15997

Государственное и муниципальное управление

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

В предлагаемом пособии рассматривается в соответствии с утвержденной учебной программой широкий круг вопросов становления и развития местного самоуправления в России и за рубежом, дается характеристика органов местного самоуправления и муниципальных образований, рассматриваются вопросы формирования и использования местных финансов,

Русский

2013-06-18

1.44 MB

15 чел.

Ассоциация авторов и издателей

"ТАНДЕМ"

_______________________________________________________________________________

Э.А. Уткин,   А.Ф. Денисов

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Учебное пособие

Москва 2001

ББК 67.99

У 84

Уткин Э.А., Денисов А.Ф. 

У 84   Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. — 304 с.

ISBN 5-88124-088-Х

В предлагаемом пособии рассматривается в соответствии с утвержденной учебной программой широкий круг вопросов становления и развития местного самоуправления в России и за рубежом, дается характеристика органов местного самоуправления и муниципальных образований, рассматриваются вопросы формирования и использования местных финансов, бюджетов, совершенствования работы органов местного самоуправления, оптимизации функционирования муниципального хозяйства и другие проблемы муниципального управления.

Пособие подготовлено в соответствии с российским Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по специализации 061000 «Государственное и муниципальное управление», (квалификация менеджер). Книга рассчитана на руководителей и сотрудников местных органов власти, местных предприятий и организаций, специалистов по управлению, предпринимателей. В качестве учебного пособия она полезна для студентов, аспирантов и преподавателей ВУЗов и факультетов государственной службы, а также других учебных заведений, где изучается государственное и местное управление.

ISBN 5-88124-088-Х

Издательство «ЭКМОС», 2001 г.

Уткин Э.А., Денисов А.Ф.

ВВЕДЕНИЕ

Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (самоуправления). За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления, сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы местного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования.

Изучение проблем местного управления связано с необходимостью решения целого ряда задач, в том числе:

— определение сущности местного самоуправления и его положения в системе территориального управления государства;

— выявление на основе изучения положительного зарубежного опыта основных тенденций развития местного самоуправления в других странах, а также ключевых противоречий и форм их разрешения, с которыми имеют дело местные сообщества, и использование этого опыта в специфических условиях России;

— оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве;

— разработка системы мер по внедрению принципов бюджетного федерализма в отношениях между субъектами федерации и местным самоуправлением.

Анализ сложившейся ситуации, структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения, административных районов, городов районного подчинения, поселковых, сельских) свидетельствует о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников.

Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач, имеющих место в рамках традиционной системы местного самоуправления, что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправления. Подобный опыт весьма популярен за рубежом, но еще почти не внедряется в России.

Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма, охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами, а также отношения, субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций.

Среди других проблем, имеющих важное значение, следует отметить необходимость определения соотношения местного самоуправления и государства, принципов распределения компетенции между ними, субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией, в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти.

Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня, отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований, трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления, низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры, остроту социальных проблем.

Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социальных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.

Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность, являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций, возложенных на местное самоуправление. Но, как свидетельствует анализ, доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается.

Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источниками доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже. Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать, что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников, которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо, в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.

Совершенно очевидно, что Россия способна быть демократией только в качестве федерации с развитым местным самоуправлением: она очень сложно устроена и весьма разнообразна. Федеративное устройство, естественно, следует всемерно развивать, поскольку не может нормально существовать федерация, где федеральные законы не выполняются ее отдельными субъектами, где региональные и местные власти ставят препоны на пути товаропотоков между регионами, где исполнение или неисполнение законов зависит нередко от прихоти того или иного местного руководителя. Вместе с тем, объективно необходимое формирование единой вертикали власти в нашей стране не означает, что центральные органы могут вмешиваться в решение вопросов, полностью относящихся к компетенции местных властей. Жизнь, подтверждает, что прочность и стабильность новой рыночной экономики в России будет опираться на места, на регионы. И здесь значение местного самоуправления трудно переоценить.

ОСОБЕННОСТИ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ И

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Геополитическое положение нашей страны в XX столетии претерпевало быстрые и весьма глубокие изменения, неоднократно ставившие ее перед необходимостью решать принципиальные проблемы внутренней перестройки экономики обеспечения своей национальной безопасности.

Во всем мире задачи повышения эффективности управления и обеспечения безопасности приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления национального и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. На его основе необходимо создать новую модель территориального управления России, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее внимание органов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повышения эффективности вертикали государственной власти. К сожалению, отсутствие системного подхода при их разработке обусловило слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.

Возрастание роли геополитики в современном мире требует уточнения самого понятия «геополитика», которое за нынешнее столетие трансформировалось из концепций, военно-политических доктрин и методов экономического, социального и географического анализа вариантов развития той или иной территории в комплексную научную дисциплину, исследующую историю и закономерности развития какой-либо территории, а также поведение государств и государствообразующих этносов в процессе их развития и взаимодействия.

Важным достижением мировой науки за последние десятилетия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов, и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению, определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от привычных схем.

За последнее десятилетие Россия пережила несколько этапов уменьшения своего геополитического пространства.

Первый этап завершился в 1989—1991 гг., когда Россия, являвшаяся ядром Советского Союза, утратила свои внешние сферы влияния в виде стран Варшавского договора и СЭВ. Роспуск этих организаций, объединение Германии и последовавший за этим вывод российских войск означали уход из Восточной Европы. Лишь позднее, когда начался процесс расширения НАТО на бывшие страны Варшавского договора, эти события были осознаны как серьезное стратегическое поражение России.

Второй этап пришелся на 1991—1992 гг., когда произошел распад Советского Союза.

Третий этап утраты геополитических позиций России начался с 1992 года и продолжался по 1999 год. На этот период времени пришлось усиление сепаратистских настроений в отдельных российских регионах. Наиболее острую форму эта тенденция приобрела в Чеченской республике, территория которой в течение длительного времени не контролировалась Российской Федерацией.

В настоящее время наступил период геополитического усиления страны. Негативные тенденции предыдущих этапов во многом переломлены и по ряду направлений произошли заметные положительные сдвиги. Практически восстановлен контроль над территорией Чечни. Начался процесс усиления геополитического влияния России на пространстве бывших республик СССР. Укрепляются связи с бывшими советскими союзниками и активно приобретаются новые.

В этой ситуации все более важным становится необходимость систематизированного осмысления происходящих перемен, соотнесения их с реальным историческим опытом российской государственности и формулирования на этой основе наиболее приемлемого для нашей страны направления ее дальнейшего развития.

Особенностями геополитического положения России являются огромные размеры территории на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затрудненность доступа внутренних регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурных миров и цивилизаций.

Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного жителя России почти в 5 раз выше, чем в США и в 19 раз больше, чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела свободный доступ практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетических затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Российская Федерация лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельной.

Характерной особенностью России является неравномерность освоения её территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность и иных природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро деградирующих регионах Крайнего Севера и Сибири. Практически вся территория бывшего Советского Союза стала местом экономической, информационной и культурно-конфессиональной экспансии многих государств, что существенно уменьшило возможности влияния России на данной территории. Переход же противостояния конкурирующих держав в информационную сферу, по мнению специалистов, частично обесценивает один из важнейших для страны ресурсов — обширность территории и резко повышает значимость информационно-управленческой компоненты в потенциале государства. В информационной же сфере Россия всегда отставала от стран Запада. Еще одной специфической тенденцией развития России является неизбежный, хотя и запоздалый по сравнению с другими странами переход к более полному освоению потенциальных ресурсов развития. Особенности географического положения России — обширные свободные или малонаселенные земли — позволяли очень долго расширять геополитическое пространство страны путем свободного расселения и колонизации занимаемых земель.

Лишь в прошлом веке подобные экстенсивные методы развития стали терять эффективность, приводя все чаще к неудачам. Исчерпав возможности расширения своего геополитического пространства путем присоединения все новых периферийных территорий, страна начала предпринимать первые серьезные попытки в корне изменить свое отношение к имеющимся ресурсам, использовать их более полно, восполнить недостаток отдельных ресурсов за счет использования качественно иных ресурсов.

По мнению разработчиков концепции национальной безопасности России, одной из важнейших задач обеспечения экономической безопасности страны является обеспечение «единства экономического пространства, наличие большого и разнообразного внутреннего рынка... его сохранение и развитие с учетом производственной специализации регионов имеет консолидирующее значение для российской экономики».

В концепции национальной безопасности ставится вопрос об угрозе размывания единого правового и экономического пространства страны из-за принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Подчеркивается, что экономическая дезинтеграция и социальная дифференциация провоцируют усиление напряженности во взаимоотношениях регионов и центра, представляя собой явную угрозу федеративному устройству Российской Федерации.

Основной национальный интерес страны в мире заключается не столько в определении, какое из стратегических направлений развития является приоритетным, а в том, чтобы нормализовать, сбалансировать, повысить эффективность территориального управления таким образом, чтобы обеспечить условия для долгосрочного, стабильного, устойчивого развития.

В условиях переживаемого страной структурного кризиса очень непросто определить на длительную перспективу то место в общей совокупности мировых ресурсов развития, которое должно принадлежать России.  Можно лишь предполагать,  какой  будет совокупность   российских   ресурсов  в   будущем,   восстанавливая ретроспективно процесс эволюции страны и  продолжая  обозначившуюся таким образом линию развития.  Подобный исторический подход оказывается оправданным, поскольку категории экономического развития довольно устойчивы и меняются очень медленно, в результате упорной работы по наращиванию контролируемых ресурсов и их последующему освоению.

Место любого государства в мире определяется не только той совокупностью  ресурсов,  которыми оно  располагает на  данный момент, но и принятыми в этом государстве способами и методами управления ресурсами и теми стратегическими целями,  которые ставит перед собой государство. Следует учитывать, что страна не может в  корне  менять  сложившиеся  модели  территориального управления, необходимо соблюдать их определенную преемственность.

Традиционно опорой геополитической мощи России были хорошо освоенные центральные районы страны с их относительно хорошо развитой инфраструктурой энергетики, связи и транспорта и достаточно однородным русским населением. Эта часть территории вносила наибольший вклад в обеспечение военной безопасности государства, так как здесь сосредоточивались главная группировка вооруженных сил, основная масса призывных ресурсов и основной военно-промышленный потенциал страны.

Вместе с тем, до последнего времени в рамках контролируемого Россией пространства сохранялись обширные периферийные территории, ресурсы которых так и оставались не введенными в оборот, да и сама центральная власть часто имела здесь только формальное влияние.

Возрастание значения информационно-управляющей компоненты в потенциале современного государства увеличивает его зависимость от нее и, следовательно, делает его более уязвимым от возможных воздействий на информационный ресурс со стороны противника. Данный ресурс не получил пока должного развития в России. Наибольший успех в этом достигнут США, Таким образом, Россия имеет еще значительные незадействованные резервы, которые при разумном их использовании могут обеспечить ей дополнительные возможности.

Одним из показателей развития информационных ресурсов страны является среднее количество подключений к глобальной сети «Интернет» на 1 тыс. населения. По этому показателю Россия значительно уступает США, Западной Европе, большинству развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона: Японии, Австралии, Сингапуру и др. Территории, наиболее интегрированные в мировой информационный ресурс имеют больше возможностей для влияния на общемировое информационное пространство, хотя, конечно, и сами становятся более уязвимыми для информационного воздействия извне.

Положительным показателем развития информационной составляющей геополитического пространства России является наличие глобальной навигационной системы с элементами космического базирования ГЛОНАСС. Важным направлением дальнейшего развития информационной составляющей единого российского геоэкономического пространства является развитие общедоступных компьютерных сетей. Они обеспечивают эффективное информационное обслуживание предпринимательства, включая сетевую статистическую и налоговую отчетность, доступ к хозяйственно-правовой информации и т.п. По мере их умножения расширяются возможности эффективного систематического взаимодействия и информационной работы удаленных территорий в сфере науки, искусств, образования и т.д.

Еще одним показателем успехов России в развитии своего информационного ресурса, объективно усиливающего ее общий потенциал, может служить достигнутый уровень эффективного взаимодействия органов государственной власти и управления с населением и предпринимателями. Ныне, помимо федеральных, лишь около 20% региональных и муниципальных органов власти могут более или менее эффективно осуществлять такое взаимодействие. Как ожидается, лишь к 2004 г. все региональные органы власти и большая часть муниципальных органов власти смогут в полной мере использовать общедоступные компьютерные сети.

Информационный ресурс имеет особую важность и из-за возникших в связи с реформированием экономики транспортных барьеров и барьеров общения, сокративших мобильность большинства населения. Значительное удорожание транспорта и связи при значительной протяженности территории и рассредоточенности экономики привело к деструктуризации общества, усилению его фрагментарности, свертыванию родственных и профессиональных контактов во многих регионах. Определенную опасность представляет также снижение образовательной мобильности молодежи и уменьшение реальных возможностей непрерывного образования для представителей старших возрастов.

Следует учитывать, что позиции нашей страны в мире в настоящее время далеко не самые передовые, и чем более серьезно будет воспринята растущая угроза будущему развитию России, тем больше шансы на скорейшую оптимизацию процесса территориального управления нашей страны. Устаревшие установки на несбалансированное территориальное развитие по экстенсивному пути должны быть критически осмыслены.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность всегда была достаточно актуальной для России, традиционно компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития, усилением централизации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.

Не менее важны экономические ресурсы развития. Хотя Россия унаследовала от СССР 76% территории, в России проживает лишь 50% населения бывшего СССР, кроме того, 64% территории составляют северные районы, малопригодные для хозяйственного освоения. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные районы, многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.

Целесообразно сопоставить экономическую мощь России с ее ближними соседями. Китай по уровню относительного развития (т.е. по среднедушевым показателям производства и потребления в 2,5 раза отстает от России, но его население превышает российское в 8 раз. Поэтому его ВВП сейчас превышает величину аналогичного показателя по России в 3,5 раза. России приходится считаться с тем, что на восточных рубежах расположено быстро наращивающее свою экономическую мощь государство. Хотя народное хозяйство Китая сильно «атомизировано», огромную роль в нем играет мелкое и мельчайшее производство; Китай отстает от России по уровню научно-технического развития, общему интеллектуальному и современному военно-промышленному потенциалу, но при высоких темпах роста Китай сокращает отставание и в этих областях. В 3,5 раза превосходит Россию по объему ВВП Япония, имеющая к нам определенные территориальные претензии. К тому же население Японии лишь немногим меньшее, чем в России. Эти экономические сопоставления, не слишком благоприятные для современной России, необходимо учитывать при разработке стратегии внешней политики на восточном направлении.

Не менее важны сопоставления экономических показателей Российской Федерации с Турцией и в меньшей степени с Ираном, которые в силу исторических причин, а также относительной близости к границам России и ближнему зарубежью, занимают особое место в. системе ее внешнеполитических и внешнеэкономических приоритетов. После распада СССР Турция стала ускоренно развивать экономические, политические и культурные связи со странами Центральной Азии и Закавказья. ВВП и Турции, и Ирана значительно превосходят ВВП любой из закавказских или центрально-азиатских стран СНГ. Учитывая давние национальные, культурные и религиозные связи Ирана и Турции с новыми «независимыми» государствами, а также их растущее экономическое и политическое влияние, Турция и Иран могут в случае ослабления позиций России составить ей серьезную конкуренцию. Особенно серьезные расхождения имеются во взглядах Турции и России на будущее СНГ, степень политической и экономической интеграции ее членов, также как и на эволюцию их взаимоотношений с Россией.

Закавказье остается самым уязвимым и ослабленным регионом, граничащим с Россией. Расположенные здесь новые независимые государства ослаблены необъявленной войной и военным противостоянием между Арменией и Азербайджаном, грузино-абхазским и, грузино-южноосетинским конфликтами. Средняя Азия также ослаблена как военными конфликтами и террористическими операциями в Таджикистане, Киргизии, Узбекистане, так и коррупцией, экономическим кризисом. Как из Закавказья, так и из Средней Азии наблюдается значительный отток населения. Среди основных причин эмиграции — политика вытеснения русского населения, проводимая новыми национальными элитами, экономическая и социальная неустроенность, безработица. Тенденция к миграции населения из данных регионов в Россию в обозримой перспективе сохранится, и данный фактор необходимо учитывать при построении территориального управления в России.

Как и в прошлом, во многом решающее значение для взаимоотношений России с западными странами имеют ее отношения с Германией, влияние которой в Европейском Союзе, да и за его пределами, постоянно возрастает. Особое место среди ближайших соседей России занимает Украина, чей экономический потенциал даже в условиях кризиса остается значительно больше, чем у любой из стран Центральной и Восточной Европы, кроме Польши, но все же примерно в 4 раза меньше, чем у России.

В большинстве индустриально развитых странах идет процесс реструктуризации компаний, усиливается тенденция роста числа соглашений о межфирменном сотрудничестве для совместного проведения крупных финансовых операций, осуществления единых промышленных проектов большого масштаба. В то же время, во взаимоотношениях между странами СНГ решающее значение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящиеся с учетом краткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные стратегические экономические связи должного развития, к сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности той или иной территории может служить доля товарообмена, приходящаяся на соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% общего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межреспубликанский оборот в суммарном внешнеторговом обороте — 69%. В начале 90-х гг. товарооборот между странами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах Европейского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Европейском экономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе становления СНГ в бывших республиках в основном происходили процессы дезинтеграции. Каждое государство, несмотря на декларативное  заявление  о  содружестве,  активно  искало новых  торговых партнеров. Соответственно это не замедлило сказаться на экономическом положении. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями породил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов, комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрировано более 20% мировых запасов природных ресурсов, экономика испытывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к снижению объемов производства, а в некоторых случаях и к снижению качества продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественных легированных сталей и сплавов. В то же время, как на внешних, так и на внутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и необоснованная конкуренция производителей из разных стран СНГ, вызывающая значительные финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на территории бывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям. СНГ сегодня не является экономически интегрированным пространством.

В суверенных государствах последовательно продолжается поиск новых связей в дальнем зарубежье. Новые государства стали преодолевать кризис с помощью привлечения западных инвестиций в добывающие отрасли и в «грязные» производства путем продажи месторождений полезных ископаемых и стратегически важных предприятий. Мировые державы и сопредельные страны предоставляют государствам Содружества подавляющую долю кредитов, расширяют свое участие в управлении предприятиями, в разработке и реализации инвестиционных программ, в том числе имеющих стратегическое значение.

При резком сокращении объема российских инвестиций в экономики государств СНГ значительно увеличились прямые инвестиции западных инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющие интерес для России. Так, в экономики Казахстана и Киргизии они составляют около 70% от общего объема инвестиций, в Азербайджане и Армении около 40%, в Туркмении около 25%. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономиками.

В странах СНГ под контроль иностранных компаний уходят не только месторождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные предприятия с высокими технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли бы стать опорными «точками» экономического роста и возрождения интеграционных процессов стран Содружества. Особенно тяжелым для экономического пространства бывшего СССР стал разрыв связей между высокотехнологическими предприятиями России и Украины. Потери, которые несут оба «независимых» государства исчисляются сотнями миллионов долларов.

Вынужденное сокращение экономических взаимоотношений России со странами Содружества негативно влияет не только на состояние экономической безопасности России, но и на состояние экономической безопасности стран СНГ. Зарубежные компании часто скупают напрямую, или через подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или свертывают производство.

Взяв курс на жесткое вторжение в экономическое пространство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США продолжают сохранять жесткие ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и стран СНГ включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конкурентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономически развитые страны используют двойные стандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией и к процессам интеграции в рамках СНГ, различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинговое и компенсационное законодательство.

Важно учитывать, что в условиях глобализации, когда происходят существенные сдвиги во всей системе мирохозяйственных связей, для ряда промышленно развитых и особенно развивающихся государств участие в международном бизнесе предоставляет возможность обеспечить положительный эффект, но, вместе с тем, участие в международном разделении труда может привести к таким структурным перекосам, компенсировать которые возможно лишь посредством мобилизации огромных внутренних национальных ресурсов из других сфер экономики, нередко активно участвующих в формировании экспортного потенциала страны.

Отсутствие правовых норм защиты экономической безопасности России позволяет США и другим экономически развитым странам в одностороннем порядке вторгаться практически в любые сферы российской экономики, включая ее оборонные отрасли. Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно важных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами будут две потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и безопасного существования общества и государства как первичного условия для их последующего развития;

— в собственно развитии указанных субъектов безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей, качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов на современном этапе, государственная стратегия повышения эффективности территориального управления должна быть ориентирована в первую очередь на поддержание достаточного уровня жизни населения, на обеспечение целостности и единства экономического пространства страны, формирование условий для устойчивого и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми политическими силами общества. Важным условием достижения поставленных целей является формирование соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы, обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов. Одним из основных препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системы территориального управления. В настоящее время ни одна страна не может занять достойное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эффективного территориального управления внутри страны. В последние десятилетия большинство экономически развитых государств предпринимает усилия по совершенствованию государственного управления не только на уровне центральных и региональных органов власти, но и на уровне муниципального управления.

