16029

Конституційно-правові засади становлення української державності

Книга

Мировая экономика и международное право

У монографії з урахуванням сучасного етапу державотворення в Україні аналізуються актуальні проблеми становлення українського конституціоналізму, розвитку громадянського суспільства, прав і свобод людини і громадянина, розвязання державноправових конфліктів...

Украинкский

2013-06-18

1.65 MB

22 чел.

Академія правових наук України

Інститут державного будівництва

та місцевого самоврядування

Конституційно-правові засади становлення української державності

За редакцією академіка НАН України В.Я. Тоція,

академіка АпрН України Ю.М. Тодика

Харків

“Право”

2003

ББК 67.3 К65

Автори монографії:

професор В. Я. Тацій — вступ, глави 1 (у співавт.), 13;

професор Ю. М. Тодика — глави 1 (у співавт.), 8,14 (у співавт.);

професор О. Г. Даншьян — глава 2;

доцент /. В. Яковюк — глава 3;

професор О. В. Петришин — глава 4;

професор М. П. Рабінович — глава 5;

професор М /. Панов — глава 6 (у співавт.);

професор Л. М. Герасіна — глава 6 (у співавт);

доцент В. П. Колісник — глава 7;

доцент С. Г. Серьогіна — глава 9;

професор Ю. П. Битяк — глави 10, 14 (у співавт.);

професор Ю. М. Грошевий — глави 11, 14 (у співавт.);

професор М. П. Воронов — глава 12;

професор М. В. Цвік — глава 14 (у співавт.)

К 65   Конституційно-правові засади становлення української державності / В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, О. Г. Данильян та ін.;

За ред. акад. НАН України В. Я. Тація, акад. АПрН України Ю. М. То-дики. - X.: Право, 2003. - 328 с.

I8ВN 966-7146-84-7

С       У монографії з урахуванням сучасного етапу державотворення в Україні аналізуються актуальні проблеми становлення українського конституціоналізму, розвитку громадянського суспільства, прав і свобод людини і громадянина, розв'язання державно-правових конфліктів, конституційні засади і тенденції розвитку соціальної функції держави, роль Верховної Ради України, Президента України, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в становленні української державності, фактори, що впливають на цей процес. Аналізуються питання конституційно-правової реформи, положення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України».

Книга розрахована на викладачів, наукових працівників, аспірантів і студентів, працівників органів державної влади і місцевого самоврядування.

ББК 67.3

© В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика, О. Г. Данильян та ін., 2003 I8ВN 966-7146-84-7.              © «Право», 2003

 

Вступ

Проблема становлення і розвитку державності в Україні на основі норм Конституції України є однією з актуальніших проблем реформування політичної, економічної і духовної систем суспільства, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, входження України до європейського і світового співтовариства. Процес державотворення на демократичних засадах відбувається, але він проходить досить складно, що зумовлено перехідним етапом розвитку української держави і суспільства, низьким рівнем політичної і правової культури населення, відсутністю чіткої стратегії державотворення і право творення, жорсткою конфронтацією владних структур на загальнодержавному рівні, поширенням корупції і організованої злочинності, особливо в економічній сфері.

В умовах світової глобалізації, європейської інтеграції набувають поширення ідеї про недоцільність державного суверенітету, ставиться під сумнів необхідність зміцнення державності, обґрунтовується можливість і необхідність посилення зовнішнього тиску на держави. Культивується право сили як спосіб вирішення міжнародних проблем.

На початку третього тисячоліття виникає чимало внутрішніх і зовнішніх загроз для держав, які створилися на пострадянському просторі. Ці країни шукають свій шлях до демократії. Відповідно на сучасному етапі актуальною є проблема, з одного боку, врахувати кожній державі позитивний досвід державотворення, який уже пройшли країни з усталеними демократичними традиціями, а з другого — не втратити вітчизняний досвід. На гостроту проблеми становлення і розвитку сучасної державності в Україні, як і в інших пострадянських країнах, суттєво впливають процеси глобалізації, формування і реконструкції світового ринку, нового економічного простору, інформатизація суспільства.

Специфіка сучасного періоду державотворення полягає в тому, що в суспільній думці посилюється розуміння необхідності демократизації суспільних відносин, оптимізації зв'язків держави і громадянина. Водночас інститути державної влади ще не готові до партнерських відносин з людиною і громадянином. Особа розглядається державою, як і раніше, в основному не як активний суб'єкт політико-правового процесу, а насамперед як об'єкт впливу на неї з боку влади. Це значною мірою характеризує виконавчу владу. Нові умови, високий ступінь комунікативності, інформатизації суспільства при реалізації ідеї демократизації державної влади, її децентралізації за вертикаллю посилюють корумпованість чиновників, державний рекет, бюрократизацію. Суттєво порушуються права та свободи людини і громадянина. На жаль, впровадження в життя конституційного принципу ідеологічної, економічної і політичної багатоманітності не супроводжується зміцненням законності і правопорядку, посиленням гарантування прав і свобод особи, зростанням економічного потенціалу держави, підвищенням авторитету державної влади.

Негативні внутрішні і зовнішні чинники суттєво ускладнюють процес державотворення в Україні, як і в інших пострадянських республіках. Слід враховувати й те, що громадянське суспільство ще не розвинуте і перебуває лише на стадії свого формування. Це дає можливість державним інституціям при прийнятті своїх рішень не враховувати суспільну думку. Формування правової державності і становлення дієздатного громадянського суспільства — взаємопов'язаний процес, який йде складно, з чималими протиріччями.

Державність — це не лише організація і функціонування інститутів державної влади на відповідному етапі розвитку суспільства. Автори монографії виходять з того, що державність — це більш широка категорія, ніж «держава», «політична система». Якщо держава складає основу політичної системи, є її головним елементом, то державність у широкому розумінні включає як державу, так і значну частину політичної системи і пануючих економічних відносин, а також елементи громадянського суспільства, що впливають на державу і політичну систему в цілому. Виходячи з цього, в монографії увага акцентується не лише на проблемах організації і функціонування державного механізму, а й на становленні громадянського суспільства, на розвитку сучасного українського конституціоналізму, на питаннях забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Розкриваються теоретико-методологічні проблеми становлення української державності в трансформаційний період, аналізуються конституційні засади соціальної функції української держави, національно-етнічні аспекти розвитку української державності, державно-правові конфлікти і способи їх розв'язання з урахуванням динаміки розвитку політико-правових процесів. Аналізуються роль і завдання Верховної Ради, Президента України, органів суду і прокуратури, виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в становленні і розвитку сучасної української державності, проблеми і труднощі, які виникають в організації і функціонуванні державних і недержавних інституцій.

Розгляд проблеми становлення і розвитку державності через функціонування відповідних інституцій є досить важливим і плідним. Поєднуючи описові і аналітико-оцінюючі засоби аналізу стану державності, автори не лише ставлять актуальні теоретичні і методологічні проблеми розвитку державного будівництва на сучасному етапі, а й аналізують стан поточного законодавства, наявні проблеми правового регулювання. У роботі подаються екскурси в історію розвитку відповідних державних і недержавних структур.

Автори розуміють складність розгляду проблеми становлення і розвитку державності в Україні на сучасному етапі, вважають, що в рамках одного монографічного дослідження цю проблему не вирішити хоча б тому, що процес державотворення, інституційних змін у механізмі влади, в структурах громадянського суспільства продовжується. Цей процес безперервний. Деякий екскурс у минуле, на наш погляд, є методологічно виваженим, тому що аналізувати стан і перспективи розвитку державності лише з часу досягнення Україною своєї незалежності, суверенітету неможливо, як неможливо країну вирвати із тканини живої історії її правотворення і державотворення. Зрозуміти сучасні проблеми державності можна тільки при врахуванні вітчизняного історичного досвіду, менталітету народу, інших чинників.

Автори виходили з того, що в становленні державності основоположна роль належить законодавчій, виконавчій і судовій гілкам влади, Президенту України. Аналіз наявних в Україні реалій свідчить про суттєві недоліки в управлінні справами держави і суспільства. Тому при забезпеченні ефективного функціонування державного механізму, його умінні адаптуватися до сучасних політичних, економічних і соціальних реалій, системно впливати на весь спектр суспільних відносин може бути вирішено багато складних проблем становлення і розвитку сучасної української державності. Відповідно в монографії автори звернули увагу насамперед на проблеми організації і діяльності органів державної влади. Хоча управління справами суспільства реалізується всім механізмом публічної влади, та саме державному механізму в системі цього управління належить основоположна роль. Це підтверджує історична практика. Особливо значною є роль виконавчої влади, в системі і структурі якої відбуваються суттєві зміни.

Неприпустимим є повторення помилок тоталітарного періоду, нехтування уроками власної історії. Для України це може призвести до нових тяжких випробувань. Тому так гостро стоїть питання про якість реалізації структурами державної влади своїх завдань і функцій. Розвиток влади як управлінської системи постійно потребує від неї адаптації до процесів, що відбуваються в суспільстві. На жаль, адаптаційні можливості державної влади під впливом різних чинників є невисокими. Так, реформа виконавчої влади йде складно. Відбувається перестановка і зміна керівників, перейменування органів виконавчої влади, ліквідація одних і посилення можливостей інших, збільшується перетік повноважень по рівнях управління при відсутності уваги до відповідальності органів і посадових осіб. Нерідко виникає почуття, що влада існує для самої себе, а людина полишена сама собі. У результаті громадянин втрачає навички соціальної колективістської психології, збільшується вітчуження людини від держави, знижуються морально-етичні засади суспільного життя. Тому людина починає пристосовуватися до тіньових методів існування, у суспільстві посилюється правовий нігілізм. Все це призводить до тяжких наслідків не лише для особи, а й для держави і суспільства.

Автори монографічного дослідження переконані, що становлення сучасної української державності на демократичних засадах — це системний, складний політико-правовий процес, досить тривалий за часом розвитку, який охоплює реформування всіх сфер суспільного життя, вдосконалення державних і недержавних інституцій, підвищення рівня політико-правової культури населення, посадових і службових осіб державного апарату.

Велика роль у становленні державності народу належить Конституції України. У ній знайшли закріплення як світові цінності конституціоналізму, так і вітчизняний досвід державотворення. Згідно з її приписами йде процес розвитку державного механізму, структур громадянського суспільства. Важливим аспектом проблем, що аналізуються в монографічному дослідженні, є втілення конституційних норм у практику сучасного державотворення, аналіз чинників, які знижують можливості більш активного впливу норм Конституції України на суспільні відносини.

 

Глава І

в Україні в конституціоналізму

Процес становлення правової державності в Україні на демократичних засадах безпосередньо пов'язаний з втіленням в практику цінностей конституціоналізму, врахуванням у державотворчому процесі вітчизняного і зарубіжного досвіду конституційно-правового регулювання суспільних відносин.

При цьому ми виходимо з того, що державність — це досить складний комплекс елементів, структур, інститутів публічної влади, а також компонентів неполітичного характеру, які обумовлені специфікою соціально-економічних, політичних, морально-духовних умов життєдіяльності конкретного народу на відповідному етапі його розвитку. Державність — це стан не лише держави, а й суспільства в конкретний історичний період, якісна характеристика його елементів. Вона включає в себе інституції як держави, так і громадянського суспільства, яке перебуває на стадії формування.

Проблеми державотворення все більш грунтовно розглядаються в українській юридичній науці'. Разом з тим чимало питань державності, в тому числі в аспекті конституціоналізму, не аналізувалися. Актуальним є питання впливу Конституції України на державотворчий процес, враховуючи, що Конституція має особливу соціальну цінність у національній правовій системі. Конституція суттєво впливає на весь спектр економічних, політичних і соціальних відносин, регулює основи організації і функціонування державного механізму, політичних партій, професійних спілок, створює правові передумови для новелізації української політичної системи в напрямку її демократизації, гуманізації, орієнтації на забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Науковий аналіз становлення і розвитку української державності через вимір конституціоналізму є досить важливим, оскільки сьогодні в країні складається непроста ситуація. Йде жорстка конфронтація різних політичних сил щодо конституційної реформи, результатів виборів до Верховної Ради України в 2002 р. тощо. Досить складно проходить процес формування парламентської більшості, гальмується законодавчий процес. Знижується авторитет державних інституцій. Все це негативно впливає на процес державотворення.

Незважаючи на всі ці негаразди, слід виходити з того, що держава є головною інституцією в політичній системі суспільства. Вона виступає об'єднуючим елементом відносно суспільства, різних аспектів життєдіяльності особи. Лише держава з усіх елементів політичної системи має найбільші можливості впливу на процеси, що відбуваються в суспільстві. Саме вона повинна відбивати загальний інтерес на відміну від корпоративних та інших інтересів, які втілюються через функціонування недержавних структур. Тому сьогодні конче важливо забезпечити авторитет влади, її функціонування на демократичних засадах, на основі злагоди, консенсусу, а не конфронтації.

В літературі цілком слушно зазначається, що при значних конфліктах між структурними компонентами «можлива деградація системи, розрив зв'язків усередині і навіть повний розпад державності»'. Відповідно, актуальною є проблема забезпечення стабільності конституційного ладу України, ефективного функціонування державних інституцій, забезпечення національної безпеки України. В соціологічній літературі дається схема можливої зміни стадій, циклів розвитку державності: 1) стабільний розвиток — самопідтримання інститутів і елементів суспільного розвитку; 2) стабільний розвиток — здатність самої системи подолати порушення рівноваги за рахунок внутрішніх резервів, які в неї є, але система при цьому не розвивається; 3) кризовий стан — стан, що призводить до порушення рівноваги і появи ознак деградації; 4) стан катастрофи — стан, при якому йде розрив зв'язків між компонентами соціальної системи, що веде її до руйнування; 5) розпад — загибель системи із знищенням всіх або більшої частини її компонентів. Ця схема може бути застосована і щодо функ ціонування державності та її компонентів. Тому важливо забезпечити функціонування політичної системи країни, державних інституцій у режимі злагоди, консенсусу.

Державна влада, елементи громадянського суспільства змінюються під впливом різних чинників. Отже, методологічно виваженим є розгляд державності насамперед в історичному аспекті, тобто з точки зору її становлення і розвитку. Державність українського народу в радянський період характеризувалася такими рисами: тоталітарність;

однопартійність; радянська форма народовладдя; несприйняття доктрини правової держави, поділу влади, політичної та ідеологічної багатоманітності, верховенства права, пріоритету прав особи; одержавлен-ня економіки та інших сфер суспільного життя; суто класовий підхід до оцінки соціальної практики; відсутність змагальності і конкурент-ності в економічній і політичні сферах; залежність правової системи України від правової системи СРСР; марксистсько-ленінська ідеологія як єдина доктрина розвитку держави і суспільства. Така модель радянської української державності базувалася на відповідних конституціях України. Але немає підстав вважати, що, базуючись на таких засадах, держава і суспільство грунтувалися на цінностях конституціоналізму. Наявність конституції в країні ще не означає, що в ній існує конституціоналізм.

Для сучасного етапу української державності характерними є: демократизація суспільних процесів; закріплення на конституційному рівні економічної, політичної і ідеологічної багатоманітності, її реалізація на практиці; встановлення як конституційних принципів поділу влади, верховенства права і закону, пріоритету прав особи. Це позитивні аспекти розвитку державності. Разом з тим сьогодні вона характеризується і такими процесами, як криза і послаблення регулятивних можливостей державної влади; зниження її авторитету; значна поляризація населення за рівнем прибутків, за ідеологічними і політичними уподобаннями; розвиток правового нігілізму, і не лише серед населення, а й у верхніх ешелонах державної влади; наявність конфронтації між законодавчою і виконавчою гілками влади; жорсткі конфлікти в самій Верховній Раді; корумпованість, зростання злочинності, зниження моральності, рівня культури; посилення егоїзму, індивідуалізму. Все це фактори, які дестабілізуюче впливають на становлення української державності. Процеси глобалізації збільшують загрозу національній безпеці. В Україні, як і в інших країнах СНД, суттєво порушуються права людини і громадянина.

При такій ситуації виникає два можливих шляхи розвитку — або ж назад до тоталітаризму, або ж вперед — до цивілізованої системи відносин між державою і особою, державою і суспільством. Вважаємо, що український народ чітко визначив свій вектор суспільного розвитку — демократію, яка б базувалась на цінностях світового і вітчизняного конституціоналізму.

Сучасну українську державність можна характеризувати як перехідну. Їй відповідає Конституція України 1996 р. Державність в Україні, в інших країнах СНД, утверджується на власній конституційній основі. Перехідний характер української державності, таких її компонентів, як економічна, політична і правова системи, містить у собі декілька варіантів можливого розвитку. На наш погляд, Конституція України 1996 р. закладає ліберально-демократичну доктрину розвитку суспільства. Важливо, щоб цей напрямок чітко втілювався в життя. Для цього в цілому є всі підстави.

Формування правової державності безпосередньо пов'язано насамперед із становленням України як правової і демократичної держави. Правова держава, як відповідна теорія і практика організації політичної влади і забезпечення прав і свобод громадян, є одним із суттєвих ~ • досягнень світової цивілізації, політичної і правової культури людства. Ідеї і концепції правової державності апробовані історичною практикою в процесі довгих пошуків належних форм і процедур організації і функціонування публічної влади, яка була б відповідальна перед суспільством, функціонувала на правових засадах, не допускала свавілля і беззаконня. Правова держава — це такий тип держави, влада якого базується на праві, ним обмежена і через нього реалізується. Побудова в Україні такої держави — важливе завдання держави і суспільства.

Сьогодні, на початку третього тисячоліття, Україна знову переживає перехідний період, один із найзначніших у своїй історії. Відповідні зміни в державності і відображення їх в Конституції України як інструменті формування нової правової державності залежить від спрямованості, темпу і ритму політико-правових процесів. Це насамперед пов'язано з ініціацією Президентом України ідеї про перехід від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської.

У правовому аналізі сучасного стану проблеми державності необхідно враховувати історичний аспект розвитку державності і конституціоналізму. Без такого історичного контексту неможливо адекватно зрозуміти зміст і цілі концепції правової держави, особливості української конституційної моделі правової держави, необхідні передумови і фактори її реалізації. Безумовно, історія становлення правової держави і конституціоналізму в Україні повинні бути осмислені в їх співвідношенні з вітчизняними традиціями і реаліями. Причому історія конституційного розвитку України — складне і ще не повною мірою вивчене явище. Ця тема заслуговує на Ґрунтовне наукове дослідження. Історія конституціоналізму, як і державність, має свою періодизацію. Стосовно України її можна розділити умовно на три етапи — дорадянський, радянський і пострадянський. Для України основні віхи в розвитку державності і конституціоналізму пов'язані в основному з перехідними періодами розвитку українського суспільства.

Становлення державності безпосередньо відбувається в умовах функціонування відповідної політичної системи, політичного режиму. Тому процес становлення і розвитку української державності неможливо відривати від існуючої політичної системи, оскільки держава є визначальним елементом цієї системи. В літературі під політичною системою суспільства, як правило, розуміють сукупність політичних інститутів, суб'єктів влади, відносини між ними, процеси, що протікають у системі, які складаються в процесі реалізації влади. Політична система включає в себе організацію політичної влади, відносини між суспільством і державою.

Різні політичні сили в Україні ставлять питання про необхідність демократизації політичної системи. В літературі виділяють два протилежних типи політичних систем — політичну систему ліберальної демократії і політичну систему тоталітаризму. За словами Ф. Хайєка, те, що є протилежним лібералізму, те є тоталітаризмом.

Головні функції політичної системи в демократичних країнах полягають у виявленні суттєвих для суспільства інтересів та їх узгодженні, у демократичному і цивілізованому вирішенні конфліктів. Все суспільство можна уявити як комплекс взаємопов'язаних систем — економічної, соціальної, духовної і політичної. При цьому політична система повинна бути тісно пов'язана з іншими системами, але не тиснути на них, щоб не допустити деградації суспільства і самої себе. Домінування в суспільстві політичної системи за рахунок послаблення інших підсистем або тиску на них при авторитарному або тоталітарному режимі призводить до порушення зворотного зв'язку між суспільством і політичною системою, підриває життєдіяльність всього суспільного організму. Особливо це небезпечно, коли держава і суспільство перебувають на перехідному етапі свого розвитку, коли низькою є політико-правова культура суб'єктів конституційно-правових відносин, йде жорстка конфронтація різних політичних сил, як це має місце на сучасному етапі державотворення в Україні.

