системы административной юрисдикции.

Способы нормативного закрепления предметной компетенции субъекта административной юрисдикции разнообразны. В самом общем виде полномочия компетентных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях закреплены в ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г., в которой дается перечень субъектов и категорий разрешаемых ими дел, а также в положениях (уставах), регламентирующих организацию и деятельность соответствующего органа административной юрисдикции2. В названных актах юрис-дикционные полномочия соответствующих органов управления (и других субъектов) определены в общих чертах. Так, в Указе от 21 июня 1961 г. закреплено право органов милиции налагать штраф за нарушения общественного порядка и другие административные проступки. Такие нормы непосредственно не создают возможности осуществления юрисдикционной деятельности, которая имеет строго определенный характер (точное установление основания этой деятельности, порядок ее осуществления и правовые санкции, применяемые в процессе ее осуществления).

1  Марксистско-ленинская общая   теория   государства   и   права. Социалистическое право. М., Юрид. лит., 1973, с. 515.

Причем с юридической точки зрения главным в компетенции, обоснованно подчеркивается в литературе, являются «властные полномочия» (см., например: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., Юрид. чит., 1978, с. 163).

2  См., например: Положение о государственном пожарном надзоре в СССР, в котором лишь упоминается о праве органов государственного пожарного надзора  налагать    штраф    за  нарушение правил пожарной безопасности (СП СССР, 1978, № 2, ст. 7).

5*                                                         67


>>>68>>>

Более детальную регламентацию предметной компетенции органов административной юрисдикции содержат нормативные акты об административной ответственности за конкретные виды правонарушений. Именно в них закреплены признаки соответствующих правонарушений и вид, размер санкции, которую вправе применить субъект административной юрисдикции. Однако нормы об административной ответственности разрозненны, содержатся в многочисленных актах высших органов государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик, решениях местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов. Это создает значительные трудности в правоприменительной деятельности рассматриваемых органов, в определении их компетенции. Представляется целесообразным упорядочить нормативное регулирование компетенции органов административной юрисдикции.

Видимо, в будущих республиканских кодексах об административных проступках будет закреплена не только система данных органов, но и круг конкретных дел, которые вправе разрешать каждый из органов административной юрисдикции, с указанием статей, предусматривающих административную ответственность за соответствующие правонарушения. Включение в кодексы таких компетенционных норм позволит более четко определить место каждого органа (должностного лица) в системе административной юрисдикции, его права и обязанности, облегчит правоприменителю поиск необходимой правовой нормы, устанавливающей ответственность за конкретное правонарушение.

Анализируя компетенцию субъекта административной юрисдикции, следует отметить еще одну особенность. Данный субъект, как правило, является подразделением или должностным лицом какого-то органа, ведомства, министерства, и его компетенция производна от компетенции последних. Функции государственного органа реализуются в деятельности входящих в него подразделений, служащих. Однако предоставленные законом полномочия по рассмотрению и разрешению дел о правонарушениях — это по существу полномочия только органа (должностного лица) административной юрисдикции, его исключительная компетенция, которой не может располагать ни вышестоящий орган,   ни   ру-

68


>>>69>>>

ководитель органа, ведомства, в составе которого функционирует данный субъект.

В литературе иногда самостоятельность принятия ре* шения органом административной юрисдикции расценивается как «независимость» этого субъекта правоохранительной деятельности (аналог независимости судей). Думается, что здесь желаемое выдается за действительное.

В отличие от суда, который создан только для осуществления юрисдикционной функции, орган административной юрисдикции входит, как правило, в определенную управленческую систему, тесно связан с ней, выполняет различные виды деятельности. При таком положении влияние ведомства на подчиненный ему орган административной юрисдикции, увы, не исключено. Поэтому объективность рассмотрения дел о правонарушениях предлагается обеспечить путем закрепления правовых гарантий в законе: орган административной юрисдикции рассматривает дело об административном проступке (преступлении) и принимает решение самостоятельно, руководствуясь при этом действующими нормативными актами и своим социалистическим правосознанием.

Управленческий характер административно-юрисдик-ционной деятельности предопределяет правовую позицию органа, рассматривающего дело, по отношению к объекту управления (правонарушителю). Свои властные полномочия он осуществляет в отношении нарушителя, который не находится у него в служебном подчинении. Здесь отчетливо проявляется административно-правовой метод регулирования общественных отношений, предполагающий прежде всего неравенство сторон в правоотношении (это не исключает существования так называемых «горизонтальных» административных правоотношений, где названный признак не является определяющим). Разумеется, неравенство сторон в данном случае совершенно исключает какое бы то ни было ущемление прав и законных интересов нарушителя. Здесь на него оказывает государственно-властное воздействие орган, которому он не подчинен, т. е. налицо не организационное подчинение, замечает Ю. М. Козлов, а юридическая зависимость одной стороны управленческих отношений от другой — «фактическое неравенство субъекта и объекта управления в рамках кон-

69


>>>70>>>

кретного административного правоотношения»1. Организационное подчинение имеет место только при осуществлении одного вида юрисдикции — дисциплинарной. Орган административной юрисдикции является носителем внешневластных полномочий, что сближает его с судом, в «вертикальных» административно-правовых отношениях.

Характерным для государственного органа признается отмеченное в литературе слияние его прав и обязанностей2. Право совершения юридически значимых действий этого субъекта права есть одновременно его обязанность действовать именно таким образом. Не составляет исключения и орган (должностное лицо) административной юрисдикции, который имеет право разрешать отнесенные к его ведению дела о правонарушениях, и обязанность рассмотреть их в соответствии с законом. Здесь можно говорить об известной ответственности этого субъекта перед государством за порученное ему дело, за законность и обоснованность принимаемых им юрисдикционных решений, поскольку «в конечном счете ответственность и есть один из видов несения юридических обязанностей»3. Следовательно, ответственность является неотъемлемой частью правового статуса субъекта административной юрисдикции, который обязан нести правовую ответственность в случаях нарушения законности, прав личности в процессе осуществления своих функций.

Хотя в подавляющем большинстве случаев админи-стративно-юрисдикционная деятельность осуществляется в строгом соответствии с законом, правовая ответственность компетентных органов (должностных лиц) за его нарушение при осуществлении юрисдикции является гарантией от неправомерного ущемления прав граждан, произвола. На важность проведения ленинского принципа индивидуальной ответственности в деятельности государственного аппарата, на необходимость четкого определения объема и соотношения прав и ответственности   обращалось   внимание на XXIV съезде  КПСС:

1  К о з л о в   Ю. М. Административные    правоотношения.     М., Юрид. лит., 1976, с. 99.

2  См., например: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972, с. 83.

s Алексеев С. С.  Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972, с. 286.


>>>71>>>

«Большие права при малой ответственности создают возможности для административного произвола, субъективизма, необдуманных решений»1.

Должностные лица, нарушившие права граждан в процессе административно-юрисдикционной деятельности, несут соответствующую дисциплинарную и партийную ответственность. В соответствии со ст. 58 Конституции СССР гражданин имеет право требовать возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органа (должностного лица) административной юрисдикции. Однако применяемые данным субъектом административные взыскания затрагивают не только материальные интересы личности, но и честь, свободу гражданина. Незаконное ограничение этих прав и интересов требует соответствующей юридической оценки таких действий должностного лица, принявшего юрисдикционное решение.

2. СИСТЕМА ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Административная юрисдикция в СССР осуществляется, как правило, органами государственного управления2. Многообразие административных нарушений обусловило специфичность построения системы органов административной юрисдикции. В отличие от правосудия характерной чертой административной юрисдикции является множественность субъектов, осуществляющих эту деятельность. Обращая внимание на эту особенность, Д. Н. Бахрах резонно замечает, что концентрация в одном органе полномочий по применению административного принуждения привела бы к неоправданной волоките рассмотрения дел об административных правонарушениях, к большим  затратам  времени  и  средств3.

1  Материалы XXIV  съезда    КПСС.    М.,      Политиздат,    1971, с. 68—69.

2  В отличие от буржуазной правовой системы   советское государственное управление включает в себя в виде подсистемы органы административной юрисдикции. Об административных судах в буржуазных государствах см. подробнее: В еде ль Ж- Административное право Франции. М., 1973, с. 275—339.

3  См.: Б а х р а х Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции    развития. — Автореф.    докт. дисс. М., 1972, с. 21—22.

71


>>>72>>>

Административную юрисдикцию характеризует прежде всего быстрота реагирования на правонарушение, ее профилактическая направленность. Обеспечить это возможно только при наличии широкой сети органов, компетентно и оперативно осуществляющих борьбу с административными проступками. Вместе с тем повышение сознательности советских граждан, усиление роли общественных формирований в охране социалистического правопорядка создают предпосылки для сужения принудительного регулирования поведения людей, сокращения числа органов, применяющих правовые санкции. В то же время меняется и сам характер юрис-дикционной деятельности, в которой получают все большее распространение коллегиальные начала, делается акцент на обеспечение гарантий прав граждан в советском административном процессе.

Множественность органов административной юрисдикции— не единственный признак рассматриваемой системы. Другая особенность — их неоднородность1. Одни органы, входящие в систему, созданы специально для осуществления юрисдикционных функций (например, административные комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов), другие— выполняют эти функции наряду с иными (таковы сельские Советы народных депутатов, инспекции различных ведомств). Несмотря на это разнообразие, довольно четко просматривается территориально-отраслевой принцип построения системы органов административной юрисдикции. Именно этот принцип отличает ее от систем органов, осуществляющих иные виды юрисдикции.

Такое построение обусловлено необходимостью обеспечения защиты социалистических общественных отношений от административных правонарушений на всей территории нашего государства, а также борьбы с ни-

1 Обращая внимание на неоднородность органов государственного управления, авторы монографии «Проблемы эффективности работы управленческих органов» обоснованно подчеркивают, что «выявление признаков, свойственных той или иной группе органов, их классификация имеет важное научное и практическое значение, поскольку позволяет лучше учитывать общее и особенное в работе разных органов управления, полнее отражать и использовать возможность усиления эффективности деятельности различных звеньев» (см. Проблемы эффективности работы управленческих органов. М„ Наука, 1973, с. 18).

72


>>>73>>>

ми в отдельных отраслях управления. Сочетание территориальных и отраслевых начал способствует наиболее полному охвату юрисдикционной защитой отношений в сфере государственного управления. В системе органов административной юрисдикции можно выделить две основные подсистемы: территориальную и отраслевую.

К территориальной относятся органы и их должностные лица, осуществляющие административную юрисдикцию в пределах какой-либо административно-территориальной единицы. Как правило, эти органы наделены юрисдикционными полномочиями широкого диапазона, что в известной мере роднит их с органами уголовной юрисдикции (народными судами). Это прежде всего административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних при исполкомах местных Советов народных депутатов. Данная система органов административной юрисдикции соответствует действующей системе местных Советов народных депутатов.

Вторая отраслевая подсистема органов административной юрисдикции тесно связана с отраслевыми органами государственного управления. Некоторым из них действующее законодательство предоставляет право разрешать дела об отдельных видах административных правонарушений. В отличие от территориальных органов, для которых характерен «универсализм» в рассмотрении подведомственных дел, отраслевым юрисдикцион-ным формированиям присуща определенная специализация. Это обусловлено самим назначением того или иного органа отраслевого управления, призванного наряду с другими функциями обеспечить охрану общественных отношений во вверенной ему отрасли.

Для отраслевых органов административной юрисдикции характерна не только специализация в рассмотрении определенного круга правонарушений. Каждый из них представляет, как правило, ряд иерархических ступеней, на любой из которых осуществляется административная юрисдикция. Так, например, за нарушения правил по карантину животных и других ветеринарно-сани-тарных правил полномочны налагать штраф государственные ветеринарные инспектора районов, городов, некоторые другие должностные лица, главные государственные ветеринарные инспектора краев, областей, автономных и союзных республик, Главный государственный ве-

73


>>>74>>>

теринарный инспектор СССР, его заместитель1. Следовательно, в структурном отношении органы отраслевой административной юрисдикции имеют «вертикальный разрез». Вышестоящий орган (должностное лицо) вправе давать обязательные ,к исполнению указания нижестоящим органам (должностным лицам), отменять принятое последним решение по конкретному делу об административном нарушении.

В деятельности рассматриваемых органов административной юрисдикции отраслевой принцип сочетается с территориальным. Каждый орган (должностное лицо) административной юрисдикции осуществляет свои полномочия не только в рамках какой-либо отрасли, но и на определенной территории.

Таковы две составные части системы органов административной юрисдикции. Несмотря на их различия в формировании, внешних и внутренних связей, единым для них является то, что они осуществляют одну общую функцию — юрисдикционную.

Предыдущее изложение наиболее характерных элементов системы органов административной юрисдикции имело целью дать представление о типичной, общей ■модели данной системы. Однако подобная модель отражает лишь основные контуры и не может, естественно, претендовать на адекватность существующей в действительности системы этих органов. Ряд юрисдикционных органов (должностных лиц) не охватываются этой моделью, они осуществляют свою деятельность на несколько иных началах, имеют отличия в организации и т. п. Поэтому действующая система органов административной юрисдикции включает в себя ряд модификаций основной ее модели.

Административную юрисдикцию осуществляют, как правило, органы государственного управления (их должностные лица), которым такое право предоставлено законом. Эту функцию выполняют также и иные субъекты.

Право рассматривать дела об отдельных видах административных правонарушений (преступлений) и принимать по ним решения предоставлено народному судье, который в данном случае выступает не в качестве

1 См.: ст. 59 Ветеринарного устава    Союза    ССР    (СП СССР, 1968, № 1, ИГ. 2).

74


>>>75>>>

органа правосудия (таковым является только суд), а в качестве должностного лица, рассматривающего административный деликт1. Следует заметить, что административная юрисдикция данных субъектов в последние годы значительно расширилась. Действующее законодательство предоставило народным судьям (судам) право применять меры административного взыскания к лицам, совершившим преступления, не представляющие большой общественной опасности. Применение наиболее суровых административных взысканий — административного ареста и исправительных работ — отнесено к исключительной компетенции народных судей. Действующее законодательство предоставляет право налагать административные штрафные санкции также некоторым органам и представителям общественных органов2.

Особенно значительны модификации рассмотренной модели системы органов административной юрисдикции в ее отраслевой подсистеме. Иначе и не может быть, поскольку последняя связана с отраслями — наиболее динамичными элементами советского государственного управления. Такой динамизм обусловлен тем, что отраслевые органы призваны обеспечивать правовую защиту общественных отношений в условиях научно-технической революции. Дальнейшая дифференциация отраслей народного хозяйства порождает новые общественные отношения, а следовательно, и потребность их юридической регламентации и охраны от правонарушений. Этот процесс находит отражение в создании соответствующих органов административной юрисдикции. Так, за последнее десятилетие право наложения штрафа за административные правонарушения было предоставлено органам Госгортехнадзора, инспекциям Министерства машиностроения СССР и Министерства среднего машиностроения СССР, начальникам Государственной инспекции электросвязи системы Министерства связи СССР3.

1  См.:  Масленников М.  Я. Деятельность  народных  судов СССР  по  применению  мер    административного      принуждения.— Автореф. канд. дисс. Одесса, 1974, с. 10.

2  См.:  Правовые аспекты деятельности профсоюзов СССР. М., Наука, 1973, с. 405—408.

3  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1968,   № 7, ст. 48; 1969, № 39, ст. 353; 1972; № 33, ст. 297.  На повышение роли административно-правовой   охраны   социалистических   общественных   отношений  в  условиях   научно-технической    революции    обращается внимание в современной    юридической      литературе      (см.:  Рез-

75


>>>76>>>

Для отраслевых органов aд^4иниcтpaтивнoй юрисдикции характерна иерархическая структура, каждое звено которой наделено юрисдикционными полномочиями. Однако из этого правила есть исключения. Только низовые звенья органов отраслевого управления наделяются такими полномочиями. Так, за нарушение таможенных правил и контрабанду вправе налагать штраф только начальник таможни; за нарушение правил воинского учета и за неявку военнообязанных и призывников по вызову в военный комиссариат без уважительных причин — районные (городские) военные комиссары.

Большинство органов отраслевой юрисдикции осуществляют свои функции в пространственных рамках, совпадающих, как правило, с действующим административно-территориальным делением СССР. Но такое совпадение имеет место не во всех случаях. Некоторые органы государственного управления осуществляют свои надзорные и юрисдикционные полномочия на территории, границы которой не совпадают с обычным административно-территориальным делением (район, город, область) . Речь идет прежде всего об органах (должностных лицах) межтерриториального действия: зональных инспекциях по использованию и охране водных ресурсов, судоходных инспекциях пароходств, территориальных управлениях Министерства гражданской авиации СССР и др. Компетенцию отдельных органов отраслевой юрисдикции действующее законодательство связывает с определенными объектами независимо от места их нахождения. Так, например, медицинские службы Министерства обороны СССР, Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР полномочны налагать штрафы за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил соответственно на объектах, подведомственных названным органам.

Компетенция отраслевых органов по осуществлению административной юрисдикции распределяется иногда в зависимости от места совершения правонарушения. В качестве примера можно назвать полномочия по рассмотрению дел о нарушениях паспортных правил. Из отраслевых органов таковыми наделены только начальники органов милиции Москвы, Московской области, Таш-

в ы х  В.  Д.  Административно-правовая    охрана    социалистической, собственности. М., Юрид. лит., 1975, с. 109 и ел.).

76


>>>77>>>

кента и Ленинграда1. Во всех других местностях рассмотрение дел этой категории относится к компетенции административных комиссий.