Долгосрочная стратегия социально-экономического развития России может быть научно обоснованной и реализуемой на практике только тогда, когда она в полной мере учитывает территориальные факторы: исключительное разнообразие природных, социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность развития социально-экономического пространства России оказывает все более существенное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональной дифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей роли государства, отказом от территориального районирования, отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов, существовавших во времена СССР. Органы государственной власти России оказались неспособны создать и применить аналогичные механизмы в условиях рыночной экономики, поэтому регионы стали испытывать жесткое воздействие конкурентных преимуществ и недостатков; выявилось также фактическое неравенство статуса различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром.

В результате по величине производства валового регионального продукта на душу населения и среднедушевым доходам населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции, расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов экономического взаимодействия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской социально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические диспропорции во многом обусловлены объективными причинами, необходимость их смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферий, различных регионов страны могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является проведение государственной территориальной политики, направленной на сглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильной рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных регионах страны. Современное экономическое пространство Российской Федерации включает множество больших и малых территорий, характеризуемых особой степенью остроты социальных, экономических, экологических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф, масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала и значительные размеры вынужденной миграции населения. К числу проблемных территорий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силу различных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности, слаборазвитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При существующей социально-экономической политике государства сильные конкурентные преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов и др. не компенсируют такие негативные для хозяйственной деятельности факторы, как суровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергетические, строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотной политики экономического районирования, применявшейся во времена СССР или политики, аналогичной проводимой Канадой, бедственное положение северных территорий исправить не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграция экономического пространства Российской Федерации. Объем межрегионального товарообмена снизился существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократился межрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции единого пространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое государством повышение тарифов на связь, транспортные перевозки привели к ослаблению многих прежних экономических связей, а зачастую и к их вытеснению внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической выгоды для регионов такие связи были более полезны, в целом для страны с учетом долгосрочных стратегических, геополитических интересов, подобные внешнеэкономические связи смогут представлять значительную угрозу для национальной экономической безопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграция территорий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в стабильных, надежных экономических связях, в широком рынке сбыта.

Возможность преодоления дезинтеграционных тенденций, в основном, связана с возобновлением экономического роста) с созданием вертикально интегрированных компаний, с проведением политики регулирования транспортных тарифов. Преодоление негативных тенденций и совершенствование территориального управления могут осуществляться только под воздействием целенаправленной политики государства. Саморазрешение накопившихся проблем с помощью «невидимой руки рынка», или «иностранных инвестиций» невозможно.

Территориальное управление развитием страны должно учитывать основные общемировые тенденции и явления, с которыми столкнется страна в ближайшие десятилетия, последствия которых для качества экономического пространства России не однозначны:

— необходимость стабильного и устойчивого экономического роста;

— усиливающаяся зависимость некоторых территорий России от мирового хозяйства;

— изменение структуры экономики в связи с увеличением доли услуг в общественном производстве, повышением значимости информационного пространства;

— изменения образа жизни населения и требований к развитию социальной сферы;

— ожесточение борьбы между крупными международными группировками стран (ЕС, НАФТА, АСЕАН и др.).

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странами дает приграничным территориям определенные экономические преимущества, но также создает немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местного производства, миграцией, предотвращением контрабанды и др.

При активном включении России в процесс экономической глобализации должна быть решена основная задача — максимизация положительного эффекта при нейтрализации негативных последствий для территорий. Процесс интеграции в мировое пространство необходимо использовать для усиления внутренней экономической интеграции. В этой связи особое значение имеют проекты развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию России.

Более сбалансированному развитию страны способствовали бы модернизация и расширение внутренней транспортной инфраструктуры. Транспортные грузопотоки во многом формируют размещение производительных сил на территории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась ожесточенная борьба между ведущими державами мира за контроль над существующими грузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как пишет Н.Н. Моисеев, «самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий Тихоокеанский и Атлантический регионы, лежит через Россию. Переоценить этого фактора нельзя... А Северный морской путь в два раза сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он не только в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей». Но если создание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может с минимальными затратами значительно укрепить свое геополитическое и геоэкономическое положение, развивая южный транспортный коридор: грузы из Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее следуют железной дорогой через Иран, затем паромом через Каспийское море, далее по Волге или внутренним железным дорогам России, затем — перегрузка на морской транспорт в Санкт-Петербурге, или транзит в Европу через территорию союзной Белоруссии. Доставка грузов из Азии в Европу таким путём в 1,5 раза быстрее и дешевле чем через Средиземное море. Развитие этого пути позволит нашей стране компенсировать фактическую потерю традиционного для России транспортного коридора через Чёрное море.

Для России роль трансконтинентальных и других международных магистралей не может ограничиться только ролью транзитного пути, а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природных ресурсов, размещение производств по переработке перемещаемых грузов, обеспечение строительства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль во многих направлениях эволюции экономического пространства России, особенно в развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется поступиться краткосрочными экономическими преимуществами в пользу долгосрочных национальных интересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющей самую протяженную в мире границу с шестнадцатью приграничными странами, играют важную роль в обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимо протяженных сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морское приграничное пространство, охватывающее внутренние и территориальные воды, исключительную экономическую зону, континентальный шельф, конвекционные морские районы. Для России проблемы развития прибрежных регионов и использования ресурсов прилегающего шельфа имеют огромное экономическое значение.

В интересах усиления экономического единства страны пограничные регионы не должны превращаться в экономические эксклавы, ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны быть экономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет интерес мирового сообщества не только к традиционным энергетическим, минеральным, биологическим ресурсам России, но и к ее малозаселенным территориям как к стратегическому резерву общепланетарного значения. Необходимо учитывать их значимость при разработке системы территориального управления.

Главными внутренними проблемами стратегии территориального развития России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических, телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспечивающее реальную интеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетом предпочтений населения и потребностей рынков труда (достижение, в первую очередь, стабилизации населения Севера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда приграничных территорий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюджета необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, которые соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляют достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой для федеральных инвестиций является производственная инфраструктура федерального значения: магистральный транспорт, единая энергетическая система, сети телекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять стратегию и направления развития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые для ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ресурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствует развитие и совершенствование не только материальной инфраструктуры, но и денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграции особое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей между Дальним Востоком, Сибирью и центральными регионами страны. Это подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топлива, рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока, а также на перевозку экспортируемого кузнецкого угля в западные морские порты. Без льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимый уровень экономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сфера государственного регулирования железнодорожных тарифов. Однако естественная монополия на дальние и сверхдальние перевозки массовых грузов в значительной мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в азиатской части — и конкурентоспособных автодорог). Поэтому сохранится необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийных районах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основ экономических взаимоотношений центра, субъектов федерации, местного самоуправления, оказывать содействие развитию интеграционных форм пространственной организации и саморазвития межрегиональных систем.

При оказании федеральной финансовой помощи тем или иным территориям необходимо руководствоваться следующими подходами:

— использование нормативных методов при определении объективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъектов Российской Федерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программ увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей и контролирующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для решения социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместного ведения;

— обязательное долевое участие субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в реализации федеральных программ и проектов с целью повышения их заинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной финансовой помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям и др.

Реформирование государственной северной политики требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера, установленной на основе природно-климатического районирования. Это позволит сконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий. При этом государственную поддержку поставок энергоносителей и продовольствия на Север нужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемах собственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов каждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению экологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как мирового экологического ресурса.

ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РОССИИ

В ходе реформ произошло разрушение сложившихся хозяйственных связей между республиками, краями, областями, а также системы государственного планирования, что в серьезной мере нарушило систему территориального управления экономикой России, развития производства, научно-технического развития, способствовало спаду национальной экономики.

В условиях, когда процесс разграничения предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях вынуждены искать новые организационные и финансово-экономические формы решения накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, объединения муниципальных образований, созданные на основе многосторонних соглашений, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральные округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения научного управления имеет резервы улучшения и нуждается в научном анализе и осмыслении. При этом следует отметить, что наиболее существенным недостатком, выявившимся в процессе их деятельности и негативно сказывающимся на эффективности территориального управления, является отсутствие необходимой составляющей любого управления — стратегического планирования. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели территориального развития страны.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что федеральные органы власти пока не нашли должных форм экономического взаимодействия с регионами через ассоциации, не определились до конца относительно Федеральных округов с властными полномочиями и функциями координирования их деятельности.

Образование и функционирование межрегиональных органов управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями, вызнанными не только кризисным состоянием экономики всей страны, но и недостаточной проработкой многих методологических, теоретических и практических вопросов их формирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в деятельности Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание общей рыночной инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействие с федеральным центром, создание оптимальной организационной структуры управления, принципы специализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных образований необходимо сформулировать основы территориального управления. Ввиду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих подходов за основу может быть принята оценка с позиции экономической безопасности страны.

Эффективность развития единого экономического пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности функционирования всех административно-территориальных структур и государственного регулирования социально-экономических процессов.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском оптимальных вариантов организации. Как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований идет объективный естественный процесс консолидации административно-территориальных субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой укрупненных звеньев административно-территориального устройства России, если их деятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системой территориального управления.

Как межрегиональные организационные структуры управления объединения муниципальных образований, ассоциации экономического взаимодействия и федеральные округа выполняют роль необходимых связующих звеньев. Их деятельность способствует решению многих задач: рациональному размещению производительных сил и развитию оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной инфраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности населения, формированию и поддержанию функционирования единого правого и экономического пространства страны.

Деятельность межрегиональных и межмуниципальных организационных структур сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательного оформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также с отсутствием механизмов связи деятельности таких организационных структур с единой системой государственного территориального управления в России. Часто они претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации эффективной деятельности подобных структур, способствующих более эффективному территориальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В первую очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности и подотчетности. Также необходимо выработать конкретные механизмы взаимодействия каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны заниматься координационные органы соответствующего уровня управления. Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по отношению к различным территориям с учетом их демографического, ресурсного, социально-экономического положения, а также совокупного потенциала, необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных и надмуниципальных образований для организации эффективного территориального управления развитием народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы территориального управления с четким распределением полномочий и ответственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системы стратегического планирования значительно снижает эффективность хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа, муниципальные объединения) не могут нормально функционировать и развиваться без стратегического управления. Возникает вопрос о правомерности использования принципов, приемов и методов стратегического управления для управления создаваемыми образованиями, как особыми организациями. Очевидно, что инструментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления экономическими и организационными процессами, так как специально разработанного инструментария управления для территории просто не существует. Автор предлагает использовать до появления специального инструментария методологию стратегического управления, экономической безопасности и экономического районирования.

Содержание стратегического управления развитием территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных направлений и пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения выполнения поставленных целей и особенностей развития регионов. Необходимо заранее учесть основные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия для нормального функционирования и развития экономики на всей территории страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и обеспечения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по решению конкретных задач. В настоящей работе была предпринята попытка сформулировать видение такой модели с позиции необходимости обеспечения экономического развития.

Данная модель должна базироваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех сторон объекта исследования  (территориальной,  социальной  и  др.   составляющих);

—  системности,  т.е.  учете  внутренних  взаимозависимостей  и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта исследования сак элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления мероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедеятельности населения, поддержания нормальных условий его существования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и недопущение преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территорий в рамках задач развития страны в целом, при этом за основу принимаются проблемы, элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели учитывались следующие факторы:

— ассиметричная федеративная структура России и многочисленные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических кооперационных связей между предприятиями, расположенными на территории бывшего СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по захвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих экономических интересов большинства механизмов международных организаций в той степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически развитыми странами на пути российского высокотехнологического экспорта;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного развития за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой модели является четкая градация в стране объектов народного хозяйства, объектов инфрастуктуры, разведанных запасов полезных ископаемых и иных природных ресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный, региональный, федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе должны быть четко и объективно определены, и в случае необходимых исключений корректироваться на основании заложенных в систему принципов при наличии на то оговоренных обстоятельств.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется формированию при наличии стратегического одобрения государства финансово-промышленных групп, создающихся на базе предприятий единой технологической цепи, то есть предприятий — участников полного производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной продукций. Финансовое обслуживание таких групп (обеспечение расчетов, кредитование, дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемые государством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп, государство получит возможность интегрировать экономическое пространство не только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не допустить передачи иностранному капиталу стратегически важных для России экономических объектов. Среди других преимуществ активного использования ФПГ следует выделить:

— исключается большое число посредников, в, том числе и иностранных, не участвующих непосредственно в производстве продукции, что способствует уменьшению цены продукции, повышению рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий контроль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные налоговые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий различных отраслей за счет вертикальной интеграции прибыли, и убытки раскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления развитием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает Необходимость и появляется объективная возможность обеспечения Стабильного и устойчивого развития, являются субъекты Российской Федерации. Поэтому обеспечение развития субъектов Федерации становится главной задачей, от которой зависит бесперебойное функционирование экономики всей страны. Для обеспечения развития субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть объем и структуру текущего и минимально необходимого потребления для поддержания жизнедеятельности населения и функционирования территориальной инфраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза региональных предприятий. Оценка потребностей должна осуществляться в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления, которые имеют наиболее полное представление о потребностях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых товаров производит сам регион или сможет производить без существенных дополнительных затрат в случае неожиданного разрыва экономических связей. Экономические связи региона необходимо разделить по группам риска. Наименее вероятным принимается разрыв связей с соседними областями, регионами, входящими в один и тот же экономический район (при децентрализованной системе возможна ситуация, когда соседние регионы прерывают экономические связи друг с другом по субъективным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами, не входящими в данный экономический район, но являющимися Российской территорией. Еще большую неопределенность несут экономические связи с зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа размеров возможного ущерба, создается система приоритетов развития связей с тем или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием за счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения минимального биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%. Для уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличить производство продукции сельского хозяйства до 55%. Если же это невозможно из-за климатических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат, необходимо гарантировать поставки недостающей доли продовольствия из региона, имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок оставшихся 45% продовольствия. Если их производство на территории региона объективно менее выгодно, чем производство в другом регионе с учетом транспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предприняв шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет долевого участия в производстве). Расчеты можно представить в табличной форме:

Таблица. Структура потребления в регионе

Общее потребление

Минимальное потребление

Самостоятельно производится

Ввозится

Продовольствие (корзина)

100 ед.

55 ед.

50 ед.

50 ед.

Таблица. Географическая структура товарного ввоза в регион

Всего ввозится

в т.ч. из своего экономического района

в т.ч. с территории

своей страны

в т.ч. из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)

Продовольствие

50 ед.

5 ед.

10 ед.

40 ед.

Таблица. Оценка вероятности риска прекращения поставок

в границах субъекта Федерации

в границах экономического района

и границах страны

из-за рубежа

Продовольствие

0,0002

0,05

0,1

0,3

Таблица. Структура потребления в регионе скорректированная с позиции обеспечения экономической безопасности

Общее потребление

Минимальное потребление

Самостоятельно производится

Ввозится

Продовольствие

100 ед.

55 ед.

55 ед. 

45 ед.

Таблица. Географическая структура товарного ввоза, скорректированная с учетом необходимости обеспечения экономической безопасности

Всего ввозится

В т.ч. из своего экономического района

с остальной территории своей страны

из-за рубежа (целесообразна детализация по странам)

Продовольствие

45 ед.

25 ед.

15 ед.

5 ед.

Действительно, многие регионы (например, г. Москва) закупают часто более дорогое продовольствие у местных производителей, а не на Западе не столько по патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости региона. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и в отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по ряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичь самодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытие производства в соседнем регионе, заключение межрегионального соглашения. При этом приоритет должен отдаваться стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах экономики. Особенно широкое применение он нашел при формировании «безрисковой структуры» портфеля ценных бумаг.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и вывоза, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономических районов и максимально согласовать взаимные внутрирайонные связи. Большинство районов выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по большинству жизненно важных продуктов. Это хорошо видно по структуре транспортных перевозок и доли в них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше центр решал, какие экономические связи более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами регионы, равно как вести собственное планирование и создавать программы развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район территорий. Задача более высоких административных или экономических звеньев — не вычислять за низовые звенья оптимальный уровень потребления, рассчитывать пороговые значения безопасности или подготовить программу развития, а координировать и согласовывать их усилия, задавая лишь самые общие направления развития и ограничения с точки зрения развитая страны в целом. Внутри групп приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других экономических районов, иностранные государства и компании) необходимо также провести детальное ранжирование с учетом геополитических особенностей их положения.

При увеличении потребления в регионе или при более глубоком разделении труда необходимо сразу рассчитывать, как это отразится на продовольственной, энергетической, финансовой безопасности, и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. В развитых странах подобные действия считаются само собой разумеющимися. Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину, образование, культуру и многое другое. Правительство РФ, в лучшем случае, самостоятельно может минимизировать риски лишь по некоторым глобальным параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику расчета потребления, характерного для данной территории, ее зависимости по важнейшим продуктам, можно создать систему коэффициентов, динамично отражающую все существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно было бы создать для экономических районов и для страны в целом, причем системы должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно важных объектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необходимо обеспечить также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированного развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации группы товаров, которые можно производить не только для внутреннего рынка, но и для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет повышенной их ликвидности и конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры регионов. При отсутствии таковых необходимо разработать программы по совершенствованию старых или созданию новых продуктов, отвечающих мировым требованиям. Целесообразно обеспечить бесперебойные поставки сырья и компонентов для их производства из других комплексов в рамках межрайонного разделения труда. Если удастся значительно задействовать потенциал отраслей специализации экономических районов, то можно рассчитывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима координация усилий в рамках тех экономических районов, которые формировались десятилетиями. Таким образом, внутренняя политика России будет формироваться на нескольких уровнях. Уровень муниципальных образований, уровень субъектов федерации; более высокий уровень — округа, создаваемые на базе экономического района, возможно, разделенные на несколько экономических территориально-производственных комплексов. Задача органов власти, осуществляющих руководство надрегиональными образованиями — выравнивание экономических, правовых и социальных условий в рамках своего экономического района. Функции федерального руководства, таким образом, смещаются в сторону выработки политических решений и общей корректировки и координации деятельности федеральных экономических округов с целью выравнивания их основных макроэкономических показателей и качества жизни населения.

Каждый федеральный экономический округ с точки зрения экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по ним стремиться возместить из российских экономических районов, имеющих избыток в данной продукции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут способствовать геополитической устойчивости Российской Федерации. Поставки стратегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть надежно обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве. Подсчитав уровень потребления тех или иных продуктов, можно определить, насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показателям в настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увеличения обеспеченности территории по продовольствию, строительным материалам и др.

Федеральные экономические округа, в отличие от отдельных субъектов Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим параметрам, и центру легче учитывать их особенности, вырабатывая общефедеральную политику. Возможность необоснованного предоставления льгот отдельным субъектам в ущерб другим регионам будет существенно затруднена при условии внесения соответствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует необходимость восстановления жестко централизованного государственного управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, однако без четких границ деятельности, созданных законодательно и подкрепленных правительственной политикой, и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем, как транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации расположены 11 из 18, сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизации управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего пострадали регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межрегиональное разделение труда — Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный, Волго-Вятский. В  относительно более благоприятном положении оказались регионы, обладающие возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др. Наибольшее падение производства — в легкой промышленности, машиностроении, поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации, оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства практически во всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зрения продовольственной безопасности. Наиболее эффективным решением данной проблемы могло бы стать введение сетевого планирования в экономике страны хотя бы для продукции, производство которой необходимо для обеспечения населению минимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый уровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от децентрализованного состоит в том, что при последнем экономические связи никак не регулируются, и их целесообразность определяется зачастую краткосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связи структурированы по целому ряду объективных факторов: географическое положение, относительные преимущества, направления грузопотоков и т.п. Даже частичное использование подобной модели позволило Госплану СССР достаточно долго поддерживать статичную централизованную систему организации экономики, исправляя многие управленческие ошибки центра. Децентрализованная структура, пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикой развития систем является прогрессивным шагом, однако она не отражает последних мировых тенденций. В мировой экономике набирает силу процесс перехода к следующей стадии развития — сетевой организации планирования, естественно такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и экономической безопасности. Создание транснациональных корпораций, интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации. Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован, отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вреден для народного хозяйства, стремящегося к использованию все более эффективных методов организации. Рано или поздно нам придется вернуться к районированию, однако, если этого не сделать сейчас, то велика вероятность того, что интенсивность промышленного производства, составляющая сейчас лишь около 1/2 от уровня 1990 г. и снизившаяся преимущественно за счет отраслей специализации экономических районов, надолго останется на данном уровне. Поддерживать производственные фонды, коммуникации, инфраструктуру и кадровый потенциал значительно проще и дешевле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не будет востребована в ближайшее время полностью, она позволит максимально быстро пройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и обеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае, Российской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и политически разорванной и включенной в набирающие силу интеграционные образования Европы и Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо федерального центра и субъектов Федерации необходимо создать промежуточный уровень управления, способствующий более гибкой и эффективной организации экономики. В рамках этой модели выделяются федеральные экономические округа, объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по вполне определенным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав и границы этих округов определяются на базе общности экономико-географического положения, природных условий и других объективных факторов. В основе их формирования должен лежать производственный принцип, в соответствии с которым любой экономический округ представляет собой прежде всего комбинированный территориально-производственный комплекс, охватывающий совокупность экономических, исторических, географических и демографических (в том числе обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории. Процесс создания федеральных экономических округов не должен встретить значительных трудностей, так как в основу берется сетка экономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России и отражающая территориальные, экономические и демографические особенности страны, относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной модели является то, что за основу берется методика, разработанная и эффективно применявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшим планы развития для экономических районов с расчетом и обоснованием основных производственных цепочек. Последний полновесный план был создан в 1990 г. Эту методику достаточно легко адаптировать к существующим условиям. Отличием будет то, что сетевое планирование будет осуществляться на уровне регионов для производственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъекта Федерации. Для межрегиональных цепочек планирование будет производиться на уровне федеральных экономических округов, и, наконец, для цепочек, затрагивающих предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах или странах, — на уровне федерального центра. Это позволит избежать управленческих ошибок, возникавших при планировании в Центре всех хозяйственных связей для небольших региональных предприятий. Так как инфраструктура, производственные объекты существенных изменений не претерпели, большинство производственных цепочек, рассчитанных Госпланом в качестве объективно оптимальных для определенных территорий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из соответствующих архивов или от людей, производивших планирование.

