15955

Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

50 Министерство образования и науки Российской Федерации ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права Центр по изучению транснациональной преступности и коррупции при Американском университете г. Вашингтон США Саратовский Центр по исс...

Русский

2013-06-18

464 KB

17 чел.

50

Министерство образования и науки Российской Федерации

ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»

Центр по изучению транснациональной  преступности и коррупции  при Американском университете (г. Вашингтон, США)

Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции

Чуклинов Андрей Евгеньевич

Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции

Специализированный учебный курс

Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов: Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции, 2004. – с.

Настоящий курс лекций ставит своей целью рассмотреть довольно распространенный феномен современной политической практики – административный ресурс. Основной задачей спецкурса является  выведение означенной проблематики из публицистической плоскости и проведение научного анализа административного ресурса как управленческого метода, обладающего явной коррупционной сущностью. Для этого предлагается рассмотреть актуальные в политико-правовых науках модели исследования коррупции и акцентировать внимание на особенностях социально-политической парадигмы. Основываясь на раскрытии её концептуальных основ, в курсе лекций раскрывается специфика административного ресурса как разновидности политической коррупции, связанной с нецелевым использованием властных полномочий в процессе реализации общественных интересов. В рамках спецкурса рассматриваются основные сферы реализации административного ресурса с иллюстрацией выводов фактами из современной политической жизни России. Кроме того, затрагивается тема дифференциации административного ресурса, выделения целого ряда его разновидностей, принципиально отличающихся друг от друга, но, в конечном счете, складывающихся в единое целое. Отдельно предлагается вниманию читателя общая характеристика методология мониторинга административного ресурса в рамках избирательных кампаний, разработанная и апробированная Центром антикоррупционных  исследований и инициатив «Transparency International - Россия».

Работа может представлять интерес как для студентов, так и для аспирантов и преподавателей, а также всех тех, кто интересуется проблемами государственного управления.

Спецкурс разработан в рамках грантовской программы Саратовского Центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции при финансовой поддержке Центра по изучению транснациональной преступности и коррупции при Американском университете (г. Вашингтон, США).

Рецензенты:         Зыбайлов Л.К. - доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и социологии МПГУ, действительный член Академии политической науки

                               Коноплин Ю.С. - доктор политических наук, профессор кафедры политологии и социологии МПГУ

ВВЕДЕНИЕ1

Проблема коррупции – одна из самых животрепещущих проблем российской и зарубежной политико-правовой практики, поэтому неугасающий научный интерес к данной предметной плоскости вполне понятен и объясним.

Коррупция как правовое явление изучается юристами, как феномен социально-политический – политологами и социологами, как неотъемлемый элемент хозяйственного развития - экономистами. И этот список не является исчерпывающим.

Да и сама коррупция преподносит все новые и новые сюрпризы, приобретая неведомые доселе формы и захватывая неохваченные прежде области.

Именно такой областью и стала сфера политического администрирования, где в поисках путей повышения эффективности государственного управления развернулась борьба за расширение сферы влияния публичных политиков и должностных лиц. Причем это расширение практически не выходит за рамки, определенные законом, но явно переходит ту грань, которая очерчена нравственно-этическими нормами. Такого рода возможность оставаться безнаказанным за счет пренебрежения моральными традициями в управлении и получила название «административный ресурс».

Настоящий спецкурс ставит своей целью взглянуть на административный ресурс как на одну из разновидностей властных ресурсов и показать те грани данного явления, которые доказывают его плохо скрываемую коррупционную сущность.

Для этого представляется необходимым преодолеть ставшую традиционной однобокость в восприятии самого феномена коррупции, рассмотрев ее не только в качестве противоправного деяния, но и в виде особого типа социально-политического поведения со смещенной системой ценностных ориентиров.

Такой подход позволит нам раскрыть формы и способы проявления коррупционной сущности административного ресурса и определить возможные пути исследования данного явления.

Лекция 1. Коррупция как социально-политическое явление

Что такое коррупция? Ответ на этот вопрос известен, кажется, любому человеку. Ну, конечно же, средства массовой информации с завидной регулярностью демонстрируют факты казнокрадства и взяточничества; знакомые то и дело рассказывают о «проделках» чиновников-бюрократов; да и многие из рядовых граждан хоть раз в жизни встречали на своем пути зарвавшегося в своих корыстных устремлениях «слугу народа». И если, с точки зрения рядового обывателя, проблем с определением коррупции практически не существует, то с позиций объективных научных исследований, ситуация выглядит не столь однозначно.

Свидетельством тому может служить и тот факт, что к антикоррупционной проблематике на протяжении последних 10 лет обращаются представители самых различных отраслей знания: юристы, политологи, экономисты, психологи, социологи и даже математики. Между тем, при всем многообразии субъектного состава данная предметная область все же остается своеобразной «монополией» правоведов и теоретиков политической науки. Но и здесь единства мнений, равно как и согласия, нет. Причина тому – различная методологическая база данных научных сфер, их несхожая аксиологическая сущность.

В результате бурных концептуальных дискуссий в политико-правовых науках оформились два равноценных подхода к пониманию феномена коррупции, краткое раскрытие которых позволит расставить точки над «и» в вопросе о коррупции как таковой, а также о коррупционной сущности административного ресурса.

Первый из этих подходов может быть назван формально-юридическим, поскольку в его рамках делается акцент на включенности коррупционных деяний в перечень преступлений и проступков, предусмотренных действующим уголовным и административным законодательством.

Второй же подход может быть квалифицирован как социально-политический в силу того, что в его методологических рамках коррупция исследуется не столько как система должностных преступлений, сколько в качестве девиации ролевых функций любых субъектов, наделенных властными полномочиями.

Для более глубокого понимания концептуальных различий этих двух подходов имеет смысл остановиться на их характеристике более детально.

Формально- юридическая  модель  исследования коррупции

Данная исследовательская модель базируется на признании того, что коррупция – это система противоправных действий властных субъектов, связанная с нарушением, прежде всего, специальных правовых норм, определяющих деятельность государственных органов и должностных лиц.

В рамках данной парадигмы коррупционным может быть признано только то деяние, которое находится в сфере правового регулирования и может быть квалифицировано в соответствии со статьями Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях как должностное преступление или правонарушение.

С точки зрения сторонников данной теоретико-методологической модели, коррупция является следствием развития «патрон - клиентских» отношений, когда в системе реализации властных полномочий появляется дополнительное звено в лице «клиента», который и подкупает  агента, переходя под его «патронаж» за определенное вознаграждение. Именно отношения «клиент - агент» и считаются собственно коррупционными. То есть в данном случае коррупция четко привязана к корыстному интересу одного (клиента), пробуждающего корыстный интерес другого (агента), что вполне подпадает под определение злоупотребления служебным положением. Причем само понимание корысти должно быть четко определимо с точки зрения соответствующих правовых норм, иначе коррупционный характер деяния может быть оспорен или поставлен под сомнение.

Здесь же хотелось бы поставить акцент на том, что четкое определение дефиниций – основная проблема противодействия коррупции как исключительно правовому феномену. В силу того, что коррупционные деяния прочно «привязаны» к деятельности должностных лиц, априори нуждается в детальной проработке сама категория «должностное лицо». Здесь возможны возражения: дефиниции этого понятия можно встретить и в «Законе о государственной службе», и в административном и уголовном законодательстве. Совершенно верно, как верно и то, что основным методологическим критерием категории является реализация должностным лицом исполнительно-распорядительных полномочий. Но как раз это и является камнем преткновения в целом ряде случаев, когда явный коррупционер оказывается фактически «чист» перед законом просто потому, что с точки зрения формально-юридической исполнительно-распорядительных полномочий в его арсенале не находится. Такие прецеденты встречаются на уровне муниципалитетов, в деятельности образовательных и медицинских учреждений и т.п., т.е. распыленность категории приносит на практике явный вред и девальвирует саму идею антикоррупционной борьбы.

Нуждается в более четком оформлении и сама система противоправных деяний, подпадающих под понятие коррупционных. С.В. Максимов предлагает четко дифференцировать коррупционные действия и определить пределы таких понятий, как гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки, административные коррупционные проступки, коррупционные преступления2. Наведение порядка в данной области, безусловно, будет способствовать оптимизации и сбалансированности антикоррупционной политики.

Отдельного внимания требует проблема дарения и приема подарков должностными лицами, которая в юридической практике практически не решена. И дело вовсе не в отсутствии профессионализма в сообществе правоведов или законодателей, а в исключительной специфичности самого предмета. Здесь, с одной стороны, возникают вопросы с определением финансовых пределов допустимых подношений, а с другой стороны, неизбежно вторжение в сферу морально-этических норм, традиций и обычаев, царящих в обществе.

В конечном счете, важнейшая проблема противостояния коррупции как правовому явлению – это пределы правового регулирования данной сферы  социальных отношений. И не удивительно, что юристы и правоведы, утверждая идею необходимости законодательной борьбы с коррупцией, вместе с тем констатируют, что «социально-правовой контроль нельзя рассматривать в виде репрессивного начала. Он криминологический, предупредительный, гражданско-правовой, поскольку предполагает организацию жизни и деятельности на основе четко разработанных законов, принятых демократическим путем».3 

Данная констатация обнажает еще одно слабое место формально-юридического подхода к исследованию коррупции и противостоянию ей: качество законодательства вообще и антикоррупционного, в частности. Недаром в последнее время введено в оборот такое понятие, как «коррупциогенность» правовых норм. Речь здесь идет о фактической нормативной провокации поступков, которые могут быть квалифицированы как коррупционные. Причем причины коррупциогенного нормотворчества могут быть как объективно-беспристрастными (элементарные - непрофессионализм и недальновидность), так и субъективно-корыстными. Авторы одного из учебных пособий рассматривают коррупциогенность как «нарушение баланса правообразующих интересов» через «захват государства», то есть через формирование карманных правотворческих структур4.

В конечном счете, следует помнить, что при всей многогранности проблемы «коррупция как правовое явление», она безоговорочно связывается с процессом правового регулирования общественных отношений и абстрагирования от социально-психологических оценок этого явления с точки зрения морально-этических норм.  «Коррупция – это социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»5.

Социально-политическая модель  исследования коррупции

Данный подход стремится уйти от узко юридической трактовки коррупции, признавая ее явлением не столько уголовно или административно- правовым, сколько социально-политическим.

Сторонники данного подхода исходят из того, что взаимодействие  между субъектом и объектом властных отношений осуществляется в рамках модели «принципал - агент». В качестве верховного принципала в демократическом государстве выступает народ. Агентом же является должностное лицо, которому принципал выдает некий мандат в виде системы полномочий и определяет через законодательство, для каких целей эти полномочия должны использоваться. Здесь следует упомянуть об особом положении во властной иерархии руководителей государственных органов, избираемых глав государств, субъектов федерации, глав муниципальных образований, которым присуща двойственность их статуса. По отношению к народу они выступают в качестве агентов, по отношению же к своим подчиненным они являются принципалом.

Но как бы то ни было, коррупция присутствует тогда, когда агент (должностное лицо, государственный орган и прочее) использует предоставленные ему принципалом полномочия для достижения  не предусмотренных мандатом целей. Причем, совершенно неважно, получает ли агент за это какое-то вознаграждение, или же мотивация его поступков не определяется явной корыстью, что ярко прослеживается в случаях проявления «чистого» бюрократизма. Довольно подробно социально-политическая парадигма исследования коррупции рассмотрена в рамках Йельской правовой школы, яркой представительницей которой является С. Роуз-Аккерман6. Именно с ее легкой руки в политико-правовом лексиконе появилось понятие «политическая коррупция», противопоставленное коррупции «административной». Речь об этом пойдет в следующей лекции.

Следует отметить, что данная модель, на первый взгляд, осложняет процесс анализа коррупции как явления, поскольку сознательно снижает степень его формализованности.  Такого рода действия властных субъектов довольно трудно  квалифицируются как собственно коррупционные, поскольку их противоправный характер либо прослеживается крайне незначительно, либо не прослеживается вовсе, что, безусловно, затрудняет процесс противодействия данным деструктивным тенденциям. Однако, эвристическая польза такого подхода, на наш взгляд, очевидна, поскольку именно данная модель дает возможность представить  в качестве коррупционных и антисоциальных те явления, которые явно не могут быть квалифицированы как противоправные.

Данный подход помогает раскрыть безнравственную основу корыстных действий властных субъектов и направить общественную активность на противодействие такой  модели властвования.

Целесообразность данной модели признается не только политологами, социологами или экономистами. Представители юридической науки, вплотную занимающиеся антикоррупционной проблематикой, тоже нередко склоняются к мнению, что формально-юридическая зашоренность мешает исцелению общества от этого чрезвычайно опасного недуга. «Существует и представляется правильным более широкое понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству», - высказывает свое суждение Б.В. Волженкин7.

Хочется высказать предположение, что изначально сама категория «коррупция» находится в плоскости социально-политического бытия, нежели бытия юридического. Иначе, зачем было бы формулировать категорию, с точки зрения правовой, находящуюся вне пределов разумного утилитаризма. Введение ее в оборот, скорее ставит преграду на пути преодоления данного противоправного явления, чем открывает какие-то новые горизонты. Но если под словом «коррупция» мы будем понимать определенную модель властвования, основанную на манипулировании социальными ожиданиями и извращенном целеполагании, мы, тем самым, признаем, что в процессе противостояния «коррозии» общества недостаточно участия только правоохранительных органов. Рассматривая коррупцию как интегрирующее понятие для целого ряда поступков и действий властных субъектов (причем, не обязательно политических), отклоняющихся не только от правовых, но и от моральных норм, мы автоматически призываем к мобилизации гражданского общества в процессе воздействия на управленческие структуры.

Понимание коррупции в социально-политическом ключе неизбежно ведет к перераспределению ответственности за деструктивные процессы в государстве, и возложения части этой ответственности на плечи социума. То есть в рамках данной исследовательской модели технология противостояния коррупции рассматривается как двояконаправленное явление, где один вектор связан с деятельностью прокуратуры и органов внутренних дел, а другой – с активной социально-политической позицией каждого отдельно взятого гражданина.

Очень показательным в рамках данного подхода является понимание коррупции А.И. Кирпичниковым: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его устойчивости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»8.