Демократизм політичної системи, правова державність і конституціоналізм — хоча це й різні політико-правові поняття, але між собою тісно пов'язані, оскільки виходять на процеси володарювання, забезпечення прав особи, методи реалізації владних повноважень. Політологи і юристи інколи по-різному розуміють, у чому проявляється демократизм політичної системи. Так, деякі американські політологи зводять її демократизм до трьох умов: а) значна і загальна змагальність серед осіб і організованих груп (особливо партій) за ключові позиції у владі;

б) високий рівень участі всіх груп суспільства у виборі лідерів і політики; в) забезпечення свободи друку, зборів, об'єднань, достатньої для забезпечення політичної справедливості і участі в політиці'. На думку російських вчених-політологів, якщо в політичній владі перемагає контроль громадян над державою, то таку політичну систему можна віднести до демократичних; якщо ж ступінь контролю держави над громадянами вищий або ж контроль громадян відсутній зовсім, то така система є авторитарною2.

Ознаки, які виділяються політологами, не завжди відповідають правовим ознакам демократичної політичної системи, закріпленим у конституції. В Основних Законах демократичних країн можна виділити такі ознаки демократичної політичної системи: демократія, політичний і ідеологічний плюралізм, поділ влади, змагальність у політичному процесі на базі рівноправ'я і рівних можливостей для осіб і організованих груп, незалежність суду, панування права (правова державність) тощо3.

Незважаючи на те, що у політологів і юристів дещо різні підходи до характеристики демократизму політичної системи, але вони єдині в головному — ця система повинна бути спрямована на забезпечення прав людини і громадянина. Аналізуючи в історико-правовому аспекті минуле, є підстави вважати, що для СРСР епохи тоталітаризму (авторитаризму) було характерним злиття всіх трьох гілок влади і зосередження Їх у руках партійної еліти, відсутність незалежного суду і рівності всіх громадян перед законом і судом, наявність формальної конституції і формального парламенту тощо. Невипадково в літературі радянську політичну систему визначають як систему номінального конституціоналізму4. І сьогодні стоїть завдання забезпечити реальний конституціоналізм, при якому права людини дійсно розглядалися б як найвища соціальна цінність.

Проблема становлення правової державності і конституціоналізму — це комплексна політико-правова проблема, яка ще не була предметом ґрунтовного наукового дослідження. Отже, є необхідність визначити чинники, які впливають на становлення державності і конституціоналізму, роль відповідних державних інституцій, проблеми, які виникають, а також з'ясувати, що треба робити, щоб в Україні йшов процес становлення державності на демократичних засадах, щоб у політико-правову практику нашої країни реально входили світові цінності конституціоналізму.

Проблема українського конституціоналізму у вітчизняній науці конституційного права лише недавно стала предметом ґрунтовного дослідження. Є різні тлумачення поняття «конституціоналізм», яке розуміється як у широкому, так і вузькому аспекті. В широкому — це теорія, історія, практика конституцій, розвитку конституційного права. Друге визначення конституціоналізму — це цілісна система знань про фундаментальні цінності демократії, які підняті на рівень конституційних норм і принципів'.

Конституціоналізм — категорія, яка досить часто сьогодні застосовується у вітчизняній науці конституційного права. Багатоаспектність поняття «конституціоналізм» і явищ, які він відображає, дає можливість охарактеризувати його з різних сторін — теоретичної, практичної, нормативної, організаційної. Теоретичний підхід дає можливість розглядати це поняття як систему ідей і поглядів, які відповідають принципам демократичного розвитку устрою держави, організації в ній влади, взаємовідносин влади і громадянина. Практична сторона характеристики конституціоналізму пов'язана з реалізацією конституційних приписів. Організаційна сторона характеристики конституціоналізму пов'язана з відображенням в його ідеях демократичних засобів побудови влади, тобто демократичної форми правління, а також способів політичного володарювання2. Виходячи з цього, конституціоналізм визначається як система ідей і поглядів, у яких втілюються уявлення про конституційну державу, її конституційне оформлення, а також політико-правова практика реалізації таких ідей і норм, що їх закріплюють3.

Вважаємо, що це дещо звужене поняття. Конституціоналізм як складне явище включає в себе елементи: а) конституційні ідеї і теорії; б) масову конституційну свідомість громадян, населення в цілому; в) конституційні норми, акти і інститути; г) конституційний порядок'.

Таке широке розуміння феномена конституціоналізму є обгрунтованим, оскільки він не може бути зведеним тільки до конституційної свідомості або до нормативного масиву конституційного права. Всі складові частини конституціоналізму тісно між собою пов'язані і являють собою поєднання об'єктивного і суб'єктивного, ідей, норм, конституційної практики2.

Виникає питання: чи є в Україні конституціоналізм і в якому стані він перебуває? Це принципово важливе питання, пов'язане з оцінкою рівня конституційної законності в нашій державі, легітимністю Конституції, сприйняттям її норм масовою правосвідомістю.

Вирішуючи це питання, слід враховувати, що наявність писаної конституції ще не означає існування конституціоналізму як масового політичного руху, зацікавленого в забезпеченні країні демократичного конституційного ладу. Наприклад, в Англії немає писаної конституції, але є конституціоналізм як система демократичних поглядів суспільства, політичної еліти, як суворий правопорядок, що базується на повазі до прав людини і громадянина.

Конституціоналізм — досить ємне політико-правове явище, і відносно України є підстави говорити, що за деякими параметрами він безумовно є (наявність Конституції, розвинутого конституційного законодавства, таких важливих державних інституцій, як парламент, Президент, Конституційний Суд тощо). Але навряд чи масова правосвідомість, а найголовніше — конституційний правопорядок як процес і стан реалізації конституційних норм відповідає високим міркам конституціоналізму. Є підстави вважати, що в Україні тільки йде процес становлення конституціоналізму, який базується на нормах Конституції України 1996 р., напрацюваннях вітчизняних державознавців і політичних діячів.

Становлення конституціоналізму в Україні реалізується і через впровадження в конституційну структуру нашої держави західних моделей конституціоналізму. Синтез західних моделей і національної специфіки, врахування вітчизняного конституційного досвіду — кардинальний шлях становлення в Україні сучасного конституціоналізму.

З'єднання цих двох підходів і насамперед впровадження в конституційну систему України європейських цінностей повинно дати вагомі результати. Але-багато в чому це залежить від рівня політико-правової культури населення, політичної еліти, юридичних кадрів, забезпечення законності.

Прийняття Конституції України 1996 р. дало можливість: а)провес-ти демонтаж однопартійної системи і забезпечити умови для становлення і розвитку політичної та ідеологічної багатоманітності, що привело до створення багатопартійності (на сьогодні в Україні Міністерством юстиції офіційно зареєстровано понад 120 політичних партій); б) ввести в політико-правову практику поділ влади, який не визнавався радянською політичною системою; в) забезпечити на професійних засадах функціонування єдиного законодавчого органу — Верховної Ради України; г) активізувати реалізацію форм безпосередньої демократії і насамперед виборів і референдумів; г) проголосити людину, її права і свободи, безпеку як найвищу соціальну цінність і спрямувати державну політику на реалізацію цього конституційного припису, насамперед з допомогою поточного законодавства; д) створити передумови економічної багатоманітності, рівності форм власності, рівного їх захисту з боку держави, особливо захисту приватної власності і приватного підприємництва; е) забезпечити реалізацію політичного і ідеологічного плюралізму, свободи наукової творчості і інтелектуальної свободи особи.

Є всі підстави вважати, що Конституція України 1996 р. заклала основу для формування правової системи на принципово нових засадах, нормативно-правову базу становлення сучасного конституціоналізму.

Але це лише передумови конституціоналізму, а не сам конституціоналізм у тому реальному розумінні, як це має місце в країнах з розвинутими демократичними традиціями. Ми маємо перехідний конституційний порядок, який є колискою нового конституційного ладу і конституціоналізму. Необхідно пройти значний і нелегкий шлях, щоб конституціоналізм як система ідей і цінностей став домінуючим у суспільній думці. Це й шлях до підвищення соціальної ефективності Конституції України, в якій закріплено високі параметри правової, демократичної, соціальної держави, умови для нормального функціонування структур громадянського суспільства і насамперед політичних партій, інших громадських формувань. На сьогоднішньому початковому етапі пострадянського періоду розвитку України високі конституційні параметри суттєво розходяться з існуючими реаліями. Тому завдання державного механізму, структур громадянського суспільства зробити все, щоб становлення в Україні конституціоналізму йшло

 

швидше, з урахуванням вітчизняного і зарубіжного (насамперед європейського) досвіду.

Конституціоналізм — це передусім забезпечення прав людини і громадянина, дія державних інституцій у межах закону. Конституції радянського періоду заклали законодавчу основу устрою влади в СРСР, у республіках. Вони регулювали відносини з організації і функціонування державної влади. Але жодна з конституцій радянського типу не привела до створення правового механізму обмеження державної влади в інтересах суспільства і людини. Таким чином, головне завдання конституціоналізму не було вирішене. Тому основна спрямованість конституційної реформи згідно з положеннями Конституції України 1996 р. — це загальна демократизація державної влади, тобто перехід від тоталітарної держави до демократичної, правової. Ця демократизація відбувається через конституційне закріплення і проведення в життя принципів народного суверенітету, поділу влади, пріоритету прав людини. Конституція визначає основні форми реалізації народом своєї верховної влади: референдум, вибори, представницькі органи. Саме в процесі реформи реальну апробацію одержав інститут референдуму (грудень 1991р., квітень 2000 р.). Суттєво змінилася виборча система України, яка сьогодні базується на принципах альтернативності, кон-курентності. При цьому політичні партії як виразники різних поглядів у суспільстві стали активними учасниками виборчого процесу.

Для формування конституціоналізму важливим є не лише сам факт наявності конституції, а насамперед втілення її положень у практику державотворення, реальний вплив конституції на становлення правової системи на демократичних засадах. Досить важливою проблемою для будь-якої країни, в тому числі й України, є проблема реалізації конституції. Ніщо так не підриває авторитет конституції, права в цілому, як розбіжності принципів і норм конституції з життям, існуючими реаліями. Це суттєво перешкоджає становленню конституціоналізму.

Діяльність органів державної влади, інших структур політичної системи з впровадження в життя положень Конституції України 1996 р. не тільки вирішила, а й поставила чимало як теоретичних, так і практичних проблем державотворення, суттєво вплинула на становлення конституціоналізму в нашій країні на нових засадах. Конституція стала фундаментом реформування правової системи України, створення якісно нової системи державного механізму. Вона є не лише актом держави, а й суспільства, його державно-правовою моделлю, чинником забезпечення законності та правопорядку, стабільності інститутів влади, необхідною умовою становлення правової державності, що базується на пануванні права. За своєю сутністю Конституція України є ліберальною, грунтується на ідеології природних і невідчужуваних прав людини, проголошених найвищою соціальною цінністю, відповідає високим світовим і європейським стандартам, втілює у собі основоположні цінності світового конституціоналізму.

За роки дії Конституції в державно-правовій сфері України зроблено чимало. Але слід зазначити, що між конституційною моделлю правової держави і посттоталітарною дійсністю є досить суттєві розбіжності. І це цілком природно, оскільки від тоталітарного політичного режиму, правового нігілізму неможливо миттєво перейти до правової державності. Ось чому в Україні, як і в інших країнах СНД, конституційна модель ще залишається ідеалом. Звідси й випливає основоположне завдання сучасного українського конституціоналізму поєднати конституційну модель з реальною практикою державотворення.

Як у науковому, так і практичному аспекті важливо проаналізувати і позитивні, і негативні чинники, що впливають на реалізацію конституційних положень, визначити, як Конституція вплинула на становлення конституційного законодавства і правової системи України в цілому. Ця проблема є як методологічною, так і теоретичною. На нинішньому етапі державотворення вона має особливе значення і безпосередньо пов'язана з пошуком шляхів оптимального втілення конституційних норм у життя.

Конституція України становить значну соціальну цінність для людини, держави, суспільства. На жаль, це не завжди належним чином сприймається і оцінюється. Нерідко в політико-правовій думці і в засобах масової інформації Конституція України 1996 р. піддається критиці. Але ж не слід забувати, що саме вона в посттоталітарній Україні легалізувала приватну власність, проголосила юридичні гарантії прав та свобод людини і громадянина, конституційне встановила поділ влади. Все це створює принципово іншу ситуацію в правовому полі України порівняно з радянським політичним режимом. Основний Закон України 1996 р. виходить з пріоритету прав людини, закріплює верховенство Конституції і пряму дію її норм, верховенство права, принцип народовладдя, ідеологічну, економічну й політичну багатоманітність. Конституція проводить ідею незалежного правосуддя й судового конституційного контролю за діяльністю законодавчої і виконавчої гілок влади. Вона виконує консолідуючу роль щодо суспільства. Аналіз Конституції з позиції «людського виміру» дає підстави вважати, що вона повною мірою відповідає сучасним високим стандартам демократичної конституції. Але її потенціал необхідно використовувати більш ефективно в інтересах народу, кожної людини, ніж це має місце сьогодні.

Основний Закон позитивно вплинув на становлення в Україні конституційного законодавства, що проявилося у певних тенденціях. Всім своїм змістом Конституція спрямована на забезпечення суверенітету України, становлення її як незалежної держави. Конституційне законодавство на сучасному етапі є деідеологізованим. В Основному Законі, як і в інших законодавчих актах, відсутні ідеологічні характеристики сутності Української держави, інститутів суспільного і державного ладу. Встановлюється, що жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова. Йде гуманізація всіх конституційно-правових інститутів, перед державними органами ставиться завдання зосередити свої зусилля на забезпеченні прав і свобод людини. Нормативна регламентація в конституційному праві України зорієнтована на врахування позитивного досвіду світового конституціоналізму, найважливіших демократичних цінностей (права людини, народний суверенітет, верховенство права тощо).

Визначальною ознакою конституційно-правового регулювання в Україні на сучасному етапі є бурхливий темп законотворення. За роки незалежності прийнято близько двох тисяч законів. Позитивним у сучасному конституційному законодавстві країни є збільшення в ньому кількості процесуально-процедурних норм. Одночасно ні їх кількість, ні якість не відповідають реальним потребам конституційного реформування суспільства. Багато законів, спрямованих на реалізацію положень Конституції України, ще не прийнято. І це негативно впливає на реалізацію конституційних приписів.                              "

У системі галузей права національної правової системи України підвищується роль конституційного права, в межах якого йде процес формування нових конституційно-правових інститутів. Серед них особливу роль відіграє інститут основ конституційного ладу. Становлення цих інститутів відбувається на демократичних засадах з урахуванням світової конституційної практики й вітчизняного досвіду. Формування нормативної бази конституційного права України йде паралельно з активним реформуванням державного механізму, про що свідчить розробка й реалізація відповідних напрямків проведення правової реформи. Йдеться про парламентську, адміністративну, судово-правову реформи.

Конституція України 1996 р. зорієнтована на міжнародні стандарти, особливо з питань забезпечення прав людини і громадянина. Третина конституційного тексту присвячена конституційно-правовому статусу особи. Такого ґрунтовного підходу до прав людини ще ніколи не було в історії українського конституціоналізму. І це випливає насамперед з того, що згідно з Конституцією людина, її права і свободи в Україні визнаються найвищою соціальною цінністю.

На базі конституційних приписів створені і все більш ефективно функціонують відповідні органи — Конституційний Суд, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Рахункова палата тощо. Конституція створює правові передумови становлення в Україні дієздатного громадянського суспільства, багатопартійності. Інтенсивно йде процес оновлення всього законодавства України, в основі якого лежать конституційні приписи.

Усі зазначені шляхи розвитку конституційного процесу в Україні тісно взаємопов'язані і відтворюють демократичну сутність Конституції України. Саме вона дала змогу розвитися цим позитивним тенденціям, що суттєво впливає на становлення сучасної правової системи України на демократичних засадах.

Однак незважаючи на те, що Основний Закон України відповідає європейським і світовим стандартам, його текст містить деякі недосконалі положення. Значною мірою це зумовило парламентську кризу на початку 2000 р., проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Йдеться насамперед про оптимальний розподіл владних повноважень між структурами державного механізму. Поділ влади — це форма організації державної влади, що потребує балансу компетенції законодавчих і виконавчих органів. Порушення цієї збалансованості може призвести до антидемократичних перетворень у суспільстві. Тому ця проблема повинна завжди перебувати в центрі уваги державних інституцій, громадянського суспільства, науковців. Світовий досвід показує, що чітке конституційне закріплення належного поділу влади не відразу дає позитивний результат, однак максимально гарантує від зловживань органів державної влади своїми повноваженнями. Належний поділ влади робить гарантом прав людини не якусь конкретну особу, а в цілому всю організацію державної влади. І це є головним. Встановлення й додержання чіткого співвідношення конституційної компетенції законодавчої й виконавчої гілок влади, «правил гри» цих структур у конституційно-правовому полі — одна з найважливіших проблем на сучасному етапі розвитку українського конституціоналізму, теорії і практики державотворення. Слід враховувати й те, що наша держава і суспільство перебувають на перехідному етапі розвитку, і досить складно освоювати деякі конституційні новели, яких раніше не було в практиці українського конституціоналізму. Наприклад, принципи поділу влади, верховенства права, політичного і ідеологічного плюралізму.

Конституція України діє вже сім років. Це не надто значний час. Поки що йде освоєння її приписів як державними, так і недержавними інституціями, громадянами. Конституційні питання все частіше стають у центр політичних баталій. Тому, на наш погляд, важливою як теоретичною, так і практичною проблемою є легітимність Конституції, її сприйняття населенням. У нас, на жаль, не проводяться соціологічні дослідження, які б дали змогу органам державної влади та структурам громадянського суспільства мати вірогідну інформацію про те, як же народ оцінює Основний Закон країни. А це необхідно знати і державним органам, і структурам громадянського суспільства, щоб правильно прогнозувати розвиток конституційного процесу. Однак прогностична функція науки конституційного права майже не працює, що негативно впливає на вирішення актуальних завдань державотворення. Не завжди висновки науки в повному обсязі враховуються владними структурами, що не сприяє становленню конституціоналізму в України на демократичних засадах.

На сучасному етапі виникає проблема новелізації тексту Конституції України відповідно до Указу Президента України № 895/2002 від З жовтня 2002 р. «Про організацію роботи з підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України та виборчих законів»'. Цим же Указом Президента був затверджений склад Комісії з опрацювання законопроектів про внесення змін до Конституції України та виборчих законів, до якої ввійшли представники Верховної Ради України, Кабінету Міністрів, органів судової влади, політичних партій, інших об'єднань громадян, провідних вчених та практиків. Комісія була сформована в складі 51 особи. Її очолили Перший заступник Голови Верховної Ради України Г. А. Васильєв і Голова Адміністрації Президента України В. В. Медведчук. Завдання полягає в тому, щоб забезпечити перехід в Україні від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської. Йдеться про суттєве реформування не лише державних інституцій з точки зору перерозподілу владних повноважень між вищими органами державної влади, а й про вдосконалення політичної системи в цілому.

Авторитет Конституції, її роль і місце в правовій системі держави визначаються багатьма чинниками. Але, на наш погляд, основоположною проблемою сучасного конституціоналізму в Україні є співвідношення між приписами, що втілені в конституційному тексті, й реаліями, тобто між юридичною і фактичною конституцією. На перехідному

 

етапі розвитку держави й суспільства особливо чітко проявляються як реальний, так і формальний характер конституції, інших конституційних актів, збіг або, навпаки, неспівпадання формальної, писаної конституції з реальною, тобто із самим життям з його труднощами та протиріччями, адекватність або ж неадекватність відбиття в конституції існуючих економічних і соціально-політичних процесів, що мають місце в суспільстві. З цього співвідношення можна робити висновок, наскільки наша Конституція є реальною. Це, насамперед стосується характеристики України як демократичної, правової і соціальної держави, реалізації прав людини і громадянина. Необхідно ще багато зробити державним інституціям і громадянському суспільству, кожній людині, щоб Україна відповідала високим стандартам правової держави. Положення ст. 1 Конституції, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою, важливо трансформувати з політичного гасла у правову й соціальну реальність. А для цього потрібна копітка робота всіх державних і недержавних органів, народу, науковців, усіх громадян. Правова держава — це ідеал, до якого ми повинні прагнути і робити все для втілення його в реальну політико-правову практику.