Субъекты Федерации уже сейчас, зачастую интуитивно верно, стремятся объединиться в Ассоциации по экономическому взаимодействию, состав которых во многом совпадает со структурой экономических районов, так как инфраструктурные и иные связи существенно не изменились.

К основным задачам федеральных экономических округов можно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и материальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям, являющимся отраслями специализации в территориальном разделении труда, с выбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически важным и наиболее полно отражающим относительные преимущества данной территории.

Эффективность их деятельности можно повысить посредством координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньше решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационных потоков между союзами, а также компенсация неизбежных управленческих ошибок федерального центра. Центры координации, куда должны входить руководители федеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют и согласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проекты общегосударственного значения, в первую очередь, транспорта, связи и стратегических инвестиций. На центры координации ложатся также функции оперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений. Для того чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособную структуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключевых управляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития, представляемых федеральными экономическими округами в целях устойчивого развития страны;

— сохранение государственного контроля за производством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в структуре управления ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью сохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр будет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными образованиями, самостоятельно решающими многие внутренние проблемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более глобальные и консолидированные показатели развития должны рассматриваться, но за основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобной системы у нижестоящих уровней управления появляется возможность аргументировано доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех или иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР необходимостью рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местное значение. Таким образом, мы получаем многоуровневую структуру управления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих некоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некотором гипотетическом случае, к полностью самостоятельному существованию. То есть, мы можем говорить о «живучести» регионов как временно обособленных единиц. Задача экономического развития региона решается по мере роста его участия в межрайонном, а затем и в международном разделении труда. Однако одновременно с процессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странами и мировой экономикой в целом должен происходить процесс структурирования хозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов, образованной данной структурой управления. Открытость системы в направлениях потенциального развития территории и ее закрытость в сферах, содержащих потенциал для подобного развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли, обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и др.), позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы. Вместе с тем сохраняется стабильность и устойчивость роста из-за закрытой или достаточно защищенной базы для подобного развития. Так как каждый из модулей обладает определенным запасом «живучести», то есть способности к автономному существованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей по мере развития более мелких или при существенных изменениях в геоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и прогрессивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечивать максимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория, структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически в любую другую систему управления, так как меняться будут преимущественно связи, а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах. Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономической безопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основными требованиями к модулям системы. Даже в случае полного распада или временного разлада общей системы управления и товарно-денежных потоков каждый из регионов сможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населению и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации посредством использования нескольких промежуточных уровней управления создать целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить интересы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопрос создания и применения описанной в работе системы территориального управления развитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI веке, в условиях возрастающей глобализации и межрегиональной интеграции.

ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ

САМОУПРАЛЕНИЕ В ВЕЛИКОМ НОВГОРОДЕ

В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Великом Новгороде. Основным представительным органом власти в городе было вече — народное собрание. По старым русским понятиям, вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах. В Киевской летописи под 1169-м годом записано, что новгородцы начали веча деяти по дворам тайно на князя своего. В Новгородской летописи вечем назван заговор недовольного кружка черни против архимандрита Есипа. Когда случались разноголосицы в Новгороде и разом возникали противные друг другу собрания народа, каждое из которых называлось вече. При такой неопределенности значения слова вече, после того как единодержавный порядок стал брать верх, понятие о вече переходило в понятие о мятеже, и слово вечники в Москве стало значить то же, что буяны.

Однако при неопределенности общего значения слова вече в Новгороде существовало Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. К сожалению, подробностей, относящихся к его существованию, так мало, что многие важнейшие вопросы остаются пока невыясненными.

Право собрания большого веча принадлежало не только лицам, облеченным властью или правительственной обязанностью. Созвать вече — значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить пред народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол был знаком, что есть требование народного голоса. Случалось, созывал вече князь, поскольку князь, как правитель, имел поводы и необходимость говорить с народом. Вероятно, вече могли собирать и посадники, которые,   будучи   предводителями,   по   ряду   важных   вопросов должны были советоваться с народом.

Неизвестно, существовали ли какие-либо правила, чтобы не допускать неправильных созывов веча. Случалось, однако, что смельчаки созывали вече и, поддерживаемые своими сторонниками — партией, проводили свои планы по низвержению власти и установлению новой.

Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди.

Бояре-землевладельцы являлись представителями всех земель Великого Новгорода, боярин мог жить в своем отдаленном имении, но назывался новгородцем и мог приехать в Новгород, чтобы подать голос на вече. Точно так же и купцы могли проживать не в Новгороде, а в пригороде, и также подавать голос. Житые люди участвовали на вече как жители городских концов, потому что при отправке посольств обыкновенно выбирались житые люди от концов. Что касается до черных людей, то их участие несомненно, но как оно совершалось — неизвестно: участвовали только те кто жил в городе, Или и из волостей присылали выборных.

Неясно, в какой степени, когда и как участвовали в новгородском вече пригороды и волости. Есть указания, что часто вместе с новгородцами в решении дел участвовали и пригородные жители, но данные летописей не позволяют сделать заключения, что пригороды постоянно участвовали на вече корпоративно. Неизвестно, существовал ли способ поверки лиц, приходивших на вече, для недопущения прихода тех, которые не имели на это права. Неизвестно также, существовал ли какой-то способ сбора голосов.

Известно, что на площади, где проводилось вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т.е. канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове Большое вече имело те же права, что и новгородское.

Кроме князя, главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысячский. Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода. Слово посадник известно было во всей Русской Земле, и не составляло исключительного достояния Великого Новгорода. В других землях посадник является лицом, имеющим значение княжеского наместника: князь, принимая город и край под свою власть, сажал там своего посадника. Однако в Новгороде и Пскове посадник был правитель, выбранный народом, в то время как в других землях посадник означал княжеского наместника, а если в городе находился князь, посадника при нем не было.

Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что посадников могли переводить с одного места службы на другое. Назначениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. В псковских пригородах управляли посадники Пскова. Пригороды являлись административными центрами управления приписной к ним территории, называвшейся волостью пригорода. Пригороды имели свое торговое место и свою церковь. В пригородах должны были быть непременно и свои веча.

Учреждение веч было общее не только по пригородам, но и по селам. Чтоб сойтись в Новгороде, надлежало прежде собираться в пригородах. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости,   относившейся   к   пригороду,    определенная   доля   направлялась в Новгородскую казну. В 1347 г. Новгород устанавливает право Пскова управляться самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что Новгород не назначал туда своих посадников и не звал к суду в Новгороде.

Великий Новгород часто отдавал свои пригороды в кормленье призванным князьям.  Князь на пригороде был  в отношении  к пригороду на таком же праве, как князь в Новгороде к Новгороду: не получал пригорода во владение, не был в нем государем, но получал известные доходы и обязывался защищать свой пригород в случае войны. Обычно пригороды, как укрепленные места, строились в таких пунктах, где можно было ожидать неприятеля. Помещение приглашенного князя в пригороде значило, что Новгород считает необходимым усилить защиту пригорода и окружающей его волости. При появлении князя пригород не приобретал особой самостоятельности и князь не получал над ним личного права. Отдачи городов Новгородом в кормленья князьям были довольно часты. Волости могли передаваться князьям и наследственно, но при этом они не уходили из-под власти Новгорода. Власть князя в пригородах, отданных на кормленье, не могла расшириться до того, чтоб сделаться для него правом, независящим от воли Новгорода. Если жители пригорода были очень недовольны деятельностью какого-то князя, то нередки случаи, когда они являлись в Новгород, и Большое вече могло перевести князя в другой город, или совсем изгнать его, если он признавался негодным к охранению вверенной ему территории. Таким образом, Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по управлению и охранению вверенного ему края.

Слово волость означало подвластную кому бы то ни было территорию. Поэтому в обширном смысле вся Новгородская Земля была волостью Великого Новгорода, пригородом, распадавшимся, в свою очередь, на несколько волостей. В общем смысле волостью называлось соединение поселений, принадлежащих к одному владению. В зависимости от того, кому перечислялись доходы, различались волости новгородские, т.е. принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские.

Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

начало возрождения самоуправления

В XVI столетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. К функциям земских и губных властей относилось в основном выполнение поручений центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Однако уже в XVII столетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В конце XVII века начал определяться правовой статус городов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало издания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятельности. Создание органов городского самоуправления при Петре I и установление определенных льгот для верхушки городского населения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1718—1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. На магистраты были возложены в основном судебные и административно-финансовые функции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступили в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Реформы не ограничились изменением управления в городах. В 1710 году были проведены значительные преобразования системы территориального управления, в результате которых было создано восемь губерний, а к концу царствования их число увеличилось до двенадцати. Все управление губерниями находилось в руках назначаемых центром губернатора и чиновников без участия местного общества.

Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. При этом решения должны были приниматься большинством голосов совета.

Однако на практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, на практике члены совета ландратов превратились в чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управления. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках которых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления.

Таким образом, Петром был осуществлен тип жестко централизованного, унитарного государства. Однако, в целом, попытки Петра жестко подчинить окраины крепкой центральной власти потерпели неудачу. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками, не удалось, и поэтому Петр обращается к местному самоуправлению.

Так, в 1714 г. учреждается выборная должность земского комиссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на год, нес ответственность перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Уездную администрацию составляли избираемые дворянством земские комиссары, писаря, надзиратели.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты упраздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ЕКАТЕРИНЫ II

Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII века при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Необходимость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреблениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления.

В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депутатов от всех  местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

В большинстве наказов была высказана мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные акты, определившие  и   закрепившие  отдельные  принципы   местного  самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важные реформы нашли свое отражение в «Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи».

Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три  губернии,  шестьдесят шесть провинций  и  около  ста восьмидесяти  уездов.   По   «Учреждению»  империя  делилась  на крупные территориально-административные единицы — губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие — уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти.

Новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Деление было осуществлено согласно численности населения. На территории каждой из вновь образованных губерний стало проживать около четырехсот тысяч человек, на территории уезда — около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ряда преобразований были ликвидированы.

Управление губерниями возлагалась на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось губернское правление, а по финансовым делам — казенная палата.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления — нижний земский суд, в котором кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчинялись губернаторы и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую обращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

В результате судебных реформ для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года. Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан.

Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривались назначаемыми властями чиновниками. Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа.

Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации и предоставить населению больше прав по самостоятельному решению местных вопросов. Однако в целом попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством, а представители сословий могли избирать только заседателей. Целый ряд дел остался в рассмотрении полицейских органов.

Для управления местным благоустройством был создан всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство как местное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов стала «Жалованная грамота городам», при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.

Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления.

Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели— ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год.

Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей).

В 1786 г. сперва в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи были созданы городские думы.

К компетенции городских дум относилось: обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы.

Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел, В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост.

В 1785 г. был разработан проект «Сельского положения», касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом.

В 1782 г. был утвержден «Устав о благочинии», который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками «Устава о благочинии» стали: «Учреждение о губернии», материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами.

Город делился на «части» и «кварталы» по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат.

Главная  задача полиции  формулировалось  как   «сохранение порядка, благочиния и добронравия». Полиция наблюдала за исполнением законов и решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников.

Хотя  реформы  Екатерины  II  оказали  значительно  большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, по мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как «Учреждение о губерниях» предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.

ослабление местного самоуправления в первой

половине ХIХ века

Основные принципы екатерининской реформы: децентрализация, избрание на должности, относительная самостоятельность суда были отменены или значительно изменены при Павле I. После восшествия на престол Александр I немедленно вернулся к децентрализации и самоуправлению, заложенным при Екатерине II. Однако территориальная система управления в период его правления, и в еще большей степени при Николае I подверглась массе частичных переделок, значительно изменивших ее характер.

Так, в связи с тем что надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, во многих губерниях принял в высшей степени личный и самовластный характер, после нескольких попыток реформировать эту должность, в 1837 году она была исключена из числа общих губернских должностей и оставлена, в порядке исключения, лишь на некоторых окраинах. Функции общего надзора за губернскими установлениями были переданы министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений также были несколько изменены.

Дворянские выборы проходили в основном под сильным влиянием губернаторов, в связи с чем выборные должностные лица по своему положению стали мало отличаться от назначенных. К концу царствования Николая I дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации известное число служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили городские думы, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений государственных крестьян, а главное — значительного роста числящихся за ними недоимок была проведена реформа управления этой категорией населения. Для этого было учреждено министерство государственных имуществ, которое в губернии представляли палаты государственных имуществ, а в уездах —  окружные начальники.

В законе 1838 года органы крестьянского самоуправления получили регламентацию. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя — по полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова — по представлению окружного начальника, а сельский староста — по представлению волостного правления.

В задачу крестьянского общественного управления входила охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской.

Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на «мире» — общем собрании крестьян — хозяев изб.

Что касается помещичьих крестьян, то нужно сказать, что закон 1838 г. никак не повлиял на их положение. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которого входило исполнение контрольно-распорядительных функций в деревне.

Другой категорией населения России, потребность которой в самоуправлении становилась все более очевидной, являлось население городов. Уже в первой половине XIX века оно значительно выросло, одновременно усложнялось и росло городское хозяйство и, соответственно, увеличивалось число задач, связанных с управлением городом. В то же время большая часть владельцев городской недвижимости все еще была устранена от участия в управлении городским хозяйством.

Структура городского управления формально продолжала основываться на «Жалованной грамоте городам», но в течение первой половины XIX века она претерпела существенные изменения. Так, практически везде отсутствовала общая дума, собрание городских представителей. Распорядительные действия осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане. Все чаще функции общественного управления в городах сосредоточивались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1846 году в Петербурге было утверждено новое «Городовое положение», обеспечивающее преобладание в городском самоуправлении дворянства, почетных граждан и купечества и усиливающее административный контроль за этими учреждениями.

Городское общественное управление подразделялось на общее, для всего городского общества, и частное — по сословиям. Органами общего управления являлись: городской голова, общая городская дума (распорядительный орган) и распорядительная городская дума (исполнительный орган). Общее собрание сословий созывалось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Первым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятельностью распорядительной думы.

По сравнению с предшествующим законодательством, в законе 1846 года функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко. Однако их содержание практически не изменилось. Деятельность городского самоуправления жестко контролировалась государственной администрацией. Распорядительная дума подчинялась в своей деятельности губернатору Санкт-Петербурга. Высший надзор за деятельностью думы осуществлял Правительствующий Сенат.

реформы 1861 года

Следующим этапом реформ местного самоуправления явилась реформа 1861 Года. Еще в начале XIX века на рассмотрение правительства приходили разные проекты по совершенствованию местного управления для помещичьих крестьян. Очевидно, что при крепостном праве местное самоуправление улучшить было нельзя, сразу же после упразднения крепостного права остро встал вопрос о местном самоуправлении. В ходе реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения реальной власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы.

Сходные проблемы существовали и в функционировании городов. Самостоятельность местного самоуправления несовместима с предоставлением администрации права назначать по своему усмотрению должностных лиц местных органов власти. Специалистам того времени было ясно, что при таком способе управления граждане превращаются в пассивных наблюдателей, а в некоторых случаях в силу, активно противодействующую управлению, что значительно снижает эффективность функционирования государства.

На земские органы предполагалось возложить вопросы, относящиеся исключительно к местному интересу и местному хозяйству. В проекте комиссии отмечалось, что «земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест». Таким образом, земские учреждения изначально планировались лишь как местные и общественные, не имеющие собственных исполнительных органов и проводящие свои решения через государственный аппарат.

Государство со своей стороны должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств в форме общего надзора за законностью решений и постановлений, принимающихся земскими органами, или в форме наблюдения и утверждения конкретных решений земских учреждений. Губернатор в семидневный срок имел право наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был существенно увеличен. Значительная часть распоряжений земских учреждений должна была реализовываться через полицию, власть которой в результате реорганизации была существенно усилена.

Административно-территориальное устройство в сельской местности по положению 1861 г. представляло из себя волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административно-полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы.

В целях контроля крестьянского самоуправления «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» были учреждены должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должности мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, отвечающие определенным имущественным условиям. Мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

В таких условиях волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Основным препятствием было сохранение сословного принципа формировании местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жестким контролем со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Результатом реформы стало массовое недовольство крестьян своим положением, привело к всплеску политической и общественной активности, открытой борьбе на всех уровнях государственной власти, включая правительство и императорский двор. В результате Александр II был вынужден в 1864 г. утвердить компромиссное «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое к 1867 г. было распространено на тридцать четыре губернии Европейский России.

Все ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (многочисленные комиссии народного продовольствия, квартирные комитеты, больничные советы, дорожные комиссии и т.п.), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления были изъяты все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

Вновь формируемая система земских учреждений включила в себя:

— земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания;

— земские собрания;

— земские управы.

Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных земских съездах от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. В сельской курии имущественный ценз отсутствовал, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на уездное собрание, которое, в свою очередь, проводило выборы земских гласных.

Избирательные съезды один раз в три года формировали состав земских собраний. Земское собрание заседало раз в год, или чаще при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Уездные земские собрания самостоятельно решали следующие вопросы:

— раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;

— составление предварительных планов для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, в губернское земское собрание;

— разрешение на открытие торгов и базаров;

— предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

— отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;

— местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;

— представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях и др.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:

— разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;

— решения об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;

— решения об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;

— представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

— раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или распоряжению правительства;

— рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;

— дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;

— рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 г. не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. К возможным, но не всегда обязательным, занятиям земств по положению относилось:

— заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;

— попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;

— управление взаимным земским страхованием имущества;

— участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);

— раскладка государственных денежных сборов,  разверстка которых возложена на земство;

— взимание и расходование местных сборов.

Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:

— устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;

— наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;

— содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;

— содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;

— содержание местных по крестьянским делам учреждений;

— содержание статистических комитетов.

Участие земств в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, то есть земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права.

Однако даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений, закон 1864 г. значительно ограничил возможности исполнительной власти земств. Так, для взыскания принадлежавших земству сборов было необходимо обращаться с просьбой о содействии к местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

Следует отметить, что земства распоряжались весьма незначительными средствами. Основным источником доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников приходилось прибегать к повышению налогов. В этой сфере компетенция земств была также ограничена. Финансовые средства земства были значительно урезаны при составлении «Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством». В 1866 г. было запрещено облагать налогами торговые и промышленные предприятия. В качестве объектов обложения для введения новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на некоторых крестьянских участках превышали доходы. На основании «Временных правил» все государственные повинности из компетенции земств были изъяты.

Земские управы являлись исполнительными органами земств. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва.

Губернская управа выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух членов. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась губернатором.

В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того, их обязанности включали:

— составление губернских смет, раскладок и отчетов;

— подготовку нужных собранию сведений и заключений;

— надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм;

— представление в суде интересов земства по имущественным делам;

— распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило также рассмотрение жалоб на уездные управы и образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ предусматривалась гласность — публичный контроль. Положение 1864 г. предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий должны были печататься для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях».

Однако уже в 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора. В результате местное население в значительной степени утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений, что оказывало негативное влияние на эффективность их деятельности. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли даже ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность была поставлена под весьма строгий контроль министра внутренних дел и губернаторов на предмет соответствия действующему законодательству. Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и другими органами государственного управления — с другой, вскоре возникли споры и столкновения. В значительной степени пищу для них давала неопределенность земского и городового положений: пределы деятельности и функции ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно.

Логическим завершением земской реформы должен был стать Общероссийский орган народного представительства. Но он так и не был сформирован. В результате земской реформа стройной и Централизованной системы территориального управления не получилось. Не было органа, возглавляющего и координирующего работу земств. Когда в 1865 году Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было закрыто правительством. Реформа не создала также и низшего звена самоуправления, которое могло бы дополнить систему земских учреждений — волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством. Отсутствие достаточных материальных средств, которые формировались преимущественно за счет обложения местного населения, и отсутствие остро необходимого собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Несмотря на эти недостатки, земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, здравоохранения и народного просвещения.

Результаты реформы городского управления были более эффективными, чем в сельской местности. В ходе реформы 1870 г. была установлена довольно рациональная структура городского управления. Распорядительные функции были предоставлены городской думе; исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Работа управы и подчиненных ей органов регулировалась инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в дополнительном утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но в зависимости от ранга города утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел.   Обычно городской голова занимал  руководящее место не только в управе, но и одновременно являлся также председателем думы.

