ID: 15956

Название работы: Государственное управление и и государственная служба за рубежом

Категория: Книга

Предметная область: Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Описание: В процессе становления российской демократической государственности и формирования отвечающей современным требованиям государственной службы важное место принадлежит изучению, анализу и использованию зарубежного опыта. Этот опыт может оказать немалую помощь в поисках оптимальных вариантов политических, правовых и организационных решений, способствующих созданию в России подлинно демократического общества.

Язык: Русский

Дата добавления: 2013-06-18

Размер файла: 981.5 KB

Работу скачали: 33 чел.

Государственное управление и
государственная служба за рубежом

 

Курс лекций / под общ. ред. проф. В.В. Чубинского. - СПб.: издательство <Образование-Культура>; издательство СЗАГС, 1998. - 272 с.

 

Авторский коллектив: д.и.н., проф. В.В.Чубинский (общая редакция и глава 3); к.и.н., доц. В.И.Морозов (глава 1 и первая часть главы 2); ст. преп. В.В.Волошин (вторая часть главы 2); к.и.н., доц. Л.И.Мещанинова (глава 4); д.и.н., проф. Ю.В.Егоров (глава 5); к.ф.н., доц. В.Р.Чаплинская (глава 6); к.и.н., доц. Ю.Н.Полохало (главы 7 и 8).

 

В процессе становления российской демократической государственности и формирования отвечающей современным требованиям государственной службы важное место принадлежит изучению, анализу и использованию зарубежного опыта. Этот опыт может оказать немалую помощь в поисках оптимальных вариантов политических, правовых и организационных решений, способствующих созданию в России подлинно демократического общества.

Предлагаемый курс лекций освещает основные вопросы истории, развития и деятельности органов государственного и муниципального управления и системы государственной службы ведущих стран мира. Издание может быть использовано при изучении курсов <Государственное и муниципальное управление>, <Государственная служба>, <Политология>, <Новейшая история>, <Конституционное право> и др. Оно рассчитано на преподавателей и студентов вузов, научных работников, учителей и всех, кому интересны проблемы государственного управления и государственной службы.

 

Содержание:

 

Глава 1. СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

 

Глава 2. ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

 

Глава 3. ГЕРМАНИЯ

 

Глава 4. ФРАНЦИЯ

 

Глава 5. ИТАЛИЯ

 

Глава 6. СКАНДИНАВСКИЕ СТРАНЫ. ФИНЛЯНДИЯ

 

ДАНИЯ

 

ШВЕЦИЯ

 

Глава 7. ЯПОНИЯ

 

Глава 8. КИТАЙ

 

Рекомендательный список литературы

 

Глава 1. СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

 

Государственный строй. Конституция 1

Конгресс 2

Президент и правительство 5

Административные учреждения штатов и местное самоуправление 8

Судебная власть 10

Государственная служба 11

 

Государственный строй. Конституция

Североамериканские штаты возникли первоначально как переселенческие колонии, находившиеся под властью британской короны. Очень скоро они стали своеобразным центром притяжения для тех, чью политическую и религиозную свободу, энергию и творчество подавляли господствовавшие в Европе феодально-монархические режимы. Люди, приезжавшие в Новый Свет преимущественно из Великобритании и Ирландии, вовсе не были склонны поступаться обретенной ими свободой. Попытки колониальных властей подавить бунтарство и свободолюбие привели к конфликту с британскими правителями. Ответом на притеснения стала освободительная антиколониальная война, начатая тринадцатью североамериканскими штатами и вошедшая в историю как американская революция. Эта война длилась с 1775 по 1783 г. и закончилась победой колонистов. Еще во время войны, 4 июля 1776 г., II Континентальный конгресс представителей Североамериканских колоний принял Декларацию Независимости.

Сегодня Соединенные Штаты Америки - республика по форме правления и федерация по форме государственного устройства. Субъектами этой федерации в настоящее время являются 50 штатов. На особом правовом положении находятся федеральный округ Колумбия (где расположена столица США г. Вашингтон), а также территории, которыми по конституции США конгресс вправе распоряжаться наравне с <иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам>. Федеральный округ, в отличие от штатов, не имеет своего законодательного органа и управляется на основе законов, принимаемых конгрессом США; его жители избирают президентских выборщиков и 1 <делегата> с правом совещательного голоса в состав конгресса. Статус территорий в настоящее время имеют Виргинские острова. Восточное Самоа и остров Гуам. К <свободно присоединившимся к США государствам> относятся: Пуэрто-Рико, Федеративные штаты Микронезии, Маршалловы острова, Содружество Северных Марианских островов и Республика Белау.

Американская конституция была разработана и принята Конституционным конвентом в Филадельфии (май - сентябрь 1787 г.). В работе Конвента приняли участие 55 делегатов от 12 (из 13 вошедших в состав США) штатов. Участников конвента принято именовать в США <отцами-основателями>.

Американская конституция является старейшей из действующих сегодня в мире конституций. Она отличается логичностью и ясностью построения, лаконизмом, не обременена излишней детализацией.

Конституция США - первая конституция в истории, закрепившая демократический режим. Она отменила дворянские привилегии, зафиксировала представительное правление, равновесие и разделение властей, учредила эффективные законодательную, исполнительную и судебную власти. Год принятия конституции считается высшей точкой, кульминацией американской революции. Эта конституция оказала огромное воздействие на страны американского континента, народы которых боролись против колониального гнета.

В текст конституции, утвержденный 17 сентября 1787 г. (конституция вступила в силу 4 марта 1789 г.), не были включены положения, гарантирующие политические, личные и процессуальные права граждан. Однако под давлением общественного мнения и демократически настроенных законодателей в штатах конгресс принял Билль о правах (первые 10 поправок к конституции), вступивший в силу в декабре 1791 г.

В фундамент конституционной системы американского государства положено три основных политико-правовых принципа - разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор.

Принцип разделения властей, реализуемый через систему <сдержек и противовесов>, предполагает организационную независимость трех <ветвей> государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - и разграничение между ними соответствующих функций. На федеральном уровне ветви власти представлены конгрессом, президентом и Верховным судом. Принцип разделения властей предполагает также и определенное взаимодействие, в результате которого не допускалось бы усиление одной ветви власти за счет другой. Взаимодействие и взаимовлияние трех ветвей власти преследуют цель обеспечения стабильности государственных институтов.

Федерализм - конституционный принцип, предполагающий относительно жесткое разграничение сфер компетенции федеральных властей и властей штатов, при этом значительная часть прав <суверенных> штатов передана федеральному правительству. Считаясь суверенными государственными образованиями, штаты на самом деле не обладают всеми атрибутами суверенитета: они лишены внешнеполитических полномочий; ограничена их власть в финансовой сфере; ни один штат не вправе изменить у себя форму правления, закрепленную конституцией США; штаты не имеют права на сецессию - выход из федерации по собственному волеизъявлению.

Судебный конституционный надзор - третий принцип политической системы США - заключается в том, что суды имеют право признать не соответствующими конституции и тем самым недействительными законы конгресса и акты исполнительной власти. В случае, если суд объявляет какой-либо закон или акт противоречащим конституции, он автоматически теряет юридическую силу. Конституционный надзор является мощным средством приспособления конституции к меняющимся политическим и социально-экономическим условиям американского общества, орудием, с помощью которого судебная власть может воздействовать на законодательные и исполнительные органы и политический процесс в целом.

Основной текст конституции - небольшой по объему документ. Он состоит из преамбулы и семи статей, в которых изложены цели принятия документа, описаны полномочия, структура, порядок формирования и работы высших органов власти и управления США.

Поправки к конституции США принимаются с соблюдением очень сложных условий: вначале проект каждой поправки должен быть одобрен 2/3 голосов в каждой палате конгресса или (если этого потребуют законодательные органы 2/3 штатов) специальным конвентом, созванным конгрессом, а затем проект еще должен быть утвержден законодательными органами 3/4 штатов или (если это будет предложено конгрессом) конвентами 3/4 штатов. До настоящего времени первоначальный текст конституции США был дополнен всего 27 поправками (21-й поправкой отменялась 18-я).

Первый цикл поправок - Билль о правах - содержит перечень демократических свобод, которыми пользуются граждане США. Первая поправка запрещает конгрессу издавать законы, ограничивающие свободу религиозных убеждений, слова и печати и право народа <мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб>. Вторая и третья поправки санкционируют создание милиции (ополчения), дают народу право носить оружие и запрещают в мирное время помещать солдат на постой без согласия домовладельца. Четвертая поправка запрещает нарушение прав народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов и устанавливает порядок оформления ордеров на обыск или арест. Пятая, шестая, седьмая и восьмая поправки регулируют основные нормы судопроизводства исходя из принципов права каждого на законное судебное разбирательство, на суд присяжных, вызов свидетелей, помощь адвоката и пр. Запрещается наказывать человека дважды за одно и то же правонарушение и принуждать свидетельствовать против самого себя. Запрещаются жестокие наказания и чрезмерные штрафы. В девятой поправке говорится о том, что перечисление в конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом, а в десятой подтверждается, что права, не предоставленные конституцией федерации и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются <за штатами или народом>.

В Билле о правах четко фиксируется положение о неприкосновенности частной собственности. В конце пятой поправки записано: <Никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения>.

Принятие Билля о правах имело большое прогрессивное значение. Это была важная победа демократических сил. Первые 10 поправок закрепляли широкие по тому времени демократические свободы и права американских граждан.

 

Конгресс

Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне осуществляется конгрессом США, избирать который имеют право граждане США старше 18 лет путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Он состоит из двух палат - сената и палаты представителей. Заседания конгресса проходят в здании Капитолия, расположенном на холме в центре Вашингтона.

Число членов палаты представителей зафиксировано законом в 1912 г. и с тех пор не изменялось - 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представителей перераспределяются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату представителей принадлежит законодательным собраниям штатов. По конституции США каждый штат должен быть представлен в палате по крайней мере одним членом.

Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года. Следовательно, каждые два года состав палаты представителей обновляется, этим же интервалом измеряется срок полномочий всего конгресса каждого созыва (в 1997-1998 гг. работает конгресс 104-го созыва). Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжающиеся с перерывами в течение почти всего года. По конституции президент имеет право созывать конгресс на чрезвычайную сессию.

В сенате каждый штат представлен двумя членами, т. е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от палаты представителей, каждые два года подлежит переизбранию лишь треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положение, чем палата представителей.

Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Это дает конгрессу мощные рычаги влияния на экономику и внутреннюю политику страны и является потенциально важным средством воздействия на внешнюю и военную политику.

Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ассигнований, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким, как Главное контрольно-финансовое управление, Управление по оценке технологии и Бюджетное управление при конгрессе.

Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил.

Действенность права конгресса объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отражать внезапное нападение, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти. За всю свою историю США около 200 раз использовали вооруженные силы в различных конфликтах, но до настоящего времени конгресс лишь 5 раз воспользовался правом объявления войны: в 1812, 1846, 1898, 1917 и 1941 гг. При этом в четырех случаях конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила.

Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют и такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США палата представителей воспользовалась этим правом лишь 2 раза - в 1801 и 1825 гг.).

Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии Соединенными Штатами Америки международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный международный договор, только получив принятую двумя третями присутствующих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу <совета и согласия> сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т. д.

Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената. Для этого используется форма международной договоренности, именуемая исполнительным соглашением. Исполнительное соглашение заключается президентом или другими органами исполнительной власти с представителями иностранных правительств и не подлежит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения либо представляются конгрессу в порядке информации, либо подлежат одобрению обеими палатами простым большинством после их заключения. В XX в. эта форма международной договоренности широко используется, и в настоящее время количество исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные соглашения имеют такую же юридическую силу, как договоры.

Согласно закону 1961 г., никакие обязательства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения или ограничения вооруженных сил и вооружений, не могут быть приняты иначе, как в виде договора, утверждаемого двумя третями голосов в сенате, либо в виде соглашения, одобренного простым большинством обеих палат.

Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначения руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы.

В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит более половины голосов выборщиков, сенат осуществляет выборы вице-президента.

Конституция предоставляет конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом полномочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента и только сенат выполняет в этом случае функцию суда (для осуждения необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в отношении него единственную меру наказания - отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.

Пять раз процедура импичмента возбуждалась против президентов: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1868 г. президент Э. Джонсон был оправдан сенатом, а в 1974 г. президент Р. Никсон добровольно ушел в отставку после того, как юридический комитет палаты представителей выдвинул против него обвинения.

Конгресс вправе принимать законы о предоставлении американского гражданства, о банкротстве, а также в сфере патентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему предоставлено право эмиссии денег и установления наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.

Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каждый комитет специализируется в конкретной области государственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специальных комитета. В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов.

Главной задачей постоянного комитета является подготовка текстов законодательных актов по своим проблемам. Около 90% законопроектов и резолюций, подготовленных комитетами, одобряются обеими палатами, иногда с поправками. В компетенцию комитетов входит поддержание контактов с органами федерального правительства и осуществление надзора, проведение расследований деятельности этих органов, а также частных лиц и организаций, проведение слушаний по любым вопросам, затрагивающим сферу интересов комитета.

Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета - назначает заседания, определяет, какие законопроекты и когда будут рассматриваться, назначает проведение слушаний и формирует подкомитеты. Пост председателя комитета обычно занимает член конгресса, имеющий опыт работы и глубоко знающий проблемы в своей области. Специальные комитеты учреждаются палатами для выполнения какой-то определенной цели, но на практике многие из них действуют в течение нескольких созывов конгресса и по своим полномочиям и методам работы фактически не отличаются от постоянных.

Существуют также объединенные комитеты сената и палаты представителей. Их главная задача состоит в координации позиций обеих палат; подготовкой законопроектов они не занимаются.

В конгрессе США представлены только две крупнейшие партии страны - демократическая и республиканская. В каждой из палат образуются партийные фракции обеих партий:

фракция большинства, т. е. фракция партии, имеющей большее количество мест в данной палате, и фракция меньшинства. Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Периодически проводятся собрания фракции, на которых в основном рассматриваются организационные вопросы деятельности палат конгресса, выборы председателей комитетов, распределение мест в комитетах от партии и т. п. Обсуждаются также политические, экономические и социальные проблемы, которые стоят на повестке дня конгресса. Партийные фракции в своих действиях не зависят от

национального руководства партии, а сами члены конгресса не связаны фракционной дисциплиной, т. е. не обязаны голосовать в соответствии с указаниями лидера фракции.

Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. Он, в сущности, формулирует законодательную программу своей партии, определяет порядок работы сената, осуществляет связь с комитетами, принимает участие в распределении мест в комитетах между сенаторами. Совместно со своим заместителем лидер обеспечивает максимальную поддержку законодательным предложениям своей партии, используя личное влияние, оказывая сенаторам те или иные услуги, активно посредничая в достижении закулисных компромиссов. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии второе место после спикера палаты.

Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате представителей сводится в основном к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу.

Руководство партийных фракций обеих палат служит связующим звеном между исполнительной властью и конгрессом. Президент часто консультируется с лидерами своей партии в конгрессе и время от времени с лидерами обеих партий совместно. Сотрудничество с руководством партийных фракций ему необходимо, когда он стремится получить от конгресса поддержку своим инициативам.

Каждая из палат имеет своих должностных лиц. Спикер палаты представителей является одним из самых влиятельных деятелей конгресса. Его кандидатура выдвигается фракцией большинства в палате и утверждается на заседании палаты. Спикер председательствует в палате, определяет порядок рассмотрения законопроектов, направляет внесенные законопроекты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Ему же принадлежит право предоставлять или не предоставлять слово члену палаты. Учитывая его вес в конгрессе, президент и члены кабинета устанавливают со спикером деловые контакты и информируют его о политических проблемах. Особенно велика роль спикера в отношениях с администрацией в те периоды, когда президент принадлежит к одной партии, а палату представителей контролирует другая.

Председателем сената является вице-президент. Не будучи членом сената, он получает право голоса только в том случае, если при голосовании мнения сенаторов разделились поровну. Обязанности председателя сената вице-президент исполняет лишь время от времени, и потому фракция большинства выдвигает, а сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей председателя pro tempore (временного председателя), который, выполняя эти функции, принимает участие в голосовании и подписывает одобренные сенатом законопроекты. Функции и объем полномочий председателя сената значительно уступают по важности функциям и объему полномочий спикера палаты представителей.

Принятый конгрессом законопроект поступает на подпись к президенту. Ему принадлежит право подписать или отклонить законопроект в течение 10 дней, за вычетом воскресных и праздничных. В случае несогласия с законопроектом президент возвращает его со своими возражениями в ту палату, откуда он исходил. Это называется правом президентского вето. Конгресс может преодолеть вето президента. Для этого нужно провести повторное голосование по законопроекту в обеих палатах. В ходе этого голосования проект должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой палате, после чего он становится законом без согласия президента. Если в течение 10 дней при продолжающейся сессии конгресса президент не предпримет в отношении законопроекта никаких действий, он обретает силу закона, как если бы он был подписан президентом. Однако, если предоставленный президенту десятидневный срок прерывается окончанием работы конгресса и законопроект президентом не подписан, он в силу не вступает. Это так называемое <карманное вето> президента. Его конгресс преодолеть не может, так как никакой процедуры на этот случай не предусмотрено. Законопроект становится законом в тот день, когда его подписал президент или обе палаты преодолели вето, или дата вступления закона в силу может быть предусмотрена в самом законе. Для того, чтобы была осуществлена любая государственная акция, требующая расходов, необходимо одобрение конгрессом двух законопроектов: санкционирующего (его готовит функциональный постоянный комитет) и об ассигнованиях - с включением соответствующих сумм (его разрабатывает комитет по ассигнованиям). Комитеты по ассигнованиям в обеих палатах весьма влиятельны, поскольку объем выделяемых денежных средств целиком зависит от их решения.

Многоступенчатый процесс прохождения законопроекта в конгрессе предполагает, что он должен быть одобрен на каждой из стадий. Отрицательного решения на одной из них достаточно для того, чтобы его отвергнуть. Этому же часто равносильно торможение прохождения законопроекта, поскольку в конгрессе действует принцип дисконтинуитета. Он заключается в том, что законопроект, внесенный на данной сессии конгресса, должен быть одобрен в течение работы конгресса данного созыва; рассмотрение законопроекта на следующую сессию не переносится. Единственное исключение из этого правила - международные договоры, переданные на рассмотрение сената: они не снимаются с рассмотрения до тех пор, пока сенат не примет решения или президент не отзовет договор из сената.

Во время каждого созыва конгресса вносится большое количество законопроектов - около 20 тысяч, принимается конгрессом лишь несколько сотен. Законы в американском конгрессе называют именами тех конгрессменов, которые предложили их в обеих палатах: например, закон Тафта-Хартли и т. п.

 

Президент и правительство

Президент занимает центральное место в системе высших государственных органов США. Он глава государства и единоличный носитель исполнительной власти, глава вооруженных сил и высший руководитель федерального администра-

тивного аппарата. <Отцы-учредители> Соединенных Штатов постарались по возможности точно определить порядок замещения этого высокого поста, круг его полномочий и характер взаимоотношений с другими государственными органами.

Обеспечению независимости исполнительной власти, носителем которой является президент, служит особый порядок его избрания. Пост главы государства в США замещается путем всеобщих выборов, участие в этом процессе конгресса может быть связано только с особыми, из ряда вон выходящими обстоятельствами. Вместе с президентом избирается вице-президент.

Президентские выборы в США всегда проводятся в заранее обусловленный день - в первый вторник после первого понедельника ноября месяца каждого високосного года. Использование такой формулы позволяет избежать специального назначения даты выборов со стороны каких-либо органов и в то же время весьма точно определяет срок президентских полномочий - четыре года. Наконец, по этой формуле можно надолго вперед знать все даты президентских выборов.

Общие условия участия избирателей в голосовании те же, что и при парламентских выборах. Однако процедура проведения голосования и определения результатов иная.

Баллотироваться на выборах могут только зарегистрированные кандидаты. Формальные требования к кандидату незначительны. Надо быть гражданином США по рождению. Это значит, что натурализовавшийся американец (эмигрант в первом поколении) не может быть зарегистрирован на законных основаниях в качестве кандидата. Надо быть не моложе 35 лет. Наконец, необходимо проживание на территории США не менее 14 лет. Порядок регистрации кандидатов устанавливается законодательством штатов. Как правило, автоматически пользуются привилегией кандидаты от партии, которая уже участвовала в предыдущих выборах и собрала определенное число голосов. При выдвижении иного кандидата требуется представление петиции в его поддержку, под которой необходимо собрать довольно значительное число голосов. В послевоенной истории США случаи такого рода выдвижения кандидатов вне рамок двух главных партий - демократической и республиканской - сравнительно редки. Выборы президента в США - это крайне дорогостоящее предприятие, и без мощной финансовой и организационной поддержки рассчитывать не только на победу на выборах, но даже на регистрацию весьма трудно. На президентских выборах 1996 года такое мог себе позволить только один из самых богатых людей США - мультимиллионер Росс Перо.

Президент и вице-президент избираются не прямыми, а косвенными выборами. Сначала избирают выборщиков, а затем уже коллегия выборщиков решает судьбу кандидатов. Каждый штат посылает в коллегию выборщиков столько членов, сколько он избирает членов палаты представителей и сената. К ним добавляются также три выборщика от федерального округа Колумбия. Таким образом, всего в коллегии оказывается 538 выборщиков.

Официальному выдвижению кандидатов предшествуют так называемые первичные выборы - праймериз. В ходе праймериз на основе симпатий и антипатий избирателей (это выясняется посредством голосования сторонников каждой из двух партий за того или иного кандидата) решаются вопросы о возможном кандидате партии на президентских выборах и выдвижении кандидатур в коллегию выборщиков. Затем на съезде партии, который обычно проводится в июле месяце в год выборов, официально выдвигается кандидат, одержавший победу в ходе первичных выборов. Наконец в ноябре, в завершение длительной и упорной избирательной борьбы и шумной и дорогостоящей избирательной кампании, проводится избрание выборщиков. Применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборщики, в соответствии с обычаем, голосуют за кандидата той партии, по списку которой они избраны. Победителем считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов (50% плюс 1. В данном случае 270 или более). Как только становится известным, кто одержал победу при избрании выборщиков, уже практически можно приносить поздравления вновь избранному президенту.

В определенной мере потребностями обеспечения независимости верховной власти обусловлена и та часть регламентации порядка занятия поста президента, которая посвящена финансированию избирательной кампании. Различного рода финансовые злоупотребления, связанные с выборами, привели к появлению целой серии нормативных актов, установивших требование публичной отчетности в отношении всех поступлений и расходов, связанных с выборами. Ограничены также предельные размеры пожертвований со стороны частных лиц и разного рода деловых или общественных объединений, равно как и <потолок> общих расходов каждого из кандидатов. По Закону 1975 г., кандидаты, выдвинутые на съезде одной из двух ведущих партий, имеют право на получение из казны 20 млн. долларов каждый при условии отказа от частных пожертвований. Закон регулирует также порядок использования в ходе избирательной кампании средств массовой информации (СМИ). Обусловлено это тем, что СМИ, и особенно телевидение, оказывают огромное влияние на американское общественное мнение и поведение избирателей. В обычную практику вошло, например, проведение теледебатов с участием ведущих претендентов на пост президента и вице-президента. По мнению многих исследователей, влияние СМИ на политическую жизнь настолько возросло, что сегодня о них можно даже говорить как о четвертой ветви власти. Возможно, это определенное преувеличение. Речь все же идет о влиянии на принятие решений, а не о праве на принятие решений, которое принадлежит лишь государственным органам, представляющим три основные ветви власти.

Полномочия президента США очень широки. Как глава государства он является верховным главнокомандующим вооруженными силами США и верховным представителем США на международной арене. Президент с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая членов Верховного суда, послов и высших должностных лиц аппарата исполнительной власти, в том числе руководителей министерств и ведомств. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий, право отсрочки исполнения приговора и право помилования лиц, осужденных по федеральным законам. Не занимая какой-либо должности в партийном аппарате, президент считается лидером своей партии. При возникновении внутренних и внешних кризисных ситуаций (войны, крупные забастовки и пр.) президент может располагать чрезвычайными полномочиями.

Велика роль президента в законодательном процессе. Он является фактическим лидером законодательной политики, формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу. В одном из них конгрессу представляется проект бюджета, разрабатываемый экспертами Белого дома. Глава исполнительной власти обладает правом издания президентских приказов, фактически имеющих силу закона.

Что касается вице-президента, то его полномочия по конституции ограничиваются председательствованием в сенате. Принятая в 1933 г. 20-я поправка к конституции США укрепила статус вице-президента, рассматривая его в качестве преемника главы исполнительной власти в случае смерти или недееспособности последнего. Реальные функции вице-президента в правительстве определяются президентом в каждом конкретном случае.

Не предусмотренным конституцией надведомственным органом при Белом доме, вызванным к жизни возросшими масштабами государственного регулирования, является Исполнительное управление президента. Основанное президентом Ф. Рузвельтом в 1939 г., оно способствовало укреплению президентской власти, создав мощный аппарат, координирующий и контролирующий важнейшие аспекты деятельности государства. В рамках Исполнительного управления действует возглавляемый президентом Совет национальной безопасности, который занимается разработкой внешней и военной политики США.

Конституция США не применяет понятия <правительство>. Как совещательный орган при президенте функционирует кабинет министров, созданный помимо конституции. Уже первый президент США Дж. Вашингтон ввел в практику неформальные заседания всех глав исполнительных департаментов (министерств) для обмена мнениями по интересующим президента вопросам. К 1793 г. эти совещания получили название заседаний кабинета.

В состав кабинета входят главы 12 федеральных министерств, именуемые в США секретарями (глава министерства иностранных дел называется государственным секретарем), и генеральный атторней (глава министерства юстиции), однако президент может включать в кабинет и других должностных лиц. В заседаниях кабинета принимает участие вице-президент, на них могут приглашаться имеющие отношение к обсуждаемому вопросу представители исполнительного аппарата. Протоколы заседаний не ведутся. Регулярность и повестка дня заседаний кабинета зависят от президента. Им же назначается секретарь кабинета для подготовки и организации заседаний.

Как коллегиальный орган кабинет большой роли не играет, что не исключает существенного политического влияния отдельных министров. В практике последних президентов США использовалась форма дробления кабинета на целевые межведомственные советы, что давало возможность обсуждать тот или иной круг вопросов без привлечения всех членов кабинета. Значительную роль в деятельности этих советов, в частности, играет Управление по разработке политики при Белом доме.

Громоздкий и разветвленный бюрократический аппарат исполнительной власти, помимо уже упоминавшегося исполнительного управления президента, включает систему министерств (федеральных департаментов) и других административных ведомств. Руководители министерств подчинены непосредственно президенту, назначаются им при согласии сената, но могут быть отстранены от должности президентом единолично. Административные ведомства учреждаются по инициативе конгресса, который определяет также круг их задач и полномочий. Поэтому в США такие административные ведомства называют независимыми агентствами. Руководители этих ведомств не могут быть уволены президентом по его усмотрению, но такое право может быть возложено на него конгрессом. Главы министерств и ведомств не могут быть членами конгресса. Однако конгресс вправе осуществлять контроль за деятельностью этих государственных учреждений, в частности, заслушивать их руководителей на заседаниях комитетов.

 

Административные учреждения штатов и местное самоуправление

Законодательная власть во всех штатах принадлежит законодательным собраниям (легислатурам) штатов. Конституция каждого штата устанавливает структуру законодательного органа штата, порядок его избрания, срок полномочий его членов, полномочия законодательного органа и процедуру их осуществления. По своей структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената. По своему численному составу законодательные собрания штатов существенно различаются - от нескольких сотен до нескольких десятков членов; причем количество законодателей не зависит от численности населения и размеров штатов. Сроки полномочий членов законодательных собраний в разных штатах различны: в 46 штатах члены палаты представителей избираются на два года; в четырех штатах - на четыре года; сенаторы в 38 штатах избираются на четыре года, в 12 штатах - на два года. Периодичность проведения сессий законодательных собраний также различна: в большинстве штатов сессии проводятся ежегодно, а в некоторых штатах - раз в два года. В отличие от конгресса США, сессии законодательных собраний штатов проводятся в сравнительно короткие сроки - один или два месяца.

Как и в конгрессе, в законодательных собраниях штатов действует система комитетов; в некоторых штатах большую роль играют объединенные комитеты обеих палат. Характерной особенностью большинства законодательных собраний является доминирующая роль спикера палаты представителей, пользующегося огромным влиянием не только в рамках законодательного собрания, но и вообще в штате.

В тексты ныне действующих конституций штатов, средний возраст которых составляет 82 года, внесено более 5 тыс. поправок. Столь высокая частота конституционного пересмотра в штатах во многом объясняется достаточно упрощенной процедурой принятия поправок. Проект поправки одобряется законодательным собранием штата. В отдельных штатах для этого достаточно простого большинства голосов членов легислатуры, в других - трех пятых или двух третей голосов. В 14 штатах предусмотрено дополнительное требование повторного одобрения проекта поправки на следующей очередной сессии законодательного собрания. Во всех штатах, кроме Делавэра, одобренные поправки передаются для утверждения на референдум. Конституционные поправки могут выноситься на референдум и в порядке <прямой конституционной инициативы> избирателей, предусмотренной конституциями 17 штатов. Для этого необходимо составить петицию, под которой должны быть собраны подписи определенного числа избирателей, например, в Северной Дакоте - более 20 тыс., а в Арканзасе - не менее 15% избирателей. Конституциями штатов предусмотрен также порядок принятия новых конституций. Вопрос о необходимости принятия новой конституции выносится на референдум легислатурой штата. Если это предложение будет одобрено, назначаются выборы членов конституционного конвента. Следующая стадия включает проведение выборов, созыв конституционного конвента (за всю историю американских штатов действовало более 230 конвентов), обсуждение и утверждение на его заседании проекта конституции. Последняя стадия - вынесение проекта конституции на референдум. При положительном исходе голосования новая конституция вступает в силу.

Исполнительная власть во всех штатах вверяется губернатору. Конституционные предписания устанавливают порядок выборов губернатора, круг и срок его полномочий. На него возлагается обязанность обеспечивать исполнение законов и осуществлять контроль за деятельностью административного аппарата. Одно из наиболее весомых полномочий губернатора - право вето в отношении законопроектов, принятых законодательными собраниями. Право вето предусмотрено конституциями всех штатов, кроме Северной Каролины. Более чем в 20 штатах губернаторы не могут переизбираться после одного или двух сроков пребывания на посту. В 46 штатах губернаторы избираются на четыре года, в четырех штатах - Арканзасе, Вермонте, Ныо-Гэмлшире и Род Айленде - на два года. С поправкой на масштабы деятельности полномочия губернатора штата во многом повторяют прерогативы главы исполнительной власти США. Подобно президенту, губернатор рекомендует легислатуре законодательную программу, пользуется правом вето, готовит проект бюджета штата, осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, пользуется правом созыва чрезвычайных сессий законодательного собрания и правом помилования лиц, осужденных за преступления по законам штата, является в масштабах штата лидером своей партии и главнокомандующим формированиями национальной гвардии (так в США именуется организованный резерв) штата. Губернатор представляет свой штат в отношениях с федеральным правительством и правительствами других штатов.

Если президент США назначает членов кабинета, то губернатор, как правило, имеет дело с руководителями исполнительных органов, которые избираются вместе с ним. К ним относятся государственный секретарь штата, генеральный атторней штата, казначей, аудитор, контролер и другие высшие должностные лица.

В отличие от президента, который может наложить вето только на законопроект в целом, губернаторы большинства штатов пользуются правом выборочного вето, которое используется против отдельных статей законопроектов. Это обеспечивает губернаторам большое влияние на распределение бюджетных средств.

В каждом штате имеются департаменты и независимые ведомства. На уровне штатов они появились раньше, чем на уровне федерации. Так, еще в 70-е годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии по регулированию железнодорожных перевозок.

Что касается назначений на должности, то глава исполнительной власти штата обладает меньшими полномочиями, чем президент, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора (его заместителя) население избирает, как уже говорилось, ряд других должностных лиц. Эти лица не подчинены губернатору и фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций губернаторов и созданию координирующих органов.

Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и местного самоуправления наделены достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные доходы и принимая самостоятельные бюджеты. Положение дел с административным правом и с административными учреждениями в штатах во многом сходно с положением в федерации, так как штаты обычно копируют федеральную практику.

Местное самоуправление складывалось на заре американского государства, когда США были по преимуществу аграрной страной с преобладанием сельского населения. Для управления делами небольших поселков колонисты использовали известные им традиционные формы, вывезенные из Англии. Эти архаичные и чрезвычайно разнообразные формы организации местных органов власти сохранились до наших дней. Местные органы создаются на основе законодательства штата и обладают правами, определенными этим законодательством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои функции без формального контроля со стороны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства.

Организация местного самоуправления относится, согласно 10-й поправке к конституции США, к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать законы, детально регламентирующие местное управление. Это обеспечивает достаточную свободу в организации и деятельности органов местного самоуправления, в особенности городского (муниципального), создает обилие нестандартных учреждений и полномочий.

В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.), муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.), тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей всего населения страны. Тауншипы (маленькие городки в составе приходов) и тауны (административные центры районов или центры деловой и торговой жизни города), которые рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах. Управление особыми округами специализируется на выполнении отдельных функций (образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно к границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Во главе графства стоит или совет наблюдателей из 5 и более членов (нередко более 100), избираемых жителями тауншипов, входящих в графство, или, что более распространено, совет уполномоченных из 3-7 членов, избираемых всем населением графства. Помимо советов, в графствах избираются также такие должностные лица, как шериф, коронер, казначей, надзиратель школ и др. Исполнительной властью в графствах в последнее время все больше становится назначаемый советом управляющий (менеджер), который руководит аппаратом служащих и координирует управление делами графства. Совет графства контролирует состояние местных дорог, содержание мест заключения, больниц и мест для отдыха. Под контролем штата графство несет ответственность за организацию выборов, переписей населения, сбор и обработку статистических данных по своей территории. Параллельно с советом графства могут действовать различные целевые комиссии (по вопросам здравоохранения, общественных сооружений и т. п.).

В большинстве штатов города, находящиеся на территории графства, имеют собственные, независимые от графства и более разнообразные по форме органы самоуправления. В одних случаях избираются мэр и совет, члены которого становятся главами департаментов городского управления; в других - избирается муниципальная комиссия, которая может назначить мэра с ограниченными правами. Получила распространение и такая форма муниципального управления, при которой избранный населением совет нанимает управляющего для квалифицированного руководства городским хозяйством.

Особо сложная структура местного самоуправления существует в городских агломерациях, состоящих из города и тяготеющих к нему в социально-экономическом отношении близлежащих населенных пунктов. В пределах одной городской агломерации может действовать до 300-400 административно-политических подразделений, что в значительной мере затрудняет координацию их деятельности. Одна из форм местного самоуправления организуется в пределах специальных округов, не совпадающих с границами графств, городов и других административных единиц. Специальные округа создаются в тех случаях, когда местные власти не обеспечивают административный надзор в той или иной области, представляющей интерес для населения. Их типичной разновидностью являются школьные округа, но могут создаваться специальные округа и в таких, например, целях, как борьба с москитами, освещение улиц и т. п. Население при этом избирает небольшой совет директоров, уполномоченный набирать необходимых специалистов.

Сельские тауны Новой Англии управляются собраниями взрослых жителей или избираемыми на них представителями. Собрание или представители избирают исполнительный орган - совет из 3-5 членов обычно на один год. Как и в графстве, здесь избираются почти те же должностные лица: клерк, казначеи, констебль и др. В некоторых таунах советы назначают управляющих. Подобным образом управляются и тауншипы, за исключением того, что примерно в половине из них советы избираются не собраниями жителей, а голосованием на избирательных участках. Во главе школьного или особого округа стоит, как правило, совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по-разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов (их около 500) стоят собрания жителей или их представителей. Управление приблизительно 200 городами осуществляется комиссиями, избираемыми населением. Члены комиссии выполняют одновременно функции совета и глав основных подразделений аппарата городского управления. Около 2,5 тыс. городских образований управляются по схеме <совет - управляющий>. Совет в этом случае назначает на определенный срок профессионального чиновника - управляющего, который подбирает главных должностных лиц муниципального аппарата, разрабатывает для него программу и контролирует его деятельность. Мэр города при такой системе управления выполняет лишь представительские функции. И, наконец, наиболее распространено (более 3,6 тыс. корпораций) управление по схеме <мэр - совет>. При этом <сильный> мэр, избираемый обычно населением, назначает и освобождает от должности руководителей аппарата служащих, составляет проект бюджета и принимает меры для его исполнения, налагает трудно преодолимое вето на решения совета. При <слабом> мэре, избираемом, как правило, самим советом, управление городом сосредоточено в руках совета.

Стремительное экономическое и демографическое развитие, быстрый рост отдельных городов привели к возникновению огромных городских агломераций, расположенных часто на территории нескольких графств, а иногда даже нескольких штатов. В таких образованиях обычно действует конгломерат различных органов власти. Поэтому возникает постоянная необходимость создания новых административно-территориальных единиц, новых органов местного самоуправления, необходимость координации новых и старых властей. Реформы местного самоуправления не поспевают за быстрыми переменами, порождая массу проблем для жителей и органов управления.

Судебная власть

Характерной особенностью судоустройства в США является отсутствие единой, общенациональной судебной системы; существуют организационно обособленные, параллельные судебные системы в каждом из штатов и федеральная судебная система.

Согласно статье 3 конституции, судебная власть Соединенных Штатов предоставляется Верховному суду США и нижестоящим федеральным судам, учреждаемым конгрессом. В силу 10-й поправки к конституции каждый штат имеет право создавать собственные судебные органы. Федеральным судам, действующим на всей территории страны, подсудны дела, отнесенные к их компетенции конституцией США и федеральным законодательством. Судам каждого штата подсудны дела, отнесенные к их компетенции конституцией и законодательством соответствующего штата. Суды штатов организационно не связаны с федеральными: ни Верховный суд США, ни другие федеральные судебные органы никакого административного контроля над ними не осуществляют.

Возглавляет федеральную судебную систему Верховный суд США - высший орган в федеральной судебной иерархии, конечная апелляционная инстанция. Состав, структура и порядок работы Верховного суда не были определены конституцией США, ограничивающейся лишь упоминанием <Главного судьи> (председателя Верховного суда) и закрепляющей за президентом право <по совету и с согласия> сената назначать <судей Верховного суда>. Численность Верховного суда - девять человек (включая председателя) - была установлена конгрессом в 1869 г. Численный состав других федеральных судов устанавливается конгрессом в зависимости от объема работы конкретного суда, характера компетенции, населенности подведомственной территории и т. п. Члены федеральных судов назначаются президентом <по совету и с согласия> сената и остаются в должности, как говорится в конституции, пока они <ведут себя безупречно>, т. е. практически пожизненно. Смещение федерального судьи с его должности возможно только в порядке импичмента.

Важнейшей особенностью судебной деятельности в США является право суда осуществлять конституционный надзор, т. е. надзор за соответствием актов законодательных или исполнительных органов положениям конституции. Особенно велика в этом отношении роль Верховного суда США, решения которого, являющиеся окончательными и обязательными для всех, не раз оказывали воздействие на политическую и экономическую жизнь страны.

Каждый штат в пределах своих границ может учреждать те судебные органы, какие сочтет нужными, поэтому судоустройство в штатах различное. Однако существуют и типичные черты судоустройства, общие для всей страны. Так, в штатах имеется три группы судов: ограниченной и специальной юрисдикции, общей юрисдикции, апелляционной юрисдикции. Первые две группы - местные суды первой инстанции, рассматривающие дела по существу. Третья группа объединяет промежуточные апелляционные суды и верховные суды штатов.

Низшее звено судебной системы штата - местные суды ограниченной и специальной юрисдикции. Названия судов ограниченной юрисдикции самые различные - <мировые>, <полицейские>, <муниципальные>. Объединяет их то, что они рассматривают гражданские дела по исковым требованиям, количество которых невелико, и малозначительные уголовные дела. В большинстве штатов должность судьи - выборная. Судьи избираются населением по партийным спискам.

Роль судебных органов в штатах, как и на федеральном уровне, не ограничена рассмотрением конкретных дел. Суды, и прежде всего верховные, толкуют конституционные нормы, осуществляя тем самым конституционный надзор в пределах штата.