Становлення конституціоналізму в Україні йде в руслі формування правової держави, яка не лише визнає і закріплює на рівні Конституції і поточного законодавства основні права та свободи людини і громадянина, а й забезпечує правову безпеку особи, її життя, здоров'я, честь і гідність, захищеність її прав не лише від посягань інших осіб і організацій, а й від самої держави, її посадових осіб. Людина — первинна, автономна одиниця суспільного організму, і, відповідно, її благополуччя, правова і соціальна захищеність залежать від стану суспільства, його співвідношення з державою. В тоталітарній державі суспільство поглинається державою, не має необхідної самостійності, цілком залежить від держави. В правовій державі формується громадянське суспільство, що складається з незалежних від держави суб'єктів, які діють у межах закону. Співвідношення громадянського суспільства і держави тут інше:

держава підкоряється суспільству, вона виконує лише ті функції, які випливають з природи самого суспільства і йому слугують. Прагнення досягти такої моделі взаємовідносин між державою і суспільством набуло чіткого вираження в ст.З Конституції України, в якій закріплено, що «держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Такого положення ще не знала історія українського конституціоналізму. Підкорення держави суспільству реалізується перш за все з допомогою законів і насамперед Конституції, оскільки Конститу-

 

ція України встановлює межі діяльності держави, визначає напрямки, форми і методи функціонування структур державного механізму.

Конституція України 1996 р. вперше так високо підняла конституційно-правовий статус людини і громадянина. У ній втілено міжнародно-правові стандарти щодо прав особи. Такий підхід є логічним, оскільки перехід від будь-якої авторитарної або тоталітарної системи до демократичної з необхідністю повинен супроводжуватися реальним або ж нерідко (як це буває) формальним декларуванням основних прав і свобод. Слід також враховувати, що розширення прав і свобод громадян для світової цивілізації є природним і історично обумовленим процесом. Але виникає питання: а чи в повному обсязі конституційні норми, що стосуються прав та свобод людини і громадянина, працюють реально? На жаль, ні. Проблема прав людини в Україні належить до найгостріших. На цьому особливо наполягали учасники Міжнародної наукової конференції, присвяченої 50-річчю Європейської конвенції з прав людини і основних свобод, яка була проведена в Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого 19-20 жовтня 2000 р. (м. Харків).

В останні роки ця проблема стала предметом ґрунтовного наукового аналізу. Але реальних, суттєвих зрушень щодо прав людини немає. Гострота проблеми обумовлюється і тим, що в нашому суспільстві склалася традиція зневажливого ставлення до окремого громадянина, особи, її прав, свобод, інтересів. Особистість найчастіше сприймалася як носій багаточисленних обов'язків, відповідальності перед державою. Її інтереси трактувалися як щось несуттєве й другорядне. Цей соціально-психологічний феномен ставлення до людини і громадянина, незважаючи на закріплення в Конституції України широкого кола прав і свобод особи, ще не переборений. Як і раніше, пріоритет віддається інтересам держави. Але ж слід вже чітко усвідомити, що взаємовідносини особи й держави — це один з визначальних аспектів свободи людини, і саме в них виявляється ступінь демократизму держави. Характеристика Української держави як демократичної і правової повною мірою відповідатиме дійсності лише тоді, коли реально будуть забезпечуватися права і свободи людини і громадянина, коли людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека будуть реально визнаватися в Україні найвищою соціальною цінністю, як це встановлюється в ст. З Конституції України. Саме в цьому напрямку необхідно рухатись.

Безумовно, в межах невеликого строку функціонування Конституції України 1996 р. неможливо створити всі необхідні інститути конституціоналізму. Для цього потрібні роки, може десятиліття. На жаль, доводиться констатувати, що сьогодні, на початку третього тисячоліття, ми

 

далекі від панування як ідей конституціоналізму, так і відповідної конституційної практики. Про це свідчать порушення конституційного законодавства не лише пересічним громадянином, а й вищими органами державної влади. Причин цього багато, але більшість з них виходить за межі юридичної практики.

На жаль, права особи, незважаючи на конституційні приписи, гарантовані недостатньо, хоча в Основному Законі вперше були так широко встановлені юридичні гарантії прав людини. Вважаємо, що побудова в Україні демократичної державності безпосередньо пов'язана з забезпеченням прав та свобод людини і громадянина. Модель демократичної держави, яку планується втілити на теренах України, передусім буде визначатися реальною реалізацією прав і свобод особи. Правова реформа, яка сьогодні здійснюється в нашій країні і базується на конституційних нормах, має бути спрямована на права людини і громадянина, і її успіх значною мірою залежить від готовності та здібності державних інституцій, і в першу чергу судових і правоохоронних органів, сприймати своє призначення як служіння кожній людині, охороняти й захищати її права та свободи, забезпечувати її безпеку. Щоправда, психологічно важко буде подолати відмову від пріоритету прав держави над інтересами окремої особи, тобто від того, що насаджувалося впродовж десятиріч радянською владою. При цьому інтереси держави і суспільства, по суті, ототожнювалися. Перебороти цей психологічний бар'єр у свідомості державних посадових осіб, мабуть, буде нелегко. Про це свідчить процес подальшої бюрократизації державного апарату, з якою намагаються боротися Президент України, керівництво Верховної Ради, але не завжди з бажаними результатами. Кампанії по зменшенню кількості чиновників в міністерствах і відомствах чомусь закінчуються, навпаки, їх збільшенням.

На основі Конституції України відкриваються можливості для нового етапу в розвитку української державності, який має бути пов'язаний із визнанням загальногуманістичних цінностей і грунтуватися насамперед на ідеї поваги до прав людини, її правової захищеності, автономності особи, на наявності сфер, де держава не могла б втручатися в особисте життя людини. Процес історичної творчості людини значною мірою залежить від обсягу її прав і свобод, що визначають її соціальні можливості і блага, які •'ябезпечують характер життєдіяльності, систему зв'язків, взаємодії і взаємовідносин людей у суспільстві. Культурний прогрес суспільства є неможливим, якщо не вносить нічого принципово нового в становище особи, якщо людина не одержує з кожним новим ступенем розвитку суспільства щоразу більше свободи, хоча

 

й класово-історично обмеженої, але ж яка розширюється від однієї суспільно-економічної формації до іншої.

Але коли ми говоримо про реалізацію норм Конституції України щодо забезпечення прав людини і громадянина, то слід враховувати й тенденцію, яка проявляється особливо серед молоді і нерідко підтримується громадською думкою. Йдеться про іншу крайність, коли оголошується безумовний пріоритет інтересів особи щодо інтересів суспільства, держави, колективу. Це може призвести до конфліктів особи з суспільством, орієнтації особи на вузькоегоїстичні інтереси. Тому слід за допомогою правових засобів, можливостей державних і недержавних інституцій, правороз'яснювальної діяльності забезпечувати компроміс між інтересами, потребами кожної людини, держави, суспільства. Зробити це не просто, але необхідно. При цьому слід виходити з того, що межа реалізації прав і свобод особи визначається системою соціальних цінностей, конституційними та іншими законодавчими приписами. Завдання юридичної науки — запропонувати ефективні механізми і юридичні засоби раціонального поєднання суспільних та особистих інтересів, вирішення конфліктів між реалізацією прав людини і додержанням суспільних інтересів. Цією проблемою займається Академія правових наук України, зокрема Львівська лабораторія з прав людини. Уже є вагомі здобутки, хоча, безумовно, проблема потребує свого подальшого аналізу і втілення результатів правових досліджень у політи-ко-правову практику сьогодення.

Гласність, демократія, правова державність, конституціоналізм — тісно пов'язані між собою поняття. Важливим принципом функціонування правової держави є гласність, відкритість діяльності державних інституцій, свобода засобів масової інформації, відсутність цензури. Без цього не забезпечити контроль суспільства над державою, конституціоналізм, неможлива демократія, ефемерною є зв'язаність держави правом. Інформація — це влада, оскільки той, хто володіє інформацією, той володіє і владою. В Конституції України (ст. 34) встановлюється, що кожен має право вільно збирати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір; в ст. 15 Конституції закріплено, що цензура заборонена. В Україні діє близько 20 законів, присвячених регулюванню інформаційних відносин. Разом з тим у даній сфері виникає безліч проблем, у тому числі і щодо забезпечення конституційного права громадян на інформацію, захисту інформаційного суверенітету України тощо. Тому відповідно до конституційних приписів необхідно буде суттєво вдосконалювати інформаційне законодавство. В цьому повинні бути зацікавлені як держава, так і структури громадянського суспільства

 

Події, які відбулися на початку 2000 р. в конституційно-правовому полі України, особливо проведення всеукраїнського референдуму, свідчать про те, що ми маємо сучасну Конституцію, яка в цілому відповідає європейським і світовим стандартам, дає можливість виявити волю народу з актуальних проблем. Але на сучасному етапі державотворення не завжди є дійові конституційні механізми розв'язання державно-правових проблем. Тобто деякі складні питання, які виникають у процесі функціонування державних інституцій, не врегульовані належним чином, що призводить до конфліктних ситуацій. Матеріальні конституційні норми, на жаль, не повною мірою забезпечені відповідними процесуальними нормами. Таке відставання процесуальних норм від матеріальних нічим не виправдано і, безумовно, негативно впливає на реалізацію конституційних приписів. Про це свідчить і те, що ніяк не вдається втілити в життя результати всеукраїнського референдуму.

Тому, приводячи приписи Конституції у відповідність з волею народу, яка була чітко висловлена з чотирьох питань у квітні 2000 р., необхідно активніше реформувати поточне конституційне законодавство, яке відстає від потреб життя. Пройшло сім років дії Конституції, а багатьох основоположних законів, які повинні бути прийняті, оскільки прямо зазначені в її тексті, так і немає. При такій ситуації Конституція як основоположний нормативно-правовий акт держави і суспільства не може запрацювати на повну силу, оскільки ці закони є своєрідною щаблинкою між Конституцією і звичайними законами. Отже, потрібно створити умови для прийняття перш за все тих законів, які визначають розвиток держави і суспільства. Насамперед йдеться про нові кодекси — податковий, трудовий, цивільно-процесуальний, кримінально-процесуальний та ін. Інакше без цього не буде працювати конституційно-правовий механізм нормативної регламентації, хоч як би ми цього бажали. Положення ст. 8 Конституції України про пряму дію конституційних норм не відкидає, а, навпаки, вимагає належного забезпечення нормативного регулювання суспільних відносин поточним законодавством.

Разом з цим немає жодних підстав принижувати пряме застосування норм Конституції, оскільки високий ступінь їх абстракції не виключає можливості їх прямої дії. У них реально втілюється масштаб поведінки суб'єктів права на всіх рівнях: суспільство — держава — колектив — особа, закріплюються найважливіші суспільні відносини. Безпосередня дія Конституції поширюється не тільки на конкретні, а й на загальні положення. На жаль, правозастосовчі органи у своїх рішеннях не часто посилаються на норми Основного Закону України, що пов'язано або з ще недостатньо високим авторитетом

 

Конституції в середовищі юридичної спільноти, або ж відсутністю звички посилатися на конституційні приписи. Це, на наш погляд, феномен не лише юридичний, а й психологічний, і він вартий глибокого наукового аналізу.

До негативних чинників становлення сучасного українського конституціоналізму, на наш погляд, слід віднести: а) відсутність необхідного досвіду законодавчої регламентації суспільних відносин на демократичних засадах: депутатський корпус тільки починає напрацьовувати традиції нормотворчості в нових умовах; б) несформованість в Україні, як і в інших країнах СНД, глибоких традицій конституціоналізму, парламентаризму, в тому числі реалізації на практиці принципу поділу влади, що нерідко призводить до жорсткої конфронтації владних структур і негативно впливає на процес державотворення; в) брак належної взаємодії владних структур, що є перепоною для нормального розвитку законотворчого і в цілому нормотворчого процесу, оптимального вирішення в консенсуальному режимі назрілих проблем; г) недостатньо високий рівень правової культури народних депутатів України, працівників державного апарату, населення, що не сприяє повазі до Конституції як важливої соціальної цінності, до конституційного законодавства в цілому; г) наявність у конституційно-правовому полі значної кількості конфліктів, розв'язання яких не має необхідних правових процедур; д) відсутність належного наукового забезпечення становлення конституційного законодавства, проведення правової реформи; е) некритичне використання зарубіжного конституційно-правового досвіду, який був свого часу сформований в інших політико-правових, історичних і культурних реаліях; є) розбіжності між конституцією юридичною і фактичною, які є досить відчутними, особливо стосовно прав людини і громадянина; ж) відставання новелізації правової системи від потреб життя, неприйняття багатьох законів, які безпосередньо випливають з Конституції України; з) відсутність наукових розробок з багатьох актуальних проблем розвитку конституційного процесу.

Звичайно, перелік цих негативних чинників не є вичерпним. Тому необхідна плідна й узгоджена праця державних інституцій і громадянського суспільства, усіх наукових і навчальних установ юридичного профілю для створення необхідних умов ефективного функціонування норм Конституції України. Цілеспрямовано в даному аспекті працює Академія правових наук України.

Становлення правової державності і конституціоналізму безпосередньо пов'язане з діяльністю Верховної Ради, яка є єдиним органом законодавчої влади в Україні, Ініціатива Президента України про пе

 

рехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки ставить за мету підвищити роль парламенту в державному механізмі. Законодавча влада в будь-якій державі реалізується парламентом. Але з точки зору поділу влади важливо мати на увазі, що законотворчість є не єдиною функцією парламенту. Говорячи про законодавчу функцію Верховної Ради, слід враховувати межі можливостей парламенту, тобто чи має він право врегулювати будь-яке питання з допомогою законів, чи є обмеження його влади, чи може йти мова про скасування законів, про визнання їх неправовими? Зрештою, чи можна ставити питання про відповідальність парламенту перед суспільством за свою неефективну чи протиправну діяльність?

У літературі наголошується, що можливості парламенту слід вважати обмеженими, оскільки існує поділ влади і система стримувань і противаг. Необмеженість повноважень парламенту може призвести до тиранії. А тиранія парламенту нічим не краще, аніж тиранія уряду, президента або однієї партії. Ніхто, крім парламенту, не може приймати закони, і прийняті парламентом закони є обов'язковими для виконання. За цими межами пріоритет парламенту закінчується. В сфері управління і правосуддя парламент не може відігравати вирішальної ролі'.

Роль Верховної Ради в становленні державності в Україні на демократичних засадах, конституціоналізму є визначальною. Разом з тим, на жаль, роботу нашого парламенту не можна повною мірою визнати ефективною і професійною. Значну частину прийнятих Верховною Радою законів не можна віднести до першочергових. Багато законів залишаються невитребуваними. Зростання кількості законів має нерідко номінальний характер і не супроводжується підвищенням рівня законності, якості правопорядку, що зумовлюється певними обставинами.

1. Значна частина законів через об'єктивні причини не може бути реалізованою, оскільки містить інститути і обіцянки, не забезпечені можливостями реальної виконавчої і юрисдикційної діяльності, соціальними і економічними ресурсами.

2. Своєчасному прийняттю якісних законів перешкоджає політизо-ваний підхід до законотворчої діяльності, домінування інтересів окремих осіб, фракцій, угруповань над інтересами і потребами держави, відсутність належного професіоналізму.

3. Законодавство не встигає за реаліями державного і суспільного життя, що швидко змінюються. Прогалини в законодавстві породжують багато неврегульованих питань і спорів щодо реалізації держав-

 

ної влади; охорони прав особи; володіння, використання і розпорядження природними ресурсами; функціонування банківської і кредитної систем; бюджетних відносин; регулювання трудових відносин, створення ефективного правового механізму захисту від дискримінації в сфері праці та її оплати в умовах становлення ринкової економіки.

4. Багато невирішених проблем виникає в сфері місцевого самоврядування. По суті, конституційна модель місцевого самоврядування не працює через те, що органи місцевого самоврядування позбавлені фінансових і матеріальних можливостей реалізації покладених на них повноважень.

5. Одним із суттєвих недоліків є безсистемність і хаотичність у формуванні масиву нормативно-правових актів. Це зокрема проявляється у порушенні пріоритетів у правовому регулюванні; погоні за кількістю законів; незбалансованості в системі чинного законодавства; прийнятті нових законів без урахування уже діючих; порушенні системних зв'язків між законами і підзаконними актами; відсутності єдиної термінології, що порушує узгодженість системи правових актів; недотриманні вироблених практикою правотворчості правил законодавчої техніки. Розроблений Національною юридичною академією України імені Ярослава Мудрого проект закону про нормативно-правові акти так і не був прийнятий парламентом України.

6. Навіть у недавно прийняті закони вносяться суттєві зміни, що, безумовно, знижує престиж законів, шкодить ідеї їх загальнообов'язковості, сприяє виправданню порушення правових норм. Таким чином, законодавство є нестабільним, що робить нестабільною всю систему правовідносин і негативно впливає на становлення конституціоналізму, правової державності, права і свободи особи, правову культуру населення.

7. Відсутність чіткої правової політики щодо законотворчості призводить до того, що різні галузі національного права розвиваються не однаковими темпами. Найбільш динамічно розвиваються конституційне, кримінальне, податкове, бюджетне законодавство і більш повільно —трудове, цивільне. Немає розвинутого соціального законодавства. Ця сфера не спирається на належний законодавчий фундамент. А потреба сьогодні в такому законодавстві особливо відчутна.

8. Невиправдано широкою є відомча нормотворчість. Без опори на закон вона часто призводить до психологічного настрою, що в першу чергу слід керуватися не кодексами та іншими законами, а відомчими актами. Пріоритет інструкції свідчить про панування в управлінні відомчих начал, про відсутність твердих законодавчих його основ.

 

9. Чимало невирішених проблем виникає у зв'язку з посиленням взаємодії міжнародного і внутрішньодержавного права. В першу чергу це співвідношення Конституції України і міжнародних договорів.

10. Велика кількість законів та інших нормативно-правових актів не сприяє зміцненню правопорядку. Суттєвим недоліком законодавства є його слабка практична реалізація. Далеко не завжди виконавчі і правоохоронні органи діють у межах Конституції і законів України, як цього вимагає ст. 19 Конституції. Громадяни недостатньо інформовані про закони, що приймаються, і не завжди готові до реалізації своїх прав і виконання обов'язків. Прийняття нових законів у сфері економічних відносин не веде до поліпшення ситуації в господарській сфері, оскільки майже половина економіки країни перебуває в тіньовому секторі, що зумовлюється і якістю «економічного» законодавства.

У цих несприятливих умовах досить складно йде процес становлення в Україні нової правової системи, правової державності і конституціоналізму. Створення якісного законодавства постійно зіштовхується з численними перепонами, в тому числі і жорсткою конфронтацією в самій Верховній Раді. Суттєві прорахунки наявні в економіці, послабленим є правовий контроль з боку держави. Нерозвинутість законодавчої основи охорони здоров'я, навколишнього середовища, послаблення контролю в цих сферах створюють загрозу погіршення здоров'я нації і економічної ситуації в країні. Щорічно населення України зменшується на 300-400 тисяч осіб, оскільки смертність перевищує народжуваність. Професор О. Голяченко зазначає, що за роки незалежності в Україні вмерло майже на 4 мільйони людей більше, ніж народилося. За прогнозами демографів та соціальних медиків до 2020 року кількість корінних мешканців України зменшиться до 40 млн., а до 2050 року — до 25 млн. Процес депопуляції набув незворотного характеру'.

Недостатньо ефективне правове забезпечення різних галузей економіки і соціальної сфери загрожує зривом поточних і перспективних соціально-економічних програм. Недоліки в роботі правоохоронних органів посилюють загрозу криміналізації суспільних відносин, корупції, організованої злочинності, формування так званого «тіньового» права, яке застосовується замість офіційно діючого законодавства. Подальша криміналізація суспільних відносин може стати суттєвою перепоною на шляху демократичних реформ.

Для подолання таких негативних явищ у державно-правовій сфері необхідно зміцнювати на демократичних засадах українську дер-

 

жавність, забезпечувати на всій території України режим єдиної законності, вдосконалювати чинне законодавство. Йдеться про формування правової бази для демократичних перетворень у нашій країні, підвищення якості законодавства і створення ефективного механізму контролю за його реалізацією. Для цього необхідно, щоб базові, системоутворюючі закони були включені як пріоритетні в єдину державну програму законопроектних робіт, які регламентують найважливіші суспільні відносини. Необхідно відійти від практики вирішення будь-якої проблеми, навіть незначної, обов'язково з допомогою прийняття закону. Це принижує роль закону в регламентації суспільних відносин. Крім того, це скасовує законом зміст підзаконних актів. Орієнтація народних депутатів України на збільшення кількості законів не дає позитивних результатів.