В целом, органам городского самоуправления была предоставлена довольно широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрацией, а в некоторых случаях министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые. Подавляющее большинство дел, в том числе и составление годовых смет, решались думою самостоятельно и не нуждались в дополнительном согласовании. На губернатора возлагались функции общего надзора за законностью действий органов городского самоуправления.

При Александре III земское и городовое положения были частично пересмотрены. Причиной реформы послужил кризис земских учреждений. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные формы, отдаленные от задач решения реальных проблем населения.

В 1890 г. было опубликовано новое «Положение о земских учреждениях», в результате которого было увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена. Значительные слои населения были лишены избирательных прав. Принцип выборности управ был практически повсеместно нарушен. Утверждению стали подлежать не только председатели управ, но и все остальные члены управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Губернатору было предоставлено право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и с точки зрения их целесообразности.

Самым существенным нововведением было подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление было поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, были поставлены в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства.

В качестве положительных изменений, внесенных положением 1890 г., можно отметить увеличение компетенции земств, круга вопросов, по которым земства могли издавать обязательные постановления.

В 1892 г. вышло новое «Городовое Положение», согласно которому были произведены существенные изменения во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в положение более независимое от думы, права городского головы, как председателя думы, были значительно расширены за счет прав гласных, дума была лишена права отдачи под суд членов управы. Фактически, положение усилило исполнительные органы власти местного самоуправления и ослабило значение представительных органов. Выборные должности лиц городского управления были приравнены к Правительственным чиновникам и поставлены в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе и губернатор получил право давать им предписания и указания.

Несмотря на отдельные недостатки» к 1917 г. в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Особого внимания заслуживает опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сельское общество, со своим собранием — сходом — и выборным управлением.

На сходах демократическим путем обсуждались дела по общинному владению землей, раскладу податей, приселению новых членов общины, проведению выборов, вопросы пользования лесом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественных запасов на случай стихийных бедствий и неурожаев.

На сходах демократически регулировались все стороны жизни села —  сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов и сторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинных запретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие расходы селения.

Несколько сельских общин образовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. На сход могли свободно приходить все крестьяне, желавшие участвовать в собрании. Волостное правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Выборный сотский выполнял полицейские функции: наблюдал за чистотой в селениях, за чистотой воды в речках, за пожарной безопасностью, за порядком во время торгов, базаров, за продажей доброкачественных продуктов, за проведением торговли с надлежащими свидетельствами.

Кроме руководителей на крестьянских сходах, по мере необходимости, выбирали ходатаев по общественным делам, челобитчиков в губернский город или столицу.

В каждой волости на крестьянском сходе избирался волостной суд из четырех судей — крестьян-домохозяев, достигших 35 лет, грамотных, пользующихся уважением среди односельчан.

Конечно, права волостного суда ограничивались мелкими спорами и тяжбами, хотя могли разбираться дела по мелким кражам, о мотовстве, дела, связанные с наказанием пьяниц и других нарушителей  общественной  нравственности.   Волостные  суды  имели право   приговаривать   виновных   к   денежным   взысканиям   до 30 руб. и к аресту на хлебе и воде до 30 дней.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Можно было бы долго перечислять особые формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России: самоуправление казачьих земель, самоуправление университетов, самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

К сожалению, у русского общественного строя был органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

Высокая бюрократизация государственного аппарата определялась не его излишней численностью, а именно многозвенностью инстанций, могущих задушить любую местную инициативу, и широким распространением взяточничества. Что же касается численного состава, то русский госаппарат по сравнению с западноевропейскими странами отличался малочисленностью. Число чиновников на тысячу жителей было в два-три раза ниже, чем в западноевропейских странах. Еще малочисленней были органы охраны порядка и армия. Во многих сельских местностях вообще не было полицейских, а их функции выполняли выборные от общины сотские. Порядок держался не на полицейском принуждении, а на устоявшихся традициях.

Из истории развития территориального управления в России видно, что становление местного самоуправления происходило в борьбе двух сил: центростремительной — объединения на основе сильной центральной власти и центробежной — разобщения, суверенизации территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание региональных элит быть всевластными хозяевами в своих пределах. При усилении центральной власти самоуправление являлось, в значительной мере, компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинций.

С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Вместе с тем, история местного самоуправления в нашей стране содержит обширный практический опыт, учитывающий национальные и географические особенности, который, безусловно, заслуживает пристального внимания.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение между государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.

Существенное развитие местное самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой войны. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все активнее используют местные органы власти в процессе государственного управления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа институциональной организации государства и общества — принципа субсидиарности.

Именно этот принцип заложен в основу Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: «Этот договор знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного союза между народами Европы, в котором решения принимаются на возможно более близком к гражданам уровне». В качестве такого уровня и рассматривается местное самоуправление.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его универсальном характере, а также перспективности его использования в странах, совершенствующих государственное управление. Принцип субсидиарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.

Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Осуществление государственных полномочий, согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, по возможности, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органов власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. При делегировании полномочий центральными или региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

По Хартии, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Довольно подробно в Хартии описываются источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов.

По Хартии для защиты более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

В хартии также предусматривается, что местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий интерес. Во всех государствах, подписавших хартию, должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административного акта.

Конечно, применение принципа субсидиарности в хартии подразумевает обязательный учет и других принципов, определяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, применение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить существо полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управления.

Безусловно, все органы власти одного и того же уровня не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности  ресурсами. Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия местных и региональных властей в, определении объема их полномочий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, в систему должны быть включены определенные гарантии относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так как право и государственное устройство в России традиционно формируется под сильным влиянием европейских стран.

Вероятно, в Германии принцип субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую выгоду.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно усиливать его.

В ходе законодательной процедуры по законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъемлющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправления. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются перспективы изменения налоговой политики, которая все еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных доходов.

Несмотря на то, что финансовое положение западногерманских общин за последние годы в целом улучшилось, федеральная система объединенной Германии имеет серьезные структурные недостатки. По мнению немецких экспертов, следует стремиться к тому, чтобы противоречия между поставленными задачами и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в области финансирования — с другой, не тормозили развитие местного самоуправления в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному финансированию и выделение значительных средств из фонда «Немецкое единство», финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длительном существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо. Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований рассматривается задача укрепления единства Германии.

Не менее интересен опыт Франции. Несмотря на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась  тенденция  к  увеличению  роли   самоуправления.   Так, 2 марта 1982 года был принят закон о правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно расширил полномочия местного самоуправления.

Для Франции со времен французской революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система административного контроля центральной власти над местными органами заключается в жестком подчинении государству деятельности местных сообществ. Ключевая роль в системе местного управления принадлежала префекту, являющемуся представителем правительственной власти и определяющему все направления местной деятельности. Подобная высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти два столетия.

Децентрализация, проведенная в 1983 г., существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации новой правительственной политики децентрализации территориального управления были приняты закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами, округами и государством и закон о разделении источников финансирования. Позднее эти акты были дополнены специальными законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в деятельности местных органов власти и др.

Законы о децентрализации были приняты по итогам проведения длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения полномочий. В качестве оптимального критерия для разграничения компетенции Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности, который был определен как постоянный поиск оптимального уровня для исполнения полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда, когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.

Согласно принятым законам, регионы стали полноправными местными административно-территориальными образованиями, управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнительная власть в департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к избираемому председателю совещательного собрания (ассамблеи). Постоянный административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий судебный контроль законности принятых актов. Однако важные акты, принимаемые местными ассамблеями, становятся обязательными к исполнению только в том случае, если они были опубликованы и переданы представителю государства, который имеет право в течение двух месяцев оспорить их в административном суде.

В ходе передачи полномочий была отражена сфера ответственности каждого административного уровня управления. На уровень регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономическое планирование, планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование. Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На низовой уровень управления — уровень коммун, который наиболее приближен к потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по градостроительству, поддержанию библиотек, музеев, общественного транспорта и др.

Чтобы избежать вмешательства вышестоящих административно-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими административно-территориальными образованиями.

Во французской системе управления принцип свободного самоуправления основан на передаче местным административно-территориальным образованиям определенных полномочий. Осуществление этих полномочий производится в определенной автономии по отношению к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных органов, которые следят за законностью и правильностью административных актов и финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентрализации 1983 г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий. Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.

Масштабная децентрализация привела к новому распределению полномочий между всеми уровнями, причем государство сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность в такие области, как, например, стратегия обустройства территории и профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области градостроительства, возложенные на коммуны, социальную деятельность и здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полномочий остался в совместном ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и эффективность управления даже усилились.

Подобный подход был обусловлен тем, что существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обеспечение занятости считаются одними из главных задач государственного управления, это оправдывает участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее, являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение числа нормативных актов, которые приходится принимать на нижестоящих уровнях самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится обращаться к вышестоящим органам государственного управления, которые, в свою очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов самоуправления.

Так, службы государственного казначейства, действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансовые решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство, могут по желанию административно-территориальных образований рассматривать заявки на использование земельных участков.

Осуществление функций местного самоуправления часто требует последовательности и согласованности действий всех уровней управления. Поэтому государство активно участвует в процессе определения стратегических направлений и целей развития, особенно при формировании местной политики в тех областях, которые находятся в компетенции государства. Например, в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования общенациональной инфраструктуры и общенациональной стратегии обустройства территории. В таких областях государство напрямую обращается к соответствующим административно-территориальным образованиям для осуществления и совместного финансирования дорогостоящих проектов.

Необходимость согласования действий местного уровня управления реализуется посредством таких государственных механизмов, как прогнозные схемы, карты размещения производительных сил (автострады, высшие учебные заведения и др.), а также программы приоритетных действий в ряде секторов. Эти механизмы стали опорой для политики договорных отношений между уровнями управления, которая реализуется как в форме неформального сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.

Взаимодействие на неформальной основе обусловлено необходимостью согласования действий в отношении тех полномочий, которые оправдывают участие нескольких административных уровней. В частности, это относится к строительству и функционированию учреждений среднего образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень образования — колледжи, а регионы — за второй — лицеи. Эти два уровня образования часто объединены в одних зданиях, что и предполагает предварительное согласование многих действий, в частности, по оборудованию и эксплуатации зданий. То же касается вузовского уровня образования, который хотя и относится к компетенции государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без внимания, учитывая важную роль университетов в социально-экономическом развитии. Неформальное взаимодействие осуществляется через различные комиссии по налаживанию отношений между представителями администрации различных уровней, которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция по гармонизации инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по согласованию передачи исполнительских функций от префектов к председателям департаментских и региональных советов и др.).

Чтобы добиться добровольного участия региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства, во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство собирается финансировать совместно с регионами. Они разрабатываются сроком на пять лет. Департаменты и коммуны могут участвовать в подписании договоров планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по управлению реализацией проекта, учитывая невозможность установления опеки одного уровня над другим. Французский сенат пытался ввести понятие «лидера» для таких договоров, но пока безуспешно. Первоначально договоры планирования заключались во исполнение Плана Нации. Однако отказ от централизованного директивного планирования не повлек за собой отмирания договоров планирования. Предметом договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится к компетенции федеральных органов власти, но которые без финансового участия местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов местного самоуправления договоры выступают также  способом действовать за пределами своей компетенции.

Институциональные гарантии децентрализованных властей во Франции установлены принятием с 1982 по 1986 гг. более сорока законов, в  том числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах коммун, департаментов  и регионов, а также триста декретов о местных  административно-территориальных образованиях, их полномочиях и условиях деятельности.

Наиболее острой во Франции остается тема финансовых гарантий, которая является предметом многочисленных споров между правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала 90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования налоговых рычагов и значительного роста задолженности.

Почти 90% от всех доходов местных административно-территориальных образований состоят из местного налогообложения, дотацией государства и местных займов. Налоговые поступления — это наиболее динамичная часть текущих поступлений. Чтобы содействовать  процессу самоуправления, государство предоставляет местным органам дотации. Начиная с 1982 года, их доля в ресурсах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство жестко ограничило их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьшению задолженности местных образований. В настоящее время займы составляют менее 10% от всего объема ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются за счет коммерческого использования имущества и продажи услуг.

Ожидается, что в ближайшие годы регулирование государством  местного налогообложения (компенсация административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня, которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно возрастет. Подобное регулирование государством все большей части местного налогообложения осложняет понимание налогоплательщиками такой системы. Некоторые специалисты указывают, что подмена местных налогоплательщиков национальными налогоплательщиками принимает такой масштаб, что под вопрос поставлено целесообразность существования системы местного налогообложения. Французские эксперты считают, что подобная динамика развития создает множество вопросов, в том числе проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления административно-территориальных образований.

Во Франции дотации от государства в настоящее время сознательно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с передачей полномочий, обеспечивалось ростом налоговых поступлений местных административно-территориальных образований и бюджетными трансфертами от государства.

Недостаточность доходов местных административно-территориальных образований для финансирования осуществляемых ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задолженность административно-территориальных образований составляет около 800 млрд. франков. Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с 9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бремени их долга. В 1999 г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.

До принятия Конституции 1978 года Испания следовала французскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и действовали на периферии через гражданских губернаторов и своих представителей в местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч муниципалитетов.

После принятия Конституции 1978 года территориальное устройство государства резко изменилось — на смену централизации пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17 автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной и исполнительной властью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют провинции и муниципалитеты.

Законодательное регулирование местной автономии подразделяется на государственное регулирование и регулирование со стороны автономных региональных областей. На практике компетенция местного самоуправления определяется общим законодательством о местном самоуправлении, а также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности (здравоохранение, образование и т.д.).

Определение компетенции испанских провинций и муниципалитетов находится на этапе коренного обновления. В 1999 г. был принят ряд законов, призванных расширить компетенцию органов местного самоуправления (право собраний, право на обучение, безопасность граждан, дорожное движение и т.д.).

В полном соответствии с принципом субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и оказывать любые публичные услуги при условии, что они удовлетворяют потребности и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов относятся:

— обеспечение безопасности в общественных местах;

— организация транспортного и пешеходного движения на городских улицах;

— гражданская оборона, предупреждение и тушение пожаров;

— городское благоустройство; строительство и содержание жилья, парков и садов; мощение городских улиц и площадей и эксплуатация и ремонт шоссейных и проселочных дорог;

— сохранение культурно-художественного наследия;

— охрана окружающей среды;

— обеспечение работы скотобоен, ярмарок и продовольственных рынков, защита интересов пользователей и потребителей;

— охрана общественного здоровья;

— участие в управлении службой медицинской профилактики;

— содержание кладбищ и бюро ритуальных услуг;

— оказание социальных услуг, организация службы социальной реабилитации;

— организация служб поддержания чистоты, сбора и переработки отходов, канализации и очистки сточных вод;

— содержание общественного городского транспорта;

— содержание культурных и спортивных сооружений и проведение мероприятий; организация досуга; туризм;

— участие в разработке общеобразовательных программ и сотрудничество с органами образования в строительстве и содержании государственных учебных заведений, участие в работе этих органов и совместное обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.

Существует градация муниципалитетов в отношении выполняемых ими функций в зависимости от численности населения:

— во всех муниципалитетах: уличное освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром населенного пункта, мощение улиц и площадей и контроль качества продовольственных продуктов и напитков;

— в муниципалитетах с населением свыше 5000 человек к функциям местных органов власти добавляются гражданская оборона, оказание социальных услуг, предупреждение и тушение пожаров, строительство спортивных общественных сооружений;

— в муниципалитетах с населением свыше 50 000 человек — городской пассажирский транспорт и охрана окружающей среды.

Провинции являются вспомогательными и координирующими органами по отношению к муниципалитетам. Их отличительными задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидарности и межмуниципального равновесия в рамках социально-экономической политики, в частности: обеспечение на всей территории комплексного и качественного набора услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие в координационной работе органов местного самоуправления с органами государства и автономных региональных объединений.

В испанской конституции устанавливается, что муниципалитеты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и гарантируется автономия муниципалитетов.

Органы местного самоуправления имеют право оспорить в судах административной юрисдикции любые нормативные акты и регламенты, которые принимаются в ущерб местной автономии. В Законе об административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что территориальные органы местного самоуправления наделены правом оспаривать нормативные акты и постановления, которые ущемляют их автономию, издаваемые органами государственной власти и региональных автономных объединений,  а также государственными учреждениями,  являющимися юридическим лицом.

До 1999 г. органы местного самоуправления не могли обжаловать законы, издаваемые государством или одним из региональных автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная и неэффективная возможность «поставить вопрос» перед Конституционным Судом о несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную конституцией. Но поставить вопрос означало всего лишь призвать Национальную комиссию по местной администрации (постоянный орган, обеспечивающий сотрудничество между государственной и местной администрацией и состоящий из равного числа представителей органов местного самоуправления и государственной власти под председательством министра по делам государственной администрации), ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об обжаловании закона в Конституционном Суде.

В 1999 г. был изменен закон о Конституционном суде. Органам местного самоуправления теперь разрешено поднимать вопрос «о конфликте в защиту местной автономии», то есть речь идет уже не об обжаловании неконституционности, а о конфликте с технической точки зрения.

Данное право предоставлено тем муниципалитетам, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они составляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме того, на их территории проживает не менее 1/6 официально зарегистрированного населения, на которое эта норма распространяется.

Этим правом также наделены и те провинции, которых «закон касается исключительно», или в том случае, если они представляют не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 населения, подпадающего под действие данного закона.

Для постановки вопроса о конфликте необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему консультативного органа регионального автономного объединения. В данном заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и если нарушена, то в чью компетенцию входит этот вопрос. В случае если суд установит, что спорный закон нарушил местную автономию, он должен будет вынести и постановление о разрешении ситуации, создавшейся в результате нарушения автономии спорным законом.

В финансовой сфере Конституция Испании прямо устанавливает, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законом на соответствующие органы самоуправления, для чего используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного самоуправления и законе о местных финансах определяются конкретные доходы, на которые могут рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам самоуправления предоставляется бюджетная автономия. Практическое применение законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия местных расходов и что в результате возникает серьезная проблема задолженности, проекта решения которой пока в Испании нет.

В Великобритании, США, Канаде, Австралии сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных представителей правительства, контролирующих местные выборные органы. Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования, осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIX веке в Великобритании установился принцип, по которому муниципальные органы могли делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение британского парламента в формировании системы муниципального управления. Всего с 1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных актов, определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание на постоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппаратом, которая стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия по борьбе с бедностью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178 городов Великобритании, в которых предусматривалось избрание муниципальных советников, условия их деятельности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия новых нормативных актов дополнял систему муниципальных органов власти. Закон о местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов, а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и контрактах. В законодательстве Великобритании закреплен правовой статус муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов, устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления. Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими силы.

Хотя существуют различные взгляды на оптимальное соотношение государственного управления и местного самоуправления, все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным самоуправлением.

В последние десятилетия европейские государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.

Несмотря на то, что все большее число экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого вмешательства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно государство не имеет права отказываться от ответственности перед территориальными сообществами, составляющими данное государство.

Согласно принципа субсидиарности вмешательство вышестоящего уровня управления в деятельность нижестоящего целесообразно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обусловлено необходимостью сохранения равенства условий жизни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства.

Необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем возникает необходимость поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации. По мнению британского исследователя P.M. Паннетта «контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования»1. Германский ученый Ф.Л. Кнемайер считает, что цель государственного надзора — обеспечение законности действий органов местного самоуправления и «гарантирование интересов государства в целом в связи с особыми местными интересами коммун»2.

Контроль вышестоящих органов власти над расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит средством обеспечения социальной справедливости в обществе. Если различия в условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это войдет в противоречие с таким важным принципом, как «предоставление всем гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого муниципалитета они проживают»3, и будет служить препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.

В европейских государствах контроль центра за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70—80-хх годов осуществлялся преимущественно через так называемую административную опеку, предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения одобрения от соответствующих органов государственного надзора. В одобрении могло быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их нецелесообразности. В настоящее время в большинстве европейских стран административная опека практически полностью заменена на административный контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в судебном порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более оперативными и жесткими.

Данный подход был отражен в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Административный контроль над органами самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. При этом такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

В целом, общий административный контроль над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вышестоящих уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств — министерство внутренних дел.

Контроль центральных органов власти за деятельностью органов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, а также смещать должностных лиц местного самоуправления. По ряду вопросов, в частности, по финансовым актам, сделкам с муниципальным имуществом и т.п., местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит утверждению со стороны центральных органов власти.

Одним из эффективных средств контроля является издание центральными министерствами и ведомствами различных циркуляров, устанавливающих стандарты работы местных служб, разъясняющих законодательство и правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения. Большинство таких циркуляров носит только рекомендательный характер. Используется и такая форма контроля, как инспектирование деятельности органов местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции, противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является распространение успешных инноваций и опыта в контролируемой ими сфере.

В ряде стран осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью принимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распространен в странах с англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и корректируют законы. Если однажды было принято судебное решение (пусть даже прошло несколько столетий), то во всех аналогичных делах должно выноситься такое же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей. Суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их законными или незаконными.

Судебные санкции против неправомерных действий местных органов власти могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания,   предусматривающие   осуществление   определенных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от определенного действия, нарушающего права граждан.