 

Государственная служба

Категория государственных служащих в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США <государственным служащим> (<government employee>) или <служащим общественного сектора> (<public employee>) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко употребляемые в американской литературе термины <гражданская служба> (<civil service>), <публичная служба> (<public service>), <правительственная служба> (<government service>) зачастую носят характер синонимов.

В то же время в специальной американской литературе в ряде случаев проводится различие между <гражданской службой>, охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и <правительственной службой>, под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемых на основе <системы добычи>. На русский язык все эти термины переводятся как <государственная служба>, и этот термин используется в отечественной литературе.

На американскую государственную службу оказали большое влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма правления, конституционные принципы разделения властей, <сдержек и противовесов> и другие особенности политической организации общества.

Федеральная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Несмотря на то что концепция суверенности штатов была отвергнута еще в конце XVIII в., в общественно-политической жизни американского государства штаты всегда играли роль более значительную, чем простые административно-территориальные единицы.

Ввиду того, что конституция обошла молчанием вопрос о построении государственной службы на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой власти штатов и местного управления. Служебная деятельность личного состава исполнительных органов штатов, за исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти строится по большей части на независимой от властей штата основе.

В результате, с юридической точки зрения, в США не существует единой государственной службы. Она как бы разделена по административно-территориальному принципу на множество автономных систем, что при наличии в США около 185 тысяч административно-территориальных единиц делает ее композицию весьма сложной. Кроме того, наиболее важная, с государственно-правовой точки зрения, федеральная гражданская служба в свою очередь состоит из конгломерата административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и другие.

Начало современной гражданской службе на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система <добычи>, в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В последующие годы законодательство, регулирующее гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось. Одним из последних наиболее значительных актов был Закон о реформе гражданской службы (1978 г.). Этим законом вместо Комиссии были созданы в качестве независимых ведомств три новых органа: Управление по руководству персоналом, Управление особого советника и Совет по охране системы заслуг. Им поручалось выполнение трех различных функций, выполнявшихся ранее комиссией: 1) управление набором, обучением и продвижением служащих; 2) расследование случаев нарушений правовых норм; 3) вынесение решений по таким нарушениям. Помимо этого. Закон 1978 г. предусмотрел проведение ежегодной оценки работы служащих, введ более широкое применение поощрительных премий и создал новую группу служащих - Службу высших руководителей. Многочисленные и очень детальные правовые нормы по вопросам гражданской службы содержатся главным образом в кодифицированном пятом разделе Свода законов США.

Не все федеральные служащие относятся к числу гражданских служащих. Ими не являются: должностные лица, находящиеся на <правительственной службе>, т. е. руководители департаментов и ведомств, сменяемые новым президентом; военнослужащие; обслуживающий персонал правительственных органов, набираемый в неконкурсном порядке; некоторые другие категории служащих. К гражданским служащим относятся в основном все те, которые подпадают под юрисдикцию вышеуказанных Управлений и Совета. В 1988 г. таких было 60 %. В США существует детальная классификация работ и должностей в зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к которой тесно привязаны ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с оплатой соответствующего труда в частном секторе. Для Службы высших руководителей установлен особый порядок отбора, поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.

Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Разрешается поступление на службу практически без возрастных ограничений и на любую ступень. Управление проводит экзамены по установленным им программам, а также экзаменует претендентов на должности административных судей. Совет по пересмотру квалификации Управления экзаменует старших руководителей. Для занятия должности более высокого разряда служащему также нужно выдержать экзамен.

Управление отвечает за организацию обучения и повышение квалификации служащих. Оно разрабатывает методики ежегодных оценок работы служащих и контролирует их проведение департаментами и ведомствами. В 1988 г. почти 97% всех федеральных служащих прошли оценку своих профессиональных способностей. Она проводится руководителями учреждений и их особыми советами по проверке исполнения. От ее итогов зависит судьба карьеры служащего и размер оплаты его труда. Служащим (но не более чем половине сотрудников), труд которых оценен положительно, полагается премия. Она выплачивается раз в год одной суммой (освобожденной от части вычетов).

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией, участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены, поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особо льготные условия пребывания на службе предусмотрены для высших руководителей. Всего их около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды, назначение на должность и перемещение на межведомственной основе производится лишь на основе оценки их труда руководителем. Имеются льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

Известно, что одной из целей ныне действующей администрации Клинтона является обновление госаппарата. Это, в частности, относится и к Службе высших руководителей (СВР), так как данный институт играет важную роль в проведении реформ. Не случайно в доклад, посвященный изменениям в системе административного управления, был включен специальный раздел <Усилить службу высших руководителей, чтобы она стала ключевым элементом в преобразовании правительственной культуры>. В нем были перечислены основные проблемы и указаны направления будущего развития СВР.

Кратко очертив области, где надо провести изменения, авторы доклада предложили три направления действий. Во-первых, изменить подход к управлению руководящими кадрами путем: а) развития учебных центров, занятых обучением государственных служащих, с ориентацией на потребности XXI в.; б) выработки стратегии для изменения бюрократической культуры в министерствах и агентствах; в) совершенствования информационной системы для содействия руководителям при принятии решений и планировании. Во-вторых, внедрить в государственные органы управления общую модель по выявлению, отбору и развитию руководителей с учетом стратегии и бюджета организации. В-третьих, улучшить систему ротации членов СВР, чтобы полнее использовать их способности и навыки, изменяя место работы и функциональные обязанности.

Короче говоря, на данном этапе свою основную задачу правительство США видит в том, чтобы, сохраняя основы СВР, внести коррективы, которые позволили бы лучше выполнять поставленные перед ней задачи и повысить эффективность работы федеральных органов власти.

В целом федеральная государственная служба США на сентябрь 1994 г. состояла из следующих групп:

1.                   Руководители министерств и ведомств, назначаемые президентом США, - 450 человек.

2.                   Высшие государственные служащие: а) служба высших руководителей - 7650; б) дипломатическая служба - 1100; в) другие государственные органы - 5500 человек.

3.                   Государственные служащие: а) категории 13-15; высшие должности - 285 300 человек, включая 104 700 руководителей; б) категории 1-12; 1 232 200 служащих, включая 85 300 руководителей.

Таким образом, члены СВР выступают в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими. В нее не входят должности, назначение на которые производит президент США с согласия сената, должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, государственных корпорациях, центральных финансовых ведомствах.

В законе перечисляются пять критериев, позволяющих определить должности, входящие в Службу высших руководителей:

1.                   Управление деятельностью государственных организаций.

2.                   Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3.                   Контроль за реализацией целей, регулирование и оценка деятельности.

4.                   Руководство работой государственных служащих.

5.                   Принятие решений, определяющих политику, или выполнение других функций руководителя.

Большинство из членов СВР работают в районе Вашингтона (72%). Их средний возраст - 52 года, стаж государственной службы - 24 года. 67,5% имеют диплом магистра или доктора гуманитарных или естественных наук. Доля женщин не очень высока - 13%.

Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должностей СВР на двухлетний период. Но право окончательного утверждения остается за Службой управления персоналом после консультаций с Административно-бюджетным

управлением на основе миссии данного ведомства, потребностей федеральных программ и возможностей бюджета.

В законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и <гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству>. Каждому министерству и ведомству дается квота на карьерные должности.

На общие должности могут назначаться представители других профессиональных групп. В 1993 г. на карьерных должностях работали 54%, а на общих - 46% служащик.

Введены 4 типа назначений для членов СВР-карьерные, некарьерные, чрезвычайные и временные. Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требованиями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Они могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности. Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Они утверждаются в службе управления персоналом и не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и 25% должностей в каждом ведомстве.

Временные назначения на общие должности производятся на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает. Чрезвычайные назначения на общие должности происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом количество временных и чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в СВР.

При реформировании государственной службы США ставилась задача сделать ее более открытой и конкурентоспособной по сравнению с частным сектором. Поэтому, чтобы поступить на должность в СВР, претендент должен пройти конкурсные экзамены и победить в открытой борьбе с другими претендентами. Заинтересованные лица могут получить список вакансий в государственных организациях или региональных центрах занятости. Все вопросы, связанные с отбором, приемом и оценкой кадров, решают сами ведомства. Для этого в них созданы советы по руководящим кадрам, разработаны принципы и механизм работы с персоналом, определены квалификационные требования к членам СВР.

Государственные организации передают информацию о вакансиях в службу управления персоналом, которая публикует их список каждые две недели. Вакансии остаются открытыми на протяжении 14 календарных дней. В случае, когда назначение на должность в СВР происходит впервые, управленческие навыки претендента оценивает специальная квалификационная комиссия, состоящая из 3 членов СВР из различных министерств. Во внимание принимаются: управленческий опыт; успешное участие в обучающих программах СВР; особые профессиональные качества, обеспечивающие хорошее руководство организацией. Помимо конкурсных экзаменов, существует альтернативный путь поступления на должность в СВР через участие в обучающих программах, разработанных в службе управления персоналом. Чтобы быть принятым на них, надо пройти такую же процедуру, как и при поступлении в СВР. После успешного завершения обучения кандидат может выбрать для своей дальнейшей работы любое ведомство.

Для новых членов СВР установлен годовой испытательный срок, позволяющий всесторонне оценить способности, знания, мотивацию служащего, его сильные и слабые стороны. При неудовлетворительной оценке работы его увольняют или переводят на прежнюю должность. Существует правило, по которому 70% всех членов СВР должны иметь стаж не менее 5 лет работы в органах федеральной власти на момент их назначения. Это гарантирует сохранение стабильного состава высших руководителей и преемственность государственной политики.

Одна из особенностей Службы высших руководителей - ее гибкий характер. Пройдя квалификационные процедуры отбора и победив в конкурентной борьбе, государственный служащий получает возможность занимать различные должности внутри СВР, независимо от его первоначальной позиции, вследствие того, что эта система не имеет должностных границ.

Если служащий решил перейти на другую работу внутри СВР, он должен предупредить об этом за 15-60 дней. Перевод разрешается только через 120 дней работы после поступления в СВР.

Все министерства и ведомства имеют систему оценок выполнения работы для членов СВР с учетом миссии организации и рекомендаций службы управления персоналом. Цели и система показателей оценки выполнения определяются совместно служащим и руководителем и обычно включают: производительность, качество, время выполнения, издержки, результативность. Ежегодно в письменной форме дается оценка работы члена СВР. Одна копия отчета направляется руководителю ведомства, а другая передается в совет по исполнению, созданный для большей объективности и последовательности в этой работе.

В законе о СВР определены по меньшей мере 3 шкалы оценок: неудовлетворительно, удовлетворительно, хорошо. При оценке <хорошо> возможно получение премии за выполнение. Более низкие оценки являются основанием для корректировки действий служащего или увольнения его из СВР. Однако существуют ограничения. Высших руководителей нельзя оценивать в течение 90-120 дней после поступления на новую должность или в течение 120 дней после прихода нового президента. В 1989 г. был принят закон, согласно которому, начиная с 1991 г., каждые 3 года все карьерные чиновники обязаны проходить аттестацию. По этому поводу в справочнике для членов СВР сказано: <Аттестация имеет своей целью повысить результативность деятельности карьерных членов Службы высших руководителей, в том числе посредством поощрения их творческого развития и с целью оказания помощи тем руководителям, которые испытывают определенные трудности, но обладают потенциалом для достижения хороших результатов>.

Руководитель ведомства по результатам оценок делает свое заключение: аттестовать, условно аттестовать, неаттестовать. Если член СВР аттестовывается условно, то он остается на своей должности, но ему может быть снижена зарплата и он обязан разработать план по устранению недостатков в работе. Через 12 месяцев он снова проходит аттестацию. Если результат отрицательный, то его увольняют. Первая аттестация в 1991 г. охватила 5254 члена СВР, из которых 22 были аттестованы условно, а 9 служащих ее не прошли.

В последнее время, наряду с сокращением численности государственного аппарата, много делается для повышения престижа работы в органах исполнительной власти, улучшения имиджа государственной службы. Так, в мае 1995 г. была проведена Неделя государственного служащего с целью показать вклад служащих в социальное развитие американского общества.

 

 

Глава 2. ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

 

Особенности британской конституции 1

Монарх 2

Парламент 2

Правительство 5

Местное самоуправление 7

Судебная система 8

Гражданская (государственная) служба 10

 

Особенности британской конституции

Британская конституция - конституция неписаная. Акта, который был бы официально провозглашен Основным законом, в Великобритании не существует. Неписаная же конституция Великобритании состоит из норм трех категорий: 1) норм статутного права; 2) норм case law (прецедентного права); 3) норм, представляющих собою не что иное, как конституционные обычаи.

Статутом в Великобритании принято называть законодательный акт, принятый или одобренный палатами парламента в соответствии с установленной процедурой и подписанный главою государства. Поэтому совокупность норм, установленных статутами, получила наименование статутного права. Естественно, что нормы статутного права - это нормы не только государственного права, но и других отраслей права - уголовного, гражданского и т. д. К статутам, имеющим конституционное значение, британские государствоведы обычно относят Билль о правах 1689 г., Закон о престолонаследии 1701 г., Законы о парламенте 1911 г. и 1949 г. и др. Конституционным документом считается также Великая хартия вольностей 1215 г.

Судебные прецеденты стали источниками права в Англии еще в эпоху раннего феодализма: начиная с XIII в. сложилась система судебных прецедентов, получившая название <общего права>, а с XV в. - еще одна система: <право справедливости>. После судебной реформы 70-х гг. XIX в. в компетенцию общих судов было включено применение как норм <общего права>, так и норм <права справедливости>. Таким образом, появилось единое прецедентное право, рамки которого были к тому же расширены за счет прецедентов, содержавших толкование статутов. В состав неписаной британской Конституции включаются, разумеется, не все нормы прецедентного права, а только те, которыми регулируются важные вопросы государственного права.

Британское государство, официально именуемое Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии, - государство унитарное. В состав этого государства входят 4 историко-географических района, имеющих некоторые особенности в системе управления, - Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Особенности управления Шотландией выражаются в том, что в составе британского правительства имеется специальный пост министра по делам Шотландии. Ему подчинено Шотландское ведомство, состоящее из 4 департаментов и расположенное в г. Эдинбурге. Кроме того, судебные органы в Шотландии построены иначе, чем в Англии, и сохранились некоторые старинные шотландские институты в гражданском и уголовном праве. Управление Уэльсом осуществляет входящий в состав британского правительства министр по делам Уэльса, который руководит расположенным в г. Кардиффе Валлийским ведомством. В 1979 г. в Шотландии и Уэльсе проводился референдум по поводу законов, предусматривавших учреждение избираемых местным населением Шотландской и Валлийской ассамблей. По его результатам ни первая, ни вторая область автономии не получили: законы не собрали необходимого числа голосов (40% зарегистрированных избирателей). Однако в 1997 г. в ходе референдума 74,25 % жителей Шотландии высказались за создание собственного парламента. Идею собственного парламента одобрило и большинство населения Уэльса.

Северная Ирландия в 1922-1972 гг. формально находилась на положении автономной провинции Соединенного Королевства: здесь действовал и автономный парламент, и автономный кабинет. Но в 1972 г. британский парламент принял закон о введении в Северной Ирландии <прямого правления>: вся власть была передана британскому правительству ввиду обострения положения, связанного главным образом с противоречиями между католическим и протестантским населением провинции. В 1973 г. британский парламент одобрил Конституционный акт Северной Ирландии, в соответствии с которым населением была избрана Североирландская ассамблея. Однако менее чем через год деятельность ассамблеи была приостановлена, затем ее распустили и фактически восстановилось <прямое правление>. В 1982 г. правительство Великобритании вновь созвало Североирландскую ассамблею, не предоставив ей, правда, никаких реальных полномочий; вся полнота власти осталась у британского министра по делам Северной Ирландии. В конце 1985 г., в соответствии с соглашением, заключенным между Великобританией и Ирландской Республикой, были созданы межправительственная англоирландская конференция и другие консультативные органы, которые занимаются вопросами Северной Ирландии.

Наконец в 1998 г., после длительных переговоров между правительствами Великобритании, Ирландской республики и североирландскими политическими партиями, было достигнуто и осуществлено соглашение о воссоздании в Северной Ирландии ассамблеи и правительства. Вопрос о возможном объединении Ирландской республики с Северной Ирландией, т. е. о выходе последней из Соединенного Королевства, будет решаться голосованием самого населения Северной Ирландии.

Хотя Британская колониальная империя рухнула, до сих пор есть ряд территорий, которые, не будучи частью Соединенного Королевства, находятся под властью британских властей. Это, во-первых, принадлежащие Англии с феодальных времен <коронные владения>, расположенные недалеко от Великобритании (остров Мэн и острова Нормандского архипелага Джерси, Гернси, Олдерин и Сарк), и во-вторых, <заморские владения> (Гибралтар, остров Святой Елены, Ангилья, Бермудские острова, Британские Виргинские острова, Кай-мановы острова, Монтсеррат, Терке и Кайкос, Фольклендские острова, остров Питкэрн). В каждом из владений местное население избирает (полностью или частично) законодательный орган, имеющий ограниченную компетенцию, но верховная власть принадлежит британскому парламенту и британской короне. Ее осуществляет губернатор, имеющий важные полномочия. Население владений не представлено в британском парламенте.

 

Монарх

Великобритания - конституционная монархия, главой государства является король (королева). Королевский трон в Великобритании переходит по наследству от отца к старшему сыну, но если у короля нет сыновей, то трон наследует старшая дочь короля. Муж царствующей королевы не приобретает титула и полномочий короля - он носит титул принца-консорта. В настоящее время британский трон занимает королева Елизавета II, коронованная в 1952 г.

Формально монарх обладает весьма обширными полномочиями, но фактически его личная власть ограничена, и притом не столько законодательными актами, сколько нормами прецедентного права и конституционными обычаями. Каждый билль, после того как завершено рассмотрение его в палатах парламента, передается на подпись монарху. Но последний случай отказа биллю в королевской санкции имел место в 1707 г. По существу, с того времени сложился обычай, обязывающий монарха подписывать все поступающие к нему билли.

Король (королева) созывает и распускает парламент, назначает и освобождает от должности министров и других высших должностных лиц, является главой исполнительной власти, верховным главнокомандующим вооруженными силами, главой англиканской церкви, заключает и ратифицирует международные договоры, осуществляет право помилования и т. д. Перечислить все полномочия монарха нелегко, в частности потому, что только часть их основывается на нормах статутного права, тогда как другая часть считается непроизводной от власти парламента и составляет так называемую королевскую прерогативу (прерогативными полномочиями являются, например, право объявления войны, право роспуска парламента и др.). Король также является главой государства бывших британских доминионов - Канады, Австралии и Новой Зеландии.

Однако по своему усмотрению монарх не может осуществлять ни статутные, ни прерогативные полномочия. Ныне управление государством осуществляется от имени королевы правительством Ее Величества. В прецедентном праве Великобритании есть норма, согласно которой <король не может быть не прав>. Практически это означает, что монарх не несет ответственности за акты, изданные от его имени, - ответственными считаются министры, скрепившие их своими подписями. Королева осуществляет принадлежащие ей полномочия не иначе, как по <совету> (предложению) соответствующих министров. Она не может даже присутствовать на заседаниях кабинета министров, но получает регулярную информацию о принятых им решениях. Королеве оказывает содействие Тайный Совет, с которым она консультируется. В его состав входят все министры кабинета, некоторые министры вне кабинета, специальные советники.

Это не значит, что королева не играет никакой роли в осуществлении государственной власти. Хотя она сама не решает почти никаких государственных дел, она может влиять и действительно влияет на решения, принимаемые должностными лицами британского государства.

 

Парламент

Британский парламент - старейший в Европе (существует с конца XIII в.). Он состоит из двух палат - палаты общин (нижняя) и палаты лордов (верхняя). Палата общин избирается населением на 5 лет, но может быть распущена досрочно. Право избирать депутатов палаты общин имеют британские граждане, достигшие 18 лет и имеющие постоянное место жительства в избирательном округе ко дню <закрытия> списков избирателей. Особенностью британского законодательства о выборах является то, что права голоса, наряду с умалишенными и осужденными за тяжкие преступления, лишены пэры (лица, имеющие такой дворянский титул, который дает право заседать в верхней палате британского парламента). Право быть избранным в палату общин предоставляется с 21 года тем, кто обладает правом голоса, исключая, однако, священников англиканской церкви, банкротов и лиц, находящихся на государственной службе.

Для того, чтобы быть зарегистрированным в качестве кандидата в депутаты, необходимо внести избирательный залог в сумме 1000 фунтов стерлингов. Залог переходит в собственность государства, если кандидат соберет менее 5 % общего числа поданных по округу голосов.

Выборы в палату общин проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

Увеличив в 1983 г. состав палаты с 635 до 650 депутатов, правящая консервативная партия получила возможность перекроить ряд избирательных округов в своих интересах. Определение результатов выборов по системе относительного большинства приносит огромные выгоды двум крупнейшим партиям. Более половины поданных голосов кандидату необходимо набрать лишь тогда, когда по округу баллотируются только два кандидата (английские политики называют такую ситуацию <честным боем>), если же по округу баллотируются три кандидата и более (ситуация <треугольного спора>), избранным чаще всего оказывается кандидат, собравший менее половины поданных голосов. Все остальные голоса не засчитываются. Все это приводит к тому, что распределение депутатских мандатов между партиями никогда не соответствует распределению между ними голосов избирателей.

Палата лордов вообще не избирается. Ее членами являются: 1) наследственные пэры, т. е. лица, которые обладают наследственным дворянским титулом не ниже барона и которые вместе с титулом получают и передают по наследству место в верхней палате британского парламента; 2) пожизненные пэры, т. е. лица, которым дворянский титул барона (баронессы) пожалован без права передачи по наследству; таким правом фактически наделен премьер-министр. Большинство из них - это политические и партийные деятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности; 3) 26 <духовных лордов> (2 архиепископа и 24 епископа англиканской церкви), которые считаются членами верхней палаты до тех пор, пока занимают свои церковные должности; 4) 20 <лордов по апелляциям>. Это лорды-юристы, которые назначаются королевским актом пожизненно из числа лиц, занимающих или занимавших высокие судейские должности. Они оказывают палате помощь при решении судебных дел и получают особую плату. Численный состав палаты лордов юридически не определен. Монарх вправе жаловать титулы пэров и тем самым беспредельно увеличивать состав верхней палаты (в настоящее время членами палаты лордов являются свыше 1100 человек).

Заседаниями палаты общин руководит спикер, избираемый депутатами из своей среды. Спикер считается беспартийным и сам не участвует ни в прениях, ни в голосованиях, имеющих место в палате; только в том случае, когда голоса депутатов разделяются поровну, он подает решающий голос. В палате лордов председательствует лорд-канцлер - член правительства. Если лорд-канцлер не является пэром, он не входит в состав этой палаты, если же он носит титул пэра, то принимает участие и в прениях, и в голосованиях. Роль лорда-канцлера в руководстве заседаниями верхней палаты очень невелика: он не предоставляет лордам слова для выступления, не обладает дисциплинарной властью.

Палата общин образует из своих депутатов комитеты трех основных видов: 1) комитет всей палаты; 1) постоянные комитеты; 3) <отобранные> комитеты. В комитет всей палаты нижняя палата британского парламента преобразуется при обсуждении законопроектов исключительной важности и законопроектов, содержащих лишь одну статью. При этом убирается булава (знак королевской власти), а спикер покидает заседание, которое ведет специально избранный председатель. Состав большинства постоянных комитетов назначается особым комитетом <по отбору> каждый раз заново для рассмотрения только одного законопроекта, постоянными являются лишь назначенные спикером председатели этих комитетов. Часть постоянных комитетов абсолютно неспециализирована и обозначается первыми буквами алфавита, три комитета специализированы по территориальному признаку (два шотландских и один североирландский) и один предназначен для рассмотрения главным образом неправительственных законопроектов. Особой разновидностью постоянных комитетов являются два больших комитета (шотландский и валлийский): в их состав входят все депутаты, избранные соответственно в Шотландии и Уэльсе (а также часть других депутатов), а в компетенцию, наряду с рассмотрением законопроектов, - проведение общих прений по шотландским и валлийским делам. Среди <отобранных> комитетов наиболее важную роль играют сессионные комитеты, образуемые на время сессии. Все эти комитеты специализированы, но по разным признакам: часть из них контролирует определенные министерства, другая часть (комитет по процедуре, комитет по отбору, комитет по привилегиям) ведает вопросами внутренней деятельности палаты общин. Палата может образовать и временные <отобранные> комитеты специально для расследования какого-нибудь вопроса, но в настоящее время редко прибегает к этому.

Партийный состав постоянных и сессионных комитетов комплектуется по принципу пропорционального представительства фракций; это обеспечивает партии, располагающей абсолютным большинством мест в палате общин, преобладание и во всех ее комитетах. Представители той же партии назначаются и председателями всех комитетов палаты.

Законопроекты (билли) могут быть внесены в любую палату, но на практике все политически важные билли рассматриваются вначале нижней палатой и лишь затем верхней. Право законодательной инициативы принадлежит исключительно членам парламента, и тем не менее имеется существенное различие между <правительственными биллями> (члены правительства в Великобритании обязательно являются членами той или другой палаты и в качестве таковых пользуются правом законодательной инициативы) и <биллями частных членов> (неправительственными законопроектами). Правительственные билли могут быть внесены в любой день парламентской сессии, и для их обсуждения отводится не менее 4 из 5 рабочих дней в неделю, а для внесения и обсуждения <биллей частных членов> отводятся только пятницы, да и они могут быть заняты правительственными делами.

Все правительственные и неправительственные билли проходят одни и те же стадии законодательной процедуры - три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада комитета палате. В интересах правительства прения на любой стадии могут быть ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае внесения соответствующей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по крайней мере 100 депутатами; 2) <гильотины>, т. е. принятия резолюции, заранее устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом раздел утверждается тогда, когда значительная часть его и не обсуждалась); 3) <кенгуру>, т.е. принятия резолюции, дающей право спикеру выбрать для обсуждения лишь несколько поправок из общего числа предложенных.

Билль, принятый палатой общин, передается на рассмотрение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в качестве финансового (<денежного>), он должен быть принят верхней палатой в течение 1 месяца - в противном случае билль передается на подпись главе государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата лордов дважды, в двух последовательных сессиях, отклонила этот билль, а палата общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии прошло не менее года. Короче говоря, палата лордов может задержать принятие нефинансового билля на год.

Фактически доминирующую роль в осуществлении законодательной власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а <частные члены> - только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

К формам парламентского контроля над деятельностью правительства, которые используются в Великобритании, относятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы подаются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исключая заседание в пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно кратки, так что в течение <часа вопросов> дается по 50-70 ответов; парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос. В течение года примерно на 3 тысячи вопросов даются устные ответы, в парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов министров.

Обсуждению общей политики правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в которой излагаются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой парламентской сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным проблемам правительственной политики, к которым правительство считает необходимым привлечь внимание парламента и общественного мнения.

Любая палата вправе принять решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и поручить это расследование специально образованному временному <отобранному> комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской) комиссии.

Ежегодно одному из <отобранных> комитетов палаты общин представляется доклад парламентского комиссара по делам администрации. Комиссар назначается главой государства для расследования жалоб граждан на злоупотребления администрации. Жалобы, однако, должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой доклад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании которых он установил злоупотребления.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. <Лояльная оппозиция Ее Величества> - так официально именуют главную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающийся теми же проблемами, что и правительство, и получает жалование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оппозиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам.

 

Правительство

Центральная исполнительная власть представлена органом, состоящим из министров, - правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер-министр. Отдельные вопросы организации и деятельности правительства регулируют следующие основные нормативные акты: Акты о министрах Короны 1937 г., 1964 г., 1975 г.; Акт о передаче полномочий министров Короны 1946 г.; Акты о дисквалификации депутатов палаты общин 1957 г. и 1975 г.; Акт о государственных документах 1967 г.; Акт о жалованье министров 1972 г.

Порядок формирования правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое правительство формируется после каждых парламентских выборов. Королева назначает премьер-министром лидера партии, получившей абсолютное большинство мандатов в палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никого другого на этот пост королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании случается довольно редко), королева проводит консультации с лидерами партий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает решение. После назначения премьер-министра королева по его предложению назначает остальных членов кабинета и всего правительства.

Если премьер-министр уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер-министр, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы увольнения премьер-министра, то с 1783 г. монархи ею не пользовались.

Должность премьер-министра возникла как результат конституционного соглашения. До настоящего времени его полномочия и фактическая роль определяются неписаным правом, а также зависят от политических обстоятельств.

Согласно обычаю, премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает должность министра гражданской службы. В исключительных случаях на премьер-министра возлагается непосредственное руководство каким-либо крупным министерством. Например, Гарольд Вильсон возглавлял министерство экономики с 1967 по 1968 г. совместно с соответствующим государственным секретарем.

Премьер-министр играет ведущую роль в кабинете и правительстве, осуществляя руководство их деятельностью, а также руководство основными министерствами и центральными ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для зачтения в парламенте тронную речь, служащую программой правительства, выполняет представительские функции в международных отношениях. Премьер-министр устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством, определяет их общую политическую стратегию, руководит работой комитетов, дает рекомендации монарху относительно состава кабинета, решает вопрос об увольнении министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность кабинета. Для современной Великобритании характерно возрастание роли премьер-министра в принятии политических решений и ограничение коллегиальных форм деятельности кабинета. Безусловно признается, что он вправе вмешиваться в любую область управления. Практика свидетельствует, что премьер-министр играет ведущую роль прежде всего в области внешних сношений, экономической политики и в других наиболее важных сферах государственной жизни.

Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени: назначает высших чиновников государства, созывает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер-министра. Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британским подданным, членом парламента (обычно - членом палаты общин).

Для обеспечения эффективной деятельности главы правительства используется личный секретариат премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер-министр может создавать в структуре этого органа новые звенья. Секретариат премьер-министра включает лиц, являющихся гражданскими служащими - чиновниками высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с членами кабинета, с отдельными министерствами и ведомствами, подготовка информационных и аналитических материалов. В личном секретариате премьер-министра существует должность секретаря по связи с общественностью, на которого возлагаются обязанности выступать с публичными заявлениями о политике правительства, встречаться с журналистами, проводить пресс-конференции.

В отличие от других стран, внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины <правительство> и <кабинет> не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.

Кабинет является органом, структуру и компетенцию которого в значительной мере определяют конституционные соглашения. Жесткие правила, касающиеся его состава, функций и процедуры деятельности, отсутствуют. Кабинет включает министров, возглавляющих самые важные министерства. На его регулярных заседаниях обсуждаются наиболее актуальные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем реализуются членами правительства. Поскольку существует различие понятий <правительство> и <кабинет>, постольку сложилось и деление министров на две группы: министры - члены кабинета и министры - не члены кабинета. Число министров законодательно не определено, обычно оно колеблется от 75 до 80 человек. Численный состав правительства устанавливается премьер-министром.

В правительстве полного состава можно выделить четыре категории министров: 1) министры, возглавляющие министерства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер казначейства, лорд-канцлер); 2) министры, не являющиеся главами министерств, т.е. министры без портфеля, а также члены правительства, занимающие традиционные должности - лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского; 3) государственные министры, являющиеся фактически заместителями глав министерств или главами крупных функциональных подразделений министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и др.); 4) младшие министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с парламентом. В крупных министерствах имеется обычно несколько парламентских секретарей. В состав правительства входят также младшие министры казначейства.

Что касается состава кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров в нем колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. В кабинет обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли. Премьер-министр группирует вокруг себя нескольких министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими ведомств. Таким образом, в каждом кабинете обычно складывается своеобразный <внутренний кабинет>, представляющий собой неформальную группу министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. Они принимают наиболее активное участие в заседаниях кабинета и оказывают влияние на принятие решений. Те министры, которые не входят в состав кабинета, могут присутствовать на его заседаниях только тогда, когда их специально приглашают для рассмотрения того или иного вопроса.

Английское статутное право не содержит норм, определяющих полномочия кабинета. Фактически в настоящее время в его компетенцию входят общее руководство исполнительным аппаратом в соответствии с политикой, предписанной парламентом; координация деятельности министерств и ведомств; определение основных направлений государственной политики; участие в подготовке законопроектов для рассмотрения в парламенте, а также принятие актов, относящихся к компетенции самого кабинета. Значительное место в деятельности кабинета принадлежит руководству системой центральных органов управления. Он определяет основные направления их работы, разрешает спорные вопросы между ними. В деятельности отдельных членов кабинета большая роль отводится руководству возглавляемыми ими министерствами. Министр несет ответственность за политику министерства, выступает в палате общин по вопросам, относящимся к сфере его деятельности, проводит межминистерские переговоры в кабинете.

Работа кабинета организуется аппаратом, в который входит ряд органов: секретариат, центральная статистическая служба и др. Структура аппарата может меняться в зависимости от личного усмотрения премьер-министра, имеющего право создавать в ней новые посты и подразделения. Под общим руководством премьер-министра секретариат координирует деятельность правительства и кабинета, включая комитеты. Секретариат составляет доклады для премьер-министра, готовит совместно с ним повестку дня и другие материалы для заседаний кабинета, ведет протоколы заседаний кабинета и комитетов, рассылает документы и решения кабинета и комитетов министрам, контролирует выполнение министерствами решений кабинета. Он имеет право запросить у министров любые необходимые документы для получения информации по различным вопросам.

Деятельность британского кабинета носит закрытый характер. Акт <О государственных документах> 1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами кабинета в течение тридцати лет. Члены кабинета, являющиеся одновременно членами Тайного Совета, приносят присягу, которая включает обещание не разглашать информацию, связанную с деятельностью кабинета.

При кабинете действует ряд постоянных комитетов по основным направлениям государственной политики, но могут создаваться и специальные комитеты в связи с возникновением острой политической ситуации, по экстренным вопросам и т.п. Число комитетов определяется премьер-министром. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функционирует около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad Hoc (<только для этого случая>). Вспомогательную работу по их обслуживанию осуществляют сотрудники секретариата кабинета. Председателем наиболее значимых комитетов является сам премьер-министр, в другие комитеты он назначает председателей. Важнейшими являются комитеты по вопросам обороны и иностранных дел, экономической стратегии, внутренней политики, законодательства. Комитеты занимаются предварительной подготовкой ключевых вопросов государственной политики, обсуждаемых на заседаниях кабинета, они также координируют деятельность различных ведомств при решении задач, затрагивающих сферы их деятельности. В ряде случаев комитеты сами выносят решения от имени кабинета. Такая практика была введена в середине 60-х годов.

 

Местное самоуправление

В Великобритании исторически сложилось несколько уровней местных органов власти: от советов графства до советов приходов и сельских островных советов (например, в Шотландии). В течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые. Но с конца 70-х годов, с приходом к власти М.Тэтчер, закрепилась общая тенденция к постоянному сокращению числа советов и сферы их компетенции.

В зависимости от степени урбанизации населения различают так называемые <метрополитенские> районы (т.е. районы городских агломераций) и <неметрополитенские>, или сельские районы со значительно меньшей численностью проживающего в них городского населения. Естественно, что функциональная структура советов везде разная и определяется самими советами исходя из сложившейся ситуации.

По законам о местном управлении 1972 и 1985 гг. Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, а также британская столица при некоторых общих чертах управляются по-разному.

Так, Англия разделена на 39 графств и 36 городских округов. Графства, в свою очередь, делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов. Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа, 3 островных территории и 1343 общины. В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов.

Все административные территории (за исключением приходов и общин, в которых проживает менее 150 жителей) управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств, округов и. городских округов избираются на 4 года и обновляются первые три года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления.

Главой исполнительной власти является председатель совета, избираемый советом из своего состава ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.

К ведению советов графств законы о местном самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги (за исключением магистральных и мостов), социальные службы, образование и библиотеки, музеи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, места отдыха и уборку мусора. В компетенцию советов округов и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, зрелищные мероприятия и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбыт отходов и кладбища, социальное обеспечение. К ведению приходов и общин относятся: распределение земельных участков, промыслы, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, места отдыха.

Несколько отличается от этой схемы управление Лондоном. Большой Лондон разделен (за исключением центра - Сити) на 32 района. Они управляются советами, сформированными по такому же принципу, как и окружные советы. К ведению советов относятся: развитие территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Лондонский Сити управляется тремя палатами, в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы и другие высокопоставленные должностные лица. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Центральные министерства и ведомства осуществляют значительный контроль над советами. Прежде всего местные органы власти зависят от центра в финансовом отношении, поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов. Законы, принятые в конце 80-х - начале 90-х гг., значительно усилили роль центра, и некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех советов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой.

Функции местного самоуправления регулируются и обеспечиваются законодательством, определяемыми правительством стандартами, правительственными полномочиями по прекращению платежей, правительственным финансовым контролем и ревизиями, постановлениями судов, выступлениями средств массовой информации, системой доступа общественности к информации, выборами местных органов власти.

В результате реформ М.Тэтчер и политики, которую проводило правительство Дж.Мейджора, в последние годы в британском обществе отмечалась явная потеря влияния местных демократических институтов, выражавшаяся в том, что целый ряд важнейших вопросов жизнеобеспечения перешел в ведение центрального правительства. В частности, органы местной власти потеряли контроль над здравоохранением, вопросами водоиспользования, над некоторыми аспектами деятельности полиции, над определением стандартов при производстве мяса.

Вместе с тем в последнее время местным советам вменено в обязанность решать проблемы, связанные с переработкой отходов, бездомностью, социальной защитой.

Постоянно и неуклонно ограничиваются расходы органов местного самоуправления путем сокращения правительственных грантов, понижения предела местного налога, введения национального нормирования. Серьезно ухудшила финансовое положение местных советов национализация налога на предприятия. В результате подобных финансовых мероприятий сложилась ситуация, когда 85% средств местных структур направляется сверху, а не собирается на месте, что в свою очередь приводит к вынужденному и непопулярному росту налогов на местном уровне.

В последние годы в Великобритании четко просматривается тенденция к уменьшению числа независимых членов советов. Кандидатам в члены совета становится все труднее быть известными всем избирателям, поэтому оказался возможным переход от преобладания независимых членов совета к преобладанию представителей партий. Таким образом, партийные группировки в рамках местных советов стали важным фактором в принятии решений. Типичными являются советы, в которых ни одна партия не имеет решающего перевеса голосов.

В своей деятельности советы в принципе стремятся все в большей степени отражать интересы населения. Считается, что демократическая система лучше всего работает, если избиратели знают, что именно советы делают или собираются делать.

Британский закон дает избирателям право на получение информации о работе советов, а также право присутствовать на заседаниях советов и их комитетов. Если совет намерен обсуждать что-то при закрытых дверях, у него должен быть для этого достаточный повод, соответствующий закону. Доступность информации о деятельности советов достигается следующим образом: повестки дня их заседаний рассылаются газетам, радио- и телевизионным станциям за неделю до заседаний совета и его комитетов; члены советов обязаны встречаться с работниками средств массовой информации, интересующимися тем, что рассматривает совет; журналистам, желающим присутствовать на заседаниях, предоставляются необходимые условия; регулярно выпускаются сообщения для прессы, чтобы привлечь внимание работников средств массовой информации к важным вопросам, рассмотренным советом, и к принятым решениям; при советах функционируют специальные отделы связи с общественностью для ответов на вопросы работников СМИ и общественности, а также для публикации сведений о деятельности советов; публикуются, как правило, два отчета в год о деятельности совета и о решениях, принятых в предыдущие полгода; перед принятием некоторых решений совет консультируется с избирателями.

 

Судебная система

Высшая судебная инстанция в Соединенном Королевстве - Палата лордов. Она принимает к рассмотрению апелляции, главным образом по вопросам права, на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а также, только по гражданским делам, - Шотландии. От имени Палаты лордов дела рассматриваются судом Палаты лордов.

Верховный суд Англии и Уэльса, возглавляемый лордом-канцлером, включает в себя три самостоятельных судебных учреждения - Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны.

Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений и рассматривает в коллегиях из трех или более судей апелляции на постановления других судов.