Необхідно терміново прийняти Закон «Про нормативно-правові акти в Україні», який вже розроблений фахівцями Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Це б допомогло впорядкувати правову систему нашої держави, підвищити якість правових актів, що приймаються різними суб'єктами. Вже давно назріла необхідність нормативного встановлення основних правил законодавчої техніки, що сприяло б суттєвому покращенню структури правових актів, що приймаються, вдосконаленню мови і стилю, забезпеченню єдиного підходу у пра-вотворчій діяльності Української держави. На це саме і спрямований проект закону про нормативно-правові акти в Україні.

Конче важливо провести інвентаризацію всіх правових актів, які прийняті і діють в Україні. Наведення порядку в нормативно-правовій системі, звільнення її від непотрібного баласту — це важливе загальнодержавне завдання, вирішення якого українську правову систему зробить більш ефективною. Важливо все законодавство привести у відповідність з нормами Конституції України.

Є потреба у прийнятті нового Регламенту Верховної Ради України, який згідно з Конституцією є законом. Це сприяло б підвищенню ефективності роботи парламентарів. Крім того, безумовно, слід підвищувати професійний рівень народних депутатів України, всім фахівцям у парламенті ставити інтереси політичної злагоди і компромісу вище за особисті. Верховна Рада Ук- • раїни, на жаль, ще не повністю виконує й інші свої функції — прийняття і виконання бюджету і контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Вирішення всіх цих питань має суттєве значення для формування в Україні правової державності, становлення конституціоналізму.

Формування в Україні конституціоналізму на демократичних засадах неможливо без активної діяльності в цьому напрямку державних інсти

 

туцій і насамперед Конституційного Суду. За короткий строк свого функціонування він проявив себе як важливий елемент конституціоналізму, як державна структура, що активно впливає на становлення в Україні сучасної конституційної доктрини, на забезпечення конституційної законності. Рішення Конституційного Суду — суттєвий чинник розвитку науки конституційного права. Правові позиції органу конституційної юрисдикції аналізуються науковцями, практиками. Конституційний Суд — хранитель Конституції як Основного Закону держави і суспільства.

Становлення конституціоналізму в Україні на демократичних засадах значною мірою зумовлюється дотриманням органами державної влади Конституції і законів. Кожна інституція повинна діяти в межах конституції і законів, визначеної їй компетенції. Це повністю стосується і Конституційного Суду, який теж повинен діяти у відповідних межах. Проблема обмежень органу конституційної юрисдикції, недопущення його втручання в діяльність інших структур державного механізму, і насамперед Верховної Ради, — є однією з актуальних проблем становлення українського конституціоналізму.

Тлумачення Конституції і законів України Конституційним Судом має відбуватися відповідно до приписів ст. 19 Конституції, яка встановлює, що всі органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Конституційний Суд свою правотлумачувальну діяльність будує на основі Конституції і Закону «Про Конституційний Суд України». Орган конституційної юрисдикції при інтерпретації конституційних положень не має права виходити за межі Конституції, інакше він виступатиме не як інтерпретатор, а як законодавець, тобто Конституційний Суд має право тільки тлумачити норми Конституції і законів, а не виступати як «другий» законодавець.

У конституційному законодавстві закріплені деякі обмеження, які мають суттєве значення для інтерпретаційної діяльності органу конституційної юрисдикції. Насамперед є функціональні межі, оскільки Конституційний Суд приймає рішення в межах своїх конституційних функцій, тобто не замість законодавчих і виконавчих органів або судів загальної юрисдикції. Функціональними межами визначається і вимога до Конституційного Суду не виходити за межі призначення тлумачення, оскільки тлумачення не має нічого спільного з модифікацією, створенням нових норм під виглядом інтерпретації Конституції і законів України. Світова практика свідчить, що така можливість є. В юридичній літературі підкреслюється, що значна частина фундаментальних змін в американській конституції була зроблена не

 

стільки конгресом і легіслатурами штатів, скільки рішеннями Верховного Суду США'.

Правові обмеження щодо інтерпретаційної діяльності Конституційного Суду полягають і в тому, що він не має права сам за своєю ініціативою ні перевіряти конституційність закону, ні давати тлумачення Конституції і законів. Він може зробити це лише на запит відповідних суб'єктів звернення, чітко визначених у законодавстві. Це має суттєве значення для забезпечення конституційної законності, об'єктивності рішень Конституційного Суду. Орган конституційної юрисдикції не наділений і правом законодавчої ініціативи, тобто він не може проявити активність як суб'єкт законотворчого процесу. Таким чином, у законодавстві встановлені чинники, які об'єктивно перешкоджають Конституційному Суду вийти за межі тлумачення і стати «позитивним» законодавцем.

Але це не означає, що орган конституційної юрисдикції не може вийти за межі такого тлумачення. Підміну Конституційним Судом парламенту України і виходу органу конституційної юрисдикції за межі тлумачення можуть спричиняти такі чинники: а) відсутність достатнього досвіду правотлумачувальної діяльності у конституційних суддів;

б) наявність у конституційному і поточному законодавстві значної кількості оціночних понять, недосконалість юридичної термінології; в) бажання «підправити» закон з допомогою тлумачення його норм.

За своїм функціональним призначенням зусилля Конституційного Суду України повинні бути спрямовані на те, щоб всі гілки державної влади діяли в межах Конституції і законів, своєї компетенції і не підміняли, не дублювали одне одного. Це один із напрямів забезпечення конституційної законності, і Конституційному Суду в цьому процесі належить чільне місце, в тому числі і через правотлумачувальну діяльність. І якщо Конституційний Суд виконує функцію арбітражу по спорах про компетенцію між гілками влади, то тим більше він не має права брати на себе повноваження законодавчого характеру, виконавчих та судових органів. І насамперед з огляду на те, що органи державної влади зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином, інтерпретаційна діяльність органу конституційної юрисдикції має , відповідні обмеження, визначені законодавче. Разом з цим він повинен вміти і себе «самообмежувати», не брати на себе здійснення не властивих йому завдань і функцій. А це вже значною мірою визначається рівнем правової культури самих суддів конституційного суду, стилем

 

функціонування органу конституційної юрисдикції, відносинами з законодавчою і виконавчою гілками влади, політико-правовою ситуацією, яка складається в країні на відповідному етапі її розвитку.

Тлумачення Конституційним Судом Конституції — це досить тонка проблема, і тут особливо важливо не вийти за межі її тлумачення. Як же знайти цю межу? Відомий німецький конституціоналіст К. Хессе, аналізуючи інтерпретаційну діяльність органу конституційної юрисдикції Німеччини, писав, що «там, де інтерпретатор виходить за межі Конституції, він більше не інтерпретує, а змінює і порушує Конституцію»'.

Отже, з цього питання Конституційний Суд не має свободи вибору, і, відповідно, межі його розсуду обумовлені його обов'язком дотримуватися Конституції, неприпустимістю її порушення або зміни, за винятком мовчазного «перетворення» Конституції, що констатується Судом, тобто її адаптації до реальної дійсності «Причому в останньому випадку особливо великою є вірогідність порушення Конституції, оскільки міра її еластичності не має чітких правових критеріїв, а в основі інтерпретації Конституції лежать не юридико-аналітичні методи, а позанормативні, в тому числі політичні чинники»2. В зв'язку з цим Т. Я. Хабрієва обгрунтовано підкреслює, що «Конституційний Суд не може модифікувати конституційну норму ні при казуальному, ні при нормативному тлумаченні Конституції»3. В. В. Лузін вважає, що «критерій якості роботи тлумачення один: суддя не повинен вносити нічого нового в роз'яснювальну норму»4. В окремій думці судді Конституційного Суду Російської Федерації М. В. Вітрука підкреслювалося, що Конституційний Суд згідно із законом безпосередньо в своєму рішенні не може виходити з принципу доцільності, але мати на увазі наслідки своїх рішень може і повинен. Тому Конституційний Суд у своїй діяльності, мабуть, не виключає принципу самообмеження і не завжди повинен прагнути до випередження або підміни законодавця»5.

Відомий фахівець у галузі кримінального права А. С. Шляпочни-ков підкреслював, що «при тлумаченні закону необхідно пам'ятати, що,

 

будучи активною, творчою, інтелектуальною діяльністю, тлумачення ставить перед собою лише обмежену мету — виявити волю законодавця, яка одержала формальний вираз у затоні, а не розвиток або виправлення цієї волі шляхом надання нового змісту»'. Це було сказано в 1960 р., більше 40 років тому, а звучить і сьогодні актуально.

Питання меж тлумачення Конституції і законів України Конституційним Судом безпосередньо пов'язане з оцінкою юридичної сили актів офіційного тлумачення. Проблема нормативності цих актів зараз є однією із суперечливих і гострих з позиції теоретичної оцінки конституційної юрисдикції. Ще за радянських часів деякі автори висловлювати думку, що норми інтерпретаційних актів є невід'ємною частиною тих актів, які стали об'єктом інтерпретації. Тож допускалася можливість зміни правової норми шляхом її тлумачення, і таким чином тлумачення одержало б можливість виступати як безпосередня нормотворчість. Такої позиції дотримуються деякі вчені і на сучасному етапі, вважаючи, що рішення Конституційного Суду, що тлумачать конституційні норми, по суті, стають частиною Конституції. На їхню думку, Конституційний Суд є не лише «негативним», а й «позитивним» законодавцем, акти якого за своєю юридичною силою не поступаються нормам Конституції. Так, Т. Я. Хабрієва вважає, що акти тлумачення Конституційного Суду є актами нормативної дії, мають вищу юридичну силу, рівень якої відповідає Конституції і ці акти в умовах прогалин у законодавстві повинні стати засобом подолання прогалин і, відповідно, містити положення, які в майбутньому можуть стати нормою закону2. Разом з цим, на її думку, загальний принцип залишається непорушним: поділ влади не дозволяє Конституційному Суду підміняти законодавця. І якщо він здатний знаходити право, зазначати в межах чинної Конституції невідповідність закону праву, то творити право він не уповноважений3.

Колишній голова Конституційного Суду Російської Федерації В. О. Ту-манов, виступаючи на науково-практичній конференції «Судовий конституційний контроль в Росії: проблеми і перспективи», присвяченій п'ятій річниці Конституційного Суду Росії, зазначав, що Конституційний Суд може багато, але далеко не все. Він не може вирішувати питання за законодавця, хоча б сам законодавець і наполягав на цьому.

У літературі висловлювалася думка, що сам процес офіційного тлумачення містить в собі «правотворчі елементи», а інтерпретаційні акти Кон

 

ституційного Суду — це додаткові нормативно-правові акти, метою яких є уточнення, зміна або роз'яснення правових норм, що були прийняті раніше. Таку позицію важко підтримати, оскільки завдання органу конституційної юрисдикції не модифікувати з допомогою своїх рішень норми Конституції і законів, а виявити їх реальний зміст, не «підправляти» конституційні приписи, а лише їх тлумачити. Юридична сила інтерпретаційних актів не може прирівнюватися до сили нормативно-правових актів, які є предметом тлумачення. Більше того, інтерпретаційний акт діє до того часу, поки діє сам акт, норми якого стали предметом тлумачення. Прийняли новий закон, змінили його норми, які були предметом тлумачення, і, відповідно, втрачається юридична сила і дія інтерпретаційного акта. Таким чином, наприклад, парламент України може долати правову позицію Конституційного Суду з норм, які були предметом тлумачення.

Є підстави зробити висновок, що будь-який інтерпретаційний акт, у тому числі і рішення Конституційного Суду, мають допоміжний характер. Відповідно, юридична сила інтерпретаційного акта не може бути прирівняна до юридичної сили нормативно-правових актів, які стали предметом тлумачення. Рішення Конституційного Суду України з питань офіційного тлумачення Конституції і законів за своєю юридичною силою є «підконституційними» і «підзаконними».

Для сучасної конституційної практики суттєве значення має положення про те, що рішення Конституційного Суду України з офіційного тлумачення Конституції і законів України є остаточними і оскарженню не підлягають. Це унікальна правова ситуація, коли акти органу, в даному разі органу Конституційного Суду, у національній правовій системі мають особливий статус. Таких можливостей немає ні у пар-ламента, ні у Президента України, акти яких можуть бути оскаржені до Конституційного Суду. Особливий статус рішень Конституційного Суду, в тому числі і з питань тлумачень, об'єктивно ставить проблему якості цих рішень, недопущення помилок, оскільки їх майже неможливо виправити в звичайному режимі, а вимагається прийняття Верховною Радою закону в новій редакції або внесення змін до закону, Конституції. Це питання пов'язане з межами тлумачення, з наслідками інтерпрета-ційної діяльності органу конституційної юрисдикції, з питанням, як виправити помилку, якщо вона була припущена Конституційним Судом у процесі тлумачення. Всі можуть помилитися. Це стосується і інтер-претаційної діяльності органів конституційної юрисдикції. Так, голова Федерального Конституційного Суду Німеччини Ютта Лімбах на конференції, присвяченій п'ятиріччю Конституційного Суду України, зазначила, що в останні роки Конституційний Суд Німеччини під впли-

 

вом громадськості змінив свою правову позицію з п'яти рішень. Варто нагадати, що цей Суд має 50-річну історію функціонування, але й він не може запобігти помилкам.

Тлумачення Конституції і законів, яке дає Конституційний Суд України, є обов'язковим до виконання і воно ніби «зв'язує» представницькі, виконавчі і судові органи, органи місцевого самоврядування, інших суб'єктів правовідносин. Вважається, що з моменту проголошення рішення Конституційного Суду у справі про тлумачення правових норм невизначеність у розумінні норм Конституції і законів, які стали предметом тлумачення, є подоланою. Офіційне тлумачення Конституційного Суду є обов'язковим на всій території України, для зарубіжних органів зовнішніх зв'язків України, вітчизняних юридичних і фізичних осіб, які перебувають за кордоном. Таким чином, кожний правозасто-совувач повинен керуватися тим розумінням положень Конституції і законів України, який міститься в рішенні Конституційного Суду.

А як бути тоді, коли рішення щодо тлумачення відповідних норм є помилковим? У статті 68 Закону України від 16 жовтня 1996 року «Про Конституційний Суд України» встановлюється, що Суд може відкрити нове провадження у справі при виявленні нових обставин, які не були предметом його розгляду, але існували на час розгляду і прийняття рішення або дачі висновку в справі. А якщо всі обставини справи були відомі, однак було прийнято помилкове рішення? Законодавство на таку ситуацію відповіді не дає. Вважається, що орган конституційної юрисдикції не може приймати помилкові рішення, він не має права на помилку. Таким чином виходить, що Конституційний Суд не може подолати свою ж правову позицію, якщо навіть він усвідомить, що прийнято неправильне рішення і воно дестабілізуюче діє на відповідний блок суспільних відносин. Нерідко судді Конституційного Суду висловлюють окрему думку по справі, тобто далеко не всі рішення органу конституційної юрисдикції приймаються одностайно.

Слід враховувати й те, що правова теорія, життя розвиваються, з'являються нові чинники, які необхідно враховувати, якщо ми не бажаємо, щоб правова позиція органу конституційної юрисдикції ставала у правовій системі дестабілізуючим фактором. Помилкові рішення Конституційний Суд може приймати і під тиском політичних обставин, політичної та іншої кон'юнктури тощо. Тому вважаємо доцільним законодавче закріпити право Конституційного Суду України на перегляд своєї раніше висловленої правової позиції в акті тлумачення або ж знайти інші механізми розв'язання цієї досить гострої і актуальної в науковому і практичному аспекті проблеми. Це якоюсь мірою буде негативно впливати на авторитет органу конституційної юрисдикції, але ж

 

його не стане більше, якщо неправильне тлумачення дестабілізуюче , впливатиме на правозастосовну діяльність, у цілому на правову систему держави. Помилкова правова позиція органу конституційної юрисдикції може бути подолана парламентом відповідної держави шляхом змін у законодавстві. Але це більш складна процедура, особливо для держав, які перебувають на трансформаційному етапі свого розвитку, оскільки в їх парламентах не завжди можна досягти злагоди.

Проблеми меж тлумачення органами конституційної юрисдикції Конституції і законів, помилок у рішеннях цих органів, чинники, які впливають на результативність правотлумачувальної діяльності, правова природа рішень конституційних судів — все це проблеми, що повинні бути предметом подальших наукових досліджень, вирішення яких має прямий вихід на практичне функціонування конституційної юстиції. При цьому слід враховувати досвід інших країн, узагальнювати вітчизняні наробки.

У становленні конституціоналізму в Україні на демократичних засадах велика роль належить юридичним кадрам, які в процесі законодавчої і охоронної діяльності можуть безпосередньо втілювати ідеї конституціоналізму. В зв'язку з цим стоїть завдання підвищувати кваліфікацію юристів, поліпшувати викладання конституційного права в усіх юридичних вузах України. Необхідно формувати у студентів-юристів світоіляд, який базується на наробках світового конституціоналізму і вітчизняної практики. Наприклад, на кафедрі конституційного права України Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого цьому питанню приділяється значна увага. Крім основного курсу з конституційного права України ведуться спецкурси з прав людини, правового статусу об'єднань громадян, працюють наукові студентські гуртки. Все це має суттєве значення для формування демократичного світогляду студентів.

Становлення конституціоналізму і рівень правової культури населення, юридичних кадрів як політико-правові явища тісно між собою пов'язані. Якість правової культури суспільства, різних соціальних прошарків, індивіда суттєво впливають на весь спектр державно-правових процесів. Конституція України і прийняті на її базі законодавчі акти створюють нову політико-правову ситуацію для всіх суб'єктів правовідносин як в аспекті становлення демократичної правової культури, так і сучасного конституціоналізму. Конституція закріплює основи правової ідеології держави в різних сферах життєдіяльності суспільства. В ній знайшли втілення передові ідеї світового конституціоналізму, що впливають на формування правової культури як суспільства, так і кожного індивіда.

Становлення в Україні сучасного конституціоналізму значною мірою пов'язане з повагою до Конституції як Основного Закону дер-

 

жави і суспільства. На жаль. Конституція України багатьма громадянами ще не сприймається як значна соціальна цінність. Тому підвищення авторитету Конституції у громадській думці як цінності для людини, суспільства, держави — важливе завдання правовиховної роботи. Правова культура починається з конституційної культури, з поваги до конституційних приписів. Тому положення, які знайшли закріплення в Конституції, ідеї світового конституціоналізму повинні доводитись через засоби масової інформації, телебачення, лекційну пропаганду до кожного громадянина України. Без високої правової культури населення не сформувати конституціоналізму.

Для побудови в Україні демократичної правової держави суттєве значення має боротьба з правовим нігілізмом, з правовим інфантилізмом, феноменом переродження правосвідомості, який одержує свій прояв, насамперед, у злочинності'. Всі ці форми деформації правосвідомості не сприяють становленню демократичної правової культури, зорієнтованої на цінності конституціоналізму. Особливе значення має викорінення організованої злочинності, корупції, які суттєво підривають віру громадян у право і закон, здатність влади навести в країні правопорядок. Розвиток тіньової економіки, беззаконня, правове свавілля — це суттєві чинники розквіту правового нігілізму, інших форм деформації правосвідомості. З цим необхідно рішуче боротися на основі чітко визначеної державної політики в сфері правового виховання і юридичної освіти населення, наведення порядку у всіх сферах суспільного життя.

 

1 ЛЗіВЯІ Л.1

Теоретико-методологічні

державності в

Становлення державності в трансформаційний період розвитку суспільства є однією із складніших теоретичних і практичних проблем, що стоять перед політичною елітою, вченими-правознавцями і юристами-практиками України, інших пострадянських країн, і тому вимагає глибокого теоретико-методологічного аналізу. У даному контексті під теоретико-метод алогічним аналізом мається на увазі наукове пізнання закономірностей становлення державності в трансформаційний період, що ґрунтується на логічному узагальненні досвіду країн, які вже здійснили побудову правової держави, а також система принципів, прийомів і засобів організації практичної діяльності суб'єктів суспільства по створенню демократичних політико-правових інститутів, що співвідноситься з цими закономірностями. Причому теоретичними основами аналізу проблем становлення української державності в трансформаційний період повинні виступати світові та вітчизняні соціально-філософські, філософсько-правові, правові, політологічні та , інші доктрини, концепції і вчення, сучасні досягнення і надбання світового гуманітарного процесу.