В государствах с континентальным, романо-германским правом государственный надзор за деятельностью в сфере местного самоуправления признается следствием принципа правового государства. Это означает, что муниципалитеты осуществляют свои действия в рамках законов и могут быть ограничены только посредством законов. По отношению к государству они имеют собственные права, которые они могут защищать в суде. В частности, в Германии в земельных положениях об общинах четко указывается цель государственного надзора — защита муниципалитетов в их правах и гарантия выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом посредством консультирования. Виды государственного надзора различаются в зависимости от конкретной задачи.

В установленных законом рамках местное самоуправление имеет полную свободу действий. До тех пор, пока оно действует в сфере собственных полномочий строго на основании федеральных и местных нормативных актов, государство не может вмешаться в его дела, исходя, например, из соображений целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере государственный надзор ограничивается проверкой законности деятельности местного самоуправления.

Однако в сфере делегированных полномочий действия органов местного самоуправления связаны с более широкими ограничениями, так как помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство может вмешаться в действия органов местного самоуправления в интересах дела и в этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых действий со стороны местных органов власти. Когда органы местного самоуправления решают задачи в рамках собственного круга полномочий, такое вмешательство государству запрещено.

В Германии надзор за муниципалитетами осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня управления. Начальник окружного управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения.

Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур. По мнению немецких экспертов, уже само существование надзора ведет к тому, что муниципалитеты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не контролируются или же контролируются только судом. Кроме того, муниципалитеты могут обжаловать действия органов государственного надзора и обращаться в суды. В целом, государственный надзор делает местное самоуправление более надежным и в правовом отношении более безопасным.

Во Франции вплоть до начала 80-х годов префекты департаментов осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов на местах. Префект, посчитав то или иное решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В ответ коммуна могла через своего мэра обратиться в административный суд с ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г., существенно расширяющий права органов местного самоуправления, изменил и систему контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты местных органов исполняются по полному праву по их опубликовании или нотификации. Все акты местных властей, входящие в категорию обязательно предоставляемых актов (решения местных советов, решения мэров и председателей генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в отношении служащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет право в течение двух месяцев направить в административный суд любой поступивший к нему акт, который он сочтет не соответствующим закону, не менее чем за 20 дней проинформировав о своем намерении мэра или председателя генерального совета. Одновременно с обращением в суд префект имеет право требовать приостановки исполнения соответствующего решения до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.

В случае выявления существенных нарушений в бюджете, принимаемом местными органами, префект может обратиться в специальный судебный орган — Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных норм и санкционирующую действия префекта по самостоятельному установлению бюджета префектом.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательство предусматривает применение санкций: отстранение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правителям, агентам на месте и т.д. Наиболее жесткой мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством Франции. Во Франции муниципальный совет может быть распущен указом президента республики, принятым на Совете министров.

На практике такая мера, как роспуск местного представительного органа, обычно используется в случае неспособности обеспечить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после роспуска совета префект назначает специальную комиссию, члены которой избирают председателя комиссии. Комиссия временно осуществляет полномочия муниципального совета, а ее председатель — полномочия мэра. Полномочия комиссии ограничиваются принятием решений лишь по текущим, неотложным вопросам в целях поддержания нормальной жизнедеятельности коммуны, решения, касающиеся долгосрочного развития коммуны, могут приниматься только избранными органами власти. В течение двух месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы. Если с момента роспуска представительного органа до очередных выборов остается не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.

В Испании местные органы власти являются юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует конституция. Органы местного самоуправления избираются всеми жителями. Ни государство, ни административно-территориальное образование, на территории которого они расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов власти.

Контроль над деятельностью органов самоуправления осуществляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и регламентов в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать решения местной администрации, затрагивающие какое-либо право или законный интерес.

Контроль над хозяйственно-финансовой деятельностью органов местной власти осуществляет государственная счетная палата.

Если орган самоуправления не выполняет обязательства, налагаемые законом, в форме, затрагивающей компетенцию органов власти вышестоящих уровней управления, и когда соответствующее обязательство гарантировано законом или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления могут уведомить о создавшемся положении органы местного самоуправления и предоставить необходимый срок для исправления ситуации.

Если по истечении данного срока, который не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствующие органы государственной власти принимают необходимые меры за счет и вместо органа местного самоуправления.

Роспуск органов местного самоуправления в Испании может осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб общегосударственным интересам и влечет невыполнение конституционных обязательств. Решение о роспуске принимается Советом министров с ведома Правительственного совета соответствующего регионального автономного объединения или по его просьбе. Для роспуска требуется наличие предварительного одобрения Сената.

Для местных бюджетов большинства стран Европы в последние два десятилетия характерно постоянное увеличение расходов. Если взять для сопоставления долю муниципальных расходов в общих правительственных расходах для значительного большинства стран этот показатель будет колебаться в пределах 10—30%.

Подходы к организации местных финансов, структуры местных доходов и расходов также очень различны и зависят от исторических, географических, культурных и иных особенностей страны.

Можно выделить четыре основных источника муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие от муниципальных предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных средств в банках и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной собственности. В таблице приведены данные по каждой из указанных категорий в процентах.

Таблица. Источники местного финансирования4

Страна

Местные налоги

Сборы и платежи

Отчисления

Займы

Прочие

Албания

2,5%

3%

94%

0%

0,5%

Австрия

15%

19%

35%

8%

23%

Бельгия

32%

5%

40%

13%

10%

Болгария

1%

10%

78%

2%

9%

Великобритания

11%

6%

77%

0%

6%

Венгрия

4%

8%

66%

4%

18%

Германия

19%

16%

45%

9%

11%

Греция

2%

22%

58%

6%

12%

Дания

51%

22%

24%

2%

1%

Ирландия

18%

10%

57%

2%

13%

Исландия

12%

16%

53%

5%

14%

Испания

31%

16%

37%

10%

6%

Италия

18%

11%

38%

9%

24%

Латвия

6%

1%

68%

0%

25%

Нидерланды

5%

13%

60%

19%

3%

Норвегия

42%

16%

33%

7%

2%

Польша

21%

7%

60%

0%

12%

Португалия

20%

19%

38%

6%

17%

Румыния

5%

16%

79%

0%

0%

Словакия

10%

9%

39%

5%

37%

Словения

5%

9%

67%

1%

18%

Турция

7%

1%

56%

0%

36%

Финляндия

34%

11%

31%

3%

21%

Франция

36%

2%

26%

10%

26%

Чешская Республика

16%

12%

45%

11%

16%

Швейцария

46%

24%

18%

3%

9%

Швеция

61%

8%

19%

1%

11%

Эстония

0,1%

0,9%

91%

2%

6%

С 80-х годов значительно возрастает роль займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом выпускать займы наделены только крупные региональные и местные административные единицы. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных расходов покрывают менее 10% от общей суммы муниципального финансирования. Можно отметить тенденцию к росту местных налогов.

Также наблюдается расширение объемов субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной проблемой местных бюджетов различных европейских стран стала их дефицитность. Собственными доходами покрывается в среднем от 25 до 50% текущих расходов. Как видно из таблицы, в большинстве стран финансовые отчисления от вышестоящих уровней власти являются основным элементом муниципального финансирования. В Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных доходов, в Германии — около 45%.

Государственные трансферты в пользу местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое распределение налоговых поступлений (система налогового выравнивания в Германии), дотации (во Франции — дотации на функционирование) и специальные, целевые субсидии (субвенции), которых, например, в Италии насчитывается более 100 видов. Иные виды отчислений сгруппированы в разделе «Прочие».

Таблица. Категории отчислений в процентах от общей суммы муниципальных средств5

Страна

Долевой налог

Общие субсидии

Целевые субсидии

Прочие

Албания

1%

59%

29%

5%

Австрия

26%

1%

0%

8%

Бельгия

0%

25%

5%

10%

Болгария

34%

37%

7%

0%

Великобритания

17%

32%

27%

0%

Венгрия

7%

52%

3%

2%

Германия

17%

15%

13%

0%

Греция

25%

23%

0%

8%

Дания

2%

12%

0%

11%

Ирландия

0%

11%

46%

0%

Исландия

43%

7%

1%

2%

Испания

0%

8%

29%

0%

Италия

12%

8%

24%

5%

Латвия

23%

35%

6%

3%

Нидерланды

0%

20%

38%

3%

Норвегия

0%

17%

14%

2%

Польша

23%

15%

22%

0%

Португалия

1%

31%

4%

2%

Румыния

33%

25%

21%

0%

Словакия

30%

1%

8%

0%

Турция

3%

0%

3%

51%

Финляндия

1%

28%

1%

0%

Франция

0%

24%

0%

2%

Чешская Республика

23%

8%

10%

4%

Швейцария

1%

3%

14%

0%

Швеция

0%

11%

8%

0%

Эстония

60%

27%

4%

0%

Особый интерес представляет проблема поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества в соотношении с частным и государственным. Основным критерием эффективности, который существует в европейских странах, является степень соответствия имущественного комплекса муниципалитета запросам населения, предъявляемым на услуги муниципального сектора. Например, во Франции муниципальное имущество может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или, если деятельность частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласованию с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов муниципальной собственности в аренду.

В целом, муниципальное имущество во Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном комплексе городов по сравнению с Германией. Это связано с тем, что во Франции многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на правах концессии, либо государственными. В Германии коммунальные службы являются в основном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов частных квартир получают от государства дотации на оплату аренды жилья. В Германии дотации жилья осуществляют власти земель и муниципалитетов. Тем не менее, и в Германии и во Франции удельный вес общественной собственности остается достаточно большим.

В целом, относительно применения принципа субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение при разграничении компетенции между государством и регионами. В то же время, при разграничении компетенции в отношении уровня местного самоуправления данный принцип не получил такого широкого распространения. Можно констатировать, что положения, содержащиеся в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении, отражают не столько фактическое состояние дел в этой сфере в государствах, подписавших Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров, которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности. Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в сфере организации многоуровневых систем управления публичного управления, используемый в настоящее время не в полной мере.


СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ПРАВОВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ И ИХ МЕСТО

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Слово «муниципалитет» произошло от латинского municipium, так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет — это избираемое городское или сельское самоуправление.

Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, регулируются муниципальным правом. Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права, хотя и не относиться к числу его основных отраслей. Поэтому муниципальное право можно определить как право местного самоуправления. В частности к муниципальному праву относится:

— выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

— управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

— осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

— реализация органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Государством гарантируется организационная обособленность органов муниципальной власти, признается и защищается муниципальная собственность. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации перечислены важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децентрализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;

«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;

«Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»;

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Основные региональные законы, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически всей страны, за исключением районов бывшей Чечено-Ингушской АССР. В большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах Федерации приняты законы о финансово-экономических основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении. Подавляющее большинство муниципальных образований имеет принятые и зарегистрированные уставы.

Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешенных проблем. Отсутствует государственная концепция или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, несогласованы между собой. Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управления, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий.

Для эффективной работы каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о круге своих полномочий и соответствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве. Вместе с тем, жестко закреплять за органами местного самоуправления определенный фиксированный объем полномочий нецелесообразно. Муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО УРОВНЯМ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции федерального законодательства, включает ряд предметов, непосредственно затрагивающих местное самоуправление: вопросы государственной собственности; утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения.

Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и органы местного самоуправления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в регулировании тех или иных предметов ведения Федерации, но такое регулирование по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

—  регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

—  наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

— установление государственных минимальных социальных стандартов;

— регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

— принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

— регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

— регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

— осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

— регулирование основ муниципальной службы.

Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ресурсы, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территорий, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов, установление общих принципов организации местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в федеральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

—  наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

—  создание условий для организации зрелищных мероприятий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.

ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

При распределении полномочий важно найти оптимальное решение того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать совместную ответственность различных уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит специальных норм о распределении задач, отнесенных к компетенции местного самоуправления, между районами и находящимися на их территории населенными пунктами. В соответствии с конституционным правом России населенные пункты как муниципальные образования являются самостоятельными субъектами местного самоуправления по отношению к районам. Однако в силу отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов находящиеся на территории районов муниципальные образования часто не в состоянии выполнять все задачи, отнесенные к их ведению. Поэтому возникает объективная необходимость такого распределения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое позволило бы обеспечить стабильное осуществление задач. Это возможно, если на муниципальные образования, находящиеся на территории районов, возлагаются только те функции, которые органы местного самоуправления в состоянии эффективно решать, исходя из своего организационно-управленческого и финансового потенциала. За субъектами Российской Федерации в законодательстве закрепляется право принятия законодательного акта о распределении компетенции между районами и находящимися на их территории населенными пунктами в соответствии с организационно-управленческими и финансовыми ресурсами соответствующих образований.

Однако если отдельные муниципальные образования считают невозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципального образования району. Если муниципальные образования в силу увеличения ресурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному образованию на основании заявления последнего.

Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочии органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности.

Делегирование полномочий производится с учетом задач социально-экономического развития муниципального образования субъекта Российской Федерации. Передаваемые полномочия не должны создавать препятствия для решения муниципальными органами власти вопросов местного значения или ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. Полномочия могут передаваться только при наличии реальных возможностей для их осуществления органами местного самоуправления.

При делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местного самоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представительных органов государственной власти.

Запрещается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Не допускается Конституцией наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти. Не допустимо наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:

— запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

— производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

— назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;

— осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий.

В законе,  наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать:

— цель наделения;

— срок действия делегированных полномочий;

— дату начала осуществления;

— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;

— порядок и сроки передачи соответствующих средств;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;

—   органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий;

— сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированных полномочий;

— порядок прекращения исполнения делегированных полномочий в случае их отзыва или истечения срока действия;

— критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий. Органы местного самоуправления муниципального образования не могут быть признаны ответственными за неисполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в соответствии с законом, если суд установил, что исполнение указанных полномочий не было обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами в соответствии с законом либо их исполнение было невозможно в результате решений и действий органов государственной власти.

Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наделившим органы местного самоуправления указанными полномочиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и финансовых средств, подлежащих возврату.

Расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Российской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий.

В случае, если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для получения компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно Должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления без взаимной передачи полномочии друг другу должно строиться на принципах добровольности, законности, а также принципе повышения эффективности управления. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.

Если вопросы взаимодействия не требуют выделения дополнительных материально-финансовых ресурсов, помимо запланированных бюджетных и внебюджетных расходов целесообразно использовать форму соглашения.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, для подготовки проектов договоров и соглашений и т.п. Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.

Среди перспективных сфер применения договоров и соглашений можно выделить:

— разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

— решение вопросов, по которым четкое разделение или передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

— урегулирование и предотвращение региональных конфликтов;

— урегулирование взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);

— налаживание кооперации и взаимодействия между территориями и субъектами хозяйствования;

— изменение территориального устройства государства, укрупнение субъектов Российской Федерации;

— оптимизацию структуры органов исполнительной власти и совершенствование системы управления, например, наделение реальными функциями и полномочиями института федеральных округов.

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Модель территориальной организации

Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных географических, политических, культурных, национальных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Российской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся ресурсов, интересов сторон. В результате установление территорий муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффективного исполнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправления. По различным типам организации местного самоуправления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Российской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Федерации на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определены либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

Органы местного самоуправления

На территориях большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления все еще не завершено. В Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет управление местной экономикой. Так, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления.

В отношении определения структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельностью при условии обязательного выполнения законодательно установленного условия о наличии выборных органов. В целом, в основе существующих на территории страны структур органов местного самоуправления лежат известные, исторически сложившиеся в мире модели, хотя, конечно, внутренние структуры местных администраций могут иметь индивидуальные различия. В основном главы муниципальных образований избираются населением соответствующих территорий. В 1/3 муниципальных образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации наняты на контрактной основе.

Несмотря на то, что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том, что после выбора той или иной укрупненной организационной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью построения оптимальной модели, наиболее полно соответствующей объекту управления. Также следует учитывать, что выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной модели, то есть во многом в зависимости от представления местных и региональных элит об их роли в различных сферах деятельности. В то же время, необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социальной, политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяйствования и росту недоверия населения к местной власти.

Очевидно, что новая роль местного самоуправления в системе органов государственной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий.

Постепенно начинает формироваться система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Она включает в себя как ранее существовавшие государственные образовательные учреждения соответствующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры в образовательных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные учреждения, в том числе федеральные центры дистанционного образования и консультирования служащих органов местного самоуправления. Набирает силу процесс создания системы научно-методического обеспечения местного самоуправления. Создаются специализированные научные учреждения, их региональные филиалы и представительства, устанавливаются отношения между региональными и местными учебными центрами.

На всех уровнях управления предпринимаются усилия по созданию системы информационного обеспечения местного самоуправления. Издаются журналы для специалистов по муниципальному управлению, создан федеральный редакционно-издательский центр и центр муниципальной информации. Налаживается выпуск необходимой для органов местного самоуправления литературы по теории и практике местного самоуправления. Разработаны и тиражируются типовые модели муниципальных информационных систем, программные продукты для автоматизации ряда процессов муниципального управления. Однако целостная система кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления, к сожалению, отсутствует.

Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в России. Фактически была утрачена российская научная школа муниципального управления. Имеется ряд фундаментальных работ муниципальных деятелей XIX —  начала XX веков, однако за прошедшее время произошли существенные изменения в государственном устройстве России, в политической, экономической и социальной сферах жизнедеятельности. Новая муниципальная школа в России еще только формируется, она не успевает за потребностью реальной практики организации и деятельности местного самоуправления.

Кадровая обеспеченность.

Общая ситуация в области кадровой обеспеченности местного самоуправления может характеризоваться следующим образом. Всего в органах местного самоуправления работает около 390 тыс. чел.,  в том числе работников, замещающих муниципальные должности — 180 тыс. чел. Укомплектованность штатов составляет 97%. К сожалению, из-за относительно низкой заработной платы структура кадров в настоящее время далека от оптимальной. Работники возрастом до 30 лет составляют лишь 12%, т.е. молодежь — будущая основа органов местного самоуправления составляет очень незначительную долю. Работники возрастом от 30 до 50 лет составляют 68%, свыше 50 лет — 24%, в том числе 4% пенсионного возраста. Многолетняя практическая работа многих из этих служащих в органах советской власти часто не восполняет отсутствия специального образования, так как за последние годы существенно изменились содержание и характер их деятельности. Более чем 3/4 муниципальных служащих составляют женщины. Что касается уровня образования, то ситуация также далека от оптимальной: 46% служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют профессионального образования. Из имеющих высшее образование только 1,5% — по направлению государственное и муниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое — 26,5%, экономика и управление — 17%, сельское хозяйство — 16%, юридическое — 5%, естественные науки и математика — 5,5%.

В качестве отдельной проблемы следует выделить необходимость обучения выборных лиц местного самоуправления. В настоящее время у подавляющего большинства депутатов и иных выборных лиц муниципального уровня власти недостаточно развито понимание того, что исполнение депутатских обязанностей требует специальных профессиональных навыков.

Взаимодействие муниципальных образований

Постепенно складываются и новые формы взаимодействия муниципальных органов: создание совместных временных и постоянных рабочих органов; совместная разработка и реализация планов и программ. В целях координации усилий по защите прав органов местного самоуправления и повышения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципальные образования объединяются в союзы и ассоциации. За последние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные и региональные специализированные объединения муниципальных образований. Многие положительные результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следствием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации — единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Экономическое обеспечение

Создание финансово-экономических основ местного самоуправления является одной из приоритетных задач на долгосрочный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности. Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муниципальных образований; муниципальные учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обусловленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка.

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов очень мал. Система межбюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методическая основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжелого финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований — бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозирования и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений органов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.

Отдельно следует отметить проблему повышения эффективности управления муниципальным хозяйством.  В большинстве муниципальных образований не применяется или применяется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства.  Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20—30%, а в отдельных случаях доходит до 40%. Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентировано.

Основные проблемы и пути их решения

Из приведенного анализа становления местного самоуправления в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:

— отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

— неточность в определении компетенции уровней власти;

— недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

— противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;

— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

— недостаточная подготовленность кадров;

— недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;

— недостаточно рациональная территориальная организация;

— неоптимальные структуры органов управления;

— непроработанность и неэффективность механизмов контроля за  деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других, в силу объективных обстоятельств, потребует длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.

Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется устранить неясности в определении компетенции местного самоуправления, закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий районов можно отметить социальную поддержку и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.

Уровень местной власти

Рекомендуемый объем полномочий

Города

Полная компетенция согласно действующему законодательству, отдельные делегированные государственные полномочия.

Поселки, сельсоветы, а также приравненные к ним крупные сельские населенные пункты

Полномочия в пределах реальных возможностей и существующей инфраструктуры.

Районы

Получают полномочия на исполнение функций поселков, сельсоветов и иных муниципальных образований, которые не могут быть исполнены ими самостоятельно, а также отдельных переданных государственных полномочий.

Административно-территориальные образования (объединенные районы)

Получают со стороны государства полномочия на решение вопросов долгосрочного социально-экономического развития территории, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.