Это определение представляет для сторонников социально-политического подхода особую ценность в силу того, что коррупция здесь как бы дистанцируется от управленческого аппарата как единственного пристанища этого порока. Коррупция – своего рода индикатор общественного нравственного здоровья. Коррупция – порождение прогрессирующей социальной безнравственности. Коррупция – результат безрассудного социального попустительства. Коррупция – следствие общественной слепоты и обманчивой страусиной  политики в процессе социально-политического взаимодействия. Коррупция, наконец, - это психологический тип общественного бытия и общественного сознания, основанный на снисходительности ко всему тому, что способно ускорить процесс принятия решения, выполнить роль эффективной и неизбежной в силу своей эффективности смазки.

Лекция 2. Политическая коррупция: специфические черты и формы проявления

Термин «политическая коррупция», на первый взгляд, кажется несколько некорректным, поскольку изначально коррупционное деяние связывается со служебными злоупотреблениями должностных лиц. Само же понятие должностного лица в юридической науке неизбежно сопрягается с наличием в их арсенале исполнительно-распорядительных полномочий, базирующихся на властной деятельности субъектов. И, наконец, включение в поле зрения властного фактора неизбежно рождает в сознании довольно популярный публицистический штамп: «власть есть политика». Таким образом, логический круг вроде бы замыкается.   

 Однако именно такой ракурс в рассмотрении коррупции дает возможность вскрыть ее глубинную сущность, исключительную противоречивость и инвариантность способов проявления.

Специфика политической коррупции заключается в том, что она представляет собой верхушечный тип коррупции, значительно отличающийся от уровня низового. Дело в том, что корыстные мотивы на нижестоящих уровнях социальной организации (ГИБДД, чиновники низших рангов, преподаватели, врачи и т.д.) имеют, как правило, конкретное материальное воплощение: четко оговоренные суммы денег или объемы запрашиваемых услуг. В ситуации с коррупцией политической и размер вознаграждения, и сам факт этого вознаграждения  зачастую скрыты от глаз общественности и правоохранительных структур. То есть вредоносность такого явления очевидной для рядового человека представляется не всегда. Именно эта черта способствовала размежеванию точек зрения исследователей политической коррупции. Парадокс заключается в том, что абсолютно деструктивный, с точки зрения закона, феномен в глазах теоретиков политического менеджмента превращается  в оригинальную деталь управленческого инструментария, коррозийный характер которого порой подвергается сомнению.

О взглядах на функциональность и неизбежность политической коррупции речь пойдет ниже, а пока следует констатировать, что вне зависимости от последствий коррупционных сделок в высших эшелонах власти такая модель поведения признается исследователями в качестве отклоняющейся от существующих норм.  Девиантность верхушечной коррупции связана с принципиальными  смещениями в системе «цель - средства». Нормативная база государственно-правовых отношений подразумевает четкое  соотнесение средств политического администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Коррозийность в этом процессе проявляется в том, что при использовании нормативно закрепленных средств субъектами властвования начинают преследоваться не подразумевающиеся законом средства. Именно в деформации целеполагания и мотивационных начал политической деятельности обнаруживается девиация, то есть отклонение от существующих норм.  А то, что это именно девиация, а не «корректировка поставленных задач в соответствии с требованием момента», говорит тот факт, что завуалированные под красивые демократические лозунги цели при внимательном рассмотрении являются корыстными и дискредитирующими саму идею демократии.

В итоге, коррупция определяется как «поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием частных материальных или статусных целей либо нарушает правила, запрещающие определенные виды относительно частного влияния».9  

Фактически, политическая коррупция предполагает предоставление должностным лицом самому себе некоего права на «погрешность», на, своего рода, «люфт» в выборе методов и средств в процессе принятия решения.  Этот люфт связан с теми преимуществами, которые легально находятся в арсенале политического субъекта и выступают в роли тайного или явного искушения. Поэтому весьма распространенной является трактовка коррупции как «деяния, совершенного с намерением предоставить некое преимущество, не совместимое с официальными обязанностями должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц»10.

Обращая внимание на систематическое обращение ученых к проблеме использования преимуществ служебного положения, хочется в этой связи обратить внимание и на то, что расширение спектра преимуществ, увеличение объема властных полномочий – это само по себе корыстное побуждение. То есть для политической коррупции характерно стремление ее субъектов к приращению своего властного потенциала без явной, на первый взгляд, материальной выгоды. Таким образом, власть как политико-административный ресурс является самодостаточным стимулом и мотивацией отклонений в выборе ролевых функций самим субъектом властвования.

В итоге, модель извращенного понимания собственных политических возможностей и задач тем или иным политическим деятелем приводит к принесению в жертву такого исконно демократического феномена, как общественный интерес. «Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции»11.

Однако в данной ситуации трудно решить, кто должен стоять на страже общественных интересов и быть их гарантом. По всей видимости, гарантии здесь носят двойственный характер: с одной стороны, в качестве таковых должен выступать глава государства, на которого формально возложена такая обязанность;  но, с другой стороны, в качестве гаранта выступает и само общество – как в лице различных негосударственных общественных организаций, так и в деятельности каждого индивида.

Безусловной детерминантой политической коррупции следует признать и активное вмешательство государства в частную и гражданскую жизнь, что ведет к девальвации рыночных регулятивных механизмов и подмене их прямым нормативным регулированием. Никакое высокое качество законов не гарантирует их от превращения в, своего рода, кнут или плеть, ежеминутно опускающуюся на спину народа или его отдельных групп или представителей. «Коррупция является почти неизбежным следствием всех государственных попыток контролировать рыночные силы»12.

Однако, как это ни покажется странным на первый взгляд, именно развитие рыночных отношений внесло коррективы в сам факт восприятия коррупции в обществе. Точнее, речь идет о неизбежной проблематичности становления демократических рыночных механизмов, снижения в связи с этим социальной ответственности государства, что автоматически ведет к поиску механизмов, способных смягчить шок от происходящей модернизации.

Коррупция в такого рода политико-экономических условиях перестает восприниматься как фактор априори дестабилизирующий и деструктивный; происходит трансформация взглядов на политическую коррупцию в строну явной толерантности.

В итоге, Максом Вебером вводится в оборот понятие «толерантного функционера», являющегося непременным звеном рациональной бюрократии. С точки зрения Вебера, появление на политическом олимпе подобного рода функционеров, наделенных огромной политической и экономической властью и, в силу сложившихся обстоятельств, употребляющих ее не всегда по назначению, позволяет преодолеть центробежные тенденции в политической элите и способствует ее консолидации. А именно консолидированное управленческое ядро способно преодолеть сложности переходного периода и адекватно прореагировать на социальные ожидания. То есть, использование преимуществ служебного положения рассматривается Вебером в качестве допустимого катализатора модернизационных процессов.

Следует иметь в виду, что в рамках данного подхода вовсе нет безапелляционного оправдания политической коррупции. Речь идет, скорее о её оптимальной «дозировке». То есть коррупция выполняет роль специфической вакцины, помогающей общественному организму пережить «эпидемию» переходного периода. Допустимая в разумных пределах коррупция, с точки зрения целого ряда исследователей, способствует развитию сопротивляемости общественного организма и, как следствие, становлению институтов партийного строительства и парламентаризма. В конечном счете, в рамках данной исследовательской модели сформировался самостоятельный – институциональный подход к рассмотрению коррупции.

Смысл этого подхода заключается в том, что коррупция трактуется как своеобразный инструмент корреляции, неизбежной в условиях противоречия между нормативным регулированием и конкретно-исторической политической практикой. Специфика политической реальности развивающегося общества заключается в усложнении социальной структуры и в выдвижении на первый план новых социальных, экономических и имущественных групп. Юридическая практика демократического государства не допускает возможности узаконить преимущества одних, финансово сильных общественных образований, в ущерб другим - экономически несостоятельным. Сам же факт такой социальной дисгармонии является неоспоримой данностью переходных систем. И только коррупционные сделки способны нивелировать несоответствие между оторванными от реальных жизненных условий правовыми нормами и устоявшимися в обществе моделями поведения.  Тем самым девиантная сущность коррупции отрицается, и она выступает как закономерный результат политико-юридических коллизий. Причем результат, выступающий в свою очередь катализатором преодоления сложившейся коллизионности и последующего нетерпимого отношения к коррупции как таковой. «Скандалы, связанные с коррупцией – признак того, что страна, в которой они происходят, начала понимать разницу между общественной и частной собственностью»13, – пишет С. Роуз-Аккерман.

Но процесс продвижения к социальному отрицанию политической коррупции осложняется тем, что целый ряд коррупционных поступков на высших уровнях власти со временем перестают восприниматься не только как противоправные, но и как безнравственные, зачастую оставаясь именно таковыми.  Такую форму политической коррупции Д. Томпсон назвал «опосредованной коррупцией», что в отечественной политико-правовой науке известно под названием «скрытая коррупция» или «серая коррупция». «Акты коррупции опосредованы через политический процесс. Они представляют собой своеобразный фильтрат, прошедший через целый набор мембран – операций, которые сами по себе вполне законны и даже входят в прямые служебные обязанности служащего. В результате ни публика, ни сам чиновник вряд ли даже способны признать, что имело место какое-то нарушение или налицо какой-то ущерб»14.

Чем же определяется «теневой» характер такой формы политической коррупции?

Во-первых, отсутствием монетарной сущности коррупционного деяния, поскольку вознаграждение используется не в личных целях должностного лица, а в целях иных – властно-политических (предположим, поддержка вышестоящего должностного лица в борьбе с политическими оппонентами).

Во-вторых, осуждением не столько самого факта корыстной мотивации должностного лица, сколько способов его реализации (разве можно осудить политическое давление Президента на глав субъектов Федерации; но прямое вмешательство в их компетенцию вполне может быть подвергнуто осуждению).

В-третьих, внешне безобидные политические дивиденды, если и подвергаются сомнению, то не столько с точки зрения уголовно-правовой, сколько с политической, с позиций вредоносности коррупционных действий для концептуальных идей демократии и правового государства.

«Опосредованная коррупция», при пристальном рассмотрении данного феномена, хорошо вписана в систему рыночных ценностей, где занимает свою нишу в процессе «продажи услуг». Политик как политический менеджер или политический торговец выступает фактически как политический «бизнесмен», снабженный четким прейскурантом, поскольку цена вопроса, как правило, всегда довольно жестко определена.

И, пожалуй, самым ярким примером опосредованной политической коррупции является коррупция избирательная.

С. Роуз-Аккерман утверждает, что временная природа депутатского мандата может являться залогом их коррумпированного поведения15.  Представители законодательных собраний фактически находятся перед дилеммой: ограничиться ли им политической поддержкой избирателей как гарантией их последующего переизбрания или же согласиться на денежное вознаграждение со стороны лоббистских групп без видимых политических перспектив, но с реальной сиюминутной материальной выгодой.

Взаимоотношение законодателей и организованных групп полностью определяется политической ситуацией в стране, образуя, таким образом, третью грань социально-политического взаимодействия. Непременными условиями для противостояния коррупции, по мнению С. Роуз-Аккерман, являются доступ граждан к управленческой информации в сочетании с четкими предпочтениями социума и конкурентностью политической системы. То есть прозрачность, гражданское воспитание и политическая конкуренция выступают в качестве надежных превентивных антикоррупционных инструментов. И это особенно актуально, поскольку «данный вид коррупции разрушает фундаментальные демократические процессы  и основательно подрывает политические и правовые устои власти и ее авторитета»16.

 

Лекция 3. Административный ресурс: подходы к пониманию, основные парадигмы

Административный ресурс – это, пожалуй, одна из самых популярных категорий российского политического лексикона последнего времени. Безусловно, ничего удивительного в этом нет: в самом начале 2003 г. Президент РФ открыто заявил об исключительной необходимости проведения административной реформы, повышения эффективности исполнительной вертикали, более четкой определенности в системе полномочий федеральных  правительственных институтов. Актуализация проблемы пределов компетенции исполнительных структур вызвала к жизни  споры вокруг наличия в управленческих механизмах современной России  искусственно создаваемых административных барьеров, способствующих бюрократизации управленческого сектора, а также его коррумпированности.  В связи с этим на повестку дня была поставлена задача (в том числе и в виде законодательной инициативы) совершенствования административных процедур.

Между тем сами государственные институты стали непосредственным катализатором обозначившихся проблем, поскольку активнейшим образом включались в парламентскую избирательную кампанию в октябре - декабре 2003 г., а также в процессы выбора глав субъектов Федерации. Причем включались они не всегда в качестве участников или наблюдателей. Именно в избирательных процессах роль исполнительных структур определилась как роль локомотива, подталкивающего развитие событий в нужном направлении.  Выборы стали своего рода мерилом пресловутого административного ресурса, открыв перед учеными и политиками широчайшее исследовательское поле. Несмотря на большие трудности, возникающие в анализе  этого феномена, безусловным плюсом является уже сам факт актуализации данной проблематики, признания несомненной важности решения вопросов, связанных с созданием механизмов противодействия административному ресурсу.

Следует отметить, что проблема административного ресурса и его реализации в деятельности властных структур стала предметом довольно активного спора, в процессе которого выявилось два методологических подхода.

Формально-юридический подход к определению административного ресурса

Поскольку реализация административного ресурса является фактической монопольной возможностью государственных органов и должностных лиц, эта категория вполне может быть квалифицирована как должностное преступление (позволим себе закрыть глаза на формальное   отсутствие этого понятия в действующем Уголовном кодексе РФ).  

Однако юридическая парадигма таит в себе одну большую опасность: понятие административного ресурса здесь настолько «неуловимо», что в большинстве случаев почти невозможно привлечь должностное лицо к уголовной ответственности. И складывается такая ситуация далеко не в силу функционального несовершенства российской правовой системы; большую роль играет двусмысленность и неопределенность признаков данного правонарушения.

В качестве примера можно привести описание состава преступления в статье 285 Уголовного кодекса РФ «Злоупотребление должностными полномочиями», что, на наш взгляд, более всего перекликается с понятием «административный ресурс»:

«Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства».

Даже самое поверхностное прочтение данной статьи рождает несколько важных, на наш взгляд, вопросов, имеющих непосредственное отношение к возможности отнесения административного ресурса к проблеме злоупотребления должностными полномочиями:

Насколько доказуемо в судебном порядке наличие корыстной или личной заинтересованности?