Высокий суд имеет три отделения - королевской скамьи, канцлерское и семейное. В него входят лорд-канцлер и другие высшие судебные деятели, а также до 80 рядовых судей. Отделение королевской скамьи занимается, главным образом, рассмотрением по первой инстанции наиболее сложных гражданских дел и апелляций на приговоры магистратских судов по уголовным делам. На правах составных частей Отделения королевской скамьи самостоятельно функционируют Суд Адмиралтейства, в котором рассматриваются споры по морским перевозкам, столкновениям кораблей и возмещению связанных с этим убытков и т.п., и Коммерческий суд,- которому подсудны многие споры торгового характера. Канцлерское отделение рассматривает, чаще всего в качестве суда первой инстанции, гражданские дела, связанные с управлением имуществом, доверительной собственностью, деятельностью компаний, банкротствами и др. На правах одной из составных частей Канцлерского отделения функционирует Патентный суд. Семейное отделение занято в основном рассмотрением жалоб на решения магистратских судов по всем вопросам семейных отношений.

Разбирательство дел по первой инстанции в отделениях Высокого суда проводится судьями единолично, рассмотрение апелляций - обычно в коллегиях из двух или трех судей. В Отделении королевской скамьи при определенных условиях дело может слушаться с участием присяжных.

Суд короны, созданный в 1971 г. взамен ряда прежних судебных учреждений, рассматривает по первой инстанции, обязательно с участием присяжных (в других английских уголовных судах присяжных нет), дела о преследуемых по обвинительному акту, т.е. о более серьезных преступлениях, а также апелляции на приговоры и решения магистратских судов.

Все названные суды относятся к категории высших. К низшим в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистратские суды.

Суды графств (их насчитывается свыше 350) - основные органы гражданского правосудия, в которых по первой инстанции рассматривается около 90% гражданских дел. Границы района, в котором действует соответствующий суд, определяются лордом-канцлером. В каждом таком суде обычно имеется один или два постоянных судьи. Компетенция судов графств ограничена по сравнению с Высоким судом размерами исков, различающимися в зависимости от категории иска (например, до 5 тыс.ф.ст. по искам из договоров и деликтов).

Магистратские суды рассматривают в суммарном порядке (без присяжных) основную массу уголовных дел (до 98% в год).

Наряду с названными судами общей юрисдикции, в Англии и Уэльсе имеются специализированные суды различной компетенции. Некоторые из них носят название трибуналов, что подчеркивает, как правило, их второстепенное значение по сравнению с судами. В частности, в 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста). Они рассматривают споры между предпринимателями и работниками, в том числе жалобы на неправильное увольнение, на отказ в выплате пособий по беременности и родам и т.п.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг с тем, чтобы не допустить монополизации производства и торговли, а значит и искусственного удержания высокого уровня цен.

Все судейские должности в Великобритании замещаются по назначению, а не в результате выборов. В Англии и Уэльсе судьи высших судов назначаются королевой по рекомендации лорда-канцлера, судьи низших судов назначаются самим лордом-канцлером.

Расследование уголовных дел осуществляется, как правило, полицией, которая в лице начальников участков (главных констеблей) располагает широкими полномочиями отказаться от передачи дела в суд, ограничившись вынесением официального <предостережения> подозреваемому. Традиционно по большинству уголовных дел обвинение в английских судах поддерживалось либо полицией, либо отдельными гражданами. Только по наиболее серьезным преступлениям расследование проводилось ведомством директора публичных преследований, которое брало на себя и поддержание обвинения в суде по этим и некоторым другим делам. (Директор публичных преследований назначается генеральным атторнеем и работает под его руководством.) За последнее время в этой области произошли серьезные изменения. Закон о преследовании за преступления 1985 г. учредил для Англии и

Уэльса службу государственных (<коронных>) обвинителей. Основная функция государственных обвинителей - поддержание обвинения в судах всех уровней по делам, расследованным полицией, а также, в некоторых случаях, возбуждение и участие в расследовании уголовных дел.

Судебная система Шотландии существенно отличается от английской и сохраняет по отношению к ней значительную самостоятельность. В качестве высшей и окончательной инстанции по уголовным делам выступает расположенный в Эдинбурге Высокий суд юстициариев (юстициарием в средние века на Британских островах называли чиновника, выполнявшего функции главы исполнительной либо судебной власти в отсутствие короля или по его поручению на территории Ирландии или Шотландии). Он состоит из возглавляющего его лорда-генерального судьи Шотландии, лорда-судьи-клерка и лордов-членов Высокого суда юстициариев. Судья вместе с 15 присяжными слушает по первой инстанции дела о наиболее серьезных преступлениях, преследуемых по обвинительному акту. В качестве апелляционной инстанции трое или более членов Высокого суда рассматривают жалобы на приговоры любых шотландских судов, в том числе и на приговоры, вынесенные судьей этого же суда.

Постановления Высокого суда юстициариев играют весьма важную роль в развитии шотландского уголовного права и процесса.

Высшая судебная инстанция по гражданским делам - Сессионный суд, заседающий в Эдинбурге. В его состав входят: лорд-генеральный судья Шотландии - глава суда, называемый лордом-президентом Сессионного суда, лорд-судья-клерк (он стоит во главе одного из отделений Сессионного суда) и сессионные лорды, одновременно являющиеся членами Высокого суда юстициариев. Сессионный суд имеет внешнюю и внутреннюю палаты. Судьи внешней палаты рассматривают дела по первой инстанции либо единолично, либо с участием 12 присяжных. В суде внутренней палаты, состоящей из наиболее опытных и квалифицированных судей, в коллегиях из четырех членов рассматриваются жалобы на решения суда внешней палаты. Постановления Сессионного суда, в отличие от постановлений Высокого суда юстициариев, могут быть обжалованы в британскую Палату лордов.

Важное звено судебной системы Шотландии - шерифские суды, относящиеся уже к системе низших судов. Шерифы - профессиональные судьи, они делятся на две категории - главных шерифов (каждый возглавляет одно из шерифств, на которые поделена вся территория Шотландии) и просто шерифов, иногда называемых шерифами-заместителями. В сфере уголовной юстиции и главный шериф, и шериф вправе рассматривать с участием 15 присяжных дела о преступлениях, преследуемых по обвинительному акту, либо же единолично - дела о преступлениях, преследуемых в порядке суммарной юрисдикции. По гражданским делам главный шериф рассматривает в основном жалобы на решения, вынесенные шерифами. В свою очередь, шерифы рассматривают по первой инстанции основную массу гражданских дел: их компетенция не ограничена какой-либо суммой иска.

Низшей инстанцией по уголовным делам в Шотландии являются окружные суды, в которых либо единолично платные магистраты, либо два или более мировых судей рассматривают дела о малозначительных правонарушениях. Платные магистраты и мировые судьи вправе разбирать также некоторые категории гражданских споров, чаще всего семейного характера.

Судьи шотландских судов назначаются на свои должности или британским монархом по рекомендации государственного секретаря по делам Шотландии, или, если речь идет о мировых судьях, самим государственным секретарем.

Судебная система Северной Ирландии во многом копирует английскую. Верховный суд Северной Ирландии включает в себя Высокий суд (с отделениями королевской скамьи, канцлерским и семейным), Апелляционный суд и Суд короны. Все они наделены функциями, аналогичными функциям соответствующих английских судебных инстанций. Гражданские дела, кроме наиболее важных, рассматривают суды графств, малозначительные уголовные дела и некоторые мелкие гражданские споры - магистратские суды. Организация деятельности и процедура разбирательства дел в судах графств и магистратских судах несколько отличаются от принятых в английских судах.

 

Гражданская (государственная) служба

Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.

В соответствии с принципом отделения государственного управления от политики, положенным в основу государственной службы Великобритании, все государственные должностные лица подразделены на две основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой от других административных органов Комиссией гражданской службы. К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием - <служащие общественного (публичного) сектора>. Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих общественного сектора.

Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.

Исторически гражданская служба считается прерогативой короны (королевской власти) и поэтому регулируется в основном не законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.

В настоящее время управление гражданской службой осуществляет премьер-министр.

По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая, <общая>, категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.); экономистов; статистиков; сотрудников служб информации и др. Вторая категория - научные работники. Третья - технические специалисты ( инженеры, архитекторы и т.д.). Имеется также категория юристов. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные.

Система набора гражданских служащих предполагает проведение письменных экзаменов и обязательного собеседования по программам ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром. Назначения на другие должности - руководителями соответствующих министерств, осуществляющими набор самостоятельно, но под контролем комиссии гражданской службы.

Гражданские служащие имеют ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в местной политической деятельности всем служащим необходимо разрешение руководства соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют. Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных интересов. Специальное разрешение на политическую деятельность требуется и после выхода в отставку.

С конца 40-х годов снят запрет на профсоюзную деятельность гражданских служащих, а в последние годы профсоюзы получили право и на проведение забастовок.

С начала 80-х в результате реформ, проведенных правительствами Тэтчер-Мэйджора, гражданская служба Великобритании претерпела ряд существенных изменений.

Последовательно осуществлялось сокращение числа государственных служащих. К моменту прихода к власти М.Тэтчер (1979 г.) в Великобритании было 732 000 гражданских служащих, когда она ушла в отставку (1990 г.) - 565 000, а в 1995 г. - уже 554 000. Это число и дальше уменьшается.

Система мероприятий по реформированию государственной службы была предложена в программе под названием: <Улучшение управления в правительстве: следующие шаги>, опубликованной в феврале 1988 г; В ней говорилось, что главная цель изменений должна заключаться в том, чтобы установить совершенно новый способ управления. Центральная ветвь гражданской службы должна состоять из относительно небольшой группы менеджеров, занимающейся обслуживанием министров и управлением министерствами, которые становятся <спонсорами> разработанных правительством программ и вновь создаваемых служб. Подотчетными этим министерствам станут агентства, имеющие свой собственный персонал, который может обладать или не обладать статусом государственных служащих. Они будут заниматься предоставлением соответствующих услуг с четко обозначенной ответственностью между министром и постоянным секретарем министерства (заместителем министра), с одной стороны, и председателем или главным управляющим агентства, с другой. Как министерства, так и их агентства должны иметь упрощенную и более открытую структуру. Новые агентства были в основном включены в аппарат государственной службы, на министров возлагалась ответственность за их работу. Кроме того, они находятся в компетенции комитетов парламента, национального ревизионного ведомства и члена парламента, ответственного за администрацию (омбудсман).

К июню 1993 г. 339 000 чиновников (более 60% их общего числа) уже работали в агентствах или службах, приравненных к ним. Самое большое из 84 агентств (социального обеспечения) насчитывало более 60 000 служащих, в некоторых маленьких агентствах работало менее 100 служащих. При таком большом различии в размерах (и функциях) для агентств не существует одних и тех же правил. После 1993 г. еще двадцать служб (более 28 000 чиновников) были выставлены на конкурс для получения статуса агентства, самое большое - судебной службы с 10 000 чиновников - приобрело этот статус в апреле 1995 г.

Важные нововведения имели место при назначении главных управляющих агентств. Они назначались по контракту на три или пять лет, большинство - в результате открытого конкурса, и не имели в прошлом отношения к государственной службе.

В 1991 г. была принята Гражданская хартия, в которой правительство пообещало улучшить работу общественных служб и ориентацию их на потребителя. После этого были созданы графики достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как здравоохранение и образование.

Последним шагом в разработке аппарата централизованного менеджмента стало создание в мае 1993 г. ведомства общественных служб и науки. Оно возглавляется министром правительства, и в нем работает более 1200 чиновников. В ведомство входит ряд отделов, включая управление по эффективности, управление Гражданской хартией, а также три агентства и колледж государственной службы.

Внедрение в государственную службу посредством создания агентств, которые должны проходить <тестирование рынком>, элементов приватизации и коммерциализации, вызывает в Великобритании споры и критику со стороны оппозиционных партий. Вместе с тем на практике механизм парламентского контроля над агентствами, как считается, достаточно эффективен.

Служащие местных советов рекрутируются главным образом из представителей различных профессий, которые набираются на контрактной основе и в большинстве случаев работают в течение всей трудовой жизни. Профессионалы занимают в основном наиболее ответственные должности.

Работа всего штата <служащих> должна подвергаться ежегодной оценке со стороны руководства. Одним из важных ее итогов является определение необходимости обучения в каждом отдельном случае в зависимости от требований служебного положения.

Что касается обучения гражданских служащих и всех служащих общественного сектора, в Великобритании делается фактический упор на повышение квалификации работающих. В каждом министерстве имеется соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры по подготовке и навыкам; функционируют курсы, работающие по программам, подготовленным для данного ведомства. Учиться можно очно или заочно. Некоторые категории сотрудников (прежде всего молодых) получают определенные льготы для посещения курсов в форме предоставления свободных дней и т.д.

В местных советах необходимость обучения персонала определяется с помощью центральной учебной консультативной группы, состоящей из представителей всех уровней и сфер власти. Местные органы власти полностью покрывают расходы по обучению, признанному необходимым.

 

 

Глава 4. ГЕРМАНИЯ

 

Основной закон (конституция) ФРГ 1

Высшие органы законодательной власти 2

Федеральный президент 4

Федеральное правительство 5

Органы регионального и местного самоуправления 5

Органы судебной власти и конституционного надзора 9

Система государственной службы 9

 

Образование современного германского государства явилось результатом поражения фашизма во второй мировой войне.

5 июня 1945 г. в Берлине была подписана декларация о поражении Германии и взятии на себя верховной власти в отношении Германии правительствами СССР, США, Англии и Временным правительством Франции, а 6 июня было опубликовано краткое изложение заключенных ранее соглашений: о зонах оккупации и о контрольном механизме в Германии. На Потсдамской конференции в июле-августе 1945 г. работа по созданию четырехстороннего контрольного механизма в Германии была в основном завершена. Контрольный совет, состоящий из главнокомандующих оккупационными войсками четырех держав, военные администрации в зонах, межсоюзническая комендатура Берлина, разделенного на четыре сектора, приступили к практической деятельности.

Режим союзного управления продержался до 1949 г., когда произошел раскол страны и образовались два немецких государства: Федеративная республика Германия (7 сентября) и Германская демократическая республика (7 октября), просуществовавшая до 3 октября 1990 г.

Конституция ФРГ (она именуется Основным законом), выработанная в 1948-1949 гг. и вступившая в силу 23 мая 1949 г. в качестве временной только для Западной Германии, стала 3 октября 1990 г. Основным законом для всей Германии. С ратификацией Договора об объединении между ФРГ и ГДР, который был подписан 31 августа 1990 г., и Договора <Два плюс четыре> (СССР, США, Великобритания, Франция, с одной стороны, и ГДР и ФРГ, с другой) прекратилось действие прав и обязательств четырех держав-победительниц в отношении Берлина и Германии, а Германия в целом обрела полный суверенитет.

Интеграция Германской Демократической Республики в состав Федеративной Республики Германии осуществилась путем добровольного присоединения. В результате ГДР исчезла с мировой арены как юридический и, в том числе, как международно-правовой субъект, став частью единой Германии. Единый Берлин был объявлен столицей ФРГ. Воссоздание единого германского государства произошло на основе первоначальной редакции статьи 23 Основного закона ФРГ. Эта статья, перечислявшая земли ФРГ, устанавливала, что <в остальных частях Германии он (Основной закон. - Ред.) должен вступить в силу по их присоединении>.

 

Основной закон (конституция) ФРГ

Основной закон определил Федеративную Республику Германию как <демократическое и социальное федеративное государство>. ФРГ состоит из 16 земель, конституционный строй которых должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства. Положения Основного закона, касающиеся этих принципов, равно как и прав человека, разделения Федерации на земли и принципов участия земель в законодательстве, не могут быть изменены при внесении поправок в Основной закон. Для этого требуется принятие специального закона двумя третями голосов членов обеих палат парламента.

Основной закон содержит перечень прав и свобод человека, провозглашая их обязательность для законодательной, исполнительной власти и правосудия в качестве <непосредственно действующего права>. Однако конституция предусматривает и возможность лишения Федеральным конституционным судом основных прав тех, кто злоупотребляет свободой мнений, печати, преподавания, собраний, объединения, тайной переписки, почтовой и телесвязи, собственностью или правом убежища <для борьбы против основ свободного демократического строя>. На этом же основании могут быть запрещены и политические партии (в частности. Конституционный суд запрещал как неконституционные Коммунистическую партию Германки и неонацистские организации; позднее они воссоздавались под другими названиями).

На содержании Основного закона ФРГ отразилось желание его составителей избежать ошибок, которые, по их мнению, были допущены Веймарской конституцией 1919г. и способствовали приходу к власти национал-социалистов. Помимо введения возможности запрещения партий, признанных неконституционными, Основной закон отказался от всенародных выборов президента и существенно ограничил его полномочия, отказался от проведения референдумов на федеральном уровне (сохранив их на уровне отдельных земель), ввел механизм <конструктивного вотума недоверия>, призванного не допускать затяжного правительственного кризиса.

В 1968 г., в условиях <холодной войны>, в Основной закон был включен ряд статей так называемого чрезвычайного законодательства (о состоянии напряженности, состоянии обороны и др.) на случай возникновения угрозы существованию или демократическому строю Федерации или одной из ее земель.

Согласно Основному закону, система органов государственной власти ФРГ базируется на принципе разделения властей.

 

Высшие органы законодательной власти

Высшая законодательная власть в ФРГ принадлежит двухпалатному парламенту: нижняя палата - бундестаг и верхняя палата - бундесрат имеют разный статус в отношении как порядка их формирования, так и объема полномочий. Законодательная инициатива принадлежит членам обеих палат и Федеральному правительству. Ведущую роль в законодательном процессе играет бундестаг. Правительство вносит законопроекты в бундесрат, который должен передать свое мнение в бундестаг не позже, чем через шесть недель. В особо срочных случаях правительство может по истечении трех недель передать законопроект непосредственно в бундестаг.

Бундестаг избирается на 4 года путем всеобщих прямых выборов при тайном голосовании. В выборах участвуют граждане, достигшие 18-ти лет. Половина депутатов избирается в одномандатных округах, охватывающих территорию всей страны, по мажоритарной системе (избранным считается тот, кто получил большинство голосов граждан, участвовавших в голосовании). Другая половина депутатов избирается по земельным партийным спискам в многомандатных округах. Каждый избиратель отдает, таким образом, два голоса: за индивидуального кандидата и за партийный список. Половина мест в бундестаге распределяется между партиями пропорционально числу полученных голосов. Поскольку пропорциональная избирательная система в чистом виде гарантирует представительство даже для мелких партий, это зачастую создает сложные проблемы при формировании правительства. В Германии, чтобы избежать практики Веймарской республики, отличавшейся своей политической неустойчивостью, введен пятипроцентный барьер. Места в бундестаге получают только те партии, которые либо набрали не менее 5 процентов голосов, отданных за партийные списки, либо победили не менее, чем в трех одномандатных избирательных округах. В результате в ФРГ почти исчезли с политической арены мелкие партии. Для образования в бундестаге партийной (или межпартийной) фракции требуется наличие не менее 5 процентов депутатов.

Президент бундестага по старой немецкой конституционной традиции избирается из членов самой сильной парламентской фракции. Вместе с четырьмя заместителями он образует президиум бундестага. На заседаниях бундестага председательствует один из членов президиума.

Основной закон ФРГ отвергает императивный мандат, при котором партия навязывает своим членам определенное решение по вопросу о голосовании. Согласно Конституции, депутаты, голосуя, <сообразуются лишь с собственной совестью>. Не допускает Основной закон и прямого фракционного принуждения. Конечно, депутат, как правило, учитывает мнение своей партии (и, соответственно, фракции). Но даже если он будет исключен из партии или фракции за нарушение партийной дисциплины, депутатский мандат за ним сохраняется.

Депутаты бундестага пользуются свободой слова и высказываний в парламенте. За высказывания и свое голосование они не подлежат преследованию (исключением является клевета), причем это правило действует и тогда, когда они перестают быть депутатами, т.е. пожизненно. Закон запрещает без разрешения бундестага начинать уголовное расследование против депутата или арестовывать его. Разрешения не требуется, если депутат взят под стражу в момент совершения правонарушения или в течение следующего дня. Депутат может быть наказан и за нарушение правопорядка. На практике бундестаг обычно дает согласие на уголовное расследование, если речь не идет об оскорблениях политического характера. Депутаты имеют право отказаться от дачи свидетельских показаний относительно лиц, сообщивших им какие-либо факты. Все письменные документы, которые они имеют при себе, не подлежат конфискации. Финансовая независимость депутатов обеспечивается жалованием. Проработавшие в составе бундестага не менее восьми лет получают право на пенсию по достижении пенсионного возраста.

Бундестаг пользуется правом самостоятельно определять свою организационную структуру и способ работы (принимает регламент работы, имеющий характер устава, на 4 года, проверяет правильность выборов в бундестаг). Состоит бундестаг, как правило, из 650-670 депутатов, заседает открыто. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством в две трети голосов при подаче заявки не менее, чем от одной десятой части парламента. Для принятия бундестагом решения необходимо присутствие большинства его членов. Как правило, решения принимаются простым большинством, но в случае выборов Федерального канцлера и изменения конституции предусмотрена необходимость либо получения голосов большинства депутатов бундестага, либо даже двух третей голосов.

Для осуществления парламентской деятельности в бундестаге создаются многочисленные комитеты, играющие важную роль в процессе подготовки законов и обсуждения законопроектов. Основной закон предписывает в обязательном порядке создание трех комитетов при бундестаге: по петициям, по иностранным делам и по делам обороны. Но бундестаг имеет право образовывать и другие комитеты, если считает это необходимым. Так, например, сейчас функционируют 22 комитета. Фракции направляют в комитеты своих представителей пропорционально набранному их партиями проценту голосов избирателей.

Бундестаг играет основополагающую роль в области законодательства: он принимает законы и имеет право вносить законопроекты. Кроме того, он избирает Федерального канцлера, принимает участие в выборах Федерального президента и федеральных судей, участвует в формировании правительства, осуществляет текущий контроль за деятельностью правительства, имеет право на внесение конструктивного вотума недоверия Федеральному канцлеру с целью вынудить его самого и его правительство уйти в отставку.

Свои контрольные функции бундестаг осуществляет путем утверждения закона о бюджете, представленном правительством, а также посредством вызова на свои заседания министров. С целью проверки соблюдения и выполнения бюджета бундестаг заслушивает отчет министра финансов. Отчет проверяется Федеральной счетной палатой, члены которой пользуются правом судейской независимости.

Бундестаг принимает законы в тех сферах, на которые распространяются (полностью или частично) полномочия Федерации. Законы, ведущие к увеличению бюджетных расходов и предусматривающие новые расходы (или допускающие их в будущем), принимаются только с согласия Федерального правительства. Прежде чем быть принятым окончательно, затон проходит три чтения и рассматривается в соответствующем комитете. Законы, затрагивающие интересы земель, должны быть одобрены бундесратом.

Самороспуск бундестага не допускается. Досрочный роспуск может быть осуществлен в связи с внесением Федеральным канцлером вопроса о доверии правительству. Если предложение Федерального канцлера не получает абсолютного большинства голосов, то Федеральный президент имеет право по заявлению канцлера распустить бундестаг. Это право утрачивает силу, если бундестаг в крайне сжатые сроки издирает другого федерального канцлера (конструктивный вотум недоверия).

Бундесрат - верхняя палата германского парламента, представляющая интересы 16 земель ФРГ. Он не имеет срока избрания, являясь постоянно действующим федеральным органом. Формируется он из членов правительств федеральных земель, причем министры-президенты (премьер-министры) земель обязательно должны быть членами бундесрата. Каждая земля имеет в бундесрате от трех до шести мест, а следовательно, и голосов, в зависимости от численности ее населения. Земли с числом жителей менее 2 млн. человек имеют три голоса, более 2 млн. - 4 голоса, более 6 млн. - 5 голосов, более 7 млн. - 6 голосов. Всего бундесрат насчитывает 68 членов. Его состав меняется лишь тогда, когда в одной из федеральных земель происходит смена правительства или отельных министров. Члены бундесрата имеют императивный мандат: они связаны директивными указаниями своих земельных правительств; представители одной земли должны голосовать одинаково. Поэтому для голосования достаточно присутствия одного члена земельного правительства или уполномоченного от земли; он располагает всеми голосами, которые имеет соответствующая земля. Решения принимаются абсолютным большинством членов бундесрата (35 человек). Члены бундесрата, в отличие от членов бундестага, не имеют права неприкосновенности.

Президент бундесрата избирается только из министров-президентов земель сроком на один год в следующей последовательности: вначале от самой крупной земли, затем по нисходящей до самой маленькой. Полномочия Федерального президента в случае невозможности исполнения им своих функций или досрочного освобождения от должности осуществляются президентом бундесрата. Как и бундестаг, бундесрат образует различные комитеты.

Бундесрат как законодательный орган Федерации обладает правом законодательной инициативы, правом высказывать свое отношение к законопроектам федерального правительства, одобрять или не одобрять законы, принятие которых требует его согласия (в первую очередь, это законы, затрагивающие интересы земель, а также законы о внесении изменений в Основной закон), правом участия в формировании политики Федерации по европейским вопросам, участия в избрании Федерального конституционного суда. Одобрения бундесрата требуют также нормативные и административные акты, издаваемые Федеральным правительством, если они прямо или косвенно затрагивают интересы земель. Бундесрат должен одобрить (или отклонить) объявление оборонительной войны.

Для усиления эффективности взаимодействия обеих палат парламента в 1968 г. в Основной закон была введена статья об образовании совместного комитета, состоящего на две трети из депутатов бундестага и на одну треть - из членов бундесрата. Депутаты назначаются бундестагом на основе представительства фракций, а бундесратом - на основе представительства земель (по одному представителю от каждой земли).

 

Федеральный президент

Главой государства в Германии является Федеральный президент. По сравнению с Веймарской Республикой его полномочия сознательно ограничены в пользу Федерального правительства и возглавляющего его Федерального канцлера. Федеральный президент выполняет по преимуществу представительские функции, олицетворяя собой государство (все президенты отказывались от своего партийного членства на время пребывания на этом посту) и в случае необходимости выступая в качестве посредника и третейского судьи в конфликтных ситуациях. Реальная роль президента во многом зависит от его личного авторитета.

Федерального президента избирает Федеральное собрание - орган, формирующийся специально для этой цели из членов бундестага и равного числа представителей земель, избираемых ландтагами (земельными парламентами). В Федеральное собрание часто делегируются авторитетные общественные деятели, ученые, деятели искусства, не являющиеся членами ландтагов. Избранной считается кандидатура, получившая большинство голосов всех членов Федерального собрания. В случае, если ни первый, ни второй тур выборов не приносят победы одному из баллотирующихся, в третьем туре выборов достаточно набрать большинство голосов членов, участвующих в голосовании.

Федеральный президент избирается сроком на 5 лет. Срок его избрания на год превышает полномочия бундестага, избираемого на 4 года. Это сделано для того, чтобы избежать трудностей с формированием правительства, если процедура выборов президента затянется. (В Германии правительство избирается бундестагом по предложению президента)

Правом быть избранным в президенты пользуются граждане ФРГ, имеющие право быть избранными в бундестаг и достигшие 40-летнего возраста. Президентом можно быть избранным только на два срока.

Федеральный президент не может занимать другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность, входить в состав руководящих органов предприятий, получающих прибыль.

Президент не несет ответственности за свои действия в качестве главы государства: почти все его акты должны быть контрассигнованы (подписаны) также Федеральным канцлером или соответствующим министром, берущими таким образом политическую и юридическую ответственность на себя и правительство. Исключение составляют акты, касающиеся назначения и увольнения Федерального канцлера, роспуска бундестага и просьбы президента к уходящему в отставку Федеральному канцлеру продолжать ведение дел до назначения его преемника. Роль президента возрастает, если в бундестаге отсутствует партия или коалиция, обладающая большинством мест. Тогда он лично предлагает кандидатуру канцлера, определяя тем самым политическое развитие страны на несколько лет вперед.

Федеральный президент может потребовать от президента бундестага созыва бундестага, а также его роспуска (в случаях, предусмотренных Основным законом). Он представляет Федерацию в соответствии с нормами международного права и заключает от ее имени договоры с иностранными государствами. Ратификация договоров также является прерогативой президента. Велика его роль в процессе избрания канцлера и последующего формирования Федерального правительства. Он имеет право на регулярное получение информации от правительства и непосредственно от Федерального канцлера. Президенту также принадлежит право назначать и увольнять федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров (он может, правда, делегировать это право другим должностным лицам). В определенных законом случаях президент пользуется правом помилования.

Законы, принятые бундестагом, согласно конституции, оформляются Федеральным президентом и публикуются <Федеральным вестником законов>. Если президент считает, что принятый закон нарушает Конституцию, а бундестаг с ним не соглашается, он может обратиться в Федеральный конституционный суд.

В свою очередь, бундестаг или бундесрат могут возбудить перед Федеральным конституционным судом обвинение против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона (по инициативе не менее одной четвертой части членов бундестага дли голосов бундесрата). Решение о предъявлении обвинения требует большинства двух третей членов бундестага или двух третей голосов бундесрата. Если Федеральный конституционный суд согласится с обвинением, он может лишить президента должности (причем суд имеет право временно отстранить его от должности уже после предъявления обвинения). Полномочия Федерального президента в этих случаях осуществляются президентом бундесрата.

 

Федеральное правительство

Высший орган исполнительной власти - Федеральное правительство - состоит из Федерального канцлера и Федеральных министров.

Канцлер как глава правительства, согласно Основному закону, имеет особый статус. Он получает власть непосредственно от бундестага и избирается по предложению Федерального президента без прений. Как правило, президент предлагает кандидатуру представителя партии или правительственной коалиции, победившей на выборах в бундестаг. Кандидат должен набрать абсолютное большинство голосов членов бундестага, так называемое <канцлерское большинство>. После избрания Федеральный президент назначает его на пост Федерального канцлера. Но в Основном законе предусмотрен и другой вариант.

За все время существования ФРГ Федеральный канцлер всегда избирался в ходе первого тура выборов. Однако если кандидат, предложенный президентом, не избран в первом туре, то назначается второй тур. В течение 14 дней бундестаг большинством голосов своих членов может выбрать на пост канцлера своего кандидата. Если избрание и на этот раз не состоялось, проводится третий тур. Если избранный в третьем туре собрал голоса большинства членов бундестага, Федеральный президент в течение семи дней после выборов должен назначить его канцлером. Если же избранный получил только большинство голосов присутствующих депутатов, то президент должен решить в течение семи дней: либо назначить его, либо распустить бундестаг.

Назначение (как и увольнение) Федеральных министров производит Федеральный президент по предложению канцлера. Бундестаг не имеет по этому вопросу формального права голоса. Канцлер свободен в подборе своей собственной <команды> и поэтому несет персональную ответственность перед бундестагом за политику государства. Федеральное правительство находится у власти весь период легислатуры бундестага, т.е. в течение четырех лет.

Роспуск Федерального правительства возможен в случае ухода в отставку (или смерти) Федерального канцлера; в результате имевшего успех конструктивного вотума недоверия; в связи с отклонением бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуском в этом случае бундестага Федеральным президентом.

Специфической для германской политической жизни процедурой является уже упоминавшийся выше конструктивный вотум недоверия. Бундестаг может выразить по собственной инициативе недоверие Федеральному канцлеру, избрав большинством голосов своих членов его преемника и обратившись к Федеральному президенту с просьбой освободить прежнего канцлера от обязанностей. Президент обязан принять эту просьбу и назначить избранного преемника на должность канцлера. Между предложением о выражении недоверия и выборами должно пройти не более 48 часов.

С момента создания ФРГ конструктивный вотум недоверия применялся только дважды: в 1972 г. по отношению к канцлеру В.Брандту (тогда он не увенчался успехом - правительство социал-демократа В.Брандта осталось у власти) и в 1982 г. по отношению к канцлеру Г.Шмидту, тоже социал-демократу (на этот раз правительство во главе с канцлером было вынуждено уйти в отставку, и пост канцлера занял христианский демократ Г.Коль).

Конструктивный вотум недоверия нельзя путать с ситуацией, когда сам Федеральный канцлер обращается в бундестаг с запросом о доверии к нему. Если он не получает большинства голосов членов бундестага, то Федеральный президент может по предложению канцлера распустить бундестаг в течение 21 дня. Право роспуска утрачивает свою силу, если бундестаг в течение 48 часов с момента поступления запроса о доверии изберет другого Федерального канцлера.

Федеральное правительство воплощает в жизнь законы, принятые бундестагом, осуществляет политическое и административное руководство государством. Федеральный канцлер определяет основные направления политики, руководит работой правительства, возглавляя кабинет министров и председательствуя на его заседаниях. Федеральные министры организуют работу своих ведомств, сообразуясь с основными направлениями, определенными Федеральным канцлером. В случае разногласий между отдельными министрами, а также в случаях, особо предписанных Основным законом, Федеральное правительство принимает решения коллегиально.

 

Органы регионального и местного самоуправления

Как уже указывалось, Основной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство (Федерацию). Федеративное устройство - историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множество крупных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ.

Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель, равно как нерушимости их территорий. В рамках Федерации территория земель может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или имеющая иной состав земля, несколько земель могут слиться в одну новую или одна земля может стать составной частью другой. Все подобные изменения территориально-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен бундесратом, а также референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный результат.

Федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону. Хотя в принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (примером является заключенный Баварией в 1965 г. конкордат с Ватиканом).

Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не исключает многообразия форм конституционного устройства земель.

В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее Основным законом или другим федеральным законом обязанностей. На этот случай предусмотрена процедура <федерального принуждения>: Федеральное правительство с согласия бундесрата принимает <необходимые меры> для выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права Федерального правительства давать указания соответствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или окончательный роспуск земельного парламента. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма <федерального принуждения> земли.

Каждая земля имеет свою конституцию, свое правительство и парламент, именуемый ландтагом, а в отдельных случаях - гражданским собранием или палатой депутатов. Эти парламенты однопалатны, кроме баварского, где ландтаг имеет двухпалатную структуру. Избираются они на срок 4 и 5 лет. В землях функционирует собственная судебная система. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного контроля. В земельных конституциях не предусмотрен пост президента как главы государства. Премьер-министры (буквально: министры-президенты) земельных правительств избираются парламентами земель и совмещают функции главы правительства и представительские прерогативы главы государства, т.е. земли. В так называемых городах-государствах (Берлин, Бремен, Гамбург) главы правительств называются правящими бургомистрами, правительства - сенатами, а министры - сенаторами. Правительства земель подчинены ландтагам.

Большинство законодательных полномочий принадлежит Федерации. Исключительное законодательное право отведено Федерации в сфере международных отношений, обороны, гражданства, денежной системы, связи, таможенной и пограничной охраны, а также уголовного, процессуального, экономического, трудового и жилищного права. К законотворческой компетенции земель относятся вопросы культуры (образование, среднее и высшее, радио и телевидение), коммунальная сфера и полицейское право (лишь форма полицейских везде одинакова). Земли обладают также широкими полномочиями в административной сфере. В таких областях, как развитие инфраструктуры, охрана природы, водное хозяйство Федерация осуществляет <рамочное законодательство>, предоставляя самые широкие полномочия своим субъектам. Исключение составляют федеральные налоги, авиасообщение, атомная энергетика. Налоговые законы принимаются бундестагом. В результате налоговое обложение по всей стране одинаково, что исключает неравенство в конкуренции и попытки перемещения капиталов в <более льготные> земли. В то же время Основной закон предписывает <соразмерную компенсацию> землям <бедным>, хотя и не до такой степени, чтобы они не стремились к расширению экономического потенциала, а <богатые> потеряли интерес к сохранению своего преимущества быть богатыми. Наиболее важные налоги (подоходный, на корпорации, налог на добавленную стоимость), составляющие 70% общей массы налоговых поступлений, делятся между Федерацией и землями в централизованном порядке. Земли пользуются правом взимания собственных и федеральных налогов. В земельные кассы поступают средства от налогов на имущество, на автотранспортные средства, на наследство, на приобретение земельных участков, а также соответствующие доли налогов Федерации - подоходного налога, налога с корпорации и с оборота. Ландтаги утверждают собственные земельные бюджета, хотя при расходовании средств у них, как и у федерации, простор для маневрирования составляет лишь около 10%.

Земли обладают более широкими полномочиями в области непосредственной демократии, чем Федерация. Если Основной закон предусматривает проведение федерального референдума только при территориальных изменениях, то в землях получили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива.

Партии в земельных парламентах представлены в различных пропорциях, что отражается и на составе правительств. Зачастую лишь некоторые из земельных парламентов и правительств в партийно-политическом плане по составу равнозначны бундестагу и Федеральному правительству. В остальных же землях политика осуществляется партиями, которые на федеральном уровне находятся в оппозиции. Соответственно, большинство в бундесрате может не совпадать в политическом отношении с большинством бундестага.

В задачи земельных правительств входят выработка земельных законопроектов и обеспечение выполнения законов после их утверждения земельными парламентами. Они ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов.

Конституции земель и общинные уложения определяют структуру и задачи общин (коммун). Общины - города районного значения и районного подчинения, сельские общины, уезды, районы - это самостоятельные, правоспособные территориальные единицы с правом принятия уставов, собственным бюджетом и персоналом.

Основной закон вернул общинам и союзам общин Германии отнятое у них нацистами право на самоуправление, т.е. <право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества>, подчеркнув особо, что законодательство как Федерации, так и земель должно обеспечивать жизнеспособность общин и их союзов в финансовом отношении.

В землях ФРГ существуют отличающиеся друг от друга уложения об общинах. Это объясняется исторически обусловленными обычаями, представлениями и традициями, укоренившимися в разных частях Германии. Понятие <община> употребляется зачастую не только по отношению к сельским общинам, но и к городским и другим территориальным единицам. Однако, с точки зрения правовых норм, имеет значение только то, входит ли община в состав уезда или является внеуездной, т.е. общиной центрального (земельного) подчинения (последние одновременно осуществляют и полномочия уезда). В земле Бавария существует и более крупная, чем уезд, единица местного самоуправления - район. Районы имеются и в некоторых городах. Вся территория Германии делится на общины. Однако по своей площади они сильно отличаются друг от друга как вследствие исторической традиции, так и по другим причинам - например, из-за различной плотности населения.

Полномочия общин достаточно широки. Они выполняют ряд задач общегосударственного характера: ведение актов гражданского состояния, проведение выборов от общеевропейского до муниципального уровня, учет военнообязанных, выдача удостоверений личности; осуществляют строительный, промышленный, промысловый надзор. В центре внимания органов самоуправления находится обеспечение необходимых нормальных условий жизни граждан (снабжение питьевой водой, очистка сточных вод, уборка мусора, строительство и развитие школ, больниц и т.п.). Если общины успешно справляются с этими задачами, они имеют право в соответствии со своими финансовыми возможностями и потребностями брать на себя строительство и содержание объектов культурного, социального значения и спортивных сооружений (театров, библиотек, концертных залов, крытых плавательных бассейнов, стадионов, теннисных кортов и т.п.).

Создавая собственные уложения (уставы), общины осуществляют тем самым и правотворческую деятельность.

Основной закон предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически избираемого народного представительства. Поэтому в коммунах всех земель есть два органа:

1) муниципальное народное представительство, непосредственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающее решение по всем важным вопросам, касающимся общины, и контролирующее деятельность административного органа ее управления;

2) муниципальный административный орган управления (исполнительная власть), подготавливающий решения народного представительства и осуществляющий их. Руководители административных органов управления (обербургомистр, бургомистр, магистрат, директор общинного управления; на районом уровне - оберкрайсдиректор или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет.

В некоторых землях функции председателя представительного органа и главы администрации совпадают, в других их исполняют разные лица.

Муниципальный мандат члена представительного органа является свободным. Избранные члены не связаны указаниями своей партии, группы избирателей или избирателей в целом, могут объединяться во фракции.

Особый статус имеют города-земли (города-государства) - Бремен, Гамбург и Берлин. Все они являются одновременно и землями Федеративной Республики Германии, и общинами. Они, как и другие земли, имеют собственные конституции.

В Берлине государственная и муниципальная власть не разграничиваются, государственные задачи и задачи местного самоуправления распределяются между городскими органами управления (городской администрацией) и администрациями 23 районов Берлина. Районы не обладают правом принятия уложений (уставов) и финансовым суверенитетом, однако могут самостоятельно принимать персонал и определять внутреннюю структуру своих органов управления.

Граждане избирают парламент города-земли - палату депутатов. Палата депутатов избирает из своего состава правящего бургомистра, являющегося главой правительства (председателем сената), а также сенаторов. Сенаторы возглавляют управления сената - внутренних дел, юстиции, социального обеспечения, школ и т.д.