Также необходимо:

— создать правовые возможности для формирования малыми муниципальными образованиями объединенных администраций в целях экономии расходов на управление;

— создать условия для межмуниципальной кооперации в решении общих задач;

— повысить эффективность механизмов государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления на предмет соблюдения ими законодательства и исполнения государственных полномочий;

— усилить публичный контроль за деятельностью местного самоуправления, повысив роль представительных органов и разработав конкретные механизмы реализации ответственности местной власти перед населением;

— создать возможность формирования бюджетов более высоких территориальных уровней управления (районов; административно-территориальных образований) за счет целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение совместных задач муниципалитетов, а также за счет целевых средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов на исполнение государственных полномочий.

Указанные меры хорошо зарекомендовали себя в зарубежной практике. Отдельные элементы уже используются в России, но, по мнению специалистов, только их комплексное и широкое распространение может дать заметный эффект. Реализация должна основываться на федеральном правовом регулировании, так как связана с решением задач укрепления государственности, создания условий для долгосрочного экономического роста. Как показала практика, перенос центра управления реформ местного самоуправления в регионы приводит к неуправляемости процесса.

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВИДЫ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. По действующему федеральному законодательству образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются. Органы государственной власти и государственные должностные лица не могут осуществлять местное самоуправление.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Также в уставах прописываются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления, в соответствии с п. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяется населением самостоятельно. По уставам муниципальных образований органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения могут издавать правовые акты. При этом наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Процедура принятия устава муниципального образования может быть различной в зависимости от действующей нормативной базы. Устав может приниматься:

— на местном референдуме;

— представительным органом местного самоуправления;

— основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе, выносятся на референдум, а по его итогам представительный орган местного самоуправления разрабатывает и принимает устав.

В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на исполнительные и представительные.

Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов, которые не могут передаваться исполнительным органам власти. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Обычно представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями граждан.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям деятельности представительного органа местного самоуправления и имеют постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на протяжении длительного времени. В качестве примера можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для решения определенных вопросов (например, для подготовки законопроекта, выработки стратегии, проведения согласительных процедур). Постоянный штат служащих в комиссиях не создается. После выполнения задач, поставленных перед комиссией, она расформировывается.

Территориальные группы создаются для согласованного выражения интересов населения отдельных территорий внутри муниципального образования. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие депутаты.

Важнейшие постановления, по закону отнесенные к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления должны приниматься только общим решением. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого отношения или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем, вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами в соответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто необходимо не только исполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего. Местным самоуправлением могут использоваться такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а система представительных органов с заранее определенными полномочиями для каждого: бюджетные органы, налоговые органы, контрольные органы и др.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется четко установить место и функции каждой его составляющей. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а определенным должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом — аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Но сама местная администрация неоднородна по составу. В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, занимающиеся делопроизводством, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица. Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить органы, ведающие только определенными вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Хотя, конечно, могут создаваться и специальные органы для решения узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов. Например, может создаваться комиссия по вопросам безопасности, в которую могут входить представители местной администрации, представительного органа местного самоуправления, органов правопорядка. Комиссия может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Избираемый населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом глава муниципального образования, не входящий в состав представительного органа, обладает правом подписи нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом. В уставе может быть предусмотрено право главы муниципального образования на отклонение нормативных правовых актов представительного органа. При отклонении нормативного правового акта глава муниципального образования должен направить его с мотивированным заключением в представительный орган для повторного рассмотрения. В случае отклонения представительным органом заключения главы муниципального образования нормативный правовой акт подлежит подписанию главой муниципального образования. Глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа, правом отклонения нормативных правовых актов не обладает. В случае разногласий между представительным органом и должностными лицами муниципального образования по поводу принятия нормативных правовых актов они разрешаются в порядке, установленном уставом муниципального образования или в судебном порядке.

Применение того или иного типа организации структуры местного самоуправления зависит от множества факторов: численности населения муниципального образования, от исторических, национальных, культурных традиций, от размеров и географических особенностей территории, от объема и сложности вопросов, решаемых органами местного самоуправления, от социальной, политической, экономической ситуации в регионе и др.

ТИПЫ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Несмотря на большое количество возможных типов организации структуры местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к четырем основным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учитываются особенности муниципального образования. Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные органы субъектов Российской Федерации действуют преимущественно в рамках пяти типов организации местного самоуправления.

Сельский сход (городское собрание)

Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий древнюю историческую традицию. Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население. Сельский сход (городское собрание) осуществляет выбор сельского старосты (градоначальника), который осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3—5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др. В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций.

Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным образованием. В то же время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями. Так, собрания проводятся редко, их посещаемость низка. Уровень информированности граждан обычно невысок, поэтому часто возникают трудности в понимании гражданами таких сложных вопросов, как, например, перспективное планирование. Нередки случаи недостаточно ответственного подхода к голосованию. Однако, несмотря на определенные недостатки, собрания остаются жизнеспособной и достаточно эффективной формой местного самоуправления во многих странах.

Комиссия

Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений  местной   администрации.   Одновременно   с  исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представительного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств.

Наибольшую эффективность данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами. В то же время при комиссии удается избежать злоупотребления властью, характерных для случаев, когда властью наделяется один человек. Основным недостатком комиссии является отсутствие единоначалия. Управление муниципальным образованием разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары, при этом ни один комиссар не несет ответственности за деятельность комиссии в целом. Кроме того, использованию комиссии часто препятствуют трудности с подбором кадров, обладающих уровнем квалификации, необходимым для представления интересов избирателей в комиссии, и в то же время являющихся профессиональными администраторами, возглавляющими определенные направления работы муниципального управления.

Совет — управляющий

Данная модель управления характеризуется следующими чертами. В муниципальном образовании избирается представительный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответственность за их эффективное осуществление. Отношения управляющего с советом, объемы полномочий и ответственности определяются условиями контракта. Общепринято, что управляющий самостоятельно формирует администрацию, руководит ею. Управляющий может быть уволен, если его работа не удовлетворяет совет.

Основным преимуществом такой структуры управления является профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля.

В качестве недостатков модели «Совет — управляющий» следует отметить отсутствие четкого политического руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над управляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наемный управляющий часто является чужаком в муниципальном образовании, который может в любой момент времени оставить свою должность и уехать, его деятельность может быть в большей степени обусловлена собственными карьерными соображениями, чем реальными интересами местного населения.

Совет градоначальник (сильный совет  слабый мэр)

Особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц. При совете формируется множество комитетов, административных советов и комиссий, которые специализируются в определенной сфере и действуют в значительной степени независимо от администрации города. Специальные советы и комиссии создаются, так как все члены совета не могут одинаково хорошо владеть вопросами управления во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Административные советы создаются также для обеспечения уверенности в том, что соответствующие подразделения городской администрации осуществляют свою деятельность достаточно эффективно.

В этой структуре управления градоначальник, а также еще ряд важнейших руководителей исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.

Данная система имеет большую историческую традицию и практический опыт применения. Эта модель хорошо зарекомендовала себя во многих относительно небольших территориально-административных образованиях, как в городской, так и в сельской местности. Представительное собрание наделено максимумом полномочий и отвечает всем нуждам местного населения. В то же время при применении модели происходит распыление ответственности и властных полномочий. Отсутствует сильное централизованное руководство, что создает, особенно в крупных муниципальных образованиях, условия для деятельности неформальных групп, построенных по клановому принципу, а также для различных политических манипуляций.

Градоначальник совет (сильный мэр слабый совет)

Данная модель характеризуется тем, что и градоначальник, и совет избираются всем населением. Так как градоначальник избирается непосредственно населением, его полномочия довольно велики. Градоначальник получает право вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческих характер. Совет не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.

Применение подобной модели предоставляет возможности для сильного политического и административного руководства городом. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление политики. В то же время в такой структуре возникает очень большая зависимость от качеств избранного руководителя. Чтобы избежать непрофессионального управления, многие крупные муниципальные образования используют такой вариант модели, при котором градоначальником единолично или по согласованию с советом формируется городское правительство, возглавляемое профессионалом.

Выбор типа организационной структуры органов местного самоуправления является первым этапом создания эффективной системы управления муниципальным образованием. Далее необходимо подробно описать роль, порядок формирования, функции, задачи для каждого органа управления.

Порядок формирования определяется типом выбранной организационной структуры и наиболее общими функциями соответствующего органа управления. Органы, не несущие функций представления интересов населения или каких-то организаций, обычно формируются решением вышестоящего исполнительного либо представительного органа власти. В частности, должностные лица местной администрации назначаются соответствующим руководителем. Комитеты и комиссии представительного органа формируются на добровольной основе, но утверждаются общим решением представительного органа власти. Комиссии, представляющие и координирующие интересы различных ведомств, такие как комиссия по здравоохранению, правопорядку, часто формируются на основе кооптации по устанавливаемым квотам представительства. Участвующее в подобной комиссии ведомство обычно может в любой момент заменить своих представителей.

По закону представительный орган власти формируется только на основе выборов. На практике существует несколько форм избирательной системы. В уставе муниципального образования может быть установлена любая из них. Наиболее распространенной в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Ее основное достоинство в том, что депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, существующие проблемы и интересы жителей. Население округа знакомится со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Однако применение такой избирательной системы часто приводит к тому, что каждый депутат стремится, в первую очередь, к решению проблем избирателей своего округа, формирование единых целей и задач развития муниципального образования становится затруднительным.

Разновидностью данной модели являются выборы по единому многомандатному муниципальному округу, депутатами от которого становятся кандидаты  в  количестве,   соответствующем  числу мандатов, набравшие наибольшее число голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Но ее эффективное применение на практике возможно в основном в небольших поселениях, так как в крупных городах при ее использовании возникнет оторванность депутатов от избирателей и их интересов. В больших городах целесообразно разделить территорию на отдельные многомандатные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

В муниципальных образованиях, население которых политически структуризировано, отличается высокой политической активностью, формирует множество групп, объединений, целесообразно использование пропорциональной избирательной системы. Хотя данная система значительно ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями, она хорошо приспособлена для решения главной задачи представительного органа — выражения общего интереса избирателей всего муниципального образования. В России данная система широкого применения не получила из-за отсутствия устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Существуют различные модификации данных систем, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть — по пропорциональной. В том случае, когда для эффективного выполнения функций представительного органа, управления необходим высокий уровень квалификации, целесообразно использовать систему, при которой за одни выборы переизбирается не весь состав депутатов, а только определенная часть. Такой подход позволяет сохранять преемственность власти.

При формировании эффективной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо определить оптимальную численность состава выборных органов, срок полномочий, требования к кандидатам и т.п. В целом, выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Выбор избирательной системы должен осуществляется с целью формирования представительного органа, отражающего интересы всего муниципального образования и способного ставить цели и задачи дальнейшего развития муниципального образования, при этом важно учитывать особенности и величину муниципального образования, тип организационной структуры местного самоуправления.

Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности населения данного муниципального образования, включая те, которые на момент составления возложены на органы государственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и, соответственно, на органы местного самоуправления.

В составленном перечне функций необходимо выделить те, которые по закону относятся к компетенции других уровней управления, с указанием конкретных органов-исполнителей. Особо следует выделить функции, делегированные данному муниципальному образованию другими уровнями управления, а также функции, делегированные данным муниципальным образованием на другие уровни управления. Далее проводится анализ, каким образом в данном муниципальном образовании будет наиболее эффективно исполняться каждая функция и какими характеристиками должны обладать исполняющие эту функцию органы. Важно, чтобы не осталось функций, за которые не отвечает ни одно из подразделений.

Регулярная деятельность по осуществлению функций местного самоуправления практически невозможна вне системы постоянных органов управления, сформированных из профессионально подготовленных кадров и наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возлагаемых на них функций. Поэтому в зависимости от объема работ, их сложности, специфики выбирается конкретное подразделение местной администрации, крторое будет выполнять определенную функцию. Это не означает, что под каждую функцию нужно создавать отдельный орган. К примеру, если в муниципальном образовании имеется только один медпункт, то нет необходимости создавать специальный отдел по вопросам здравоохранения. В таких случаях соответствующие функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями, имеющими более широкую специализацию, например, управлением социального обеспечения. Таким образом, путем обобщенного анализа функций определяются органы, образующие структуру управления и формулируются основные отношения и взаимосвязи этих органов.

Для выполнения функций, делегированных вышестоящими уровнями управления, целесообразно использовать отдельные, обособленные подразделения (военно-учетные и т.п.). Это важно потому, что, во-первых, в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны вышестоящим органам государственной власти. Во-вторых, согласно действующему законодательству, материально-финансовое обеспечение деятельности по выполнению делегированных полномочий достигается соответствующим уровнем государственного управления, что предполагает передачу финансовых ресурсов или закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль муниципального хозяйства, например, управление коммунального хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муниципального управления, например, отдел финансового планирования, ревизионный отдел и т.п. Кроме того, можно выделить группу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия.

При планировании структуры органов управления важно определить, к какому типу структурных подразделений относится функция. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к выполнению отдельными подразделениями несвойственных им функций, и ухудшению дееспособности всей структуры управления. Так, очень часто функции финансового и бюджетного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета передаются одному и тому же органу, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность финансового управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить место и задачи каждого из подразделений путем разделения отдельных элементов и этапов бюджетного процесса между органами местного самоуправления.

Для крупных муниципальных образований, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразделений для их исполнения. Для небольших муниципальных образований наиболее применима схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, например, таких, как бюджетные и финансовые, в рамках одного под разделения нежелательно. В малых муниципальных образованиях осуществление многих функций, для которых в городах создаются целые службы, может производиться самим населением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами.

ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Политический контроль

Политический контроль за деятельностью органов местной власти осуществляют вышестоящие органы государственной власти. Депутаты представительного органа муниципального образования также могут осуществлять контроль деятельности местной администрации и влиять на эффективность, оперативность и законность. При всенародном волеизъявлении оценку результатов деятельности местных властей выносит непосредственно население муниципального образования. Формой политического контроля являются также и процедуры отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей.

Административный контроль

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Существуют различные формы административного контроля. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль вышестоящих руководителей обычно дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций.

В системе территориальных органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих.

Правовой надзор законности деятельности внутрирайонных муниципальных образований, их союзов и целевых объединений от имени государства может осуществлять глава муниципального образования района. В этом случае вышестоящим органом государственного специального надзора деятельности указанных муниципальных образований, союзов и целевых объединений муниципальных образований является соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, а высшим — высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации. Если участники союзов и целевых объединений муниципальных образований входят в состав различных районов, то правовой надзор их деятельности осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

Правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований районного значения, муниципальных образований, особенности организации местного самоуправления в которых устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке. Вышестоящим и высшим органом государственного специального надзора деятельности муниципальных образований, союзов и целевых объединений муниципальных образований является высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации.

Органы государственного специального надзора осуществляют надзорную деятельность исключительно в сфере возложенных задач муниципальных образований. В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

— направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления;

— при невыполнении возложенных задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора обязан призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;

— издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

— вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Органы государственного специального надзора не имеют права на вмешательство в дела местного сообщества за пределами их компетенции. Они также не вправе отдавать органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению местных задач.

Орган государственного правового надзора по собственной инициативе или по представлению органов государственного специального надзора обязан опротестовать противоправные решения местных властей, решения органов управления союзов и целевых объединений муниципальных образований и требовать их отмены или изменения. При невыполнении собственных обязательных задач и возложенных задач муниципальных образований или обязательств, при нарушении в выполнении уставных задач союзов и целевых объединений муниципальных объединений орган государственного правового надзора обязан призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, органы управления союзов и целевых объединений муниципальных образований к принятию необходимых мер.

Местное   самоуправление   может   подавать   административно-судебной власти жалобы на решения исполнительных органов государственной власти, принятые хотя и на основании законов, но повлекшие за собой нарушение права на самоуправление. В этом случае проводится проверка конституционности законов. Если судебный орган при рассмотрении дела в любой инстанции пришел к выводу о несоответствии закона, примененного в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, то он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона.

Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий местной власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа местной власти с жалобой на действия местных органов власти, просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.

В отдельных случаях в целях гласности и объективности рассмотрения конфликтов между местными органами власти и населением может передаваться административной комиссии — автономному коллегиальному органу местной власти. Такая форма предоставляет участникам конфликта более полную гарантию объективного рассмотрения их дела.

Судебный контроль

Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к административному контролю. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Судебный контроль необходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок, от несправедливых решений административных органов. Особенность судебного контроля заключается в том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от незаконных, по его мнению, действий местных властей. Судебный контроль в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий характер, так как строится исключительно на правовых аргументах. Судебный контроль является более формализованным, чем другие виды контроля, подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность и эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность судебного контроля. Судебная форма контроля действий местных властей является самой объективной, но в то же время самой медленной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.

Публичный контроль

Для осуществления реального и эффективного контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия местных властей. Также важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Таким образом, эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями действий администрации. Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому к числу всех форм контроля административной деятельности необходимо отнести информацию о внутреннем процессе функционирования местной власти, то есть гласность ее работы.

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование актов местного самоуправления. Это позволяет заинтересованным физическим и юридическим лицам получить необходимую им информацию, которой их часто пытаются лишить. Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если решение местных органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля. Для того, чтобы мотивы того или иного решения местных властей не вызывали двусмысленного толкования, все нормативные акты, кроме нерегламентирующих актов, а также актов, не содержащих неблагоприятные последствия для отдельных лиц, должны содержать письменное обоснование. Обоснование должно быть достаточно четко сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко понять мотивы.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. На выборные муниципальные должности действие закона об основах муниципальной службы не распространяется. К выборным муниципальным должностям относятся должности, замещаемые в результате муниципальных выборов, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

Муниципальные должности муниципальной службы, замещаемые путем заключения трудового договора, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Муниципальные должности включаются в штатное расписание должностей муниципальной службы в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования. Каждая должность в органах местного самоуправления имеет установленный круг обязанностей, прав и ответственности по исполнению и обеспечению полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба выполняет связующую роль между государством и местным сообществом. Основная задача муниципальной службы состоит в профессиональном выполнении функции государственного управления по отношению к населению и хозяйствующим субъектам муниципального образования.

Муниципальная служба реализует различные общественно-полезные цели и задачи в интересах местного сообщества и вместе с тем обеспечивает исполнение и реализацию функций государственной власти.

Муниципальная служба призвана выполнять функции:

— мониторинга общественных потребностей и интересов;

— выявления и анализа негативных и положительных тенденций в социально-экономической сфере;

— обеспечения эффективного функционирования муниципальных организаций и иных общественно-полезных служб;

— долгосрочного и текущего планирования, прогнозирования;

— организации, координации, информирования общества и социальной коммуникации;

— контроля выполнения нормативных актов органов местного самоуправления и управленческих решений.

Муниципальными служащими могут являться граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, исполняющие в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, муниципальными служащими не являются.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям  муниципальной  службы  в  соответствии  с  классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Законодательством установлено, что муниципальный служащий, также как государственный служащий, не вправе:

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

— быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

— состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии, с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

— использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

— получать от физических и юридических лиц вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей;

— выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, За исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

— принимать участие в забастовках;

— использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;

— образовывать в органах местного самоуправления, структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Данные ограничения обусловлены статусом муниципального служащего и необходимы для того, чтобы избежать предпосылок для создания личной заинтересованности муниципальных служащих в принятии того или иного решения. Муниципальные служащие должны руководствоваться прежде всего должностными инструкциями и интересами местного сообщества. В качестве контрольной меры законом предусмотрено, что муниципальные служащие, а также граждане, поступающие на муниципальную службу, обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

Назначение на должность муниципальной службы может состояться различными способами:

— прямым набором;

— должностным перемещением;

— внутрислужебным перемещением;

— конкурсом.

Прямой набор обычно применяется в отношении технических должностей, назначение на которые не приводит к их интеграции в состав муниципальных чиновников. При этом должен соблюдаться принцип равенства в доступе любых лиц к занятию муниципальных должностей, и назначение должно осуществляться на постоянный срок, так как набор внештатных сотрудников производится только в случаях временной замены отсутствующих работников или временного занятия вакантных должностей на ограниченный срок, для сезонных или внезапных нужд, а также при необходимости исполнения специальных работ, требующих высокой квалификации. В случае невыполнения этих требований назначение соответствующим судебным решением теряет законную силу, вследствие чего лицо, назначенное на соответствующую должность, более таковым не считается. Данное требование распространяется на все муниципальные должности. Любой муниципальный служащий, обладающий категорией должностных кадров, при соблюдении всех необходимых условий может в определенный местным органом власти срок выдвинуть свою кандидатуру на занятие должности.

Местный орган власти оказывается перед выбором: либо отказать всем из кандидатов списка в замещении должности, либо назначить одного из них на вакантную должность. Выбор осуществляется свободно, в порядке рассмотрения вопросов в данном органе местного самоуправления.

Местный орган власти может назначить и одного из служащих в порядке должностного перемещения или внутрислужебного продвижения. Данные процедуры используется в отношении муниципальных служащих, уже занимающих должности в данном органе местного самоуправления.

В любом случае местный орган власти должен в течение определенного срока принять решение и обнародовать это. Если в течение срока, установленного местным органом власти должность не замещена, она замещается в конкурсном порядке.

Конкурсная процедура назначения обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к публичной службе и является эффективным способом отбора, т.к. ставит успешный результат в зависимость от получения наилучших оценок. Однако конкурс позволяет отобрать кандидатов, обладающих определенными знаниями, но не обязательно наиболее пригодных к исполнению обязанностей в данном муниципальном образовании. Поэтому конкурсный способ назначения на публичную должность для муниципальных служащих является вспомогательным способом назначения.