Насколько возможно со стороны обвинения доказать совокупность корыстной заинтересованности и существенных нарушений прав человека одновременно (статьей предусмотрена именно совокупность, о чем нам говорит союз «и» между этими понятиями)? И устанавливаема ли на практике причинно-следственная связь между чьими-то действиями и их последствиями?

Наконец, насколько вообще возможно доказать, что нарушение прав и интересов было существенным, критерии чего абсолютно не ясны?

Как следствие напрашивается еще один вопрос – насколько можно квалифицировать действия должностных лиц, находящихся в отпуске на период своего участия в избирательной кампании, но пользующихся явными преимуществами своего статуса, злоупотреблением именно служебным положением? Конечно же, подобная квалификация юридически неправомерна. Но разве мы можем отрицать наличие в действиях этих лиц административного ресурса? Конечно же, не можем.

Из вышеизложенного неминуемо вытекает следствие: если мы признаем административный ресурс исключительно как преступление, то есть, делаем упор на формально-юридический подход к его трактовке, то противодействие этому явлению будет подразумевать только уголовно-правовые запреты, стремящиеся максимально охватить все проявления административного ресурса в государстве.

Выбрав подобный путь, мы окажемся в тупике, поскольку, с одной стороны, нельзя объять необъятное, то есть невозможно даже гипотетически охватить все проявления административного ресурса, а, с другой стороны, подобная попытка ведет к тотальной «зарегулированности» системы управления, что неминуемо повлечет за собой обратный эффект.

Отсюда напрашивается закономерный, на наш взгляд, вывод: проблема актуализации административного ресурса как способа политического руководства заложена вовсе не в законодательстве, а в особенностях устройства российской политической системы, основу которой составляет моноцентризм, отсутствие диалогового, компромиссного начала.

Таким образом, определение административного ресурса в юридическом  ключе должно исходить из следующих постулатов:

Административный ресурс, так или иначе, связан с противоправной деятельностью должностных лиц или государственных органов.

Противоправный характер административного ресурса выражен, скорее, скрыто, нежели явно, поскольку его корыстная сущность трудно определима с точки зрения уголовного или административного законодательства.

Проблематичность определения административного ресурса как злоупотребления должностными полномочиями вовсе не означает отсутствия в ходе его реализации нарушения правовых норм.  Если мы обратим внимание на нормы-принципы, то их нарушение в рамках административного ресурса является, на наш взгляд, очевидным.

Рассмотрение административного ресурса исключительно в качестве уголовно- или административно-правовой категории способно привести нас к отрицанию возможности противостояния этому явлению, поэтому данный путь нами признается тупиковым.

Если же все-таки попытаться определить дефиницию административного ресурса с точки зрения формально-юридической, то она, по нашему мнению, может выглядеть следующим образом.

Административный ресурс – это реализация лицом, состоящим на государственной или муниципальной службе, своих полномочий в целях, на которые данные полномочия не направлены, либо применение данным лицом не входящих в его компетенцию методов в целях предоставления не предусмотренных законом преимуществ или ограничений.

Политологический подход к определению административного ресурса

Как бы мы ни подходили к анализу административного ресурса, прежде всего, следует не упускать из виду то, что зафиксировано в наименовании самой категории: мы ведем речь об одном из ресурсов политической власти.  Однако, в отличие от ресурсов традиционных (материального, организационного, человеческого, интеллектуального и прочих), ситуация с административным ресурсом довольно непроста.

Дело в том, что, признавая в качестве основной функции государства функцию управления, то есть администрирования, мы автоматически толкаем себя на путь признания естественности данного вида ресурса, его подразумеваемости как законодательством, так и многовековыми традициями государственного управления. В данном случае вполне уместен вопрос: не является ли понятие административного ресурса синонимом такой категории, как «система полномочий»?  Причем, речь идет не о какой-то постмодернистской парадигме, позволяющей смешать «добро» со «злом», а о типичной категориальной путанице.

Ни наличие знака тождества между этими понятиями, ни его отсутствие не могут быть признанными истиной в последней инстанции. Между тем, наша концептуальная позиция исходит из признания  того, что  смешение этих категорий, замена одной из них на другую совершенно недопустима. Говоря о системе полномочий, следует рассматривать только тот их объем, который предусмотрен соответствующими нормативно-правовыми актами без учета сомнительных нюансов, возникающих в процессе государственного администрирования. Вводя же в оборот категорию «административный ресурс», мы изначально подразумеваем возможность использования теми или иными властными субъектами различного рода  преимуществ, которые неизбежно существуют у любого носителя власти. Именно эти преимущества способны выступить в роли катализатора политических процессов, кнута или пряника в области взаимодействия должностных лиц и властных структур с различными сферами в государстве. Плохо это или хорошо – вопрос крайне непростой. Если оперировать принципами управленческой этики, то оценка использования служебных преимуществ, безусловно, должна оцениваться как негативное явление. Если же мыслить идеями практической эффективности государственного администрирования, то здесь реализация административного ресурса может представляться довольно оправданной.  Ведь не секрет, что в условиях нестабильных политических систем именно хорошо отлаженный исполнительный механизм может выполнить роль стабилизирующего фактора, пусть и не всегда «чистого» с точки зрения этики.   Почему сепаратистские тенденции регионов не попытаться свести на нет усилением надзора за ними из центра? Почему живущий по своим законам бизнес не попытаться направить в определенное государством  русло путем силового вмешательства в его внутренние дела? Почему изнурительную «войну» со строптивой  законодательной властью не пресечь посредством «оказания помощи» избирателям в выборе ими своих политически предпочтений? Ведь все это ведет к так желаемому в обществе порядку.

Но, рассуждая так, мы позволяем себе забыть о том, что порядок, базирующийся  на преимущественной воле власть предержащих, слабо соотносится с идеями демократии, декларированными действующей Конституцией и федеральным законодательством. Признавая оправданность административного ресурса, мы  в очередной раз встаем на путь выбора весьма сомнительной цели, во имя которой допускаем использование любых государственных средств. И в этом случае мы совершенно не задумываемся, что в погоне за мнимым порядком мы жертвуем одним из важнейших конституционных принципов – принципом равноправия. А это верный шаг на пути отрицания и целого ряда других принципов: равенства всех перед законом, равенства прав на достойный уровень жизни, равенства на защиту своих прав, наконец.

Именно поэтому мы выступаем категорически против признания административного ресурса в качестве закономерного управленческого средства и склонны трактовать его исключительно как деструктивное политическое явление, девальвирующее саму идею демократии как политического режима, основанного на самоопределении и самоуправлении.  Реализация административными структурами своих должностных преимуществ приводит, в конечном счете,  к формированию  пассивного типа политико-правовой культуры общества, отсутствию механизмов  социального партнерства, искоренению и без того слабо развитого в России компромиссного начала.  В подобной ситуации государство вновь и вновь ступает на путь традиционного для нашей страны патернализма, весьма далекого от классических представлений о демократии, способного породить лишь пресловутое чудовище – Левиафана.

Таким образом, определение административного ресурса в политологическом ключе должно исходить из следующих постулатов:

Административный ресурс является одним из ресурсов, которыми располагает аппарат публичной власти.

Административный ресурс порождается использованием должностными лицами и государственными органами  преимуществ своего властного статуса.

Административный ресурс не может быть автоматически включен в систему должностных полномочий структурных звеньев государственного аппарата.

Административный ресурс противоречит целому ряду конституционных принципов организации власти в Российской Федерации.

Итоговое  определение административного ресурса в рамках данного подхода нам представляется следующим образом.

   Административный ресурс – это специфический способ государственного управления, являющийся разновидностью нарушения конституционного принципа равноправия путем предоставления не предусмотренных законом преимуществ для одних субъектов и (или) ограничений для других.

В силу предложенных заключений мы склонны к признанию  конструктивности исследования административного ресурса с позиций политологического подхода, не отказываясь при этом от учета правовой специфики данного явления.  Выбор подобного рода приоритета определил и окончательную формулировку исследуемого феномена, которой мы планируем придерживаться впоследствии.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ  РЕСУРС –  это система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы.

Лекция 4. Коррупционная сущность административного ресурса

Если обратить внимание на нарастающую дискуссию по поводу легальности или противоправности, моральной оправданности или безнравственности административного ресурса, то можно заметить, что в этом споре наметилось две тенденции.

Первая утверждает абсолютную правомерность административного ресурса как управленческого метода в силу того, что любой властвующий субъект априори наделен неким властным, а значит – административным ресурсом. Использование данного ресурса не выходит за рамки, определенные законодательством, а значит, ни о каком его коррупционном характере речи быть не может. Моральные же издержки в расчет приняты быть не могут, поскольку сам процесс властвования неизбежно связан с невозможностью привнесения в него сугубо этических методов.

Вторая позиция основывается на утверждении, что помимо норм специально-юридических в рамках административной деятельности могут быть нарушены и другие нормы, причем не только морально-этические. А любое отступление от норм, сознательно предпринимаемое должностным лицом, может быть признано преступным и коррупционным. Речь в данном случае ведется о нарушении целого ряда декларативных норм, присутствующих в отечественном конституционном, административном и уголовном законодательстве.

Поскольку к базовым принципам государственной службы в Российской Федерации относят принцип приоритета прав и свобод личности, принцип равенства прав, принцип верховенства закона, принцип прозрачности, постольку нарушение этих принципов должностными лицами должно признаваться по сути своей коррупционным деянием. Однако и в этом вопросе много белых пятен, так как  само понятие коррупции довольно неоднозначно.

Сознательно сужая понимание коррупции до уровня формально-юридической парадигмы, мы автоматически вычеркиваем административный ресурс из перечня возможных коррупционных деяний в силу проблематичности определения его юридического состава, о чем говорилось выше.

Социально-политическая парадигма, напротив, дает возможность рассмотреть административный ресурс в контексте коррупционной деятельности властных структур, акцентировав внимание на его аморальной и противоправной сущности. Противоправность в подобной ситуации выводится не столько из нарушения должностными лицами уголовно- и административно-правовых запретов, сколько из пренебрежения со стороны властных субъектов исходными и общими нормами-принципами, среди которых, прежде всего, следует выделить  принципы конституционные и избирательные.  

В России, к сожалению, и по сей день не сложилось должного внимания и уважения к нормам-принципам в силу крайне невысокого уровня политико-правового сознания общества. Государственные служащие в этой ситуации не являются исключением.

Именно поэтому как в государственных структурах, так и в общественном сознании, многие действия должностных лиц, сомнительные по своему морально-правовому характеру, но  направленные на «укрепление порядка» в стране,  зачастую воспринимаются как должное. Занимая такую идейную позицию, мы сознательно уводим многие действия и поступки должностных лиц из поля противоправности, присваивая им положительные характеристики.  Тем самым, общество дает государству своеобразную индульгенцию, признавая плохое хорошим, а незаконное законным, приходя, в конечном счете, к оправданию коррупции в ее, на первый взгляд,  «незначительном» проявлении.

Таким образом, наша принципиальная позиция заключается в признании административного ресурса коррупционным политическим явлением даже в том случае, если оно явно не противоречит материальным  нормам уголовного и административного права.

Особенность административного ресурса как явления, имеющего отношение к коррупции, состоит в том, что  в нем практически всегда отсутствует монетарная сущность. Административный ресурс является средством достижения более «глобальной» политической выгоды, материальная сторона которой угадывается чрезвычайно трудно и далеко не всегда. Это может быть и «коррекция» направления политического развития в «нужном» властным субъектам направлении. Это может быть и стремление снять конфликтность отношений между ветвями власти путем «нужного» административной верхушке  кадрового наполнения.  Это может быть и содействие снижению социального накала путем «направления» информационной деятельности СМИ. В любом случае, отсутствие очевидной сиюминутной выгоды не должно вводить нас в заблуждение по поводу отсутствия политического интереса  в перспективе, в том числе в каких-то его специфических  проявлениях.

Хотелось бы отметить, что использование административного ресурса, являющегося несомненным коррупционным явлением, не должно оправдываться ни общественным мнением, ни представителями власти какими-то высокими целями. Упрощенность процедур принятия политических решений в силу использования преимуществ служебного положения является опасным самообманом и чрезвычайно опасной ловушкой, тормозящей развитие самоуправленческих начал в современной России, а значит и тормозящей развитие демократических институтов в государстве.

Злоупотребление административным ресурсом, по сути, является захватом государства изнутри. Такие коррупционные действия могут совершаться исключительно в интересах государственных должностных лиц, без выгоды для какой-либо частной третьей стороны, хотя, как правило, злоупотребления административным ресурсом осуществляются параллельно с иными формами коррупционных деяний.

Как и в общем случае коррупционных отношений, не все злоупотребления административным ресурсом являются нарушением закона, по крайней мере, прямым. Что касается России, то здесь и само законодательство зачастую менялось в интересах предоставления тех или иных преимуществ находящимся у власти политическим силам.

Следует отметить, что законодательные нормы, регулирующие формирование избирательных комиссий, служат одним из главных факторов оказания политических предпочтений, а тем самым, повышают  риск манипулирования электоральным процессом. Да и система избирательного законодательства в целом далека от совершенства, поскольку отличается либо запутанностью правовых норм, либо нечеткой проработанностью, либо и вовсе пробельностью. Но ведь избирательный процесс – это неизбежная данность и поэтому нуждается в сиюминутном регулировании. Как же быть, если нормативная база не дает внятных ответов на множество возникающих вопросов? Вот тут-то и приходят на помощь методы и средства, которые выполняют роль «палочки-выручалочки». Эти средства далеко не всегда покидают пределы правового поля; они рассчитаны на использование имеющихся должностных возможностей и преимуществ в целях «оптимизации» избирательных процессов в нужном русле. То есть использование имеющихся властных ресурсов сдвигает вектор движения избирательной кампании в сторону интересов конкретных лиц или общественно-политических групп. А значит вновь и вновь происходит пренебрежение общественными интересами со стороны официальных политических субъектов, что говорит о коррупционной сущности реализации административного ресурса в избирательной практике.

Отталкиваясь от вышесказанного, можно прийти к выводу: ключевой категорией в понимании коррупционной сущности административного ресурса, в его морально-правовой квалификации,  можно признать категорию «общественные интерес».  