Указанные особенности позволяют полнее представить действующую систему органов административной юрисдикции, существенно дополнить ее общую модель. Поэтому целесообразным является их учет при закреплении правового положения органов административной юрисдикции и закреплении их системы в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Центральным звеном этой системы являются территориальные органы административной юрисдикции (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, исполкомы местных Советов). При закреплении подсистемы отраслевых органов административной юрисдикции следует, по нашему мнению, оставить за высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик право расширять или сужать при необходимости круг этих органов.

Уяснение системы органов административной юрисдикции охватывает анализ не только составляющих ее элементов, но и их соответствующих связей, которые могут быть внешними и внутренними. Внешние связи позволяют «увязать» органы административной юрисдикции с другими частями государственного механизма, определить их место в этом механизме. Нельзя упускать из виду связи, возникающие в процессе юрисдикционной деятельности названных органов (должностных лиц) с другими государственными органами, общественными организациями, правонарушителями и т. д.

Наибольший интерес представляют внутренние связи, объединяющие органы административной юрисдикции в систему. Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях рассматривается компетентными органами (как территориальными, так и отраслевыми) нижней иерархической ступени (на уровне района, города). Органы, осуществляющие юрисдикцию на этом уровне, не подчинены друг другу. Многие из них не являются формированиями соответствующего местного Совета народных депутатов. Здесь налицо совокупность двух условий существования горизонтальных связей, к

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1963, № 20, ст. 222; 1966, № 23, ст. 402; 1976, № 3, ст. 63.

77


>>>78>>>

которым Ю. М. Козлов относит одинаковый правовой уровень и отсутствие подчиненности1. Именно поэтому гуще-ственную роль играют горизонтальные связи между органами, составляющими систему административной юрисдикции. Посредством этих связей в данную систему объединяются органы различных ведомств.

Внутренние горизонтальные связи рассматриваемых органов весьма разнообразны по своему характеру. Наиболее тесно связаны административные комиссии с большинством отраслевых юрисдикционных органов. Последние в соответствии с действующим законодательством вправе передавать подведомственные им дела на рассмотрение административных комиссий при исполкомах местных Советов народных депутатов2. В отношении некоторых видов административных правонарушений осуществляется совместная юрисдикция нескольких органов (их должностных лиц). Так, штраф за нарушение правил пользования транспортом вправе налагать как органы пассажирского городского (междугородного) транспорта, так и работники милиции. Дела об отдельных видах нарушений общественного порядка (например, мелком хулиганстве) вправе рассматривать начальник органа внутренних дел (его заместитель) и народный судья3. Такого рода взаимодействие позволяет более оперативно рассматривать дела о соответствующих деликтах, разумно распределять «нагрузку» между отдельными органами и должностными лицами.

Вертикальные внутренние связи в системе административной юрисдикции выражены несколько слабее, чем горизонтальные, и характерны они в основном для отраслевых юрисдикционных органов, имеющих ярко выраженную иерархическую структуру (органы государственного санитарного надзора и др.). Вертикальные связи других органов административной юрисдикции (территориальных и некоторых отраслевых) обусловлены их подчиненностью исполкому соответствующего Совета.

1  См.: Козлов   Ю.   М.   Административные    правоотношения, с. 172.

2  Таким   правом   наделены   все   органы   и   должностные   лица, указанные в ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»  (см.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368).

3  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, №30, ст. 595.

78


>>>79>>>

Неоднородность органов административной юрисдикции и «незавершенность» вертикальных связей между ними настоятельно требуют создания соответствующего координационного центра по руководству рассматриваемым видом правоохранительной деятельности. О необходимости создания такового или возложения этих функций на один из существующих органов в литературе уже говорилось1. Практика органов административной юрисдикции должна постоянно обобщаться, анализироваться, направляться, как это делается в отношении судебной практики (руководящие разъяснения Верховного Суда СССР, Верховных судов союзных республик, постановления их пленумов.) Частично это уже делается Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик в отношении административно-юрисдикционной практики судов2. В настоящее время единая система информации для всех органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, обеспечивающая количественный и качественный анализ их деятельности, практически отсутствует. Статистическая отчетность отдельных ведомств по этим вопросам не восполняет данного пробела. Основной орган административной юрисдикции — административные комиссии при исполкомах местных Советов — вообще не имеет единой формы отчетности. Это не позволяет достоверно оценивать результаты их деятельности, эффективность применяемых ими санкций. Поэтому совершенствование института административной ответственности должно идти не только по пути кодификации регулирующих его правовых норм, но и по пути организационного обеспечения рассматриваемого вида правоохранительной деятельности.

Представляется также важным более четкое распределение ролей внутри самой системы административной юрисдикции между составляющими ее органами (должностными лицами), и прежде всего упорядочение инстан-

1  См.:  Ш е р г и н А. П.   Административная юрисдикция. — Сов. государство и право, 1976, № 6, с. 18.

2  См., например: постановление № 10 Пленума Верховного Суда ■СССР от 28 июня 1973 г. (с изменениями   от 3 сентября    1976 г.) «О судебной практике по делам о нарушении паспортных правил, систематическом занятии бродяжничеством или попрошайничеством, а также ведении в течение длительного времени иного паразитического образа жизни» (Бюллетень Верховного Суда СССР, 1976, №5, С. 11—13) и др.

79


>>>80>>>

ционных связей между субъектами, рассматривающими одни и те же дела о правонарушениях1. Действующее законодательство довольно отчетливо выделяет субъектов, осуществляющих юрисдикционные полномочия в качестве органа первой инстанции. Через них проходит основная масса дел об административных правонарушениях. Вместе с тем решения по отдельным из них обжалуются и в случаях ущемления прав и законных интересов граждан отменяются компетентными органами и их должностными лицами2. Уделяя значительное внимание проблеме обеспечения социалистической законности в юрисдикционной деятельности органов государственного управления, многие авторы сводят ее в основном к необходимости усиления судебного контроля за этой деятельностью3.

Не отрицая преимуществ данного способа охраны прав личности, следует, видимо, больше использовать также возможности самой системы административной юрисдикции. Незаконное постановление о наложении административного взыскания может обжаловаться не только в суд, но и в соответствующий вышестоящий орган государственного управления. Такая возможность зачастую не используется гражданами ввиду нечеткости определения в действующем законодательстве органа административной юрисдикции, выступающего в качестве второй ин-

1  На  важность  инстанционных  связей  как  обязательного  элемента советской судебной системы обоснованно обращает внимание Т. Н. Добровольская (см.: Добровольская Т. Н.  Советская судебная система и ее принципы. — Сов. государство   и   право.   1975, № 2, с. 39).

2  Судами удовлетворяется до 60% жалоб на постановления органов административной юрисдикции первой инстанции  (см.:  Б а х-р а х Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности, с. 330).

3  См., например:   Чечот   Д.   М.   Административная   юстиция. Изд-во Ленинградского ун-та, 1973; Боннер А. Т., К в и т к и н В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. Изд-во Московского ун-та, 1973; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении.  Изд-во Ленинградского ун-та, 1973; Б а х р а х Д. Н., Боннер А. Т. Административная  юстиция:   развитие и  проблемы    совершенствования. — Сов. государство и право, 1975, № 8, с. 13—21. Точнее,  по  нашему мнению, эту деятельность    суда    определяет    болгарский    ученый И. Дерменджиев, который  производство  по  оспариванию    наказа-тельного постановления перед районным судом рассматривает   как производство во второй инстанции в едином административно-нака-зательном процессе (см.: Дерменджиев И. А. Административен процес на НРБ. Част 11. София, 1975, с. 98).

80


>>>81>>>

станции в разрешении дел об административных правонарушениях. Поэтому при определении системы органов административной юрисдикции целесообразно более четко закрепить их иерархию, предусмотрев органы первой и второй инстанции. Нормативное урегулирование этого вопроса, последующая информация о такой системе административной юрисдикции будут способствовать совершенствованию механизма обжалования незаконных постановлений о наложении административных взысканий, оперативности восстановления нарушенных прав и интересов.

з. виды органов

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Единство осуществляемой функции объединяет органы административной юрисдикции в одну систему, что не исключает разнообразия этих субъектов, отличий между ними. По своему месту в системе административной юрисдикции по правовому положению, по объему и характеру полномочий эти органы имеют значительные отличия. Выше были рассмотрены две основные подсистемы, составляющие систему органов административной юрисдикции, их модификации. Каждая из подсистем (территориальная и отраслевая) состоит из отдельных видов органов (должностных лиц).

Основу первой подсистемы составляют административные комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов и сельские, поселковые Советы. Несколько особое положение занимают районные, городские комиссии по делам несовершеннолетних, которые наделены довольно широкими полномочиями по применению административных взысканий, но по отношению к определенному кругу субъектов — несовершеннолетним (имеющим самостоятельный заработок) и их родителям или заменяющим их лицам.

Административные комиссии при исполкомах местных Советов являются в настоящее время основой системы органов административной юрисдикции. Ими рассматривается значительная часть всех дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена актами высших органов государственной власти и государственного управ-

6 З^каз G872                                              


>>>82>>>

ления Союза ССР, союзных и автономных республик, а также решениями местных Советов народных депутатов и их исполкомами. Кроме того, государственные органы и должностные лица, которым предоставлены полномочия самостоятельно налагать административные штрафы за ряд правонарушений в соответствии со ст. 13 Указа от 21 июня 1961 г., вправе передавать дела для рассмотрения в административные комиссии. Такое расширение полномочий административных комиссий выдвинуло их на первое место в системе органов административной юрисдикции.

Административные комиссии — это коллегиальные юрисдикционные органы, состоящие при исполнительных комитетах местных Советов народных депутатов. На них возложены важные задачи по борьбе с правонарушениями и укреплению социалистического правопорядка. Общий процесс демократизации общественной жизни в социалистических государствах нашел отражение в системе органов административной юрисдикции.

Специфика правового положения административных комиссий, форм и методов их деятельности позволяет отметить особое место этих органов в системе административной юрисдикции.

Во-первых, административные комиссии являются юрисдикционными органами межведомственной компетенции, применяющими к виновным лицам административные санкции. Они осуществляют свою деятельность под непосредственным руководством исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов (районных, городских, поселковых, сельских), подотчетны и подконтрольны им. Никакой ведомственный или отраслевой орган не вправе давать обязательные указания и распоряжения административным комиссиям.

Большинство юрисдикционных формирований, имеющих право применять административные санкции, являются органами ведомственной, отраслевой компетенции. Для них характерно сочетание надзорных и юрисдикционных полномочий. Административные же комиссии осуществляют только юрисдикционные функции, рассматривая дела об административных правонарушениях и принимая решения по ним. Они специально созданы для выполнения данной функции. Это дало основание называть их в литературе административными судами.

Во-вторых, деятельность административных комиссий

82


>>>83>>>

носит коллегиальный характер. Важнейшие вопросы решаются сообща, всеми участвующими в их решении лицами по большинству голосов. Отсутствие необходимого кворума, например при разрешении конкретных дел об административных проступках, препятствует признанию данного решения правомерным. Ни одно постановление по существу вопроса не может быть принято председателем комиссии единолично.

В-третьих, особое положение административных комиссий в системе органов административной юрисдикции состоит в том, что они рассматривают дела самого различного профиля. Ведомственным органам, полномочным применять правовые санкции за совершение административных правонарушений, присуща определенная специализация. Они рассматривают дела о нарушениях правил, надзор за соблюдением которых на них возложен. Административные комиссии не связаны подобной специализацией. К их ведению отнесены дела об административных проступках в различных сферах (народное хозяйство, охрана общественного порядка, охрана природы, порядок управления и т. д.). Такая универсальность обусловлена, в частности, тем, что административные комиссии созданы при органе государственного управления общей компетенции — исполкомах местных Советов.

Отраслевую подсистему административной юрисдикции представляют многочисленные органы ведомственной принадлежности. Ими налагаются административные взыскания за определенный круг нарушений в конкретной сфере управления. Основу отраслевой подсистемы составляют предусмотренные ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» органы и их должностные лица, полномочные налагать штраф за определенные правонарушения: органы милиции, транспорта (железнодорожного, водного, воздушного, пассажирского городского и междугородного и электротранспорта), Госгортехнадзора, инспекции Министерства машиностроения СССР и Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства обороны СССР, Государственной санитарной инспекции, Государственного ветеринарного надзора, Государственного пожарного надзора, охраны водных ресурсов, рыбоохраны, лесного хозяйства, охотинспекции, таможенные

6*                                                        83


>>>84>>>

органы, технические инспектора, правовые инспектора труда, санитарно-противоэпидемические службы Министерства обороны, Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР, органы Государственной инспекции электросвязи системы Министерства связи СССР. Кроме этого, к отраслевым органам административной юрисдикции относятся органы (должностные лица), полномочные применять не только штрафные санкции, но и налагать иные административные взыскания: органы связи, судоходные инспекции и ряд других.

Многие из названных органов рассматривают один или группу однородных видов административных правонарушений. Например, органы рыбоохраны налагают взыскания за нарушения правил рыболовства, таможенные органы — за нарушение таможенных правил и за контрабанду и т. д. Другие органы полномочны рассматривать и разрешать дела о различных видах административных проступков. К таким субъектам можно отнести органы внутренних дел, на юрисдикционных полномочиях которых следует остановиться несколько подробнее.

Широта охраняемых органами внутренних дел общественных отношений обусловила больший по сравнению с другими отраслевыми органами объем их юрисдикционных полномочий. В соответствии с действующим законодательством им предоставлено право рассматривать дела о нарушениях общественного порядка; о нарушениях правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта, и правил пользования транспортом; о нарушениях правил проживания, прописки и передвижения на территории СССР иностранцев и лиц без гражданства; о нарушениях правил пограничного режима; о нарушениях правил пожарной безопасности; о нарушениях санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидеми-ческих правил на объектах, подведомственных органам внутренних дел; о нарушениях правил паспортной системы в Москве, Московской области, Ташкенте и Ленинграде; о незаконных валютных операциях; о потреблении наркотических веществ без разрешения врача.

Необходимость дифференцированного выбора правовых санкций за названные правонарушения повлекла и более широкие полномочия органов внутренних дел по применению   административных   взысканий.   Довольно

84


>>>85>>>

Значительное число отраслевых органов административной юрисдикции вправе, как правило, налагать на виновных в совершении нарушений взыскания в виде штрафа и предупреждения; отдельные из них применяют и конфискацию (например, таможенные органы). Органам внутренних дел действующим законодательством предоставлено право налагать административные взыскания в виде штрафа, предупреждения, конфискации и лишения права на управление автомототранспортом и городским электротранспортом.

Следует отметить еще одну особенность. В отраслевых органах административной юрисдикции правом рассмотрения и принятия решения по делу о проступке наделяется какое-либо определенное должностное лицо, чаще всего из инспекторского состава (инспектора гос-гортехнадзора, государственные санитарные инспектора и т. д.). В органах внутренних дел таким правом наделен значительный круг сотрудников различных подразделений. Это милиционеры, начальники органов внутренних дел (их заместители), инспектора дорожно-ла-трульной службы, сотрудники ГАИ, инспектора госпож-надзора и начальствующий состав пожарной охраны, начальники санитарно-эпидемиологической службы органов внутренних дел. В таком распределении юрисдик-ционных полномочий очевидна тенденция к специализации определенных категорий сотрудников по борьбе с соответствующими видами административных правонарушений. Так, рассмотрение и принятие решений по делам о нарушениях правил, обеспечивающих безопасность движения, в основном отнесены к компетенции инспекторов дорожно-патрульной службы ГАИ; о нарушениях правил пожарной безопасности — инспекторов госпож-надзора и т. д.

Специализация способствует не только более быстрому рассмотрению дел об административных правонарушениях, но и более квалифицированному выяснению всех обстоятельств дела, поскольку принимают решения в основном те сотрудники, которые осуществляют надзор за выполнением нарушенных правил. Тем более это важно для качественного рассмотрения дел о нарушениях правил, требующих специальных познаний (нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиче-ских правил, дорожные нарушения и т. д.).

Вместе с тем представляется не вполне оправданным

85


>>>86>>>

возложение обязанностей рассматривать и принимать решения по делам об административных проступках на руководителей органов внутренних дел. Только союзное и республиканское законодательство предоставляет начальникам органов внутренних дел (их заместителям) право налагать административные взыскания за восемь видов правонарушений, в том числе за наиболее распространенные нарушения общественного порядка (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в неустановленных местах, появление в пьяном виде в общественных местах и др.). Это не способствует специализации в борьбе с данными правонарушениями, отрицательно сказывается на качестве рассмотрения дел. Начальник органа внутренних дел, о чем свидетельствует статистика и самый упрощенный хронометраж его работы, не в состоянии обстоятельно рассмотреть все отнесенные к его компетенции дела, и его роль как руководителя сводится зачастую к формальному акту-—подписи на протоколе. Целесообразно, по нашему мнению, для рассмотрения этих дел выделить специального инспектора по разрешению дел об административных нарушениях, что освободит руководителей органов внутренних дел от такой функции, усилит начала специализации в разрешении дел о нарушениях общественного порядка.

Само назначение административной юрисдикции обусловило формирование системы органов, ее осуществляющих, как правило, из органов государственного управления. Особое место в системе административной юрисдикции занимают народные суды (народные судьи), к компетенции которых действующее законодательство отнесло рассмотрение и разрешение ряда дел об административных правонарушениях (о мелком хулиганстве, мелком хищении государственного или общественного имущества, мелкой спекуляции, о незаконном изготовлении и использовании радиопередающих устройств и др.). Многие из названных нарушений по степени общественной опасности приближаются к преступлениям. Это предопределило необходимость установления за их совершение наиболее суровых административных взысканий в виде ареста, исправительных работ. Данные обстоятельства послужили основанием для отнесения дел об этих административных нарушениях к компетенции народных судей (судов). Здесь они выступают  как  субъекты  административной  юрисдикции.  В

86


>>>87>>>

таком качестве народные суды (судьи) выступают и при рассмотрении дел о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, и применении к лицам, их совершившим, административных взысканий на основании ст. 501 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик.