Городская администрация, в состав которой входят как управления сената, так и подчиненные им центральные специальные органы (например, полиция), занимается задачами, имеющими общегородское значение и требующими централизованной реализации. Районные администрации выполняют прочие управленческие задачи (социальная политика, строительный надзор, промысловый надзор). За законностью и правильностью действий районов следят управления сената. Сенат также издает общие административные предписания, касающиеся деятельности районов.

Городские районы Берлина, подобно общинам, имеют два органа: избираемое гражданами района собрание народных представителей (народное представительство) и избираемое им районное управление (администрацию) - районного бургомистра и совет из четырех муниципальных советников.

Собрание народных представителей определяет политику района, выносит решения по важнейшим вопросам (бюджет района, планы застройки и т.д.) и контролирует действия районной администрации. При нем создаются комиссии, в работе которых принимают участие не только парламентарии, но и делегаты граждан, избираемые собранием народных представителей. Районное управление (администрация) занимается текущими делами района и подотчетно собранию народных представителей. Бургомистр и муниципальные советники избираются сроком на 4 года и могут быть в любое время отозваны большинством в 2/3 голосов членов собрания народных представителей. Районные бургомистры вместе с правящим бургомистром как главой правительства земли и города образуют <Совет бургомистров>, который может излагать свою точку зрения перед сенатом и вносить предложения.

В последние годы в Берлине, как и в других землях ФРГ, разрабатываются и начинают внедряться проекты реформы местного самоуправления, имеющие целью модернизировать систему самоуправления, сделать его более дешевым, компетентным и эффективным, приблизить к нуждам населения, которое рассматривается как потребитель услуг (<продукта>), предоставляемых ему органами власти.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственного надзора. Они могут осматривать учреждения и объекты органов самоуправления, проводить проверку дел и кассовой наличности, а также запрашивать отчеты и дела. Граждане могут обращаться с жалобами на местное самоуправление в органы государственного надзора. Установив правоту гражданина, последние имеют право потребовать отмены или изменения соответствующего решения, в свою очередь, органы местного самоуправления могут оспорить эти требования через суд. На практике это происходит довольно часто, причем случаи, когда суды отменяют постановления органов государственного надзора, не являются редкостью.

Органы местного самоуправления в Германии рассматривают себя как самостоятельную силу в государстве. Опираясь на издавна существовавшие традиции. Основной закон воссоздал ассоциации органов местного самоуправления, разрушенные нацистами. Они появились вновь как на уровне земель, так и на уровне Федерации. В настоящее время в Баварии, например, имеется 4 земельные ассоциации: Баварский союз общин (объединение 2 тысяч городов и общин, входящих в уезды); Баварский союз городов, куда входят 264 города и общины; Баварский союз уездов, куда входит 71 уезд; Объединение районов Баварии, куда входят все 7 районов.

На федеральном уровне существуют: <Немецкий союз городов>, объединяющий внеуездные и крупные уездные города, а также города-земли; <Немецкий союз городов и общин, входящих в уезды>; <Немецкий союз уездов>, представляющий интересы всех уездов в ФРГ. Все эти муниципальные ассоциации осуществляют координацию своей деятельности в рамках федерального объединения муниципальных ассоциаций. Через ассоциации общины обмениваются опытом, получают необходимую информацию по любому интересующему вопросу, им предоставляются юридические и другие консультации. Ассоциации представляют интересы своих членов перед исполнительными и законодательными властями на земельном и федеральном уровнях или перед другими государственными и общественными организациями, а также при осуществлении внешних связей.

<Немецкий союз городов> имеет ряд комитетов и постоянно действующий Совет городов. Без утверждения и предварительной экспертизы на Совете городов ни один закон Федеральным правительством и парламентом не принимается. Особенно велика роль союза, когда речь идет об охране окружающей среды. На проектах законов и нормативных актов о создании тех или иных промышленных объектов должна обязательно стоять его разрешающая печать.

Влиятельные муниципальные ассоциации способны, как показывает практика, воздействовать на государственную власть и успешно препятствовать попыткам ограничить права местного самоуправления. Ассоциации проводят ежегодные собрания своих членов, открытые для общественности. Представители государственных органов власти имеют на этих собраниях статус гостя и лишены права решающего голоса.

 

Органы судебной власти и конституционного надзора

Важнейшим органом судебной власти в Германии является Федеральный конституционный суд (ФКС), находящийся в городе Карлсруэ (земля Баден-Вюртемберг). ФКС - блюститель Основного закона, самостоятельный и независимый федеральный орган власти, имеющий равные права с другими федеральными органами. Впервые судебный орган с подобными полномочиями был создан в 1949 г.

ФКС состоит из двух сенатов, каждый из которых обладает строго определенными полномочиями: 1) <Сенат по основным правам> рассматривает конституционные жалобы и принимает решения по процедуре контроля за действием применяемых норм; 2) <Сенат по государственному праву> принимает решения по вопросам государственной организации. Деятельность суда и его сенатов регламентируется специальным законодательством о ФКС.

Судьи обоих сенатов избираются наполовину бундестагом и наполовину бундесратом и назначаются на должность Федеральным президентом. Они должны быть не моложе 40 лет и иметь соответствующую квалификацию. Они не имеют права быть одновременно членами бундесрата или бундестага, Федерального правительства или правительства земельного уровня. В каждый сенат избирается по 8 человек на срок 12 лет (без права повторного выбора).

ФКС принимает решения относительно толкования Основного закона в случае возникновения споров о компетенции высших федеральных органов. Он решает, действуют ли высшие органы законодательной и исполнительной власти в рамках функций и полномочий, предписанных им Основным законом. ФКС осуществляет правовой контроль за выявлением степени соответствия конституции принятых парламентом страны или какой-либо земли законов. Контроль проводится по запросу Федерального правительства, земельного правительства, либо одной трети членов бундестага. ФКС решает также споры между Федерацией и землями по вопросам разграничения полномочий в области законодательства.

Подавляющее 'большинство дел, рассматриваемых ФКС, составляют так называемые конституционные жалобы, поступающие от граждан в связи с нарушением их конституционных прав. Подавать такие жалобы могут и юридические лица, в том числе общины и объединения общин, в связи с нарушением их права на самоуправление. Прежде чем подавать жалобу в конституционный суд, заявитель должен использовать все другие способы правовой защиты. Чтобы избежать перегрузки ФКС и затягивания принятия решений, при обоих сенатах созданы палаты, правомочные рассматривать конституционные жалобы. Решения в палатах должны приниматься единогласно.

Решения ФКС обязательны к исполнению конституционными органами Федерации и земель, всеми судами и ведомствами. Решения же, касающиеся проверки соответствия принимаемых законов Основному закону, сами имеют силу закона и публикуются в <Федеральном вестнике законов>.

В целом Федеральный конституционный суд призван обеспечить равновесие трех властей: законодательной, исполнительной и судебной, равновесие между государством и гражданином.

Кроме ФКС, к судебной власти на уровне Федерации относятся также федеральные суды, занимающиеся специальными вопросами:

Федеральный верховный суд (по гражданским и уголовным делам); Федеральный финансовый суд; Федеральный административный суд; федеральный суд по трудовым делам; Федеральный суд по социальным делам. Их задачи заключаются главным образом в обеспечении единства всей судебной практики в ФРГ, кроме того, они являются высшими судебными инстанциями для каждой сферы судебного производства. Земли создают суды первой и второй (апелляционной) инстанции.

 

Система государственной службы

В Германии, как и в ряде других стран, государственная служба называется в буквальном переводе на русский язык <общественной> (или <публичной>). Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т.д.

Государственная служба на всех трех уровнях (Федерации, земель и общин) регулируется федеральными законами по единой системе. Для всех трех уровней установлена единая система званий, чинов, рангов, единые правила прохождения службы, права и обязанности, ограничения и гарантии, система пенсионного обеспечения и оплаты труда.

Лица, находящиеся на государственной службе, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются прежде всего характером их взаимоотношений с государством и выражаются в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, вознаграждения за нее, в предъявляемых к ним требованиях, в содержании их прав и обязанностей.

Согласно Основному закону, при допуске к государственной службе отсутствует какая-либо дискриминация в отношении вероисповедания или мировоззрения гражданина ФРГ.

Существование и функционирование профессионального чиновничества опирается на исторические традиции, закреплено Основным законом и регламентировано рядом специальных законов и правительственных постановлений (всего насчитывается более 20 нормативных актов о чиновничестве, включая <Дисциплинарный кодекс>). Общие положения, касающиеся правового статуса чиновников, сформулированы в Федеральном законе о чиновниках, принятом в 1953 г. (в настоящее время он действует в редакции 1985 г.). Статус чиновников, работающих в землях, регулируется специальным федеральным законом и земельными законами.

Чиновником считается тот, кто: 1) состоит с государством в публично-правовом <отношении службы и верности>; 2) осуществляет важные государственные функции, обеспечивающие безопасность государства и общества; 3) публичное служебное отношение которого фиксируется в административном акте о назначении на должность, который вручается чиновнику. Назначают чиновника на должность Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством возможно лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник уходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Законы различают следующие категории чиновников по правовому статусу:

1)      чиновники, назначаемые на должность пожизненно;

2)      чиновники, назначаемые на должность на определенное время на основе особых правовых предписаний;

3)      чиновники, назначаемые на неопределенное время. Эта группа является наиболее социально незащищенной. К ней относятся те, кто закончил подготовительную службу и является претендентом на занятие пожизненной должности;

4)      чиновники, назначенные на должность с испытательным сроком. Испытательный срок устанавливается чиновнику по окончании им высшего образовательного учреждения. Как правило, такой чиновник первоначально назначается на неопределенное время, а затем - на испытательный срок. После успешного окончания испытательного срока он получает должность пожизненно (если для этого имеются все необходимые правовые предпосылки). Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновника и составляет от одного до четырех лет;

5)      почетные чиновники, которые исполняют свои функции временно, а не профессионально. Их деятельность осуществляется на выборных началах, как правило, в рамках муниципального управления: это, например, бургомистр, его заместитель и т.п. Тем не менее на них, в основном, распространяется статус пожизненно назначаемых чиновников. Как и профессиональные чиновники, они получают документ, подтверждающий их назначение на должность.

В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между <политическими чиновниками> и <чиновниками-специалистами>. Политические чиновники покидают свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь очень высокий уровень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей - политических чиновников. Именно они обеспечивают непрерывность управленческого процесса.

Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40% чиновников), обязан на службе соблюдать политический нейтралитет. Но и политические чиновники, находясь на государственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обязан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депутатских полномочий.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.

<Политический чиновник> обязан в течение всего срока пребывания на своей должности разделять политические взгляды и цели правительства. По правовому статусу он близок к категории <пожизненного чиновника>, но на практике может быть в любой момент отстранен от должности временно или насовсем, причем без объяснения причин. Круг политических чиновников установлен законодательством и охватывает сравнительно малочисленную группу высших руководителей органов власти.

Федеральный закон перечисляет требования, которым должен соответствовать чиновник: он должен иметь германское гражданство, быть психически и физически здоровым, обладать необходимыми для административного работника чертами характера, устойчивым материальным положением. Он приносит присягу, что всегда будет защищать свободный демократический строй ФРГ, руководствуясь Основным законом. Ему предписывается справедливо и беспристрастно исполнять свои обязанности.

Согласно Федеральному закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Каждому рангу соответствует определенный <образовательный ценз>, т.е. наличие определенного уровня базового образования. Для чиновников повышенного и высшего ранга обязательно, помимо ряда других требований, высшее образование (для высшего ранга - университетское).

Претенденты на чиновничью должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы).

В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей (фактически аналогичных званиям) от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.

Существует система должностных групп чиновников. В каждой из них предусматривается увеличение окладов в зависимости от служебного стажа. Должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1-2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава установлена особая система должностных групп. У этой категории должностные оклады не зависят от служебного стажа.

Персонал государственных учреждений комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса возложена на высшую инстанцию в данном ведомстве. Так, министры отвечают за проведение конкурсов на замещение должностей в министерствах. В обязанности ответственных лиц входит и внесение изменений (в случае необходимости) в требования к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических особенностей работы в ведомстве, земле, общине.

Разница между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоит в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании.

Органы государственного управления несут ответственность за действия, совершаемые их должностными лицами, только в тех случаях, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т.е. гражданско-правовом порядке. Основной закон предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если потерпевший понес их в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника.

Для чиновников предусмотрена уголовная ответственность за преступления, которые могут быть совершены ими при исполнении должностных функций: за шпионаж, разглашение судебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения. Для них предусмотрена дисциплинарная ответственность за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Подготовка чиновников повышенного ранга осуществляется разветвленной сетью так называемых высших профессиональных школ государственного управления. Наряду с соответствующей высшей школой Федерации имеются аналогичные школы в землях. Кроме того, специальные учебные заведения и учебные центры имеют некоторые ведомства, занимающиеся также и повышением квалификации чиновников. Условием приема в высшую профессиональную школу является поступление на государственную службу (учащиеся числятся кандидатами на чиновничью должность, проходящими подготовительную службу, получающими денежный оклад). Обучение продолжается три года, из которых первая половина, как правило, приходится на теоретическое обучение, а вторая - на прохождение практики в органах управления.

На протяжении нескольких лет в ФРГ идет оживленная дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Требования эти обосновываются превращением чиновничества в своего рода замкнутую касту, наличием у чиновников многих привилегий и связанной с этим неповоротливостью громоздкого аппарата управления. Вот почему все чаще звучит требование отменить или существенно ограничить привилегии чиновников.

Глава 3. ФРАНЦИЯ

 

Государственный строй. Конституция 1

Президент Республики 2

Правительство 3

Парламент 4

Национальное собрание 4

Сенат 6

Конституционный совет 7

Местные органы власти 8

Регион (округ) 8

Департамент 8

Коммуна 9

Судебная власть 10

Государственный совет 11

Высокая палата правосудия и Суд Республики 11

Государственная служба 11

Центральная государственная служба 12

Местная государственная служба 13

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих 14

 

Государственный строй. Конституция

По своему государственному строю Франция является республикой. Это одна из старейших (после Сан-Марино и Швейцарии) республик в Европе.

Утверждение республиканского строя было во Франции результатом многолетней и драматической борьбы. Первая попытка учреждения республики относится ко временам Великой Французской революции. В сентябре 1792 г. королевская власть была официально упразднена, и Франция провозглашена республикой. Но уже в мае 1804 г. Наполеон Бонапарт восстановил наследственную монархию под названием империи. Первую республику (по традиционной терминологии) сменила Первая империя, продержавшаяся до 1815 г. Затем в течение тридцати с лишним лет Франция снова была королевством. После революции в феврале 1848 г. во Франции опять устанавливается республиканский строй (Вторая республика), которая, в свою очередь, в декабре 1852 г. становится жертвой переворота, осуществленного племянником Наполеона I Луи-Наполеоном, восстановившим империю (Вторая империя) и правившим под именем Наполеона III. Его самого свергают в сентябре 1870 г. после ряда поражении во франко-германской войне. На свет рождается Третья республика. Республиканский строй закрепляется конституционными законами 1875 г. и утверждается окончательно. В 1884 г. принимается закон, гласящий, что <республиканская форма правления не может быть предметом предложения о пересмотре>. Третья республика оказалась долговечной: она продержалась до поражения Франции во второй мировой войне и официально перестала существовать в июле 1940 г. После четырех лет <режима Виши> (названного так по городу, где находилось правительство, сотрудничавшее с гитлеровцами) в процессе освобождения Франции возникла Четвертая республика, существовавшая с июня 1944 г. до октября 1958 г. (конституция была принята в 1946 г.).

В мае 1958 г. Франция оказалась в ситуации острого политического кризиса, вызванного главным образом затяжной колониальной войной за удержание Алжира и экономическими трудностями. Во французских войсках в Алжире вспыхнул мятеж, возглавляемый представителями высшего командования. Одним из требований мятежников было возвращение к власти генерала Шарля де Голля, в прошлом популярного руководителя Движения Сопротивления. 1 июня 1958 г. Национальное собрание избрало де Голля главой правительства. Он объявил о своем намерении ввести новую конституцию. Работа над ней началась немедленно и закончилась к сентябрю того же года. Проект конституции был рассмотрен высшими органами власти и вынесен 28 сентября на референдум. За его одобрение проголосовало 79,2% участников референдума. 4 октября конституция вступила в силу. В последующие месяцы прошли выборы в обе палаты парламента (Национальное собрание и сенат), а также выборы президента республики. Так возникла Пятая республика, существующая и по сей день.

Противники новой конституции упрекали ее в том, что она вводит <режим личной власти> (подразумевалась власть президента), урезает права народного представительства и тем самым ограничивает демократические свободы. Однако четыре десятилетия действия конституции показали, что она в основном устраивает все политические силы. Сменялись президенты, представлявшие различные политические партии (нынешний президент Жак Ширак - пятый по счету), менялось парламентское большинство, но никто не покушался на основы государственного устройства, установленного конституцией 1958 г. В нее лишь вносили отдельные изменения и дополнения, что является вполне нормальной и распространенной практикой в демократических государствах.

Пересмотр конституции может осуществляться по инициативе президента (если ему это предложит премьер-министр) или членов парламента. В случае принятия соответствующего предложения обеими палатами состоится референдум (если парламент в составе обеих палат примет решение о пересмотре 3/5 поданных голосов, то референдум не проводится). Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра.

Специфической чертой конституции Франции является наличие в преамбуле ссылки на приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулой конституции 1946 г. Эта ссылка заменяет собой подробное изложение этих прав и принципов.

Франция именуется неделимой, светской, демократической и социальной республикой, обеспечивающей всем гражданам равенство перед законом. Девизом республики объявлен знаменитый лозунг Великой Французской революции - <Свобода, равенство, братство>. Принцип республики сформулирован как правление народа по воле народа и для народа. Указано, что никакая часть народа и никакая отдельная личность не могут присвоить себе осуществление национального суверенитета, принадлежащего народу.

Обычно при более конкретной характеристике государственного строя Франции пользуются определением <президентско-парламентская республика>, означающим, что президент обладает значительными полномочиями, но роль парламента тоже велика.

 

Президент Республики

Характеристика органов государственной власти открывается в конституции Франции перечнем полномочий президента республики. Это, разумеется, не случайно. Главной целью составителей конституции 1958 г. было существенное расширение этих полномочий при некотором ограничении прерогатив парламента. Оправдывалось это желанием сделать государственную власть более устойчивой, стабильной и эффективной.

По конституции, президент следит за ее соблюдением, играет роль арбитра во взаимоотношениях между всеми ветвями власти, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения международных договоров.

Первоначально конституция предусматривала избрание президента коллегией выборщиков, в которую входили члены парламента, генеральных советов департаментов и ассамблей заморских территорий, а также избранные представители муниципальных советов. Таким образом 21 декабря 1958 г. был избран первый президент V республики Ш. де Голль.

В 1962 г. в конституцию была включена поправка: отныне президент должен был избираться прямым всеобщим голосованием всех граждан Франции, достигших 18 лет и пользующихся всеми гражданскими и политическими правами. Первые всеобщие выборы президента состоялись в 1965 г. Впоследствии президентами Франции избирались: Ж.Помпиду (1969 г.), В. Жискар д' Эстен (1974 г.), Ф. Миттеран (1981 г.), Ж.Ширак (1995 г.).

Президент избирается сроком на 7 лет. До сих пор было два исключения: оказались короче второй срок президентства де Голля (в связи с его добровольной отставкой) и президентство Помпиду (в связи с его смертью). Один и тот же человек может избираться неограниченное число раз (де Голль и Миттеран избирались дважды).

Кандидат в президенты должен быть французским гражданином, достичь 23 лет и соответствовать закону о службе в армии. Его кандидатуру должны поддержать не менее чем 500 граждан, являющихся членами выборных органов, из не менее чем 30 департаментов или заморских территорий (один и тот же департамент или одну и ту же территорию могут представлять не более 10% указанных граждан). Список граждан, выдвинувших кандидатов, публикуется (вместе с указанием их правового положения) в <Официальном вестнике Французской республики> не позднее чем за 8 дней до первого тура выборов.

Список кандидатов публикуется в <Официальном вестнике> не позднее 16 дня, предшествующего первому туру выборов. Кандидаты представляют в Конституционный совет декларацию об имущественном положении (декларация избранного кандидата публикуется после выборов). Каждый кандидат вносит денежный залог, который возвращается тому, кто наберет не менее 5% голосов.

Избирательная кампания начинается со дня официального опубликования списка кандидатов и заканчивается в полночь в пятницу, предшествующую голосованию (оно проводится в воскресенье).

Для ведения избирательной кампании государство предоставляет всем кандидатам одинаковые возможности: эфирное время на национальном телевидении и радио (по два часа перед каждым туром), специально отведенные места для расклейки избирательных афиш, право рассылать избирателям программу с изложением своих позиций (один текст перед каждым туром). После выборов каждый кандидат представляет финансовый отчет, который публикуется в <Официальном вестнике> (установлен потолок расходов, ограничены размеры пожертвований и взносов). Заранее обусловленную часть расходов по проведению избирательной кампании государство возмещает кандидатам.

О назначении выборов президента объявляет правительство. Немедленно после этого создается Национальная комиссия по контролю за избирательной кампанией и подчиненные ей местные комиссии по контролю в департаментах и заморских территориях. Для избрания президентом необходимо получить абсолютное большинство поданных голосов. Если его никто не набрал в первом туре, через две недели проводится второй тур с участием двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов.

Конституционный совет наблюдает за правильностью проведения выборов, рассматривает жалобы, устанавливает и объявляет результаты выборов, которые публикуются в <Официальном вестнике> в течение 24 часов после объявления результатов голосования.

Полномочия президента очень велики. Он назначает премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению последнего об отставке; по представлению премьер-министра назначает и прекращает полномочия других членов правительства. Председательствует на заседаниях Совета министров. Подписывает ордонансы (правительственные акты, имеющие силу закона) и декреты, обсужденные Советом министров. Промульгирует (обнародует) законы; имеет право до промульгации потребовать нового обсуждения закона или некоторых его статей, и в этом ему не может быть отказано. По предложению правительства или по совместному предложению обеих палат передает на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, реформ в экономической и социальной политике или разрешающий ратификацию международного договора, который отразился бы на функционировании государственных институтов. Президент. имеет право после консультации с премьер-министром и председателями палат распустить Национальное собрание; вслед за этим проводятся новые выборы. При этом новый роспуск невозможен в течение года после этих выборов. Может обращаться к обеим палатам парламента с посланиями, которые зачитываются от его имени. Пользуется правом обращения в Конституционный совет относительно проверки конституционности принятых парламентом законов.

Президент возглавляет вооруженные силы, председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Назначает трех членов и председателя Конституционного совета. Производит назначения на некоторые гражданские и военные должности (например, должности членов Государственного совета и Счетной палаты, членов судейского корпуса, профессоров высшей школы, офицеров). Возглавляет Высший совет магистратуры. Осуществляет право помилования.

Много споров и возражений вызвало в свое время предоставленное президенту (ст. 16 конституции) право в случае возникновения серьезной и непосредственной угрозы институтам республики, независимости и целостности страны или выполнению ее международных обязательств в условиях, когда нормальное функционирование государственных властей прекращено, принимать после консультаций с премьер-министром, председателями палат и Конституционным советом меры, которые диктуются этими обстоятельствами. Многие увидели в этом опасность установления авторитарного режима. Опасения, однако, не оправдались. Примечательно, что эта статья запрещает во время применения чрезвычайных полномочий роспуск Национального собрания. Если оно в это время находится на каникулах, то должно немедленно собраться на сессию. Таким образом, чрезвычайное положение не должно мешать нормальной деятельности парламента.

Президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены. В подобном случае обе палаты должны открытым голосованием и абсолютным большинством голосов принять идентичное решение, обвиняющее президента. Судит президента Высокая палата правосудия.

Вне рамок своих должностных обязанностей президент несет уголовную и гражданскую ответственность за свои действия.

Обязанности президента несовместимы с любыми другими функциями.

В случае досрочного освобождения поста президента его функции временно, до выборов нового президента, возлагаются на председателя сената (если это невозможно - на правительство).

Резиденцией президента республики является Елисейский дворец в Париже.

 

Правительство

Согласно конституции, правительство (Совет министров) определяет и проводит политику страны, распоряжается администрацией и вооруженными силами.

Деятельностью правительства руководит премьер-министр. Как говорилось выше, он назначается президентом и им же освобождается от должности после подачи заявления об отставке. По предложению премьер-министра президент назначает и освобождает министров. Отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку всего правительства. Эта отставка может быть добровольной (президент может попросить премьер-министра уйти в отставку, но принудить не может) или обязательной (после президентских или парламентских выборов, либо если Национальное собрание вынесет вотум недоверия или не согласится с программой правительства).

Правительство несет ответственность перед парламентом. Вопрос об ответственности правительства (доверии ему) может быть поставлен либо по инициативе премьер-министра, одобренной Советом министров, либо по требованию по меньшей мере одной десятой части членов Национального собрания. Резолюция порицания (вотум недоверия) должна быть принята большинством депутатов. Формально президент .может назначить премьер-министром любого человека, не спрашивая согласия Национального собрания. Но поскольку оно имеет возможность вызвать правительственный кризис, президент, если он не хочет проводить новые выборы, должен считаться с парламентским большинством. Так, президент Ф.Миттеран, будучи социалистом, дважды (в 1986-1988 гг. и в 1993-1995 гг.) был вынужден поручить обязанности премьер-министра представителям правого большинства Ж.Шираку и Э.Балладюру, а президент Ж.Ширак в 1997 г. - социалисту Л.Жоспену.

Количественный состав правительства законом не определен. Функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом, с любой должностью профессионального представительства общенационального характера, с государственной службой и любой профессиональной деятельностью (разрешается сохранять лишь местные избирательные мандаты). Будучи избранным в парламент, министр должен сделать выбор между парламентским мандатом и министерским постом. После назначения на должность и освобождения от нее члены правительства обязаны представить декларацию об имущественном положении. Специальная комиссия раз в три года дает отчет об изменениях в их имущественных делах.

Члены правительства несут уголовную ответственность перед судебными органами за правонарушения, не связанные с исполнением ими должностных обязанностей, и перед Судом Республики, если они с этими обязанностями связаны.

Руководя деятельностью правительства, премьер-министр несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, производит назначения на определенные законом гражданские и военные должности, контрассигнует (скрепляет своей подписью) акты президента республики, замещает в случае необходимости президента в качестве председателя в высших советах и комитетах обороны. В исключительных случаях может по специальному поручению президента председательствовать вместо него на заседании Совета министров с заранее определенной повесткой дня.

Члены правительства (министры и государственные секретари) руководят министерствами или выполняют поручения премьер-министра. В случае необходимости акты премьер-министра контрассигнуются министрами, ответственными за их исполнение. Совет министров выступает и как коллегиальный орган: утверждает проекты законов и ордонансов, ходатайствует перед президентом о проведении референдума, дает премьер-министру разрешение поставить вопрос об ответственности (доверии).

В разработке законопроектов правительству оказывает помощь Государственный совет, который дает предварительное заключение о конституционности его актов и подготовленных законопроектов.

По вопросам социально-экономической политики правительство консультирует Экономический и социальный совет..

 

Парламент

Парламент Французской республики состоит из двух палат: Национального собрания и сената. Обе заседают в Париже: Национальное собрание - в Бурбонском дворце, сенат - в Люксембургском дворце. Для совместных заседаний палат (конгресса) предоставляется Версальский дворец.

 

Национальное собрание

Национальное собрание избирается на 5 лет прямым всеобщим тайным голосованием. Голосуют граждане Франции, имеющие избирательные права и достигшие 18-летнего возраста. Кандидату в депутаты должно быть не менее 23 лет. Запрещается выставлять свои кандидатуры лицам, выполняющим властные функции в данном департаменте. Каждый кандидат может выставить свою кандидатуру только в одном избирательном округе. Кандидаты вносят денежный залог, который возвращается лишь тем из них, кто получил не менее 5% голосов участников голосования.

Всего избирается 577 депутатов по мажоритарной системе. Одновременно избираются депутат и его заместитель, который <замещает> выбывшего депутата (кроме тех случаев, когда депутат уходит в отставку). В первом туре для избрания нужно получить абсолютное большинство голосов, признанных действительными; при этом число поданных за кандидата голосов должно составлять не менее четверти всех избирателей. В округах, где никто не избран в первом туре, проводится второй тур. Здесь, чтобы быть избранным, достаточно получить относительное большинство голосов. Обычно в первом туре партии, выдвигающие своих кандидатов, выступают самостоятельно, чтобы оценить свое влияние на избирателей. Во втором же туре образуются избирательные блоки. Так, например, в период существования в 70-е годы так называемого Союза левых сил, во втором туре социалисты, коммунисты и левые радикалы определяли единого левого кандидата и призывали всех своих сторонников голосовать за него.

О проведении выборов сообщается за 60 дней до истечения полномочий Национального собрания; избирательная кампания официально начинается за 20 дней и прекращается за двое суток до дня выборов. Публикация результатов предвыборных опросов запрещается за неделю до выборов.

Строго регламентировано предоставление эфирного времени на национальном телевидении и радиовещании партиям, участвующим в выборах, так же как и расклейка предвыборных плакатов.

Избирательные участки в крупных городах открыты до 20 часов, в остальных городах и в сельской местности - до 18. Уже в 20 часов становятся известны первые предварительные результаты. В конце дня министерство внутренних дел официально объявляет предварительные результаты выборов, которые по существу являются окончательными (исход выборов на заморских территориях из-за различия во времени становится известен только на следующий день, но в силу малочисленности их населения не влияет на окончательный результат).

Мандат депутата несовместим с некоторыми государственными невыборными и выборными должностями и с некоторыми видами частной предпринимательской деятельности. Государственный чиновник, избранный депутатом, считается откомандированным на период действия своего мандата.

Депутат пользуется правом неприкосновенности за высказанные им убеждения или голосование при исполнении депутатских обязанностей. За преступления или правонарушения он не может подвергаться аресту и мерам, связанным с лишением или ограничением свободы, без разрешения бюро Национального собрания. Такого разрешения не требуется в случае совершения им уголовно наказуемого преступления или задержания на месте преступления или окончательного осуждения.

Депутат получает жалование, равное средней величине между наименьшим и наибольшим окладом государственных служащих, отнесенных к категории <вне служебных классов>, и доплату (<служебное вознаграждение>), размер которой, как правило, равен четвертой части жалования, но меняется в зависимости от участия депутата в работе Национального собрания. Иногородним депутатам оплачиваются жилищные расходы, предоставляются льготы при оплате почтовых, телеграфных и транспортных расходов. Депутаты получают дотации на зарплату их сотрудникам.

От вторника до пятницы депутаты работают в Национальном собрании, а с субботы до понедельника - в своих департаментах.

Регламент Национального собрания устанавливается им самим.

Национальное собрание избирает бюро из 22 депутатов во главе с председателем Национального собрания. В нем представлены все политические течения и партии пропорционально числу полученных ими мандатов. Бюро собирается несколько раз в год. Председатель избирается на весь срок работы Национального собрания данного созыва, до следующих выборов.

Национальное собрание имеет свой аппарат, набираемый по конкурсу. Депутаты нанимают своих помощников лично.

В соответствии со своими политическими воззрениями депутаты могут образовывать фракции численностью не менее 20 человек. При своем оформлении фракция представляет в канцелярию председателя Национального собрания политическую декларацию, подписанную всеми ее членами. Эта декларация вместе со списком членов фракции и с указанием фамилии избранного ими председателя публикуется в <Официальном вестнике>. Один и тот же депутат может быть членом только одной фракции. Для организации своей внутренней работы фракция может создавать свой секретариат. Фракции выделяют представителей в бюро и депутатские комиссии. Председатель фракции участвует в решении вопросов повестки дня и организации прений. Запрещается образование фракций, защищающих частные, местные или профессиональные интересы.

Национальное собрание образует на первой сессии каждого созыва шесть постоянных комиссий'. 1) по делам культуры, семьи и социальным проблемам, 2) по иностранным делам, 3) по делам национальной обороны и вооруженных сил, 4) финансов, общих проблем экономики и плана, 5) конституционных законов, законодательства и общего управления республикой, 6) производства и обмена. Кроме этого, по решению Национального собрания могут создаваться специальные комиссии для рассмотрения законопроектов и законодательных предложений, а также комиссии по расследованию и контролю.

Национальное собрание собирается согласно закону на одну очередную сессию, которая открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Общее количество дней, в течение которых Национальное собрание может заседать во время очередной сессии, не должно превышать 120. Премьер-министр по получении консультации председателя собрания или большинство его членов могут принять решение о дополнительных днях заседаний. Одно заседание в неделю посвящается вопросам депутатов и ответам правительства. Одно заседание в месяц резервируется для определения повестки дня. Предварительно повестка дня и продолжительность дискуссии обсуждаются совещанием председателей постоянных комиссий и фракций.

По просьбе премьер-министра или большинства депутатов президент республики созывает внеочередную сессию, посвященную заранее определенной повестке дня. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву: на второй день после своего избрания; на период применения президентом республики статьи 16 конституции (о чрезвычайных полномочиях); для заслушивания послания президента республики.

Заседания Национального собрания открытые (публичные). Полный отчет о прениях публикуется в <Официальном вестнике>. Первые десять человек, явившиеся ко входу в Бурбонский дворец, могут присутствовать на дебатах. Остальных пускают в том случае, если они предварительно подали заявки. По просьбе премьер-министра или одной десятой части членов Национального собрания оно может принять решение провести закрытое заседание (<заседать в качестве секретного комитета>).

Без предварительной записи никто из депутатов выступать не может. Члены правительства имеют право присутствовать на заседаниях Национального собрания и получать слово в любое время.

Депутаты голосуют либо поднятием руки, либо вставанием, либо открытым поименным голосованием, либо открытым голосованием через электронную систему, либо тайным голосованием бюллетенями. Обычно голосуют поднятием руки. Тайное голосование проводится во всех случаях персональных назначений. Голосование считается действительным независимо от числа присутствующих депутатов, если председатель какой-либо фракции не потребовал до начала голосования проверить кворум. Депутат имеет право в исключительных случаях делегировать свое право голосовать другому депутату, уведомив об этом председателя до начала голосования.

К депутатам, нарушающим порядок, могут быть приняты дисциплинарные меры - от призыва председателем к порядку до временного удаления из Национального собрания.

Функция Национального собрания, как и сената, - принятие законов. Конституция особой статьей (ст.34) определяет конкретно круг вопросов, подлежащих регулированию законодательным путем. Парламент может разрешить правительству в течение определенного срока издавать так называемые ордонансы по вопросам, относящимся к сфере законодательства. Они должны быть по окончании установленного срока утверждены парламентом. Законы, принимаемые парламентом, делятся на обычные (или простые), органические (касающиеся порядка деятельности органов, указанных в конституции) и конституционные (изменяющие конституцию).

Законодательной инициативой обладают премьер-министр и члены парламента. Премьер-министр вносит на рассмотрение законопроекты, члены парламента - законодательные предложения. Законопроект предварительно проверяется Государственным советом, затем обсуждается в Совете министров и вносится в одну из палат (финансовые законопроекты обязательно вносятся сначала в Национальное собрание).

Законопроекты и законодательные предложения направляются в одну из постоянных комиссий или в специальную комиссию, создаваемую для их рассмотрения. После принятия одной из палат законопроект (законодательное предложение) направляется в другую палату. Закон должен быть одобрен в идентичной форме обеими палатами парламента. Поэтому в случае расхождений между ними начинается процедура согласования - при необходимости с помощью смешанной паритетной комиссии. Если эта процедура затягивается, правительство имеет право потребовать от Национального собрания принять окончательное решение и утвердить закон без согласия сената. На принятие финансового законопроекта конституция отводит самое большее семьдесят дней. Если в течение этого срока закон не принят, правительство может ввести его положения в действие путем издания ордонанса. Принятый закон передается президенту республики для его промульгации через 15 дней после получения. Президент может потребовать повторного рассмотрения закона или передать его Конституционному совету для проверки его конституционности. Органические законы направляются в Конституционный совет перед промульгацией в обязательном порядке. После промульгации законы публикуются в <Официальном вестнике>.

Парламент и правительство контролируют исполнение финансовых законов при содействии Счетной палаты.

Парламенту принадлежит исключительное право объявления войны. Совет министров может вводить осадное положение, но только парламент имеет право разрешить продлить его на срок более двенадцати дней.

Как уже говорилось, президент может распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но между выборами должно пройти не менее года.

 

Сенат

Вторая палата французского парламента - сенат, состоящий из 321 сенатора. Он избирается сроком на 9 лет по департаментам выборной коллегией в составе депутатов Национального собрания, региональных советников, генеральных советников, делегатов муниципальных советов и обновляется на треть каждые три года. Общее число выборщиков составляет примерно 145 тысяч человек. Сенат считается представителем местных административно-территориальных подразделений (территориальных коллективов) Франции и французов, постоянно проживающих за пределами страны.

В департаментах, где избирается менее 5 сенаторов, голосование проходит в два тура по мажоритарной системе; там, где избираются 5 сенаторов и более - по пропорциональной. Одновременно с сенаторами избираются их заместители.

Положения конституции о несовместимости мандата с другими функциями, о парламентской неприкосновенности, о жаловании и т. п. распространяются как на депутатов Национального собрания, так и на сенаторов.

В сенате, как и в Национальном собрании, существуют бюро, фракции, постоянные и другие комиссии, проводятся совещания председателей постоянных комиссий и фракций. Председатель сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты, т. е. каждые 3 года.

Сенаторы пользуются правом законодательной инициативы. Хотя правительство предпочитает обычно передавать законопроекты в Национальное собрание, закон допускает внесение их (за исключением финансовых) первоначально в сенат. Процедура обсуждения законопроектов и законодательных предложений та же, что и в Национальном собрании. Чтобы быть принятым, закон требует одобрения обеих палат.

В отличие от Национального собрания, сенат не имеет права и возможности <свергнуть> правительство посредством вотума недоверия или отказа в одобрении правительственной профаммы. Однако премьер-министр имеет право просить сенат одобрить декларацию об общей политике правительства.

Сенат не может быть распущен президентом.

 

Конституционный совет

Конституционный совет состоит из 9 назначенных членов и неопределенного числа членов по праву, которыми являются пожизненно бывшие президенты республики (на практике ни один из них этим правом не воспользовался). Трех членов назначает президент, трех - председатель Национального собрания, трех - председатель сената. Срок мандата члена Конституционного совета - 9 лет (повторное назначение не допускается). Каждые три года состав совета обновляется на треть. Председатель совета назначается президентом республики из числа его членов. В случае разделения голосов его голос является решающим.

Членство в Конституционном совете несовместимо с членством в парламенте, в правительстве, в Экономическом и социальном совете и с ответственным постом в какой-либо партии и политической группировке. В своей частной жизни члены совета обязаны не делать ничего несовместимого с их достоинством и независимостью.

Перед вступлением в должность назначенные члены Конституционного совета приносят присягу перед президентом республики. В ней они, в частности, клянутся хранить в тайне ход обсуждения и голосования в совете, не занимать политических позиций, не давать консультаций по вопросам, относящимся к компетенции совета.

Председатель и члены Конституционного совета получают вознаграждение, соответственно равное окладам двух высших категорий государственных должностей вне шкалы государственной службы.

Содержание прений и результаты голосования в совете являются секретными. Соответствующие материалы сдаются на хранение в сенат.

Конституционный совет контролирует процедуру избрания президента республики, рассматривает протесты и объявляет результаты голосования. В спорных случаях он решает вопрос и о законности избрания депутатов и сенаторов.

В обязанности Конституционного совета входит также надзор за проведением референдума и объявление его результатов.

Органические законы до их промульгации должны быть представлены на заключение Конституционного совета. Что же касается обычных законов, то они могут быть переданы до промульгации в совет президентом республики, премьер-министром, председателями Национального собрания и сената, 60 депутатами или 60 сенаторами. Конституционный совет высказывается о их соответствии конституции. Свое решение он выносит в месячный срок. Если правительство заявляет, что вопрос не терпит отлагательства, этот срок сокращается до 8 дней.

Президент республики, премьер-министр или председатель одной из палат могут передать на заключение Конституционного совета международные обязательства Франции (договоры, соглашения). Если совет установит, что эти обязательства содержат положение, противоречащее конституции, то разрешение на их ратификацию или одобрение может быть дано только после внесения в конституцию изменений.