Именно соотношение интереса личного с интересами общественными и позволяет определить вектор целеполагания, мотивацию поступков политических субъектов и должностных лиц.  Что может стать критерием в определении конструктивности и социальной ориентированности политики в целом  и отдельных действий, в частности,  государственного чиновника или публичного политика? Способность мыслить не узкогрупповыми интересами, а интересами общесоциальными. Изменения вектора деятельности лица, наделенного властными полномочиями, в сторону эгоистических, корыстных устремлений неизбежно ведет к разъеданию конструктивных государственных устоев.

То есть административный ресурс как способ манипулирования вектором государственной деятельности делает самого субъекта манипулирования абсолютно безответственным перед лицом общества.

Здесь следует упомянуть, что одна из концепций исследования коррупции строится именно на признании того, что безответственность должностного лица изначально вскрывает его коррупционную сущность. Хочется еще раз напомнить логическое умозаключение Д. Лассуэлла, приведенное выше, поскольку именно оно хорошо демонстрирует коррупционную сущность административного ресурса. «Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или государственного порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции»17.

Говоря о причинах расцвета политической безответственности субъектов властвования, Ж. Картье-Брессон утверждал, что она есть порождение информационной асимметрии, когда каналы контроля агента за действиями принципала либо отсутствуют, либо завуалированы, либо доступ к ним требует слишком больших материальных и моральных затрат. Административный ресурс становится провоцирующим на коррупционные действия именно в условиях непрозрачности управленческого аппарата, когда наличие властных полномочий дополняется отсутствием контроля за их реализацией со стороны общества.

Причем административный ресурс превращается в метод коррупционного характера чаще всего там, где социальная структура общества отличается заметной гомогенностью (однообразием)  при слабо оформленных и  отрегулированных социальных связях. Ярким примером тому могут служить небольшие населенные пункты, отдаленные от крупных административных центров. Такого рода общественные образования   инертны по своей сути и практически ориентированы на ценностные предпочтения, официально декларируемые местными управленцами.

Патерналистские традиции в такой ситуации практически развязывают руки властвующим должностным лицам, которые имеют возможность расширить сферу своего властвования до ими же определенных пределов. Общество тем временем выступает в роли «змеи из кувшина», послушно выполняющей указания дудочки «факира» и получающей от этого моральное удовлетворение. Словом, неконкурентная, замкнутая социальная система с дисбалансом коммуникативных связей создает благоприятный плацдарм для злоупотребления административным ресурсом и обнаружения в процессе его реализации явных или скрытых коррупционных начал.

Раскрытию коррупционной сущности административного ресурса может служить и популярная в политэкономии теория поиска ренты18, которая рассматривает практически любого политика высшего уровня в качестве потенциального или реального соискателя незаконной прибыли путем нецелевого использования властных полномочий. Дело в том, что вмешательство государства в экономические процессы является неизбежным, разница лишь в пределах такого вмешательства.  Источником «государственной ренты»  является участие властных структур в распределении различного рода квот, лицензировании предприятий, установлении административных барьеров, определение тарифов и т.п. В подобной ситуации борьба за расширение своих административных возможностей, то есть за приращение административного ресурса превращается в самоцель в ущерб регулированию непосредственно производственной деятельности. То есть в этом случае административный ресурс выступает и как средство и как цель, что делает его коррупционный характер еще более ярко выраженным.

Но существуют также и «неконкурентные ситуации поиска ренты», когда возможность борьбы за доступ к ресурсам практически исключается, поскольку она является монополией узкого круга лиц.  Наличие в арсенале такого масштаба административного ресурса способствует развитию возможности индивидуального присвоения, рождая, таким образом, опасность широкомасштабной политической коррупции, сконцентрированной в одном административном центре. Примером тому может служить деятельность таких монополистов в своих областях, как Центробанк РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и т.д.

В конечном счете, сам факт борьбы политических субъектов за увеличение объема управленческих ресурсов говорит о том, что административный ресурс становится самодостаточным  продуктом, ценность которого возрастает с каждым днем. «Росту цен» на административный ресурс способствует и безрассудная централизация исполнительной вертикали, которая автоматически увеличивает значимость политических управленцев, но при этом  делает их пребывание на своем посту практически непредсказуемым, зависящим от воли вышестоящих субъектов.

Именно такая ситуация складывается в последние годы в Российской Федерации в результате проводимой административной реформы. Россия встает на опасный путь формирования особого типа чиновника: независимого от общества и полностью подчиненного своему начальству. Административный ресурс в данной ситуации может превратиться либо в товар, выгодно продаваемый вышестоящими ступенями властной вертикали ступеням нижестоящим, либо в средство расплаты, принятое  на всех уровнях власти.

Как бы то ни было, но, превращаясь в предмет управленческого соблазна, административный ресурс все более обнаруживает свою несомненную коррупционную сущность.

Лекция 5. Сферы реализации административного ресурса: ветви и уровни власти

Административный ресурс, являясь одним из множества властных средств и методов, проявляется во взаимоотношениях властных субъектов в отношении различных сфер общественной жизни.

Справедливости ради стоит отметить тот факт, что в самом общем понимании административный ресурс не должен рассматриваться как  неизбежная прерогатива только исполнительных государственных органов. Использование преимуществ служебного положения возможно и представителями депутатского корпуса, и должностными лицами судебной ветви власти, и работниками целого ряда общественно-политических  структур, не входящих в систему государственных органов (например, профессиональных союзов, официальных аналитических организаций, мониторинговых групп   и т.д.).  То есть сам факт наделения того или иного властного субъекта некой системой полномочий говорит о наличии в его руках определенного арсенала ресурсов, которые могут быть использованы как по назначению, так и в корыстных целях или же в ущерб общественным интересам или интересам государственной службы. Во втором случае как раз и будет иметь место то явление, которое мы называем «административным ресурсом».

В данном же разделе мы сознательно выбрали в качестве субъекта реализации административного ресурса исполнительную вертикаль как тот сегмент государственного управления, которому административные преимущества присущи более всего.  

Кроме того, само понятие «административный ресурс» в его рафинированном виде подразумевает известную директивность и субординацию, что опять же присуще органам исполнительной власти. Представители же законодательной и судебной властей функционируют в рамках так называемого «свободного мандата», поэтому их роль как субъекта властного воздействия если и поддается формализации, то лишь через экспертизу законодательной и правоприменительной практики, что может стать предметом для отдельного исследования.

Административный ресурс в отношении государственных органов законодательной власти

Возможность силового давления на российский парламент изначально заложена в Конституции РФ, предоставляющей Президенту РФ право роспуска Государственной Думы. В подобного рода полномочии не было бы ничего предосудительного, если бы в Основном законе государства не говорилось бы о возможности Председателя Правительства РФ обращаться к депутатам Государственной Думы с запросом о доверии Правительству, что в случае отрицательного ответа может повлечь роспуск нижней палаты (статья 117, п. 4). К данному положению вполне применима аллегория «государева дубина», введение в оборот которой приписывается П.А. Столыпину, именно так отозвавшемуся об одной из статей Основных законов Российской империи 1906 г.

В стране со слабыми традициями представительства и парламентаризма подобного рода ресурсы таят в себе опасность пренебрежения  мнением депутатов, а значит и мнением их избирателей, что дискредитирует саму идею народовластия и делегирования властных полномочий. Как отмечал Б.Н. Чичерин, «представительное начало в своей полноте является как бы юридическим вымыслом, но это вымысел, вытекающий из самого существа дела, из государственного начала, из отношения власти к гражданам, из господства общего блага над частными целями»19.

Своеобразным проявлением административного ресурса в означенной сфере являются методы экономического давления на депутатов через Администрацию Президента РФ, на которую возложена обязанность принимать решения о предоставлении парламентариям различного рода социальных льгот и гарантий, постройке для них жилых домов и т.п.  Не желая приводить собственных умозаключений по конкретным проявлениям данного ресурса Администрации Президента (в силу формальной недоказуемости этих умозаключений), хочется, тем не менее, отметить, что сам факт наличия такого рода «морковки» уже является соблазнительным средством для «продавливания»  нужных политических решений законодательным путем.

Здесь же хотелось бы упомянуть и о мерах прямого политического вмешательства административных структур во внутреннюю жизнь Государственной Думы.

«Первой ласточкой» в этом направлении было активное участие Кремля в перераспределении портфелей руководителей думских комитетов в 2002 г. В результате этой акции все ключевые посты в нижней палате парламента перешли к представителям блока «Единство – Вся Россия». Здесь мы вновь столкнулись с весьма благими целями, декларируемыми государственным руководством, - упорядочить и оптимизировать законотворческий процесс, направить взаимодействие ветвей власти в конструктивное русло. Однако фактически со стороны кремлевской администрации было выказано пренебрежительное отношение к главному управленческому ресурсу демократического государства – волеизъявлению избирателей. Безусловно, общество не имеет никакого отношения к внутренней регламентации деятельности Государственной Думы. Но, тем не менее, подразумевается, что в государстве с системой народовластия только народ может обладать рычагами воздействия на депутатский корпус через участие в избирательном процессе. Сложившаяся ситуация показала наличие иных, скрытых ранее каналов воздействия на народных избранников со стороны верхушки исполнительной власти. То есть избирательный ресурс оказался не единственным ресурсом влияния на законодательную власть. И более того, этот ресурс оказался на деле гораздо слабее ресурса административного.

Следующая «атака» на депутатский корпус была предпринята в рамках парламентской  избирательной кампании 2003 г., когда мощное использование властных возможностей прокремлевских структур предопределило подавляющее численное превосходство партии «Единая Россия» в Государственной Думе. Успешно завершенная политическая «операция» сняла остатки конфликтности в отношениях Правительства и Президента с одной стороны и депутатов с другой. А ведь именно этот дисбаланс мнений и внушал некоторый оптимизм на развитие компромиссного начала в политическом пространстве России. Вместо этого на политический Олимп был привнесен фактический моноцентризм, сущность которого априори антидемократична.

К настоящему моменту определены и дальнейшие пути «выпрямления» отношений законодательной и исполнительной власти через повышение планки проходимости в Государственную Думу до 7% в 2007 г., через настоятельную пропаганду идеи двухпартийности. Но здесь следует помнить уроки истории: никакие реформы снизу, идущие вразрез с социально-экономическими реалиями, не заканчивались триумфом. Что же касается партийного строительства… В обществе существует столько партий, сколько общество способно «переварить», и упорядочение этого процесса снизу означает постепенное «выздоровление» общества, его готовность к демократическому переустройству. Наведение же порядка в данной области силовыми методами – это очередной триумф административного ресурса.

Административный ресурс в отношении  государственных органов исполнительной  власти

Данная сфера реализации административного ресурса сознательно предусмотрена  Конституцией и федеральным законодательством в форме исключительных по своему объему полномочий Президента РФ в процессе его взаимодействия с административными структурами.  Чего, например, стоит знаменитая и нашумевшая фраза бывшего президента РФ Б. Ельцина: «Не так сидите», сказанная на одном из заседаний Правительства и ставшая явным предзнаменованием будущих кадровых перестановок.

Подверженность федеральных исполнительных структур воздействию административного ресурса объясняется в том числе и тем, что в современной России практически отсутствуют механизмы парламентского контроля за деятельностью Правительства и министерств. Это одновременно и деморализует парламентариев, и «развязывает руки» главе государства, взаимоотношения которого с федеральной исполнительной властью фактически оказались его политической монополией. Монополизм же в любом его проявлении является благодатной почвой для расширения и углубления сугубо административной методологии управления.  

Иллюстрацией укоренения указанной тенденции может служить смена Правительства накануне президентских выборов в марте 2004 г. В итоге предпринятых перестановок произошла внешняя трансформация правительственных структур, не повлекшая за собой серьезной внутренней реформы. Как само Правительство в «новом» качестве, так и вновь назначенный Председатель, вызвали волну недоумения как у политологов, так и у общества в целом. В конечном счете, второй после главы государства элемент исполнительной власти превратился в невнятный и порой мало заметный в реальной политической жизни «винтик или колесико».

Административный ресурс в отношении государственных органов судебной  власти

Это проявляется, прежде всего, в возможности продвижения «нужных» кандидатур на должности судей различного уровня или же смещения нежелательных их представителей.  Например, сложно поверить в отсутствие административной «страховки» скандально известного судьи В. Сердюкова, «специализирующегося» на вынесении сомнительных оправдательных приговоров по целому ряду громких преступлений (взрыв на Котляковском кладбище, убийство журналиста Д. Холодова).  

Весьма занимательным примером административного ресурса в данной области может служить инициированное  исполнительными структурами снятие возрастного барьера для судей Конституционного Суда, что выглядело откровенным «подарком» к юбилею его председателю М. Баглаю. И факт последующей отставки Председателя Конституционного Суда не снимает подозрений в возможности административного воздействия на данную властную ветвь.

Безусловно, судебная власть – это один из секторов политической системы России, который испытывает на себе наибольшее давление со стороны исполнительных государственных органов и должностных лиц. Такая уязвимость объясняется естественным для государства с ярко выраженными авторитарными тенденциями желанием административной ветви обеспечить предсказуемость разрешения «жизненно важных» проблем.  

Административный ресурс в отношении государственных  органов прокурорского надзора

Ярким примером этому может служить нашумевшая некогда отставка неугодного Кремлю Генерального прокурора Ю. Скуратова под мощным давлением со стороны Президента Б. Ельцина, что было осуществлено даже вопреки упорному «сопротивлению» Совета Федерации.

Кроме того, введение прокурорских должностей в федеральных округах также позволяет сделать вывод о стремлении федеральной исполнительной власти «приручить» различные звенья прокурорской надзорной  вертикали.

Как известно, в конце 2003 г. Генеральный прокурор РФ В. Устинов получил почетный титул «человек года» в номинации «политики». Но если попытаться вспомнить какие-либо яркие  его достижения  за указанный год, мы с удивлением вынуждены будем констатировать, что явных прорывов в деятельности высшего органа прокурорского надзора в Российской Федерации не было. Так что же стало причиной такого внимания к человеку, мало выделяющемуся из большого ряда равных себе чиновников? Вполне возможно, что превращение Генеральной прокуратуры в «сверхпроводник» административного ресурса и является тому объяснением.