О правовой природе разрешения дел об административных нарушениях и применении административных взысканий народными судами (судьями) в литературе высказаны различные суждения. Одни авторы называют рассмотрение судьями этих дел «новой формой (ветвью) осуществления социалистического правосудия»1; другие, исходя из законодательных норм о суде как органе правосудия, подчеркивают, что в данном случае народными судьями осуществляется не исполнительно-распорядительная деятельность, а деятельность по отправлению правосудия, которая не может быть содержанием административного процесса2.

По нашему мнению, рассматриваемая деятельность народных судов (судей) не может быть отнесена ни к правосудию, ни к его новой ветви. Закон относит к правосудию только деятельность судов по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ст. 154 Конституции СССР). Применение административных взысканий любым субъектом есть административная юрисдикция. Так, например, применяемые штрафы за совершение мелкого хулиганства народным судьей или начальником органа внутренних дел (заместителем начальника), совершенно обоснованно замечает В. Д. Сорокин, «тождественны по своей природе»3. Высказанные в литературе суждения, отрицающие за народными судами (судьями) качество субъекта административной юрисдикции, основаны лишь на субъектном признаке при разграничении различных видов юрисдикции. Не отрицая важности названного критерия,   следует заметить, что суд может рассматри-

1  Б л а ж к о А. К. Административная ответственность за правонарушения,  применяемая    в  судебном    порядке. — Автореф.   канд. дисс. Л., 1970, с. 16.

2  См.: Жеруолис И. А. Судопроизводство по административным делам. — Сов. государство и право, 1970, № 2, с. 109. Ранее эту точку зрения разделял и автор настоящей работы.

3  Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. ЭД., Юрид. лит., 1972, с. 213.

87


>>>88>>>

вать гражданские, уголовные, административные, трудовые дела (споры), т. е. выступать в качестве субъекта различных видов юрисдикции, в том числе и административной1.

Таким образом, субъектом административной юрисдикции является государственный орган или его должностное лицо (представитель общественногооргана), которые в соответствии с законом управомочены рассматривать определенный круг дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений) и применять к лицам, виновным в их совершении, административные взыскания. Все субъекты, выполняющие названную функцию, в совокупности составляют систему органов административной юрисдикции. Каждый из органов административной юрисдикции, являясь элементом этой системы, имеет строго ограниченную законодательством компетенцию по кругу рассматриваемых им дел, применяемых санкций, обусловленную его ролью з борьбе с правонарушениями.

1 Как административную юрисдикцию рассматривают данную деятельность народных судов (судей) (см.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., Наука, 1970, с. 97; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Изд-во Воронежского ун-та, 1976, с. 75 и др.).


>>>89>>>

ГЛАВА III

ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

1. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ

Марксистское понимание любого социального явления предполагает рассмотрение его через призму таких категорий материалистической диалектики, как содержание и форма. Административная юрисдикция — это длящаяся во времени деятельность, состоящая из определенных действий. Последние образуют соответствующие стадии и в целом юрисдикционный процесс, от которого следует отличать процедурно-процессуальные формы этой деятельности1.

Юрисдикция в социалистическом обществе осуществляется в порядке, установленном законом. Не составляет исключения и административная юрисдикция. В советской правовой литературе в основном преодолен «процессуальный нигилизм» в отношении рассматриваемого вида правоохранительной деятельности. Процессуальная форма характерна не только для осуществления правосудия, она «характерна для всех видов юрисдикционной деятельности»2. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (отдельных категориях преступлений) и принятия решения по ним строго регламентирован административно-процессуальными нормами. Давая характеристику этому виду правовых норм, Ю. М. Козлов указывает, что ими в числе других определяется и порядок

1  См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права.   Т. 2, с. 220.

2  Козлов А. Ф.   Суд  первой   инстанции   как  субъект  советского гражданского процессуального права и другие органы, разрешающие правовые споры. Сборник ученых    трудов    Свердловского юридического ин-та, вып. 7. Свердловск, 1967, с. 189.

89


>>>90>>>

привлечения к административной ответственности и наложения административных взысканий1. Разумеется, речь идет не о всех административно-процессуальных нормах, а лишь о тех из них, которые определяют порядок рассмотрения дела об административном проступке и принятия решения по нему. Эта группа процессуальных норм закрепляет права и обязанности субъектов — участников рассмотрения дела об административном правонарушении по существу.

В современной правовой литературе по административному процессу, проблемы которого активно разрабатываются советскими учеными (А. Е. Луневым, Ю. М. Козловым, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокиным, В. А. Лория, С. И. Котюргиным и др.) и их коллегами из других социалистических государств (Е. Старосьцяком, А. Губиньским, И. Дерменджиевым, К. «Назаровым, С. Поповичем и др.), преобладает понимание данного процесса как совокупности отдельных административных производств2.

Производство по делам об административных правонарушениях по объему разрешаемых в процессе его дел, по широте и разнообразию затрагиваемых интересов, по количеству осуществляющих его субъектов является одним из наиболее значительных производств в советском административном праве. Оно включает в себя ряд процессуальных действий, точнее их совокупностей, именуемых в правовой теории стадиями административного процесса. Не вдаваясь в дискуссию по поводу количества и содержания отдельных стадий данного производства, о чем высказаны различные суждения, укажем, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в рамках следующих административно-процессуальных стадий: 1) первичные процессуальные действия; 2) рассмотрение дела по существу; 3) обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции; 4) исполнение постановлений этих органов. Третья стадия — обжалование и пересмотр   по-

1  См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. Изд-во Московского ун-та, 1967, с. 93.

2  Основная  взаимосвязь этих  двух  понятий,    верно    отмечает В. Д. Сорокин, состоит в том, что «процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств»  (см.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., Юрид. лит., 1968, с. 51).

90


>>>91>>>

становлений органов административной юрисдикции — является стадией факультативной, зависящей от обоснованности и законности принятого решения по делу, а также от инициативы участников процесса.

Как видно из приведенного перечня, производство по делам об административных правонарушениях составляют разнообразные, последовательно осуществляемые процессуальные действия. Выполнение каждого из них предполагает наличие соответствующих властных полномочий у компетентного органа или его должностного лица. Здесь как бы происходит распределение полномочий между различными органами по их специальному назначению. Следует иметь в виду, что орган административной юрисдикции является лишь одним из субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях. Разумеется, вся деятельность компетентных органов, участвующих в административном процессе, взаимосвязана и подчинена целям процесса, основной из которых является «достижение наиболее оптимального результата по конкретному индивидуальному делу»1. Однако роль субъектов на различных стадиях рассматриваемого производства неодинакова.

Представляется совершенно необоснованным объединение процедуры применения административных взысканий и иных мер административного принуждения в одном производстве, как это делают отдельные авторы2. Ранее указывалось, что основанием административной ответственности является совершение административного проступка (некоторых категорий преступлений) и мерой этого вида юридической ответственности может выступать только административное взыскание. Меры административного предупреждения и пресечения имеют иные основания, а следовательно, выполняют другие функции и осуществляются в неюрисдикционном процессуальном порядке.

Отмечая неправомерность объединения в одном административном производстве порядка применения всех принудительных мер в сфере государственного управле-

1  Д о д и н Е. В. Доказательства в административном процессе. М„ 1973, с. 18.

2  См.,   например:   Сорокин   В.   Д.   Указ.   соч.,   с. 76;   Л о-р и я  В. А. Административно-процессуальная  деятельность  и  виды административных  производств. — Сов.  государство  и  право,   1978, № 1, с. 123 и др.

91


>>>92>>>

ния, И. А. Галаган сам допускает существенную неточность. По его мнению, «производство по делам об административных проступках как процессуальный институт призвано всесторонне регламентировать процесс осуществления административной юрисдикции, правовое положение субъектов, формы и методы их деятельности, основные особенности процедуры и постадийного развития данного юрисдикционного процесса»1. Однако рассматриваемое производство охватывает порядок деятельности не только юрисдикционных органов по одному и тому же делу, но и деятельность иных компетентных органов (должностных лиц) по обнаружению правонарушения, задержанию нарушителя, составлению протокола, исполнению постановления по делу и т. д. Поэтому не все процессуальные нормы, опосредствующие производство по делам об административных правонарушениях, носят юрисдик-ционный характер, как полагает автор рассматриваемой концепции2.

Напомним, что юрисдикцией является деятельность по рассмотрению дел о правонарушениях (правовых спорах) по существу и принятию по ним решения, а не весь комплекс правоохранительных действий по борьбе с одним и тем же видом правонарушения. Следовательно, процессуальные нормы, регламентирующие порядок осуществления административной юрисдикции, являются хотя и важной, но все-таки только частью административно-процессуального производства по делам об административных правонарушениях.

Будучи единой по своей сущности, административная юрисдикция имеет определенные различия в порядке разрешения дел, что свидетельствует о богатстве и разнообразии процессуальной формы рассматриваемой деятельности. Здесь можно говорить о видах административно-юрисдикционного производства. Если обратиться к адми-нистративно-юрисдикционному процессу, то становится заметной неоднородность порядка рассмотрения дел о различных категориях правонарушений. Для одних ха-

1  Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (Процессуальное    регулирование).    Изд-во     Воронежского    ун-та, 1976, с. 91.

2  См.:   там же,  с. 41.   Следует  отметить  непоследовательность автора, который позже правильно подчеркивает, что все остальные стадии по отношению к стадии рассмотрения дела по существу имеют «или подготовительное, или последующее значение» (там же, с. Ш).

92


>>>93>>>

рактерна полная административно-юрисдикционная процедура, другие разрешаются в рамках ее сокращенного варианта. Анализ правовых норм, регламентирующих порядок осуществления административной юрисдикции, позволяет выделить несколько видов процессуальных форм реализации данного типа правоохранительной деятельности: 1) производство в органе административной юрисдикции первой инстанции; 2) ускоренное производство; 3) специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности; 4) производство в органе административной юрисдикции второй инстанции. Рассмотрим каждую из названных процессуальных форм осуществления административно-юрисдикционной деятельности.

1. Обычное производство по делам об административных правонарушениях или производство в органе административной юрисдикции первой инстанции является наиболее полной формой процессуального производства по этим делам. Порядок рассмотрения дел об административных нарушениях и принятия решения по ним органом (должностным лицом) первой инстанции более детально по сравнению с иными видами производств регламентирован действующим законодательством. Ему посвящены многие нормы республиканских Положений об административных комиссиях и о порядке производства по делам об административных нарушениях, актов о применении отдельных видов административных взысканий, актов об административной ответственности за конкретные виды правонарушений, актов о правовом положении органов административной юрисдикции. В них закреплен весь ход административно-юрисдикционного процесса, урегулированы права и обязанности его участников.

Дело об административном правонарушении рассматривается административной комиссией или иным компетентным органом (должностным лицом) на основании протокола (акта), составленного по установленной форме. Существует правило, согласно которому о каждом административном проступке, кроме случаев, когда по действующему законодательству штраф взыскивается на месте, должен быть составлен протокол. Последний является процессуальным документом, на основании которого начинается административно-юрисдикционный процесс. Орган (должностное лицо) должен внимательно изучить

93


>>>94>>>

его содержание, соблюдение установленной для него процессуальной формы. Именно по данным, содержащимся в протоколе, у членов административной комиссии или другого органа, рассматривающего дело, складывается мнение о нарушении и правонарушителе. Поэтому грамотное, обстоятельное заполнение всех требуемых законом реквизитов в протоколе — это не простая формальность, а качественная предпосылка для правильного разрешения дела.

Законодательство устанавливает не только основания административно-юрисдикционного производства, но и соответствующие временные рамки, способствующие укреплению процессуальной дисциплины1. Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено компетентным органом в десятидневный срок со дня получения протокола (акта) по существу с соблюдением де. мократических принципов административно-юрисдикци-онного процесса (состязательности, объективной истины и др.). Такой краткий срок обеспечивает непосредственность восприятия процессуального материала, быстроту административной репрессии в отношении каждого случая правонарушения.

Положениями об административных комиссиях союзных республик определяется территориальная подведомственность дел, в соответствии с которой дела об административных нарушениях рассматриваются комиссиями по месту жительства нарушителей2. Это обеспечивает наиболее разумный выбор средств административного воздействия и приглашение на заседание комиссии тех лиц, которые хорошо знают нарушителя. Другие компетентные органы (должностные лица) рассматривают дела об административных нарушениях по месту их совершения.

Закон предусматривает, что дела в административных комиссиях рассматриваются с участием лица, привлекае-

1  О  функциях  процессуальных  сроков    см.  подробнее:    Зайцев И. М. Сроки в составе юридического    производства. — В кн.: Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности. Ярославль, 1976, с. 117—120.

2  В некоторых случаях законодательство допускает рассмотрение дела административной комиссией по месту совершения нарушения (см., например: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 июня 1972 г. «Об ответственности    за    незаконную    передачу осужденным вещей, продуктов питания, денег, а также предметов, запрещенных к использованию в исправительно-трудовых учреждениях». — Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1972, № 24, ст.615).

94


>>>95>>>

Мого к административной ответственности. Гласному порядку производства дел способствует право привлекаемого к административной ответственности знакомиться с протоколом (актом), на основании которого дело было возбуждено, а также с другими материалами, относящимися к делу. Этому же лицу принадлежит право давать объяснения по существу нарушения и заявлять различные ходатайства. Отсутствие нарушителя при рассмотрении дела- сводит на нет состязательность административно-юрисдикционного процесса. Не способствует реализации этого принципа и охране прав нарушителя также изъятие из общего порядка, содержащееся, например, в ст. 37 Положения об административных комиссиях РСФСР. В соответствии с данной нормой извещение лица, совершив' шего административное нарушение, о дне рассмотрения дела органом (должностным лицом) производится только в случае необходимости получения личных объяснений. Думается, что такого рода изъятие для отраслевых органов административной юрисдикции ничем не оправдано. Недаром законодатель в актах об административной ответственности за конкретные виды правонарушений устанавливает обязательность вызова лица, совершившего правонарушение, на рассмотрение дела. Видимо, целесообразно распространить этот принцип на все категории дел в данной сфере. Это необходимо не только для унификации процедуры разрешения дел об административных правонарушениях, но и для нормативного обеспечения ее состязательности как важнейшего демократического принципа административно-юрисдикционного процесса.

Действующее законодательство только в общих чертах регулирует сам процесс рассмотрения дел административными комиссиями или иным компетентным органом (должностным лицом). Об исследовании и оценке обстоятельств, подлежащих установлению в процессе рассмотрения дела, имеются лишь указания о том, что виновность лица в совершении административного нарушения устанавливается на основании данных, указанных в протоколе (акте) и полученных при рассмотрении дела, и что ход рассмотрения дела фиксируется в протоколе заседания комиссии.

Главное место в процессе рассмотрения дел об административных нарушениях занимает опрос участников процесса. Однако последовательность и порядок проведе-

95


>>>96>>>

ния данного процессуального действия не урегулированы действующими нормативными актами. Вместе с тем в литературе обоснованно, по нашему мнению, указывается, что формы процессуальной процедуры охватывают не только совокупность условий, предусмотренных процессуальным законодательством для совершения процессуальных действий, но и их последовательность, порядок закрепления и оформления процессуальных действий1.

Исходя из содержания действующих процессуальных норм и задач производства по делам об административных нарушениях, орган административной юрисдикции должен установить наличие (отсутствие) в действиях лица признаков административного проступка; определить, какой именно нормативный акт нарушен; оценить данные о личности виновного. Рассмотрение дела завершается обязательным принятием постановления, которое объявляется сразу же.

При рассмотрении конкретных дел или группы дел административные комиссии и другие компетентные органы должны выявлять причины и условия, способствовавшие совершению данных проступков, и принимать меры к их устранению. Такая обязанность закреплена, например, в Положении об административных комиссиях Эстонской ССР (ст. 3). Однако, как необходимо осуществлять эту важную для предупреждения правонарушений деятельность, в каких процессуальных формах она должна реализовываться, — на эти вопросы действующее законодательство ответа не дает. Выполняя аналогичные обязанности по установлению причин и условий, способствовавших совершению преступлений, суд вправе требовать от организаций, должностных лиц принятия соответствующих мер по предупреждению преступлений.

Представляется целесообразным, не копируя полностью соответствующих норм уголовного процесса, предусмотреть обязанность органов административной юрисдикции выяснять причины и условия, способствовавшие совершению правонарушений, а также закрепить процессуальные формы их деятельности по устранению таких причин и условий. Такое дополнение, по нашему мнению, упорядочило бы деятельность органов административной юрисдикции по предупреждению правонарушений.

1 См.: Шпилев В. Н. Содержание и формы уголовного судопроизводства. Минск, изд-во Белорусского ун-та, 1974, с. 102—103.

96


>>>97>>>

Мы полностью разделяем высказанные в литературе предложения об унификации сроков рассмотрения дел об административном правонарушении, которые в зависимости от категории дел или субъекта административной юрисдикции в настоящее время установлены в пределах одних, трех, пяти и десяти суток1, о закреплении видов доказательств в административно-юрисдикционном процессе и опосредствующих их процессуальных форм2 и другие рекомендации по совершенствованию процессуальных форм административно-юрисдикционной деятельности. Вместе с тем речь должна идти не только о детальной регламентации порядка деятельности компетентных органов (должностных лиц), рассматривающих дело об административном правонарушении по существу, но и закреплении прав и обязанностей других участников исследуемого процесса (нарушителей, свидетелей, представителей общественности, экспертов и др.)- К сожалению, процессуальное положение этих участников в действующем законодательстве урегулировано весьма фрагментарно, что не способствует реализации предоставленных им законом прав, не создает необходимых условий для обеспечения состязательности всех участников админи-стративно-юрисдикционного процесса в установлении объективной истины по делу.