Решения Конституционного совета не подлежат обжалованию. Они обязательны для государственных властей и всех органов администрации и юстиции.

 

Местные органы власти

Франция - страна централизованная, не имеющая в своем составе автономных образований. При этом, однако, она обладает развитой системой местного самоуправления, опирающейся на вековые традиции.

В административном отношении Франция разделена на 22 региона, 99 департаментов и 36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16% территории метрополии, но проживают в них 74% населения). Кроме того, существуют 4 заморских округа с особым статусом.

В начале 80-х гг. во Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены принципы децентрализации (т.е. передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (т.е. распределения полномочий между различными ветвями власти).

 

Регион (округ)

Регионы (округа) были образованы в 1972 г., а с 1982 г. превращены в самоуправляемые административно-территориальные единицы. Границы и названия регионов имеют историческое происхождение.

Во главе региона стоит региональный совет, избираемый на 6 лет прямым всеобщим голосованием в один тур. Голосование проводится по департаментским партийным спискам. Каждый список содержит число кандидатов, равное числу мест в совете, поэтому избиратели не имеют права изменять их. Распределение мест производится по пропорциональному принципу. Списки, собравшие менее 5 % голосов, не получают ни одного места. Если место в региональном совете оказывается свободным, оно заполняется следующим кандидатом из того списка, по которому был избран выбывший советник. Минимальный возраст для избрания в региональный совет - 21 год.

Региональный совет избирает из своего состава тайным голосованием по мажоритарной системе в три тура председателя сроком на 6 лет. Избираются также его заместители и постоянная комиссия. Председатель регионального совета является главой исполнительной власти региона, руководит региональными административными службами и служащими региональной администрации. Полицейской властью он не обладает.

Основная задача совета - решение социально-экономических проблем региона, в том числе разработка регионального плана, бюджета, оказание помощи предприятиям, обеспечение благоустройства территории, строительных работ и пр. Совет занимается вопросами образования, включая строительство лицеев, управлением средними учебными заведениями, вопросами культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды.

Консультативную помощь региональному совету оказывает региональный социально-экономический совет. Он дает заключения по плану и бюджету, оказывает помощь в разработке других решений совета, дает их предварительную оценку и оценку исполнения их председателем. Закон предписывает следующий состав совета: 35% - представители предприятий и лиц, работающих не по найму; 35% - представители профсоюзов лиц наемного труда; 25% - представители общественных организаций региона; 5% - эксперты, видные специалисты и общественные деятели (их назначает премьер-министр).

Представителем государства в регионе является префект региона (он же - префект департамента, где расположена столица региона). Он участвует в подготовке решений центральных государственных органов по данному региону, осуществляет административный контроль за законностью решений регионального совета и его председателя, руководит деятельностью местных служб центральных государственных административных органов.

 

Департамент

Департаменты были созданы впервые в период Великой Французской революции в 1789-1790 гг. Тогда их было 83.

Руководящим выборным органом департамента является генеральный совет. Выборы в него проходят по так называемым кантонам и потому называются кантональными. Кантон - не административная единица. Фактически - это избирательный округ, в который входит определенное число коммун. Каждый кантон избирает в генеральный совет одного представителя. Число кантонов в разных департаментах различно, оно устанавливается правительством.

Каждый член генерального совета (они называются генеральными советниками) избирается на 6 лет. Состав генерального совета обновляется наполовину каждые 3 года. Выборы проводятся по одномандатной мажоритарной системе в два тура. В случае выбытия генерального советника в соответствующем кантоне проводятся новые (частичные) выборы. Возраст, дающий право быть избранным в генеральный совет, - 21 год.

Заседания генерального совета должны проводиться ежеквартально. Они проходят открыто, публично, но совет может принять решение и о закрытом заседании. Голосование в большинстве случаев открытое, оно может быть и поименным. Однако решения о назначении на должность принимаются тайным голосованием. В случае отсутствия на заседании генеральный советник имеет право передать мандат на участие в голосовании своему коллеге (только одному!).

Генеральный совет избирает из своего состава председателя, его заместителей и постоянную комиссию. Число заместителей и членов постоянной комиссии устанавливается советом. Председатель генерального совета избирается на 3 года, но может избираться неограниченное число раз. Голосование тайное по мажоритарной системе в три тура. Согласно закону от 2 марта 1982 г., председатель генерального совета является главой исполнительной власти в департаменте (ранее эту роль выполнял префект). Занимать одновременно посты председателя генерального и регионального советов запрещено.

Генеральный совет управляет делами департамента, в том числе местным и междугородным транспортом, социальной и медицинской помощью малоимущим, департаментскими государственными службами, школьными делами, библиотеками. Он принимает бюджет на текущий финансовый год, может оказывать финансовую помощь предприятиям, испытывающим затруднения.

Председатель генерального совета организует работу совета и обеспечивает выполнение его решений. Он руководит всеми административными службами департамента и департаментской административной полицией, а также производит назначения на должности, создаваемые департаментом.

Представителем государства в департаменте является префект департамента. Институт префектов был учрежден Наполеоном Бонапартом в 1800 г., однако их функции с тех пор были существенно урезаны. Префекты назначаются указом президента, предварительно одобренным Советом министров и преимущественно набираются из выпускников Национальной школы администрации.

Префект возглавляет всю систему государственной власти в департаменте, является распорядителем государственных расходов и отвечает за управление государственным имуществом. От имени государства подписывает договоры и соглашения с департаментом и коммунами. Только он один имеет право выступать от имени государства в генеральном совете, ежегодно представляя ему отчет о деятельности государственных структур в департаменте (на другие выступления он должен просить разрешения у совета).

Важная функция префекта - осуществлять административный контроль за деятельностью департаментов и коммун. Он может опротестовать решения местных органов власти, если считает их незаконными. В случае несогласия с ним соответствующего органа префект передает дело в суд. Префект руководит также работой всех внешних служб центральных государственных административных органов (за исключением служб системы образования, инспекции труда, финансов, юстиции и обороны); оказывает помощь органам юстиции; производит назначения на некоторые должности.

 

Коммуна

В своем большинстве коммуны возникли из церковных приходов и крупных деревень и носят старинные исторические названия. Их территориальные границы определены государством. Численность населения коммуны устанавливается

декретом правительства по итогам переписи (от этого зависит их статус, размер государственных дотаций, количество муниципальных советников). За последние сто с лишним лет права коммун все более расширялись (до 1882 г. мэры и муниципальные советники назначались префектами). Для взаимной помощи в решении местных проблем коммуны могут создавать ассоциации.

Во главе коммун стоит муниципальный совет. Он состоит из муниципальных советников, число которых колеблется от 9 (для коммун с населением менее 100 жителей) до 69 (с населением от 300 тыс. и более). В особом положении находятся крупнейшие города Франции: Париж (163 советника), Марсель (101), Лион (73). Совет выбирается прямым всеобщим голосованием всех избирателей коммуны. Избиратели должны обладать правом голоса (условия: французское гражданство, совершеннолетие, правоспособность и наличие гражданских прав) и быть связанными с коммуной. Для каждой коммуны составляется единый список избирателей, который используется для всех политических выборов. Список пересматривается раз в год и перед каждыми очередными выборами.

Любой избиратель данной коммуны может войти в члены муниципального совета, за исключением случаев несовместимости занимаемой должности с участием в выборном органе. Например, не могут быть членами совета государственные служащие, выполняющие властные функции в департаменте или регионе, куда входит данная коммуна. В этих случаях приходится выбирать одно из двух: либо должность, либо членство в муниципальном совете. Запрещено входить в несколько муниципальных советов.

Муниципальные советы переизбираются каждые 6 лет одновременно во всех коммунах Франции в одно из воскресений марта. Процедура выборов различается в зависимости от числа жителей коммуны.

В коммунах с числом жителей до 3,5 тыс. выборы проходят по мажоритарной системе в два тура. Избиратель имеет право вносить во время голосования изменения в списки. Избранным считается тот, кто получил более половины действительных голосов (и не менее четверти числа зарегистрированных избирателей). Для избрания советников на? оставшиеся вакантными после первого тура места проводится второй тур выборов в следующее воскресенье. Выставить свои кандидатуры во втором туре могут все, кто не был избран в первом, но также и другие лица. На этот раз достаточно получить относительное большинство голосов.

В коммунах с населением более 3,5 тыс. человек выборы проходят в два тура по <закрытым> спискам, т.е. без права для избирателей вносить изменения в списки во время голосования. Списки выдвигаются партиями и политическими движениями. Если один из списков получил в первом туре абсолютное большинство голосов (и четверть списочного состава избирателей), то второй тур не проводится. Победивший список получает половину мест <с округлением наверх>. Остальные места распределяются по пропорциональной системе между партийными списками, включая и список победившей партии. Таким образом, партия, собравшая более половины голосов, фактически получает значительный перевес в числе мандатов. Если же в первом туре ни один из списков не набирает абсолютного большинства, то проводится второй тур. В нем участвуют только те списки, которые получили в первом туре не менее 10% действительных голосов. Можно сводить воедино несколько списков при условии, что каждый из них собрал не менее 5%. Поддержанный большинством избирателей список получает большинство мест. Остальные места распределяются пропорционально. Списки, получившие менее 5% голосов, остаются без мандатов.

Муниципальный совет заседает не менее 4 раз в год. Необходим кворум - большинство муниципальных советников. Голосование осуществляется поднятием руки. Оно может быть открытым или поименным (по требованию 25% присутствующих советников). Голосование по вопросам назначений на должности может быть тайным (по требованию трети присутствующих советников).

До 31 марта муниципальный совет принимает бюджет на начавшийся финансовый год; до 30 июня - отчет по завершившемуся финансовому году. Совет создает коммунальные службы. Он обеспечивает безопасность жителей; управляет имуществом коммуны; утверждает проекты гражданского строительства; организует строительство школ и обеспечивает содержание начальных учебных заведений; в его ведении находится уборка города от мусора.

Муниципальный совет избирает из своего состава мэра и его заместителей (вместе они составляют муниципалитет). Мэр избирается тайным голосованием по мажоритарной системе в три тура (в первом и втором для избрания требуется абсолютное большинство действительных голосов, в третьем - относительное большинство). Минимальный возраст для мэра - 21 год. Запрещается совмещение более двух мандатов, если гражданин, избранный мэром, является депутатом Национального собрания, сенатором, депутатом Европейского парламента, генеральным советником департамента, мэром коммуны с населением более 20 тысяч жителей.

Мэр имеет как минимум одного заместителя. Число заместителей не должно составлять более 30 % муниципальных советников. Среди них не может быть представителей оппозиции.

Мэр руководит работой муниципального совета, персоналом коммуны, муниципальной полицией, назначает на должности, создаваемые советом. Он выдает разрешения на землепользование и строительство, обеспечивает безопасность, соблюдение социально-гигиенических норм и общественного порядка, принимает меры для предотвращения катастроф. В его обязанности входит также и организация выборов.

На каждом заседании совета мэр отчитывается о ходе выполнения его решений.

В городах Париже, Марселе и Лионе система местного самоуправления имеет некоторые особенности: кроме совета города, имеются и советы городских районов; соответственно, избираются мэры города и районов.

 

Судебная власть

Конституция Франции рассматривает судебную власть как стража свободы личности. Гарантом независимости судебных органов считается президент республики. Он назначает судей и прокуроров. К ним предъявляются высокие образовательные требования: помимо получения общего юридического образования они должны закончить Национальную школу магистратуры (магистратами во Франции называются судьи и прокуроры). Судьи несменяемы, но могут быть уволены в случае совершения дисциплинарного проступка.

Президент республики возглавляет особый двухпалатный орган - Высший совет магистратуры. Заместителем его является министр юстиции. Одна из палат имеет юрисдикцию в отношении судей: она дает рекомендации президенту относительно назначения членов Кассационного суда, первого председателя Апелляционного суда, председателей судов высшей инстанции; дает заключения о назначении других судей; выносит решения о дисциплинарных наказаниях судей. Другая палата совета, имеющая юрисдикцию в отношении прокуроров, дает заключения о назначении прокуроров и о дисциплинарных санкциях применительно к ним. Помимо определенного числа судей и прокуроров, каждая палата Высшего совета магистратуры включает в себя члена Государственного совета и трех независимых лиц, назначенных соответственно президентом республики, председателем Национального собрания и председателем сената.

Французские суды делятся на две группы.

Первую образуют суды по гражданским и уголовным делам. Они делятся на обычные и специализированные (например, коммерческие, по вопросам социального обеспечения, по делам о несовершеннолетних, военные трибуналы и др.). Имеются четыре иерархические ступени: суд низшей инстанции, суд высшей инстанции. Апелляционный суд, Кассационный суд. Другую группу составляют административные суды, которые также делятся на обычные и специализированные (например, суды бюджетной и финансовой дисциплины, суд высшей школы и др.). Имеются три уровня административных судов: первый, второй (Апелляционный суд), третий (Государственный совет).

Некоторые суды стоят вне этих двух групп. К ним относятся так называемый Конфликтный суд, рассматривающий конфликты по вопросу о компетенции между двумя вышеуказанными группами судов. Конституционный совет (в той мере, в которой он выступает в качестве судебного органа), Высокая палата правосудия и Суд Республики.

 

Государственный совет

Государственный совет является одним из старейших государственных учреждений Франции. Он был основан Наполеоном Бонапартом (тогда Первым консулом Французской республики) в 1800 г. Его предшественником был так называемый Королевский совет, существовавший с XIII в. и возглавлявшийся самим королем. Теперь условно считают, что президентом совета является премьер-министр или министр юстиции: оба они имеют право председательствовать на заседаниях его генеральной ассамблеи (общего собрания, пленума). Фактически работой Государственного совета руководит его вице-президент.

Все действительные (постоянные) члены Государственного совета (201 человек) назначаются президентом республики. К ним предъявляются очень высокие требования. Для того чтобы начать работу в качестве члена Государственного совета на низшей должности, необходимо закончить Национальную школу администрации. В качестве так называемых докладчиков и государственных советников (постоянных и внештатных) привлекаются высококвалифицированные специалисты из разных сфер деятельности.

Государственный совет играет двоякую роль. Во-первых, он оказывает консультационную помощь правительству, давая заключение по всем законопроектам перед передачей их в парламент. Органы государственного управления обязаны

запрашивать мнение Государственного совета относительно распоряжений, затрагивающих правовые, экономические, финансовые, административные вопросы. Во-вторых, в качестве судебной инстанции Государственный совет выполняет функции высшего административного (арбитражного) суда.

 

Высокая палата правосудия и Суд Республики

Особое положение в судебной системе занимает Высокая палата правосудия. Она состоит из 24 постоянных членов и 12 заместителей. Половину из них избирает из своего состава Национальное собрание, половину - сенат. Высокая палата правосудия тайным голосованием выбирает председателя и двух заместителей.

Высокая палата правосудия имеет полномочия судить президента республики за государственную измену. Дела в Высокой палате правосудия возбуждаются по решению обеих палат парламента, принятому абсолютным большинством голосов членов палат. Голосование в Высокой палате правосудия тайное; принятое ею решение окончательное и обжалованию не подлежит.

Суд Республики состоит из 12 парламентариев, избираемых поровну из своего состава Национальным собранием и сенатом, а также 3 судей из состава Кассационного суда (один из них является председателем Суда). Суд Республики рассматривает только дела о преступлениях и правонарушениях, совершенных членами правительства при исполнении ими своих функций.

 

Государственная служба

Если следовать французским источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие <государственные служащие> объединяет всех тех, кто служит в центральных и местных органах власти. Подобно тому, как это имеет место в других странах (и, соответственно, в других языках), государственная служба называется официально <общественной службой>.

Государственные служащие в широком смысле слова определяются как лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня. Общая численность государственных служащих составляет около 4 млн. человек; из них 2/3 состоят на службе государства, 1/3 - на службе местных коллективов. Примерно половина государственных служащих работает в учреждениях образования и здравоохранения. Около 50 % из них - женщины. Они преобладают в системе социальной защиты и образования; в местных административных учреждениях их больше, чем мужчин, и значительно меньше в местных технических службах. Большинство женщин работает на подчиненных должностях; их больше, чем мужчин, в низших категориях государственных служащих.

Правовое положение государственных служащих (кроме военнослужащих, работников судов и парламента, для которых действуют особые правила) регламентировано так называемым Общим уставом (статутом) служащих государства и местных коллективов. Он состоит из 4 законов, принятых в 1983-1986 гг.: о правах и обязанностях государственных служащих; о центральной государственной службе; о местной государственной службе; о больничной государственной службе. Впоследствии устав дополнялся и уточнялся в ряде новых законов. Существуют еще и особые уставы (статуты), касающиеся отдельных ведомств и категорий государственных служащих: полиции, пожарной охраны, работников системы воздушных перевозок и др.

 

Центральная государственная служба

Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих. Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальное Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет состоит из 19 представителей администрации государственных учреждений и 19 представителей персонала, делегированных профсоюзами. Члены совета и их заместители назначаются декретом Совета Министров на 3 года. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов: 1) Паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины. 2) Паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы. 3) Комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма (<открытая государственная служба>) и система карьеры (<закрытая государственная служба>). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк.

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) госслужащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).

Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.

Согласно конституции, все французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений имеют право поступать на государственную службу. Этот принцип равенства неуклонно подтверждался судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда только мужчин или женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из законов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.

При приеме на государственную службу практикуется набор по конкурсу, организуемый в одном из двух возможных вариантов: а) сдача экзаменов и прохождение тестов; б) сопоставление послужных списков кандидатов на должность. При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы и др.) и на некоторые низшие должности конкурс не проводится. Существует различие между <внешним конкурсом> (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и <внутренним> - для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность. (Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ.) При проведении конкурсных экзаменов обеспечивается своевременное и полное информирование о должностях, выносимых на конкурс, количестве экзаменов, составе жюри, списках кандидатов, допущенных к прохождению конкурса (списки утверждаются министром или лицом, отвечающим за набор в данный корпус госслужащих). Решение жюри окончательно и может быть отменено только судом в случае, если будет доказано проявление пристрастности. Лица, прошедшие конкурс, как правило, работают в течение года стажерами. Назначение на должность производят премьер-министр, министры, префекты, руководители местных служб министерства.

Каждый чиновник получает жалование в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право на ежегодный 5-недель-ный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу за ребенком. Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить госслужбу и по собственному желанию, подав в отставку. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.

Пенсии выплачиваются частью за счет отчислений из оклада работающего чиновника (7%), частью за счет государства. Размер пенсии зависит от величины последнего оклада и количества ежегодных выплат. Пенсия не должна превышать 75% размера последнего общего оклада или максимального общего оклада.

Общий устав государственной службы формулирует права и обязанности чиновников. К правам относятся: свобода убеждений и совести; свобода выражения мнений (только для чиновников, выступающих кандидатами на выборные должности или исполняющих представительские функции); право на забастовку (но не политическую); право на профсоюзную деятельность; право на участие в обсуждении решений, касающихся госслужащих; право на отпуск; право на постоянную профессиональную переподготовку; право на гигиену и безопасность труда. Что касается обязанностей, то они делятся на две группы: 1) служебные обязанности, которые чиновник обязан добросовестно выполнять, и 2) так называемые обязанности по статусу: проявлять сдержанность, лояльность, соблюдать достоинство, беспристрастность, умеренность.

За проступки и правонарушения чиновники могут быть привлечены к ответственности. Ответственность может быть уголовной (в случаях коррупции и злоупотребления служебным положением в корыстных целях); финансовой - если чиновник наносит материальный ущерб учреждению, в котором работает; дисциплинарной. В последнем случае дело разбирают паритетные административные комиссии, которые представляют рекомендации вышестоящему органу. Если тот выносит дисциплинарное взыскание, его следует обосновать.

 

Местная государственная служба

Местная государственная служба была создана во Франции в 1983-1984 гг. с принятием законов о госслужбе, некоторые положения которых модифицировались или отменялись в последующие годы. Если до начала 80-х годов служащие местных коллективов работали в условиях системы найма, то после введения упомянутых законов на них была распространена система должностного продвижения. Главная особенность системы местной государственной службы, отличающая ее от центральной, заключается в предоставлении местным правительственным учреждениям и исполнительным органам власти определенных прав, касающихся создания и упразднения должностей, назначения на должности, организации профессиональной подготевки служащих, решения вопросов о повышении по службе, присвоении рангов, взысканий и увольнений служащих.

Как и в центральной государственной службе, функционирование местной госслужбы регулируется рядом консультативных и административных органов.

Систему консультативных органов возглавляет Высший совет местной государственной службы. Половина мест в нем (20) предоставляется представителям коммун, департаментов и округов, другая половина - представителям профсоюзных организаций местных государственных служащих. Одно место принадлежит представителю премьер-министра или министра по делам местных коллективов. Таким образом, общая численность Совета составляет 41 человек (кроме того, каждый представитель имеет двух заместителей). Председателем совета избирается представитель местных коллективов. Полномочия совета действуют в течение 6 лет.

Высший совет местной государственной службы высказывает свои соображения по всем вопросам, касающимся местной госслужбы (в том числе и относительно законопроектов или проектов декретов правительства), либо по просьбе министра по делам местных коллективов, либо по собственной инициативе. Он может вносить предложения касательно подготовки нормативных документов. Он ведет также исследовательскую работу и осуществляет сбор статистических данных.

В системе местной государственной службы существуют также Паритетные административные комиссии. Паритетные технические комитеты и Комитеты по гигиене и безопасности. Они создаются сроком на 6 лет из представителей администрации и персонала. Их функции аналогичны соответствующим учреждениям в системе центральной госслужбы.

Ведущая роль в обеспечении функционирования системы местной государственной службы принадлежит Национальному центру государственной территориальной службы. Во главе центра стоит Административный совет. Он состоит на паритетных началах из представителей местных коллективов (коммун, департаментов и округов), избираемых в соответствии с численным составом местного персонала госслужбы, и представителей профсоюзных организаций местных служащих. Совет избирает из своего состава президента и двух вице-президентов. Свои заседания совет проводит не реже трех раз в год.

Национальный центр государственной территориальной службы определяет основные направления профессионального образования местных государственных служащих; утверждает образовательные программы, усвоение которых необходимо для занятия должностей в системе государственной службы; организует конкурсы на замещение должностей; организует профессиональное обучение и экзамены для продвижения по службе, получения нового ранга или новой должности; распространяет информацию о вакансиях и вновь учреждаемых должностях; принимает участие во всех исследованиях, касающихся проблем образования. Главным источником средств Национального центра являются обязательные взносы, уплачиваемые местными коллективами и учреждениями (до 1% совокупной заработной платы служащих). В вопросах, касающихся профессионального образования, Административному совету Национального центра оказывает помощь Совет по ориентации. В соответствии с директивами Административного совета. Совет по ориентации разрабатывает ежегодно проект программы образования, включая конкретные планы обучения.

Национальный Центр располагает 28 междепартаментскими и региональными филиалами (<делегациями>), которые осуществляют образовательные программы на департаментском уровне. Им помогают в этом региональные советы по ориентации.

Советы по ориентации (центральный и местные) формируются из представителей служащих местных коллективов. В их формировании участвуют Административный совет, профсоюзы и центры управления.

Центры управления существуют в каждом департаменте и представляют собой государственные административные учреждения. Они координируют работу паритетных административных комиссий и дисциплинарных советов, разрабатывают необходимые документы, оказывают социальную помощь государственным служащим, участвуют в организации конкурсов и пр.

На местных государственных служащих в общем распространяются все положения о правах и обязанностях, предусмотренные Общим уставом служащих государства и местных коллективов. Но в их правовом положении есть и некоторая специфика. Так, служащие местных коллективов (именуемые должностными кадрами или должностными лицами) подразделяются на два корпуса: местных администраторов и местных атташе.

 

Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих

Система обучения государственных служащих в Франции отличается стройностью и продуманностью. В нее входит ряд специальных учебных заведений.

Важнейшее из них - известная Национальная школа администрации (ЭНА), основанная в 1945 г. Она готовит государственных служащих высшей категории. Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. Ежегодно в школу принимают 100 человек (одна треть из них - иностранцы). Проводится три конкурса: 1) для выпускников университетов или институтов политических наук; для этой категории нет специальных подготовительных занятий;

2) для государственных служащих, имеющих стаж работы 10- 12 лет; 3) для лиц свободных профессий. Для последних двух категорий организуются курсы подготовки продолжительностью до двух лет. Обычно в конкурсах участвуют в общей сложности около 1000 кандидатов. Отбор иностранцев проводится во французских посольствах. Учебный процесс (включая стажировку) продолжается более двух лет и рассчитан на активные методы обучения (работа с документами, семинары, контакты со специалистами, отчеты и пр.). Обучение платное. Изучаются дисциплины по следующим направлениям: юриспруденция, административное право, бюджет и налоги, экономика, государственное управление (в том числе международные и европейские аспекты), иностранные языки. Выпускникам школы предоставляются места в администрации с учетом результатов учебы.

Во главе ЭНА стоит административный совет, председателем которого является вице-президент Государственного совета. В него входят представители министерств, государственные служащие высшей квалификации, представители учащихся, персонала и профсоюзов. Директор ЭНА назначается декретом Совета министров и может быть снят только по представлению административного совета.

В пяти городах (Бастиа, Лилль, Лион, Мец, Нант) работают региональные институты администрации (ИРА), готовящие кадры для центральной государственной службы. Каждый из них набирает ежегодно по конкурсу 100-120 человек. Отдельные конкурсы организуются для тех, кто имеет университетское образование, для служащих администраций со стажем 4 года и для тех, кто имеет общий трудовой стаж не менее 5 лет. Обычно конкурс очень высокий. Письменные экзамены, призванные проверить общую культуру претендента (проблемы современного французского общества и международных отношений) и его знания в области правоведения и экономики, проводятся одновременно в разных городах, устный экзамен - в Париже. Экзамены принимают независимые комиссии. Те, кто сдал вступительные экзамены с лучшими результатами, имеют право первоочередного выбора института, в котором хотели бы обучаться. Обучение (вместе со стажировками) продолжается год. Успешно сдавшим все экзамены и прошедшим стажировки предоставляются на выбор должности в административных органах. Тот, кто не выдержал экзамена, должен либо начать все сначала (пересдача не допускается), либо, если он уже работает, возвратиться на свое место, не получив желаемого повышения. ИРА готовят кадры для всех министерств, но некоторые из них имеют и собственные специализированные школы.

Обучением кадров для местных коллективов ведает, как говорилось выше, Национальный центр местной государственной службы.

Глава 5. ИТАЛИЯ

 

Конституция 1947 г. 1

Высшие органы законодательной власти Италии 1

Высшие органы исполнительной власти 4

Органы местного самоуправления 5

Судебная система Италии 6

Крушение режима Первой Республики и начало образования Второй Республики: борьба вокруг реформы конституции 7

Государственная служба 8

 

 

В результате острейшего политического кризиса, переживаемого Италией в течение 90-х годов, рухнула сложившаяся после второй мировой войны и просуществовавшая почти полвека Первая Республика (1946-1993 гг.). Однако, хотя о необходимости реформы конституции и государственных институтов говорится уже с 1992 г., реорганизация государственно-политической системы пока не проведена. Это означает, что переход от Первой ко Второй республике еще далеко не завершен, и страна фактически продолжает жить по старой конституции.

 

Конституция 1947 г.

В Италии, участвовавшей во второй мировой войне на стороне гитлеровской Германии, сопротивление фашистскому режиму было очень сильным и охватывало все слои общества. Это привело к тому, что фашистский диктатор Б. Муссолини был свергнут в разгар войны - 25 июля 1943 г., когда союзные англо-американские войска, высадившиеся на итальянской территории, находились еще в Сицилии. В сентябре 1943 г. антифашистские партии создали Комитет национального освобождения, призвавший народ к борьбе против фашизма. Кульминацией массовой антифашистской борьбы стало всеобщее вооруженное восстание в Северной Италии 25 апреля 1945 г., которое и привело к полному освобождению Италии от гитлеровских войск. В ходе восстания фашистский государственный аппарат был разрушен, а власть перешла в руки комитетов национального освобождения, которые сразу же начали проводить демократические преобразования.

2 июня 1946 г. в Италии прошли одновременно референдум и выборы. Референдум должен был определить, будет ли Италия монархией или республикой. 54 процента проголосовавших высказались за республику, которая и была торжественно провозглашена 18 июля того же года. Выборы проходили в Учредительное собрание, полномочия которого ограничивались принятием конституции и ратификацией международных договоров. Конституция Италии создавалась на широкой коалиционной основе, ее поддержали практически все политические силы страны. 22 декабря 1947 г. Учредительное собрание завершило свою работу и одобрило гекст новой конституции. Она была лишена каких-либо догматических, чисто идеологических влияний. В целом это был работоспособный документ. Он ясно гарантировал основные права и свободы; обеспечивал разделение властей; лишал военных возможности вмешиваться в политическую жизнь; провозглашал отделение церкви от государства, признавая в тоже время ее важную роль в жизни общества (Латеранские соглашения, установившие еще в 1929 г. конкордат между церковью и государством, были включены в статью 7 конституции). Конституция провозглашала Италию демократической республикой, основанной на труде, а итальянский народ - единственным носителем суверенитета.

Было установлено, что законы об изменении конституции могут быть приняты только после двух последовательных обсуждений в палатах парламента. Без референдума они могут войти в силу только в том случае, если при втором голосовании будут приняты большинством в две трети голосов членов палаты депутатов и сената.

Жизнеспособность конституции 1947 г. была продемонстрирована хотя бы тем, что без малого полвека этот документ обеспечивал демократическое и в целом устойчивое существование итальянского государства.

 

Высшие органы законодательной власти Италии

По конституции, в стране была установлена парламентарная республика. Итальянский парламент состоит из двух палат: палаты депутатов и сената. При этом в Конституции подчеркивается абсолютное равенство палат при осуществлении полномочий как в законодательной области, так и при реализации парламентского контроля над правительством. Первоначально был установлен неодинаковый срок полномочий палат парламента: для палаты депутатов - 5 лет, а для сената - 6. В феврале 1963 г. Конституционный закон, увеличив число депутатов с 596 до 630, а сенаторов - с 248 до 315, одновременно ввел для обеих палат одинаковый срок полномочий - 4 года.

При выработке конституции антифашистским силам удалось настоять на демократическом порядке формирования обеих палат парламента путем их избрания на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это было значительным шагом вперед, поскольку при всех прежних режимах итальянские женщины, составлявшие более половины всего населения, были лишены избирательных прав. Только 30 января 1945 г. итальянское правительство под давлением комитетов национального освобождения распространило избирательное право на женскую половину итальянского общества. При выборах в палату депутатов право голоса было предоставлено гражданам, достигшим 21 года (с 1957 г. возрастной ценз был снижен до 18 лет), а при выборах в сенат - тем, кому уже исполнилось 25.

Конституция 1947 г. установила также, что право на голосование не может быть ограничено иначе, как в силу гражданской неправоспособности, окончательного уголовного приговора или в случае совершения недостойных поступков, указанных в законе. В частности, в Основной закон была внесена статья, которая лишала ответственных функционеров фашистского режима активного и пассивного избирательного права на 5 лет с момента вступления в силу республиканской конституции. Не включались в число избирателей члены и потомки правившей объединенной Италией с 1870 по 1946 г. Савойской династии, которым пришлось покинуть страну. Конституция запретила прямым потомкам короля когда-либо возвращаться на итальянскую землю.

Все граждане, внесенные в избирательные списки, накануне выборов получают избирательные свидетельства, без которых никто не может быть допущен к голосованию. В этом свидетельстве указывается фамилия избирателя и другие сведения о нем. Свидетельство розового цвета - для тех, кто имеет право выбирать в палату депутатов и в сенат, а белого цвета - для тех, кто избирает только в палату депутатов. Избирательные свидетельства, предназначенные для женщин, заполняются зелеными, а для мужчин - черными чернилами:

в Италии избирательные списки составляются отдельно для мужчин и для женщин. Итальянец может голосовать только на том избирательном участке, где он внесен в избирательный список (исключения делаются для больных, военнослужащих и моряков, находящихся на корабле). Одновременно закон предоставляет льготы для проезда избирателям, проживающим за пределами коммуны, в списки которой они включены. Осуществление своего избирательного права без материального ущерба особенно важно итальянцам, работающим за границей: специальные избирательные свидетельства предоставляют им право на бесплатный проезд к месту голосования и обратно.

Следует особо подчеркнуть, что в конституции 1947 г. вообще ничего не говорится о порядке выборов в палату депутатов и сенат. Это давало возможность, не меняя ее статей, пересматривать те или иные положения избирательной системы.

В целом выборы в стране до 1993 г. осуществлялись на основе принципа пропорционального представительства. Выборы в палату депутатов проводились по 32-м избирательным округам (в каждый входило от одной до пяти провинций). Число депутатских мандатов распределялось между избирательными округами пропорционально численности их населения.

В соответствии с законом, правом быть избранным в палату депутатов пользуются все итальянцы, которым ко дню выборов исполнилось 25 лет. Однако это право не распространяется на депутатов и советников областных органов власти, на председателей провинциальных джунт (правительств), мэров коммун с населением свыше 20 тысяч человек. Не могут быть избраны в палату депутатов начальники и заместители начальников полиции, генеральные инспекторы и чиновники общественной безопасности, префекты и вице-префекты, судьи, высшие офицеры вооруженных сил в тех округах, где они служат.

Голосование в округах проходило не за ту или иную личность, а исключительно по партийным спискам. Места в палате депутатов распределялись между партиями строго пропорционально поданному за них количеству голосов. Обеспечивая более справедливое представительство в парламенте не только всех крупных, но даже мельчайших политических группировок, получавших иногда 0,2-0,3 процента голосов, пропорциональная система приводила к тому, что в палате депутатов, как правило, оказывались представленными не менее десятка различных политических партий. В результате ни одна из них не получала большинства мест и для формирования правительства образовывались коалиции, что, в свою очередь, порождало политическую неустойчивость. Из-за противоречий внутри коалиций правительства вынуждены были часто уходить в отставку (за послевоенный период в стране сменилось свыше пятидесяти правительств; средняя продолжительность существования одного кабинета министров составила около 10 месяцев).

Что касается выборов в сенат, то они проходят на базе областей. Распределение сенатских мандатов между областями производилось пропорционально численности населения каждой области. Правда, президент республики имеет право назначать пожизненно сенаторами пятерых граждан, прославивших страну выдающимися заслугами в социальной, научной, художественной и литературной сферах. Кроме того, все бывшие президенты являются сенаторами по собственному праву и пожизненно, если не откажутся от этого. Выставлять свои кандидатуры в сенат могут только лица старше сорока лет. В отличие от палаты депутатов, выборы в сенат проводились по мажоритарной системе квалифицированного большинства, т. е. от каждого округа полагалось выбрать одного сенатора и выставлялись не партийные списки, а конкретные кандидаты, каждый из которых должен был набрать не менее 65 процентов поданных голосов. Однако, поскольку это было по силам лишь очень немногим политикам, фактически при выборах в итальянский сенат применялся тот же принцип пропорционального представительства.

Хотя после 1993 г. место в парламенте не гарантирует депутату неприкосновенности, в материальном плане оно приносит определенные выгоды. В середине 90-х годов жалованье парламентария составило около 7 миллионов лир в месяц, что приблизительно в четыре с лишним раза превышало среднюю зарплату по стране. Кроме того, у парламентариев есть право на пожизненную пенсию в случае, если они прозаседают в парламенте не менее пяти лет. Однако удается это далеко не всегда, так как нередко парламент распускается досрочно.

Согласно конституции, каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата, т. е. без наказов избирателей. Итальянская избирательная система не знает также и права отзыва члена парламента своими избирателями. В то же время уставы всех крупных политических партий Италии устанавливают для своих членов, избранных в парламент, обязанность строго подчиняться решениям партии и ее руководящих органов. Таким образом, говорить о полной независимости депутатов не приходится. Для создания парламентской группы необходимо не менее 20 депутатов или 10 сенаторов. Однако возможно создание группы и в меньшем составе при условии, что эта группа, как гласит парламентский регламент, представляет <надлежаще организованную и действующую партию, список которой получил не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом>.

Палата депутатов избирает из своего состава председателя палаты и его заместителей, сенат - председателя сената и его заместителей. Анализ регламента итальянского парламента и практики его применения выявляет тенденцию к существенному ограничению прав отдельного депутата, к поглощению его партийными фракциями и другими парламентскими структурами. Регламентируется не только время (45 минут в общей дискуссии и 20 - при обсуждении поправок), но и тема выступления депутатов. Это позволяет легко контролировать ход прений, лишает депутата возможности отклониться от обсуждаемой темы. Председатель палаты депутатов наделен безоговорочным правом после двух предупреждений лишать слова оратора, отклоняющегося от обсуждаемого вопроса. Кроме того, никто не может, участвуя в дискуссии, высказаться более одного раза. Депутат парламента может выступить только после того, как он записался для участия в прениях и получил разрешение выступить. В то же время члены правительства не знают никаких ограничений в этой области. Они имеют право участвовать в заседаниях палат и комиссий, даже если не входят в парламент.

Хотя каждый парламентарий имеет право на законодательную инициативу и участие в обсуждении любых вопросов, деятельность рядовых членов парламента имеет весьма ограниченный характер. Особенно урезано право законодательной инициативы членов парламента в сфере финансовых вопросов, так как большая часть законоположений этого рода связана со значительными ассигнованиями: конституция указывает, что всякий новый закон, влекущий за собой новые расходы или увеличение прежних, должен содержать указание на средства для их покрытия.

В случае, если при прохождении законопроекта между палатой депутатов и сенатом возникают разногласия, представители обеих палат образуют смешанные комиссии, которые и вырабатывают компромиссный вариант.

Парламенту принадлежит право окончательного решения важных внешнеполитических вопросов. По конституции, только палата депутатов и сенат могут объявить состояние войны и облечь правительство необходимой для этого властью. Парламент в законодательном порядке ратифицирует международные договоры политического характера, а также договоры, предусматривающие арбитраж или судебное урегулирование, влекущее территориальные изменения, финансовые обязательства или изменение законов.

Хотя право на законодательную инициативу имеют и парламент, и правительство, для всего послевоенного периода была и остается характерной тенденция преобладания законодательной инициативы правительства: по инициативе парламента принимается обычно не более 25-30 процентов всех законов. Кроме того, в Италии существует практика правительственных декретов, имеющих силу закона. Они призваны регулировать ограниченный круг вопросов, требующих экстренных, не терпящих отлагательства решений, однако практика <декретирования> гораздо шире. К тому же возрастает практика так называемого делегированного законодательства, особенно в связи с предоставлением правительству права на издание постановлений в области экономического регулирования. Единственным условием их принятия является то, что правительство должно ставить парламент в известность об уже введенных мерах.

Решающую роль в законодательной деятельности играют постоянные парламентские комиссии, занимающие особое место в системе парламентских органов Италии. Эти комиссии, как и в других странах, формируются на основе пропорционального принципа, отражающего соотношение политических сил в парламенте. Отличает итальянские парламентские комиссии то, что конституция наделяет их правом не только обсуждать, но и утверждать внесенные законопроекты, т. е. правом выступать в качестве законодательного органа. О роли парламентских комиссий в законодательстве говорит то обстоятельство, что в течение каждой легислатуры (т. е. в среднем 3-5 лет) они принимали обычно от 1000 до 1800 законов. По мнению большинства итальянских юристов, деятельность постоянных комиссий в качестве законодательных органов представляет собой, несомненно, положительное явление. Во-первых, этим значительно разгружается работа палаты депутатов и сената; во-вторых, упрощенная процедура деятельности комиссий намного ускоряет прохождение дел и, в-третьих, значительно повышается технический уровень законодательства, поскольку, не будучи гласными, дебаты проводятся более серьезно, при участии специалистов, хорошо разбирающихся в обсуждаемых вопросах.

Конституция и закон о референдумах 1970 г. предусматривают возможность проведения референдумов как на общенациональном, так и на областном уровнях. На всеобщее голосование могут быть вынесены: конституционный закон, одобренный парламентом, но не получивший в каждой из палат большинство в две трети голосов; с целью частичной или полной отмены - любой закон республики, за исключением налоговых и бюджетных, об амнистии и помиловании, о санкционировании ратификации международных договоров; с целью консультации с заинтересованным населением - предложения о разделении областей и об изменении их границ. Вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало большинство имеющих на это право граждан и если предложение одобрено большинством голосов, признанных действительными.