Административный ресурс в отношении  государственных органов субъектов федерации

Данная сфера  в последние годы изобилует большим количеством примеров злоупотребления силовыми приемами. В частности,  неприкрытой иллюстрацией  указанного факта стало культивирование методов надзора за деятельностью губернаторов через введение в 2000 г. семи федеральных округов, руководство которых получило формальное право вмешиваться в региональные управленческие  процессы посредством всевозможного инспектирования.

Первоначальная цель создания семи федеральных округов была, безусловно, вполне прагматичной: привести законодательство субъектов федерации в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством Российской Федерации. По прошествии трех лет, думается, можно констатировать, что поставленная задача выполнена лишь отчасти. Например, на Дальнем Востоке юристы обнаружили более 1500 нормативных актов, положения которых противоречат федеральному законодательству. Однако к настоящему моменту в должное  соответствие приведено лишь 625 из них, и подобная ситуация является типичной для большинства субъектов Федерации.

Поэтому совершенно естественной является гипотеза о целесообразности федеральных округов как инструмента для реализации административного ресурса федеральным центром в адрес субъектов Федерации.

В связи с этим отдельного внимания заслуживают попытки федеральной исполнительной власти вмешаться в процесс формирования региональных законодательных собраний через изменение избирательной системы путем замены ее мажоритарной модели на представительную. Ведь в случае обезличивания выборов на уровне субъектов Федерации, в случае подмены реальных кандидатов виртуальными партийными списками, явное преимущество получают представители проправительственной «Единой России».

Также  обращает на себя внимание заметное, но скрываемое давление федерального центра на законодательные собрания субъектов Федерации и местные администрации при выдвижении ими кандидатур в верхнюю палату парламента с целью «заполучить» более удобные из предлагаемых вариантов.

И, наконец, последняя реформа главы государства в этом направлении – отказ от выборности глав субъектов Федерации. Данное стремление Президента РФ говорит о все большем сосредоточении властных полномочий в одном управленческом центре. Какими бы непредсказуемыми ни были результаты губернаторских выборов, это не должно служить поводом для монополизации исполнительных полномочий. И уж особенно некорректно подводить это под стратегию борьбы с терроризмом.  Назначение  высших должностных лиц субъектов Федерации ведет к созданию непредсказуемого административного монстра, пределы вмешательства которого в общественную жизнь трудно определимы, а значит, и трудно определим масштаб реализации административного ресурса.

Лекция 6. Сферы реализации административного ресурса: экономический сектор, избирательные кампании

Административный ресурс в отношении экономического сектора

Проявление административного ресурса в данной сфере заслуживает отдельного анализа, что не является целью предлагаемого материала. Тем не менее, если самым поверхностным образом взглянуть на обозначенную проблему, то мы можем заметить очевидную активизацию государства и в процессах приватизации (например, деятельность Федеральной Комиссии по ценным бумагам), и в процессах лицензирования банковской деятельности (здесь присутствует явная монополия Центробанка), и в выборочном преследовании крупных компаний (например, дело ЮКОСА).

«Урок «прокурорской» атаки на крупный капитал, безусловно, будет повторен и умножен на иных уровнях, вплоть до самого малого бизнеса, до простого гражданина страны, если его интересы пересекутся с интересами беззастенчивого силовика», - отмечено в заявлении шести правозащитных организаций России20.

Административный ресурс в рамках избирательных кампаний

Избирательные кампании, пожалуй, самая плодотворная сфера для исследования административного ресурса, поскольку именно здесь он проявляется с наибольшей остротой и выразительностью. По всей видимости, одним из объяснений этому является быстротечность, «молниеносность» предвыборной гонки, что, с одной стороны, значительно «уплотняет» количественные показатели использования преимуществ служебного положения, а, с другой, – делает участников агитационных акций, обладающих такими преимуществами, гораздо более неосмотрительными, чем в обычной «спокойной» обстановке.

Серьезной причиной культивирования административного ресурса на «избирательной почве» является  указанная выше система недостатков в законодательном регулировании этих процессов. Кроме того, следует обратить внимание и на тот факт, что в законодательстве нет четкого определения круга участников избирательных кампаний, что развязывает руки многим из тех, кто находится вне пределов правового регулирования. Да, и допустимые модели поведения практически остались вне сферы законодательного воздействия. В силу всего вышеперечисленного, в условиях широкого круга «избирательных погрешностей» совершенно особое значение начинает приобретать именно административный ресурс. И нередко бывает так, что предвыборная борьба – это соревнование на умение воспользоваться преимуществами положения и обеспечить себе большую по сравнению с другими степень обладания административным ресурсом.

Останавливаясь подробнее на характеристике особенностей реализации административного ресурса в рамках избирательных кампаний, следует отметить, что перечень возможностей властных структур довольно велик и зависит как от их изобретательности, так и от того, насколько эта изобретательность может быть реализована на практике, насколько к ее восприятию готов электорат.  Нам бы хотелось остановиться на наиболее ярких и типичных образцах использования преимуществ служебного положения и дать им короткую характеристику.

Воздействие властных субъектов на избирательные комиссии

Избирательные комиссии – самое незаметное для рядового избирателя звено избирательной кампании. Поэтому они становятся чрезвычайно удобным и привлекательным объектом приложения административного ресурса.  Речь, прежде всего, идет, конечно же, о формировании состава территориальных избирательных комиссий.

Процедура, подразумевающая определенную коллегиальность в данном вопросе, оказывается на поверку весьма и весьма не однозначной. Много здесь зависит от характера взаимоотношений исполнительной власти региона с Центральной избирательной комиссией и местным законодательным собранием одновременно, так как состав региональной избирательной комиссии формируется по совместному решению этих трех субъектов. Наличие договоренности между двумя из них вполне может быть достигнуто путем определения взаимной выгоды, и в силу наличия образовавшегося большинства (два против одного) региональный избирком может стать ареной реализации административного ресурса либо верхушкой местной исполнительной власти, либо федеральным центром через ЦИК.

Наиболее типичными проявлениями административного ресурса с использованием потенциала избирательных комиссий являются: манипулирование численностью избирателей; бесконтрольное тиражирование избирательных бюллетеней; подмена избирательных бюллетеней; «увлечение» досрочным голосованием, оставшимся на региональном уровне, и выездами «по требованию» избирателей.

Воздействие властных субъектов на органы муниципального управления

Желание глав субъектов Федерации поддержать «нужных» им глав муниципальных образований, как правило, проявляется в массированном информационном обеспечении поддерживаемого кандидата. Особая роль здесь отводится подконтрольным СМИ, которые становятся фактическим рупором, выдающим в народные массы информацию требуемого содержания.  Довольно распространенной практикой становятся всевозможные договоры местных властей со СМИ о «творческом и информационном сотрудничестве», о размещении оплачиваемых администрацией материалов, о включении средства массовой информации в перспективную программу муниципального или регионального уровня.

Серьезным  «орудием помощи» становятся представители муниципального предпринимательского сектора, которые в рамках предвыборных баталий нередко сталкиваются с рекомендациями по оказанию «спонсорской помощи» (порой даже приводится фиксированная сумма) с перспективой получения некоторых послаблений в будущем.

Стремлению использовать преимущества служебного положения способствует право администрации субъектов федерации перераспределять финансовые потоки в адрес муниципальных образований, находящихся на данной территории. Манипулирование  непрозрачными статьями регионального бюджета («прочие расходы»), доступность муниципальным образованиям внебюджетных фондов глав субъектов федерации – все это порой является эффективным стимулом для содействия тем стремлениям, которые обнаруживают представители вышестоящих структур.

Воздействие властных субъектов на альтернативных кандидатов

Естественно, самым распространенным видом проявления административного ресурса в данной области является отсутствие равенства возможностей в процессе освещения альтернативными кандидатами своих программных установок. Безусловно, принцип равного доступа к государственным избирательным ресурсам, предусмотренный законодательством, соблюдается неукоснительно. Но ни для кого не секрет, что массированная агитация и пропаганда требует, во-первых, дополнительных к бюджетным средств, а во-вторых, арены для агитационной работы. Именно здесь и возникает  неравенство возможностей, поскольку ресурсы, доступные для одних, могут оказаться закрытыми для всех остальных соискателей. Причем такая ситуация складывается как с ресурсами материальными («спонсорская» помощь местных предпринимателей, предоставление площадей и оргтехники), так и информационными (предоставление эфирного времени, газетных полос, наличие возможности распространения уличной рекламы и прочее).

Своеобразным проявлением административного ресурса все более часто становится выдвижение «псевдоальтернативного» кандидата, который создает видимость конкуренции, на самом же деле оттягивая определенное количество голосов у кандидата от истинной оппозиции.

Явлением гораздо более частым можно признать отказ нежелательному кандидату в регистрации, аргументированный самыми разными доводами, например, подделкой подписных листов или предоставлением списков мертвых душ. Даже в том случае, если это будет откровенной клеветой, доказательством чему станут предоставленные ксерокопии документов, удостоверяющих личность, фотографии домов, отсутствие которых вменялось в вину кандидату, время может быть упущено, и нежелательный конкурент просто не успеет подойти к стартовой черте.

Наверное, самым испытанным способом административного воздействия на альтернативного кандидата является негативная дезинформация о нем (предположим, распространение анонимных листовок о сомнительных страницах его жизни) и нарушение рабочего графика его избирательного штаба (например, внезапный обыск или «плановая» проверка налоговой полиции).  Несмотря на то, что выброшенная информация окажется ложной, а проверка не даст ничего, результат может быть достигнут: избиратели сохранят в сознании элемент недоверия к человеку («ведь дыма без огня не бывает»), а избирательному штабу понадобится время, чтобы оправиться от удара. Однако в данном случае может сложиться опасная ситуация, когда вокруг гонимого кандидата возникнет ореол мученика, борца с произволом и коррупцией действующих властей, которые редко избегают этого имиджа. Поэтому для успешной реализации административного ресурса в этом, довольно грубом, направлении требуется особое политическое чутье.

Интересным вариантом, имеющим непосредственное отношение к административному ресурсу, является установление повышенного процентного барьера для прохождения на избираемые должности или в законодательные собрания. Фактически, это является сознательным ограничением возможностей противника в том случае, если автор подобной инициативы или «верная» ему политическая организация имеет явное преимущество перед другими в данный конкретный момент, в частности, и в обозримой перспективе вообще.

Не менее симптоматичным, чем предыдущие прецеденты, можно назвать и ставший привычным перенос даты выборов руководства субъектов Федерации на более ранние сроки, что автоматически ослабляет позиции конкурентов, которые оказываются фактически застигнутыми врасплох и не готовыми оказать достойное сопротивление автору инициативы.

Довольно интересным фактом предвыборных боев в России последнего времени становится, своего рода, «провоцирование» административного ресурса, выражающееся в видимом или завуалированном стремлении тех или иных политических партий «угодить» исполнительным структурам с целью расположить их к себе в нелегком политическом соревновании. Это может быть выражено в издании оппозиционными политическими организациями  печатной продукции совершенно «невинного» на первый взгляд характера, повествующей, предположим, о тернистом жизненном пути ныне действующего губернатора или Президента. Той же цели может служить выступление лидера какой-либо из «независимых» политических партий в прессе с размышлениями о мудрости и дальновидности каких-то конкретных решений руководства страны или субъекта Федерации. Конечно, это вполне может быть выражением истинных человеческих и политических умозаключений. Но появление их накануне выборов или каких-то иных жизненно важных для заявителя событий невольно вызывает некоторые подозрения.

Воздействие властных субъектов на избирателей

Административный ресурс, направленный в адрес электората, становится все менее и менее эффективным, поскольку, во-первых, зачастую находится на грани законного и противоправного, а во-вторых, все чаще рождает обратный эффект. Свидетельством последнего, по мнению многих экспертов, становится низкая явка на выборы и возрастающее число голосующих против всех. Но здесь следует отметить и тот факт, что сознательный отказ от голосования сам по себе является благоприятной почвой для использования методов административного давления, поскольку манипуляция большим числом избирателей гораздо более проблематична и менее предсказуема. В конечном счете,  складывается ситуация, когда властным субъектам, заинтересованным в сомнительной по своей чистоте избирательным кампаниям, низкий процент избирателей на участках для голосования только на руку.  Поэтому любое снижение явочного барьера по инициативе должностных лиц или государственных органов может служить своего рода симптомом готовности использовать в предвыборной борьбе технологии административного ресурса.

Характерной формой избирательного административного ресурса  стало создание так называемых «именных блоков», когда первая тройка или пятерка, а то и вовсе несколько первых десятков партийного избирательного списка, пестрящие именами известных государственных деятелей, выполняет функцию морковки, за которой должен послушно следовать рядовой избиратель.  Причем, степень воздействия такого приема настолько порой велика, что избиратели сознательно не хотят понимать невозможность вхождения выставляемой напоказ партийной элиты в парламент, поскольку вся она вместе взятая параллельно баллотируется на должности глав субъектов Федерации или муниципальных образований.

Очень показательным примером проявления административного ресурса на выборах в последнее время становится стремление действующих представителей исполнительной ветви власти «подкорректировать» избирательное законодательство, создавая тем самым явные преимущества самим себе в противоборстве с другими кандидатами во время грядущих политических баталий. Здесь можно встретить и запрет на внесение денежных избирательных залогов, и замена двухступенчатой модели выборов главы субъекта Федерации на одноступенчатую, и идею увеличения числа собираемых в поддержку кандидата подписей…

Лекция 7.  Формы проявления (типология) административного ресурса

Очень трудно претендовать на достижение бесспорной истины, задаваясь целью типологизировать административный ресурс. Но, как показывает практика, в процессе достижения органами публичной власти своих корпоративных интересов существует несколько типов административного давления на граждан и общественно-политические институты, довольно ярко проявляющихся в современных российских условиях.

Институциональный (организационный) административный ресурс

Ни для кого не секрет, что органами исполнительной власти для реализации своих избирательных интересов нередко используются дополнительные организационные возможности, предоставляемые им автоматически, благодаря их статусу государственных служащих.  В качестве подобного ресурса могут выступать служебные помещения, фактически выполняющие функцию предвыборных штабов; оргтехника, задействованная для копирования агитационных материалов; наконец, сами государственные служащие, которые либо в рабочее, либо во внеурочное время исполняют роль «помощников» кандидата от административной власти.