2. Ускоренное, или упрощенное, производство предусмотрено действующим законодательством в отношении незначительных административных правонарушений (некоторые нарушения общественного порядка, правил дорожного движения). Особенностью данного производства является то, что протокол в этом случае не составляется. Должностное лицо, обнаружившее нарушение, само предъявляет обвинение лицу, его совершившему. Оно же принимает решение о наложении штрафа или предупреждении и исполняет свое решение, взимая с виновного штраф на месте нарушения. Подтверждением уплаты служит выдаваемая нарушителю квитанция установленного образца. Законодательством также урегулирован вопрос о взыскании штрафа, когда нарушитель не может уплатить штраф. В этих случаях должностное лицо (чаще всего сотрудник милиции) согласно имеющимся при нарушителе документам заполняет бланк извеще-

1  См., например: ГалаганИ. А. Указ. соч., с. 119.

2  См., например: Додин Е. В.  Указ. соч., с. 59—191.

7 Заказ 6872                                        97


>>>98>>>

ния и вручает его под расписку виновному, разъясняя порядок уплаты штрафа. В случае неуплаты штрафа в трехдневный срок составляется протокол, на основании которого начальник органа внутренних дел выносит уже постановление о наложении штрафа, т. е. действует описанный выше порядок обычного производства.

В упрощенном производстве широко применяется и такое административное взыскание, как предупреждение за нарушение водителями транспортных средств правил дорожного движения. Здесь также не составляется протокол, хотя законодатель допускает такую возможность в случаях взимания штрафа на месте нарушения, а предупреждение оформляется путем компостирования талона предупреждения, прилагаемого к удостоверению на право вождения соответствующего вида транспорта. Порядок применения данной меры воздействия урегулирован ведомственными нормативными актами, в то время как основания и порядок реализации иных административных взысканий закреплены законодательно. Но, как показывает практика, ведомственный уровень регулирования не обеспечивает в полной мере соблюдения законных прав водителей, подвергнутых такого вида предупреждению, ибо законность применения подобной меры установить и проверить весьма затруднительно. В литературе уже высказывалось в связи с этим правильное предложение о необходимости составления в данных случаях акта, на основании которого инспектор ГАИ может произвести прокол в талоне предупреждений1.

3. Специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности, обусловлено введением в наше законодательство института замены уголовной ответственности административной. Основаниями для начала данного вида административ-но-юрисдикционного производства являются определение суда или постановление прокурора, следователя, органа дознания о прекращении уголовного дела о преступлении, не представляющем большой общественной опасности, по основаниям ст. 501 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик.

В Российской Федерации порядок рассмотрения  ма-

1 См., например:  Бахрах Д. Н.  Советское законодательство об административной ответегвенностн, с.  199.

98


>>>99>>>

териалов о применении мер административного взыска* ния к лицам, в отношении которых принято решение о прекращении уголовного дела по названным основаниям, определен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г. «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным ©т уголовной ответственности в соответствии со ст. 50' Уголовного кодекса РСФСР»1. В соответствии с названным Указом материалы о применении .мер административного взыскания рассматриваются народным судьей единолично в десятидневный срок с момента их поступления в суд или прекращения уголовного дела в распорядительном заседании суда. Рассмотрение этих материалов проводится с участием лица, привлекаемого к административной ответственности, а в необходимых случаях проводится допрос свидетелей и исследуются другие доказательства. Нельзя сводить значение данного вида производства только к применению административных взысканий народным судьей (народным судом) к правонарушителю по представленному ему постановлению (определению) о прекращении уголовного дела по основаниям ст. 501 УК РСФСР. Судья исследует материалы о совершенном преступлении, оценивает обоснованность прекращения уголовного дела по данным основаниям. Указ от 11 марта 1977 г. предусматривает возможность вынесения народным судьей постановления об отказе в применении мер административного взыскания и возвращения дела прокурору, если он придет к выводу о необоснованности прекращения уголовного дела прокурором, следователем или органом дознания. Установив факт совершения правонарушения лицом, в отношении которого рассматриваются материалы, обоснованность прекращения уголовного дела по основаниям ст. 501 УК РСФСР и возможность исправления виновного без применения уголовного наказания, народный судья выносит постановление о применении административного взыска^ ния (штрафа или исправительных работ или ареста). Законодатель предоставляет право принятия аналогично" го решения также суду, если тот при рассмотрении уго-

1 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1977, № 12, ст. 256. В других союзных республиках приняты аналогичные нормативные акты.

7*                                                   99


>>>100>>>

ловноГо дела в судебном заседании придет к выводу о наличии оснований, указанных в ст. 50' УК РСФСР.

4. Производство в органе административной юрисдикции второй инстанции возникает лишь в случаях обжалования или опротестования решения по делу, вынесенного органом (должностным лицом) первой инстанции. Принятию законного и обоснованного постановления по делу подчинена вся процедура рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях.

Важнейшими предпосылками твердого соблюдения гарантий прав личности в административно-юрисдикци-онном процессе являются институты обжалования и пересмотра постановлений органов административной юрисдикции. Постановление административной комиссии или иного компетентного органа может быть обжаловано нарушителем в десятидневный срок со дня вручения ему этого постановления. Жалоба, поданная в указанный срок, является основанием для производства по делу в органе административной юрисдикции второй инстанции. Круг органов, которым может быть принесена жалоба и которые, следовательно, могут выступать в качестве органа административной юрисдикции второй инстанции, зависит от вида наложенного на виновного административного взыскания.

В соответствии с действующим законодательством постановление о наложении административного взыскания в виде штрафа или лишения прав на управление автомототранспортным средством может быть обжаловано в районный (городской) народный суд по месту жительства нарушителя. Жалоба на постановление о наложении иных видов административного взыскания может быть направлена в вышестоящий по отношению к вынесшему данное постановление орган. В качестве органов административной юрисдикции второй инстанции могут выступать народные суды, а также вышестоящие органы управления.

Наиболее подробно в настоящее время регламентирована процедура пересмотра постановления о наложении административного штрафа. При поступлении жалобы на постановление о наложении штрафа народный суд извещает об этом орган (должностное лицо), наложивший штраф, и истребует у него материалы, на основании которых штраф был наложен. Лица, подавшие в суд жало-

100


>>>101>>>

бу на постановление о штрафе, освобождаются от уплаты судебных издержек. Жалоба должна быть рассмотрена районным (городским) народным судом в десятидневный срок с участием заявителя, а в необходимых случаях — представителя органа или должностного лица, наложившего штраф (однако их неявка без уважительных причин не может служить препятствием для рассмотрения дела судом). Народный суд проверяет законность наложения штрафа; наложен ли он правомочным органом, имелся ли кворум в административной комиссии; совершил ли оштрафованный нарушение, за которое законодательством установлена ответственность в виде штрафа, и виновен ли он в этом нарушении; не превышав ет ли наложенный штраф установленный законом раз-мер; учтены ли при определении размера штрафа тяжесть совершенного проступка, личность виновного и его имущественное положение; не истекли ли сроки давности для наложения и взыскания штрафа, установленные законом.

Если суд установит, что штраф наложен незаконно, он выносит мотивированное определение об отмене наложенного штрафа и прекращении производства по делу об административном нарушении. Основываясь на этом, отдельные авторы задачу суда при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, усматривают лишь «в проверке законности и обоснованности действий административных органов»1. Разумеется, перед судом ставится такая задача, но этим его функции отнюдь не исчерпываются. Законодатель предоставляет суду право самостоятельно принимать решение по существу обжалуемого дела. Осуществляя это право, суд может снизить сумму штрафа, если она превышает установленный законодательством предел, а также если штраф был наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности нарушителя и его имущественного положения. Мы не можем согласиться с Д. М. Чечотом, по мнению которого разрешение административного дела по существу на основании жалобы «неизбежно ведет к тому, что суд подменяет администрацию»2. Никакой подмены в данном случае нет. Налицо осуществление судом

1  Ч е ч о т Д. М. Административная юстиция. Изд-во Ленинградского ун-та, 1973, с. 83.

2  Там же, с. 88.

101


>>>102>>>

возложенных на него функций органа административной юрисдикции второй инстанции. Гражданин или должностное лицо, не согласные с постановлением о наложении штрафа, обращаются во вторую инстанцию — народный суд. Сведение роли последнего только к проверке законности и обоснованности постановления о наложении административного взыскания было бы неоправданным сужением полномочий суда в административно-юрисдик-ционном процессе.

Постановление о наложении иного административного взыскания (помимо штрафа и лишения права на управление автомототранспортным средством) может быть обжаловано заинтересованными лицами в вышестоящий по отношению к вынесшему данное постановление орган. Производство по пересмотру дел в этих органах урегулировано недостаточно полно, и поэтому вышестоящие органы управления, рассматривая жалобы на постановления о наложении административных взысканий, руководствуются в основном нормами, регламентирующими аналогичную деятельность народного суда, а также сложившейся практикой.

Думается, механизм обеспечения законности в адми-нистративно-юрисдикционном процессе должен использовать оба канала обжалования постановлений по делам об административных нарушениях, а не только судебный. Поэтому нормативную регламентацию производства по делам об административных нарушениях в органах второй инстанции необходимо совершенствовать не только применительно к деятельности суда, но и соответствующих органов управления.

Несколько иной порядок производства по жалобам на постановления народного судьи (народного суда) о применении административных взысканий к лицам, в отношении которых уголовное дело прекращено по основаниям ст. 501 УК РСФСР1. Законодательство устанавливает, что постановления народного судьи о применении

1 Действующим законодательством предусмотрен ряд категорий дел об административных нарушениях (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.), постановления по которым выносятся народным судьей. Эти юрисдикционные акты являются окончательными и обжалованию не подлежат. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях порядок обжалования актов административной юрисдикции целесообразно привести в соответствие с требованиями Конституции СССР, не

102


>>>103>>>

мер административного взыскания, прекращении производства по их применению и об отказе в применении этих мер, равно как и определение суда о прекращении уголовного дела с применением мер административного взыскания, могут быть обжалованы лицом, в отношении которого вынесено постановление (определение), в вышестоящий суд в течение семи суток со дня их вынесения. В эту же инстанцию указанные постановления народного судьи и определения народного суда могут быть опротестованы прокурором. Данные жалобы и протесты рассматриваются кассационной инстанцией в коллегиальном порядке применительно к правилам, установленным УПК. Вышестоящий суд может отменить названные акты и прекратить производство по применению мер административного взыскания либо направить материал прокурору или суду для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности виновного.

Институты обжалования и пересмотра постановлений имеют своей целью не только отмену незаконного акта органа административной юрисдикции, но и реальное восстановление нарушенных прав и интересов граждан. Необходимость такого восстановления прежде всего возникает в тех случаях, когда к гражданину или должностному лицу еще до отмены незаконного постановления были применены соответствующие правоограничения (взыскан штраф, изъято имущество и т. д.). Поэтому в механизм восстановления нарушенных в процессе юрис-дикционной деятельности прав следует, по нашему мнению, включить принцип реального восстановления нарушенных прав (возвращение незаконно взысканных штрафных сумм, изъятого имущества и т. д.). Восстановительная деятельность недостаточно полно урегулирована действующим законодательством. Представляется необходимым охватить нормативной регламентацией весь цикл действий по обжалованию и пересмотру постановлений о наложении административных взысканий, в том числе действия по фактическому восстановлению нарушенных в процессе административно-юрисдикционной деятельности прав граждан, должностных лиц, организаций, предприятий.

предусматривающей никакого ограничения прав граждан по обжалованию незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.

103


>>>104>>>

2. правовые акты                        /

административной юрисдикции

Рассмотрение и разрешение любого юридического дела завершается изданием соответствующего правового акта. Принятие такового является конститутивным признаком анализируемой деятельности. Свое решение орган административной юрисдикции (должностное лицо) фиксирует в постановлении, которое выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Данный правовой акт теснейшим образом связан с функциями административно-юрисдикционной деятельности, основывается на результатах этой деятельности и завершает ее. «Не следует также забывать,— подчеркивает Е. Старось-|Цяк,— что административный акт в конечном счете направлен на реализацию основных функций государства определенного типа»1. Такое соотношение функций управляющего субъекта и принимаемых им решений позволяет с правильных методологических позиций рассмотреть природу актов административной юрисдикции и их социальное назначение.

Особенности административной юрисдикции в значительной мере определяют и специфику правовых актов, издаваемых по результатам рассмотрения дел об адми~ нистративных нарушениях (отдельных категориях преступлений). Исследуемая область исполнительно-распорядительной деятельности по своим правовым признакам является подзаконной, правоприменительной, правоохранительной. Следовательно, по юридическим свойствам постановление органа административной юрисдикции является подзаконным, правоохранительным актом применения права по конкретному рассмотренному делу о правонарушении. При этом необходимо подчеркнуть, что мы имеем дело с основным, главным видом среди правоохранительных актов в рассматриваемой сфере. Деятельность по борьбе с административными правонарушениями опосредствуется в различных актах (протоколах о нарушении, актах, постановлениях по делу и др.), которые не являются равноценными по своему юридическому характеру. Именно по этому критерию в правовой литера-

1 Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1969, с. 167. См. также: Аппарат управления социалистического государства. М., Юрид. лит., 1977, с. 20.

104


>>>105>>>

туре проводится классификация правоохранительных актов на основные и вспомогательные. И. С. Самощенко, предложивший такое деление, относит к основным акты, «содержащие итоговую правовую оценку всех обстоятельств дела о нарушении законности и властное предписание компетентного органа государства, завершающее работу по выявлению этого нарушения, исследованию его обстоятельств и разрешению дела по существу»1. В современной теории социалистического права в качестве основных правообеспечительных актов выделяются юрис-дикционные акты, выражающие конечное решение юридического дела2. Указанными признаками обладает только акт административной юрисдикции, завершающий рассмотрение дела о правонарушении по существу.

С точки зрения юридической природы постановление органа административной юрисдикции является актом применения права. В нем находит отражение применение норм об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения к конкретному жизненному случаю. Такой правоприменительный акт обладает признаками, свойственными актам государственного управления3. Вместе с тем он является особым управленческим актом — юрисдикционным. Постановление, как верно подмечает эту особенность Н. Г. Салищева, «представляет собой правовую форму юрисдикционной деятельности и имеет как общие черты, характеризующие акты управления вообще, так и специфические особенности, вытекающие из принципов и содержания административной юрисдикции и административного процесса»4. Постановление по делу об административном нарушении (отдель-

1   Самощенко И. С.  Охрана режима законности Советским государством. М., 1960, с. 110.

2   См.: Алексеев С. С.   Проблемы теории права. Т. 2, с. 299; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., Юрид. лит., 1973, с. 458.

3  Характеристику актов управления  см. подробнее:  Тихомиров Ю. А. Управленческое решение.    М.,    Наука,  1972;      Лебедев М. П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М.,  Юрид. лит.,  1974;  Васильев  Р.  Ф. Правовые акты местных Советов. Изд-во Московского ун-та,  1975; Р о з и н Л. М. Вопросы теории актов советского государственного« управления и практика органов внутренних дел. М., 1974.

4  Салищева  Н.  Г.   Гражданин   и   административная   юрисдикция в СССР, с. 92.

105


>>>106>>>

ным категориям преступлений) существенно отличается от иных актов государственного управления по основаниям возникновения (фактическим и юридическим), по правовым позициям управляющего и управляемого, по порядку издания и исполнения, по юридическим последствиям и другим признакам.

В решении любого юридического дела как бы сливаются «два информационных потока», идущих от права и фактических обстоятельств дела1. В рассматриваемой сфере эти основания обусловлены самой природой административной юрисдикции, назначением которой является разрешение дел о правонарушениях (правовых акн pax). Поэтому фактическим основанием данного акта могут быть только обстоятельства деяний, нарушающих соответствующие предписания правовых норм. Больший* ство же актов государственного управления издается вне связи с правонарушениями, их волевые властные предписания направлены на организацию общественных отношений в различных сферах управления. Юридической основой постановления по делу об административном нарушении служит прежде всего норма, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение. Не случайно законодатель требует обяза» тельного отражения в протоколе об административном проступке наименования акта, предусматривающего ответственность за данный вид нарушения.

Нормативная основа акта органа административной юрисдикции этим не исчерпывается. При вынесении решения по делу орган, рассматривающий дело о правонару« шении, руководствуется совокупностью норм'—материальных, процессуальных, компетенционных. Мы говорим именно о совокупности этих норм; ни одна из них не должна выпасть из поля зрения правоприменителя в юрисдикционном процессе. Указанные выше «два информационных потока» (фактический и нормативный) не образуют сами по себе готового варианта решения по делу. Данная информация должна быть еще оценена правоприменителем с позиций его социалистического правосознания (идеологическая основа решения). Внутреннее убеждение правоприменителя играет значительную роль в выработке оптимального решения по делу. К сожале-

1 См.: Алексеев С. С.   Проблемы теории права. Т. 2, с. 279.

106


>>>107>>>

нию, в литературе исследованы вопросы внутреннего убеждения только судьи1.

Юрисдикционный акт в отличие от иных актов управления издается по специальной «жесткой» процедуре. Это касается сроков принятия, вступления в силу и формы постановления по делу об административном нарушении. Для данного акта обязательна его письменная форма, мотивировка принятого решения. Именно в мотивировке находит отражение оценка всех фактических, нормативных и идеологических оснований принятого решения по делу.

Действующим законодательством установлены обязательные реквизиты постановления о наложении административного взыскания: а) год, месяц, число и место вынесения постановления; б) наименование органа (должностного лица), рассматривавшего дело; в) фамилия, имя, отчество, возраст, место работы (учебы) и жительства нарушителя; г) время, место и существо нарушения;

д)   вид административного взыскания, а при наложении денежного штрафа — его размер, срок и порядок уплаты2;

е)  срок и порядок обжалования.