Методологічними основами вивчення питань становлення української державності в трансформаційний період виступає розгляд процесів розвитку перехідного суспільства як закономірного процесу; визнання діалектичної єдності буття українського суспільства і суспільної свідомості; аналіз перехідного суспільства як системи органічно взаємопов'язаних сфер життєдіяльності людей; визнання критерієм розвитку суспільства його можливості створити умови для всебічного та гармонійного розвитку людини, реалізації її сутнісних сил та духовної потенції, а також структурно-функціональний аналіз, кількісний і якісний підхід, історичний і логічний підхід, аналіз і синтез, індукція і дедукція, змістовний і формальний підхід тощо. Таким чином, теоретико-ме-

 

тодологічний аналіз припускає розгляд процесу становлення української державності системно, багатоаспектно, у всій сукупності його взаємозв'язків з іншими складними проблемами державної організації і керування, правового регулювання суспільних відносин, правотвор-чості і правозастосування в перехідному суспільстві. Таке складне завдання вимагає для свого вирішення використання евристичного потенціалу цілого ряду суспільних наук і зусиль багатьох дослідників. У цій главі основний акцент у дослідженні проблеми становлення української державності в трансформаційний період буде здійснюватися насамперед з позиції філософсько-правового і соціально-філософського аналізу, адже не випадково Гегель писав, що філософія особливо потрібна в ті періоди, коли відбувається переворот у політичному житті суспільства, тому що думка завжди передує діяльності і перетворює її.

Що ж являє собою державність і процес її становлення з позиції сучасної філософсько-правової думки? Один з найбільш обґрунтованих підходів до цієї проблеми розроблений В. Селівановим'. Ґрунтуючись на його поглядах, можна зробити висновок, що державність є однією з найважливіших властивостей суспільства, яка забезпечує його життєздатність шляхом політичної структуризації і легітимації. Поняття «державність» характеризує якісний стан суспільства на будь-якому конкретно-історичному етапі його розвитку, однак найбільшою мірою його пізнавальний потенціал розкривається при аналізі транзитних, перехідних суспільств, тому що це поняття розширює можливості розуміння і пояснення різних проблем трансформації тоталітарної системи в соціальну з демократичною організацією громадянського суспільства і правовою державою. У зв'язку з цим поняття «державність» необхідно розкривати не лише з погляду його сутності, історичного змісту, етапів формування, але і з позиції прогностичного аспекту. Прогностичний аспект буде сприяти визначенню можливих альтернатив розвитку державності в трансформаційний період, а також моделюванню оптимальної стратегії і тактики становлення та розвитку тієї чи іншої держави як держави демократичної, соціальної, правової.

В основі поняття «становлення державності» лежать ідеї безперервності і довжини розвитку соціальної системи в часі й у просторі, що в принципі можуть і повинні бути виражені в кількісному відношенні. Іншою важливою ідеєю, що розкриває поняття «становлення держав

 

ності», є ідея наступності. Дійсно, історичний досвід доводить, що кожен новий етап розвитку соціальної системи не може бути результатом тотальної деструкції старого суспільства. У суспільній свідомості не лише на Заході, але й на Сході все більш укорінюється ідея про необхідність органічного проростання нових цінностей, ідеалів, політи-ко-правових інститутів зі сформованих у надрах суспільства передумов.

Важливим питанням для розуміння сутності поняття «становлення державності» є аналіз співвідношення понять «держава» і «становлення державності». Відомо, що формуванню суверенної держави завжди передує еволюційне зародження, функціонування і розвиток елементів державності. Причому становлення якісно нової держави, як правило, здійснюється через процес перетворення існуючої державності з урахуванням історичних умов, у яких відбувається це становлення. Одним з найважливіших завдань становлення державності в трансформаційний період є формування складної і динамічної системи внутрішніх зв'язків, відносин і інститутів публічної влади. Розвиток цієї системи обумовлено не лише загальнолюдськими потребами і цілями безпеки, виживання та розвитку, але й відповідними особливостями соціально-економічних, політичних і духовно-моральних факторів життєдіяльності конкретно взятого народу чи співтовариства народів на визначеному історичному етапі їхнього розвитку.

Таким чином, держава як політична організація публічної влади є структурно-владним завершенням формування державності, а становлення державності може бути визначено як спрямованість розвитку будь-якого суспільства, метою якого є становлення і зміцнення державного суверенітету, його економічної, політичної, науково-технічної і духовно-культурної сфер. У сучасних посттоталітарних країнах, у тому числі й Україні, становлення незалежної державності — одне із складових завдань демократичної трансформації. Головною запорукою успіху в цьому процесі повинні бути не стільки ефективність окремих реформ, перетворень, проведених державою, скільки їхня цілісність, системність, обумовленість об'єктивними і суб'єктивними факторами, а отже, їхня наукова обгрунтованість'.

Для того щоб більш обгрунтовано розглянути проблеми становлення державності в трансформаційний період розвитку українського суспільства, необхідно насамперед розглянути особливості соціальної системи, в якій здійснюється становлення нової державності. Іншими словами, потрібно зрозуміти: що ж являє собою трансформаційний чи

 

транзитний, перехідний період, у якому перебувають так звані пост-тоталітарні країни, у тому числі й Україна. Це є необхідним через те, що всі проблеми і протиріччя становлення державності, тобто політико-правових інститутів у посттоталітарних країнах, іманентні цьому періоду, виникають з його природи.

Проблемам трансформаційного або перехідного періоду від тоталітарної держави до нової системи суспільно-політичного буття в теоретичному дискурсі сучасності приділяється значна увага, однак підходи різних дослідників до цього феномена далеко неоднозначні. Так, наприклад, Р. Дарендорф визначає пост-тоталітарні держави як країни, що рухаються «дорогою свободи», застерігаючи тих, хто йде, що цей «перехід не означає і не повинен означати заміни однієї системи на іншу. Немає ніякого сенсу в переході від соціалізму до капіталізму. Дорога до свободи — це перехід від закритого суспільства до суспільства відкритого»'. Цим підкреслюється, що у відкритому суспільстві економічні й політичні структури не визначені, а встановлюються шляхом спроб і помилок.

Методологічний підхід Н. Смелзера до соціальних змін дозволяє характеризувати пост-тоталітарні країни як суспільства, що перебувають на етапі соціального зрушення, у фазі соціальних і культурних змін. Тут соціальним зрушенням він називає «зміну способу організації суспільства», яка «є всезагальним явищем, хоча... відбувається різними темпами»2.

Югославський філософ С. Стоянович, який досліджує становлення посттоталітарної (посткомуністичної) державності з позиції формаційного підходу, характеризує перехідність цих країн як етап, коли поряд із презумпцією розриву з колишнім порядком речей зберігається значна частка наступності стосовно нього, особливо щодо кадрів і функціонування економіки3.

Важливе значення має характеристика становлення української державності періоду «посткомунізму» українського філософа Є. Бист-рицького, який визначає об'єкт свого дослідження як «загальну ситуацію (і поняття) переходу від однієї епохи політичної організації суспільного життя до іншої, посткомуністичної, немодерної епохи в розумінні суспільства і його політичної практики»4.

 

Однак не всі дослідники вкладають у поняття трансформаційності посттоталітарних держав раціональний зміст, відмовляючи йому в самостійному позитивному значенні. Деякі автори вважають, що ця категорія є простим позначенням переходу від одного стабільного стану держави до іншого, розуміючи цей перехід як невизначений, «темний» стан, позбавлений своїх закономірностей і характерних особливостей. Інші сприймають посттоталітарні держави як явище «випадкової мутації» комуністичного суспільства, невдалий, тобто незакінчений, досвід руйнування хоча і недосконалої, але в ідеалі життєздатної соціально-економічної системи'.

З таким підходом, очевидно, не можна погодитись. Логічніше припустити, що кожний історично відомий тип соціально-політичної організації має свої конкретно-історичні обґрунтування і причини. І тоталітаризм, а за ним і посттоталітаризм приходять не тому, що хтось припустився помилки, а тому, що за якихось конкретних історичних умов такий тип соціально-політичного устрою найбільшою мірою відповідає потребам виживання, самозбереження суспільства як особливого організму, що функціонує за своїми певними закономірностями, які необхідно вивчати.

Трансформаційність або перехідність, на думку автора, є найважливішою, ключовою характеристикою посттоталітарних країн. При цьому поняття перехідності треба розуміти не як просту номінацію етапу трансформації держави, соціуму в цілому, а як особливий стан політичної, правової, економічної та інших систем суспільства, що має самодостатнє значення. З позиції соціально-філософського аналізу перехідним ми можемо назвати такий стан соціальної системи, при якому, внаслідок раптових (різких) змін на макросоціальному рівні при досить малих змінах на мікрорівні, відбувається порушення її рівноважного стану, що викликає потребу в перетворенні головних сфер суспільства для досягнення нової просторово-часової упорядкованості. До найважливіших конституціональних перетворень, що забезпечують відновлення рівноваги соціальної системи, можна віднести зміни у сферах політики, права, економіки, духовного життя, які в самоорганізованих соціальних системах відбуваються таким чином, щоб забезпечити найбільш ефективне функціонування різних ланок цих підсистем (політичної, правової, економічної тощо) і соціальної системи в цілому.

Перехідність у становленні посттоталітарних держав, соціумів у цілому, їхня гранична динамічність і багатоваріантність передбачає і

 

перехідність, невизначеність, динамічність їхніх якісних характеристик. Тому досить складно дати чіткі, визначені характеристики за всіма головними критеріями, які відповідали б можливим варіантам трансформації конкретних пост-тоталітарних держав та їх політико-правових інститутів. Як правило, всі основні характеристики цих держав виступають комбінацією сутнісних рис як тоталітаризму, так і демократії. Так, авторитаризм у посттоталітарних державах співіснує з елементами анархії; тенденції конструювання з тенденціями саморозвитку;

принципи монізму з принципами плюралізму, нові правові норми зі старими нормами тощо. Наприклад, в Україні нові правові норми чинної Конституції 1996 р. суперечать старим нормам діючих законів, прийнятих ще до утворення незалежної України. Це позбавляє Основний Закон України механізму реалізації, що створюють закони так званого другого рівня.

До того ж елементи, структури, принципи організації старої політико-правової системи, яка руйнується, тобто тоталітаризму, і нової політи-ко-правової системи, яка постає, тобто демократії, не просто співіснують, а перебувають, як правило, у стані жорсткого зіткнення, конфлікту. На початковому етапі трансформації посттоталітарних держав у їхній характеристиці переважають риси тоталітаризму; на певному етапі, десь у «середині шляху» риси тоталітаризму і демократії врівноважують одна одну (але зіткнення протилежних тенденцій може не послаблюватись, а, навпаки, посилитися, досягти апогею); у подальшому, якщо трансформація внаслідок поразки демократичних тенденцій не набуде ознак реверсу, елементи демократії можуть переважати і перехід набере незво-ротного характеру. Важливо розуміти, що врахування цієї закономірності є одним з найважливіших завдань теоретико-методологічного моніторингу тенденцій і проблем становлення посттоталітарної державності в трансформаційний період розвитку суспільства.

Складність і суперечливість становлення української державності в трансформаційний період базуються на цілому ряді факторів, які, у свою чергу, також грунтуються на перехідності посттоталітарних суспільств. Одним з найважливіших з них є стан невизначеності, нестабільності процесу переходу політико-правових інститутів країни, що трансформується, від інтеграції та диференціації одного типу до інтеграції та диференціації іншого типу, який багато дослідників називають станом дезорганізації, хаосу. Так, наприклад, М. Маколі' справедливо наголошує, що перехід від тоталітарних режимів з великою ймовірністю веде не до

 

демократичної держави, а до того стану, який він визначає як «держава в хаосі». Подібного погляду дотримується і Р. Анжер', який для характеристики ситуації, коли «перед обличчям центрального уряду опиняється суспільство, що втратило створені ним самим стійкі колективні засоби організації», використовує термін «дезорганізоване суспільство».

Аналогом посттоталітарних держав він вважає країни постколоні-альної Африки, в яких у післяколоніальний період традиційні моделі організації були зруйновані і на зміну їм прийшли ще більш примітивні моделі, засновані на селянській общині і сім'ї. Хоча пост-тоталітарні держави й мають певні специфічні риси, що не дозволяє вмістити їх у ту чи іншу категорію, поняття «держава в хаосі», «дезорганізоване суспільство» досить точно відображають його характеристики. Схожість посттоталітарного суспільства з постколоніальним полягає в такому: і тут і там колишні соціальні зв'язки були розірвані і зі зміною умов на поверхні з'явилися нові зв'язки, які розвинулися під впливом системи управління. Різниця ж полягає в мірі прямого державного втручання у створення соціальних зв'язків та інститутів.

До подібних висновків доходять і дослідники з посткомуністичних країн. Так, наприклад, український політолог Д. Видрін у своїх працях робить висновок, що стан «посттоталітарного хаосу» є зовсім не відхиленням від норми, а скоріше закономірністю2.

Свою характеристику стану дезорганізації наводить польський соціолог Я. Щепаньський, що розуміє її як сукупність соціальних процесів, котрі призводять до того, що «в рамках певної спорідненості дії, які відхиляються від норми й оцінюються негативно, перевищують допустиму межу, загрожуючи встановленому протіканню процесів колективного життя. Дезорганізація полягає в дезінтеграції інститутів, що не виконують завдань, для вирішення яких вони створені, послабленні механізмів формального і неформального контролю, нестійкості критеріїв оцінки, появі зразків поведінки, які суперечать зразкам, визнаним допустимими»3.

Можна погодитись із наведеними судженнями, що посттоталітарні соціуми втрачають традиційні інститути статусно-рольової соціальної ідентифікації, потрапляють у стан хаосу, дезорганізації або, за висловом М. Мамардашвілі, у стан після кінця, життя після смерті'. Адже те,

 

що відбувалося і відбувається в посткомуністичних країнах, дійсно є хаотичним розпадом традиційних суспільств на множину автономно існуючих світів, які взаємно не перехрещуються. У цих дезорганізованих посттоталітарних соціумах соціальні цінності, норми, зразки поведінки починають орієнтуватися на принципово іншу систему відліку, ніж у традиційному суспільстві. За таких умов частина суб'єктів суспільства виявляється здатною пристосуватися до нових соціальних цінностей і норм, отримуючи новий соціальний статус і місце в економічній та політичній структурі, яка формується. Інша, як правило, більша частина не в змозі або не бажає сприймати нові соціальні цінності, правові норми, зразки поведінки та поповнює верстви мар-гіналів. Таким чином, в умовах швидкої, навальної трансформації соціуму одні верстви та групи народжуються і одержують пріоритетний розвиток, інші ж втрачають свою колишню роль. Тому не дивно, що пост-тоталітарний соціум постає як втілення анархії, хаосу, складається із множини самостійних соціальних верств, позбавлений будь-якої постійної структури, організуючої основи, стабільності. Певною мірою ця характеристика стосується й посттоталітарної України. «Однією з особливостей перехідного періоду у нас є те, — пише професор В. Чер-няк, — що відсутня консолідація нації. А як наслідок ми не маємо й загальнонаціональної еліти, що неминуче відбивається на політичній та економічній ситуації. Маємо справу з розколотим суспільством. Воно розколоте за такими фундаментальними питаннями, як незалежність, демократія, ринок, приватна власність, форми державного управління, устрою і територіальної організації, національна безпека, мова. На цьому грунті існує і зростає політичне протистояння... Створення держави може бути успішним лише на основі консолідації нації (нації не тільки у вузькому, політичному, але і в державному розумінні). Створення держави і створення нації— взаємопов'язані процеси. Без створення нації та її консолідації на нашій території може бути держава, навіть незалежна, але чужа»'.

Значний вплив на становлення української державності в трансформаційний період має так звана амбівалентність свідомості населення України. Причини її полягають в інертності свідомості людини, її неспроможності визволитися від застарілої системи політико-правових настанов тоталітаризму, яка може декларативно відкидатися особистістю, але існує на рівні підсвідомості, визначаючи світорозуміння людини, її цінності, інтереси, вчинки.

 

Однією з перших досліджувала феномен амбівалентності свідомості в трансформаційний період розвитку посттоталітарних суспільств (на прикладі Східної Німеччини) німецький фахівець у галузі суспільної думки Е. Ноель-Нойман. Вона дійшла висновку, що, незважаючи на підвищення матеріального рівня життя більшої частини східнонімецького населення, немає підстав стверджувати, що воно у своїй більшості сприйняло західні настанови і цінності, а протилежне твердження, навпаки, буде справедливим. Так, 78% опитаних у 1994 р. мешканців східної частини Німеччини оцінили своє економічне становище як хороше або задовільне (22% — як погане), а 58% зазначили, що їхнє матеріальне становище після об'єднання покращилося (лише в 15% воно погіршало). Водночас кількість східних німців, що позитивно ставилися до західнонімецької економічної системи, зменшилося вдвічі порівняно з весною 1990 р. На запитання, де людям живеться краще — в умовах ринкової економіки або соціалізму, 39% відповіли — за ринкових умов; 17% — при соціалізмі і 44% (і це більшість мешканців) не змогли сформулювати свою позицію'.

Саме про такий феномен свідомості в трансформаційний період становлення української державності йдеться в дослідженні українських соціологів Є. Головахи і Н. Паніної. «Маючи такий тип свідомості, — зазначають вони, — людина одночасно може відстоювати ринкову економіку і стабільні ціни, свободу переміщення і збереження режиму прописки, повну незалежність України і її невихід із Союзу»2. Така амбівалентність свідомості людей, присутність у ній двох (або декількох) ціннісно-нормативних систем неминуче призводить до серйозних ускладнень у процесі легітимації політико-правових інститутів перехідного суспільства.

На становлення української державності в трансформаційний період розвитку суспільства, безсумнівно, впливають й інші фактори. Серед них відсутність на першому, початковому етапі реформування основ ринкової економіки, а точніше антиринковий характер економіки соціалізму. Так, в Україні практично повністю була відсутня приватна власність на засоби виробництва, товарно-грошові відносини мали формальний характер, економіка була деформована тотальним неква-ліфікованим втручанням «партії-держави» і наскрізь мілітаризована.

«Зрівнялівка» в оплаті праці, придушення поодинокої ініціативи, екстремальні умови існування населення (революції, війни, репресії, перебудови тощо), ідеологічне обдурювання і пропаганда аскетичного способу життя сформували особливий «антиринковий» тип людей, які у своїй більшості ані професійно, ані морально, ані фізично вже не в змозі пристосуватися до нових умов їхнього соціально-економічного буття, вже не можуть відмовитися від стереотипного для них, звичного образу існування, котрий можна визначити як «гарантоване зубожіння».

Наступним фактором, який визначає особливості становлення державності в трансформаційний період розвитку посттоталітарних країн, є те, що в більшості з цих країн тоталітарний механізм у процесі народно-демократичних революцій був зламаний, частково демонтований, але не знищений. Про це свідчить, наприклад, той факт, що в багатьох посттоталітарних країнах цього періоду, за винятком Румунії, Болгарії, НДР, тоталітарні режими не були засуджені, а їхні лідери, багато з яких вчинили злочинні дії або бездіяльність, не понесли навіть символічного покарання.

Також у більшості з цих країн, на відміну від післявоєнних Німеччини та Італії, не були розпущені або заборонені тоталітарні партії, що модифікувалися в нові політичні рухи «лівоподібного типу» і користуються високою популярністю. Ця стійкість тоталітаризму пояснюється багатошаровістю тоталітарної системи в цих країнах, її глибокою суспільною укоріненістю, що, у свою чергу, можна пояснити відсутністю глибоких демократичних традицій у докомуністичну епоху в більшості з цих країн, деякими особливостями менталітету їхніх народів і, головне, значним падінням життєвого рівня населення, зумовленим непідготовленими реформами.

Однією з найбільш драматичних загальних рис, що впливають на характер становлення державності в трансформаційний період розвитку посттоталітарних країн, у тому числі й України, є те, що вони реалізуються в умовах перманентної кризи цих соціальних систем. Звичайно, форми прояву цієї кризи в різних посттоталітарних суспільствах можуть значно різнитися: від зниження рівня легітимності правлячого режиму в політичній сфері і появи елементів депресії, певного рівня інфляції в економічній сфері, характерних для деяких поставторитар-них режимів (Іспанія, Португалія), до глибокої, всеосяжної кризи — політичної, правової, економічної, соціокультурної (тобто системи взаємопов'язаних видів кризи), у який перебувають посттоталітарні Україна, Росія та інші країни пострадянського простору.

Причини цієї посттоталітарної трансформаційної кризи, яку деякі , дослідники називають «кризою перетворень», інші — «перехідною кри

 

зою», криються в кризі старої тоталітарної системи. Масштаби цієї кризи тоталітаризму, як зазначає югославський політолог С. Живанов, з одного боку, «зробили можливим відносно легкий і швидкий крах соціальної системи, що існувала», а з другого боку, «сьогодні саме ця обставина — найбільш велика перешкода на шляху перетворень»'.