Исследовательская практика, ориентированная на исследование реализации административного ресурса в рамках избирательных кампаний, позволяет нам обозначить наиболее типичные варианты проявления институционального административного ресурса именно в этой сфере:

Прямая поддержка кандидатов со стороны должностных лиц;

Использование государственных компаний, предприятий с государственным участием, институтов, научных центров, общественных организаций, финансируемых из бюджета:

Исследования, бесплатная реклама.

Производство агитационных материалов, листовок, книг, плакатов и пр.

Организация агитационных мероприятий, например, встреч кандидатов с руководством предприятий.

Использование государственных ресурсов:

Использование государственных служащих в качестве сотрудников избирательного штаба кандидата.

Использование общественных зданий для предвыборных митингов и встреч.

Предоставление общественного транспорта в агитационных целях: в пользование кандидата или партии, перевозки сторонников, организации митингов и встреч с избирателями.

Использование работников государственных предприятий для сбора подписей в пользу кандидата или партии.

Информационный административный ресурс

Последний год  стал периодом откровенной активной «подготовки» для реализации возможностей информационного ресурса в рамках грядущих избирательных кампаний.  Закрытие независимых телевизионных каналов и печатных изданий (как федерального, так и регионального уровня), преследование наиболее «строптивых» журналистов, желание инициировать законопроект, дающий возможность приостанавливать деятельность СМИ, некорректно освещающих ход избирательных кампаний, – все это проявление того, что государство готовит почву для форсированного использования своих информационных возможностей.

Эти возможности могут выражаться в предпочтительном отношении информационных агентств к одним кандидатам и искусственно создаваемом невнимании к другим. В условиях фактического отсутствия независимой прессы административным структурам и должностным лицам не составляет труда предпринять информационную блокаду в адрес оппонентов и, наоборот, развить бурную шумиху вокруг «нужного» человека или политической партии.  Наиболее некрасивой формой проявления информационного административного ресурса следует признать борьбу компроматов, первенство в которой принадлежит истинным патронам печатных и телевизионных средств массовой информации.

В числе наиболее типичных способов проявления медийного административного ресурса в рамках избирательных кампаний следует отметить следующие:

Прямое нарушение правил ведения предвыборной агитации, например, в виде непропорционального предоставления эфирного времени, рекламных и печатных площадей для различных кандидатов.

Скрытая реклама, например, в виде частого появления кандидата в новостных программах в качестве создателя информационного повода, несмотря на то, что качество события этому явно не соответствует.

Обнародование в период избирательных кампаний  в средствах массовой информации различного рода материалов, не оплаченных из соответствующего избирательного фонда.

Частое появление кандидата в аналитических программах в качестве эксперта или в шоу-программах в качестве участника.

Бюджетный административный ресурс

Безусловно, при всех равных условиях у разных кандидатов имеются совершенно различные возможности в использовании бюджетных средств, выделяемых на предвыборные  кампании. Поскольку расходование бюджета является исключительной прерогативой исполнительных институтов, постольку степень их лояльности в этом вопросе зависит от степени их  заинтересованности  в том или ином кандидате. В конце концов, обладая такой монополией, всегда можно закрыть глаза на нецелевое расходование  избирательных фондов или на перерасход, допущенный тем кандидатом или политической партией, которые входят в круг интересов тех или иных административных структур или должностных лиц.

Избирательные кампании дают нам пример следующих, наиболее типичных форм проявления бюджетного административного ресурса:

Перерасход либо нецелевое использование бюджетных средств, выделенных из государственного бюджета на избирательные нужды.

Социальные платежи из бюджета, приуроченные к избирательным кампаниям.

Объявление о начале реализации социально значимых проектов, в основе которых лежит бюджетное финансирование.

Неформализованное использование средств внебюджетных фондов.

Организация бесплатного проезда избирателей к местам голосования.

Прямой подкуп за счет бюджетных средств.

Силовой административный ресурс

Силовой административный ресурс несколько не вписывается в общую типологию, так как элемент силового воздействия присутствует во всех формах проявления этого управленческого метода. Но все же следует обратить внимание на то, что привычным явлением последнего времени становится непосредственное вмешательство силовых структур (прокуратуры и МВД) в деятельность крупных экономических компаний, средств массовой информации, политических партий. Осуществляется это путем проведения обысков, арестов сотрудников и имущества без сколь-нибудь внятной аргументации своих действий, что явно дезорганизует деятельность «подозреваемых» и выбивает их из седла (и, прежде всего, из седла предвыборной гонки), что собственно и является конечной целью подобных акций.

По всей видимости, приведенный список является далеко не исчерпывающим. Более того, целый ряд из предложенных положений требуют своей дополнительной детализации. Но, тем не менее, даже из столь приблизительного анализа можно сделать вывод, что проблема административного ресурса в современной России чрезвычайно актуальна, а само явление исключительно многогранно как по форме, так и по содержанию.

Лекция 8. Технология мониторинга административного ресурса в рамках избирательных кампаний

 

В современной политико-правовой науке довольно актуальным является вопрос о возможностях исследования коррупции и особенно скрытых ее форм. Проблема исследования административного ресурса стоит еще более остро, поскольку само явление набирает оборот и развивается вширь и вглубь, а технологии его исследования фактически не существует. Степень же достоверности любых полученных результатов может быть подвергнута еще большему сомнению, чем достоверность результатов в рамках собственно коррупционной тематики. Как бы то ни было, но наша принципиальная позиция заключается в том, что коррупцию как общественное явление изучать необходимо, а, стало быть, необходимо изучать и различные ее формы, в том числе административный ресурс.

В литературе называется четыре возможных способа исследования коррупции в целом: анализ функционирования органов власти; изучение статистики; изучение уголовных дел; анализ прессы21. Достаточно очевидно, что эмпирическое изучение административного ресурса может быть наиболее эффективным в рамках четвертого способа, а именно мониторинга СМИ.

Основываясь на данном предположении, Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International – Россия»22 разработал и апробировал методику исследования административного ресурса на основе мониторинга средств массовой информации. В настоящей лекции будут изложены основные концептуальные направления данной методики, а в Приложениях будут приведены некоторые результаты её реализации

.

Мониторинг административного ресурса осуществлялся в рамках нескольких стадий:

  •  Выдвижение гипотезы о типологии административного ресурса.
  •  Мониторинг средств массовой информации.
  •  Выявление наиболее типичных способов проявления административного ресурса.
  •  Проведение интервью с экспертами.
  •  Осуществление правовой экспертизы типичных случаев использования административного ресурса.
  •  Формулирование выводов23.

Выдвижение гипотезы о типологии административного ресурса

Отправной точкой исследования было предположение участников проекта о выделении в рамках избирательной кампании трех видов административного ресурса, о которых говорилось в предыдущей лекции. Именно эти три вида и отслеживались в рамках последующего мониторинга СМИ.

Мониторинг средств массовой информации

Мониторинг средств массовой информации может быть признан весьма эффективным методом, поскольку, с точки зрения коллектива «ТИ-Р», именно СМИ играют важнейшую функциональную роль  в российских избирательных технологиях. Помимо этого, именно мониторинг СМИ может дать наиболее объективную информацию, с учетом того, что в качестве предмета мониторинга выбираются издания, доступные для широких слоев населения.  

Коллективом исследователей осуществлялся  ежедневный мониторинг средств массовой информации в период парламентской кампании 2003 г. с момента ее объявления и вплоть до прекращения за день до голосования. Такой методологический подход дал возможность получить следующие результаты:

Прямая (первичная) информация по злоупотреблениям информационным ресурсом контролируемых государством средств массовой информации.

Сообщения (вторичные данные) по злоупотреблениям институциональным, бюджетным и информационным ресурсами, опубликованные в контролируемых государством и частных средствах массовой информации.

В качестве источников был признан целесообразным выбор центральных СМИ, так как они составляют представительную группу информационных источников, различающихся по форме собственности (государственные и частные), позициям, занимаемым их редакциями, и целевыми аудиториями. При этом все они доступны для верификации любому потребителю информации.

В процессе реализации проекта была подтверждена гипотеза, что наиболее важным каналом информирования избирателей в ходе избирательных кампаний, и одновременно одним из основных средств злоупотребления административным ресурсом в электоральных целях является телевидение. В отчете миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами отмечалось: «Телевидение бесспорно является основным и самым влиятельным источником сведений и информации»24.

Доказательства о доминировании телевидения отчасти основаны на размерах страны, а также слабости партийных организаций на местах. Кроме того, тезис о доминировании телевидения в качестве информационного источника подтверждается четырьмя следующими факторами: охват телеаудитории, высокий рейтинг (количество зрителей) программ (в частности, новостных) государственных каналов, высокий уровень доверия определенным программам, и данные опросов, касающихся источников информации, на основании которой избиратели делают свой выбор.

Печатные издания, особенно газеты, традиционно являются вторым после телевидения источником информации по своей доступности и охвату. Отбор изданий было решено осуществлять, в том числе, на основании индекса цитирования, составленного на базе исследования рынка печатных средств массовой информации в 2003 г. (см. интернет-страницу Союза журналистов www.smi.ru)25. Индекс показывает, насколько часто те или иные публикации цитировались в других изданиях.

По ряду объективных факторов наименее влиятельным средством массовой информации в России можно признать Интернет, что подтвердили и результаты мониторинга. Количество пользователей Интернета в России составляет от 5% до 8% населения страны, кроме того, в связи с географическим фактором, они сосредоточены в основном в европейской части России26. Тем не менее, Интернет может стать потенциальным источником сообщений, касающихся злоупотреблений административным ресурсом или агитационных мероприятий, в ходе которых допускались бы такие злоупотребления.

В рамках мониторинга заполнялись ежедневные таблицы учета сообщений в средствах массовой информации, которые были включены в круг анализируемых, а также осуществлялось наблюдение с целью выявления случаев появления информации о тех или иных политических партиях:

Материалы, описывающие  случаи злоупотребления административным ресурсом.

Все случаи выступлений государственных должностных лиц, в которых выражалось их мнение по отношению к выборам, партиям, или кандидатам.

Все случаи появления партий или кандидатов за исключением случаев политической рекламы, агитационных выступлений в бесплатное время, предоставленное им законодательством, или в связи с официальной информацией о ходе выборов (например, жеребьевка бесплатного эфирного времени).

Такие случаи  классифицировались по упоминаниям или появлениям в каждом сообщении тех или иных партий и кандидатов. В конце каждой недели  проводился анализ учетных таблиц с более детализированной классификацией по случаям злоупотреблений, установленной согласно разработанной методологии.

Сообщения о злоупотреблениях административным ресурсом могут иметь разную форму. Это целевое освещение случаев злоупотреблений, направленное на максимизацию их эффекта (в этом случае такие сообщения, скорее всего, представляют собой злоупотребление как информационным, так и другими типами административного ресурса). Это нейтральные репортажи (беспристрастная информация, включающая случай злоупотребления). Наконец, это журналистское расследование, посвященное выявлению и идентификации злоупотреблений как примера использования административного ресурса.

Следует с достаточной осторожностью интерпретировать количественные данные, полученные на этой стадии реализации проекта. Целью мониторинга средств массовой информации не является выявление всех без исключения случаев злоупотребления административным ресурсом, равно как и  получение представительной выборки таких случаев. Задачей работы должно стать составление общей картины злоупотреблений информационным ресурсом в программах, от которых ожидается наиболее честное и беспристрастное представление информации, а также сбор данных по злоупотреблениям другими типами административного ресурса в той степени, в которых они отражаются в средствах массовой информации.

Выявление наиболее типичных способов проявления административного ресурса

Данным видом деятельности занималась специальная группа, которая выявляла в процессе систематизации получаемой информации наиболее яркие и типичные случаи проявления административного ресурса. Все отобранные случаи проходили политическую и правовую квалификацию на предмет выявления фактов нарушения законодательства. Главной задачей данной стадии было определить именно типичность ситуации, связанной с реализацией преимущества властных полномочий.

Проведение интервью с экспертами

Главной целью проведения  интервью является сбор более подробных сведений о способе организации и проведения избирательных кампаний в России на федеральном и региональном уровнях с тем, чтобы:

определить значение выявленных случаев злоупотребления административным ресурсом в общей картине избирательной кампании;

из первых рук получить  сведения о способах злоупотребления административным ресурсом на практике.

Преимуществом интервью над другими компонентами мониторинга является то, что они позволяют «взглянуть изнутри» на комбинированные способы злоупотребления административным ресурсом и оценить относительную значимость различных типов злоупотреблений. Кроме того, они дают возможность выявить те типы злоупотреблений административным ресурсом, которые не  включены в первоначальный вариант методологии исследования, в частности, таких силовых ресурсов, как запугивание активистов, участвующих в избирательных кампаниях.

Безусловно, через интервью удается получить лишь информацию по отдельным случаям злоупотреблений. Перечень вопросов может быть составлен  конкретно для каждого интервьюируемого, однако все они должны быть  направлены преимущественно на выяснение следующих вопросов:

Источники финансирования избирательных фондов партий и кандидатов

Структура расходов на ведение избирательной кампании

Деятельность в рамках избирательной кампании: какие виды деятельности осуществлялись в ходе кампании, и каким из них придавалось наибольшее значение

Каким образом в ходе кампании использовался административный ресурс.

Достоверность информации, полученной в ходе интервью, может оцениваться в соответствии со следующими критериями:

Согласованность данных, полученных в ходе разных интервью (между разными интервью, информацией, полученной в ходе выполнения других компонентов проекта, и данными, полученными из иных источников).

Должность и репутация интервьюируемого.

Осуществление правовой экспертизы типичных случаев

использования административного ресурса

Задача данной стадии заключается в том, чтобы попытаться выявить не только безнравственную, но и противоправную сущность фактов реализации административного ресурса. Для этого необходим кропотливый мониторинг избирательного  законодательства с тем, чтобы получить возможность юридического обоснования недопустимости использования преимуществ служебного положения. Подобная экспертная работа позволяет квалифицировать такие виды деятельности, как совмещение государственных должностей со статусом баллотирующегося кандидата, манипулирование бюджетом, корыстное использование СМИ и с точки зрения политической, и с точки зрения правовой как несовместимые с принципами демократии.