В отличие от иных актов государственного управления постановление органа административной юрисдикции связано с применением санкции, предусмотренной нормой об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения. Известно, что правоприменение в процессе исполнительно-распорядительной деятельности состоит в реализации диспозиции соответствующей нормы. Применение административного взыскания на основании вынесенного по делу постановления влечет для виновного соответствующие правовые послед-

1  См., например: Недбайло П. Е. Внутреннее убеждение судей и социалистическая законность.— В  кн.:  Дальнейшее    развитие советской демократии  и  социалистической    законности.    М.,   1958; Петренко В. М. О внутреннем убеждении при исследовании доказательств  в  уголовном  процессе. — Труды  Высшей  школы  МВД СССР. Вып. 24. М., 1969, с. 67—71; Бохан В. Ф.    Формирование убеждений суда. Изд-во Белорусского ун-та, 1973.

2  Неудачность формулировки закона  в данном  случае  очевидна. Размер и срок должны указываться не только применительно к штрафу, но и к большинству иных административных взысканий — аресту, исправительным работам, лишению прав на управление авто-мототранспортными   средствами.   Представляется  целесообразным   с учетом сказанного уточнить редакцию статьи об обязательных реквизитах постановления о наложении административного взыскания.

107


>>>108>>>

ствия. С момента вынесения решения о наложении административного взыскания лицо, к которому применена эта санкция, считается наказанным в административном порядке. Наложение административного взыскания не влечет для правонарушителя судимости и последствий, связанных с ней. Но это не означает, как полагают отдельные авторы, что применение административного взыскания не вызывает вообще никаких последствий для правонарушителя1. Наложение данной санкции, не говоря уже о правоограничениях, составляющих ее содержание, влечет для виновного особое правовое последствие в виде административной наказанности.

Административная наказанность, во-первых, может быть отягчающим обстоятельством при определении вида и размера наказания в случае повторного совершения правонарушения; во-вторых, выступать в качестве квалифицирующего обстоятельства при привлечении лица к ответственности за повторное административное нарушение; в-третьих, служить условием для изменения вида ответственности (составы преступлений с административной преюдицией). Кроме того, применение административных взысканий за совершение некоторых поступков может повлечь для виновного ряд правоограничений по месту его работы (лишение премий, льготных путевок, перенесение очередности на получение жилплощади и др.).

Указанные последствия следует учитывать и юрис-дикционному органу (должностному лицу) при вынесении и объявлении постановления о наложении административного взыскания. Неправильно поступают те органы, которые ограничиваются лишь сообщением о виде и размере административного взыскания. Следует убедить нарушителя в необходимости правомерного поведения, разъяснить ему последствия повторного им совершения правонарушения. Такое разъяснение заставляет нарушителя задуматься о нежелательных для него последствиях в случае рецидива нарушения.

Постановление о наложении административного взыскания является самым распространенным актом адми-

1 См., например: В а й с м а н Е., Смирнов Ю. Законодательство об административной ответственности. Кишинев, 1966, с. 25; Галкин А. Что показало обобщение судебной практики. — Сов^ юстиция, 1978, № 2, с. 9.

108


>>>109>>>

нистративной юрисдикции. Подавляющее большинство дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений) заканчивается наложением взыскания на виновное лицо. Изучение практики административных комиссий и ряда отраслевых органов административной юрисдикции (органов внутренних дел, органов рыбоохраны и др.) показывает, что вынесением постановления о наложении административного взыскания заканчивается от 80 до 90% всех разрешаемых ими дел. Остальная часть приходится на иные виды постановлений органов административной юрисдикции. К ним относятся постановления о передаче материалов дела на рассмотрение другим компетентным государственным органам или общественным организациям (органам), постановления о прекращении дела производством.

Постановления о передаче материалов дела на рассмотрение других компетентных государственных органов могут выноситься в случаях направления дела по подведомственности, а также в других случаях, предусмотренных законодательством. Например, начальник органа милиции или его заместитель вправе сам принять решение о наложении штрафа на лицо, виновное в совершении мелкого хулиганства, либо направить материалы в народный суд с одновременным доставлением туда задержанного. Закон, правда, говорит о праве лишь передачи материалов другому государственному органу, не устанавливая ни критериев самой передачи, ни процессуального порядка этих действий. Видимо, передача дела на рассмотрение другому государственному органу, за исключением направления по подведомственности без рассмотрения дела по существу, должна оформляться вынесением постановления с соответствующей мотивировкой.

Органы административной юрисдикции довольно широко используют предоставленное им право вместо на* ложения административного взыскания передавать материалы в отношении нарушителя в товарищеский суд или общественные организации по месту работы, учебы или жительства нарушителя для применения мер общественного воздействия. В этом случае орган (должностное лицо), рассматривающий дело, выносит постановление о передаче материалов. В нем помимо обычных для постановления реквизитов должно быть указано наименование адресата, а также содержаться просьба

109


>>>110>>>

сообщить о результатах рассмотрения дела общественной организацией.

Постановлением дело может прекращаться производством. Закон предусматривает обязательное вынесение постановления и в случаях признания лица невиновным в совершении правонарушения или когда взыскание не наложено. Признание лица невиновным в совершении правонарушения является безусловным основанием прекращения дела производством на любой стадии производства по делам об административных нарушениях. Закон предусматривает также возможность вынесения постановления о прекращении дела производством при установлении виновности нарушителя в совершении определенного правонарушения, если: к моменту рассмотрения дела об административной ответственности прошло более месяца; отменен акт, устанавливающий эту ответственность; лицо, совершившее административное нарушение, к моменту совершения нарушения не достигло 16-летнего возраста (например, ст. 17 Положения об административных комиссиях РСФСР); лицо освобождается от ответственности в силу акта об амнистии.

В литературе и на практике признается возможным вынесение постановления без наложения административного взыскания при доказанности виновности лица, совершившего правонарушение, если орган, рассматривающий дело, счел необходимым не применять к лицу меры воздействия, а ограничился обсуждением поведения нарушителя1. Приведенное суждение и имеющаяся практика не основаны на законе. Однако было бы целесообразным закрепить норму, регламентирующую вынесение подобного постановления. Такого рода нормы предусмотрены в законодательстве других социалистических государств. Так, в соответствии с Законом Германской Демократической Республики от 12 января 1968 г. «О борьбе с нарушениями порядка» органам административной юрисдикции предписывается прекратить дело о проступке, если сам факт рассмотрения дела или иное воспитательное мероприятие оказали достаточное исправительное воздействие на нарушителя 2.

Актом в виде постановления завершается раосмотре-

1   См., например:  Галаган И. А. Указ. соч., с.  137.

2  Gesetzblatt der DDR, 1968, N. 3, S. 101.

ПО


>>>111>>>

ние дела по существу в органе административной юрисдикции первой инстанции. В этой же форме принимает решение народный судья (суд) о применении административного взыскания к лицу, совершившему преступление, не представляющее большой общественной опасности. Иная форма предусмотрена законодательством для актов органов административной юрисдикции второй инстанции. Районный (городской) народный суд, рассматривая жалобу на постановление о наложении штрафа, выносит свое решение по жалобе и существу дела в виде определения. Определения суда как органа административной юрисдикции второй инстанции по своему содержанию могут быть двух видов: а) об отказе в удовлетворении жалобы, б) об ее удовлетворении. Во втором случае следует отмена постановления органа, рассматривавшего дело в качестве первой инстанции. Одновременно с отменой постановления суд может снизить сумму штрафа до установленного предела, если он был превышен; если штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного и его имущественного поло* жения, суд может снизить сумму штрафа; передать дело на новое рассмотрение, если оно было разрешено с нарушением установленного порядка. Следует отметить несогласованность действующих норм о рассматриваемых актах народного суда. Если республиканское законодательство о штрафах именует их определениями (например, ст. 24 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г.), то гражданско-процессуальное законодательство — решениями (например, ст. 239 ГПК РСФСР), а в республиканских указах об административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам они называются постановлениями1.

Административная юрисдикция, как указывалось выше, играет значительную роль в механизме правового регулирования общественных отношений, она является блоком поднормативного (казуального) правового регулирования. Юрисдикционные акты, издаваемые органами административной юрисдикции, выступают в качестве средств этого регулирования. При их помощи компетентные органы (должностные лица)  осуществля-

1 См., например:  Ведомости  Верховного Совета  РСФСР,   1968, № 26, ст. 1009; 1972, № 51, ст. 1208.

111


>>>112>>>

ют управление поведением многих людей, перевод нормативных предписаний об административной ответственности в реальные действия субъектов права. В теории права обоснованно подчеркивается, что юрисдик-ционные акты «вносят определенность в правоотношения и содержат властный приказ исполнить юридическую обязанность»1. Этому способствуют присущие актам административной юрисдикции качества персонифицированное™, точности, определенности, законности и обоснованности содержащихся в них предписаний.

Постановления (определения) органов, рассматривающих дела об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений), порождают особого рода административно-правовые охранительные отношения. Данные акты являются юридическими фактами, служащими основанием возникновения целой совокупности отношений: между юрисдикционным органом и нарушителем; между юрисдикционным органом и органом (организацией), исполняющим постановление о наложении административного взыскания и др. Властью компетентного органа, издавшего юрисдикционный акт, субъекты этих правоотношений наделяются определенными правами и обязанностями (например, обязанность нарушителя уплатить наложенный штраф; обязанность учреждения Госбанка получить установленную в постановлении сумму штрафа и выдать квитанцию, подтверждающую выполнение нарушителем его обязанности; право органа, наложившего штраф, требовать его уплаты в установленный срок и т. д.). Тем самым акты административной юрисдикции выполняют функции поднормативного правового регулирования общественных отношений, вносят определенность и организованность в поведение субъектов в сфере охраны правопорядка.

В отличие от других видов юрисдикции рассматриваемая деятельность находит отражение в небольшом количестве процессуальных документов. В администра-тивно-юрисдикционном процессе нет присущих уголовному процессу протоколов допроса, очных ставок, как правило, отсутствуют заключения экспертов и т. д. Процедура рассмотрения дел органами административной юрисдикции более проста, чем рассмотрение су-

1 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2, с. 299.

112


>>>113>>>

дом гражданских и уголовных дел. Фиксация процесса рассмотрения дел об административных нарушениях предусмотрена действующим законодательством только для административной комиссии. В протоколе заседания комиссии указываются только дата заседания, фамилии участвующих в заседании комиссии лиц, содержание рассматриваемого дела и решение комиссии. Закон не предусматривает ведение протокола о рассмотрении дел об административных нарушениях иными компетентными органами и применении народным судьей (судом) мер административного взыскания за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности. Однако правильно поступают те народные судьи (суды), которые стремятся вести протокол рассмотрения материалов о применении административных взысканий на основаниях ст. 501 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик. Обратив на это внимание, Пленум Верховного Суда СССР 7 сентября 1978 г. разъяснил, что ведение протокола в данных случаях является обязательным1. Без него проверить обоснованность административных взысканий за совершение соответствующих преступлений весьма затруднительно. Протокол в данных случаях является юридическим документом, удостоверяющим факт, а не юрисдикционным актом2.

Принятие соответствующим компетентным органом (должностным лицом) юрисдикционного акта по делу еще не реализует порождаемых им прав и обязанностей субъектов. С нарушителя должны быть взысканы штрафные суммы; изъято конфискуемое имущество, удержаны денежные суммы из заработной платы лица, подвергнутого исправительным работам; организовано отбывание административного ареста и т. д. Это обусловливает необходимость деятельности по исполнению государственного принуждения3«

1  См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1978, № 5, с. 8.

2  См.:  Аппарат    управления    социалистическим    государством. Ч. 2. М., Юрид. лит., 1977, с. 57.

3  См.: Горшенев В. М.   Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом  обществе. М., Юрид. лит., с.  187. В  русской дореволюционной литературе выделялись в исполнительный  процесс фактические  действия  по  исполнению  судебных решений (см.: Васьковский Е. В. Учебник гражданского* процесса. М., 1914, с, 4).

8 Заказ 6872                                             113


>>>114>>>

Исполнительное производство занимает важное место в системе правоохранительной деятельности. Реализация актов применения административного права может выражаться: «а) в доведении содержания акта до сведения адресата; б) в добровольных действиях по исполнению предписаний акта теми, кому он адресован; в) в воздержании адресата от совершения определенных действий; г) в совершении компетентными органами принудительных действий по претворению предписаний акта в жизнь»1. Эти этапы в основном характерны и для исполнения актов органов административной юрисдикции.

Закон требует немедленного объявления постановления органа административной юрисдикции по окончании рассмотрения дела. Постановление о наложении взыскания должно быть вручено под расписку нарушителю не позднее чем в пятидневный срок со дня его вынесения.

Вступившие в законную силу постановления о наложении административного взыскания, как и соответствующие акты других юрисдикцнонных органов (приговоры, решения суда, постановления арбитража и др.), являются обязательными к исполнению сторонами, участвующими в исполнении данной санкции. Исполнение охватывает не только деятельность компетентных государственных органов, учреждений (должностных лиц), но и действия самого правонарушителя, совершаемые в соответствии с предписаниями постановления органа административной юрисдикции. Причем принцип экономии принудительных средств действует и на этой стадии производства по делам об административных нарушениях. Во многих случаях законодатель предоставляет нарушителю самому sponte sua — исполнить возложенную на него актом административной юрисдикции обязанность. Принудительный механизм исполнения обычно включается в случае, если таковая не выполнена добровольно.

Типичным актом административной юрисдикции, как уже говорилось, является постановление о наложении на правонарушителя административного взыскания. Видимо, исполнение этих актов понимается чаще всего

1 Коренев А. П. Применение норм советского административного права. —Автореф. докт. дисс. Л., 1971, с. 30.

114


>>>115>>>

как реализация названных санкций. Такие действия занимают, конечно, основное место в процессе исполнения адмиыистративно-юрисдикционных актов, но не исчерпывают его. Постановление о наложении административного взыскания является лишь одним из видов актов административной юрисдикции. Другие виды актов, издаваемые по результатам рассмотрения дел об административных нарушениях!, также требуют соответствующей деятельности по их реализации. Так, постановление о передаче дела на рассмотрение другого органа порождает обязанность у последнего принять данное дело к своему производству, определение суда об отмене постановления о наложении штрафа влечет действия соответствующих государственных учреждений по возврату незаконно взысканных денежных средств и т. д. Однако, как верно подмечено в литературе, в законодательстве не существует еще полной систематизации норм, регулирующих в целом проблему выполнения административно-правовых обязательств, не разработаны комплексно эти вопросы и административно-правовой наукой1. Действующие нормативные акты регламентируют (причем весьма неполно) в основном процесс исполнения административных взысканий.

Остановимся подробнее на исполнении постановлений о наложении административных взысканий. Содержание и характер данных правовых санкций предполагает специальную деятельность компетентных органов (учреждений) по их исполнению. В ряде случаев ее осуществляют сами юрисдикционные органы или их должностные лица (например, взыскание штрафа, наложенного на месте нарушения, работником милиции), чаще исполнение постановлений о наложении административного взыскания является компетенцией других органов, учреждений, должностных лиц. Правовой основой данной деятельности могут быть не только нормативные предписания, но и постановление о наложении административного взыскания. Этот акт служит юридическим фактом возникновения правоохранительных отношений между компетентным органом, на которого законодательством возложено исполнение соответствующего административного взыскания, и правонарушите«

1 См.: Аппарат управления социалистического государства. Ч   2, с. 52.

115


>>>116>>>

лем. В рамках данных правоотношений орган, учреждение, должностное лицо должны выполнить юридическую обязанность — исполнить постановление юрисдикцион-ного органа.

По своему характеру данная деятельность является правовой. В ходе нее компетентные органы вправе издавать так называемые исполнительные акты. Если постановление о наложении административного взыскания содержит властный приказ исполнения юридических обязанностей, то исполнительные акты «направлены на практическое осуществление юрисдикционных решений. В них реально претворяется властный приказ, содержащийся в юрисдикционном акте, реально обеспечивается применение государственного принуждения к конкретно-му лицу»1. Налицо вспомогательная по отношению к административной юрисдикции правоохранительная деятельность. Следует заметить, что данная деятельность предполагает совершение не только правовых, но и целый ряд организационно-технических действий (отобрание водительского удостоверения; уничтожение запрещенных орудий лова, изъятых у браконьера, и т. п.).

Юридическая санкция способна выполнить свою социальную функцию тогда, когда она исполнена и виновный претерпел установленные в ней правоограниче-ния. Если же постановление о наложении административного взыскания вынесено, а фактически не исполнено, то об эффективности санкции вряд ли приходится говорить. Поэтому эффективность рассматриваемых средств правоохраны зависит как от деятельности юрисдикционных органов, так и от организации и осуществления исполнения наложенных ими взысканий. Исполнительное производство по административным взысканиям не имеет единой процедуры и зависит от вида налагаемого взыскания.

1 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., Юрид. лит., 1966, с. 171.


>>>117>>>

ГЛАВА IV

эффективность административной юрисдикции

1. ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОИ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Рассмотренные выше сущность и функции административной юрисдикции, субъекты и формы ее осуществления дают представление о назначении и сущности данного вида правоохранительной деятельности, о ее организационном и правовом обеспечении, формах осуществления. Однако это еще не позволяет выявить фактическую роль исследуемого феномена в советской правовой системе, его социальную ценность, влияние на общественные отношения. Для Советского государства важно то, как выполняет свои функции каждый блок государственного механизма, насколько адекватны поставленным целям получаемые результаты. Проблема повышения эффективности и качества является стратегической задачей не только в области экономики, но и в политической сфере.