Крах тоталітарного режиму, зміна його лідерів, проведення відносно вільних, демократичних виборів лише частково зняли деякі проблеми в політичній сфері і створили початкові передумови для становлення демократичної держави та проведення реформ. Багато ж труднощів залишилося, бо криза охопила не лише колишню політичну систему, але й суспільство в цілому. У сфері економіки посткомуністичних держав криза, пов'язана із трансформацією закритої командної системи у відкрите ринкове господарство, не лише не послабла, але навіть поглибилася. Це поглиблення економічної кризи зумовлене як об'єктивними, так і суб'єктивними причинами, серед яких: руйнування єдиного соціального і державного організму, економічної системи (на думку ряду експертів, до 60% падіння рівня виробництва пов'язане з розірванням кооперативних зв'язків у масштабах СРСР, РЕВ); проінфля-ційна кредитно-грошова політика держав; грубі помилки і зловживання під час проведення приватизації тощо.

Одним із характерних проявів трансформаційної кризи, який, у свою чергу, впливає на становлення української державності в трансформаційний період, є зростання частки тіньової економіки і криміна-лізація посттоталітарного суспільства. Звичайно, у кожній із країн, що проходять трансформаційний період, існує своя специфіка тіньовізації економіки, однак загальна тенденція не викликає сумнівів. Як справедливо зазначає С. Глінкіна, Грунтуючись на своєму дослідженні, «масштаби тіньової економіки зростають скрізь на етапі трансформації, незалежно від результатів ходу реформ. Це пов'язано з «революційним зламом» системи державного управління і контролю, швидкою реорганізацією виконавчої влади, слабкою в більшості країн нормативною базою економічних реформ, зниженням життєвого рівня значних верств населення, зростанням безробіття»2.

Можна припустити, що масштаби «тіньовізації» економіки і форми її прояву, криміналізація суспільства в цілому безпосередньо визначаються глибиною «революційних» перетворень у політичній та пра-

 

вовій сферах, ступенем реорганізації виконавчої влади в країні. Чим глибші і масштабніші перетворення політико-правових інститутів у по-сттоталітарному суспільстві, тим вища ймовірність виходу економіки з «офіційного» сектора і «темніші» форми «неофіційної», «підпільної» економіки.

Серед країн першої посттоталітарної «хвилі» «кримінальною економікою» найбільш глибоко була уражена Італія, в якій у хаосі перехідного періоду глибоко укорінилися, потворно розрослися і перетворилися фактично на державу в державі мафіозні структури. Стрімке зростання їхньої могутності, перехід від традиційних форм до підприємницьких, поширення з півдня (Сицилія) на північ були пов'язані з розквітом міжнародного наркобізнесу і неспроможністю влади знайти ефективні засоби боротьби з цією страшною хворобою.

Хрестоматійними стали приклади корупції, яка розквітла в деяких поставторитарних країнах, наприклад у Південній Кореї за часів правління генерала, а після цього і президента Чон Ду Хвана (1980-1987), на Філіппінах при режимі президента Ф. Маркоса (1981-1986) та ін. Однак всі рекорди побили корупція керівництва і криміналізація економіки країн пострадянського простору. Так, за даними американських сенаторів, Україну роз'їдає всепроникна і глибока корупція серед українських державних чиновників, а організована злочинність перешкоджає роботі американських компаній на українському ринку'. На думку ж Президента Л. Кучми, в Україні вже сформувалася «п'ята влада» — влада мафії, що стрімко підминає під себе всі інші гілки влади — законодавчу, виконавчу, судову, засоби масової інформації2. Не краща ситуація зі злочинністю, «тіньовізацією» економіки і в інших колишніх союзних республіках. Наприклад, за даними МВС Росії, у країні активно діють понад 200 тис. великих кримінальних угруповань. Практично кожній сьомій банді підкуплені чиновники сприяють у вчиненні злочинів. За оперативними даними, злочинні угруповання контролюють у Росії 35-40 тис. підприємств. До цього списку входять більше 400 банків і 47 бірж. Країна перетворилася на зону сприяння для злочинців3.

Важливою загальною рисою, яка розкриває особливості становлення української державності в трансформаційний період, є нестабільність. Стан нестабільності пост-тоталітарних країн може бути спри

 

чинений такими явищами: глибокою структурною кризою економіки, що веде до різкого падіння рівня життя населення, розшаруванням і люмпенізацією суспільства; поглибленням політичних, етнічних протиріч;

одночасною дією двох полярних тенденцій: інтернаціональної модернізації суспільства і націоналізації життя в певному регіоні; порушенням консенсусу в суспільстві між політичними силами, соціальними групами з питання цілей реформ і методів їхнього досягнення та ін.

Історичний досвід і, зокрема, порівняння досвіду становлення державності у посттоталітарних країнах «першої хвилі» у післявоєнній Європі 40-50-х рр. XX ст. (Німеччина, Італія), поставторитарних режимів у таких порівняно нестабільних регіонах, як Латинська Америка і Південно-Східна Азія, досвід перехідних процесів у посткомуністичних країнах дозволяє говорити про принципову подібність циклів, що проходять соціуми від стану дестабілізації до стану рестабілізації. Фази цього циклу, як відомо, можуть бути представлені таким чином: початок дестабілізації системи — зростання її некерованості — хаос — дезінтеграція на підсистеми, більшість яких набуває статусу самостійних, — пошук (стихійний або цілеспрямований) нових управлінських зв'язків — політична стабілізація — економічна стабілізація — соціальна стабілізація — інтеграція до нової системи.

Важкий шлях сучасних транзитивних суспільств до створення демократичних і правових держав ускладнений також, на думку В. Нерсесян-ца, цілим рядом негативних факторів, успадкованих від минулого. Серед таких факторів: багатовікові традиції деспотизму і кріпосництва, всесилля влади і безправ'я населення, стійкий і дуже поширений правовий нігілізм, відсутність хоча б якогось значимого досвіду волі, права і самоврядування, демократії, конституціоналізму, політичної і правової культури, підлегле становище суспільства в його відносинах з нічим не обмеженою і безконтрольною владою тощо'.

До цих негативних факторів можна додати й інші: відсутність діючого механізму реалізації нових правових норм, необхідної кількості підготовлених правознавців для здійснення правової реформи, перевага в ряді випадків у ході її здійснення вузьковідомчих, кланових чи навіть кримінальних інтересів та ін.

Важливим питанням теоретико-методологічного дослідження становлення державності в трансформаційний період є проблема альтернативності кінцевого пункту трансформації.

Щодо цього питання в науковій літературі також немає єдиної точки зору. Ряд авторів, характеризуючи соціальні процеси, що відбувають-

 

ся в посттоталітарних країнах, описують їх як трансформацію політи-ко-правових інститутів тоталітаризму безпосередньо до демократичного режиму влади'. Інші дослідники твердять про дрейф цих систем у бік «дикого», варварського капіталізму, про перетворення країн соціалістичної співдружності із суб'єктів міжнародного права у «васалів» міжнародного капіталу, позбавлених нормального суверенітету і державності2. Гадаємо, що й ті, й ті тлумачення перехідного періоду можуть бути оцінені не як власне наукові, а як емоційно-ідеологізовані.

Розглядаючи проблему альтернативності становлення державності в трансформаційний період, необхідно пам'ятати про те, що одна з основних характеристик соціальних систем, завдяки якій вони належать до значного класу процесів самоорганізації, полягає в тому, що вони не мають постійної в часі структури і що зміни, які відбуваються в них, є в основному спонтанними і лише частково залежать від зовнішніх впливів. Ці впливи лише запускають структурний механізм, дія якого визначається внутрішньою природою соціальної системи.

Не ставлячи за мету розгляд цього досить складного механізму, який визначає вибір варіанта становлення державності в перехідний період, необхідно відмітити особливу роль у цьому процесі суб'єктивного фактора. Активність суб'єкта в перехідних процесах соціальних систем передбачається самою концепцією самоорганізації, під якою розуміють «процеси упорядкування, що відбуваються в системі за рахунок дії її складових»3.

Самоорганізація забезпечується взаємодією суб'єктів всередині системи, яка перебуває в «збуреному», неврівноваженому стані. У такі моменти — моменти нестійкості — активність суб'єктів системи, яка визначається з позицій синергетики як «малі збурення», «флуктуації», можуть розростатися в макроструктури. Із цього загального уявлення випливає важливий методологічний висновок, що зусилля, дії окремої людини не марні, вони аж ніяк не завжди повністю розчинені, нівельовані в загальному русі соціуму. В особливих станах нестійкості соціального середовища дії кожної окремої людини можуть впливати на макросоціальні процеси4.

 

У свою чергу процес самоорганізації системи припускає переміщення її з потенційного в актуальний стан. Різниця між актуальною структурою, що виявляє себе в просторі й часі, і потенційною, яка не має просторово-тимчасових властивостей і не спостерігається безпосередньо, але впливає на процес у цілому, долається в соціальній дії суб'єктів, у соціальних змінах, котрі породжуються ними. Основна властивість потенційної структури — альтернативність, тобто наявність станів, що виключають один одного. Вибір між ними відбувається в процесі інтенціонального акта суб'єкта, який діє.

За певних умов один з цих станів набуває стійкості і реалізується, замінивши колишній, що став нестійким. У цьому випадку немовби відбувається «обмін» стійкістю. Обмін стійкістю може бути пов'язаний з народженням нових або зникненням ряду колишніх станів. Ці стани визначають те, чим ця система може стати за тих чи інших умов.

Звідси можна зробити висновок, що динаміка соціальних процесів (у тому числі і державотворення) у перехідний період не може бути «апріорі» визначена як безальтернативна. Логічніше припустити, що перехідний період — це часовий інтервал, протягом якого один тип організації соціально-політичної системи трансформується в іншій. Але якщо нам відомий вихідний пункт трансформації (тобто тоталітаризм), то пункт призначення досить не визначений. Можна лише говорити про спроби перетворення тоталітарної системи в демократію. Однак спроби перетворень (наміри уряду, гасла партій) і реальні результати — це не одне й те ж. Перефразувавши відомий афоризм, можна сказати, що спробами побудувати демократію вимощено дорогу до тоталітаризму.

На думку К. Поппера, відомі лише два варіанти динаміки державотворення в трансформаційний період: «або диктатура, або будь-яка форма демократії»'. З цією думкою можна погодитись, якщо ці два варіанти прийняти за полярні точки на шкалі соціальних змін, між якими розташовуються численні поєднання цих крайніх варіантів політичних режимів. Варіанти ж становлення державності в трансформаційний період — демократія, тоталітаризм, авторитаризм, розвал тощо, як вважає англійський політолог М. Маколі, залежать від характеру розв'язання найважливішого протиріччя посттоталітаризму — між його старими (тоталітарними) і новими (посттоталітарними) політико-правовими інститутами, які «через силу співіснують, перебуваючи в стані конфлікту»2.

 

У Конституції України метою проголошується формування демократичної, соціальної, правової держави. Іншими словами, передбачається сформувати державу, для якої характерні: політичний плюралізм, поділ влади, визнання вищою цінністю людини, її прав і свобод. Разом з тим необхідно визнати, що на шляху її формування лежить безліч проблем. Сформовані несприятливі економічні і соціальні умови в Україні, посилення бюрократизму і корупція в управлінському апараті значною мірою ускладнюють і сповільнюють цей процес. Успішне становлення правової держави в Україні неможливо без створення реальних умов для цього процесу. До таких умов належать: правильний вибір ідеологічних орієнтирів державного будівництва; вирішення проблем підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й органів місцевого самоврядування; проведення справжньої адміністративної реформи; здійснення подальшої реформи органів судової влади; досягнення високого рівня політичної і правової свідомості людей;

гуманізація людських відносин; створення і розвиток альтернативних стосовно держави суспільних Структур (культурних, наукових, релігійних тощо) з метою розширення сфери прямої демократії; уведення «діалогових процедур» для вироблення погоджених рішень; обмеження втручання держави у сферу економіки; проведення правової реформи з метою створення єдиного, внутрішньо несуперечливого законодавства і ряд інших.

Важлива умова для розв'язання проблеми становлення української державності — формування громадянського суспільства, основними якісними характеристиками якого є: відкритість, плюралістичність, пластичність, високий ступінь організованості, визначений рівень надмірності, можливість вертикальної і горизонтальної мобільності, наявність оптимальної композиції зворотних зв'язків та ін. Саме досягнення визначеного значення цих якісних характеристик і свідчить про завершення трансформації, тобто перехід від тоталітаризму до демократії.

Етап, на якому зараз перебуває Україна, Росія, більшість інших посткомуністичних держав, дозволяє говорити про наявність у їхній структурі лише окремих елементів, паростків цих якісних характеристик демократичної держави, рух до якої займе, мабуть, ще чимало часу і потребуватиме чималих зусиль.

 

III

Розбудова соціальної,

правової

в                 стан

і

Однією з головних тенденцій процесу розвитку державності в сучасному світі є поступове сприйняття людством напрацьованих прогресивною політико-правовою думкою надбань і особливо таких загальнолюдських цінностей, як демократія, права і свободи людини, гуманний і справедливий правопорядок. Наслідком цього процесу стало формування і конституційне закріплення концепції демократичної, соціальної правової держави як синтезованого відображення загальнолюдського її призначення.

З часів проголошення Декларації про державний суверенітет ця тенденція знайшла вияв і в Україні. Прийнявши Акт проголошення незалежності, який було підтверджено результатами всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р., народ України під проводом демократичних політичних сил, політичне керівництво держави стали на шлях утвердження своєї державності, що вимагало визначення позиції у питанні вибору моделі державного розвитку.

Із напрацьованих світовою практикою концептуальних основ державного розвитку Україна зробила однозначний вибір на користь концепції демократичної, соціальної, правової держави, яка стала складовою частиною української державницької ідеології' і отримала свій прояв у ст. 1 Конституції: «Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою». Сформульовані в Основному Законі держави, конкретизовані і розвинуті згодом у поточному законодавстві концептуальні засади державного і суспільного розвитку України засвідчили перед усім світом бажання України повернутися до сім'ї цивілізованих країн, поєднати вітчизняну ідеологію державотворення з всесвітньою ідеєю панування загальнолюдських ціннос-

 

тей. Саме з таких позицій необхідно підходити до проголошення України демократичною, соціальною, правовою державою.

Особливий інтерес як для теоретиків, так і для практиків в означеній концепції становить така її складова, як соціальна держава. Вона не може бути віднесена до числа аксіоматичних і незаперечних характеристик державності. Одна з важливих перешкод цьому — невизначеність поняття «соціальна держава». Хоча як фундаментальний принцип конституційного ладу це поняття закріплене більше ніж у 10 конституціях країн континентальної Європи, серед науковців досі існують розбіжності в питаннях визначення її змісту, притаманних їй принципів і виконуваних функцій, співвідношення з такими традиційними засадами державності, як правова і демократична держава. Очевидним є те, що західноєвропейська модель державності, яка служила взірцем авторам української Конституції, не здатна автоматично втілюватись в Україні, не зазнавши попереднього критичного аналізу. Необхідність його проведення пов'язана як з відсутністю загальних для постсоціалістичних і західних країн умов і закономірностей становлення соціальної правової держави, так і з тією критикою, якої ця модель державності зазнає в країнах Заходу з моменту свого започаткування. Все це надає особливої актуальності проблемі розробки вітчизняної концепції соціальної держави.

Розробку означеної концепції неможливо здійснити, не усвідомивши спочатку сутності її найбільш важливих положень та інститутів. Так, зміст поняття «соціальна держава» неможливо визначити, не встановивши притаманних їй принципів і функцій, що вона виконує. Окреслення особливостей розвитку соціальної держави в Україні повинно мати своєю передумовою встановлення закономірностей формування на основі дослідження її західної моделі. Правова конкретизація конституційного положення про соціальну державу потребує попереднього визначення позиції науковців і практиків щодо перспектив розвитку соціального права в Україні і завершення процесу систематизації соціального законодавства (прийняття Соціального кодексу). Надзвичайною актуальністю визначається проблема врахування в процесі проведення судової реформи можливості започаткувати в майбутньому в Україні спеціалізовані соціальний і трудовий суди як ключові інститути соціальної держави. У цілому, аналізуючи стан наукових досліджень соціальної держави і практику її реалізації в Україні, необхідно визнати, що проблема розбудови соціальної держави досі залишається недостатньо розробленою, особливо у визначенні її правової природи і шляхів її втілення в України.

 

Проблема тлумачення змісту поняття «соціальна держава» певною мірою відображена в сучасній науковій літературі. Проте досі не досягнуто консенсусу щодо визначення цього феномена. Соціальну державу розглядають і як тип державності', і як принцип конституційного устрою2, як тип організації державного життя3, і як державу, котра виконує соціальну функцію4, і як характеристику правової держави5. Характерно, що при цьому одні автори використовують поняття «соціальна держава»6, другі — «соціальна правова»7, треті — «держава соціально-демократичної орієнтації» або «соціальної демократії»8. Аналіз наведених інтерпретацій дає підстави визнати, що хоча використовуються й різні поняття, але за тим змістом, який вкладають у них їх автори, вони майже не відрізняються один від одного.

Серед підходів до організації дослідження соціальної правової держави передусім заслуговує уваги позиція Ю. М. Тодики, який пропонує розглядати її як тип державності9. Для такого висновку є достатньо підстав. Соціальна правова держава — це дійсно сукупність політичних (демократія, права і свободи людини і громадянина, поділ влади тощо), економічних (соціальна ринкова економіка), соціальних (діяльність таких інституцій громадянського суспільства, як церква, правозахисні, профспілкові, благодійні та інші організації, котрі поряд з державою виконують ряд важливих соціальних функцій), національно-культурних (власний досвід державного будівництва, напрацьовані механізми вирішення соціального питання, які грунтуються на ментальності українського народу), історичних (наступність окремих рис радянського ладу і в той же час активне запозичення західноєвропейського досвіду розбудови держави) і правових (розвиток галузей соціаль-ного і трудового права та відповідних їм галузей законодавства)

 

компонентів суспільної системи, пов'язаних з функціонуванням держави на сучасному етапі розвитку суспільства. При цьому слід погодитися з Л. А. Морозовою і Ю. М. Тодикою, що жоден із компонентів, взятий окремо, не містить критерію розвитку всієї державності, оскільки він взаємопов'язаний з усіма іншими компонентами. До речі, справедливість цього зауваження враховується в сучасній конституційній практиці. Так, п. 2 ст. 5 Конституції Швейцарської конфеде- -рації вимагає, аби діяльність правової держави відповідала публічним інтересам і здійснювалася на основі пропорційності по відношенню до проголошених цілей'.

Разом з тим серед підходів до організації дослідження соціальної держави не менш важливою є позиція тих авторів, які розглядають її як одну з моделей у рамках концепції «держави соціально-демократичної орієнтації», розробником якої в Україні є П. М. Рабінович.

Урахування цих двох позицій при організації дослідження соціальної держави, на наш погляд, дозволяє дати найбільш повне тлумачення змісту означеного поняття.

Відомо, що хоча існують загальні для країн Заходу історичні передумови виникнення соціальне орієнтованої державності, однак мають місце і певні інституціональні відмінності. З огляду на ці відмінності узагальнюючі судження щодо її сутності і змісту часто виявляються неконструктивними. Існує достатньо підстав визнати, що, на відміну від демократії чи правової держави, єдиної концепції соціальної держави не існує. Насправді їх цілий комплекс: «\Уе1Гаге вїаїе» у Великій Британії, «Евіагіо аосіаіе» в Іспанії, «аосіаїкїааі» у Німеччині тощо. Вони супроводжуються дещо різними типами організації і спираються на національні політичні, культурні і релігійні традиції. Це породжує проблему щодо їх співвідношення та визначення того, які з конкуруючих понять слід розглядати як узагальнююче.

Проблема тлумачення поняття «соціальна держава» має й інший аспект. Демократичні процеси у постсоціалістичних країнах, зокрема в Україні, стали поштовхом для розбудови і в них моделі соціальної правової державності. Це обумовило необхідність визнання факту виокремлення в межах вчення про дану державу двох традицій, котрі слід розглядати крізь призму розвитку таких процесів, як еволюція демократії, формування громадянського суспільства і правової держави, розвиток власне соціальної державності.

 

Перша традиція, започаткована на Заході у XIX ст., причини формування і розвитку соціальної держави вбачала у змінах, які відбуваються в шкалі цінностей і пріоритетів громадянського суспільства. Теорія і практика соціальної держави виявляються затребуваними в міру усвідомлення суспільством необхідності перегляду місця і ролі держави в процесі її функціонування. Виявлення нездатності таких ліберальних інститутів, як політична демократія і ринкова економіка, створювати моральні цінності, що забезпечують існування і розвиток соціальних зв'язків, поза якими ні людина, ні демократія, ні ринкова економіка існувати не можуть, мало наслідком обрання головним засобом оновлення зруйнованих зв'язків, піднесення моральності, досягнення громадянського миру і злагоди соціальної держави, який наповнив демократичну правову державність ніби «соціальною плоттю й кров'ю»'.