Победа на конкурсе означает не автоматическое включение в штат, а лишь внесение в список служебной годности. Муниципальные органы свободны в выборе из списка служебной годности любого кандидата, и вправе отказаться от выбора по списку служебной годности, если ни один из них не подходит. Лицо, назначенное на должность, проходит испытательный срок. По истечении этого срока местный орган власти может ввести стажера в штат, продлить стажировку или уволить после заключения административной комиссии.

Назначение муниципального служащего на должность означает его включение в систему должностных кадров муниципальной службы. Процедура введения в систему должностных кадров муниципальной службы называется введением в штат. Введение в штат представляет собой акт, посредством которого муниципальному служащему присваивается категория должностных кадров — квалификационный разряд. Чаще всего введение в штат затрагивает стажеров, но может применяться и к временно нанятым сотрудникам.

Денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных законодательством, актами местного самоуправления.

Повышение денежного содержания муниципальных служащих выражается в повышении оклада в зависимости от присвоения более высокой категории и назначения на новую должность. Соответствующее решение принимается органом местного самоуправления в соответствии с процедурой повышения по службе в пределах средств, предусмотренных бюджетом.

Оплата лиц наемного труда регулируется в тарифных соглашениях. Она строится по принципиально иной схеме, чем в отношении чиновников. Базисная заработная плата служащих и рабочих ориентирована на ту деятельность, которая поручается им в рамках трудового договора работодателем, в зависимости от образования, профессиональной квалификации, возраста и стажа. Для низкоквалифицированного персонала основным критерием для ставки их тарифа является трудовой стаж.

Как чиновники, так и наемные служащие при выполнении особых функций или при работе, связанной с особыми трудностями или опасностью, в дополнение к своему денежному содержанию имеют право на получение дополнительных местных надбавок. Например, такие надбавки могут применяться в отношении муниципальной милиции.

Для отдельных служащих при особо высокой производительности и особой надежности, а также для лиц, добившихся особых коммерческих результатов в пользу муниципального образования, может применяться механизм оплаты, непосредственно ориентирующийся на выполненную работу.

Помимо стандартных социальных льгот и гарантий муниципальному служащему гарантируются ряд льгот, связанных с его статусом:

— пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

— обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

— защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной службе.

Федеральное законодательство устанавливает лишь общие нормы о муниципальной службе и муниципальных должностях. Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы, размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих общее правовое положение муниципального служащего, нормативными актами органов местного самоуправления регулируются полномочия должностных лиц в системе местного самоуправления.

Муниципальный служащий может привлекаться к ответственности по отношению как к третьим лицам, так и к административному органу. По общему правилу чиновник не должен нести ответственность за ущерб, нанесенный службой в целом. Если чиновник преследуется в судебном порядке лицом, требующим возмещения ущерба, нанесенного администрацией, то муниципальный служащий не может быть осужден в том случае, если ущерб связан со служебной ошибкой. Чиновник может быть наказан только в том случае, если ошибка, повлекшая ущерб, носит личный характер и не связана со службой, т.е. должна быть допущена во внеслужебное время, вне служебного помещения и без применения служебных средств.

Если ошибка, причинившая ущерб, приписывается службе, то административный орган, в котором служит чиновник, должен защитить своего служащего от любого наказания. Если чиновник был приговорен судом к возмещению ущерба, административный орган должен избавить его от выплаты, взяв на себя покрытие расходов в счет потерпевшего.

Ответственность чиновника по отношению к третьим лицам может принимать форму уголовной. В этом случае применяются нормы уголовного права, которые содержат специфические для чиновников составы преступления: взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти и т.д.

По преступлениям в отношении административного органа чиновник привлекается к уголовной ответственности на тех же основаниях, что и в отношении третьих лиц. Материальная ответственность чиновника по отношению к нанявшему его административному органу наступает, если административный орган предлагает чиновнику частично или полностью возместить средства, которые этот орган выплатил по судебному решению жертве ущерба, нанесенного чиновником. Административный орган также может требовать от чиновника возвратить незаконно полученные им средства.

Как показывает практика, чиновник редко подвергается материальной ответственности, так как обычно существует серьезная диспропорция между размером ущерба и возможностями чиновника возместить его, кроме того администрация часто не желает парализовать инициативу своих служащих слишком суровыми мерами ответственности.

Хотя депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не являются муниципальными служащими, их правовой статус имеет свои особенности.

Выборным должностным лицам, членам представительного органа власти местного самоуправления федеральным законодательством гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Сроки полномочий таких лиц не могут составлять меньше двух лет. При этом установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления начинаются со дня вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий на постоянной основе.

Вопросы отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления регулируются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

ТЕРРИТОРИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ

СИСТЕМА

ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Органы власти всех уровней выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на территории, но и осуществляют управление, развитием территории. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приобретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития. Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и ограничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории.

Органы местного самоуправления должны содействовать созданию новых производств на территории муниципального образования в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличения налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест.

Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала муниципального образования. Для этого целесообразно проводить мероприятия по рекламе местных производств, создавать местные зоны хозяйственного освоения для оптимального размещения предприятий, оказывать помощь по профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении, продаже или сдаче в аренду строений, предоставлять гарантии и поручительства по займам и т.п.

Одной из основных целей государственных органов власти и, в особенности, органов местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к гражданам, является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не зависит от отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средству связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:

— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

— комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).

Каждый тип потребностей населения можно представить в виде подсистемы, функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности. Диспропорции в развитии данных подсистем приводят к снижению реализуемости главной цели общества. Нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций воспринимается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стационарная инфраструктура и т.п.) и мобильные (капитал, оборудование, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установленных социально-хозяйственных механизмов). Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых ресурсов, не только не будет способствовать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что увеличит расходы общества на ликвидацию данных диспропорций. Аналогично нехватку квалифицированных кадров практически невозможно восполнить избытком материальных ресурсов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, например, строительство однотипных двухэтажных домов. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда двухэтажные дома перестают обеспечивать необходимую концентрацию населения, или свободного места для их строительства не осталось, возникает либо остановка в развитии поселения, либо начинается строительство многоэтажных домов, которые представляют качественно новый этап в развитии.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недопустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов — природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями.

Научно обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих на определенной территории. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных направлений долгосрочного развития. Главное назначение концепции — служить основой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Исходя из этого, концепция развития позволяет обеспечить единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящаяся диспропорция между различными аспектами развития. При устойчивом воспроизведении системой на каждом новом этапе той или иной диспропорции, возникает необходимость во внешнем корректирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем можно отнести:

1. Несоответствие в требованиях к развитию системы, как элемента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задаваемые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы.

2. Диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы не позволит населению и грузам перемещаться по территории с необходимой оперативностью.

3. Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализацию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транспорта транспортная система в целом работает недостаточно эффективно.

4. Несоответствие масштаба, качества и сложности организационных структур системы масштабам или качеству ее развития. Если первые три проблемы можно отнести к разряду технических, имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно сложнее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструктуры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной работы будет недостаточно вырыть десяток новых колодцев, а потребуется использовать качественно новый элемент — водопроводную башню и систему водопровода. Также на каком-то этапе развития городу потребуется строительство не новых медпунктов, а специализированных клиник.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства, в современном мире все большее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, выявляемые в структурах территориального управления, например, субъект федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элементы тремя основными способами:

— через постановку целей к функции;

— через задание определенных ожидаемых результатов;

— через выдачу ограничений по ресурсам; элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право вмешиваться в текущую деятельность нижестоящего уровня только в том случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодействовать между собой по решению своих задач, минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функций (например, по вопросу делегирования определенной функции) осуществляется на договорной основе.

Любой уровень территориального управления характеризуются выполнением некоторого объема конкретных, видов управленческих работ, т.е. можно говорить о принадлежности к каждому уровню структуры некоторого ряда конкретных функций. Совокупность конкретных функций территориального управления является основной характеристикой уровня управления. Первоосновой для их выделения являются цели и задачи каждого конкретного уровня территориального управления. Каждый уровень формирует свой вектор целей, согласующийся с векторами вышестоящих уровней. Среди основных задач можно выделить:

— создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы (социальная инфрастуктура, жилищное и коммунальное хозяйство);

— создание и поддержание благоприятных условий для нормального хозяйствования на территории (производственная инфраструктура, транспортная инфраструктура, связь);

— контроль за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

— предоставлять населению социальные гарантии и обеспечивать основные конституционные права;

— регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

— выступать как органы общественного, публичного предпринимательства, осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или малорентабельных, но необходимых для населения предприятий (например, коммунальное хозяйство);

— органы управления проводят политику развития отсталых районов территории (строительство промышленных предприятий, создание новых рабочих мест и т.п.);

— организацию посреднических, информационных, внедренческих и прочих услуг различным потребителям (предприятиям, и т.п.),

— проведение природоохранных мероприятий.

В качестве органов публичного предпринимательства органы территориального управления предоставляют, в основном, следующие категории товаров и услуг:

— товары и услуги, специфика которых предопределяет невозможность их оказания с помощью рыночных механизмов (например, услуги правоохранительного характера), в подобных сферах частные фирмы могут предложить очень мало, и поэтому муниципальный сектор должен сам оказывать такие услуги и заставить каждого оплачивать их путем налогообложения;

— товары и услуги, попадающие под действие рыночного механизма, но предоставление которых с помощью рыночных механизмов с точки зрения общества в целом неэффективно из-за возникновения социальной несправедливости и дискриминации значительных слоев населения (например, образование, культура, здравоохранение и т.п.); некоторые из граждан могут быть слишком бедны, и поэтому потреблять определенных услуг меньше, чем того желало бы государство, в этом случае такие услуги должны предоставляться или финансироваться государством;  

— товары и услуги, для которых неизбежна естественная монополия, проистекающая из технических особенностей самого товара или территориальной ограниченности рынка, а конкуренция приводит к нерациональности использования ресурсов (например, коммунальные услуги, энергетика и т.п.), в этом случае муниципальная монополия необходима для того, чтобы предотвратить эксплуатацию своего положения частными фирмами путем установления высоких цен и предоставления услуг низкого качества;

— такие услуги (например, вывоз мусора), которые предназначены для решения санитарных, эстетических и др. проблем; если возложить функцию оказания подобных услуг на рыночные структуры, многие будут выбрасывать мусор на улицы и на поля, а не оплачивать вывоз мусора частными компаниями, поэтому муниципальный сектор должен взять выполнение этих функций на себя, либо нанять для их исполнения частные компании; в обоих случаях, как правило, эти услуги будут финансироваться через налогообложение или обязательные сборы.

Ориентация органов территориального управления на предоставление вышеперечисленных категорий товаров и услуг ни в коей мере не запрещает им выходить на рынок в качестве производителей иных товаров и услуг. Однако эта роль органов территориального управления для системы управления имеет второстепенный характер.

Поручение вышестоящими уровнями более низким властным уровням предоставлять потребителям некоторые коммунальные услуги имеет ряд преимуществ:

— позволяет варьировать качество и количество предоставляемых услуг в различных территориальных образованиях в соответствии с потребностями местного населения, в то время как услуги, предоставляемые централизованно, скорее всего приведут к уравниловке;

— стимулирует эксперименты и инновации в сфере услуг, что будет способствовать сопоставлению различных режимов предоставления услуг.

Не все функции могут быть доверены муниципальному уровню управления. Местные органы власти могут не принимать в расчет последствия предоставления ими услуг, возникающих в отношении населения других районов. Поэтому передавать им функцию оказания услуг там, где это может повлечь за собой широкомасштабные последствия, нецелесообразно. Кроме того, порой возникают ситуации, когда польза для соседних территориальных образований от действий одного из муниципалитетов достаточно велика, но не принимается в расчет. В результате местные органы власти могут предоставлять эту услугу в недостаточном объеме. Именно поэтому строительство магистральных дорог, крупных объектов инфраструктуры обычно осуществляется с максимальным учетом интересов более крупных территориальных образований или даже национального правительства. Кроме того, муниципалитеты могут быть слишком малы для того, чтобы самостоятельно воспользоваться преимуществами масштабных экономических проектов.

Основные цели управления и категории предоставляемых товаров и услуг в целом очерчивают круг деятельности системы территориального управления и служат своеобразным критерием для формирования некоторой совокупности конкретных функций территориального управления.

Задача приспособления деятельности органов управления к запросам населения требует выполнения функции исследования и анализа потребностей граждан и хозяйствующих субъектов. Функция планирования позволяет решать задачу обоснованного определения основных направлений развития и источников ресурсов для их обеспечения. Задачи налаживания организационных отношений между различными структурными подразделениями решаются путем функций организации, распорядительства, координации, регулирования. Задача по проверке эффективности деятельности, сравнению полученных результатов с плановыми осуществляется через функцию контроля. В целом, содержание функций на каждом уровне территориального управления обусловлено спецификой задач, которые выполняются на соответствующем уровне.

Объектами управленческой деятельности могут являться подведомственные организации, частные компании и предприятия, население территории и др. Элементы и параметры хозяйственной деятельности определяют содержательную специфику управленческого воздействия органов территориального управления. Так, к элементам и параметрам можно отнести планы и программы социального и экономического развития, бюджет определенной территории, ставки налогов и т.п.

Распределение конкретных функций в структурах территориального управления следует проводить с учетом системы территориального управления в целом. Формирование и распределение функций и задач по уровням структуры территориального управления должно идти как снизу, от объекта управления, так и сверху, от субъекта управления. Сверху распределение функций происходит исходя из глобальной, целевой функции вышестоящего уровня управления территориальной структуры с последующим формированием целей для нижестоящих уровней; при движении снизу распределение функций осуществляется исходя из конкретных местных задач, требующих своего разрешения. Задачи, которые нижестоящий уровень управления не способен эффективно решить самостоятельно, передаются вышестоящему уровню управления.

Под распределением функций и задач не следует понимать простое делегирование полномочий от вышестоящих уровней к нижестоящим и обратно. Данный процесс представляет собой совместную работу представителей разных уровней территориального управления, населения по разграничению и согласованию задач, функций между уровнями территориального управления. Практика показала, что бессистемный процесс заключения договоров о разграничении полномочий между, двумя отдельно взятыми уровнями управления - Федеральным центром и отдельно взятыми субъектами Федерации без учета интересов остальных уровней и субъектов управления, снимая некоторую политическую напряженность, одновременно усугубил существующие противоречия в сфере управления.

При преимущественно централизованном формулировании функций и задач возникает опасность придания структуре лишних или неосуществимых функций, излишней бюрократизации верхних уровней системы управления. В то же время, при децентрализованном формулировании функций и задач возникает опасность игнорирования важных стратегических целей и задач вследствие невозможности отдельной части системы охватить и осознать цели системы в целом и концентрации усилий лишь на выполнении местных функций.

Встречное движение в формировании и распределении конкретных функций в структурах территориального управления должно происходить при приоритете или при равноправии движения от нижестоящих уровней управления. То есть, распределение функций в целом идет снизу вверх при корректировке этих функций на общие цели структуры, задаваемые сверху.

При распределении следует исходить из того, что в сферу обязательной компетенции органов управления не должны входить функции, которые не отвечают целям территориального управления и которые реализуются через рыночные отношения самостоятельными хозяйствующими субъектами.

В связи с этим, основным правилом распределения множества функций в структурах территориального управления выступает принцип субсидиарности, согласно которого распределение функций в любом случае необходимо начинать с исследования возможности их реализации частными производителями, в случае их неэффективности — нижним уровнем территориальной структуры управления, наиболее приближенным к населению и т.д.

Наличие определенной функции у соответствующего уровня территориального управления обусловливается, как указывалось выше, невозможностью или неэффективностью (и даже разрушительностью) ее реализации через рыночные отношения или нижестоящими уровнями управления. В то же время со стороны предприятий, населения существует потребность в осуществлении такой функции на данной территории. При этом населению безразлично, каким уровнем территориальной структуры управления эта потребность будет удовлетворяться.

Следует учитывать ряд важных положений, характеризующих взаимоотношения между уровнями управления:

— верхний уровень управления должен иметь дело с более крупными подсистемами или с более широкими аспектами деятельности территориальной системы хозяйства в целом;

— верхний уровень имеет дело с более долгосрочными аспектами поведения территориальной системы;

 функции на верхних уровнях менее структурированы и детализированы, содержат больше неопределенностей и более трудны для формализации;

— период принятия решений по функциям для верхних уровней управления больше, чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществляются функции координирования и согласования, а деятельность нижних уровней характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных функций.

Таким образом, мы выделили основные критерии отнесения конкретной функции к определенному уровню управления. Критерии дополняются количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов управления), так и тот уровень структуры территориального управления, который реализует функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется степенью удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со стороны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры территориального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресурсов. Кроме того, важной оценкой ее со стороны субъекта управления является оценка экономической и технической эффективности реализации конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры территориального управления:

—  принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функцию, должны быть необходимыми и достаточными для ее эффективной реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, (т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры территориального управления.

Распределение функций проводится преимущественно на основе использования экспертных методов оценки в соответствии с установленными принципами. При оценке возможности эффективной реализации функций на определенном уровне управления требуется учитывать неодинаковые характеристики территориальных единиц одного уровня, например, характеристики Нижнего Новгорода и Биробиджана. Чем выше статус административно-территориального образования и чем больше численность населения, тем больше функций не передается наверх, а остается на конкретном уровне территориальной организации управления. Чем больше экономическая и социальная развитость конкретных территориальных единиц, тем больше функций, касающихся развития, остается в компетенции органа управления данной территории.

Сначала определяется необходимость управления конкретной функцией со стороны системы территориального управления, то есть когда реализация функции без вмешательства органов территориального управления невозможна. Если такая необходимость существует, то далее оценивается возможность реализации каждой функции на различных уровнях системы территориального управления, двигаясь от нижних уровней к верхним. При этом оценка эффективности реализации конкретной функции на каждом уровне структуры определяется по различным показателям технической и экономической эффективности. Конкретная функция закрепляется за тем уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую эффективность реализации.

Периодически необходимо проводить экспертную оценку степени удовлетворенности объекта управления реализацией каждой конкретной функции территориального управления и эффективности ее осуществления. В случае необходимости функции должны делегироваться на тот уровень управления, который сможет выполнять их более эффективно.

ТИПЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Типы муниципальных образований во многом зависят от специфики расселения и хозяйственной деятельности населения. Исходя из данного критерия, можно выделить три основных типа муниципальных образований. Наиболее древними и ныне малораспространенными являются территориальные муниципальные образования. Данный тип характеризуется тем, что на территории района практически отсутствуют сколько-то значимые постоянные поселения. Этому признаку больше всего соответствуют районы, где население занимается скотоводством и ведет преимущественно кочевой образ жизни. Подобная модель может использоваться также в сельскохозяйственных районах с высокой степенью рассеянности расселения, например, в районах, где преобладают фермерские хозяйства. В России территориальные муниципальные образования рационально использовать преимущественно в районах Крайнего Севера, где население традиционно занимается оленеводством, в некоторых южных степных районах Сибири и Дальнего Востока.

Другим ярко выраженным типом, возникшим в результате развития социально-экономического уклада, являются территориально-поселенческие муниципальные образования. Данный тип используется преимущественно в тех районах, где существует несколько поселений, не имеющих самодостаточной собственной производственной, социальной инфраструктуры. Такие поселения в силу того, что обычно занимаются однотипным видом хозяйственной деятельности, либо дополняют друг друга в выполнении одного производственного цикла (например, производство и первичная переработка продуктов сельского хозяйства), обычно имеют общие интересы и цели развития. Этим характеристикам соответствуют преимущественно сельские районы. В связи с тем, что сельские поселения относительно невелики, по отдельности они не могут поддерживать многие необходимые объекты социальной инфраструктуры (больницы, школы и т.п.).

В том случае, если поселение достаточно велико, обладает собственной необходимой социальной и производственной инфрастуктурой, возникает поселенческий тип муниципальных образований. Традиционно подобные муниципальные образования развирались как многофункциональные, во многом самодостаточные поселения. Однако в ходе индустриализации, как в нашей стране, так и за рубежом возникли поселения, созданные не в процессе естественного развития, а в результате целенаправленной политики государства либо крупных корпораций — собственников градообразующих предприятий. Для таких поселений характерна узкая специализация на каком-то одном виде деятельности, например, научном (наукограды), производственном (при градообразующих предприятиях), добывающем. Возникли также такие специфические поселения, как закрытые административно-территориальные образования, военные и пограничные городки.

Хотя с точки зрения глобального повышения эффективности управления существование таких узкоспециализированных поселений оправдано, всегда следует отдавать себе отчет в том, что сами по себе они не жизнеспособны, так как по определению зависимы от тех организаций, которые их создали. Соответственно органы местного самоуправления и население таких искусственно созданных образований в значительной степени лишены возможности определять направления развития и могут осуществлять в основном только текущее, функциональное управление. Судьба узкоспециализированных поселений напрямую зависит от развития градообразующей организации или предприятия.

КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ

Целью создания концепции развития является создание механизмов управления, которые должны гибко реагировать на возможные изменения ситуации в обществе, то есть стратегия должна адаптировать развитие к внешним изменениям. Внутренние процессы должны ориентироваться на цели концепции, а не на решение текущих местных задач. Для реализации концепции выделяются определенные этапы развития и специфические задачи с точки зрения создания необходимых предпосылок для дальнейшего развития. Концепция должна быть ориентирована не только на простое наращивание потребления ресурсов, но и на повышение эффективности использования существующего потенциала.