С любым видом государственной деятельности связывается наступление определенных социально значимых результатов. Целеустремленный характер правоохранительной деятельности в целом и ее составляющих частей предполагает достижение соответствующих изменений в правовой действительности. Эти изменения должны в конечном счете способствовать решению программной задачи искоренения правонарушений, перехода к сознательному добровольному исполнению трудящимися своих обязанностей, к органичному соединению прав и обязанностей в единые нормы коммунистического общежития.-

117


>>>118>>>

Решение этих важных социальных задач обусловливает необходимость создания материальных, политических и идеологических предпосылок искоренения антиобщественных деяний, повышения эффективности охранительной функции советского права, отдельных его отраслей, институтов, норм.

Советское государство, избирая те или иные способы правоохраны, планирует обеспечивать с их помощью надежную защиту соответствующих общественных отношений. Инструменты правового воздействия имеют важное значение в жизни страны, поскольку правовое регулирование в социалистическом обществе стало одной из ведущих форм государственной деятельности. Социальная ценность этих инструментов определяется их реальным влиянием на охрану общественных отношений, эффективностью воздействия на управляемые объекты.

В. И. Ленин неоднократно обращал внимание на необходимость установления результатов действия советского законодательства и правоохранительных органов. В письме Д. И. Курскому он писал: «Особо важно установить фактическую проверку: что на деле делается? что на деле достигается? успехи нарсудов и ревтрибов? как бы это учесть и проверить?»1.

Советская юридическая наука, призванная активно содействовать повышению роли прата в регулировании и охране социалистических общественных отношений, внесла весомый вклад в разработку проблемы эффективно-гти права в целом, его отраслей, отдельных институтов. В последние годы заметен прогресс в разработке общей теории эффективности советского социалистического права, методологических основ ее изучения2. Известны успехи в исследовании этих проблем в науке уголовного, исправительно-трудового, трудового права, сделаны пер-

1  Ленин В. И. Поли собр. соч., т. 44, с. 411.

2  См., например: Лебедев М. П.  Об эффективности воздействия социалистического права   на   общественные   отношения. — Сов. государство и право, 1963, № 1; Шикин Е. П.   Основные условия эффективного  применения  права. — Автореф.  канд.    дисс.    Свердловск, 1971; Самощенко И. С, Никитинский В. И., Вен-г е р о в А. Б. К методике изучения эффективности правовых норм.— Сов. государство и право, 1971, № 9; Лазарев В. В.  Эффективность правоприменительных актов.  Изд-во Казанского ун-та,   1975; Эффективность действия  правовых   норм.   Изд-во   Ленинградского ун-та, 1977.

118


>>>119>>>

вые шаги по изучению эффективности и в науке административного права1. Следует также отметить попытки раскрытия эффективности конкретных правовых феноменов, их роли в механизме правового регулирования. Вместе с тем эффективность правоохранительной деятельности в целом, ее отдельных блоков изучена еще недостаточно. По существу нет ни одного исследования об эффективности надзора, контрольной деятельности, мало еще научных рекомендаций по повышению эффективности административной юрисдикции. В советской литературе предприняты немногочисленные исследования эффективности юрисдикционной деятельности применительно к правосудию2.

Между тем достоверная оценка результативности исследуемой правоохранительной деятельности и разработка мер по повышению ее эффективности представляются насущной практической потребностью. Руководство административной юрисдикцией должно базироваться на достоверных данных о результатах этой деятельности, о воздействии ее на сознание и поведение управляемых объектов. Без таких данных немыслимо планомерное, целенаправленное совершенствование административно-юрисдикциоиного механизма охраны социалистическич общественных отношений.

Административная юрисдикция является важным средством укрепления социалистического правопорядка. От эффективности данного вида правоохранительной деятельности зависит в значительной мере целостность возникающих в сфере государственного управления общественных отношений. Проблема эффективности административной юрисдикции обусловлена потребностью разрешения противоречия между целями административной юрисдикции и ее фактическими результатами.

1   См.,  например:  Эффективность уголовно-правовых  мер  борьбы с преступностью. М., 1968; Эффективность применения уголовного закона. М., 1973; Наташев А. Е., Стручков Н. А.   Основы теории  исправительно-трудового  права.     М.,     1967;     Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М.., 1971; Юсупов В. А. Право и советское государственное управление.    Изд-во Казанского ун-та,  1976;    ВеремеенкоИ. И.,    Попов    Л. Л., Ш е р г и н  А. П. Понятие и условия эффективности административных санкций. — Правоведение, 1972, № 5, с. 31—38.

2  См., например: Петрухин И. Л. Системный подход к изучению эффективности правосудия. — Сов. государство и право, 1976, № 1, с. 75—82.

119


>>>120>>>

Социальный регулятор, какойым является и рассМат-« риваемая деятельность, «коль скоро он действует сознательно и целенаправленно, по идее должен правильно оценивать свои упорядочивающиеся возможности и действовать так, чтобы эффект его деятельности совпадал с ожидаемым»1. Но это действительно идеальная цель, к достижению которой стремится любой социальный регулятор. Однако административная юрисдикция — прежде всего сознательная деятельность людей, воздействие на людей, на их сознание, психологию. Поэтому и сама деятельность и оказываемое ею воздействие проходят через сознание правоприменителя и нарушителя (других лиц). С. Л. Рубинштейн подчеркивает, что «всякое психологическое явление обусловлено в конечном счете внешним воздействием, но любое внешнее воздействие определяет психологическое явление лишь опосредствованно, преломляясь через свойства, состояния и психическую деятельность личности, которая этим воздействиям подвергается»2. Данное обстоятельство имеет важное значение для понимания механизма воздействия социальных регуляторов, результат которых не всегда совпадает с желаемым. Преломляясь в сознании объекта управления сигнал (в нашем случае — решение юрисдикционного органа) вызывает мотивы последующего поведения объекта (в данном случае — правомерного или неправомерного поведения). Основываясь на этом положении, господствующая доктрина исходит из понимания эффективности правовых категорий как степени достижения цели, которую имел в виду законодатель3. Данная концепция может быть принята за основу понятия эффективности и административно-юрисдикционной деятельности. Следовательно, об эффективности рассматриваемого вида правоохранительной деятельности можно говорить как о соотношении целей юрисдикции и ее результатов.

•Лебедев  М.  П.   Очерки  теории  социального  управления. Изд-во Ленинградского ун-та, 1976, с. 121.

2  Рубинштейн С. Л. Бытие и сознание. М.,    Изд-во    АН СССР, 1957, с. 14.

3  См., например:  Шаргородский М. Д.  Система наказаний и их эффективность. — Сов. государство и право, 1968, № 11, с. 53; Керимов Д. А. Категории действительности    и    возможности в праве. — Сов. государство и право,  1968, № 8, с.  15; Марксистско-ленинская общая теория государства    и права.    Социалистическое право, с. 266 и др.

120


>>>121>>>

Целеполагание присуще любому управленческому процессу. Управление, по А. И. Бергу, всегда должно быть целенаправленным: задача (цель) либо ставится в начале управления, либо вырабатывается в его процессе1. Не составляет исключения и административная юрисдикция. Ее цели разноплановы: они совпадают со стратегическими целями социалистического права (регулирование и охрана общественных отношений), с целями управленческой деятельности, с целями применяемых в процессе административной юрисдикции санкций (частная и общая превенция правонарушений). Это позволяет говорить о различных уровнях оценок эффективности исследуемой деятельности. Вместе с тем названные совпадения (полные или частичные) не исключают возможности и необходимости изучения эффективности собственно административной юрисдикции как самостоятельного вида правоохранительной деятельности.

В литературе уже обращалось внимание на то, что одной из целей правоприменительной деятельности является «удовлетворение интересов сторон в конкретном юридическом деле»2. Однако такое удовлетворение в ад-министративно-юрисдикционной защите общественных отношений может свидетельствовать лишь о жизнеспособности внутренней организации данного способа пра-воохраны. Упорядоченность, организованность самой административной юрисдикции — одна из целей, по достижении которой можно судить об эффективности данной деятельности (внутренняя цель).

Основная же цель любого вида правоохранительной деятельности — укрепление социалистических общественных отношений, вытеснение противоправных деяний из жизни нашего общества. Именно для этого рассматривается юридическое дело и принимается государственно-властное решение. Внешнее воздействие административной юрисдикции преследует указанную цель, которая конкретизируется применительно к данной деятельности в действующем законодательстве. В соответствии с республиканскими положениями об административных комиссиях целью рассматриваемой деятельности является воспитание граждан в духе точного и неуклонного ис-

1  См.: Берг  А. И.   Проблемы управления и   кибернетики. — В кн.: Философские вопросы кибернетики. М., 1961, с.  156.

2  Лазарев В. В,  Эффективность правоприменительных актов, с. 94.         .      i

121


>>>122>>>

полнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения прав, чести и достоинства граждан и соблюдения правил социалистического общежития. По степени достижения этой дальней цели следует в конечном счете судить об эффективности административной юрисдикции. Оценка последней может проводиться также по степени достижения более близких целей, которыми в соответствии с названными нормативными актами являются правильное разрешение дел о правонарушениях и применение справедливого административного взыскания (в'нешняя цель).

Следовательно, существуют два вида целей административной юрисдикции: а) внутренние цели (по обеспечению функционирования данного способа правоохра-ны), б) внешние (по управляющему воздействию на общественные отношения). Поэтому, по нашему мнению, эффективность административной юрисдикции можно рассматривать с точки зрения эффективности ее управляющего воздействия (достижение внешней цели) и эффективности ее организации и осуществления (достижение внутренней цели).

Внутренняя организация деятельности администра-тивио-юрисдикционных органов призвана способствовать достижению эффективности управляющего, внешнего воздействия исследуемого вида правоохраны. Действие права нельзя оторвать от действия институтов, которые исполняют это право. «Правильная деятельность институтов, исполняющих право, приводит к достижению результатов, которые намечены именно в соответствии с законодательством. Неправильная деятельность институтов и, следовательно, затяжка в разрешении дел, процедурные ошибки и путаница, неопределенное разграничение компетенции, отсутствие соответствующих технических условий... при разрешении дел ведут к ошибкам в достижении результатов, намеченных законодателем»1. По-

1 Подгурецкий А. Очерк социологии права. М., Прогресс, 1974, с. 321. Взяв за основу эту плодотворную идею А. Подгурец-кого, авторы монографии «Организация судебной деятельности» (М., 1977, с. 61 и ел.) обоснованно выделяют оценки эффективности правосудия и организации судебной деятельности. К сожалению, эта концепция в дальнейшем изложении не получила полного развития, показатели эффективности не всегда дифференцируются при-

122


>>>123>>>

этому представляется целесообразным выделение эффективности организации самой административной юрисдикции наряду с эффективностью оказываемого ею управляющего воздействия. Такой подход не только представляет интерес для теоретического осмысления концепции эффективности рассматриваемого вида правоохранительной деятельности, но и содержит позитивные начала для процесса совершенствования административной юрисдикции.

Г. В. Атаманчук, обстоятельно исследовавший проблему совершенствования государственного управления, выделяет внешнюю (главную) цель совершенствования аппарата государственного управления — повышение эффективности управляющего воздействия и внутреннюю цель — упорядочение внутренней организации деятельности аппарата1. Исследование эффективности административной юрисдикции в указанных аспектах будет способствовать выработке научно обоснованных рекомендаций как по совершенствованию деятельности органов, рассматривающих дела об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений), так и повышению управляющего воздействия рассматриваемого вида правоохранительной   деятельности.

2. эффективность управляющего воздействия административной юрисдикции

Повышение эффективности управляющего воздействия рассматриваемого вида правоохранительной деятельности является основной целью процесса совершенствования административной юрисдикции. Ее реализацию обычно связывают с разработкой и осуществлением мероприятий по усилению эффективности применяемых в ходе административной юрисдикции правовых санкций. Ведь большинство рассматриваемых дел об административных нарушениях заканчивается принятием решения о применении к виновному соответствующей меры административного взыскания. Оно должно обеспе-

менительно к внешней и внутренней эффективности судебной деятельности.

1 См.: Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления.—Сов. государство и право, 1975, № 2, с. 62 и ел.

123


>>>124>>>

чйть достижение целей общей и частной превенции правонарушений. От того, насколько это удается, во многом зависят эффективность административно-юрисдикцион-ной деятельности, состояние правопорядка в сфере государственного управления.

В советской правовой науке по данной проблеме в качестве исходной была принята общеизвестная идея эффективности как соотношения результата и цели правового феномена. В ходе исследований осуществлялась экспериментальная проверка степени достижения целей частной превенции. В качестве основных показателей ее эффективности были приняты рецидив административного проступка после применения административной санкции и преступное поведение лица после применения данной санкции. Использование этих показателей позволило определить соответствующие коэффициенты эффективности административных взысканий.

Данные коэффициенты, разумеется, давали представление не о «чистом эффекте» санкций, а о совокупном результате действия последних и иных правовых и неправовых факторов. Тем не менее плодотворность такой попытки несомненна, поскольку полученные в процессе исследования коэффициенты эффективности давали возможность проследить изменения в поведении лиц, к которым были применены административные взыскания, сравнить эффективность различных санкций, эффективность их воздействия к различным типам правонарушителей. Полученные оценки эффективности санкций позволяют в определенной мере судить о силе управляющего воздействия административной юрисдикции, о ее возможностях в борьбе с правонарушениями1.

Однако мы далеки от мысли, что проблема выработки критериев и показателей эффективности административных взысканий уже решена. По нашему мнению, необходима комплексная программа исследований, начиная от разработки общей теории эффективности административно-правовых санкций и до внедрения в законодательство и правоприменительную практику оптимальных моделей административных взысканий за конкретные правонарушения.  Целесообразно расширить  фронт  ис-

1 О методике и результатах данного исследования см. подробнее: Попов Л. Л., Ш е р г и н А. П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушения общественного порядка, с. 18—24.

124


>>>125>>>

следовательских работ по разработке рекомендаций по повышению эффективности административных взысканий. Основными задачами в этом направлении, на наш взгляд, являются следующие:

1)   установление возможного и фактического влияния каждого вида административного взыскания на сознание и поведение людей. Если эффективность,   например административного штрафа, была   предметом   исследований, то научно обоснованных рекомендаций по применению других взысканий пока еще не разработано;

2)   исследование   эффективности    административных взысканий за отдельные виды правонарушений. Научные разработки проблемы эффективности административных санкций касались в основном только наиболее распространенных нарушений общественного    порядка   (мелкое хулиганство, появление в пьяном виде в   общественных местах   и др.)-    Эффективность   названных    правовых средств в борьбе с иными видами нарушений должным образом не исследована. В то же время административ-но-юрисдикционная деятельность компетентных  органов должна опираться на знание возможностей    применяемых ими санкций в отношении каждого вида правонарушений;

3)   выявление    возможностей    административно-правовых санкций в предупреждении преступлений. Основным направлением в деятельности правоохранительных органов, как известно, является профилактика и предупреждение правонарушений, в том числе преступных деяний. Поэтому весьма важно использовать превентивные возможности административных санкций, выявление наиболее криминогенных групп нарушителей,    чтобы профилактическая работа стала более конкретной и целеустремленной. Выявление таких групп, их характеристика— необходимое условие для решения более общей задачи, стоящей перед советскими учеными, — разработки типологии личности правонарушителя и методик прогнозирования индивидуального поведения с целью поиска дифференцированных и   индивидуализированных    форм профилактики1. Исследования эффективности административных взысканий как средств борьбы с преступлениями приобретают особое значение в   связи с   последовательным сужением сферы применения уголовного нака-

1 См.: Кудрявцев В. Н.   Причины правонарушений, с. 87.

125


>>>126>>>

зания в виде лишения свободы, а также с введением в наше законода1ельство института замены уголовной ответственности административной1. Ученым-юристам и работникам правоохранительных органов предстоит большая работа по изучению практики реализации этого правового института, эффективности его в борьбе с преступлениями, не представляющими большой общественной опасности;

4) разработка оптимальных моделей административных взысканий. Первые попытки решения данной задачи были предприняты Л. Л. Поповым, которым обоснованы логика и методика моделирования административной санкции2. Признавая ценность такой разработки, следует отметить, что создание теоретической модели правового феномена является только началом исследования этой сложной и важной задачи. Усилия исследователей, по нашему мнению, должны быть направлены на моделирование оптимальных конкретных административных санкций за отдельные виды правонарушений и экспериментальную проверку разработанных моделей в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции.

Придавая важное значение научным исследованиям названных проблем, следует обратить внимание на то, что проблема эффективности деятельности органов административной юрисдикции не исчерпывается эффективностью применяемых ими правовых санкций. Административная юрисдикция оказывает управляющее воздействие не только посредством применения правовой санкции (рассмотрение дела об административном нарушении может и не завершаться наложением взыскания), но и всем процессом рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. Разумеется, в правоприменительном акте органа административной юрисдикции концентрируется основная сила и значение рассматриваемой деятельности. Но организующий и тем более воспитатель-

1  В литературе недостаточно исследовались проблемы    борьбы с преступностью  административно-правовыми  средствами. Поэтому следует отметить появление работы В. П. Лозбякова и С. С. Овчин-ского, посвященной исследованию данных вопросов   (см.:  Лозбя-ков В. П., О вч и некий С. С. Административно-правовые    меры предупреждения преступлений. М., Юрид. лит., 1978).

2  См.: Попов Л. Л. Некоторые вопросы конструирования модели оптимальной административной санкции. — В кн.: Управление и право. Вып. 2. Изд-во Московского ун-та, 1975, с. 280—292.

126


>>>127>>>

ный эффект, подчеркивает В. В. Лазарев, оказывает вся правоприменительная деятельность в целом, включая установление фактической и юридической основы дела1. Поэтому весь процесс должен быть подчинен максимальному достижению целей административной юрисдикции, и прежде всего ее воспитательной цели. Это соответствует демократическому характеру этого вида правоохранительной деятельности, основная задача которой состоит в воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов.