Збільшення питомої ваги інститутів (установ і органів влади, норм права тощо), безпосередньо пов'язаних із здійсненням соціальної функції, постійне зростання їх ефективності при посиленні пріоритету соціальної проблематики в суспільстві перетворилося на процес, результатом якого стала трансформація ліберальної правової державності в соціальну правову. Як засвідчує зарубіжний досвід, відправним пунктом цього процесу виступає конституційне закріплення цінностей і принципів соціальної держави2.

Результати аналізу західного досвіду розбудови соціальної держави дають підстави, по-перше, для визначення правомірності висновку про те, що теорія соціальної держави і заснована на ній практика повинні розглядатися як актуальна конкретизація змісту правової держави стосовно вимог, котрі постали перед суспільством Заходу наприкінці XIX ст. По-друге, для висунення припущення про те, що спроба теоретичного осягнення соціальної державності без урахування її єдності з ліберальними і демократичними традиціями може завершуватися надуманими, догматичними висновками, а отже, заважатиме її розбудові на практиці.

Поява іншої традиції пов'язана з обранням постсоціалістичними країнами принципів демократичної, соціальної правової держави як концептуальних засад державного будівництва, що обумовлює специфіку їх співвідношення і функціонування. Йдеться про таке. Якщо в краї-

 

нах Заходу соціальна держава традиційно виникала як характеристика правової, що знаменує собою початок якісно нового етапу в процесі розвитку останньої, то в постсоціалістичних країнах становлення демократичної, правової державності відбувається в умовах, коли соціальні засади вже набули сталого характеру, однак потребують істотного оновлення.

На тлі згаданих проблем використання поняття «держава соціально-демократичної орієнтації», що символізує історично новий тип державності, дозволяє певною мірою вирішити деякі із них. Зокрема, знімається проблема конкуренції між різними термінами за право виступати узагальнюючим поняттям, а відтак, і питання про час і місця започаткування відповідної теорії і практики. Як наслідок, «соціальну державу» і «державу добробуту» розглядають як специфічні моделі в межах означеного типу. Відповідно перша модель виникла в Німеччині, а друга — у Великій Британії. Крім того, в рамках концепції «держави соціально-демократичної орієнтації» набагато легше пояснити існування двох досить різних традицій запечатування соціальної державності.

Соціальна держава, і в цьому полягає її специфіка, у другій половині XX ст. конституюється як одна із стрижневих засад державності і справедливо вважається одним із фундаментальних елементів системи цінностей, властивій європейській політико-правовій культурі. До найбільш змістовних ознак цієї системи належать такі: соціальна держава є закономірним продуктом еволюції громадянського суспільства в напрямку до громадянського суспільства соціальної демократії; вона завжди є якісною характеристикою правової держави; проголошення держави соціальною виступає важливою конституційною гарантією забезпечення і захисту соціальних прав людини; оскільки як мета діяльності, так і сама діяльність (соціальна політика) цієї держави визначається правовими рішеннями, то її функціонування передбачає наявність розвинутого соціального права і законодавства; соціальна держава служить забезпеченню громадянського миру і злагоди в суспільстві; утвердження соціальної державності сприяє трансформації ринкової економіки в соціальну ринкову, служінню власності інтересам як власника, так і суспільства.

Не заперечуючи ті позитивні зміни, які відбуваються в процесі розвитку держави і суспільства в тих країнах, які стали на шлях розбудови соціальної держави, слід разом з тим зазначити, що закріплення цього принципу на конституційному рівні породжує стан напруги між фундаментальними засадами конституційного ладу. Як наслідок, принцип соціальної держави позбавляється властивостей самодостатності,

 

самодії та саморегулювання. Хоча як конституційний принцип соціальна держава і має відносну самостійність, однак вона не може бути усвідомлена поза системою інших конституційних засад. Внаслідок цього сучасні теорія і практика конституціоналізму вимагають розгляду принципу соціальної держави як елемента дескриптивної концепції демократичної, соціальної, правової державності. Ця концепція поєднує ідеї про права людини, демократію, соціальну правову державність у систему, в якій вони узгоджуються між собою. При цьому внаслідок дифузії з'являється те нове, чого не існувало в жодному із елементів, які утворили систему, і що не може бути представлено як адитивна сума властивостей елементів. Саме тому стає можливим обговорення ідеї щодо економічної та соціальної демократії або розгляд факту примирення лібералізму і демократії, а також визнання того, що заснований правовою державою лад повинен бути ладом соціальної правової державності.

Заснування такої досить складної і внутрішньо напруженої форми існування державності обумовлено, як правило, бажанням окремих країн компенсувати слабкі історичні традиції лібералізму і демократії. Україна, як свого часу Німеччина та Іспанія, створюється як демократична, правова держава. Проте в процесі розбудови вона має подолати наслідки тоталітаризму. У зв'язку з цим в умовах соціально-політичної нестабільності конституційне закріплення принципів демократії, правової держави виявляється недостатньою гарантією розвитку в проголошеному напрямку. Важливою опорою для стабілізації політичної системи традиційно виступає ефективно функціонуюча ринкова економіка. Однак вона, як відомо, не здатна автоматично стабілізувати політичну систему, а тому виникає потреба у створенні між економікою і політикою сфери «переведення» економічних досягнень у політичний позитив'. Саме так у XX ст. традиційно розглядали соціальну державу.

Соціальна держава може розглядатися і як теорія, і як практика, що спирається на конституційне проголошення країни соціальною. Оскільки Конституція, визнавши Україну соціальною державою, закріпила не стільки реальний, скільки бажаний стан держави, що констатується в її преамбулі, то аналізу може бути піддана переважно її теоретична конструкція.

Як відомо, теорія, якщо вона претендує на вирішення найбільш актуальних проблем суспільного життя, має спиратися на історичні, національні традиції. Їх наявність значною мірою обумовлює успіх

 

реалізації такої теорії. Стосовно соціальної, правової держави можна констатувати, що в Україні такі традиції існують.

Постановці питання про необхідність доповнення основних засад державного ладу України принципом соціальної держави сприяло усвідомлення суспільством думки про необхідність поряд з обстоюванням основних прав і свобод людини вживати дійових заходів, які були б спрямовані на вирішення соціальних проблем. Такі зміни в суспільній свідомості стали можливими завдяки філософським пошукам і діяльності М. Драгоманова, М. Палієнка, М. Грушевського, В. Вінниченка та інших. Як відомо, деякі з них більше акцентували увагу на праві кожної людини на гідні умови життя, відстоюючи ідею активного втручання держави в соціальні і економічні відносини; інші, навпаки, піддавали критиці саме прояви патерналістської турботи держави про своїх громадян і передусім надавали пріоритетного значення свободі особистості, принципу формальної рівності.

Результати цих пошуків протягом історії державотворення в Україні знаходили свій вияв у політико-правових актах держави (Пакт конституційних законів і вільностей Війська Запорозького, Конституція Пилипа Орлика 1710р., Третій і Четвертий Універсали Центральної Ради, Конституція УНР 1918 р. Конституції УРСР 1919, 1937, 1978 рр.). У XX ст. окремі положення концепцій ліберальної і соціальної держави широко застосовувались у практиці багатьох політичних сил. Так, ідеї лібералізму чітко простежуються в проектах Конституції УНР — «Проекті Правительственної Комісії по виробленню Конституції Української держави»' і проекті професора О. Ейхельмана2. У них, зокрема, закріплювалися традиційні для багатьох конституцій буржуазного зразка положення про захист приватної власності, яка повинна слугувати суспільному прогресу, та її спадковість; про демократичну республіку на засадах парламентаризму. У той же час у цих документах фіксувалися такі напрямки діяльності держави, як турбота про здоров'я, життя, охорону праці неповнолітніх, жінок під час материнства; здійснення державного контролю у сфері трудових відносин; матеріальна підтримка певних соціальне вразливих категорій населення. Фактично йшлося про конституційне закріплення права цих категорій населення на захист своїх соціально-економічних прав з боку держави. Аналіз цих положень, взятих у своїй єдності і взаємозв'язку, дозволяє зробити висновок про те, що конституційні проекти УНР містили більшість

 

принципів і положень, які у другій половині XX ст. стали властивими соціальній правовій державі.

Відродження ліберально-демократичної традиції в теорії і практиці конституціоналізму стало можливим завдяки вибореній Україною незалежності. Ключові ідеї та цінності ліберальної демократії стали невід'ємними складовими Декларації про державний суверенітет, Конституційного Договору між Верховною Радою і Президентом України, офіційного проекту конституції, що виносився на всенародне обговорення, і, нарешті, Конституції України 1996 р. Разом з тим необхідно підкреслити, що повернення до ліберально-демократичної концепції суспільного розвитку відбулося в її оновленому, збагаченому соціальними печатками вигляді. Про це свідчить як ст. 1, так і ряд інших статей розділу II Конституції України.

Історична справедливість вимагає визнати, що запровадження соціальної державності виявилось завданням складним. Як відомо, концепція соціальної держави в радянські часи юридичною наукою висвітлювалась виключно з позиції деструктивної критики. Не досліджувалася вона і під час горбачовської «перебудови». Навпаки, в наукових колах обговорювалась виключно концепція «соціалістичної правової держави». Таким чином, слід визнати, що наміри ряду законодавців по започаткуванню нового конституційного принципу не мали належного наукового обґрунтування, а тому як окремими народними депутатами, так і багатьма юристами були сприйняті неоднозначне і зазнали критики і лівих, і правих політичних сил. Ліві політичні сили традиційно заперечують саме існування інституту приватної власності, ринковий характер економіки, свободу підприємництва, тобто економічні засади розвитку соціальної держави. Разом з тим вони вимагають від держави проведення різних і широкомасштабних соціальних програм. Праві політичні силі піддають гострій критиці такі положення теорії, як реалізація державою функції соціального захисту людини, необхідність регулювання розподільних відносин, правомірність перерозподілу прибутків, вирівнювання соціальної нерівності тощо. Вони фактично заперечували право держави на регулювання економічних відносин, хоча б і з метою проведення ефективної соціальної політики. Разом з тим вони справедливо вказують на те, що тільки свобода підприємництва успішно розкриває творчий потенціал виробників, забезпечуючи ефективний розвиток економіки та її відповідність споживчому попиту населення. Крім того, слід пригадати, що ініціатива стосовно конституційного закріплення соціальної державності зустріла протидію з боку закордонних радників і консультантів, які рішуче виступа-

 

ли проти надання конституційного статусу соціально-економічним правам. Все це дало підстави напередодні прийняття Конституції визнати, що більш за все викликали заперечення саме наміри конституційного закріплення статусу України як соціальної держави'.

З огляду на ситуацію, яка склалася, з урахуванням того факту, що становлення означеної моделі державності буде відбуватися не за традиційним сценарієм, стало очевидним — розбудова соціальної держави в Україні повинна супроводжуватися значними теоретичними пошуками, розвитком її власної конституційної моделі.

Конкретизації поняття «соціальна держава», усвідомленню його сутності і популяризації сприяло наукове обговорення означеної категорії, яке започаткували на початку 90-х р. XX ст. у своїх працях М. І. Козюбра2, П. М. Рабінович3, В. В. Копєйчиков4. Особливого значення ці обговорення набули під час розробки чинної Конституції України. Внесок цих вчених у процес становлення соціальної державності в Україні полягає у висуненні і певною мірою обгрунтуванні ряду положень, які мають не тільки теоретичне, але й важливе прикладне значення. Йдеться про таке.

Суттєвою новацією у вітчизняній концепції соціальної держави стало висунення тези про необхідність її дослідження в контексті розгляду питання еволюції громадянського суспільства. Було підкреслено недоречність протиставлення цих двох понять5.

Соціальну державу було запропоновано вивчати в єдності з правовою державою, оскільки вони є різними аспектами історично нового типу держави (держави соціально-демократичної орієнтації), що має

перехідний характер6.

Була обгрунтована можливість існування в межах такої держави двох її різновидів: держав, які існують у промислове розвинутих краї

 

нах соціальне орієнтованого капіталізму, і держав, що існують у країнах, котрі переходять від авторитарно-бюрократичного до демократичного, соціально-правового ладу'.

З огляду на цю ситуацію намітилося два підходи стосовно назви означеної держави. Якщо В. В. Копєйчиков і М. І. Козюбра дотримувалися сталої, притаманної континентальній Європі формули «демократична, соціальна правова держава», то П. М. Рабінович запропонував назву «держава соціальної демократії» або «держава соціально-демократичної орієнтації»2. На користь останнього терміна свідчило те, що він значно точніше визначав сутність Української держави на перехідному етапі її розвитку. Однак порівняно з позицією В. В. Копєй-чикова і М. І. Козюбри, запропонована П. М. Рабіновичем формула була позбавлена юридичної сили, а отже, фактично не зобов'язувала владу безумовно до проведення соціальне змістовної політики, що стало вирішальним для законодавця при формулюванні відповідної конституційної норми.

У цілому, без перебільшення, слід визнати, що в працях цих провідних вчених пролунав консолідований заклик вітчизняної юридичної науки щодо необхідності взяти концепцію демократичної, соціальної правової держави на «озброєння державною владою незалежно від її політичного забарвлення»3, який зрештою був почутий і сприйнятий законодавцем. Згодом висловлені ідеї були сприйняті і розвинуті в наукових дослідженнях інших вітчизняних правознавців4.

Визнання на конституційному рівні соціального статусу держави ознаменувало собою початок нового етапу в процесі становлення соціальної держави в Україні. Головним завданням цього етапу слід вважати визначення основних напрямів її розбудови.

Найголовніший з напрямів пов'язаний з необхідністю розвитку вітчизняної концепції соціальної держави. Незважаючи на те що намір

 

розбудувати Україну як соціальну, правову державу було проголошено ще на початку 90-х рр., такої концепції досі не існує. Труднощі в її розробці певною мірою пояснюються складністю державно-правових явищ перехідного періоду. Недостатньо інтенсивний розвиток їх сутності, повільне народження в них нового і відмирання старих інститутів і механізмів, що втратили свою функціональність, зробили до певної міри марним розгляд цих явищ, зокрема соціальної держави, в традиційно догматичному плані. Разом з тим це не звільняє державні і громадські інституції від необхідності формування такої концепції, тим паче, що за майже двохсотлітню історію розвитку ідеї соціальне орієнтованої держави вже склалися основні її моделі: ліберальна, корпоративна і солідарна. В основу кожної з них покладено принцип, який відображає співвідношення частки участі в реалізації соціальної політики її основних суб'єктів: держави, корпорації, особи та інших інститутів громадянського суспільства (сім'я, церква, благодійні організації тощо).

Характеризуючи сучасну українську державність, важко не погодитися з Ю. М. Тодикою щодо її визначення як перехідної, заснованої на ліберально-демократичній доктрині розвитку українського соціуму'. Специфіка ліберальної моделі соціальної держави, заснована на принципі індивідуалізму, полягає в тому, що українська держава бере на себе відповідальність виключно за забезпечення мінімального добробуту окремих груп населення (інвалідів, багатодітних тощо), які не з власної вини нездатні забезпечити собі гідний рівень життя. Відтак передбачається, що держава виступає субсидіарним суб'єктом здійснення соціальної політики, тоді як основними її суб'єктами виступають, передусім, особа і різні недержавні організації (профспілкові організації, страхові фонди, благодійні і релігійні організації тощо, створення і розвиток яких держава зі свого боку має всіляко стимулювати).

Конституційна невизначеність поняття «соціальна держава» дозволяє громадянському суспільству залежно від потреб і матеріальних можливостей за допомогою демократичної процедури виборів істотно впливати на напрямки і обсяги її діяльності. Саме позиція професійних груп, громадських організацій, верств населення, суспільства в цілому створює той клімат, в якому відбувається прийняття рішення стосовно долі соціальної держави та соціальних програм, в яких вона набуває свого безпосереднього прояву. Це пов'язано з тим, що суспільство не сприймає соціальну державу як щось неподільне ціле. Воно підтримує не принципи, покладені в її основу, а певні соціальні програми та інститути.

 

Однак помилково вважати, якщо існування соціальної держави полягає в обслуговуванні інтересів громадянського суспільства, то їй відведена пасивна роль. Імперативом для соціальної держави є вимога служіння громадянському суспільству, сприяння його функціонуванню. Що ж стосується визначення пріоритетів у межах цього завдання, прийомів і засобів його реалізації, то в цьому держава має бути достатньо самостійною і незалежною за умови додержання нею рамочних угод, які створює формула «демократична, соціальна, правова держава». Слід пам'ятати, що закріпивши соціальну державу як принцип, аналогічний іншим засадам державного ладу, український законодавець тим самим окреслив ті межі, в яких вона повинна діяти, аби не суперечити вимогам демократичної, правової державності, за допомогою яких забезпечуються політична єдність і правильне розуміння завдань, поставлених суспільством перед державою.

Одним з головних напрямків розбудови соціальної держави необхідно визнати захист конституційної норми, що закріплює соціальний статус України, від змін і політичної кон'юнктури. А. П. Заєць це пояснює тим, що соціальна держава та інші фундаментальні конституційні чинники формують «основу конституційно-правового ладу, надають державі організаційний вигляд, унормовують і обмежують її»'. Ю. М. Тодика, крім того, підкреслює, що «саме принципи основ конституційного ладу для Конституційного Суду України є критерієм законності або незаконності дій... передусім владних структур»2. Аналіз Конституції дозволяє зробити висновок про те, що міра гарантованості і захищеності її основних засад є неоднаковою. Стаття 157 Конституції України не допускає зміни лише положень щодо незалежності і цілісності держави, а також скасування чи обмеження прав і свобод людини. Разом з тим демократичний, соціальний і правовий статус України може бути підданий перегляду. Гадаємо, це є недоліком Конституції, який необхідно усунути. Слід намагатися досягти максимальної стабільності і захищеності основ конституційного ладу української держави. З цією метою слід розглянути доцільність внесення відповідних змін до тексту ст. 157 Конституції України.

Першорядного місця серед напрямів заслуговує формування соціального права і відповідного йому законодавства. Тут перед вітчизняною юридичною наукою постав ряд завдань. Одним з головних серед них є забезпечення подальшого розвитку положення про соціаль"

 

ний характер держави. У контексті цього завдання надзвичайно актуальним виглядає проведення наукового обговорення питання щодо концепції формування соціального права як способу досягнення розгорнутої правової конкретизації соціальної державності. Вважаємо, що в майбутньому соціальне право має посісти чільне місце у вітчизняній системі права.

Поряд з цим необхідно вирішити і питання щодо правонаступни-цтва і запозичення в соціальному праві. Чинне соціальне законодавство є неоднорідним. Воно все ще містить не лише нормативні акти, котрі набули чинності після 1996 р., але й такі, які були прийняті раніше. Це є однією з причин наявності протиріч між новими інтересами і потребами суспільства і правовими нормами, які або застаріли, або неадекватно ситуації регулюють соціальні відносини. До цієї проблеми неодноразово приверталася увага як законодавчого органу держави, так і вітчизняних науковців. З цього приводу слід зазначити, що немає підстав відмовлятися від сприйняття прогресивних підходів до вирішення соціальних проблем, які були напрацьовані і закріплені в радянському законодавстві. Разом з тим не слід уникати і критичного запозичення зарубіжного досвіду з метою переорієнтації вітчизняного соціального законодавства на міжнародні, передусім, європейські правові стандарти. Дедалі більше набуває актуальності завдання приведення чинного соціального законодавства у відповідність як до вимог Конституції, так і його адаптації до міжнародних, зокрема європейських, правових стандартів.

Якщо питання про відокремлення соціального права як самостійної галузі в системі права України поки що залишається дискусійним, то створення нової галузі законодавства — соціального законодавства, видається, є своєчасним і доцільним. Тому проведення систематизації (кодифікації) соціального законодавства слід розцінювати як ще один з пріоритетних напрямів втілення в життя положення про соціальну державу. У контексті вирішення цієї проблеми повинно бути з'ясоване питання щодо розробки і прийняття Соціального кодексу. Можливість його створення передбачена п. 6 ст. 92 Конституції України, де сказано, що виключно законом визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, а як відомо, прийняття основ і основних начал законодавства розглядається як один з головних видів кодифікації.