Формулирование выводов

На данной стадии не только подводится общий итог всему комплексу исследовательских действий, но и анализируется достоверность выдвигаемых в самом начале проекта гипотез. Это и гипотезы о способах реализации административного ресурса, и гипотезы о количественном соотношении различных видов административного ресурса, и гипотезы об эффективности предложенной методологии исследования.

ПРИМЕЧАНИЯ

Примечание 1.  Официальные результаты выборов

Партия/блок

% голосов (Соотношение по итогам федеральных выборов)

Места по итогам федеральных выборов

Места по итогам выборов по одномандатным округам

Общее количество мест в Думе

Единая Россия

37.6

120

104

224

Коммунистическая партия Российской Федерации

12.6

40

12

52

Либерально-демократическая партия России

11.5

36

0

36

Родина

9

29

7

36

Народная партия Российской Федерации

1.2

0

17

17

Яблоко

4.3

0

4

4

Союз правых сил

4

0

3

3

Партия возрождения России/Российская партия жизни (блок)

1.88

0

3

3

Аграрная партия

3.6

0

2

2

Великая Россия - Евразийский союз

0.28

0

1

1

Партия развития предпринимательства

0.35

0

1

1

Новый курс - Автомобильная Россия

0.84

0

1

1

Независимые (самовыдвинутые) кандидаты

N/A

67

67

Против всех кандидатов.

4.7

Свободно*

3

3

Всего

225

225

450

Источник http://gd2003.cikrf.ru/WAY/76799135/sx/art/76805049/cp/1/br/76799124; Отчет наблюдательной избирательной Миссии ОБСЕ/БДИПЧ. С. 23-24.

Примечание 2.  Анализ расходов на думскую предвыборную компанию 2003 года в соответствии с официальными декларациями политических партий 

(В миллионах руб., если не отмечено иное)

Категория расходов

Единая Россия

КПРФ

ЛДПР

СПС

Яблоко

Родина

ВСЕГО

распределение(%)

Сбор подписей

0.9

0.3

0.04

0.008

0.01

0.05

1.308

0.001

Агитация в аудиовизуальных СМИ

95

26.6

111.8

117.5

35.3

76.1

462.3

48

Агитация в печатных СМИ

11.5

9.6

0.3

7.1

7.5

1.7

37.7

4

Агитационные печатные и прочие материалы

79

16.3

10.3

90

108.3

59.6

363.5

37

Публичные массовые мероприятия

6.6

1.2

0.00

6.2

0.5

1.3

15.8

2

Консалтинг

0.02

0.15

0.00

0.2

3.3

0.00

3.67

0.4

На оплату других работ по договорам

26.5

14.2

1.4

6.3

6

9.8

64.2

7

Прочие расходы

7.3

0.5

15.7

0.5

1

0.1

25.1

3

Общий задекларированный избирательный фонд и суммарные расходы

226.9

68.7

139.5

227.6

162

149

973.7

100

Источник: Центральная избирательная комиссия.

Примечание 3.  Распределение количества упоминаний политических партий в СМИ (по данным первичного мониторинга)

Примечание 4.  Количество единичных и комбинированных случаев злоупотребления административным ресурсом

Партия

Число случаев одного типа АР

Число случаев 2 типов АР

Число случаев 3 типов АР

Единая Россия

87

32

2

КПРФ

31

5

0

ЛДПР

12

2

0

Родина

9

1

0

Яблоко

1

0

0

СПС

6

10

1

Партия жизни

5

4

0

Другие партии

9

0

0

Всего:

160

54

3

Примечание 5.  Распределение зафиксированных случаев злоупотребления медийным ресурсом политическими партиями на ТВ (за период мониторинга в рассматриваемых телепрограммах)

Примечание 6.  Соотношение зафиксированных случаев злоупотребления административным ресурсом в газетах

Примечание 7. Количество случаев злоупотребления административным ресурсом в Интернет-источниках

БИБЛИОГРАФИЯ К СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОМУ УЧЕБНОМУ КУРСУ

Нормативно-правовые акты

  1.  Конституция РФ.
  2.  Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002. (по состоянию на 12.08.2004.).
  3.  Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы  Федерального Собрания РФ»  от 20.12.2002. (по состоянию на 23.06.2003.).
  4.  Федеральный закон «О выборах Президента РФ» от 10.01.2003.
  5.  Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе РФ "Выборы"» от 10.01.2003.
  6.  Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» от 26.11.1996. (по состоянию на 22.06.1998.).
  7.  Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» от 28.06.2004.
  8.  Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003. (по состоянию на 11.11.2003.)
  9.  Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991. (по состоянию на 29.06.2004.).
  10.  Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» от 23.07.2003.
  11.  Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12.08.2002.
  12.  Указ Президента РФ «О федеральной программе  «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 г.г.)» от 19.11.2002.
  13.  Указ Президента РФ «О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией» от 24.11.03.
  14.  Проект Федерального закона «О противодействии коррупции в России».
  15.  Проект Федерального закона «Основы антикоррупционной политики».
  16.  Федеральный закон «Об административных процедурах»: инициативный проект с комментариями разработчиков / Фонд «Конституция». М.: Комплекс-Прогресс, 2001, 184 с.

Печатные издания

  1.  Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. Институт национального проекта «Общественный договор» / Под ред. А.А. Аузана, П.В. Крюковой. М., 2002. - 133 с.
  2.  Бондаренко С.В. Коррумпированные общества. Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2002. - 368 с.
  3.  Выборы в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции 16-17 марта 2002 г. / Под ред. М.Б. Горного. Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», Институт развития избирательных систем (ИРИС) СПб.: Норма, 2002. - 336 с.
  4.  Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // ПОЛИС. №4. Типография «Наука», 2003. – С. 6-25.
  5.  Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. М.:  ГУ ВШЭ, 2001. - 560 с.
  6.  Граждане и органы государственной власти: доступ, информирование и обжалование. М.: Юристъ, 2001. - 144 с.
  7.  Гремберг Марк. Граждане как партнеры. Руководство ОЭСР по информированию, консультациям и активному участию общества в разработке политического курса. / Пер. с англ. М.: Изд-во «Весь Мир», 2002. - 120 с.
  8.  Гражданское общество против коррупции в России / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2002. - 376 с.
  9.  Даугавет А.Б. Неформальные практики российской элиты (Апробация когнитивного подхода) //ПОЛИС. №4. Типография «Наука», 2003. – С. 26-38.
  10.  Журналист в поисках информации. Сборник материалов для работников СМИ и будущих журналистов / Под ред. А.К. Симонова. М.: Галерия, 2001. - 112 с.
  11.  Избирательное законодательство Российской Федерации и Ростовской области (в помощь организаторам выборов)./Под ред. А.Е. Кравченко. Ростов-на-Дону, 2002. – 464 с.
  12.  Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации». М.: Галерия, 2001. - 416 с.
  13.  Крюкова П.В. Административные барьеры в российской экономике. Институт национального проекта «Общественный договор». М., 2001. - 48 с.
  14.  Кудинов О.П. Большая книга выборов: как проводятся выборы в России. М.: Издательство «Арт Бизнес Центр», 2003. – 663 с.
  15.  Лисовский С.Ф., Евстафьев В.А. Избирательные технологии: история, теория, практика. М.: РАУ Университет, 2000. - 219 с.
  16.  Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. Издание Института Европы и Российской академии наук. М., 1999. - 58 с.
  17.  Малкин Е., Сучков Е. Основы избирательных технологий и партийного строительства. 4-е издание, расширенное и дополненное. М.: Издательство «Русская панорама», 2003. - 480 с.
  18.  Малько А.В., Субочев В.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования. Пятигорск, 2003г. - 198 с.
  19.  Мальцева Н.М. Грязные избирательные технологии: мифы и реальность. М.: «Новости», 2003г. - 207 с.
  20.  Милехин А.В. Социологический мониторинг. М.: Академия педагогических и социальных наук, 1999.
  21.  Мирошниченко А.А. Выборы: от замысла до победы (Предвыборная кампания в российском регионе). М.: «Центр», 2003. - 304 с.
  22.  Мониторинг деятельности депутатов: Сборник материалов проекта «Мониторинг действующих депутатов и повышение прозрачности их деятельности». / Под ред. Л. Шибановой. Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «Голос» М.: Группа МИФ, 2003г. - 126 с.
  23.  Панарин И.Н. Информационная война и выборы. М.: ОАО «Издательский Дом “Городец”», 2003. – 416 с.
  24.  Политика СМИ. Отчет о результатах контент-анализа политической информации в СМИ. Неделя №50. 13-19 декабря 1999г. М.: Агентство региональных политических исследований (АРПИ), 1999. – 54 с.
  25.  Правовые методы предотвращения и пресечения коррупции при управлении общественными ресурсами. Доклад Д.И. Черкаева на научно-практической конференции «Актуальные проблемы предупреждения коррупции в Дальневосточном федеральном округе» (5 – 7 июня 2002 г., Хабаровск). - 32 с.
  26.  Правовые механизмы предупреждения коррупции в управлении государственными ресурсами / А.Э. Жалинский, М.А. Поличка, Н.П. Поличка. Хабаровск: Частная коллекция, 2002. - 192 с.
  27.  Предотвращение коррупции в процессе избирательных кампаний: Тезисы докладов семинара (г. Пушкин, 19-20 февраля 2000 г.). СПб.: Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2000. - 42 с.
  28.  Римский В.Л. Клиентелизм как фактор электорального поведения российских граждан // Решение есть всегда: Сборник трудов Фонда ИНДЕМ / Редакторы-составители: Г.Сатаров, Д. Шмерлинг, Т. Кузнецова. М.: 2001. – С. 251-259.
  29.  Самоуправление на Дону. Двадцать три века истории выборов / Под ред. Юсова С.В. – Избирательная комиссия Ростовской области, 2002. – 204с.
  30.  Союз против коррупции: СМИ, гражданский сектор и бизнес объединяют усилия в борьбе с коррупцией. М.: Институт гуманитарных коммуникаций, 2000. - 360 с.
  31.  ЧИСТЫЕ ПЕРЬЯ: Сборник журналистских расследований (1999-2001 г.г.). М.: Галерия, 2001. - 272 с.
  32.  Шихирев П.Н. Введение в Российскую деловую культуру: Учебное пособие / Гос. университет управления, Национальный фонд подготовки финансовых и управленческих кадров. М.: ОАО «Типография "Новости"», 2000. - 200 с.
  33.  Цуладзе А. Большая манипулятивная игра. М.: Алгоритм, 2000г. - 336 с.

Материалы с WEB сайтов

  1.  Административный ресурс «по-Нижегородски». http://www.plutovstvo.ru/index.php?pg=news&id=66&this_date=2002-08-12
  2.  Административный ресурс не спасает. Аналитическая группа БСПН им. Кунявского, www.neg.by/2003/03/14/1991.html
  3.  Административный ресурс по-Приморски. http://nkp.iks.ru/arhiv/html_arhiv/2001/20/20_5.html
  4.  Административный ресурс способствует протестному голосованию, считает кандидат в депутаты Госдумы Анатолий Голов http://www.spb.yabloko.ru/pbl/714.php
  5.  Административный ресурс. http://www.warweb.ru/telo2.html
  6.  Анисимов С. Административный ресурс страшнее пистолета. Выборы губернатора Нижегородской области могут стать самыми скандальными в России. http://regions.ng.ru/elections/2001-07-03/3_resource.html
  7.  Ановрус В. Фиговый лист для административного ресурса. www.bogatej.ru/article.php?page=212
  8.  Артемьев И. Что такое административный ресурс? www.yabloko.ru/Publ/2001/2001_7/010710_vk_artem.html
  9.  Бектурганова Б. Победил административный ресурс. http://www.zhakiyanov.info/wrb/ExitPoll.html
  10.  Белорусские власти использовали "административный ресурс" в ходе избирательной кампании. http://test.afn.by/news/view.asp?id=3656
  11.  Бисин С. Закон запрещает использовать административные ресурсы. http://www.hotcom.smi-nn.ru/main/?id=11146&setprint=2
  12.  Буслаев В., Столяров И. Административный ресурс не прошел. http://www.novosti.vl.ru/?f=lf&t=010529c06
  13.  Вишневский Б. Смольный хочет усилить "административный ресурс". Закон о выборах ЗС, как и ожидалось, натолкнулся на "вето". http://www2.spb.yabloko.ru/News/articles/010628_bv_isv.htm
  14.  Вместо административного ресурса - денежный. http://www.zrpress.ru/2001/033/g002.htm
  15.  Водочно-административный ресурс. http://www.scandali.ru/archive/415603.html
  16.  Выборы на Таймыре: могучий никель победил административный ресурс. http://www.smi.ru/01/01/29/173295.html
  17.  Галаджян О. Единственная надежда Кочаряна – административные ресурсы. http://www.iravunk.com/rus/2003/print/p502.html
  18.  Гиззатов Э. Искушение властью. Административный ресурс в избирательных кампаниях: сущность и методы противодействия. http://pressclub.host.ru/PR_Lib/report/gizzatov.shtml
  19.  Данилов Ф. Челябинск: Административный ресурс или харизма? http://www.789.ru/portal/modules.php?name=News&file=article&sid=1077
  20.  Деятельность избирательных комиссий в России обещают избавить от "административного ресурса". http://www.allsochi.ru/print.cfm?r=1687&d=1894
  21.  Жданов И. Выборы-2002: соло для административного ресурса?

http://www.zerkalo-nedeli.com/nn/show/374/33292/

  1.  Жданова Н. Административный ресурс в рамках предвыборных кампаний: новый вид коррупции?