Административная юрисдикция — составная часть исполнительно-распорядительной деятельности. Оценка ее эффективности должна отражать соответствующие изменения в объектах управления. К ней применимы основные положения теории эффективности управленческой деятельности. Данная теория получила развитие преимущественно в экономической литературе, в которой оценка эффективности управленческого труда связывается с производственными показателями подчиненных предприятий, организаций2. Первой крупной работой в разработке названной теории является коллективный труд «Проблемы эффективности работы управленческих органов», в котором обосновываются цели управленческой деятельности, способы их достижения, оценка эффективности деятельности управленческих органов3. Авторы данной монографии убедительно доказали необходимость исследования эффективности деятельности управленческих органов в двух аспектах: внешнем и внутреннем; показали сложность оценки эффективности управляющего (внешнего) воздействия, ее неоднозначность. Важным для методологии процесса исследования эффективности этого воздействия является их суждение о различных уровнях эффективности деятельности управленческих органов. «Эффективность управления, — указывается в книге, — необходимо оценивать не только по затраченным усилиям, но и по его влиянию, причем как на конкретный объект, так и на отрасль и систему народ-

1  См.: Лазарев В. В.  Указ. соч., с. 92.

2  См., например: Байков Н., Русинов Ф. Организация    и эффективность управления  производством.    М.,   1673;    Камени-ц е р С. Е. Основы управления промышленным производством. М., 1971.

3  См.:  Проблемы  эффективности  работы  управленческих  органов. М., Наука, 1973.

127


>>>128>>>

ного хозяйства в целом. Здесь возникает явление, которое можно назвать распределением эффекта по разным уровням управления»1. Это положение применимо и к эффективности административной юрисдикции.

Действительно, рассматриваемый вид правоохранительной деятельности теснейшим образом связан с социальными явлениями различного уровня (правопорядок, государственное управление, его отрасли, личность и т. д.). Между административной юрисдикцией и названными явлениями существуют сложные и разнообразные связи. Поэтому исследование эффективности этой деятельности должно, по нашему мнению, идти по пути выяснения структурных и функциональных связей административной юрисдикции и обеспечиваемых ее защитой общественных отношений. Прежде всего административная юрисдикция является средством охраны социалистического правопорядка, и ее эффективность, безусловно, должна оцениваться по степени воздействия на этот социальный феномен. С другой стороны, административная юрисдикция призвана обеспечивать охрану общественных отношений в сфере государственного управления, способствовать укреплению законности при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности. Ее эффективность следует оценивать не только по результатам воздействия на правонарушителей, что само по себе важно, но и по фактическому влиянию на состояние правопорядка в сфере государственного управления в целом и отдельных ее отраслях. Именно для охраны целостности общественных отношений в данной сфере и существует административно-юрисдикционная деятельность. Таким образом, эффективность последней можно рассматривать на нескольких уровнях: ее влияние на состояние правопорядка в стране (республике, крае, области, городе, районе); влияние на состояние правопорядка в сфере государственного управления (в целом и в отдельных отраслях) ; ее влияние на сознание и поведение личности. Представляется, что в таком направлении следует (не исключая и иных вариантов) вести и разработку критериев оценок эффективности данного вида правоохранительной деятельности, показателей ее влияния на названные социальные явления.

1 См.: Проблемы   эффективности работы   управленческих   орга-jjOB, с. 58.

128


>>>129>>>

В литературе совершенно обоснованно подчеркивается трудность получения объективных оценок эффективности управленческой деятельности, но это не. снимает общественной потребности в них.

Еще большую трудность многие авторы видят в вычленении роли управления в достижении общего результата. Об этом нередко умалчивают либо упоминают в связи с тем, что эффективность изучаемого явления «будет равняться разнице общего результата и результатов действия других факторов»1. Не отрицая правильной в целом посылки, укажем, что знание «других» факторов и их результата еще не дает представления об изменениях в объекте управления. Именно эти изменения или, как называют их, «совокупный» результат являются первым реальным явлением, с которым мы соотносим цель управления. Упускать такое важное звено в цепи познания эффективности любого общественного труда было бы невосполнимой потерей. Не снимая проблемы вычленения роли каждого фактора в достижении общего результата (в ряде случаев это практически невыполнимая задача), следует особо подчеркнуть, что на первом этапе определения эффективности управленческой деятельности важно установить изменения в объекте управления. По ним (повышение производительности труда, раскрываемости преступлений, снижение уровня правонарушений и т. д.) проводится первоначальная оценка эффективности деятельности соответствующих органов, учреждений, организаций, предприятий. Сравнение с соответствующими показателями за предшествующий период данных изменений позволяет судить об улучшении или ухудшении работы управляемых объектов, что дает исходную информацию для руководства ими в будущем.

Окончательная оценка эффективности возможна лишь после выяснения причин установленных изменений в объектах управления. Решение этой задачи не всегда осуществимо в процессе оперативной деятельности органов управления, для ее реализации необходим сложный инструментарий конкретных социологических исследований. Не претендуя на полноту и бесспорность выдвинутых положений, попытаемся обозначить некоторые показатели эффективности административной юрисдикции для названных выше уровней, с помощью   которых

1 Лазарев В. В. Указ. соч., с. 111. 9 Заказ 6872                                   129


>>>130>>>

возможна оценка результатов исследуемой    деятельности.

Во-первых, административная юрисдикция является частью (блоком) правоохранительной деятельности Советского государства. Само обеспечение этих отношений юрисдикционной защитой в известной мере может свидетельствовать об эффективности рассматриваемой деятельности. Здесь применимы более абстрактные оценки, не требующие формализации показателей эффективности1. Однако объективная оценка последней предполагает использование критериев, показателей, поддающихся учету, сравнению, количественному измерению. Естественно, что не все результаты административно-юрисдик-ционной деятельности, связанной с такими категориями, как справедливость, гуманизм, воспитание и другие, могут быть количественно измерены. Речь идет об измерениях объектов управления, о реальных поведенческих актах личности и действиях коллективов.

Обычно, оценивая правоохранительную деятельность и работу соответствующих государственных органов, используют такой объективный показатель, как количество совершенных правонарушений (в целом по стране, отдельным регионам), их уровень (из расчета на определенное количество населения) и динамику. Эти показатели являются отправными и позволяют судить о тенденциях и закономерностях развития правонарушений. Однако количественная характеристика этого явления сама по себе не может быть показателем эффективности ад-министративно-юрисдикционной деятельности, поскольку последняя почти не влияет на генезис правонарушений2, наличие которых обусловлено значительным количеством факторов самого различного порядка. Не следует «напрямую» также связывать сокращение или увеличение правонарушений с повышением или снижением эф-

1  Эффективность не всегда измеряема количественно. Критерии полезности и эффективности многих государственных решений нельзя вывести формализованным путем. Они «требуют морально-политической оценки их значимости, сравнения множества целей и анализа   противоречий   между ними»  (см.:   Право   и   социология. М., Наука, 1973, с. 33).

2  Отмечая   эту особенность, В. Н. Кудрявцев   видит   полезный результат действия юстиции в основном в предупреждении рецидива правонарушений и общепрофилактическом воздействии на других неустойчивых членов общества  (см: Кудрявцев В. И   Причины, правонарушений, с, 264).

130


>>>131>>>

фективности юрисдикцйонных органов, как это делают отдельные авторы1. Разумеется, такая связь существует, если учитываются все факторы, послужившие причиной соответствующих изменений в состоянии и динамике правонарушений. Но, как показывает изучение практики, нередки случаи, когда сокращение правонарушений было следствием снижения активности правоохранительных органов и, наоборот, увеличение выявленных нарушений свидетельствовало об активизации борьбы с ними со стороны правоохранительных органов2. О такого рода «статистических парадоксах» говорит и И. Л. Пет-рухин, исследовавший взаимосвязь качества судебной работы и состояний преступности3. Отсюда сокращение или увеличение количества соответствующих правонарушений не может служить критерием оценки эффективности административной юрисдикции. Данная деятельность имеет дело с уже совершившимся фактом административного нарушения (или преступления), и объективным общим показателем ее эффективности может быть, по нашему мнению, уровень рецидива правонарушений. Именно по этому критерию, а не по общему количеству правонарушений следует оценивать результаты работы органов административной юрисдикции. Разумеется, речь идет не об одном показателе, а об их системе, к которой можно отнести: а) общий уровень рецидива административных нарушений, исчисляемый в процентном отношении к общему количеству этих правонарушений, либо с помощью соответствующих коэффициентов4, или

1  И. А. Галагин рассматривает в качестве показателя эффективности  административной ответственности  сокращение правонарушений в масштабе страны, республики,   края   и т. д.      (см.: Г а л а-г а н И. А. Теоретические проблемы административной    ответственности по советскому праву. — Автореф. докт. дисс. М., 1971, с. 22).

2  См., например:   Еропкин  М. И.,    Попов   Л.   Л.,    Ш е р-г и н А. П. О применении штрафов за нарушение общественного порядка.— Сов. государство и право, 1971, № 7, с. 44.

3  См.: Петрухин И. Л. Правосудие и преступность.— В кн.: Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 8. М., 1974, с. 156.

4  В   частности, можно   использовать   коэффициенты,   примененные ранее нами для определения эффективности частнопредупреди-тельной  цели   административного   взыскания.    В   формализованном выражении данная  эффективность   (Э)   определяется через  соотношение результата действия санкции (Р) к целям, определенным законодателем     (Ц):Э=Р:Ц     (см.:    Веремеенко  И.  И.,    Попов Л. Л., Ш е р г и н А. П. Понятие и условия эффективности административных санкций. — Правоведение, 1972, № 5, с. 34).

9*                                                131


>>>132>>>

другим способом. К сожалению, действующая система статистической отчетности дает отрывочные представления о количестве рассмотренных дел об административных нарушениях в целом и о их рецидиве в частности. Получение названного показателя в настоящее время возможно только в процессе выборочных обследований поведения нарушителей после принятия к ним решения органа административной юрисдикции; б) уровень специального рецидива административных нарушений, в отношении которых законодательством установлена повышенная административная ответственность за повторное совершение (появление в пьяном виде в общественном месте, управление транспортными средствами в состоянии опьянения и др.); в) уровень преступлений с административной преюдицией по отношению к количеству соответствующих административных правонарушений, рецидив которых по действующему законодательству влечет уголовную ответственность (мелкое хищение госу-дарственого или общественного имущества, нарушение паспортных правил и др.); г) рецидив преступлений, совершенных лицами, в отношении которых было принято решение о прекращении уголовного дела и применении административного взыскания на основаниях, предусмотренных ст. 501 УК РСФСР и соответствующими статьями УК других союзных республик.

Названные показатели дают возможность судить об уровне рецидива, т. е. о том совокупном, общем результате, о котором шла речь выше. Тем не менее они позволяют близко подойти к эффективности административной юрисдикции и создают предпосылки для определения причин высокого (низкого) уровня рецидива правонарушений.

Во-вторых, административная юрисдикция является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности, призванной обеспечивать целостность общественных отношений в сфере государственного управления. Эффективность ее следует оценивать и с точки зрения влияния данной деятельности на состояние государственной дисциплины в соответствующих отраслях государственного управления, на обеспечение условий для нормального их функционирования. Для оценки влияния на состояние правопорядка в конкретной отрасли управления административно-юрисдикционной деятельности можно использовать названные    выше    показатели

132


>>>133>>>

уровня рецидива соответствующих правонарушений в данной отрасли. Эти показатели частично уже отражаются в статистической отчетности об административно-юрисдикционной деятельности отдельных министерств и ведомств (например, в области охраны общественного порядка) и используются для оценки работы подчиненных органов по борьбе с отдельными видами административных правонарушений. Более эффективная борьба с последними, безусловно, создает благоприятные условия для функционирования той или иной отрасли управления.

В-третьих, административная юрисдикция оказывает управляющее воздействие на личность, прежде всего на нарушителей правовых предписаний, по результатам которого можно судить об эффективности отдельного решения органа административной юрисдикции. И здесь объективным критерием эффективности этого решения будет правомерное поведение лица, в отношении которого оно лринято. Юрисдикционный акт является своеобразным прогнозом такого поведения, именно для достижения этого социально важного результата осуществляется вся административно-юрисдикционная деятельность. Однако было бы неправильным связывать степень эффективности последней с фактом совершения или несовершения правонарушения. Эти социальные факты опять-таки общий, совокупный результат, установление которого означает лишь начало выяснения причин совершения (несовершения) повторного правонарушения после вынесения постановления органа административной юрисдикции.

Не следует также забывать, что правовое воздействие далеко не во всех случаях может конкурировать с други-* ми факторами, определяющими поведение личности. Me-рило эффективности осуществления права зависит не только от совершенства самой юридической нормы, замечает Л. С. Явич, «но и более всего от установки на ее соблюдение субъектов права. Поведение лица, его установки и ценностные ориентиры определяются в первую очередь социальными условиями жизни, обычными и привычными стандартами поведения, местом, которое занимает субъект в социально-классовой структуре, его ролью в производстве и потреблении социальных благ»1.

1 Явич Л. С. Общая теория права. Изд-во Ленинградского ун-та, 1976, с. 202—203.

133


>>>134>>>

Тем не менее административная юрисдикция оказывает существенное влияние на предупреждение повторных после применения мер воздействия правонарушений и повышение ее эффективности в этом направлении является для ученых и работников органов административной юрисдикции важной задачей. Большую роль в ее решении призваны сыграть конкретные социологические исследования.

3. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОИ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Осуществление права неразрывно связано с ею материальным субстратом — государственным аппаратом, его деятельностью по применению правовых норм. Не случайно многие исследователи проблем эффективности права выделяют организационную сторону этого вопроса. «Эффективность применения права,— отмечает Е. П. Ши-кин, — зависит от оптимальным образом организованной работы соответствующих государственных органов, т. е. работы «вообще», как трудовой деятельности в любых других учреждениях или организациях»1. Подобная зависимость существует и между эффективностью рассматриваемой деятельности и внутренней ее организацией. Оптимальный режим функционирования всей системы административной юрисдикции, каждого органа (должностного лица) данной системы создает организационные предпосылки для эффективности управляющего воздействия этого вида правоохранительной деятельности2. По эффективности судят о качестве работы соответствующего органа административной юрисдикции. Вместе с тем, как отмечалось выше, административно-юрисдикционная деятельность является самостоятельным функционирую-

1  Шикин Е.  П.  Основные условия  эффективного  применения права.—Автореф. канд. дисс. Свердловск, 1971, с. 9. Исследуя факторы  эффективности  административных  взысканий,   Г.   Г.   Курагпн и Л. Л. Попов обоснованно выделяют «группу факторов правоприменителя»  (см.: Курагин Г. Г., Попов Л. Л.   Факторы эффективности административно-правовых санкций. — Правоведение, 1974, №4, с. 40—42).

2  См.:  К У раков Г.  И. Управление и научно-техническая  революция.-— Вопросы философии, 1970, № 3.

134


>>>135>>>

щим организмом, включающим в себя совокупность компетентных органов, связей (структурных и функциональных) между ними. Поэтому вполне правомерна и другая оценка эффективности анализируемой деятельности: с точки зрения ее организации, упорядоченности всей совокупности организационных связей, опосредствующих осуществление функций административной юрисдикции.

В литературе при оценке эффективности внутренней организации правоприменительной деятельности обычно учитываются организованность собственно правоприменительных органов, их информационная и материальная обеспеченность, организация контроля за осуществлением функций правоприменения1; подбор, расстановка и учеба кадров, создание благоприятного «микроклимата» для работы правоприменителя2 и др. Попытаемся рассмотреть наиболее существенные, по нашему мнению, факторы, влияющие на эффективность внутренней организации административно-юрисдикционной деятельности.

Одним из основных условий осуществления любого вида государственной деятельности является наличие соответствующей ее целям структуры и системы органов.

По идее Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» основным органом, призванным рассматривать дела об административных правонарушених, должны быть административные комиссии. Однако последующие изменения этого Указа были направлены на значительное расширение круга отраслевых органов административной юрисдикции3.

Разумеется, объективная потребность юрисдикцион-ной защиты тех или иных общественных отношений может быть реализована только при условии создания соответствующих органов либо возложения полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях на существующие. Однако тенденция к расши-

1  См., например:  Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Изд-во Казанского ун-та,  1976, с. 254.

2  См., например: Лазарев В. В. Указ. соч., с. 151.

3  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368; 1962, № 39, ст. 402; 1966, № 30, ст. 593;   1967, № 51, ст. 655;   1968, № 5, ст. 29 и № 7, ст. 48; 1969, № 39, ст. 353 и № 48, ст. 431;  1972, № 31, ст. 272 и   № 33,   ст. 297;   1973,  № 27,   ст. 349;   1974,   № 18, ет. 275; 1976, № 42, ст. 584; 1978, № 45, ст. 735.

135


>>>136>>>

рению числа отраслевых органов административной юрисдикции не может не тревожить. Очевидно стремление отдельных ведомств, обладающих надзорными полномочиями в соответствующей области управления,— дополнить таковые и карательными полномочиями. Видимо, определять систему органов административной юрисдикции и их структуру необходимо, исходя из реальной потребности эффективной борьбы с правонарушениями.

К организационным условиям эффективности административной юрисдикции относится ее информационная обеспеченность. Об органе государственного управления, уровне его внутренней организованности судят прежде всего по его способности перерабатывать информацию о соответствующем виде деятельности. В основе решений юрисдикционных органов лежит информация о правонарушениях, липах, их совершивших, и других фактах, связанных с ними. Важность такой информации трудно переоценить, поскольку «она позволяет глубоко изучить процесс развития общественного порядка в стране, дает объективную картину действительного состояния дел, эффективности работы того или иного органа, является необходимым условием принятия правильных, обоснованных, действенных решений»1.