Можно выделить четыре основных этапа создания концепции развития.

Анализ проблем:

выявление системных диспропорций и вызывающих их факторов;

— анализ механизмов возникновения и воспроизводства диспропорций;

— установление связей и взаимозависимостей между проблемами территории;

— выявление ключевых проблем, деление проблем на внешние, характерные для всей страны, и внутренние, присущие только данной конкретной территории;

— сформулировать границы возможного вмешательства властей данного уровня управления для решения возникших проблем;

— определить факторы, воздействуя на которые можно разрешить проблемы;

— установить время, необходимое для решения той или иной проблемы;

— если в результате анализа выявлены проблемы, возникшие из-за диспропорций во внешних по отношению к данному территориальному уровню механизмах, то они фиксируются и с кратким анализом передаются на вышестоящие уровни, вместе со своим видением оптимального разрешения.

Формулирование целей и стратегий:

на основе произведенного анализа внутренних проблем производится формирование множества целей развития;

— осуществляется проверка сформулированных целей на предмет непротиворечивости друг другу, а также целям развития вышестоящих уровней;

— производится выработка максимального числа направлений, на которых возможно достижение поставленных целей;

— осуществляется анализ альтернативных источников ресурсов, хозяйственных рычагов, структурных сдвигов, экономических и иных стимулов и т.д., их возможное комбинирование и последовательность использования для достижения целей.

Таким образом, одновременно с разработкой возможных направлений достижения каждой цели формируются и обосновываются требования к ее реализационным механизмам. Общая цель данного этапа — выделение наиболее существенных мер и обеспечение достаточной концентрации ресурсов на приоритетных направлениях, предотвращен их распыление.

Оценка возможных последствий

На данном этапе производится анализ стратегий с позиции:

— достижения ранее сформулированных целей;

— изменения состояния решаемых проблем территории;

— возможного возникновения новых проблем и обострения существующих.

Оценка последствий предполагает выявление возможной реакции всех элементов системы данного уровня на оказываемые стратегические воздействия. Данный процесс может быть оптимизирован с помощью всестороннего моделирования последствий реализации различных стратегий. При моделировании ситуации целесообразно учитывать возможную реакцию не только внутренних элементов системы, но и возможную реакцию вышестоящих и соседних органов управления. Если оценка показывает, что сформулированные цели недостижимы, нужно уточнить поставленные цели, решаемые проблемы, изменить стратегии или изменить сроки достижения поставленных целей. В результате из множества допустимых стратегий отбираются только те, которые удовлетворяют целям по качеству последствий.

Выбор оптимальной стратегии

Производится сопоставительный анализ всех отобранных допустимых стратегий. Выбор осуществляется с помощью системы критериев, отражающих:

— эффективность использования ресурсов;

— универсальность стратегии, т. е. возможность адаптации к изменениям во внешней среде;

— комплексность развития;

— реализуемость основных функций данного уровня.

На данном этапе необходимо предусмотреть несколько сценариев реализации стратегии, которые применяются в зависимости от прогнозируемых изменений внешних условий в тех или иных границах. Следует провести оценку вероятности и размера подобных изменений во внешней среде и соответственно предусмотреть возможные корректировки стратегии в процессе ее реализации в зависимости от того, какой сценарий реализуется в действительности. Соответственно, необходимо наметить и оценить резервы, обеспечивающие достижение сформулированных целей, несмотря на возможные неблагоприятные изменения внешней среды. Кроме того, следует сформулировать возможные события, наступление которых будет означать необходимость полного пересмотра концепции развития.

Принятая стратегия должна служить основой для разработки как долгосрочных, так и оперативных решений по управлению развитием территории. Поэтому должны быть сформулированы сроки этапов ее реализации и основные параметры, которые необходимо достичь на каждом этапе.

В целом, концепция развития должна содержать стратегию долгосрочного развития и ее краткое обоснование. Примерная структура документа такова:

Введение

Краткая историческая справка о регионе.

— Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития. Описание существующего и желаемого жизнестроя, образа жизни населения.

— Темпы развития по отраслям промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели развития, включая демографические.

— Основные направления специализации входящих в состав территорий.

— Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.

— Основные цели, задачи и направления развития на планируемый период.

— В введении суммируются результаты анализа и определяются исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения, формулируются  задачи  социально-экономического  развития  региона.

Экономическое развитие региона

Развитие промышленности.

— Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.

— Капитальное строительство объектов промышленности и инфраструктуры.

— Основные источники материально-технического снабжения предприятий региона и направления вывоза и потребления продукции предприятий региона.

— Влияние научно-технического прогресса на экономику региона.

— Финансовый сектор в экономике региона.

Социальное развитие региона

Изменения социально-демографической структуры и структуры занятости населения региона.

— Повышение жизненного уровня населения.

— Жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры.

— Коммунальное обслуживание.

— Развитие образования.

— Развитие медицины.

— Охрана общественного порядка.

— Экология.

— Культура.

— Религия.

— Сбытовая и торговая инфрастуктура региона (магазины, рынки, мелкооптовые базы и склады).

— Инфраструктура сферы услуг.

— Основные пассажиропотоки и транспорт.

— Средства массовой информации.

По каждому их пунктов блока экономического развития и блока социального развития должны формулироваться цели и стратегии развития, в том числе определение целей и основных направлений их достижения, обоснование наиболее существенных мер по каждому из направлений, выявленные последствия реализации стратегий, определение критериев сопоставления стратегий и результата их применения, основные характеристики выбранной стратегии — пропорции в развитии различных подсистем, эффективность их функционирования, этапы реализации стратегии.

По действующему законодательству план развития муниципального сектора экономики должен включать:

— перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

— перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий;

— программу приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

— сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного или муниципального сектора экономики. Исполнительные органы местного самоуправления могут разрабатывать долгосрочные целевые программы, которые подлежат утверждению соответствующим представительным органом местного самоуправления. Перечень долгосрочных целевых программ формируется в соответствии с приоритетами, определяемыми прогнозами социально-экономического развития.

Долгосрочная целевая муниципальная программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов реализации программы, наименование органа местного самоуправления — заказчика указанной программы, сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам, а также другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Грамотно разработанная концепция развития существенно облегчает разработку и принятие конкретных целевых программ развития муниципального образования. Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающий эффективное решение задач в области государственного, экономического, социального и культурного развития.

Для эффективного использования инструмента концепций развития в масштабах всей страны необходимо, чтобы концепции развития были единообразны по структуре и методологии подготовки. Такой подход существенно облегчит вышестоящим уровням управления написание концепций развития и улучшит их качество. Вышестоящие уровни власти смогут запрашивать концепции развития подчиненных территорий и на их основе составлять обобщенные концепции развития для более крупных территориальных образований. В настоящее время отдельные регионы и муниципальные образования подготовили концепции развития. Однако существенные различия в их структуре и содержании не позволяют проводить их объективное сопоставление. Кроме того, не все регионы и муниципальные образования могут позволить себе проводить научные изыскания и самостоятельно решать методологические вопросы.

Для того, чтобы решить возникшую проблему, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить типовые, рамочные концепции развития для федерального уровня, уровня федеральных округов, уровня субъектов Федерации, уровня муниципальных образований. Концепции развития должны утверждаться соответствующим представительным органом власти, но вступать в силу только после согласования с вышестоящим уровнем управления. Согласование необходимо для того, чтобы цели, заложенные в концепции отдельного административно-территориального образования, не вступали в противоречие с целями развития соседних образований и всей территории в целом.

Например, два соседних муниципальных образования могут принять решение о строительстве на своей территории крупной текстильной фабрики. При этом для данного региона в целом строительство двух фабрик экономически нецелесообразно. В связи с этим необходимо, чтобы вышестоящий уровень управления, проведя согласование с обоими муниципалитетами, нашел вариант решения возникшей проблемы развития. В частности, можно провести сравнительный многофакторный анализ обоих проектов и по его итогам выбрать один, более эффективный.

Единый подход к подготовке и обязательность применения концепций развития по всей стране позволят значительно улучшить управляемость процессов территориального развития.

На основе долгосрочных концепций развития муниципальные органы осуществляют мероприятия по планированию использования площадей и застройки. Целью такого планирования является поддержание и дальнейшее улучшение уровня жизни населения на данной территории. С помощью плана использования площадей и плана застройки органы местного самоуправления закрепляют целевое предназначение участков, тип строений и других сооружений на них, допустимые размеры и месторасположение объектов, либо запрещают соответствующую строительную деятельность.

Перспективное планирование строительства регулирует подготовку и реализацию строительных проектов и иного использования земель. Выделяют два вида перспективных планов строительства: план использования площадей является предварительным, а план застройки — обязательным для исполнения планом.

План использования площадей в общих чертах определяет на длительную перспективу использование всей территории муниципального образования на основе прогнозируемых местных потребностей. План использования площадей является основой обязательной части перспективного плана строительства, т.е. плана застройки. При разработке плана использования площадей во внимание следует принимать цели территориального планирования системы расселения и землепользования, а также первоочередные отраслевые приоритеты.

План использования площадей содержит площади, предназначенные для застройки, которые указываются графически, цветами, надписями или текстом на карте. Помимо карты план использования площадей может содержать и текстовую часть, излагающую основные замыслы развития. План использования территории не преследует задачу точного разграничения земель, а лишь характеризует территорию и ее развитие. План не создает правовых обязательств, однако способствует увязке мероприятий органов местного самоуправления и государственных планирующих организаций, координируя стратегию использования площадей.

Главным инструментом местного перспективного планирования строительства является план застройки. План застройки составляется для отдельных, ограниченных площадей в пределах территории городов и других поселений. Важнейшими критериями являются тип и объем строительных работ, а также способ строительства. В плане застройки указываются площади под объекты общего пользования, транспортные коммуникации, зоны зеленых насаждений и т.п.

План застройки разрабатывается на основе плана использования площадей. К обсуждению плана застройки должно привлекаться население и заинтересованные государственные учреждения. После публичного обсуждения план застройки утверждается представительным органом местного самоуправления и приобретает обязательную силу. Граждане и предприятия, чьи интересы затронуты планом застройки, могут оспаривать его в административно-судебном порядке.

В качестве одного из важных инструментов органов местного самоуправления можно отметить план межевания, который является основанием для установления границ земельных участков, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.

Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой органами местного самоуправления на период проведения работ по межеванию, в которую включаются руководители и специалисты соответствующих комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, архитектуре и градостроительству, управлению муниципальным имуществом. В работе комиссии могут принимать участие представители иных органов местного самоуправления, а также физические и юридические лица, представляющие интересы владельцев недвижимости и иных граждан.

Хотя каждый собственник вправе застраивать участок земли по своему усмотрению, это право ограничено в целях упорядочения строительства. Условием для осуществления застройки земельных участков является получение разрешения на строительство, если иное специально не оговорено в законе. Разрешение на строительство выдается на основании письменной заявки и на основании строительной документации, включающей в себя документы, необходимые для оценки и проработки заявки на строительство. Разрешительный порядок строительства обеспечивает соблюдение норм безопасности. В рамках строительного надзора осуществляется наблюдение за реализацией строительных проектов, проверяется соблюдение Государственных правовых предписаний. Так объектами проверок являются строительство зданий, контроль территорий, не подлежащих застройке, соблюдение норм рассредоточения зданий, оборудование подходов и подъездов к земельным участкам, соблюдение границ земельных участков, оборудование необходимых общественных объектов.

МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТ

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

Формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Бюджетным кодексом Российской Федерации», а также другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными правовыми актами муниципальных органов местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов:

— регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ;

— участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

— распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

— разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

— оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

— осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.

Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.

В интересах государства на финансовую самостоятельность местных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным направлениям общегосударственной политики. Могут устанавливаться определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.

От того, насколько эффективно финансовое управление на уровне местного самоуправления, во многом зависит своевременность выплаты заработной платы, наличие электричества, воды и тепла в домах, т.е., фактически, все вопросы жизнеобеспечения населения, и  в конечном итоге — социальная стабильность. Учитывая высокий уровень ответственности за управление общественными средствами при осуществлении финансовой политики важно руководствоваться методами научного управления финансами.

В процессе управления муниципальными финансами выделяется несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Следует отметить, что данные функции не должны осуществляться одним и тем же структурным подразделением органов местного самоуправления, так как в таком случае при составлении финансового плана и бюджета долгосрочные интересы развития муниципального образования будут подчинены сиюминутным интересам. Также для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.

Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы местного самоуправления, на основе приоритетов, установленных законодательным органом местного самоуправления. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития муниципального образования. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета муниципального образования должен осуществлять законодательный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется, как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.

Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.

Важнейшим элементом финансового управления органов местного самоуправления является бюджет. Необходимость составления местных бюджетов обусловлена наличием собственных предметов ведения, требующих осуществления хозяйственной деятельности. Если бы местные органы власти являлись просто представителями вышестоящих органов власти, составление самостоятельного бюджета было бы не нужным. Такие органы власти работали бы в рамках утверждаемой вышестоящим органом власти сметы расходов на определенные нужды, однако при таком подходе местные власти скорее всего не были бы заинтересованы в оптимизации расходов.

С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов — утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.

Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

— определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

— определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

— осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

— право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

— право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

— компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской, Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации.

Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.

После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов.  Сведения  об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию.

ДОХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

— предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

— предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Муниципальное образование — получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

— ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

— предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;

— предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством и др.

С позиции муниципального управления целесообразно также использовать классификацию доходов на постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу муниципального образования, значительной части поступлений от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам муниципального образования относятся заемные средства, полученные местными сообществами для финансирования инвестиционных расходов.

В бюджете средства местных сообществ классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть местного бюджета, направляются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными расходами представляет собой самостоятельный источник доходов для инвестиционной части местного бюджета. Собственно инвестиционные поступления местных бюджетов представляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений. Они включаются в доходы инвестиционной части местного бюджета. Инвестиционные поступления разделяются на три категории средств: отчисления с доходов функциональной части местного бюджета, займы и государственные субвенции. Как правило, налоговые поступления, относимые в доходные статьи инвестиционной части бюджета на практике не имеют большого значения, поскольку они представляют доходные статьи функциональной части местного бюджета. Однако некоторые виды налоговых поступлений часто имеют целевой инвестиционный характер. Так, средства от земельного налога могут направляться на оплату капитальных затрат по повышению плодородия муниципальных земель сельскохозяйственного назначения.

Представительные органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации. Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

В случае необходимости, население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные средства могут использоваться исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об использовании собранных средств.

Несмотря на большое число местных доходов, их, однако, нельзя считать взаимозаменяемыми. Можно выделить следующие основные принципы их использования:

— по мере возможности, для финансирования текущих расходов следует использовать налоги, поступления от платежей и лишь в отдельных случаях для капитальных затрат;

— для капитальных затрат целесообразно использовать, субсидии, займы, налоги для финансирования капитальных затрат использовать нежелательно.

Данные принципы финансирования капитальных и текущих затрат проистекают из оценочного суждения, что граждане, проживающие на территории данной административной единицы, должны покрывать Затраты лишь на те функции местных органов власти, которые им необходимы, и не должны возмещать их в том случае, если эти функции им не нужны. Поэтому при решении вопроса о финансировании того или иного проекта особенно важно оценивать срок пользования этими активами.

Долгосрочные займы пригодны для целей капитальных затрат местных органов власти. Это происходит потому, что капитальные затраты будут удовлетворять запросы населения в течение длительного времени, а погашение займа и выплата процентов по нему будут осуществляться из средств налогообложения также в течение длительного времени.

Использование займов для целей погашения текущих затрат местных органов власти нежелательно, так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими гражданами бремени выплат на будущие поколения, которые, в отличие от них, уже не смогут воспользоваться благами этих займов. Если займы используются для оплаты текущих расходов, размеры последних могут стать чрезмерными, поскольку население может поддаться соблазну и проголосовать за более высокий уровень расходов, за которые им при жизни расплачиваться не придется.

Текущие налоги и платежи малопригодны для капитальных затрат местных органов власти с той точки зрения, что граждане будут вынуждены полностью взять на себя бремя расходов по услугам, преимуществами которых смогут воспользоваться только будущие поколения. Если при осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал, поскольку население может не захотеть полностью оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут невелики.

Однако существуют случаи, когда займы являются приемлемым источником финансирования текущих расходов.

Затраты местных органов власти обычно производятся по достаточно стабильному графику в течение всего года, в то же время поток поступлений в местный бюджет может быть менее регулярен и зависит от множества факторов. В целом в течение года следует или уравновешивать свои активы и пассивы на текущих счетах, или иметь небольшое положительное сальдо для того, чтобы покрывать капитальные затраты. Поэтому краткосрочные займы, практикуемые местными органами власти для компенсации нерегулярного поступления платежей, вполне оправданы.

Кроме того, время от времени местному органу власти приходится идти на непредвиденные расходы. Например, возмещение ущерба от эпидемии, крупного пожара, аварии и других бедствий. Серьезное чрезвычайное происшествие может потребовать значительных непредусмотренных расходов на поддержание порядка силами милиции.

Подобные чрезвычайные расходы могут финансироваться за счет использования чрезвычайных способов. Конечно, с финансовой точки зрения оптимальным было бы финансирование чрезвычайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в условиях постоянного бюджетного дефицита большинства муниципалитетов и достаточно высокой инфляции на практике данный способ используется нечасто. Кроме того, создание таких фондов означает уменьшение средств, выделяемых на текущие социальные расходы, что далеко не всегда приемлемо. Более целесообразным представляется создание специальных фондов на уровне субъекта Федерации или на уровне объединения муниципалитетов при условии, что средства фондов, собранных за счет муниципалитетов, будут предоставляться последним в виде безвозвратных субвенций при возникновении необходимости в чрезвычайных расходах. К сожалению, в настоящее время на практике данный способ трудноосуществим в виду недостаточного объема доходов местного самоуправления при большом объеме чрезвычайных расходов.

Кроме того, при нехватке средств в фондах для финансирования всего необходимого объема чрезвычайных расходов порядок перераспределения ресурсов может вызвать множество конфликтов и споров. Возможно, выходом из положения могло бы быть заимствование необходимого объема финансовых ресурсов субъектом Федерации на рынке. Стоимость такого привлечения средств была бы ниже, чем если бы муниципалитеты осуществляли самостоятельные заимствования. Однако следует учитывать, что участие органов местного самоуправления в таких фондах может быть только добровольным.

Другим чрезвычайным источником может быть продажа муниципального имущества, но с точки зрения эффективной муниципальной политики, данный способ может быть рекомендован только в том случае, если отчуждается высоко ликвидное имущество или ценные бумаги, которые покупались специально с целью их дальнейшей перепродажи. Продажа же части необходимого муниципального имущества с целью приобретения другого муниципального имущества нерациональна в том числе и потому, что срочная продажа недостаточно ликвидного имущества практически всегда осуществляется по цене ниже рыночной.

Если местные органы власти не располагают полномочиями по немедленному увеличению ставок налогообложения, а вышестоящий уровень управления не оказал необходимой помощи, остается единственная возможность — привлечь займ для покрытия непредвиденных расходов.

При использовании займов на эти иные цели следует учитывать, что увеличение доли заемных средств в местном бюджете приводит к существенному увеличению рисков, связанных с изменением рыночной конъюнктуры. Кроме того, большинство займов и кредитов выдается на жестких условиях соблюдения схемы погашения основной долга и регулярной уплаты процентов. Такие ограничения уменьшают возможности оперативного управления финансовыми потоками муниципального образования, так как вынуждают в первую очередь направлять доходы на выполнение обязательств перед кредиторами, а не перед населением.

Эффективная финансовая политика в муниципальном образовании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий местного населения, путем изменения размера поступлений, регулируя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование. Местные политические деятели, чиновники и избиратели обычно гораздо более осмотрительно расходуют средства, собранные на местах, нежели средства, полученные со стороны.

Местные органы власти несут ответственность за развитие местной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благотворно влияет на деловую активность в обустраиваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения. Может показаться, что введение такого сбора перекладывает все расходы на обустройство на те предприятия, которые изначально вели свою деятельность, но на самом деле расходы на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества, в результате обустройства территорий.

При этом важно устанавливать сборы таким образом, чтобы использование разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориентировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах.


расходы местных бюджетов

Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Применяются также и иные классификации бюджетных расходов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств.

В целом, расходная часть местных бюджетов включает:

— расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

— расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

— расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

— ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются только такие расходы, которые в таком качестве определяет закон (но не подзаконные акты), а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженности, появляющихся из договорных обязательств и судебных решений. Разнообразные расходы местных бюджетов отражают разделение компетенции между территориальными уровнями государственной власти.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

— финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджетным решениям. Так, запрещены субсидии религиозным организациям. Однако расходы по поддержанию храмов, находящихся в муниципальной собственности, могут быть профинансированы. Запрещены расходы в интересах частных лиц и организаций за исключением случаев поддержания служб, необходимых для удовлетворения жизненно важных потребностей населения, если частная инициатива в этой сфере недостаточна или отсутствует и если удовлетворение этих потребностей населения входит в компетенцию местного сообщества. Также из местных бюджетов