http://vote.narod.ru/vote6.htm

  1.  Зинова Л. Помимо сокращения административного ресурса в избирательном законодательстве много других новаций. http://bashvest.bashinform.ru/print.php?nid=1997
  2.  Иващенко А. Президентские льготы для думских партий. Новый закон усиливает административный ресурс. http://www.pravoedelo.spb.ru/forum/message.html?thread=20011112085448&id=1
  3.  Калашникова М. Административный ресурс Буша. Президент будет опираться на профсоюзы и новую стратегическую триаду, http://www.ng.ru/world/2002-01-19/6_resours.html
  4.  Климова С. Понятие «административный ресурс», Предвыборный словарь сайта "Новая идеология", www.newideology.ru/slovar_termin.php?termin_id=24
  5.  Колмаков С. 12,5% дает административный ресурс. http://www.gazeta.ru/parliament/articles/opinions/3688.shtml
  6.  Красноярский край. Главное управление по телерадиовещанию, печати и информации предоставило кандидату Уссу административный ресурс? http://www.regnum.ru/allnews/41814.html
  7.  Крыштановская О. Административный ресурс. Это главное, что необходимо для победы. http://www.nns.ru/Elect-99/analit/scenar/scen15.html
  8.  Кушнир Б. Леонид Кравчук под львовским дождем, www.kv.com.ua/index.php?article=1277&number_old=2550
  9.  Лихоманов И. Точечное бомбометание административным ресурсом. http://www.nnews.ru/2003/4/30/politics/960.php3
  10.  Лысенко В. Член ЦИК России хочет нас убедить, что созданы преграды на пути злоупотребления административным ресурсом. http://www.zeminfo.ru/newsline/2003_0/08_13_19_58_42.html
  11.  Любарев А. Выборы в Москве. Опыт 12 лет. 1998-2000. http://www.votas.ru/lyubarev/ch17-1-5.html
  12.  Любарев А. Московские выборы: торжество административного ресурса. http://lyubarev.narod.ru/elect/rrb4-01.html
  13.  Макаров Б.А. Выборы: декларации и действительность. http://left.ru/2003/11/makarov87.html
  14.  Максимов А. Административный ресурс Лукашенко. http://www.ucpb.org/rus/show1prel.shtml?no=29
  15.  Мамонтов О. Поможет ли «административный ресурс» местным товаропроизводителям? http://ndv.eprofy.ru/paper.shtml?nid=201&rid=1&sid=1978&oldarj=1
  16.  Маркедонов С. Административный ресурс как реальность. www.russ.ru/politics/20010226.html
  17.  Матвеев Ю. “Административный ресурс” “Кольца Урала”. http://www.ostrow.ru/smpm1.htm
  18.  Минтусов И. Административный ресурс - поддержка или помеха? http://briefing.kp.ru/article.php?id=798
  19.  Михеев С. Федеральные партии на региональных выборах: административный ресурс решает все? http://uralpolit.ru/club/?article_id=5
  20.  Моисеев А. PR в мифах. http://nebov.dem.ru/news_1.html
  21.  Морской А. Петербургские тайны. Пресловутый административный ресурс – главный участник предвыборной борьбы за должность питерского губернатора. http://www.satcor.ru/analytics/2003/08/a_08_08_2003.html
  22.  Нагорных И. Не надо создавать из административного ресурса фетиш. www.fci.ru/_1/int_vesh_VL_161202.htm
  23.  Насчет того же ... административного ресурса. http://www.pole.tl.ru/content2/2002121704.htm
  24.  Национальная доктрина заменит административный ресурс http://www.strana.ru/topics/68/01/07/06/50695.html
  25.  Неклюдов М. Административный ресурс в действии. www.chelinform.ru/chel_obl/N18/06.html.ru
  26.  Новоселов Н. Административный ресурс for sale. http://biz.finmarket.ru/txt.asp?id=249282
  27.  Норникель включает административный ресурс. http://politgid.ru/square/intrigues/295.html
  28.  Ольшанский Д. Динамика потенциала местных политических партий. http://www.aif.ru/online/spb/512/04
  29.  Ордин О. Административный ресурс и конкуренция – вещи слабо совместимые. www.opec.ru/comment_doc.asp?d_no=29414
  30.  Потерухин. Тайные пружины "административного ресурса". http://www.arhpress.ru/ps/2001/12/5/10-p.shtml
  31.  Пресс-конференция "Амнистия в Чечне как административный ресурс". http://kavkaz.memo.ru/newstext/news/id/566447.html
  32.  Прибыловский В. Выборы как битва административных ресурсов. http://www.kprf.ru/articles/2733.shtml?print
  33.  Проханов А. «Административный ресурс» — приют негодяев. Phttp://www.rednews.ru/article.phtml?id=2248
  34.  Родин И. СМИ все же будут прикрывать на время выборов. http://www.witrina.ru/witrina/tema/index.php?file_body=20030526smi.htm
  35.  Российский общественный институт избирательного права, Новости. http://www.roiip.ru/news/16-03.htm
  36.  Сальникова Ю. Администрация президента призывает к экономии административных ресурсов. Избиратели, на сей раз должны поддержать Путина от чистого сердца. http://www.utro.ru/articles/politics/2000/01/28/200001280315235556.shtml?2000/01/28
  37.  Селезнёв Г. Против использования административного ресурса для увеличения численности парторганизаций. http://www.seleznev.ru/newsfull.asp?id=1092
  38.  Смирнова. Административный ресурс победил еще раз. http://www.pravdasevera.ru/2001/02/16/9.shtml
  39.  Соллогуб А., Гладышева Н. Дискаунтер на Неве. http://www.idelo.ru/199/12.html
  40.  Сороченко В. Что такое «административный ресурс». http://psyfactor.by.ru/adresurs.htm
  41.  СПС Псковской области Использование административного ресурса идет вразрез с принципами гражданского общества. http://www.sps.ru/?id=56834
  42.  Таласова А. Административный ресурс власти не безграничен. http://www.dpkakzhol.kz/publikacii_2003/publ_170703_3.htm
  43.  Фирсов A., Колесник С. Ударим административным ресурсом по административному ресурсу! http://www.ifes.ru/print.php?id=169
  44.  Хакамада И. Административный ресурс на выборах работает в жесточайшем режиме. www.abnews.ru/type_news_full.html?t=63576&data=news
  45.  Ходырев обменял партбилет на "административный ресурс". http://www.rambler.ru/db/news/msg.html?mid=1803530&s=2
  46.  Шабашов М. Административный ресурс "За единую Украину" пополнился финансовым. http://www.ukraine.ru/stories/01/12/27/2278/98452.html
  47.  Шохин А. Этот год станет апофеозом использования административного ресурса. www.shohin.ru/comment/030922.html

Сведения об авторе

Чуклинов Андрей Евгеньевич, кандидат политических наук, доцент.  

В 1989 г. закончил Московский государственный историко-архивный институт. В период с 1992 по 1995 г. обучался в очной аспирантуре на кафедре политологии и социологии Московского педагогического государственного университета (МПГУ). Защитил кандидатскую диссертацию на тему: «Интеллигенция и власть: проблема взаимодействия (теоретико-методологический аспект)».  С 1995 г. преподает на кафедре политологии и социологии МПГУ. С 1998 г. сотрудничает с международной организацией «Transparency International» и занимается исследованием проблем коррупции. С 2000 г. возглавляет программу «Антикоррупционное образование» в Центре антикоррупционных  исследований и инициатив «Transparency International - Россия». Является соучредителем Фонда развития гражданской культуры, занимающегося разработкой методологии гражданского образования в России. Сфера научных интересов: проблемы политического участия в условиях развивающейся демократии; коррупция как социально-политический феномен; проблема нормативности в политико-правовых науках; социально-политические воззрения западников и славянофилов. Автор более 20 научных трудов. Работает над докторской диссертацией по проблемам исследования коррупции и определения основ антикоррупционной политики в России.

Содержание

Введение

Лекция 1. Коррупция как социально-политическое явление

Лекция 2. Политическая коррупция: специфические черты и формы проявления

Лекция 3. Административный ресурс: подходы к пониманию, основные парадигмы

Лекция 4. Коррупционная сущность административного ресурса

Лекция 5. Сферы реализации административного ресурса: ветви и уровни власти

Лекция 6. Сферы реализации административного ресурса: экономический сектор, избирательные кампании

Лекция 7.  Формы проявления (типология) административного ресурса

Лекция 8. Технология мониторинга административного ресурса в рамках избирательных кампаний

Примечания

Библиография к специализированному учебному курсу

1 Спецкурс опубликован в авторской редакции, и некоторые содержащиеся в нем оценки не совпадают с мнением членов Академического совета Саратовского Центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции.

2 Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000.

3 Лунеев В.В. Политические и правовые проблемы коррупции // Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия. Международное сотрудничество. Нижний Новгород, 2001

4 Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под редакцией Г.А. Сатарова. М., 2004. С. 290-315.

5 Криминология: учебник для юридических вузов / Под редакцией А.И. Долговой. М., 1997. С. 501.

6 См. Rose-Ackerman S. Corruption: A study in political economy. N.Y., 1978.

7 Волженкин Б.В. Коррупция. СПб., 1998. С. 5.

8 Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С. 17.

9 Цит. По: Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М., 1991. С. 12.

10 Цит. По: Основы борьбы с организованной преступностью / Под редакцией В.С. Овчинского, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова. М., 1996. С. 14.

11 Cartier-Bresson J. Elements analyse  pour une economie de la corruption //Rev. tiers-monde. Paris, 1993.  №131.

12 Rose-Ackerman S. Указ. соч. С. 258.

13 Роуз-Аккерман С. Демократия и «великая» коррупция // Международный журнал социальных наук. Париж, 1997.  №16. С. 75.

14 Джонстон М. Поиск определений: качество политической жизни и проблема коррупции // Международный журнал социальных наук. Париж, 1997.  №16. С. 75.

15 Rose-Ackerman S. Corruption: A study in political economy. N.Y., 1978

16 Лунеев В.В. Политические и правовые проблемы коррупции // Коррупция в органах власти: природа, меры противодействия.. Международное сотрудничество. Нижний Новгород, 2001. С. 18.

17 Cartier-Bresson J. Elements analyse  pour une economie de la corruption //Rev. tiers-monde. Paris, 1993. № 131.

18 СМ. Democratie et corruption en Europe/ Sous la direction de Della Porta D., Meny Y. , 1993.

19 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1857. С. 5.

20 Московский комсомолец. 2003. 13 октября.

21 Антикоррупционная политика : Учебное пособие / Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004. С. 73-75.

22 Центр «TI – Россия» («ТИ-Р») является российским представительством международной организации «Transparency International» - «Международная прозрачность», занимающейся разработкой антикоррупционных проектов по целому ряду направлений.

23 В данной лекции методология мониторинга представлена схематично. Более точную информацию как о самой методике, так и о результатах мониторинга можно найти в итоговом отчете «TI – Россия», который готовится к публикации.

24Отчёт Миссии ОБСЕ/БДИПЧ. С. 14. http://www.osce.org/documents/odihr/2004/01/1947_en.pdf?PHPSESSID=0b8e691e617be7d2e99ef35d1aeb1c22.

25 http://ratings.smi.ru/

26 http://www.rg.ru/Anons/arc_2003/0552/7shtm


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

47874. Зміст категорії ефективність управління 136.5 KB
  Зміст категорії €œефективність управління Результативність управління розуміється як його цільова спрямованість на створення потрібних корисних речей здатних задовольняти певні потреби забезпечити досягнення кінцевих результатів адекватних поставленим цілям управління.
47875. Кольори та їх значення 237.5 KB
  Тема: СИМВОЛІКА КОЛЬОРІВ План Особливе значення читання мови барв Кольорові асоціації Кольорова символіка країн світу Мета: сформувати естетичні уявлення про колір пояснити основну символіку кольору дізнатися про значення кольору в різних країнах Обладнання: навчальні плани програми підручники посібники для дизайну; ТЗН для мультимедіа презентації. Так в астрології промені Сонця що розкладені в спектр і дають 7 кольорів відповідали 7 основним планетам: червоний колір Марса синій колір Венери жовтий колір...
47876. Своєрідність драматичних творів першої половини ХХ століття 51.5 KB
  Антігона надзвичайно любить життя, природу і красу. Вона кохає Гемона, сина Креона, мріє стати його дружиною і народити сина. Але цілком свідомо відмовляється від усього цього. Чому Антігона це зробила, вона намагається пояснити у своєму діалозі-змаганні з Креоном, який займає майже третину тексту. На відміну від античної героїні нею керує не почуття обов’язку
47877. Професійне мовлення вчителя 152.5 KB
  Культура мовлення вчителя компонент педагогічної майстерності. Специфіка педагогічного мовлення. Функції і комунікативні якості мовлення вчителя.
47878. Економічна історія 258.56 KB
  Критерії періодизації курсу Економічна історія історія народного господарства важлива гуманітарна дисципліна складова частина вищої економічної освіти. До історії господарства професіонал–економіст звертається усвідомлюючи це чи ні буквально на кожному кроці. Адже вся техніко–організаційна динаміка даного господарства має історичний характер; при порівнянні показників різних періодів по суті простежується історико–економічний процес формування і розвитку виробництва. Вона забезпечує тісний звязок історичних знань з економікою...
47880. Загальна патологія 135.5 KB
  Павлова про розвиток хвороби та його основні положення. Наука яка вивчає закономірності виникнення розвитку і кінця хвороби або іншими словами вивчає життєдіяльність хворого організму називається патологічною фізіологією. Перша частина нозологія або загальне вчення про хвороби. При аналізі хвороби виникає два запитання: чому виникла хвороба і як вона розвивається.
47881. Судова, правоохоронна та правозахисна діяльність 271 KB
  Поняття правоохоронного органу та правоохоронної діяльності Поняття правоохоронного органу. Під правоохоронним органом розуміють державну установу або державну юридичну особу яка діє в системі органів влади й виконує на основі закону державні функції владні організаційнорозпорядчі контрольноперевірочні тощо в різних сферах внутрішньої та зовнішньої діяльності Української держави. За законом до правоохоронного органу належить такий державний орган предмет діяльності якого законодавче зафіксовано як його завдання або функції саме...
47882. ГОСПОДАРСЬКІ РІШЕННЯ У РІЗНИХ СФЕРАХ ПІДПРИЄМНИЦЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ 814 KB
  Сутнісна характеристика господарських рішень План: Господарські рішення та їх види Способи формалізації та реалізації господарських рішень Якість і ефективність господарських рішень Доповідь: Особливості управління ризиками господарської діяльності Л1Ст. ГОСПОДАРСЬКІ РІШЕННЯ ТА ЇХ ВИДИ Від прийняття господарських рішень їх якості раціональності й обґрунтованості в багатьох випадках залежать реальні можливості досягнення цілей організації її ефективна діяльність....