Как и любое другое массовое явление, администра-тивно-юрисдикционная деятельность не может быть изучена, оценена и управляема без соответствующей информации, статистики, которая, по определению В. И. Ленина, является одним из самых могущественных орудий социального познания2. Составить представление об эффективности данной деятельности, организовать на научной основе руководство борьбой с административными правонарушениями можно только на основе полной и достоверной информации. Однако изучение практики органов административной юрисдикции свидетельствует о существенных недостатках в органи-

1   Еропкин М. И. Научные основы управления органами охраны общественного порядка. — Труды Высшей школы МООП СССР, 1968, вып. 20, с. 12. О значении информации в принятии управленческих решений см. подробнее: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., Наука, 1972; Лебедев М. П.    Государственные решения в системе управления социалистическим    обществом.    М., Юрид. лит., 1974.

2   См.: Ленин В. И-  Поли. собр. соч., т. 19, с. 334.

136


>>>137>>>

зации системы информации. Территориальные юрисдик-ционные органы вообще не имеют государственной формы статистической отчетности; сведения же об админи-стративно-юрисдикционной деятельности отраслевых органов государственного управления содержатся в различных формах статистической отчетности.

Сравнительный анализ этих форм свидетельствует по крайней мере о трех существенных недостатках действующей системы статистической отчетности об администра-тивно-юрисдикционной деятельности. Во-первых, эти формы отчетности представляются по «вертикали» соответствующему ведомству. Потоки информации идут параллельно и вверху не сводятся в единый пучок. Такое организационное построение статистической отчетности обусловило отсутствие информации об административно-юрисдикционной деятельности по стране, республике, краю, городу, району.

Во-вторых, отраслевые формы отчетности о рассматриваемой деятельности не совпадают между собой ни по содержанию сведений о борьбе с административными нарушениями, ни по периодичности представления таких сведений. Отсутствие единообразной формы статистической отчетности об административной юрисдикции всех компетентных органов не позволяет получать в настоящее время общих данных об этой деятельности в целом по стране путем сведения всех отчетов в единый документ.

В-третьих, рассматриваемая система статистической отчетности не содержит достаточной информации о существенных сторонах административно-юрисдикционной деятельности (общее количество рассмотренных дел, наложенных административных взысканий, сумма наложенных и взысканных штрафов, законность применения административных санкций и др.). Исходя из сказанного, очевидна необходимость установления единой для всех компетентных органов формы статистической отчетности об административно-юрисдикционной деятельности (не исключая, разумеется, дифференциации основных показателей в соответствии со спецификой борьбы с административными нарушениями тем или иным органом) и порядка ее представления. Разумеется, решение данной задачи возможно только после унификации учета совершенных правонарушений и лиц, подвергнутых административным взысканиям за их совершение.

137


>>>138>>>

Совершенствование системы оперативно-спрайочной и статистической информации, о котором выше шла речь, призвано содействовать процессу управления административно-юрисдикционной деятельностью, повышению ее эффективности. Кроме того, в социалистическом обществе этот процесс «не может не быть планомерным, не осуществляться в соответствии с определенной научно обоснованной программой, не быть увязанным с программами развития других видов социалистического руководства и управления»1.

В практику правоохранительных органов прочно вошло перспективное планирование, при котором используются прогнозы состояния и динамики преступности в стране за ряд лет. Имеются работы о содержании и методике составления таких прогнозов2. Для определения же перспектив развития административно-юрисдикционной деятельности явно не хватает прогностической информации прежде всего о тех явлениях, которые влияют на содержание и развитие рассматриваемой деятельности.

Видимо, настала пора не только упорядочить статистическую информацию, но и на ее основе разрабатывать и внедрять в практику правоохранительных органов краткосрочные и долгосрочные прогнозы о состоянии и динамике административных правонарушений в стране. Составлению таких прогнозов должна предшествовать работа по изучению административной практики компетентных органов за ряд лет, что позволит выявить основные тенденции развития административных нарушений. Конечно, при их определении должны учитываться изменения других факторов, влияющих на состояние и динамику правонарушений (расширение сферы применения мер общественного воздействия в борьбе с административными проступками, замена уголовной ответственности административной за отдельные виды правонарушений, необходимость административно-юрисдикционной защиты вновь возникающих общественных отношений и др.). Предвидение основных закономерностей развития административных правонарушений  позволит  на  науч-

1  Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления. — Сов.    государство    и    право, 1975, № 2, с. 64.

2  См., например: Аванесов Г. А. Теория и методология криминологического прогнозирования. М.,  1972;    Кудрявцев В. Н. Причинность в криминологии. М., 1968 и др.

138


>>>139>>>

ной основе разработать комплекс мероприятий по совершенствованию административно-юрисдикционной деятельности государственных органов. Иными словами, речь должна идти о прогнозе самого процесса совершенствования административной юрисдикции — прогнозе, на основе которого должна строиться работа по дальнейшему повышению эффективности административно-юрисдикционной деятельности.

Эффективность организации административной юрисдикции оценивается также с точки зрения соблюдения установленной законом процедуры ее осуществления, соблюдения социалистической законности. Эти критерии уже используются в практике проверок и обобщений деятельности органов по рассмотрению и разрешению дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений), находят отражение в соответствующих справках, докладах и других документах. Однако стабильной системы этих показателей эффективности организации административно-юрисдикционной деятельности пока нет. При определении таковых следует, по нашему мнению, исходить из общих требований, предъявляемых к организации работы государственных органов, учреждений, и требований закона, установленных для процедуры рассмотрения и разрешения дел о правонарушении тем или иным субъектом административной деятельности, поскольку правовые акты в современных условиях «регулируют во все большей степени и сам процесс управления, создавая оптимальный режим деятельности управленческих органов»1.

Свои функции органы административной юрисдикции осуществляют путем рассмотрения и разрешения дел о правонарушениях. Следовательно, их работа может быть оцениваема с точки зрения ее объема и сроков исполнения. Количество рассмотренных дел тем или иным компетентным органом характеризует затраты труда данного органа или должностного лица. Однако оно не зависит от юрисдикционного органа, скорее это результат активности надзорных органов, призванных выявлять нарушения и составлять протоколы о их совершении. Вместе с тем объем рассматриваемых дел является объ-

1 Проблемы  эффективности  работы    управленческих    органов. М., Наука, 1973, с. 16.

139


>>>140>>>

ективным показателем, характеризующим загруженность органа административной юрисдикции.

На первый взгляд может показаться, что сам объем не имеет значения для эффективности организации анализируемой деятельности. Но как показывает изучение практики, нередки случаи перегрузки административных комиссий (50—60 дел рассматриваются на одном заседании), должностных лиц (например, в ряде органов внутренних дел начальникам и их заместителям приходится в один день рассматривать до 30—40 дел об административных нарушениях), что не позволяет качественно рассмотреть все дела. Правильно поэтому поступают те исполнительные комитеты местных Советов, которые создают несколько административных комиссий, способных качественно разрешить все подведомственные им дела.

Назрела необходимость исследовать нагрузку должностных лиц органов административной юрисдикции, учитывая при этом, что они выполняют и другие служебные обязанности. Оптимальная «норма» дел, которые может качественно и в установленные сроки рассмотреть тот или иной орган, позволит выработать и научно обоснованные нормативы штатной численности органов административной юрисдикции.

Оценка эффективности организационных форм деятельности государственных органов осуществляется путем сопоставления их с действующими регламентами1. Это касается в первую очередь сроков рассмотрения дел, установленных законодательством. В. И. Ленин требовал принимать «за истинную меру производительности труда каждого данного учреждения прежде всего степень действительного и безотлагательного исполнения всех проходящих через него дел...»2. Соблюдение сроков рассмотрения органом административной юрисдикции подведомственных ему дел может служить объективным показателем качества его работы. Он определяется в процентном отношении количества дел, рассмотренных тем или иным органом с нарушением установленных сроков, к общему числу дел о правонарушениях, находившихся за проверяемый период в производстве данного органа (должностного лица). Однако своевременность рассмот-

1  См.: Тихомиров Ю. А. Эффективность деятельности управленческих органов. — Сов. государство   и право,    1971, № 4, с. 57.

2  Ленин В. И. Поля. собр. соч., т. 54, с. 101—Ш2.

140


>>>141>>>

рения дел следует изучать не только по названному показателю. Важна еще содержательная его сторона: выяснение причин несвоевременного рассмотрения дела —■ ими могут быть как нарушения процессуальной дисциплины юрисдикционным органом, так и иные, не зависящие от него обстоятельства.

Закон устанавливает в качестве требования к адми-нистративно-юрисдикционному производству обеспечение правильного применения законодательства при рас-« смотрении дел об административных нарушениях и применение справедливого административного взыскания к лицам, их совершившим. Нарушение данных требований влечет отмену постановления органа административной юрисдикции. Поэтому уровень соблюдения законности при рассмотрении дел об административных нарушениях-(отдельных категориях преступлений) может быть выражен в отношении количества отмененных постановлений органом административной юрисдикции второй инстанции к общему числу обжалованных и опротестованных постановлений, вынесенных компетентным органом, рассматривавшим дела в качестве первой инстанции.

Естественно, этот показатель, который в настоящее время включается в формы статистической отчетности отдельных органов административной юрисдикции, дает представление о законности только обжалованных и опротестованных решений того или иного компетентного органа (должностного лица), а не о всех вынесенных им постановлениях. В известной мере он зависит от инициативы лица, в отношении которого принято решение юрисдикционного органа, и от активности прокурорского надзора. Судить же о законности, точнее об уровне законности в работе органа административной юрисдикции, можно только на основании проверки его деятельности либо выборочных социологических исследований.

Не могут также быть оценены в формализованных показателях эффективность воспитательного процесса, хотя количество выездных заседаний административных комиссий и дает определенное представление о стремлении этих органов получить больший воспитательный эффект при рассмотрении дел; участие органов административной юрисдикции в профилактике правонарушений и другие организационные формы их работы.

Осуществление административно-юрисдикционной деятельности и тем более ее совершенствование немысли-

141


>>>142>>>

мы без системы мероприятий, направленных на улучшение работы с кадрами, осуществляющими рассмотрение и разрешение дел об административных нарушениях. Сложность жизненных ситуаций, становящихся предметом разбирательства в органах административной юрисдикции, предоставление работникам этих органов значительных полномочий по применению мер государственного принуждения обусловливают повышенные требования к кадрам. Однако практика свидетельствует о слабом знании многими членами административных комиссий, сотрудниками отраслевых органов административной юрисдикции законодательства об административной ответственности, неумении эффективно использовать предоставленные законом полномочия.

Решать юридическое дело должен только работник, имеющий соответствующую правовую подготовку, при отсутствии которой он не может быть допущен к исполнению обязанностей, связанных с разрешением дел об административных нарушениях. Видимо, есть необходимость пересмотра учебных программ и введения в юридических учебных заведениях соответствующего спецкурса «Административная юрисдикция», который должен быть обязательным для номенклатур должностей, связанных с осуществлением административно-юрисдикци-онных полномочий. Следует также внести изменения в действующие Положения об административных комиссиях, в соответствии с которыми председателем (или секретарем) должно быть лицо, имеющее юридическое образование. Это повысит уровень работы основного органа административной юрисдикции, укрепит законность в деятельности комиссий.


>>>143>>>

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение     4   ,.....>   >   к   ,   i   .   >.....*        3

Глава I. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ   ЮРИСДИКЦИИ   .....................        7

1.  Понятие и назначение юрисдикции по советскому праву         7

2.  Концепция   административной   юрисдикции       ....       29

3.  Соотношение административной юрисдикции с другими видами  юрисдикционной  деятельности      ......       48

Глава II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ    ....................       64

1. Понятие и правовой статус субъекта административной юрисдикции ..... ........... ,         64

2. Система органов административной юрисдикции  . .         ?1

3. Виды органов административной юрисдикции  ...         81

Глава III. ФОРМЫ    ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ    АДМИНИСТРАТИВНОЙ  ЮРИСДИКЦИИ      ...........       89

1.  Процессуальные формы............       89

2.  Правовые акты административной юрисдикции     .   .   .     104

Глава    IV.    ЭФФЕКТИВНОСТЬ      АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ЮРИСДИКЦИИ       ...............117

1.  Понятие эффективности административно-юрисдикцион-

ной деятельности       ..............117

2.  Эффективность управляющего воздействия административной юрисдикции..............     123

3.  Эффективность    организации      административно-юрис-дикционной деятельности...........     134


>>>144>>>

Анатолий Павлович Ш е р г и н

.«АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ»

Редактор М. А. Краснов

Обложка художника А. И. Сухорукова

Художественный редактор Э. П. Батаева

Технический редактор В. А. Серякова

Корректоры В. Д. Рыбакова,

Л. А. Базарницкая

ИБ № 605

Сдано в набор 20.09.78. Подписано в печать 01.02.79.

А-02037. Формат 84Х108'/з2. Бумага типографская № 3.

Гарнитура литературная. Печать высокая.

Объем: усл. печ. л. 7,56; учет.-изд. л. 7,99.

Тираж 5000 экз. Заказ № 6872. Цена 1 руб.

Издательство «Юридическая литература», 121069, Москва, Г-69, ул. Качалова, д. 14.

Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной торговли

Ивановского облисполкома 153008, г. Иваново, ул. Типографская, 6.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

19392. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МАКРОСОВ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ПРИЛОЖЕНИЙ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ В ACCESS 1.47 MB
  БАЗЫ ДАННЫХ Лабораторная работа № 4 ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МАКРОСОВ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ПРИЛОЖЕНИЙ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ В ACCESS ЦЕЛЬ РАБОТЫ Получить навыки использования макросов в СУБД Access для решения различных задач. ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТЫ 1. Введём условные данные в табличной форме в Excel
19393. ПОСТРОЕНИЕ ЗАПРОСОВ В ACCESS С ПОМОЩЬЮ SQL 1.76 MB
  БАЗЫ ДАННЫХ Лабораторная работа № 5 ПОСТРОЕНИЕ ЗАПРОСОВ В ACCESS С ПОМОЩЬЮ SQL ЦЕЛЬ РАБОТЫ Получить навыки использования SQLзапросов в СУБД Access для решения различных задач. ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТЫ 1.Создание таблицы Справочник заболеваний 2. Открываем конструктор создан
19394. РАЗРАБОТКА ИНТЕРФЕЙСА ПРИКЛАДНЫХ ПРОГРАММ С БАЗАМИ ДАННЫХ НА ОСНОВЕ ТЕХНОЛОГИИ ADO 655.5 KB
  БАЗЫ ДАННЫХ Лабораторная работа № 6 РАЗРАБОТКА ИНТЕРФЕЙСА ПРИКЛАДНЫХ ПРОГРАММ С БАЗАМИ ДАННЫХ НА ОСНОВЕ ТЕХНОЛОГИИ ADO Цель работы.Получить навыки интеграции различных баз данных с приложениями разработанным в среде IDE Delphi. Ход работы. 1. В форму Form1 д
19395. ГІСТАРЫЧНЫЯ ЭТАПЫ ФАРМІРАВАННЯ І РАЗВІЦЦЯ БЕЛАРУСКАЙ МОВЫ 91.5 KB
  1. ГІСТАРЫЧНЫЯ ЭТАПЫ ФАРМІРАВАННЯ І РАЗВІЦЦЯ БЕЛАРУСКАЙ МОВЫ 1.1. БЕЛАРУСКАЯ МОВА СЯРОД ІНШЫХ СЛАВЯНСКІХ МОЎ Усе вялікія і малыя асаблівасці жыцця нашага народа прыродныя ўмовы і геаграфія краіны узровень народнай гаспадаркі кантакты з іншымі народамі характар гра...
19396. Праблемы беларуска-рускай інтэрференцыі 76.5 KB
  Лекцыя№2 Праблемы беларускарускай інтэрференцыі. 2.1. СУТНАСЦЬ І АСАБЛІВАСЦІ БІЛІНГВІЗМУ Праблема моўнага жыцця ў нашай рэспубліцы сёння адносіцца да адной з найбольш актуальных і складаных. Разам з тым гэта праблема існуе не толькі ў нашай краіне але і ў гісторыі су...
19397. Лексічны склад навуковага стылю 68.5 KB
  Лекцыя №4. Лексічны склад навуковага стылю. ТЭРМІНАЛАГІЧНАЯ ЛЕКСІКА Хуткасны прагрэс навукі і тэхнікі прыводзіць да ўзнікнення новых аб’ектаў паняццяў з’яў што непасрэдным чынам знаходзіць сваё адлюстраванне ва ўзбагачэнні спецыяльнай лексікі новымі лексічнымі а
19398. НАВУКОВЫ ТЭКСТ: СТРУКТУРА І МОЎНАЕ АФАРМЛЕННЕ 69 KB
  ЛЕКЦЫЯ №5. НАВУКОВЫ ТЭКСТ: СТРУКТУРА І МОЎНАЕ АФАРМЛЕННЕ С.2. Моўны стыль грэч. ŝtylos – прылада для пісьма ў старажытных грэкаў – разнавіднасць літаратурнай мовы сукупнасць моўных сродкаў ужыванне якіх залежыць ад мэт і зместу выказвання. С.3 У беларускай мове вылучаю...
19399. Сістэма жанраў навуковай літаратуры 71 KB
  Лекцыя №6. Сістэма жанраў навуковай літаратуры Для студэнта любой ВНУ навуковая мова з’яўляецца не толькі сродкам авалодання пэўнай інфармацыяй але і сродкам яе рэалізацыі ў канкрэтных відах вучэбнай дзейнасці: пры напісанні кантрольных і курсавых работ у дакладах і
19400. Передача информации с помощью Электромагнитных волн 10.9 KB
  Передача информации с помощью Электромагнитных волн. Основные понятия. Радиотехникой называется техника использования радиоволн для передачи приема и извлечения информации содержащейся в принимаемых сигналах.Сигналами называют процесс способный распространятся в