Общенациональный референдум назначается, если того потребуют 5 областных советов или если под требованием о его проведении будет собрано 500 тысяч подписей избирателей.

Подобно референдуму, институтом непосредственной демократии служит предусмотренное конституцией право внесения законопроекта самими избирателями (не менее 50 тысяч). Правда, ни одна из подобных народных инициатив не 5ыла одобрена законодательным органом.

 

Высшие органы исполнительной власти

Парламенту принадлежит решающая роль в формировании высших исполнительных органов государственной власти.

На совместном заседании обеих палат парламента, а также представителей двадцати областей Италии избирается сроком 1а 7 лет президент республики. Президент должен быть итальянским гражданином, достигшим 50-летнего возраста, обладающим гражданской и политической дееспособностью. Для избрания кандидату в президенты необходимо во время первых трех туров голосования набрать две трети голосов выборщиков. Если это никому не удается, открывается новый этап: выбывает тот из кандидатов, кто сможет набрать 50 процентов плюс один голос от общего количества бюллетеней.

Помимо представительских функций, президент имеет право досрочно распустить одну или обе палаты парламента. Этого права президент лишен только в последние шесть месяцев своих полномочий. У него есть также право отлагательного вето (до одного месяца) на законы, принятые парламентом. Кроме того, президенту принадлежит право амнистии и помилования, но на это ему каждый раз необходимо получать разрешение парламента в форме специального постановления.

Президент участвует в формировании правительства. При этом точный численный состав Совета министров нигде не определен (законодательство вообще не определяет точное число и общую структуру центральных органов управления). В состав правительства входят председатель Совета министров, министры, возглавляющие определенные ведомства (министерства иностранных дел, обороны и т.д.), а также министры без портфеля. Последние не возглавляют министерства, а занимаются вопросами, связанными с определенным направлением правительственной деятельности. Пребывание в правительстве не влечет за собой отказа от депутатских полномочий (впрочем, по конституции, пребывание в парламенте вовсе не является обязательным условием при назначении на должность министра).

Председателя Совета министров и, по его представлению, членов правительства назначает глава государства, однако главную роль в осуществлении контроля за образованием и деятельностью правительства играет парламент. Не позднее, чем через 10 дней после сформирования правительство должно представиться палатам парламента, чтобы получить от них вотум доверия. В отличие от других стран, одобрение парламента должен получить весь состав правительства, а не только его председатель. Вместе с тем за каждой палатой парламента признается право в любой момент выразить недоверие находящемуся у власти правительству. Правда, такая форма парламентского давления на правительство практически не нашла широкого применения из-за принадлежащего правительству контрправа - роспуска парламента. Каждая палата имеет право утверждать правительственный бюджет и отчет о расходах, а также проводить расследования по вопросам, представляющим общественный интерес.

Как правило, министерства имеют в своем составе министра, его заместителей, главу кабинета и его заместителя, общий секретариат, генеральную дирекцию по работе с персоналом, бухгалтерию. Далее идут различные подразделения (генеральные дирекции, отделы и др.), занимающиеся конкретными сферами деятельности данного органа.

Министры коллегиально отвечают за действия правительства и индивидуально - за руководимые ими ведомства. Формой ответственности министра является его отставка с занимаемого поста. Уход конкретного министра обычно не приводит к отставке всего правительства, если только это не разрушает правительственную коалицию. В соответствии с законом от 16 января 1989 г., за преступления, совершенные при дополнении своих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранее обвинения, выдвинутые против министров, рассматривались специальными судами).

Существуют и так называемые вспомогательные правительственные органы. Таковыми являются Национальный совет экономики и труда. Государственный совет и Счетная палата.

Национальный совет экономики и труда участвует в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам, имеет право законодательной инициативы. Он состоит из председателя, 20 экспертов и 59 представителей производственной сферы. Члены совета назначаются президентом по предложению премьер-министра после принятия соответствующего решения Советом министров (за исключением восьми экспертов, право выбора которых принадлежит главе государства).

Государственный совет является консультативным административно-юридическим органом, а также органом охраны законности в управлении. Три его секции занимаются консультативной деятельностью по вопросам, касающимся аппарата управления, три другие осуществляют административную юрисдикцию.

Особое место в системе контроля за законностью при осуществлении государственного управления отводится Счетной палате. Ее персонал (более пятисот сотрудников) частично подбирается по конкурсу, частично назначается правительством. При этом председатель, главный прокурор и советники Счетной палаты не могут быть отправлены в отставку или уволены иначе как на основании декрета президента республики с учетом мнения комиссии в составе председателей обеих палат парламента и их заместителей.

К ведению Счетной палаты относится контроль за законностью актов правительства и президента. Акты, признанные соответствующими предписаниям закона, вступают в действие после их визирования и регистрации в Счетной палате. В случае отказа в регистрации министр, не согласный с решением палаты, может вынести свои акты на рассмотрение правительства. Если оно подтверждает целесообразность принятия подобных актов, то Счетная палата разрешает их применение под политическую ответственность правительства. Однако в течение месяца эти спорные акты должны быть рассмотрены в парламенте, который и принимает окончательное решение.

Помимо этого. Счетная палата осуществляет как предварительный, так и последующий контроль за расходованием средств и соблюдением правительством государственного бюджета страны.

 

Органы местного самоуправления

Конституция подчеркивает, что представительная система в стране должна быть организована в соответствии с требованиями децентрализации. Таким образом, основной закон признал необходимость местной автономии в рамках единого государства. В соответствии с этим принципом, в Италии была создана стройная система демократической власти, территориально расчлененная на три инстанции: коммуну, провинцию и область. Они, согласно конституции, должны обладать широкой автономией и законодательной властью, им должно быть доверено частичное выполнение государственных функций, с тем чтобы дать народным массам возможность участвовать в местном самоуправлении.

Самыми мелкими административными единицами в Италии являются коммуны, которых насчитывается 8100. Сейчас центральные власти принимают меры по укрупнению существующих коммун. В соответствии с законом о местной автономии от 8 июня 1990 г., население образуемых коммун не должно составлять менее 10 тысяч жителей. Итальянское государство считает целесообразным выделять новым административно-территориальным единицам дополнительные финансовые средства в случае слияния коммун с населением менее пяти тысяч человек. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, а также ее экономического развития.

В начале 90-х гг. в Италии было 95 провинций, а 8 провинций находились в стадии становления (новая провинция не может иметь менее 200 тысяч населения). Провинции координируют деятельность коммун в области экономики, производства, торговли, туризма и в социальной сфере. К предметам ведения провинций относятся также охрана окружающей среды и культурных ценностей, транспорт и дорожная сеть, унитарные службы, охота и рыбная ловля.

Крупнейшие административно-территориальные единицы Италии - области. Они могут создаваться при наличии не менее одного миллиона жителей. Сейчас страна делится на 20 областей, каждая из которых имеет собственный учредительный статут, утверждаемый парламентом. Области обладают правом издавать законы в отношении строго ограниченного круга вопросов и в пределах основных принципов, установленных законами государства.

Пять областей - Сардиния, Сицилия, Валле-д'Аоста, Фриули-Венеция-Джулия и Трентино-Альто-Адидже - обладают более широкой самостоятельностью и автономией. Их представители могут присутствовать на заседаниях центрального правительства и имеют право совещательного голоса, а Сицилия - даже право решающего голоса.

И коммуны, и провинции, и области имеют свою систему власти, включающую представительный орган - совет, исполнительный орган совета - джунту и председателя (в коммунах его называют синдиком). В областях члены джунты и ее председатель избираются на первом заседании сове-га из числа советников. Что касается провинций и коммун, то там, в соответствии с законом 1993 г., позиции председателя провинции и синдика были усилены: они стали избираться непосредственно населением. При этом председатель провинции и синдик самостоятельно формируют состав джунты и лишь информируют совет об этом, когда представляют на одобрение общие направления деятельности джунты.

Муниципальная система Италии принадлежит к так называемому французскому типу: как и во Франции, во всех территориальных единицах Италии обязательно имеются представители центральной власти. В области эти функции исполняет правительственный комиссар, который подчиняется непосредственно премьер-министру. Правительственные комиссары назначаются декретами президента республики по представлению главы правительства, согласованному с министрами по делам областей и внутренних дел. Правительственный комиссар имеет резиденцию в главном городе области, контролирует действия областных властей и, в случае необходимости, обращается к правительству с просьбой о непосредственном вмешательстве.

В провинциях представителями центральной власти являются префекты, которые входят в систему министерства внутренних дел. Префекты отвечают прежде всего за общественный порядок и безопасность. В коммунах функции представителя центральной власти возложены на синдика, который, хотя и избирается населением коммуны, обязательно приносит присягу префекту как представителю государства. Синдик не только обязан информировать префекта о состоянии общественного порядка на своей территории, но также ведет реестр актов гражданского состояния, регистрирует избирателей, военнообязанных и т. д.

Впрочем, реальная ситуация с местным самоуправлением довольно далека от положений, декларированных в конституции и в других законах. Даже по закону об областном самоуправлении, принятому только в 1970 г., области получили не так уж много прав: в государстве, где 95% бюджета распределяется через центр, автономия органов самоуправления ограничена.

В Италии доходы от большинства местных налогов (их более 30) перераспределяются через центральный бюджет, а ставки устанавливаются государством (например, надбавки к поземельному и сельскохозяйственному налогам). Более или менее реальные полномочия области имеют лишь в четырех сферах: сельском хозяйстве, общественных работах, здравоохранении и транспорте. В теории местные административные органы, представляющие министерства, предполагалось ликвидировать, а их задачи препоручить областям. Но на практике министерства общественных работ, транспорта и др. сохранили свои местные структуры. В целом доля государственных служащих в областных органах составляет всего 2% от общего числа государственных служащих Италии. Центр продолжает строго регламентировать финансовую политику областных органов власти: они могут относительно свободно распоряжаться только 8% своего бюджета.

Видимо, именно чрезмерное засилие центра и породило в разных районах Италии (Сицилия, Сардиния, Альто-Адид-же, Триест) определенные сепаратистские тенденции, которые, впрочем, не следует слишком преувеличивать.

 

Судебная система Италии

Авторитет судебной власти в Италии был всегда достаточно высок. В конституции 1947 г. провозглашалось, что магистратура (судьи, прокуроры, следователи и т. д.) образуют автономное и независимое от всякой другой власти сословие. Все назначения членов магистратуры на должности, их перемещения, повышения и применение к ним дисциплинарных мер осуществляются только Высшим советом магистратуры, который возглавляет президент. В состав совета входят первый председатель и прокурор Кассационного суда; две трети остальных членов избираются всеми судьями, а треть - парламентом на совместном заседании палат из числа профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее 15 лет стажа. Они остаются в должности 4 года и не могут быть избраны на ту же должность сразу же по истечении этого срока. Следует подчеркнуть, что Высший совет магистратуры - это своеобразный орган судебного самоуправления, получивший максимально широкие права в области управления юстицией - главным образом за счет сужения компетенции соответствующей исполнительной власти в лице министерства юстиции.

В сложной системе юридических органов Италии особое место занимает Конституционный суд, который состоит из 15 членов, отобранных из числа судей, профессоров права университетов и адвокатов с 20-летним стажем работы. Президент и парламент назначают по пяти судей. Кассационный суд избирает трех судей, Государственный совет и Счетная палата - по одному судье. Судьи Конституционного суда назначаются на 9 лет и могут быть избраны повторно. Конституционный суд рассматривает споры о конституционности законов и актов, имеющих силу закона; споры о компетенции между законодательной и исполнительной властями, между государством и областью, между различными областями, обвинения против президента и министров.

Авторитет судебной системы особенно окреп в последние годы, когда органам по охране правопорядка удалось добиться немалых успехов в борьбе с правым и левым терроризмом, а также с мафией.

Мафия и коррумпированные структуры власти были тесно связаны между собой, и некоторые видные политические деятели на протяжении долгих лет покрывали боссов преступного мира, позволяя им выходить сухими из воды. Именно поэтому решительная борьба с коррупцией в общественных и экономических структурах, развернувшаяся в 80-90-х гг., позволила одновременно нанести существенный урон подпольным гангстерским синдикатам. Политикам было уже не до мафиози, нужно было спасаться самим. Этим в определенном плане можно объяснить успехи полиции в поимке главарей мафии, потерявших своих покровителей в коридорах власти.

По разветвленной коррумпированной системе был нанесен сокрушительный удар в результате операции <Чистые руки>. В целом в следственных списках оказалось не менее 20 тысяч имен. С февраля 1992 по май 1994 гг. по обвинению во взяточничестве было арестовано более 4 тысяч человек, свыше тысячи получили судебные уведомления. Среди них - 536 депутатов и сенаторов (из общего числа 945). По этой причине, кстати, в ноябре 1993 года был несколько ослаблен парламентский иммунитет, позволявший многим политикам уклоняться от ответственности в тех случаях, когда обычным гражданам грозило бы судебное расследование. Следственные органы получили право допрашивать любого члена парламента без специального разрешения палаты депутатов или сената. Правда, без согласия парламента по-прежнему нельзя арестовывать подозреваемого в нарушении закона парламентария, обыскивать его квартиру, подслушивать его телефонные разговоры.

<Судебная революция> вышибла из насиженных кресел вчерашних премьеров, министров, руководителей политических партий, без которых последние десятилетия казалась немыслимой политическая жизнь страны. Попали за решетку многие банкиры и предприниматели. Ушли в отставку мэры Рима, Неаполя, Милана и многих других городов. В итоге <судебной революции> без кровопролитных столкновений, в рамках демократии из коридоров власти была изгнана погрязшая в коррупции партноменклатура, произошел развал всей правящей верхушки. Изменилось соотношение политических сил. Ряд партий вообще прекратил свое существование.

 

Крушение режима Первой Республики и начало образования Второй Республики: борьба вокруг реформы конституции

Операция <Чистые руки> не только способствовала оздоровлению нравственного климата в стране, но и фактически положила конец Первой республике. Уступая давлению общественности, Конституционный суд принял 16 января 1993 г. следующее решение: если к апрелю того же года парламент не внесет изменений в избирательную систему, то вопрос о целесообразности пропорционального представительства будет рассмотрен на всенародном референдуме. В апреле 1993 г. такой референдум состоялся, и свыше 80% итальянцев высказались за изменение избирательного закона, а также за ряд других реформ. (Так, свыше 90% участвовавших в референдуме проголосовали за новую систему финансирования политических партий, что, по мнению авторов нового закона, поможет уберечь политиков от соблазна брать деньги у бизнесменов и мафии).

Парламент - в соответствии с итогами апрельского референдума - внес в начале августа 1993 г. существенные изменения в действовавшую на протяжении всего послевоенного периода пропорциональную избирательную систему. Если раньше каждая партия получала парламентские мандаты соответственно количеству голосов, которые отдавали избиратели ее партийным спискам по стране в целом, то новый закон предполагает (как в Великобритании) борьбу кандидатов за личную победу в каждом отдельно взятом избирательном округе, т. е. избран будет тот, кто в конечном счете получит хотя бы на один голос больше, чем его соперники. Правда, 25% мандатов в сенат и в палату депутатов должны все-таки предоставляться партиям по прежней схеме, но и тут мандаты получат только те партии, которые преодолеют 4-процентный избирательный рубеж. Это означает, что мелкие группировки и организации отныне не могут быть представлены в высших органах государственной власти, что, по мнению законодателей, должно сделать Италию более управляемой страной.

Внеочередные выборы в парламент в 1994 и 1996 гг. проходили уже по новой избирательной системе.

Несколько ранее, в июне 1993 г., парламент принял закон об ограничении срока парламентской деятельности тремя созывами.

 

Государственная служба

В Италии существует хорошо налаженный и отрегулированный государственный и административный аппарат, который функционирует, как правило, независимо от смены власти.

Хотя формально все, кто работает в государственном секторе, могли бы признаваться государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание между работниками государственных предприятий и служащими. Правовое положение последних регулируется специальными нормативными актами. В частности, в конституции прямо сказано, что к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации. Именно конституция и является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в системе административно-правовых институтов. Согласно конституции, государственные служащие находятся исключительно на службе народу.

В Италии (как, впрочем, и в других странах Запада) четко разграничивают политические и чиновничьи должности на госслужбе. Так, например, министры, вице-министры, их советники - это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с правительством. Более низкие должности - это и есть собственно служащие, которые теоретически должны быть аполитичными; их положение относительно стабильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных проступков.

Таким образом, в Италии госслужба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется, политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталкивает деятельность министра в нужном ему направлении, оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы проволочек.

Государственные служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих примерно три четверти, и непостоянных (или служащих по соглашению), составляющих четверть всего персонала работников госаппарата. Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы, специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы.

К администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями. К числу специалистов принадлежит целый ряд самых различных служащих: научные работники, инженерно-технический состав, эксперты, переводчики, землеустроители, консультанты, библиотечные служащие, бухгалтеры и т. д. В исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы, хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу принадлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служащие по поручению. В специальный состав включены некоторые категории периферийных служащих трех министерств - внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спецслужб, инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.

Кадровые служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем образовании. Для седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем образовании. Кроме того, для работников руководящего звена предусмотрено еще три уровня - первый, средний и высший.

Конституцией закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать на государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допускает, однако, ограничение права принадлежности к политическим партиям для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатов и консульских представителей за границей.

Замещение должностей государственных служащих происходит или путем назначения по усмотрению администрации, или в результате конкурсов, на которых изучаются документы кандидатов, проводятся собеседования и нередко экзамены. Как и во многих других странах, в Италии ведомства самостоятельно проводят набор своих служащих. В министерствах, например, для каждого экзамена создаются свои экзаменационные комиссии.

Конкурсные экзамены, приспособленные к программам соответствующих факультетов университета, проводятся письменно и устно. Письменные применяются большей частью к административному и исполнительскому составам, а устные - к специалистам. Почти по всем основным составам чиновников большая часть экзаменов падает на правовые науки.

В каждом министерстве функционирует так называемый Административный совет, состоящий из начальников управлений министерства и возглавляемый статс-секретарем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже одного раза в месяц, решает вопросы о кадрах и структуре штатов по управлениям, принимает решения по конкурсному отбору на вакантные должности (обычно решается вопрос о выборе одного из трех первых, прошедших по конкурсу). Решения принимаются большинством голосов. И еще одна задача стоит перед Административными советами министерств - развитие инициативы сотрудников данного ведомства. С этой целью лицам, вносящим рационализаторские предложения, выдаются по постановлению совета так называемые стимулирующие премии.

В законе о государственной службе от 29 марта 1983 г. названы следующие <непременные качества>, которыми должен обладать любой государственный чиновник: верность нации, осуществление своих функций беспристрастно и исключительно в общих интересах, соблюдение служебной тайны и подчиненности. К служащим и их руководителям, пренебрегающим своими обязанностями, могут применяться различные дисциплинарные санкции. В то же время служащие имеют право на сохранение своего рабочего места, на продвижение по службе.

Для определения зарплаты по должности в бюджетных учреждениях действует очень подробная тарификация, в связи с чем в системе государственного управления Италии насчитывается 60 тарифных разрядов (в частном секторе все тарифные колебания укладываются в пределах дюжины). В основе тарификации лежит совокупность целого ряда условий: потребность в специальных знаниях, необходимость длительного совершенствования на данной работе, государственная важность поста, степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет служащим каждые два года увеличиваются дополнительные выплаты, начиная с 8%, а затем на 2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не должна превышать 72% последнего заработка.

Государственный служащий не вправе получать другие доходы, кроме зарплаты в данном учреждении. Это не распространяется на акции, которые в силу их безымянности крайне трудно контролировать. Совместительство, как правило, не разрешается (исключение делается для преподавателей университетов, научных работников, врачей и представителей некоторых других специальностей).

При совете министров создан специальный департамент государственной деятельности, который ведет реестр служащих государственных и международных организаций, координирует управленческую деятельность и контролирует ее эффективность. Этот департамент также выявляет потребность в кадрах для государственной службы и планирует их подбор. Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового звена попадает в них непосредственно после окончания средней школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления.

Общепринятые нормы по подготовке управленческого аппарата в Италии только складываются. Большинство высших функционеров готовят университеты, в особенности - юридические факультеты. Кадровое пополнение обеспечивают также ведущие высшие учебные заведения и научные институты, подчиненные тем или иным министерствам. Вообще каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится готовить собственные кадры: обычно те, кого специально готовят к работе в административном аппарате, получают статус стажеров государственной службы.

Хотя для занятия большинства должностей обычно достаточно университетского диплома, после своего назначения чиновник должен пройти профессиональную подготовку. С этой целью в ряде вузов в последние годы возникли факультеты послеуниверситетской подготовки управленческого персонала. Кроме того, совершенствование кадров государственного аппарата, повышение их профессиональной квалификации осуществляется на курсах, организуемых Высшей школой государственного управления, созданной в 1962 г. Являясь главным центром подготовки и переподготовки кадров государственного управленческого аппарата, она координирует работу отраслевых школ и курсов, а также организует прикладные исследования в области управления. Обучение в Высшей школе государственного управления длится обычно 2-3 года. Главные предметы - политические и административные науки. В учебе чиновников, пришедших с практической работы, большое место занимает изучение зарубежного опыта, ознакомление с управленческими проблемами и методами их решения с помощью последних достижений научно-технического прогресса.

Часто чиновники экономических управленческих структур совершенствуют свои знания в общенациональных государственно-частных центрах переподготовки хозяйственных кадров. Таким центром является, например, основанный в 1952 г. в Турине Институт послеуниверситетской подготовки организаторов производства - ИПСОА. Это крупный учебный и исследовательский комплекс по проблемам управления производством. Диплом ИПСОА или получаемая после учебы ученая степень открывают широкую дорогу для занятия высоких постов в государственном аппарате.

Проводившиеся в Италии специальные расследования обнаружили дефекты в организации работы чиновников органов управления. Последовавшие санкции не могли, разумеется, кардинальным образом изменить положение. Поэтому в общественном мнении Италии утвердилось убеждение в необходимости перестройки всего государственного аппарата, придания ему большей эффективности и демократичности.

Глава 6. СТРАНЫ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ (Финляндия, Дания, Швеция)

 

Страны Северной Европы представляют собой единый культурно-исторический регион. В историческом развитии государственного управления и государственной службы страны этого региона прошли сходные этапы. Наблюдалось и прямое взаимовлияние: так, становление системы государственного управления и государственной службы в Швеции оказало сильное влияние на аналогичный процесс в Финляндии. Это связано не только с тем, что в XVII-XVIII веках Финляндия входила в состав Швеции и восприняла шведские традиции в области права и управления; многие современные реформы в области права, государственного /правления и государственной службы также идут по <шведской модели>. При всех сохраняющихся различиях и своеобразии североевропейские страны составляют в сфере управления единую группу, для которой характерно наличие сильного парламента, развитых традиций местной демократии и тщательно проработанных взаимоотношений государства и муниципалитетов. Общей для этих стран является также тенденция к увеличению роли местного самоуправления по принципу: то, что можно решить на местном уровне, должно решаться на местах.

 

ФИНЛЯНДИЯ

 

Центральные органы власти 1

Парламент 1

Президент республики 3

Государственный совет 3

Губернское и местное самоуправление 3

Автономия Аландских островов 5

Судебная власть 5

Государственная служба 5

 

Центральные органы власти 

Парламент

Система государственных органов Финляндии, место каждого из них в этой системе определяются как на основе конституционных и иных нормативных актов, так и в результате сложившейся практики. Систему высших государственных органов власти и управления, их компетенцию и взаимоотношения регламентируют прежде всего четыре конституционных закона, составляющих вместе конституцию Финляндии: <Форма правления> 1919 г.. Акт о парламенте 1928 г., Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. и Акт о Государственном суде 1922 г. с последующими их изменениями.©©

<Форма правления> определяет Финляндию как республику во главе с президентом. Согласно <Форме правления> законодательная власть принадлежит президенту Финляндской Республики и парламенту, а исполнительная власть - президенту и Государственному совету (кабинету министров). Государственный совет находится при президенте <для общего управления страной>. При определении внутренней и внешней политики страны Государственный совет заседает под председательством президента.

Руководство отдельными отраслями государственной деятельности осуществляют министерства и различные ведомства, которые не входят в состав министерств, а создаются и работают под непосредственным руководством Государственного совета. Их руководители, в отличие от министров, не входят в состав Государственного совета. Особенностью состава Государственного совета является то, что обычно в нем одно и то же министерство представляют два или три министра, на которых возлагается ответственность за отдельные участки работы.

Парламент (эдускунта) не занимает в Финляндии, в отличие от некоторых других стран, ведущего места в государственном механизме. Но в последние годы он начал играть более активную роль в государственной жизни страны, в определении ее внутренней и внешней политики. Председатель парламента считается вторым после президента лицом в государстве.

Парламент состоит из 200 депутатов, избираемых сроком на четыре года. В случае досрочного роспуска парламента по решению президента, согласованному с Государственным советом, вновь избранный парламент может действовать в течение всего четырехлетнего периода полномочий, если только не будет также досрочно распущен.

Парламент избирается на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. Для организации и проведения выборов вся страна делится на избирательные округа и избирательные участки. В настоящее время создается 16 округов, в том числе один на Аландских островах, являющихся автономным образованием, от которого избирается один депутат. Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе (кроме Аландских островов), что в условиях многопартийности позволяет получать депутатские мандаты не только самым крупным, но и сравнительно небольшим политическим партиям.

Парламент в Финляндии однопалатный. Своеобразной компенсацией отсутствия верхней палаты служит создаваемая в течение пяти дней после созыва парламента Большая, или Главная комиссия, которая является как бы <парламентом в миниатюре>. Она играет решающую роль в определении судьбы вносимых в парламент законопроектов. Помимо законопроектов, на ее рассмотрение выносятся международные договоры, в которых затрагиваются вопросы законодательного характера, а также вопросы, связанные с депутатским вознаграждением. Большая комиссия состоит из 45 депутатов, которые избираются в соответствии с соотношением политических сил в парламенте. Практически в нее входят лидеры парламентских фракций и наиболее видные их члены.

Руководство парламентом осуществляет председатель палаты и два вице-председателя, которые вместе образуют президиум парламента. Указанные лица избираются на каждой сессии парламента, но практически они занимают свои посты до истечения его полномочий. При этом, если председателем парламента является представитель одной партии, то его вице-председатели выбираются из других партийных фракций.

При председателе образуется Совет, в который наряду с ним и вице-председателями входят председатели постоянных комиссий парламента. Этот орган является консультативным. Он дает председателю парламента свои рекомендации по вопросам организации пленарных заседаний, внесения изменений в смету расходов секретариата (канцелярии), порядка проведения выборов во внутренние органы парламента и его должностных лиц, их правового положения.

В течение пяти дней после начала работы парламент нового созыва избирает Коллегию выборщиков в составе 45 депутатов, которая действует весь срок полномочий соответствующего созыва. Состав этой коллегии должен соответствовать соотношению сил в парламенте. Главной задачей Коллегии выборщиков является подготовка выборов постоянных комиссии парламента и его должностных лиц. Кроме Большой комиссии, в течение семи дней после начала работы парламента на весь срок его полномочий избираются постоянные комиссии: конституционная, по иностранным делам, законодательная, финансовая и банковская. Эти пять комиссий парламент должен образовать в обязательном порядке. Но он вправе создавать и другие постоянные комиссии. В настоящее время, кроме указанных выше, существует еще восемь комиссий.

Аппарат, обслуживающий парламент, состоит из лиц, не являющихся депутатами. Важную роль в деятельности парламента играет канцелярия (секретариат), возглавляемая генеральным секретарем. Для контроля за ее работой избираются шесть депутатов во главе с председателем парламента, составляющих Управление канцелярией. Одновременно избираются также их заместители.

Значительная часть контрольных полномочий, принадлежащих парламенту, осуществляется избираемыми специальными лицами. К их числу относятся уполномоченные Государственного банка, ревизоры парламента, доверенные лица и особое должностное лицо, именуемое омбудсманом парламента.

На одной из очередных сессий парламента в соответствии с той же процедурой, которая предусмотрена для выборов его председателя, выбирается в качестве омбудсмана парламента лицо, <наиболее сведущее в праве>. Через два года на тот же четырехлетний период избирается заместитель омбудсмана, который наряду с ним исполняет указанные функции и в случае, если омбудсман не может осуществлять свои обязанности, замещает его в работе. Однако право контроля за деятельностью Государственного совета и канцлера юстиции может осуществлять только сам омбудсман. В случае ухода омбудсмана со своего поста его преемник остается на своем посту только до окончания срока его законных полномочий.

Согласно принятой парламентом в 1919 г. Инструкции для омбудсмана, он должен выполнять функции контроля за законностью действий Государственного совета, канцлера юстиции, должностных лиц, судебных органов и органов коммунального самоуправления. Он может расследовать соблюдение как закона, так и правил процедуры, с помощью которых в той или иной инстанции рассмотрено какое-либо дело и принято решение. При рассмотрении вопроса о законности действий того или иного должностного лица или органа учитывается, не превышены ли полномочия этого лица, установленные законом, приняты ли во внимание юридически значимые факты, своевременно ли принято решение и т.д.

Омбудсман не вмешивается в работу судебных органов и не может отменять их приговоры или решения, но он вправе возбуждать дела против тех судей, которые нарушают законность, пренебрегают своими обязанностями. Юрисдикция омбудсмана включает даже проверку законности деятельности должностных лиц евангелически-лютеранской церкви и других религиозных общин в той мере, в какой она затрагивает светские вопросы (например, регистрация брака или его расторжение).

Наиболее важным источником информации для омбудсмана являются жалобы населения. Любой гражданин, обладающий полной правоспособностью, может подать жалобу на действия должностного лица в канцелярию омбудсмана. Другим важным источником информации являются инспекционные поездки, посещения соответствующих учреждений, ознакомление со всеми документами государственных органов, судов и органов коммунального самоуправления, присутствие на сессиях и заседаниях Государственного совета, судебных заседаниях, при разборе дел в полицейских участках.

Омбудсману предоставлено право возбуждать уголовные дела против должностного лица в случае, если его деяния подпадают под действие уголовного закона. В иных случаях омбудсман предлагает соответствующему лицу учесть замечания или направляет материалы в вышестоящую инстанцию. Ежегодно омбудсман должен направлять в парламент отчет о своей деятельности.

Конституция Финляндии устанавливает, что суверенная власть в государстве принадлежит народу, представителем которого является парламент. За парламентом закреплены следующие полномочия: принятие и изменение конституционных законов, иных законов по различным вопросам жизни страны, утверждение государственного бюджета, решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров, определение системы государственных органов, а также принципов государственного управления и организации и деятельности органов коммунального самоуправления, административно-территориального управления страны, контроль за деятельностью исполнительной власти - Государственного совета, а равно и административного аппарата, контроль за законностью деятельности судов и органов местного самоуправления, руководство работой Государственного банка, контроль за денежной системой страны и регулирование денежного обращения, определение своей собственной структуры и парламентской процедуры.

 

Президент республики

Президент Финляндии обладает довольно широкими независимыми полномочиями в принятии решений, касающихся порядка выполнения законов. Президент обладает правом отлагательного вето, он может перенести срок введения закона. Он имеет также право роспуска парламента и назначения новых выборов. На заседании Государственного Совета президент волен принимать решение по предложению любого министра, хотя он не связан ни с мнением министра, ни с мнением Государственного Совета в целом. На практике, однако, решения президента соответствуют мнению последнего. Президент играет также решающую роль в формировании правительства. Важнейшее из прав президента - это предоставленная ему руководящая позиция в определении внешней политики страны.

Президент избирается косвенными выборами сроком на шесть лет. Сначала население избирает 301 выборщика; они и осуществляют окончательный выбор. Президент может избираться неоднократно. Велись дискуссии о необходимости ограничения сроков переизбрания президента и об его избрании всенародным голосованием. Однако этот вопрос еще не решен.

 

Государственный совет

Государственный совет (правительство Финляндии) состоит из премьер-министра и не более чем 17 министров. Министры назначаются на должность и освобождаются от обязанностей президентом республики. Решения Государственного совета принимаются на пленарных заседаниях, на которых председательствует премьер-министр.

Государственный совет несет ответственность перед парламентом. В его компетенцию входят все те вопросы управления страной, которые специально не выведены за пределы его полномочий. Государственный совет представляет в парламент законопроекты и публикует утвержденные законы в специальном издании.

На уровне центрального управления под руководством министерств существуют специальные административные чиновники и центральные учреждения, деятельность которых охватывает всю страну. Несмотря на то, что они всегда находятся под контролем министерств, фактически они весьма независимы. Центральные учреждения организованы коллегиально, власть в них принадлежит коллегии в составе руководящих чиновников. Всего существует 22 различных центральных учреждения, находящихся в подчинении министерств.

 

Губернское и местное самоуправление

Местное самоуправление Финляндии имеет давнюю историю, охватывающую несколько столетий. Оно сохранялось и тогда, когда Финляндия входила в состав Российской империи.

После того, как в 1917 г. Финляндия стала независимым государством, ее коммунальное управление получило возможность совершенно самостоятельного развития, впрочем, не без существенного воздействия на него аналогичного процесса в других северных странах. В 1948 г. законы, касающиеся управления городами и сельскими коммунами, были собраны и изданы в виде одного закона. В изданном в 1987 г. законе о коммунах городские и сельские коммуны уже не различаются. В 1995 г. принят новый закон о местном самоуправлении.

Финляндия делится на губернии, уезды и коммуны.

В стране насчитывается 12 губерний, во главе правления каждой из которых стоит назначенный президентом губернатор. Губернское правление - это учреждение, относящееся к министерству внутренних дел. Его задача заключается в развитии всей губернии. В губернском правлении имеются общий отдел, отдел по делам социального обеспечения и здравоохранения, отдел по делам школ, губернская контора, а также губернский суд, который рассматривает, в частности, административные вопросы. Высшим органом управления уезда является уездная управа.

На губернском уровне в определенных сферах функционируют также государственные чиновники по административным вопросам, представляющие различные министерства и ведомства, например, в промышленных округах - Министерство торговли и промышленности, в межевых округах - Главное межевое управление.

В губерниях существуют также и органы сотрудничества коммун, имеющих самоуправление, - коммунальные союзы. Часть коммунальных союзов действует на территории только нескольких коммун, и поэтому они рассматриваются как органы местного самоуправления. Часть коммунальных союзов, деятельность которых выходит за пределы этих границ, может причисляться к губернскому управлению (в особенности это относится к коммунальным союзам по больничному делу).

В подчинении губернского правления состоят общие официальные инстанции местного самоуправления: ленсманы и магистраты так называемых старых городов. По конституции 1919 г., управление городами должно основываться на самоуправлении граждан. Коммуны функционируют, однако, под руководством и контролем центральных государственных и официальных губернских органов. Обеспечение граждан основными услугами сосредоточено главным образом в коммунах, а государство участвует как в организации этой работы, так и в финансировании их деятельности.

В Финляндии 455 коммун, из них 102 - городские. Органами муниципального самоуправления являются также обьединения коммун, которые образованы коммунами с целью обеспечения совместной деятельности (270 объединений). По количеству своих жителей, площади и структуре экономики муниципалитеты сильно отличаются друг от друга, однако, несмотря на эти различия, юридически коммуны имеют одинаковый статус - одинаковые права и обязанности. К местному самоуправлению относятся также приходы государственных церквей: 594 прихода евангелическо-лютеранской церкви и 25 приходов православной церковной управы. Примерно 91% финнов принадлежат к этим церквам.

Задача коммун - создание и обеспечение основных условий для благополучного существования своих жителей. Эта задача коротко и ясно сформулирована в новом законе о коммунах, вступившем в силу в начале июля 1995 г.: <Коммуна стремится содействовать росту благосостояния своих жителей и непрерывному развитию своего региона>. В общественной структуре и в системе управления Финляндии коммуны отвечают за предоставление комплекса необходимых услуг жителям коммун. Из разнообразных функций муниципалитетов в качестве основных можно выделить следующие: школьное образование и обучение, культура и проведение досуга, услуги здравоохранения (поликлиники и больницы), услуги социального обеспечения (детские сады, забота о престарелых, обслуживание инвалидов, предоставление денежной помощи), решение задач, связанных с планированием и строительством (разработка планов землепользования, создание и обслуживание элементов инфраструктуры, охрана окружающей среды, сбор и транспортировка отходов и т.д.).

В 1996 г. в конституцию Финляндии были внесены изменения, расширившие сферу ответственности местного самоуправления. Так, в частности, было установлено, что органы власти на государственном и местном уровнях, т.е. государственное управление и местное самоуправление, должны стремиться к обеспечению каждому гражданину права на здоровую жизненную среду. Указано также, что органы власти на государственном и местном уровнях должны содействовать занятости и обеспечению каждому гражданину права на работу.

Какие-либо задачи могут быть поручены коммунам только на основании Закона о коммунах, который является законом общего характера, формулирующим общие полномочия коммун. Таким образом, в принципе коммуна сама определяет свои задачи (если они не поручены какому-либо другому органу). Предусматривается, однако, что задачи эти имеют характер, общий для всех или большей части местного населения. В последние годы коммуны стали прилагать особенные усилия в улучшении общих условий экономической жизни. В небольшой степени они занимаются коммерческой деятельностью, продавая электроэнергию, обеспечивая водоснабжение и обработку отходов. Однако спекулятивная деятельность коммунам запрещена. На основании отдельных законов к ведению коммун могут быть отнесены и другие задачи, такие, в частности, как обеспечение работы больниц, обеспечение каждому жителю коммуны достаточных средств к существованию. Организация преподавания в общеобразовательных школах также находится в их компетенции. На основании Закона о строительстве коммуны должны заботиться о физическом планировании и надзоре за строительством.

Для финансирования своей деятельности коммуна имеет право взимать налоги. Кроме того, коммуна получает доходы, продавая некоторые услуги (электро- и водоснабжение). Для погашения расходов в областях здравоохранения, социального обеспечения и школьного образования коммуны получают государственные субсидии, суммы которых определяются, исходя из количества жителей коммуны, возможностей ее финансовой деятельности и объема требуемых услуг. Основы определения размера субсидий должны быть максимально простыми.

Высший орган власти в коммуне - избранный на всеобщих выборах совет коммуны. Исполнительными органами являются правление коммуны и разные комиссии. В коммуне имеется также директор коммуны, который, подчиняясь правлению, руководит ее деятельностью. Директор может быть избран на определенный срок или без срока. Если директор коммуны избран на период работы совета коммуны, он может стать также председателем этого совета.

Государство, со своей стороны, контролирует в коммунах соблюдение законности. Другими словами, оно может вмешиваться в дела коммун только в случае нарушения закона. Государственные органы могут, однако, давать коммунам советы и инструкции. В целом коммуны весьма самостоятельны по отношению к государству.

Жители коммуны имеют право обжаловать решения, принятые органами управления коммуны, однако, основанием для жалобы может быть только нарушение законов.

 

Автономия Аландских островов

Принадлежащим Финляндии Аландским островам предоставлено широкое провинциальное самоуправление в связи со специфическим историческим и языковым положением островов (из 23 000 аландцев 95% говорят по-шведски).

Закон об автономии Аландских островов действует с 1951 г. Автономия касается не только основного правления, но и законодательства. Провинциальный ландтаг Аландских островов имеет право издавать законы, касающиеся некоторых вопросов жизни провинции. Действующий в Финляндии закон об автономии островов и законы, защищающие право жителей провинции на землевладение, могут быть изменены или отменены только с одобрения ландтага.

 

Судебная власть

Независимые суды - основа юстиции Финляндии. Уездный суд - это общий суд низшей инстанции; всего их 71. В так называемых старых городах существуют городские суды (также суды низшей инстанции); таких всего 30. Общих апелляционных судов - 6. Их главная задача - рассматривать обжалования решений судов низшей инстанции. Высшая ин-

станция - Верховный суд, который выносит окончательные решения в случае, если обжалованы постановления апелляционных судов.

Административно-правовые обжалования рассматривают губернские суды и духовные капитулы, а как высшая инстанция - высший административный суд. В Финляндии много специальных судов, например, высший государственный суд, водный суд и суд по трудовым спорам.

 

Государственная служба

Лица, занятые на службе в государственном секторе, могут быть разделены на две больших группы: тех, кто работает в государственной администрации, министерствах, агентствах (145 000 чел.) и тех, кто работает на государственных предприятиях и в государственных учреждениях - почтах, телекоммуникациях, железных дорогах и т. д. (60 000 чел.). В первой группе около 100 000 человек - государственные служащие (чиновники) и 45 000 работают по контракту (трудовому соглашению). Муниципальные служащие составляют 250 000 человек и, кроме того, 195 000 человек работают в местных органах власти по контрактам.

Права и обязанности государственных служащих (чиновников) определены Актом о государственных служащих (чиновниках) 1986 г. Этот закон зафиксировал правовой статус и основные условия работы чиновников, приблизив их к обычным служащим. Особые черты статуса чиновников касаются вопросов гарантий стабильности рабочего места, привлечения к уголовной и дисциплинарной ответственности, процедур. Чиновники имеют также ряд особых обязанностей. Чиновник на постоянной работе может быть направлен на работу в другую службу или подразделение. Он может быть направлен на работу в другой город или регион страны, если туда перемещается служба, в которой он работает (это связано с проводимыми в северных странах реформами децентрализации). Чиновники не могут участвовать в забастовках. Высшие государственные служащие могут назначаться только Государственным советом.

Подготовка государственных служащих производится в университетах: в Хельсинки (юридический факультет, политехнический факультет) и в Тампере (факультет экономики и государственного управления). В последнее время проблемами подготовки государственных служащих стали заниматься и другие университеты страны.

ДАНИЯ

 

Центральные органы власти 1

Фолькетинг 1

Король 2

Правительство 2

Местные органы власти 3

Судебная власть 4

Государственная служба 4

 

Центральные органы власти 

Фолькетинг

Дания - парламентская монархия. По конституции главой государства является король. Ему и фолькетингу (парламенту) принадлежит законодательная власть. Через правительство король осуществляет исполнительную власть. Фактически права короля значительно ограничены.

Парламент Дании состоит из одной палаты, в которую избираются 179 депутатов. Срок его полномочий - 4 года. Однако он может быть досрочно распущен королем по предложению правительства. После своего избрания фолькетинг на двенадцатый будний день собирается в 12 часов дня, но король вправе собрать его и раньше. Специального созыва на очередные сессии не требуется. Парламентский год начинается в первый вторник октября, и в этот день открывается сессия фолькетинга, которая продолжается обычно до весны. Если премьер-министр или не менее 2/5 депутатов потребуют созвать сессию и в другое время с указанием повестки дня, председатель фолькетинга обязан удовлетворить их требование.

Фолькетинг выбирает свой руководящий орган - президиум, состоящий из председателя и заместителей председателя. Президиум руководит работой фолькетинга и его комиссий. Постоянные комиссии создаются по основным отраслям государственной деятельности, в том числе по делам Гренландии. Они состоят из представителей партийных фракций пропорционально числу их мест в парламенте. Кроме того, могут быть образованы специальные комиссии для расследования какого-либо конкретного дела, выяснения какого-либо вопроса, рассмотрения законопроектов. Им предоставлено право требовать от любых лиц и учреждений необходимые сведения или документы. Фолькетинг избирает высшего государственного чиновника. Он наблюдает за гражданской и военной администрациями. Если этот чиновник находит, что действия тех или иных государственных служащих противоречат конституции либо законам, он докладывает об этом фолькетингу. В целях проверки финансовых отчетов государства, представляемых правительством, парламент назначает нескольких ревизоров. Фолькетинг выбирает (не из своего состава) половину членов Государственного суда и нескольких их заместителей.

Фолькетинг, по конституции, обладает довольно широкими правами. Они касаются таких важных вопросов, как финансы страны, законодательство, контроль за деятельностью правительства, внешняя политика государства, объявление войны и заключение мира, формирование вооруженных сил страны. Свой регламент фолькетинг утверждает сам, только он решает вопрос о законности выборов депутатов.

Фолькетинг является законодательным органом. Формально законодательная деятельность парламента ограничена королем, без санкции которого не вступает в силу ни один закон. Однако на практике король никогда не отказывает фолькетингу.

Законодательной инициативой обладают депутаты и правительство. Последнее направляет в парламент законопроекты от имени короля. Предпочтение всегда отдается правительственным проектам. Предложения отдельных депутатов, если они не поддержаны правительством, имеют мало шансов быть принятыми, так как за спиной правительства стоят партия либо блок партий, имеющие большинство в парламенте.

При обсуждении проект закона проходит три чтения. В первом чтении депутатов ставят в известность, что поступил тот или иной законопроект. Затем он посылается на рассмотрение соответствующей постоянной или специальной парламентской комиссии, которая его детально изучает.

После того, как законопроект обсужден в комиссии, он вместе с ее заключением поступает на второе чтение. Здесь уже обсуждается все содержание проекта по статьям. Третье чтение - обсуждение его в целом. Затем происходит голосование. Для одобрения любого законопроекта требуется большинство голосов. После этого он представляется королю, который в течение 30 дней утверждает его. Для принятия законопроектов, касающихся изменения конституционного порядка престолонаследия и ограничения национального суверенитета в пользу международных органов, необходимо большинство в 5/6 голосов членов фолькетинга.

Важной компетенцией парламента является обсуждение вопросов внешней политики страны. Обо всех значительных мероприятиях в этой области правительство должно ставить в известность фолькетинг. Без его согласия правительство не может увеличивать или уменьшать вооруженные силы страны, применять их против иностранного государства, за исключением обороны от агрессии. Но и в последнем случае должен быть немедленно созван парламент, на рассмотрение которого ставится данный вопрос.

Фолькетинг издает правила, касающиеся порядка назначения, увольнения и перемещения государственных служащих.

Важнейшим правом парламента считается контроль за деятельностью правительства. Принцип парламентской ответственности Совета министров впервые был закреплен в конституции 1953 г., хотя на практике он применяется с начала XX столетия. Ни один министр не может оставаться на своем посту, если парламент выразил ему недоверие. Это не вызывает отставки всего правительства. Если же фолькетинг выразил недоверие правительству в целом или премьер-министру, правительство должно уйти в отставку. И, наконец, фолькетинг может привлечь министров к судебной ответственности за их противозаконные действия. Обвинение рассматривается Государственным судом.

Меньшинство в фолькетинге обладает определенными гарантиями: так, законопроекты, против которых голосует меньшинство, рассматриваются по усложненной процедуре (это не относится к финансовым законопроектам и законопроектам об отчуждении собственности). Две пятых членов фолькетинга могут потребовать от его председателя отсрочки третьего чтения законопроекта на 12 дней после того, как он обсуждался во втором чтении. Одна треть членов парламента в течение трех будних дней после принятия проекта закона может направить письмо председателю фолькетинга с требованием, чтобы закон был поставлен на референдум. Если фолькетинг поддержит это предложение, законопроект публикуется, и референдум проводится не ранее 12 и не позднее 18 дней после публикации. Законопроект считается отклоненным, если против него высказалось большинство избирателей, участвующих в голосовании (но не менее 30 процентов избирателей). Из этого правила установлено исключение для ряда вопросов. Так, не могут быть поставлены на референдум финансовые законопроекты, законопроекты о штатах административных учреждений, о принудительном отчуждении частной собственности.

 

Король

Главой государства в Дании является король. По конституции он осуществляет совместно с фолькетингом законодательную власть и целиком - исполнительную власть.

Король не может вступать в брак без согласия фолькетинга. Наследники же при вступлении в брак должны получать на это разрешение короля, который дает его в Государственном совете. На практике король согласовывает этот вопрос с правительством. После смерти или отречения короля престол переходит к его детям в порядке старшинства. В случае отсутствия наследников престола короля избирает фолькетинг. Фолькетинг устанавливает цивильный лист короля на все время его царствования, определяет, какие замки и другие государственные владения передаются в его пользование.

По конституции, король обладает довольно значительными правами. Он назначает и увольняет в отставку премьер-министра и министров, определяет их полномочия, возглавляет Государственный совет (собрание министров под его председательством), назначает судей, всех высших должностных лиц государства, чиновников, возглавляющих управление на местах, в Гренландии и на Фарерских островах. Король может распустить фолькетинг, открывает его очередные сессии и утверждает принятые им законопроекты, может издавать в период между его сессиями временные законы.

Король назначает представителей датского государства за границей, при нем аккредитованы представители иностранных государств. От его имени заключаются международные договоры и соглашения. Он считается главнокомандующим вооруженными силами страны.

Король имеет право помилования и амнистии.

Однако фактически власть короля существенным образом ограничена. Большинство его прав как в области внутренней жизни страны, так и в международных отношениях перешло к Совету министров. Назначение им Совета министров стало чисто формальной процедурой, вооруженными силами на деле руководит правительство через министра обороны и т.д. Что касается права короля не утвердить законопроект, то этим правом он уже давно не пользуется.

 

Правительство

Правительство формально назначается королем. Но на деле он назначает премьер-министром лидера партии парламентского большинства. Тот формирует правительство и представляет его состав на утверждение короля, в котором последний не отказывает. Кандидатуры министров обсуждаются руководством победившей на выборах партии. Если же ни одна из партий не имеет абсолютного большинства и создается блок двух или даже нескольких партий, то состав и численность правительства согласовываются с руководством этих партий путем переговоров.

Совет министров зависит в своей деятельности от поддержки большинства депутатов в фолькетинге. Если Совет министров не имеет такого большинства, то он должен уйти в отставку. Однако в парламентской практике Дании такие случаи не очень часты. Кроме того, правительство может добиться от короля согласия на роспуск фолькетинга и проведение новых выборов. Для датской политической жизни характерны устойчивость правительств и редкие правительственные кризисы, хотя в парламенте далеко не часто бывает устойчивое большинство одной партии.

Конституция предписывает, что Государственным советом (собрание министров под председательством короля) руководит король. В совете же обязан заседать и наследник престола, если он достиг совершеннолетия (18 лет). В Государственном совете должны обсуждаться все законы и важнейшие правительственные мероприятия.

По конституции, король может поручить обсуждение любого вопроса Совету министров - собранию министров, возглавляемому премьер-министром. Решения Совета министров формально нуждаются в одобрении короля.

На практике Государственный совет сохранился как архаизм. Все дела по управлению государством сосредоточены в руках Совета министров. Король не отвечает за действия правительства. Его подпись под законопроектами и актами управления недействительна, если она не контрассигнована, т.е. не скреплена подписью премьер-министра или того министра, которого касается этот акт. Совет министров осуществляет большинство прав короля.

Правительство заключает различные соглашения с иностранными государствами (причем только часть из них нуждается в одобрении фолькетинга). С согласия короля оно назначает дипломатических представителей Дании за границей.

Совет министров подготавливает законопроекты по различным вопросам жизни государства. Пользуясь поддержкой парламентского большинства, он проводит их через фолькетинг.

Фактически в руках правительства находятся вооруженные силы страны.

Правительство (формально это делает король) может и законодательствовать под предлогом <особой срочности>. Конституция устанавливает, что такие временные законы принимаются лишь в перерывах между сессиями парламента, не должны противоречить основному закону и нуждаются в одобрении фолькетинга, когда он соберется.

Премьер-министр имеет право потребовать от председателя фолькетинга созыва последнего на чрезвычайную сессию, указав порядок дня.

Министры могут присутствовать на заседаниях парламента и выступать, как только пожелают. Они оказывают воздействие на решения фолькетинга путем выступления на сессиях и через парламентские комиссии, используя в них депутатов своей партии.

 

Местные органы власти

Определенные элементы системы местных органов самоуправления Дании существуют уже на протяжении нескольких веков.

Местный уровень власти включает в себя округа и муниципалитеты. Округа и муниципалитеты относительно независимы друг от друга и имеют самостоятельные задачи. Округа управляются советами, порядок формирования и функционирования которых аналогичен муниципальным советам. В Дании 275 муниципалитетов. Муниципалитет Копенгагена имеет особый статус, определенный специальным законодательным актом. Правила, определяющие порядок деятельности местных органов власти, сформулированы в Законе о местных органах власти 1968 г. По этому Закону, вопросы местного значения решаются муниципальными советами. Число членов муниципального совета должно быть нечетным (не менее 9 и не более 31).

Муниципальный совет избирается населением. 90% депутатов избираются по партийным спискам (система пропорционального представительства), а 10% - по мажоритарной системе. Выборы обеспечивают почти пропорциональное распределение мест в муниципальных органах в соответствии с долей голосов (для списка или определенного кандидата из этого списка).

Муниципалитеты наделены правом проведения референдумов, которое, однако, используется редко.

Муниципальный совет избирает мэра. Он является как политическим, так и административным лидером муниципалитета. В четырех крупных муниципалитетах (Оденсе, Ольбург, Орхус и Копенгаген) муниципальный совет избирает так называемый магистрат, который состоит из мэра и определенного числа должностных лиц - олдерменов, которые выполняют функции мэров районов. Олдермены избираются по пропорциональной системе. Магистрат отвечает за задачи, которые в других муниципалитетах выполняют комитеты. Мэру и олдерменам подчинены департаменты магистрата.

Подчиняющиеся муниципальному совету политические комитеты играют важную роль в деле политического контроля за местной администрацией. Они составляются из представителей различных партийных списков пропорционально полученной ими доле голосов.

Дания является одной из стран, где децентрализация управления осуществлена в наибольшей степени. Большинство задач и полномочий передано на местный и региональный уровень (муниципалитетов и округов). При этом сохранено и регулирование центральным правительством значительной доли муниципальной политики. Возможность регулирования решений муниципальных органов была уравновешена предоставлением гражданам права на участие почти во всех важных сферах муниципальной политики. Процесс децентрализации управления в Дании продолжается. Его цель - вовлечение в управление местных учреждений, семей и отдельных граждан.

 

Судебная власть

Высший судебный орган Дании - Государственный суд. Существуют также суды низших инстанций. Все суды являются органами государственного управления.

Фолькетинг избирает 15 (из 30) членов Государственного суда. Другую половину членов Государственного суда, всех членов Верховного суда и членов судов первой и средней инстанции назначает король по представлению министра юстиции.

 

Государственная служба

Полномочия Совета министров в области организации государственного аппарата весьма значительны. Он может производить различные реорганизации, создавать новые ведомства и упразднять старые, руководить министерствами и другими центральными ведомствами. Правда, правила, касающиеся назначения, перемещения и увольнения должностных лиц, определяются законом.

Высшие должностные лица назначаются королем по представлению правительства и могут быть перемещаемы без их согласия лишь в случае, если при этом не снижается их вознаграждение по занимаемой должности. Установленные законом правила обеспечивают стабильность состава государственного аппарата. Этим в значительной степени объясняется и преемственность политики правительств, вне зависимости от того, какая партия или блок партий стоят у власти.

Совет министров назначает (формально это право короля) чиновников в округах, должностных лиц в Гренландии, наместника на Фарерских островах, полицмейстеров и др.

Государственные служащие работают на железных дорогах, в государственных больницах, являются преподавателями высших учебных заведений и т.д. Существует и местная государственная администрация: к ней относятся таможенная и налоговая службы, служба технической консультации, служба занятости, социального и пенсионного обеспечения.

Полиция, как и судебная система, целиком относится к ведению государства. Это отличает Данию от ряда стран Северной Европы, в которых есть муниципальная полиция.

 

ШВЕЦИЯ

 

Центральные органы власти 1

Риксдаг 1

Король 3

Правительство 4

Местные органы власти 4

Судебная власть 5

Государственная служба 6

 

Центральные органы власти 

Риксдаг

Государственный строй Швеции определяется ее конституцией, включающей три закона: <Форму правления> 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г. и Акт о свободе печати 1974 г., с изменениями, внесенными в них в последующие годы. Кроме того, к числу конституционных законов относится Акт о риксдаге 1974 г.

Швеция - парламентарная монархия, в которой высшим представительным органом является парламент - риксдаг, главой государства - король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, а исполнительная власть принадлежит образуемому риксдагом правительству.

Конституция поставила риксдаг на первое место в государственном механизме.

Риксдаг состоит из одной палаты. Он был преобразован из двухпалатного в однопалатный представительный орган в соответствии с конституционной реформой 1969 г. Сейчас он насчитывает 349 депутатов и избирается сроком на три года в точно фиксированную дату: третье воскресенье сентября. Риксдаг может быть распущен досрочно по решению правительства, но не ранее чем через три месяца после его первой сессии. Без соблюдения указанного срока его должен распустить председатель парламента - тальман, если после четы-пех голосований риксдаг не сможет избрать то или иное лицо на пост премьер-министра. Однако риксдаг, образованный в результате внеочередных выборов, осуществляет свои полномочия только в течение оставшегося срока полномочий парламента, избранного на предшествующих очередных выборах.

Выборы в риксдаг осуществляются на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Правом голоса обладают все шведские граждане, в том числе и проживающие за границей, достигшие к 1 сентября года выборов 18 лет. Такой же возраст установлен и для права быть избранным в риксдаг.

Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе. При этом страна с учетом административного устройства делится на 28 избирательных округов, от каждого из которых должно избираться не менее восьми депутатов. Но по округам распределяются только 310 мандатов (<окружные мандаты>). Остальные 39 мандатов являются <уравнивающими> и распределяются в масштабе всей страны. <Окружные мандаты> не предоставляются партиям, которые получили в округах менее 12% голосов избирателей, а <уравнивающие мандаты> не вручаются тем, кто не получил 4% голосов избирателей в целом по стране.

Важную роль в деятельности парламента играют парламентские группы (фракции). По договоренности между партийными фракциями определяются кандидатуры тальмана и трех его заместителей - вице-тальманов, процедура рассмотрения вопросов, решается вопрос о прекращении прений и закрытии сессий. Фракция может предлагать вопросы для обсуждения, вносить законопроекты, ее лидеры участвуют в совещании при тальмане для определения кандидатуры премьер-министра и различных должностных лиц парламента. В соответствии с соотношением партийных сил в риксдаге формируются его внутренние органы. Представители партийных фракций входят в руководящий орган риксдага - конференцию при тальмане.

Подбор кандидатур для формирования внутренних органов риксдага, за исключением тальмана, вице-тальманов, секретаря риксдага, а также омбудсманов (специальные юридические уполномоченные парламента), осуществляет избираемый риксдагом на весь срок его полномочий комитет по подготовке выборов. Кроме того, он подготавливает списки иных лиц, избираемых риксдагом: уполномоченных Государственного банка. Управления национального долга, шведских делегаций в различные наднациональные органы, например в Северный совет, Европейский совет и др.

В ходе подготовки конституции сторонники ликвидации монархии выдвигали предложение о передаче тальману функций главы государства. И хотя монархия была сохранена, <Форма правления> и Акт о риксдаге обеспечили тальману место второго после премьер-министра лица в государстве. Они наделили его полномочиями, которые ранее принадлежали в Швеции и сейчас принадлежат во многих государствах главе государства. Тальман выносит на рассмотрение парламента кандидатуру премьер-министра после согласования ее с лидерами партийных групп, издает постановление о назначении премьер-министра, решает в определенных случаях вопрос о роспуске риксдага. При отсутствии лица, которое по Акту о престолонаследии должно выполнять обязанности регента, на основе постановления правительства временным регентом становится тальман.

Тальману принадлежат и значительные права по организации работы парламента. Вместе с конференцией при тальмане (см. о ней ниже) он определяет время открытия и закрытия сессий, повестку дня пленарных заседаний, в пределах установленной законом очередности рассмотрения дел устанавливает очередность рассмотрения вопросов по каждому кругу дел, целесообразность внесения интерпелляций (депутатских запросов). Он созывает заседания комитета по подготовке выборов в риксдаге и постоянных комиссий по выборам их председателей. Тальман вправе принимать решения об удалении с заседания депутата в случае нарушения им порядка и депутатской этики, может удалить публику, если считает, что она мешает нормальной парламентской работе.

Тальман является председателем некоторых образуемых риксдагом органов - Военной делегации. Административного управления риксдага и заместителем председателя Внешнеполитического комитета, который возглавляется королем.

Конституция требует, чтобы тальман стоял вне политики, и в силу этого он не может принимать участия в обсуждении вопросов в парламенте и в голосовании. Чтобы при этом соотношение партийных сил в парламенте оставалось неизменным, его функции как депутата осуществляет заместитель депутата от его партии. Указанные требования не предъявляются, однако, к вице-тальманам.

Для обсуждения наиболее важных процедурных дел в парламенте образуется его руководящий орган - конференция при тальмане. В ее состав, помимо тальмана и вице-тальманов, входят представители партийных фракций, председатели постоянных комиссий риксдага, заместитель председателя Административного управления риксдага. Не могут входить в конференцию представители тех партийных групп, чьи партии не получили 4% голосов в целом по стране при выборах в риксдаг.

Важнейшими органами риксдага являются его постоянные комиссии. Они образуются в соответствии с соотношением сил в парламенте не позднее чем на восьмой день после первого заседания палаты. На основе Акта о риксдаге создаются 17 таких комиссий, в которые в настоящее время входит по 17 депутатов. Постоянные комиссии играют большую роль в определении судьбы законопроектов, вносимых в риксдаг. Все они наделены также правом законодательной инициативы, обладают правом направлять представленные в парламент или подготовленные ими законопроекты на заключение Законодательного совета, включающего судей Верховного суда и Верховного административного суда, на предмет определения конституционности этих законопроектов, их соответствия правоохранительным целям и правопорядку вообще, другим законам, а также выявления тех проблем, которые могут возникнуть при применении закона в случае его принятия. Рассмотрение законопроектов в постоянных комиссиях обязательно.

Важной частью работы постоянных комиссий является осуществление контроля за деятельностью административных органов в тех областях, которые относятся к их ведению. Текущий же контроль за правительственной деятельностью возложен на конституционную комиссию.

Все заседания комиссий проходят за закрытыми дверьми, и их члены обязаны по решению правительства или самой комиссии соблюдать тайну в интересах государственной безопасности, а равно иных особо важных причин.

Комиссии вправе потребовать от других государственных органов представления необходимых им документов, справок, объяснений. Однако к правительству требования такого рода может предъявлять только конституционная комиссия. Заключение комиссии или подготовленный ею законопроект принимаются открытым голосованием простым большинством голосов. При равенстве голосов решающим признается мнение председателя комиссии. Но меньшинство или даже один из ее членов наделены правом направлять по рассматриваемому вопросу свое особое мнение, которое также обсуждается на пленарном заседании риксдага.

Парламент избирает из числа лиц, имеющих большой опыт юридической работы, четырех омбудсманов - своих юридических уполномоченных - сроком на четыре года. Омбудсманы должны осуществлять контроль за законностью. Этот контроль носит весьма широкий характер и распространяется на гражданскую и военную администрации, суды и органы местного самоуправления. Омбудсманы избирают из своего состава административного главу, руководящего всей их работой. При них работает небольшое число секретарей и лиц, обслуживающих библиотеку и архив. Статус и организация деятельности омбудсманов определяется принятой риксдагом инструкцией. Конституция предоставила омбудсманам также право возбуждать перед Верховным судом дела по обвинению в совершении преступлений по службе судей Верховного и Верховного административного судов.

Конституционная комиссия риксдага образует делегацию по делам омбудсманов в составе шести своих членов. Последние могут консультироваться с ней по вопросам, связанным с их деятельностью. Эта делегация подготавливает также список омбудсманов для их выборов в палате по согласованию с представителями партийных групп в конференции при тальмане, проверяет отчеты омбудсманов, представленные в риксдаг, и вправе поставить перед ним вопрос о досрочном освобождении от должности того из них, кто, по ее мнению, не может пользоваться доверием риксдага.

Для контроля за различными сторонами государственной, главным образом финансовой, деятельности административного аппарата риксдаг избирает из числа депутатов 12 ревизоров. Ревизорам предоставлено право требовать необходимые им для работы документы, справки, иные сведения и заключения. Они же дают заключения по отчету о выполнении государственного бюджета и о дополнительных ассигнованиях, которые просит выделить правительство.

В риксдаге образуется также комитет по жалобам. Он состоит из председателя, который должен быть или был штатным судьей, и четырех депутатов. Комитет рассматривает жалобы на органы риксдага по вопросам управления.

Помимо этого, риксдаг избирает представителей в различные государственные органы и в международные организации.

В случае невозможности для главы государства - короля ~ осуществлять свои функции риксдаг избирает регента и вице-регента, или временного регента.

Конституция разделила нормотворческую деятельность риксдага на три сферы: обязательная законодательная сфера, альтернативная нормотворческая сфера, в которой парламент может передавать право принятия решений правительству с возможностью делегирования этих полномочий административным органам, и правительственная сфера нормотворчества. Тем не менее фактически риксдаг можно отнести к парламентам с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией. Делегированное законодательство на практике не применяется. Риксдагу дано право принимать к своему рассмотрению и вопросы, входящие в компетенцию правительства. При этом провозглашено твердое требование, чтобы закон мог быть изменен или отменен только другим законом. Поэтому если риксдаг принял закон по вопросу, отнесенному к компетенции правительства, последнее не должно использовать свои права в этой области. Референдум может проводиться только по решению риксдага.

Правом проверки конституционности законов наделен сам риксдаг. Вопрос об этом может поставить конституционная комиссия. Заключения Законодательного совета по вопросу о конституционности закона для риксдага не обязательны. Они носят рекомендательный характер. Предоставляя судебным органам право не применять предписания, которые, с их точки зрения, противоречат основным законам страны, <Форма правления> специально оговорила, что это не касается решений риксдага. Суд может не применять какую-либо статью законодательного акта только в том случае, если в ней содержится явная ошибка. <Форма правления> предусматривает возможность передачи прав парламента, правительства и других государственных органов международной организации или международному суду. Но при этом не могут передаваться права риксдага по принятию, изменению или отмене основных законов страны, по решению вопроса о конституционных правах и свободах шведских граждан.

Риксдаг осуществляет бюджетное регулирование на соответствующий бюджетный год, в любое время может изменять прежний бюджет, устанавливать дополнительные ассигнования на государственные и иные нужды в дополнительном бюджете. В бюджете детально расписываются все источники доходов и расходы, что позволяет осуществлять эффективный парламентский контроль за деятельностью органов управления.

Важной частью парламентских полномочий являются права риксдага по установлению системы государственных органов и органов местного самоуправления, их компетенции и порядка формирования, статуса государственных служащих, условий прохождения государственной службы, административного процесса, прокурорского надзора, следствия, а также определения состава некоторых государственных органов. Так, законом установлена несменяемость высших должностных лиц государственного аппарата и возможность их освобождения от должности лишь с их согласия, по достижении пенсионного возраста либо за совершение проступков серьезного характера.

Риксдаг избирает премьер-министра и утверждает состав сформированного им правительства. Он также решает вопрос о его отставке. Председатель риксдага - тальман, а не глава государства, принимает отставку правительства по его инициативе.

Парламентский контроль осуществляется как самим риксдагом, так и его внутренними органами, прежде всего парламентскими комиссиями и специальными парламентскими контролерами и ревизорами.

 

Король

Как уже говорилось, глава государства - король, который осуществляет представительские функции. Он официально представляет шведский народ. Политической власти король не имеет, в политике участия не принимает. Он не подписывает решений правительства. Его обязанность - открывать в сентябре ежегодную сессию риксдага. Прежняя роль короля в назначении нового премьер-министра после консультации с лидерами партий перешла к тальману. В функции короля входит вручение Нобелевских премий.

Главой государства может быть только гражданин Швеции, которому исполнилось 25 лет. В 1979 г. в Акт о престолонаследии была включена поправка, допустившая к престолу женщин. Таким образом, наследницей шведского трона стала кронпринцесса Виктория. Прежде чем выезжать за границу, король должен советоваться с премьер-министром. В случае болезни, поездки за границу или другой причины, которая мешает королю выполнять свои обязанности, временно их осуществляет престолонаследник. Если король не выполнял обязанности без перерыва в течение 6 месяцев, правительство докладывает об этом риксдагу. Риксдаг решает, должен ли король считаться покинувшим престол, и в случае необходимости назначает временного регента.

Король, так же как и регент, не может быть привлечен к ответственности за свои действия в качестве главы государства.

 

Правительство

Правительство Швеции признано конституцией самостоятельным государственным органом, осуществляющим всю полноту исполнительной власти в государстве. Оно зависит от парламента и подотчетно ему. В соответствии с этим правительство утверждается не королем, а риксдагом.

Премьер-министр считается избранным, если против него не проголосует большинство членов риксдага. Такое правило преследует цель облегчить выборы главы правительства. Если четыре раза ни одна из кандидатур, предложенных тальманом на голосование, не будет избрана, он должен распустить риксдаг и назначить новые выборы. После избрания премьер-министр должен сформировать кабинет и представить его на утверждение риксдага. Таким образом, выбор кандидатур всех министров, в строгом соответствии с законом, зависит от парламента. Однако на практике роль премьер-министра в данной процедуре является решающей. Риксдаг лишь санкционирует его предложения по этому вопросу. Министры должны быть шведскими гражданами в течение не менее 10 лет.

Число министров может быть различным. Кроме тех из них, кто возглавляет министерства, в состав правительства могут входить и министры без портфеля, которые обычно отвечают за те или иные вопросы деятельности департаментов.

Роль премьер-министра очень велика. Это связано и с тем, что он является главой партии, опирающейся на парламентское большинство; от него же зависит состав правительства. Он обладает весьма широкими полномочиями: определяет правительственную политику, может уволить в отставку любого министра, определяет круг рассматриваемых на заседаниях правительства вопросов. Его мнение является решающим при назначениях на важные государственные посты и создании новых ведомств.

Правительство может по тем или иным причинам досрочно уйти в отставку. В таком случае оно продолжает исполнять свои функции до сформирования нового кабинета. Обычно это происходит, когда не удается урегулировать разногласия по наиболее важным внутриполитическим вопросам. Но в целом для Швеции характерна устойчивость правительств: например, социал-демократы находились непрерывно у власти в течение 44 лет, и правительства включали довольно стабильную группу видных деятелей этой партии.

Важной частью правительственных полномочий является установление системы органов государственного управления. Хотя Административный закон четко определяет перечень министерств, задачей правительства остается создание иных административных органов - управлений, агентств, других ведомств, которые, наряду с департаментами, действуют под непосредственным руководством правительства. Оно же определяет их полномочия и круг относящихся к их ведению дел. Однако многие вопросы организации и деятельности административного аппарата урегулированы в специальных законах (Административный закон 1971 г. и Административно-процессуальный закон 1971 г.), в соответствии с которыми и действует правительство.

К ведению правительства относится также назначение на некоторые государственные посты и должности.

 

Местные органы власти

Деятельность муниципалитетов и советов ландстингов регулируется Законом о правлении (1974 г.) и Законом о местных властях (1991 г.).

Швеция подразделяется на регионы (лены), региональные советы (ландстинги), коммуны и приходы. Лены предст. собой, в основном, административную структуру центрального правительства на региональном уровне. Слово <ландстинг> одновременно означает и административную единицу, и выборный орган, управляющий ею. Территории, управляемые ландстингами, совпадают, как правило, с границами ленов. Три коммуны, однако, не связаны с советами ландстингов (Г╠теборг, Мальм╠ и Готланд); один из ленов включает в себя два ландстинга. Что касается приходов, то они являются местными единицами церковной администрации.

В настоящее время насчитывается 24 лена, 23 ландстинга и 288 коммун.

Административные органы ленов являются носителями правительственной власти на региональном уровне и осуществляют полномочия в двух областях - планирования и административного управления. Они возглавляются губернаторами, назначаемыми правительством, и состоят из 14 членов, назначаемых, по предложению ландстингов, государственными органами. Они осуществляют контроль за деятельностью коммун, находящихся в пределах соответствующих ленов, и законностью опротестования некоторых решений местных общин, подпадающих под действие специальных законов. Государственный контроль касается в основном обязательных функций коммун и не затрагивает те функции, которые они берут на себя добровольно. Как правило, государственные органы избегают вмешиваться в текущую деятельность коммун.

Административные органы ленов призваны играть и иную роль. Дело в том, что не все центральные органы государственного управления представлены на региональном уровне. В этом случае администрация ленов осуществляет функции центральной администрации в своих регионах. Региональные учреждения, создаваемые центральной администрацией, зависят от нее, но опираются в своей деятельности на консультативные комиссии, состоящие из непрофессионалов, представителей общественности. На местном уровне также имеются несколько государственных учреждений: бюро Казначейства и службы социального страхования, занятости и др.

Все коммуны и ландстинги имеют свои собственные органы для принятия решений, а именно: муниципальные собрания и ландстинги, избираемые прямым голосованием. Численный состав их колеблется от 31 (при менее чем 12 000 избирателей) до 101 члена (при более чем 300 000 избирателей). Члены муниципальных собраний и ландстингов избираются на четыре года во время проведения выборов в риксдаг.

Исполнительными органами муниципальных собраний и ландстингов являются исполнительный комитет и другие комитеты коммун и ландстингов.

Исполнительные комитеты имеют полномочия по административному управлению в сфере своей компетенции и контролю за деятельностью других комитетов (без права, однако, вмешиваться в деятельность последних). В их задачу входит также определение общей ориентации по некоторым важным хозяйственным вопросам и передача на рассмотрение выборных и других органов предложений, которые они считают заслуживающими обсуждения.

Исполнительные комитеты и их председатели избираются соответствующими выборными органами.

Глава исполнительной власти коммуны - председатель муниципального исполнительного комитета; на уровне ландстинга главой исполнительной власти является председатель его исполнительного комитета. Право принятия решений председателей этих комитетов ограничено. В большинстве случаев решения принимаются членами комиссии коллективно.

Не существует никакого органа, наделенного полномочиями осуществлять общий административный контроль за законностью и целесообразностью актов местных властей.

Шведское правительство несет коллективную ответственность за функционирование государственной администрации, но его контрольные функции распределены между многочисленными государственными органами. Как уже говорилось, в определенных пределах деятельность коммун контролируется административными органами ленов.

В некоторых случаях коммуны могут налагать вето на решения, принимаемые правительством, в частности тогда, когда эти решения касаются использования принадлежащих им участков или открытия производств, представляющих опасность для окружающей среды. Иногда коммуны могут опротестовывать в правительстве решения, принимаемые некоторыми центральными органами.

Коммуны и ландстинги назначают своих собственных ревизоров по проверке счетов.

Кроме того, деятельность коммун находится под контролем судебных органов в рамках рассмотрения дел, начатых против них. Суды следят, в основном, за законностью принимаемых коммунами решений. Дело о пересмотре решения, принятого муниципальным собранием, может быть начато исключительно членом коммуны, т.е. лицом, имеющим в ней постоянный адрес, владеющим в ней недвижимостью и выплачивающим местные налоги. Судебные органы могут определять, насколько принимаемые решения соответствуют закону; по результатам рассмотрения эти решения могут быть признаны незаконными либо по причине их недостаточного юридического обоснования, либо как не соответствующие полномочиям коммуны, либо, наконец, по причине того, что эти решения противоречат некоторым законам и установлениям. Незаконное решение отменяется без внесения в него изменений.

 

Судебная власть

Система судебных органов и органов прокуратуры закреплена в Процессуальном кодексе 1942 г. с последующими изменениями. Вся страна разделена на судебные округа, в которых созданы низовые суды - тингсратт (сессионные суды). Определение судебных округов и структуры судов относится к компетенции правительства. Штатные судьи назначаются правительством, присяжные заседатели - собраниями городских и коммунальных уполномоченных сроком на 6 лет. Гражданские дела рассматриваются в составе не менее трех штатных судей, а уголовные - в составе судьи и жюри присяжных, в которое должно входить не менее пяти человек.

Более высокой инстанцией для общих низовых судов являются высшие суды - хофсратт (дословно - надворные суды; всего создано шесть таких судов). С одной стороны, они являются судами второй инстанции в отношении приговоров и решений сессионных судов, а с другой - рассматривают по первой инстанции уголовные дела в отношении судей сессионного суда, военного трибунала, судов по делам о банкротстве, судей по конкурсным делам и некоторым другим.

Судей высшего суда также назначает правительство, но присяжные заседатели избираются на 6 лет ландстингами и собранием уполномоченных города Стокгольма. По гражданским делам заседания проводятся в составе не менее четырех штатных судей, а по уголовным - в составе трех штатных судей и двух присяжных заседателей, кроме незначительных преступлений, дела по которым могут рассматриваться без присяжных заседателей.

Высшим в системе общих судов является Верховный суд Швеции, члены которого тоже назначаются правительством. Он выступает в качестве суда первой инстанции по делам о преступлениях высших должностных лиц государства.

Судьи несменяемы. Они уходят в отставку по достижении ими 70 лет. Досрочное освобождение с занимаемых постов возможно лишь в случае реорганизации судебной системы или совершения серьезных служебных проступков. В последнем случае дело возбуждает омбудсман. Он же выступает государственным обвинителем в Верховном суде по таким делам.

Помимо общих судов, осуществление правосудия возложено на систему административных судов. Их деятельность и компетенция определены Административно-процессуальным законом 1971 г. Они возглавляются Административным судом Швеции, члены которого назначаются правительством. Вместе с членами Верховного суда они образуют Законодательный совет - орган, созданный в целях дачи заключений, по просьбе правительства, на вносимые им в риксдаг законопроекты. Административный суд рассматривает жалобы государственных служащих на действия своих начальников, на решения сессионных и высших судов по административным делам, а также административных судов, существующих в ряде департаментов (по вопросам налогообложения, социального обеспечения, заработной платы и др.).

Особое место в системе судебных органов занимает Суд по трудовым конфликтам. Он образуется из представителей правительства, Объединения предпринимателей Швеции и Центрального объединения профсоюзов Швеции на паритетных началах и обеспечивает важную задачу - достижение сотрудничества между наемными работниками и предпринимателями.

 

Государственная служба

Согласно действующему конституционному законодательству, право устанавливать систему органов государственного управления, статус государственной службы, условия ее прохождения предоставлено риксдагу. Правительство осуществляет руководство административным аппаратом в центре и на местах.

Некоторые должностные лица высшего и среднего звена администрации назначаются правительством. При этом в одних случаях правительство вправе смещать назначаемых им лиц, в других - такого права не имеет. К первой группе относятся <политические чиновники> - министры и их заместители, руководители правительственных ведомств, прокуроры, губернаторы ленов и начальники полиции, лица высшего и среднего офицерского состава, дипломатические и консульские представители Швеции за границей, должностные лица и служащие МИД Швеции. Они могут быть уволены в отставку по решению правительства. Основной же состав высшего и среднего административного персонала является несменяемым и не зависит от политической ориентации правительства. Таких лиц можно повышать в должности, но перемещать против их желания и увольнять в отставку до достижения установленного возраста нельзя.

Что касается коммун и ландстингов, то они независимы от центральной власти и самостоятельны в вопросах определения финансового статуса и кадрового персонала. Их сотрудники не относятся к государственным служащим.

Всего в общественной администрации занято около 100 000 работников, из них 20 000 работают в коммунах, около 6 000 - в ландстингах. Все остальные - то есть более 70 000 человек - считаются государственными служащими. Категорий государственных служащих не существует.

Подготовка чиновников государственного аппарата осуществляется в университетах. Большинство из них являются по образованию юристами или экономистами.

 

 Глава 8. КИТАЙСКАЯ НАРОДНАЯ РЕСПУБЛИКА

 

Государственный строй. Конституция 172

Высшие органы государственной власти 176

Местные органы власти и управления 183

Судебная власть и конституционный надзор 188

Государственная служба 190

 

Государственный строй. Конституция

Со времени образования Китайской Народной Республики 1 октября 1949 г. в стране было разработано и принято четыре конституции - в 1954, 1975, 1978 и 1982 гг. Первая конституция КНР строилась на основе широкого использования опыта государственного строительства СССР и других так называемых социалистических стран. Она провозгласила КНР государством народной демократии, руководимым рабочим классом и основанным на союзе рабочих и крестьян, закрепила руководящую роль Коммунистической партии Китая в государстве и ее руководство общественными организациями. После вступления в силу конституции была сформирована новая система государственных органов, принят ряд нормативных актов, а также законов, направленных на проведение в жизнь конституционных положений.

С конца 50-х гг. в силу ряда причин начался отход от конституционных принципов, политическая практика была поставлена выше Основного закона страны. Важнейшие конституционные положения отменялись партийными решениями

без вынесения соответствующих вопросов в государственные органы. Во время <культурной революции>, начавшейся в 1966 г., конституционная политическая система была подвергнута слому, конституцию фактически отменили. Результаты и практику <культурной революции> закрепляла конституция 1975 г.: были упразднены некоторые посты и институты государственной власти, сужались полномочия депутатов и представительных органов, упразднялась прокуратура и т. д.

По окончании <культурной революции> (1976 г.) конституция 1975 г. была пересмотрена, и в марте 1978 г. принята новая конституция. В целях создания эффективного аппарата управления она вернулась к более четкому определению статуса государственных органов, для чего использовались многие положения первой конституции КНР. Кроме того, были восстановлены некоторые полномочия представительных органов власти, введен упраздненный ранее институт прокуратуры, более четко регламентировалась организация судов.

Однако к этому времени еще не были извлечены все уроки прошлого, поэтому в конституции ощущалось влияние левацких взглядов и идей хаоса <культурной революции>. После 3-го пленума ЦК Компартии Китая 11 созыва (1978 г.), принявшего решение о начале экономических преобразований в КНР, была поставлена задача воссоздания системы органов, способных обеспечить нормальное функционирование государственной власти, ее единство по всей стране. Вместе с тем особую актуальность в условиях начавшегося форсированного экономического развития приобрел вопрос о рациональном распределении органов государства, создании их структурных подразделений и рабочего аппарата, повышении эффективности их деятельности и обеспечении гармоничной работы. К формированию современной системы органов государства предъявлялось важнейшее требование - обеспечение устойчивости власти, недопущение имевших место в прошлом эксцессов, приведших к разрушению всей сложившейся государственной структуры. Это могло быть достигнуто прежде всего за счет стабилизации конституционно-правового регулирования порядка организации и деятельности государственного аппарата.

Этим объясняется принятое в 1980 г. решение о пересмотре действовавшей конституции. На разработку новой (по официальной терминологии - <исправленной>) конституции КНР ушло более двух лет. Новая конституция была утверждена Всекитайским собранием народных представителей 4 декабря 1982 г. Согласно ей. Китайская Народная Республика есть социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян. Большое значение имело также принятие 10 декабря 1982 г. четырех законодательных актов: Закона об организации Всекитайского собрания народных представителей, Закона о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей, Закона об организации Государственного совета, Закона об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств. В дальнейшем в эти законы вносились поправки, уточнения, изменения, но суть их оставалась неизменной.

Конституция 1982 г. внесла в государственную структуру КНР значительные изменения, выразившиеся в следующих главных моментах: 1) восстановление института Председателя КНР; 2) создание Центрального военного совета КНР; 3) восстановление волостного звена органов власти и управления; 4) установление сроков, ограничивающих пребывание некоторых высших государственных должностных лиц на своих постах; 5) установление принципа несовместимости членства в постоянных комитетах собраний народных представителей с занятием административных, судебных и прокурорских должностей; 6) учреждение в составе правительств различных ступеней системы ревизионных органов для усиления контроля за финансами и финансовой деятельностью.

В конституции были восстановлены основные автономные права национальных районов, в том числе права на издание положений об автономии. Впервые установлено правило занятия некоторых руководящих должностей в органах самоуправления районов национальной автономии гражданами тех национальностей, которые пользуются районной автономией. Это особенно важно с учетом того, что в КНР проживает 55 национальностей и народностей.

В целом, конституция 1982 г. как документ, определяющий государственный строй страны, представляет собой явный прогресс по сравнению с предыдущими конституциями и существенно от них отличается. Конституция провозглашает четыре основных принципа: твердо придерживаться социалистического пути, демократической диктатуры народа, руководства Коммунистической партии Китая, а также марксизма-ленинизма и идей Мао Цзэдуна.

Исходя из этих принципов, все основные решения по вопросам государственного строительства и государственной политики принимаются партийными органами соответствующего уровня сверху донизу, представительные органы власти лишь законодательно оформляют постановления, принятые партийными органами, и осуществляют контроль за их исполнением.

Особенность формирования представительных органов государственной власти заключается в том, что непосредственно населением на основе всеобщих, равных и прямых выборов путем тайного голосования избираются только органы государственной власти, образуемые в административно-территориальных единицах низового (волости, национальные волости и поселки) и уездного (уезды, автономные округа, автономные уезды, города без районного деления, городские районы) уровней. Как правило, выборы здесь проводятся на альтернативной основе при выдвижении нескольких кандидатов. Избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов, но обязательно не менее одной трети. При несоблюдении этого условия назначаются дополнительные выборы. Депутаты остальных собраний народных представителей, включая Всекитайское собрание народных представителей, избираются соответствующими нижестоящими органами государственной власти.

Подобный способ формирования системы представительных органов власти объясняют рядом объективных причин, в частности, трудностью обеспечения связей между различными районами страны ввиду неразвитости инфраструктуры, невысоким уровнем политической культуры общества, отсутствием демократических традиций, наличием особых национальных черт политического и социально-экономического развития Китая.

Все граждане КНР, достигшие 18 лет, имеют право избирать и быть избранными. При этом не допускается никаких ограничений, связанных с национальной и расовой принадлежностью, полом, родом занятий, социальным происхождением, вероисповеданием, образованием, имущественным положением, оседлостью. Исключение составляют лица, лишенные политических прав. Государство принимает на себя расходы, связанные с проведением выборов; заблаговременно (за 30 дней до выборов) публикуются списки избирателей; тем самым любому лицу, несогласному с опубликованным списком, предоставляется право направить жалобу в избирательную комиссию; избирателям, отсутствующим во время проведения выборов, предоставляется право уполномочивать других граждан проголосовать вместо них с согласия избирательной комиссии; устанавливается уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или попытку такого воспрепятствования путем насилия, угроз, обмана, подкупа, подделки избирательных документов и т.д.

В Законе о выборах закреплена такая гарантия равного избирательного права, как предоставление каждому избирателю только одного голоса. Однако необходимость обеспечения интересов разных социальных слоев и национальных меньшинств обусловила введение избирательной системы с неравным весом каждого голоса. При избрании депутатов Всекитайского собрания народных представителей собраниями народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения (Пекин, Шанхай, Тянь-цзинь) один депутат избирается от каждых 1040 тысяч жителей, в городах и поселках - от каждых 130 тысяч жителей. От провинций и автономных районов с особенно малочисленным населением должно избираться не менее 15 депутатов. Доля депутатов от национальных меньшинств должна составлять около 12%. При избрании депутатов собраний народных представителей провинций и автономных районов соотношение числа городских и сельских жителей, приходящихся на одного депутата, в среднем составляет 1 : 5.

Таким образом, в целом по стране при проведении выборов в представительные органы государственной власти учитывается абсолютное преобладание сельских жителей, а потому принцип равенства обеспечивается за счет неравных норм представительства от городского и сельского населения.

 

Высшие органы государственной власти

По конституции высшим законодательным органом государственной власти КНР является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), возглавляющее всю систему собраний народных представителей, которые составляют политическую основу государства. В его состав входят депутаты, избранные от провинций, автономных районов, городов центрального подчинения и вооруженных сил. Всего избирается около 3000 депутатов. Среди них - представители Компартии Китая, демократических партий и общественных организаций, всех национальностей, различных классов и слоев. В КНР нет закона о статусе депутата представительного органа государственной власти. Права депутатов прежде всего определяются положением ВСНП как верховного представительного органа государственной власти. В рамках компетенции ВСНП его депутаты имеют право вносить предложения о принятии тех или иных законодательных актов или решений, в период сессий ВСНП обращаться с запросами в Государственный совет, министерства и центральные ведомства. Депутаты освобождены от юридической ответственности за выступления и голосования на заседаниях ВСНП. Кроме того, они не могут быть арестованы или привлечены к уголовной ответственности без разрешения президиума сессии ВСНП, а в период между сессиями - без санкции Постоянного комитета ВСНП. Из обязанностей депутатов ВСНП первейшая - неукоснительное соблюдение Конституции КНР и законов государства. Вторая важная группа обязанностей - поддержание тесной связи с избравшими их органами и народными массами.

Постоянно действующим органом ВСНП является его Постоянный комитет, который несет ответственность перед ВСНП и ему подотчетен. Постоянный комитет осуществляет функции высшего органа государственной власти и работает под контролем ВСНП в период между сессиями.

Срок полномочий ВСНП - 5 лет. При чрезвычайных обстоятельствах, когда проведение выборов не представляется возможным, допускается их отсрочка, если это предложение принято большинством не менее двух третей членов Постоянного комитета ВСНП данного созыва. Срок полномочий депутатов ВСНП данного созыва в таком случае также продлевается.

Выборы депутатов во Всекитайское собрание народных представителей проводятся под руководством Постоянного комитета, который за два месяца до истечения срока полномочий ВСНП должен провести очередные выборы.

Сессии ВСНП обычно созываются Постоянным комитетом раз в год. По усмотрению последнего или по предложению не менее одной пятой общего числа депутатов ВСНП могут быть созваны внеочередные сессии. Каждой сессии ВСНП предшествует подготовительный период. Накануне официального открытия сессии проводится заседание, избирающее президиум сессии и ответственного секретаря, принимающее ее повестку дня, а также определяющее круг лиц, подлежащих приглашению на сессию. Работа сессии после ее подготовительного заседания начинается с заседания президиума, избирающего, в свою очередь, постоянного председателя президиума и исполнительного председателя сессии. Здесь же устанавливается порядок принятия решений и утверждения законопроектов - путем тайного либо открытого голосования.

Всекитайское собрание народных представителей выполняет следующие основные функции: вносит изменения в конституцию и осуществляет контроль за ее исполнением; принимает уголовные и гражданские законы, законы о государственной структуре и другие основные законы и вносит в них изменения; избирает Председателя и заместителя Председателя КНР; утверждает кандидатуры премьера и заместителей премьера Государственного совета, его членов, министров, председателей госкомитетов, начальника секретариата Госсовета; избирает председателя Центрального военного совета и утверждает кандидатуры всех других членов ЦВС; избирает председателя Верховного народного суда и Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры; имеет право смещать вышеуказанных должностных лиц; рассматривает и утверждает планы экономического и социального развития КНР и отчеты об их исполнении; рассматривает и утверждает государственный бюджет и отчет о его исполнении; утверждает образование провинций, автономных районов и городов центрального подчинения; утверждает создание особых административных районов и их режим; решает вопросы войны и мира.

Законы и другие предложения принимаются простым большинством голосов всех депутатов ВСНП. Голосование обычно проводится тайно или поднятием руки.

Всекитайское собрание народных представителей создает специальные комиссии, как постоянные, так и временные. Основными полномочиями учреждаемых комиссий является рассмотрение, обсуждение и составление законопроектов и проектов решений, а также запросов депутатов; выдвижение предложений, выносимых на рассмотрение сессии ВСНП; осуществление проверок и обследований по вопросам, входящим в компетенцию собрания либо его Постоянного комитета. В число постоянных входят комиссии: по делам национальностей; по законодательству; по делам науки, культуры и здравоохранения; по иностранным делам; финансово-экономическая комиссия и некоторые другие. Временные комиссии создаются для рассмотрения определенных вопросов. Все комиссии работают под руководством Постоянного комитета ВСНП.

Постоянный комитет (ПК) ВСНП, согласно конституции, является постоянно действующим органом ВСНП в период между его сессиями и высшим органом государственной власти в стране. В настоящее время Постоянному комитету ВСНП предоставлены фактически те же права в области законодательства, что и самому Собранию. В состав ПК, насчитывающего около 200 человек, входят председатель, заместители председателя, начальник секретариата и другие члены, которые избираются и смещаются ВСНП. Как правило, это депутаты, способные на постоянной основе представлять ВСНП в различных областях деятельности. Никто из лиц, входящих в состав ПК, не может состоять на службе в государственных административных органах, органах суда и прокуратуры. Обычно ПК ВСНП заседает раз в два месяца. Председатель, его заместители и начальник секретариата образуют совет председателя, который занимается рассмотрением наиболее важных текущих вопросов, относящихся к сфере деятельности ПК. Председатель и его заместители могут занимать эти должности не более двух сроков подряд. Срок полномочий ПК ВСНП соответствует сроку полномочий Собрания (5 лет), и он работает вплоть до избрания Всекитайским собранием народных представителей следующего созыва нового Постоянного комитета.

Постоянный комитет ВСНП осуществляет следующие основные функции: принимает законы и вносит в них изменения, за исключением тех законов, которые должны приниматься ВСНП; дает толкование конституции и законов, осуществляет контроль за исполнением Основного закона; отменяет административно-правовые акты, постановления и распоряжения Государственного совета, местных органов власти, противоречащие конституции и законам; осуществляет контроль за работой Государственного совета. Центрального военного совета, Верховного суда и Верховной прокуратуры;

утверждает кандидатуры министров, председателей комитетов, начальника секретариата Госсовета, главного ревизора, заместителей председателя и членов Центрального военного совета; назначает и смещает заместителей председателя и судей Верховного народного суда и прокуроров Верховной народной прокуратуры; принимает решения о назначении и отзыве полномочных представителей КНР в иностранных государствах; рассматривает и утверждает необходимые частичные поправки к плану экономического и социального развития страны, государственному бюджету в ходе их выполнения; принимает решения о ратификации и денонсации важных договоров и соглашений, заключенных с иностранными государствами; устанавливает воинские звания, дипломатические ранги, учреждает государственные ордена и награждает ими, устанавливает государственные почетные звания и присваивает их; принимает решения о помиловании; принимает решение об объявлении войны в случае, если страна подвергнется вооруженному нападению; принимает решение о всеобщей или частичной мобилизации в стране; принимает решения о введении военного положения по всей стране или в отдельных провинциях.

Все постановления на заседаниях ПК принимаются простым большинством голосов его членов.

В связи с широкой сферой компетенции ПК в его структуре учреждены комиссии, призванные рассматривать соответствующие вопросы и разрабатывать предложения. Деятельность ПК как постоянно действующего органа ВСНП обеспечивается также образуемыми им рабочими комиссиями специализированного профиля. В отличие от комиссий ВСНП, комиссии ПК лишь исполняют его решения, но не выполняют часть функций органа государственной власти.

По своему конституционно-правовому статусу ПК осуществляет руководство и контролирует деятельность всей системы местных органов государственной власти. Даваемые им толкования и разъяснения общегосударственных законов обязательны для исполнения всеми местными органами. Он правомочен отменять нормативные акты местного характера в случае их несоответствия Конституции и законам государства. Члены ПК ВСНП имеют право проводить обследования на местах. В свою очередь, представители постоянных комитетов провинциального уровня могут присутствовать на пленарных заседаниях ПК ВСНП, где им предоставляется возможность высказывать свое мнение или сообщать о положении дел на местах.

Специфика Китайской Народной Республики состоит в наличии поста Председателя КНР, который осуществляет ряд полномочий главы государства. Восстановление этого поста конституцией 1982 г. китайские юристы объясняют необходимостью, во-первых, координации высших органов государства для укрепления всей государственной системы; во-вторых, осуществления представительства государства с более чем миллиардным населением на международной арене. Учитывая опыт прошлых лет, в Китае подчеркивают, что теперь Председатель КНР поставлен законом под контроль ВСНП, а его деятельность должна вестись на основе конституции и законов государства, принятых ВСНП и его ПК. Поэтому Председатель КНР и его заместитель избираются Всекитайским собранием народных представителей. Каждый гражданин КНР, достигший 45 лет и имеющий право избирать и быть избранным, может быть избран Председателем или заместителем Председателя КНР. Для этого необходимо простое большинство голосов всех депутатов ВСНП. Срок полномочий того и другого - 5 лет, и они не могут занимать эти должности более чем два срока подряд. Следует заметить, что конституция и Закон об организации ВСНП не регламентируют процедуру выдвижения кандидатур и избрания на посты Председателя КНР и его заместителя (не указывается, в частности, кто их выдвигает). Законодательство также не содержит норм, определяющих принцип президентской несовместимости. Таким образом, должность Председателя КНР может совмещаться с функциями депутата представительного органа и члена правительства.

По конституции, Председатель КНР принимает иностранных дипломатических представителей, выступая в качестве главы государства; на основе решений ВСНП и его Постоянного комитета публикует законы, назначает и смещает премьера, заместителей премьера Госсовета и его членов; награждает государственными орденами и присваивает государственные почетные звания; объявляет о состоянии войны, издает указы о мобилизации, введении чрезвычайного положения; назначает и отзывает полномочных представителей в иностранных государствах, ратифицирует и денонсирует договоры и важнейшие соглашения с зарубежными странами.

Таким образом, Председатель КНР выполняет в основном представительские функции, не обладая государственно-административными полномочиями.

Следует отметить, что в КНР отсутствует законодательно регламентируемый обычай принесения присяги Председателем КНР, как, впрочем, и другими высшими государственными должностными лицами.

Высшим органом исполнительной власти является Государственный Совет, то есть центральное правительство КНР. Госсовет ответственен перед ВСНП и ему подотчетен, а в период между сессиями ответственен перед Постоянным комитетом ВСНП и ему подотчетен. В соответствии с конституцией, в состав Госсовета входят: премьер, его заместители, члены Госсовета, министры, председатели госкомитетов, главный ревизор и начальник секретариата. Кандидатура премьера утверждается сессией ВСНП по представлению Председателя КНР, а кандидатуры остальных членов Госсовета утверждаются ВСНП по представлению самого премьера.

В структуре Госсовета существует Ревизионное управление, в сферу компетенции которого входит осуществление контроля за состоянием финансовых дел министерств и центральных ведомств, а также местных народных правительств. Имеется и министерство государственного контроля, призванное осуществлять проверку деятельности работников государственного аппарата на уровне ниже министерств, решать вопросы укрепления и улучшения административного управления. Кроме того, оно выполняет функции органа, ведущего борьбу с нарушениями политических установок, законов и государственной дисциплины.

Срок полномочий Государственного совета установлен в 5 лет. Премьер, его заместители и члены Госсовета могут занимать эти должности не более двух сроков подряд. Премьер несет полную ответственность за руководство работой этого органа государственной власти.

Государственный совет осуществляет следующие функции: на основе конституции и законов определяет административные мероприятия, формулирует административно-правовые акты, издает постановления и распоряжения; вносит предложения на рассмотрение ВСНП или его Постоянного комитета; определяет задачи и обязанности министерств и комитетов Госсовета, осуществляет единое руководство их деятельностью, руководит всей другой административной работой общегосударственного значения; составляет и осуществляет план экономического и социального развития страны, государственный бюджет; руководит и управляет работой в области экономики, образования, науки, культуры, здравоохранения, оборонного строительства, а также делами национальностей, внешними сношениями и т.д.; утверждает территориальное деление провинций, автономных районов, городов центрального подчинения; принимает решение о введении военного положения на отдельных территориях; рассматривает и принимает решения о штатах административных органов, назначает, смещает и обучает административных работников, оценивает их работу.

В конституции КНР закреплено требование ко всем государственным органам осуществлять принцип упрощения аппарата и сокращения штатов, совершенствовать систему служебной ответственности, повышения квалификации кадров и их аттестации, неуклонного повышения качества и эффективности работы, борьбы с бюрократизмом.

Особенностью Китайской Народной Республики является включение в ее государственную структуру такого органа, как Центральный Военный Совет (ЦВС) - высшего военного уч-

рождения, руководящего всеми вооруженными силами страны. Его образование связано с проведением курса модернизации Китая и реформ, распространяемых в том числе и на военную сферу.

Председатель ЦВС избирается Всекитайским собранием народных представителей, а по его предложению Собрание утверждает кандидатуры других членов данного органа. Устанавливается прямая ответственность председателя ЦВС перед ВСНП и его Постоянным комитетом. Таким образом, председатель ЦВС занимает равное положение с Председателем КНР и премьером Госсовета. Но председатель ЦВС, в отличие от других высших должностных лиц государства, может занимать свою должность в течение неограниченного законом периода времени. Кроме того, он занимает также высокий партийный пост, являясь председателем Военного Совета ЦК КПК.

Определено, что ЦВС призван заниматься упорядочением системы призыва на воинскую службу, разработкой системы воинских званий, установлением видов поощрений и наказаний военнослужащих, находящихся на действительной воинской службе. В структуре ЦВС образована комиссия народных вооружений (во главе с заместителем председателя ЦВС), ведающая народным ополчением, которое, как свидетельствуют высказывания китайских официальных лиц, носит военизированный характер и может использоваться, в частности, для решения определенных внутриполитических задач.

 

Местные органы власти и управления

Система местных органов государства на всех уровнях возглавляется соответствующими собраниями народных представителей (СНП), образуемыми в провинциях, автономных районах, городах центрального подчинения, автономных округах, уездах, автономных уездах, городах, городских районах, волостях, национальных волостях и поселках. В районах национальной автономии - автономных районах, автономных округах и автономных уездах - они называются органами самоуправления. Эти органы создаются в соответствии с существующим административным делением КНР.

Срок полномочий собраний народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, автономных округов и городов, имеющих районное деление - 5 лет, т. е. он скоординирован со сроком полномочий ВСНП, депутаты которого избираются депутатами указанных органов. Срок полномочий для СНП уездов, городов без районного деления, городских районов волостей и поселков, избираемых непосредственно населением, установлен в 3 года.

Сессии местных собраний народных представителей созываются один раз в год.

Местные собрания народных представителей обеспечивают проведение в жизнь Конституции, административных установлении; в пределах своей компетенции решают вопросы экономического, культурного развития на местах. СНП уездного и вышестоящего звеньев рассматривают и утверждают местные планы экономического и культурного развития, отчеты об их исполнении; формируют составы постоянных комитетов СНП, назначают председателей народных правительств и их заместителей, избирают председателей местных народных судов и главных прокуроров, избирают депутатов в собрания народных представителей вышестоящего звена.

СНП провинций и городов центрального подчинения имеют право принимать установления местного характера. При этом требуется соблюдение лишь одного условия: они не должны противоречить конституции, законам, административным установлениям Госсовета. СНП районов национальной автономии правомочны разрабатывать положения об автономии и отдельно действующие положения, соответствующие политическим, экономическим и культурным особенностям данного района.

Сессии СНП провинциального звена заслушивают на своих пленарных заседаниях доклады о работе местных народных правительств, постоянных комитетов, органов суда и прокуратуры. Затем ведется обсуждение этих докладов по группам депутатов. Решения об утверждении докладов принимаются на пленарном заседании сессии СНП. Свои предложения и замечания, а также запросы в адрес местных народных правительств и их рабочих подразделений, народных судов и прокуратуры депутаты направляют через президиум сессии либо во время работы комиссии по сбору предложений.

СНП провинциального звена, а также автономных округов и городов без районного деления создают специализированные комиссии: по политико-юридическим вопросам, финансово-экономическим вопросам, по образованию, науке, культуре и здравоохранению.

Депутаты местных СНП находятся под контролем избравших их собраний нижестоящей ступени либо избирателей, которые правомочны отзывать избранных ими депутатов. Соответствующее решение принимается большинством голосов депутатов соответствующего СНП нижестоящей ступени либо избирателей, проголосовавших за данного депутата.

Депутаты СНП уездного и вышестоящего звена не могут быть арестованы или подвергнуты суду без согласия Постоянного комитета СНП той же ступени. Вместе с тем закон требует от депутатов СНП выполнения определенных обязанностей. Прежде всего, депутаты должны поддерживать связь с избравшими их СНП или избирателями: разъяснять законы и политические установки, оказывать помощь в работе соответствующим народным правительствам, передавать мнения и требования масс собраниям народных представителей, их постоянным комитетам, народным правительствам.

В уездном и провинциальном звеньях местные СНП образуют Постоянные Комитеты (ПК), выполняющие функции местных органов государственной власти в период между сессиями СНП. ПК несут ответственность перед собраниями и отчитываются о работе. Согласно закону в ПК провинциального звена должно быть в среднем 35-65, в ПК автономных округов и городов - 13-35, в ПК уездов, автономных уездов и городских районов - 11-19 членов. Периодичность проведения заседаний постоянных комитетов - не реже одного раза в 2 месяца.

Исполнительными и распорядительными органами на местах являются народные правительства. Местные народные правительства образуются соответствующими СНП, несут перед ними ответственность и отчитываются о своей работе. В то же время они находятся в такой же форме подчиненности перед вышестоящими государственными органами (т.е. перед народными правительствами либо Государственным советом). Вся система местных народных правительств различных ступеней находится под централизованным руководством Государственного совета КНР.

На провинциальном и уездном уровнях в состав правительств, кроме их председателя, входят его заместители, начальник секретариата, руководители структурных подразделений (департаментов, бюро, комиссий - в провинциальном звене; бюро и отделов - в уездном звене). В состав народных правительств волостей, национальных волостей и поселков входят председатели правительств (волостные старшины и поселковые старосты) и их заместители.

В целях унификации системы народных правительств различных ступеней определено, что местные народные правительства уездного и вышестоящего звена образуют президиум, проводящий заседания постоянного бюро, в которое входят члены данного правительства.

Местные народные правительства уездного и вышестоящего звена учреждают ревизионные органы, осуществляющие контроль за финансовой деятельностью в пределах данной административно-территориальной единицы и несущие ответственность за свою деятельность перед образовавшими их народными правительствами и вышестоящими ревизионными органами.

Спецификой КНР является существование системы делегированных органов, которая сложилась в первые годы народной власти. К ним, в частности, относятся административные управления округов, образуемые с санкции Госсовета народными правительствами провинций и автономных районов. Эти органы служат промежуточной ступенью государственного управления, находящейся между провинциальным и уездным звеньями. В случаях, когда создаются районы в качестве промежуточного звена между уездными и низовыми уровнями, в них образуются районные управы. Подобным же образом народные правительства городских районов, городов без районного деления с разрешения вышестоящих народных правительств могут учреждать квартальные канцелярии в качестве делегированных органов управления.

В современном Китае большое внимание уделяется низовому звену территориального общественного самоуправления - комитетам населения. Конституция КНР определяет характер комитетов населения как низовых массовых организаций самоуправления по месту жительства. С 50-х годов подобные органы существуют в городах, а со второй половины 80-х годов их создание началось и в сельской местности.

Статус комитетов сельского населения, их характер, роль и функции в политической системе китайского общества были закреплены в Законе КНР об организации комитетов сельского населения, вступившем в силу 1 июня 1988 г. Деятельность комитетов в целом может быть сведена к реализации двух видов задач. Во-первых, это задачи по самоуправлению. К ним относятся все дела данной деревни, в том числе связанные с общественной деятельностью и общественными интересами, урегулирование гражданских споров среди населения, информирование местных правительств о замечаниях населения, выдвижение предложений, организация сельских жителей на развитие производства и строительства, пропаганда конституции КНР, законов и государственной политики, забота об охране общественной собственности, защита законных интересов сельских жителей и т.д. Во-вторых, это задачи административного характера: оказание помощи волостным правительствам в их работе; реализация по поручению волостных правительств определенных функций административного управления и выполнение определенных задач по содействию охране общественного порядка, закупкам зерна, на

бору в армию, плановому деторождению, поддержке армии и заботе о семьях военнослужащих, помощи малоимущим, борьбе со стихийными бедствиями и т.д. В Законе подчеркивается, что волостные и поселковые правительства должны считаться с ролью и характером деятельности комитетов сельского населения, не должны мешать массам самим заниматься своими делами. В то же время говорится, что правительствам нужно активно направлять деятельность комитетов, оказывать им поддержку и помощь.

Члены комитетов (председатель, заместитель председателя и 3-7 членов) избираются на собраниях жителей деревни путем прямых выборов сроком на 3 года. С учетом особенностей политической и экономической ситуации в различных районах страны не установлено каких-либо единообразных форм комитетов и методов их деятельности. Отсюда их разнообразие.

Городские комитеты действуют на основе обновленного Закона об организации комитетов городского населения, вступившего в силу 1 января 1990 г. К ведению низовых органов городского самоуправления отнесены развертывание многообразных форм движения за строительство социалистической духовной культуры, охрана общественного порядка, общественного имущества и благосостояния, оказание помощи правительственным органам в налаживании таких связанных с интересами населения работ, как общественная санитария, плановое деторождение, оказание помощи и материальной поддержки семьям военнослужащих в воспитании подрастающего поколения. Комитеты имеют право на управление принадлежащим им имуществом, которое не может быть отчуждено никакими ведомствами или организациями.

Комитеты населения создаются на территориях, где проживает от 100 до 700 семей. Они избираются на 3 года на собраниях совершеннолетних жителей, проживающих на территории комитета, либо на собраниях представителей от каждой семьи. В их состав входят председатель, заместитель председателя и несколько членов (всего 5-9 человек). Комитетами городского населения создаются специальные комиссии: по охране общественного порядка, общественной санитарии, примирительные и другие. Комитеты, охватывающие сравнительно небольшое число населения, могут не создавать комиссий, а распределять соответствующие участки работы между своими членами.

 

Судебная власть и конституционный надзор

Актами, определяющими состав, правовое положение и формы деятельности органов суда и прокуратуры, являются конституция КНР, Закон об организации народных судов и Закон об организации народной прокуратуры.

Высшим судебным органом является Верховный народный суд, несущий ответственность непосредственно перед ВСНП и его ПК. Председатель Суда назначается ВСНП на срок полномочий последнего и не может занимать своей должности более двух сроков подряд.

Местные народные суды делятся на 3 ступени: низовые (на уровне уездов, автономных уездов, городских районов); средней ступени (в автономных округах, городах провинциального подчинения или подчиненных автономным районам, а также в районах городов центрального подчинения); высшей ступени (в городах центрального подчинения, провинциях и автономных районах).

Председатели местных народных судов различных ступеней избираются соответствующими собраниями народных представителей и ответственны перед ними и их постоянными комитетами. Конкретная форма ответственности сводится к отчетам о работе судебных органов на сессиях СНП, а также достигается путем назначения и смещения собраниями народных представителей или их постоянными комитетами судебных работников.

В судах создаются палаты по уголовным, гражданским и хозяйственным делам. В палатах учреждаются должности начальников палат и их заместителей. Заместители председате

ля местного народного суда, начальники палат и судьи назначаются и смещаются постоянными комитетами местных СНП.

Установлена централизованная форма руководства судебной работой. Верховный народный суд контролирует деятельность местных народных судов, а вышестоящие суды контролируют работу нижестоящих. В результате местные народные суды оказываются в известной мере органами <двойного подчинения>. Вместе с тем вмешательство в деятельность судов со стороны административных органов, общественных организаций и отдельных лиц запрещено.

На судебные органы возложена обязанность охранять частную собственность китайских и иностранных граждан в Китае. Кроме того, весьма серьезное значение придается борьбе с хозяйственными преступлениями. Общей тенденцией в деятельности судов стало ужесточение мер наказания и ускорение судопроизводства по уголовным делам. В частности, смертные приговоры за наиболее серьезные правонарушения, вынесенные либо утвержденные судами высшей ступени, не направляются на утверждение Верховного народного суда.

Судьи народных судов по закону должны обладать специальными юридическими знаниями. Однако при остром дефиците юридических работников это оказалось возможным не везде (особенно в низовых судах), поэтому при рассмотрении дел в первичной инстанции обязательно участие народных заседателей.

В судопроизводстве КНР принимают участие защитники - адвокаты. Но адвокат рассматривается в КНР как государственный служащий, одной из главных задач которого является воздействие на обвиняемого с целью заставить его признать факт преступления. Поэтому число выносимых оправдательных приговоров относительно невелико.

Высшим государственным органом надзора за соблюдением законности в КНР является Верховная народная прокуратура, ответственная лишь перед ВСНП и его ПК. Генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры избирается ВСНП на срок, совпадающий со сроком полномочий последнего, и не может занимать эту должность более двух сроков подряд.

Верховная народная прокуратура руководит местными органами прокуратуры, которые подразделяются на народные прокуратуры провинций, автономных районов и городов центрального подчинения; отделения народных прокуратур провинций, автономных районов и городов центрального подчинения; народные прокуратуры автономных округов и городов провинциального подчинения; народные прокуратуры уездов, автономных уездов, городов и городских районов.

Главные прокуроры провинций, автономных районов, городов центрального подчинения избираются и освобождаются от должности соответствующими местными собраниями народных представителей, а их заместители, прокуроры и члены коллегий прокуратур - постоянными комитетами СНП соответствующей ступени по представлению главных прокуроров. Главные прокуроры автономных округов, городов провинциального подчинения, уездов, городских районов назначаются и освобождаются от должности СНП соответствующей ступени, а их заместители - постоянными комитетами последнего.

Вышестоящие органы прокуратуры руководят работой нижестоящих, то есть все местные органы прокуратуры являются органами <двойного подчинения>. В структуре народной прокуратуры образуются отделы, отделения и другие рабочие подразделения, которые, в свою очередь, тоже являются органами <двойного подчинения>.

Закон об организации народной прокуратуры вменяет в обязанность прокуратуры надзор не только за точным и неукоснительным соблюдением законов государства, но и за единообразным проведением политических установок с тем, чтобы обеспечить успешное осуществление социалистической модернизации. Из функций прокуратуры особо выделяется пресечение серьезных преступлений, связанных с государственной изменой, расколом государства и т.п. Говорится также об осуществлении надзора за соблюдением государственными органами законных прав граждан, подчеркивается необходимость координации деятельности судов, прокуратуры и общественной безопасности в целях обеспечения точного и эффективного проведения в жизнь законов.

 

Государственная служба

Разработка регулярной системы государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета КНР, началась в 80-е годы. Первый вариант Временного положения о государственных служащих был выработан в 1987 г. и разослан для обсуждения в ряд центральных учреждений, в провинциальные органы административных единиц центрального подчинения и крупных городов.

На основе результатов обсуждения был подготовлен обобщающий документ, который после ряда новых обсуждений и доработок был одобрен Государственным советом и Постоянным комитетом Политбюро ЦК КПК осенью 1993 г. После этого началось внедрение системы государственной службы, рассчитанное на 3 года или несколько больший срок. Вместе с тем еще на этапе обсуждения Временного положения проводилось его выборочное применение в ряде подразделений Госсовета и городов. Таким образом, Временное положение было введено в действие после 8 лет разработки и обсуждения, включая 4 года экспериментального применения. Его внедрение идет по частям, сверху вниз, и охватывает все правительственные органы от Государственного совета до волостных (поселковых) администраций, постепенно расширяя сферу охвата.

Государственные служащие теперь выделены из общей категории <кадры>, и к ним отнесены только работники, занимающие штатные должности в административном аппарате.

Временное положение предъявляет довольно жесткие требования к государственным служащим, но вместе с тем устанавливает и систему защиты их прав в административном порядке. В соответствии с Положением, государственные служащие исполняют служебные обязанности и находятся под охраной закона. Среди их важнейших обязанностей можно отметить следующие: соблюдать Конституцию, законы и законодательные акты; исполнять службу в соответствии с законами и подзаконными актами, а также политикой государства; прислушиваться к мнению масс, всемерно служить интересам народа; защищать безопасность, честь и интересы государства; хранить государственную и служебную тайну.

Государственные служащие наделяются полномочиями, возложенными на них для исполнения своих служебных обязанностей. Они не могут быть смещены либо понижены в должности, отправлены в отставку или подвергнуты административному взысканию при отсутствии на то законных оснований и без прохождения установленной законом процедуры.

Предусматривается ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, госслужащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них; противодействовать решениям и приказам вышестоящих инстанций, зажимать критику, прибегать к мести. Госслужащим запрещено также заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Ряд статей Временного положения направлен на устранение влияния в государственной службе родственных отношений и коррупции. Помимо этого, к госслужащим предъявляются требования морального порядка.

Поощрения госслужащих за хорошую работу подразделяются на объявление благодарности, присуждение наград третьей, второй и первой степеней, присвоение почетных званий. Государственные административные органы предоставляют госслужащим, получившим указанные поощрения, и обязательное материальное вознаграждение.

К административным взысканиям относятся предупреждение, выговор, строгий выговор, понижение в ранге, отстранение от должности, увольнение. Отстранение от должности сопровождается одновременным понижением ранга и уменьшением должностного оклада.

В КНР установлена ранжированная иерархия сотрудников государственных административных органов, причем ранги увязываются с определенными должностями, степенью ответственности на исполняемой работе, сложностью работы, а также исходя из проявляемых госслужащими моральных качеств и деловых способностей, практических успехов в работе и приобретенного опыта. Рангов всего 15, и к первому рангу отнесен только премьер Госсовета. Его заместители и члены Госсовета относятся ко 2-3 рангам, министры и главные должностные лица провинциальной ступени - к 3-4 рангам и т.д. На нижней ступени этой иерархии - делопроизводители (10-15 ранги). Система рангов не распространяется на рабочих и технический персонал административного аппарата, которые-не относятся к государственным служащим.

Должности государственных служащих делятся на руководящие и неруководящие. Неруководящие должности: делопроизводители, сотрудники секторов, секретари заместителей заведующих и заведующих отделами, помощники референтов, референты, помощники инспекторов и инспектора. На замещение этих должностей распространяется экзаменационная система. Экзамены проводятся открыто, с обязательным опубликованием в средствах массовой информации сообщения о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате. В экзаменах может принять участие любой гражданин КНР, отвечающий условиям, предъявляемым к претендентам. При этом учитываются только личные качества и исключаются как привилегии, так и дискриминация по любым признакам. Вместе с тем установлено, что местные народные правительства районов национальной автономии и ведомства по делам национальностей народных правительств всех ступеней при зачислении государственных служащих должны предоставлять приоритет претендентам из национальных меньшинств. Вместе с экзаменами предусмотрен годичный испытательный срок, в течение которого осуществляется обучение новых служащих. По истечении испытательного срока либо происходит официальное назначение на должность, либо испытуемый лишается статуса зачисленного на службу. Зачисленные на службу, но не имеющие опыта низовой работы, т.е. работы уездного и более низкого уровня, должны быть устроены на нее сроком от года до двух лет.

Система экзаменов не распространяется на руководящие должности государственных служащих высших и средних рангов. Должности высших рангов (посты премьера Госсовета и его заместителей, членов Госсовета, министров и т.п.) замещаются в порядке, установленном конституцией и законами КНР. Что касается должностей средних рангов (например, главные должностные лица управлений и департаментов), то их замещение производится в основном путем повышения в должности или перевода из других административных подразделений. При этом повышение в должности государственного служащего сопровождается его обучением и подготовкой. Такое повышение происходит от ранга к рангу в соответствии с установленным порядком очередности занятия должностей. Процедура повышения в ранге, часто связанная с повышением в должности, должна быть гласной, при этом учитывается мнение рядовых сотрудников.

Действует и система ежегодных аттестаций и текущих проверок государственных служащих. Текущие проверки составляют основу для ежегодных аттестаций в конце календарного года. Результаты ежегодных аттестаций служат основанием для назначения поощрений и взысканий, направления на переподготовку, вынесения решения об увольнении и переводе на другую работу, для присвоения ранга и назначения зарплаты.

Для проведения ежегодных аттестаций на непостоянной основе создаются аттестационные комиссии или группы. Они оценивают работу тех или иных служащих, опираясь не только на мнение компетентных руководителей, но и на мнение рядовых сотрудников. Оценки имеют 3 разряда: отлично; должности соответствует; должности не соответствует.

Во Временном положении определен и порядок увольнения с должности. Увольнение применимо в отношении государственных служащих, которые: а) во время двух ежегодных аттестаций подряд были признаны несоответствующими должности; б) отказываются перейти на другие предлагаемые им должности, не справляясь с занимаемой; в) отказались подчиниться новому назначению, вызванному структурной реорганизацией аппарата или сокращением кадров; г) имеют прогулы без уважительных причин более 15 суток подряд или в общей сложности более 30 суток в течение года; д) не выполняют должностные обязанности, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные предупреждения.

Предусмотрена ротация государственных служащих, которая осуществляется внутри государственных административных учреждений, а также с привлечением работников других учреждений, предприятий и организаций. Ротация включает переводы на другие должности, перемещения по должности, назначение на замену должностей и <откомандирование для закалки> (направление государственных служащих на определенное время в низовые учреждения, предприятия или практические организации для замещения определенных должностей с сохранением их в штате своих учреждений).

Заработная плата служащих складывается из должностного оклада, оплаты за ранг, базисной ставки и оплаты за выслугу лет. Кроме того, возможна выплата районных и иных коэффициентов. За исключением случаев, определенных законами, постановлениями и политикой государства, заработную плату госслужащих нельзя в какой бы то ни было форме прибавлять или убавлять.

Большое внимание в КНР уделяется вопросам обучения и подготовки кадров государственных служащих. Определены виды обучения и подготовки, а именно: обучение и подготовка вновь зачисленных госслужащих; обучение и подготовка госслужащих, занимающих посты, для повышения ими квалификации. Вся эта работа проводится Государственным административным институтом, административными институтами провинций и другими образовательными учреждениями по подготовке кадров. Государственный административный институт был официально открыт в Пекине 21 сентября 1994г.