Важливим чинником, що традиційно позитивно впливає на процес становлення соціальної держави, слід визнати діяльність суду. Справедливість такого твердження стосовно України засвідчують ряд рішень

 

Конституційного Суду України'. Виходячи з цього, ще одним напрямом, реалізація якого буде сприяти розбудові соціальної держави, необхідно визнати завершення процесу реформування судової системи України. У зв'язку з цим необхідно обговорити можливість створення в перспективі спеціалізованих трудового і соціального судів, що не суперечить ч. 2 ст. 125 Конституції України. Доцільність такого кроку засвідчує, з одного боку, позитивний досвід країн Заходу з цього питання, а з другого — незадовільна робота існуючих судів щодо захисту соціально-економічних прав людини. Це сприяло б реалізації в повному обсязі конституційного права на судовий захист, зробило б діяльність суду більш ефективною і оперативною, а для громадян — доступною.

Аналіз Конституції України дозволяє дійти висновку, що політика, яку має намір здійснювати соціальна держава, буде заснована на принципі дуалізму, тобто на взаємодії і взаємодоповненні соціальної держави і соціальної ринкової економіки. Наслідком цього повинне бути піднесення загального добробуту через підвищення добробуту кожного громадянина і розширення кола осіб, які б ним користувались. У зв'язку з цим Україна вкрай потребує розробки концепції зростання суспільного добробуту, яка б базувалася на поєднанні вимог як соціальної держави, так і ринкової економіки. У нагоді може стати досвід інших країн, передусім ФРН. Він передбачає, по-перше, здійснення виробництва та розподілу товарів і послуг, як правило, за допомогою ринкових механізмів. Втручання з боку держави не виключається, але тільки за умови використання нею економічних важелів. Інколи воно навіть є необхідним, наприклад, для подолання монополізму, боротьби з нечесною конкуренцією, вирішення зовнішньоекономічних питань тощо. По-друге, виробництво і розподіл благ соціальною державою як альтернатива ринковій економіці. Це стосується благ, які можуть бути надані ринковою економікою, але їх доцільніше надавати державою (освіта, виховання), що передбачено ст. 53 Конституції України; благ, надійність і загальна доступність яких стає проблематичною, якщо їх надає ринок (транспортні послуги, атомна енергетика тощо). По-третє, відповідальність держави за ефективність ринкової економіки, тобто забезпечення стабільності законодавства в економічній сфері, пом'якшення наслідків економічної нестабільності як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках, надійність постачання, сприяння зростанню виробництва і постійної зайнятості тощо.

 

Аналіз Конституції України, чинного законодавства, діяльності Конституційного Суду України дозволяє стверджувати, що в Україні не лише проголошено соціальну державу, але й ведеться робота щодо реалізації її головних засад. Разом з тим особливістю конституційних норм щодо поняття і змісту діяльності України як соціальної держави все ще залишається те, що вони скоріше є програмними положеннями і виступають як певний орієнтир. Ця ситуація вимагає від законодавця активізувати свою роботу щодо наповнення цих положень матеріальним змістом шляхом прийняття відповідних законів.

 

щ—<                 І Ж 7

Становлення як в Україні

Наукове опрацювання цієї проблематики покликано висвітлити питання організації соціуму під кутом зору первинності громадянського суспільства перед державою, здійснити аналіз його якісних рис, визначити джерела соціальної творчості, дослідити соціальні чинники формування політичних інтересів та державної влади, першоджерелом якої виступає народ. Саме в становленні громадянського суспільства українські конституціоналісти вбачають єдиний можливий шлях до розбудови правової демократичної держави в Україні, повноцінної реалізації прав людини'. Зміцнення фундаменту світового громадянського суспільства розглядається на порозі XXI ст. у контексті глобальних процесів як один із найважливіших напрямків вирішення обумовлених ними проблем2.

Провідною ідеєю цієї концепції є обгрунтування розвитку суспільства та держави процесами соціалізації людини, характером відносин індивідів та їх утворень, в які вони вступають на підставі взаємного визнання їх невід'ємних прав як певних суб'єктів3. Центральним у цій проблематиці є питання щодо оптимального співвідношення приватних інтересів, виразником яких є громадянське суспільство, та публічних пріоритетів, носієм яких стає держава, їх відносної питомої ваги та механізму взаємодії в забезпеченні нормального функціонування суспільства та держави.

Суспільство як певна система соціальних відносин не може перебувати в хаотичному стані, взаємини людей так чи інакше мають бути

 

впорядкованими, але роль державних і недержавних засад в їх організації та регулюванні може бути різною. Низький рівень соціальної активності індивідів, відсутність громадських об'єднань або їх недосконалість компенсуються надмірним втручанням у суспільні взаємини з боку інститутів державної влади. Коли ж значне коло питань організації сумісної життєдіяльності людей вирішуються на автономних засадах у межах вільно утворених ними різних об'єднань, то це знижує потребу використання державно-примусових заходів, що за звичайних обставин розглядається скоріше як виняток, ніж правило.

З цих позицій природний процес формування державної влади започатковується приватними інтересами, на основі яких індивіди вступають у певні суспільне значущі взаємини між собою, котрі внаслідок цього консолідуються інституціями громадянського суспільства. Отже, ці інститути теж можна характеризувати як публічні, оскільки вони виражають спільні інтереси індивідів. Однак у подальшому об'єднані інститутами громадянського суспільства інтереси, які визнаються пріоритетними та вимагають додаткових ресурсів для здійснення, за посередництвом цілеспрямованої діяльності політичних партій набувають актуальності, трансформуються, спираючись на підтримку електорату, у загальнонаціональний інтерес, що тепер складає прерогативу держави як організації публічної влади в масштабі всього суспільства.

Підґрунтям громадянського суспільства за таких умов стає здатність соціалізованих індивідів самоорганізовуватися на основі виявлення власних потреб, утворювати для їх реалізації добровільні об'єднання, що складає самоврядний потенціал соціуму, реально обмежує повноваження та претензії з боку державної влади на всеохоплюючу (тотальну) опіку індивіда та суспільства. Як результат, держава бере на себе тільки ті питання організації сумісної життєдіяльності людей, які не можуть бути вирішеними самостійно ні окремими індивідами, ні на рівні їхніх безпосередніх громадських утворень. Щодо структурних особливостей, то державна організація, на відміну від системи самоврядування, засновується на чіткому розподілі суб'єкта і об'єкта владних відносин, характеризується виокремленням певного соціального прошарку людей — державних службовців, які обіймають посади в органах державної влади на засадах централізованої ієрархічної підпорядкованості, займаються управлінською діяльністю на постійних професійних засадах.

Слід звернути увагу і на ту обставину, що громадянське суспільство формується історично, відображає певні якісні характеристики суспільства, набуті ним тільки на певному етапі розвитку. Тому воно лише

 

концептуально, з точки зору сучасних уявлень про оптимальні параметри організації та життєдіяльності соціуму, передує державі. Історично ж держава як політична форма організації суспільства є «старшою» за громадянське суспільство, оскільки протягом значного періоду розвитку форм існування людської спільноти його не існувало та й, зрештою, не могло бути, тому що для виокремлення такої специфічної сфери соціальної життєдіяльності потрібні певні економічні та соціально-культурні передумови.

Бачення особливостей громадянського суспільства як відносно відокремленого від держави явища, що має власний зміст і структуру, притаманне філософам і юристам, починаючи з XVIII ст.' Уперше на чіткі відмінності між громадянським суспільством і державою вказав видатний німецький філософ Гегель2.

До тих часів панувало уявлення, згідно з яким громадські і політичні засади суспільного устрою не розділялись. Усе суспільне вважалось одер-жавленим і відповідно державне — суспільним, а тому й ототожнювалися поняття «держава» і «суспільство». Яскравим прикладом такого підходу було розуміння сутності давньогрецького полісу як такого специфічного утворення, що охоплює водночас різні сфери сумісної життєдіяльності людей — економічну, політичну, сімейну, культурну тощо. Як результат, поліс вважався досить своєрідною формою суспільного устрою, яку визначали як місто-держава, що не є ані державою, ані общиною в чистому вигляді.

Логічним завершенням моделювання суспільно-політичного устрою, що спирається на абстрактне ототожнення інтересів кожного індивіда з інтересами держави в цілому, в якому не має місця ні свободі людини, ні автономній діяльності громадських об'єднань, стала у XX ст. конструкція тоталітарної партії-держави. Намагання практично реалізувати тоталітарну модель у різних країнах, призвело, як про це свідчить історичний досвід, до знецінення людської особистості, відвертого нехтування основними правами та свободами людини та громадянина.

Натомість поступальний розвиток соціальних форм життєдіяльності призводить до їх диференціації, вирізнення сфери управління як окремої галузі суспільної діяльності та соціально-корисної праці. У результаті цього історичного процесу органи державної влади поступо-

 

во позбавляються, а інститути громадянського суспільства відповідно перебирають на себе повноваження щодо організації та контролю над певними галузями соціальної життєдіяльності. Насамперед державного втручання позбавляється сфера виробництва, яка відтепер засновується на приватній власності і комерційних інтересах.

Ідеологічним обгрунтуванням цього історичного процесу стають:

1) концепція індивідуалізму, коли людина' розглядається як першооснова суспільного та політичного устрою, а тому й як носій певних невід'ємних прав; 2) принцип непорушності приватної власності; 3) ліберальне розуміння свободи, що не зводить її лише до взаємовідносин між людиною та державою, натомість політична свобода розглядається лише як засіб для реалізації особистої свободи; 4) ідея місцевого самоврядування, що передбачає диференціацію й відносну автономію різних форм публічної влади.

На цих засадах стає можливим теоретично відокремити державу від суспільства, розглядати її як специфічне соціальне явище, що має іманентні атрибути, особливий політичний інститут, котрий виконує певні службові функції щодо суспільства. На практиці такий підхід дає змогу визначити оптимальні напрями та можливості державно-владного впливу на суспільні відносини, ступінь його ефективності, забезпечити підконтрольність державних інституцій суспільству. Відтепер держава розглядається, передовсім, як орган управління соціумом, концентрована та організована сила суспільства, функціональне призначення котрої полягає в тому, щоб бути головним інструментом, за допомогою якого суспільство набуває здатності вирішувати свої актуальні проблеми. Таким чином, силовий потенціал держави як її іманентний атрибут ставиться на службу суспільству, має розглядатися під кутом зору ефективності його застосування.

Проте громадянське суспільство як царина приватної власності та індивідуальних інтересів не може бути завершеним. Воно має бути інтегрованим у загальнонаціональну цілісність державою на засадах спільного публічного інтересу. Така інтеграція досягається не стільки за посередництва прямого управлінського втручання органів державної влади в суспільні відносини, зловживанням яким є характерним саме для авторитарного правління, скільки за допомогою правового регулювання на

 

самперед норм публічного права, які, будучи спрямованими на забезпечення спільного інтересу, встановлюють певні «правила гри», загальнообов'язкові для учасників соціального спілкування.

Отже, громадянське суспільство й держава в її інституціонально-му розумінні являють собою дві невід'ємні складові частини одного явища — сучасного соціуму, які не можуть у реальності існувати одна без одної. Про ці складові суспільства окремо може йтися тільки в науці. Держава з часу своєї появи на історичній арені завжди за будь-яких умов і в різних формах здійснювала вплив на суспільство і тому його існування поза межами державної форми організації не є можливим. У цьому плані держава перешкоджає поверненню суспільства до природного стану, хаосу та анархії.

У сучасному суспільстві інститути громадянського суспільства і державно-владні структури розглядаються як такі, що спрямовані на забезпечення прав та свобод людини. Причому одні з них можуть реалізовуватися у формі громадського спілкування, а здійснення інших вимагає додаткових зусиль з боку державної влади. Просування економічно розвинутих країн до моделі «соціальної державності» передбачає саме розширення можливостей втручання держави в суспільні відносини з метою забезпечення громадянського миру і злагоди в суспільстві, посилення соціального захисту громадян. Навіть у самому демократичному суспільстві завжди є такі види соціальних відносин, які можуть функціонувати лише на публічно-владних засадах, зокрема державне адміністрування, застосування кримінального покарання тощо.

Тому проблему оптимізації устрою суспільства можна звести до визначення певної межі одержавлення (неодержавлення) життєдіяльності суспільства, яка б задовольняла і суспільство і державу, що неможливо здійснити без врахування як певних «природних» прерогатив громадянського суспільства, так і об'єктивно необхідної в конкретно-історичних умовах сфери державно-владного впливу. Так само і застосування обох понять — «держава» і «громадянське суспільство» має значення лише за умови, коли ці поняття набувають свого власного змісту, але розглядаються як такі, що можуть співвідноситися в межах загальної проблематики пошуку оптимальних як громадських, так і політичних складових устрою і життєдіяльності суспільства.

Як результат, поняття громадянського суспільства найбільш адекватно співвідноситься з поняттям саме правової держави, оскільки і перше, і друге поняття відбивають найважливіші характеристики та невід'ємні сторони сучасної демократичної державності: з одного боку,

 

реалізація засад правової держави не може не спиратися на відносно автономні механізми саморегуляції громадянського суспільства, а з другого — органічним доповненням функціонування громадянського суспільства виступають сформовані на формально-правових засадах інституції держави, яка тільки за таких умов може стати правовою.

Функціонування розвиненого громадянського суспільства створює можливості для більш адекватного розуміння права, сутність якого за цих умов стає глибшою і змістовнішою. Право розглядається як таке, що формується на теренах громадянського суспільства, що, проте, не виключає потреби набуття ним за посередництвом державно-владних інституцій таких важливих рис, як ясне і чітке визначення прав та обов'язків, котрі виникли внаслідок обміну свободою учасників суспільних відносин, сумісне визнання сформульованих правил поведінки, можливість їх примусового гарантування. Громадянське суспільство виступає й найбільш відповідним підґрунтям для практичного здійснення правових норм, де тільки й можуть скластися реальні показники соціальної ефективності права. У цьому плані засновники концепції правової державності обґрунтовано бачили її підвалини в «правовому громадянському суспільстві», яке поєднує за посередництвом права його як громадські, так і державницькі засади.

Відсутність достатнього наукового опрацювання проблеми громадянського суспільства, яка визнається усіма дослідниками цієї тематики, спонукає до необхідності розставлення деяких понятійних акцентів. У філософській, політологічній та правовій літературі пропонується чимало визначень поняття «громадянське суспільство», які наголошують на тих чи інших важливих його аспектах.

Передовсім, різним може бути контекст дослідження: протиставлення світської та релігійної сфер людського буття (Августин Блаженний), природного та громадянського стану (Гоббс), громадянського стану та державності (Гегель, Маркс)'. На перший план можуть виступати такі його окремі сутнісні риси, як «сукупність індивідів», «права та свободи людини», «неодержавлені суспільні відносини», що поза всяким сумнівом є доцільним з точки зору тих конкретних завдань, які стоять перед теоретичним дослідженням громадянського суспільства в межах різних соціальних дисциплін.

Водночас важливою є певна ієрархія цінностей громадянського суспільства: якщо його основоположною домінантою є індивід, то опорною конструкцією громадянського суспільства виступають усі ті інсти

 

тути, які утворюються людьми та покликані сприяти безпосередній реалізації їх невід'ємних прав, можливостей, інтересів, прагнень'. Отже, при дослідженні громадянського суспільства в контексті проблематики конституційно-правової науки нас будуть цікавити, передовсім, інституціональні аспекти організації та здійснення державної влади в соціумі2, а тому й погляд на громадянське суспільство як на певну систему інститутів.

При цьому будь-який науковий підхід до дослідження цього феномена повинен виходити із аксіоматичного положення — існування громадянського суспільства стає можливим лише тоді, коли державна влада не втручається у приватне життя, але водночас його захищає3.

З цих позицій під громадянським суспільством слід розуміти сукупність добровільно сформованих громадських інститутів, які діють на самоврядних засадах у межах Конституції та законів, за посередництвом яких індивіди реалізують свої основні природні права і свободи.

Таким чином, громадянському суспільству притаманні такі характерні риси.

Громадянське суспільство, його інститути обумовлені безпосередніми життєвими потребами та інтересами людей.

Автономний індивід з його потребами та інтересами є активним фактором як формування окремих інституцій громадянського суспільства, так і його функціонування як цілісної системи суспільних відносин, заснованих на приватних інтересах. Життя, свобода, безпека особистості, приватна власність є елементарними потребами існування людини і громадянина, які роблять можливим її цивілізоване спілкування з іншими людьми, визначають соціальні форми життєдіяльності, а тому й становлять основні цінності громадянського суспільства.

Індивід, сукупність індивідів насамперед тих, що належать до «середнього класу», який ще з часів Арістотеля вважається соціальною основою існування держави, відображають якісні параметри становлення, функціонування та розвитку громадянського суспільства. Саме на фундаменті особистих інтересів, їх однорідності, спільних проблем, що постають на шляху їх здійснення, індивіди утворюють ті чи інші громадські об'єднання.

 

Громадянське суспільство відображає встановлення елементарного соціального зв'язку між індивідами.

Різноманітність потреб індивідів та їх реалізація спонукають індивідів до взаємодії та взаємозалежності: кожна приватна особа, переслідуючи свій власний інтерес, вступає у взаємовідносини з іншим суб'єктом, який, у свою чергу, пов'язаний подібним чином з іншими. Отже, виникнення найпростіших соціальних взаємин між окремими індивідами є характерною ознакою такої первинної соціальної форми спілкування людей, якою є громадянське суспільство.

Саме в цій формі спілкування, яке є своєрідною елементарною клітиною суспільства, закладені прототипи усіх можливих більш складних соціальних взаємин. Стосунки громадянського суспільства, опосередковуючи глибинні пласти життєдіяльності окремо взятого індивіда, спілкування індивідів як соціальних істот, відображають якісні характеристики людського виміру як громадських інститутів, так і державно-правових структур певного соціуму. Тому становлення громадянського суспільства відображає історичний перехід людей від їх природного стану, ізольованого існування в напрямку до цивілізованих форм соціального спілкування.

У цьому плані відмінність держави від громадянського суспільства полягає в тому, що держава як організація публічних відносин у загальнонаціональному масштабі виступає відносно відокремленою від елементарних міжлюдських стосунків, а тому й більш віддаленою від індивіда, є вторинною. Тому держава є й більш складною формою соціальної інтеграції, набуває рис універсальної для всього суспільства організації влади, яка стає надінституціональною, легальною, право-суб'єктною та суверенною', отримує від того додаткові ресурси владного впливу, але водночас й певні можливості для узурпації владних повноважень.

Громадянське суспільство охоплює відносно виокремлену сукупність суспільних відносини.

З позицій інтегративного підходу до відносин громадянського суспільства належать ті, які функціонують як автономні, вільні від прямого управлінського втручання з боку органів державної влади. Це

 

сімейні2, релігійні, економічні, моральні, етнічні, політичні відносини тощо. На відміну від централізованої системи державно-владних відносин, вони складаються на засадах горизонтальної координації і залежать від прояву особистої ініціативи.

Тому ці стосунки існують у вигляді правових насамперед приватноправових відносин зі всіма їхніми атрибутами — свободою договору, формальною рівністю сторін тощо. У цьому широкому спектрі відносин конституційну-правову науку цікавлять, передовсім, політичні відносини, які опосередковують процеси формування загальних інтересів суспільства (первинні політичні відносини), легітимують таким чином державу, функціонування органів державної влади.

Громадянське суспільство є підґрунтям здійснення основних прав людини — на життя, свободу, безпеку, власність тощо.

У структурі громадянського суспільства людина виступає вже не як абстрактний індивід, пасивний об'єкт владного впливу, а й як суб'єкт права, активний носій певних соціальних можливостей та обтяжень. У свою чергу, інтереси індивіда, його соціальні потреби та бажання знаходять предметне нормативно-юридичне втілення у вигляді прав і свобод людини і громадянина насамперед в основних правах — на життя, свободу, безпеку, власність, які закріплюються, передовсім, на конституційному рівні.

Особа володіє, користується та розпоряджається своїм майном, є членом виробничого колективу, створює сім'ю, задовольняє релігійні та культурні потреби в межах громадянського суспільства, в яких держава в особі своїх державно-владних атрибутів присутня лише потенційно як гарант визнання, охорони та захисту законних приватних інтересів. Коли ж за певних конкретних обставин виникають конфліктні ситуації, що перешкоджають безпосередньому здійсненню основних прав і свобод людини, нормальному ходу реалізації права, з'являється необхідність реального втручання з боку держави, забезпечення здійснення правових норм, практичного застосування примусових заходів для охорони та захисту прав і свобод людини.

Громадянське суспільство має власну структуру, виявляється ззовні у відповідних громадських інститутах.

Серед них: сім'я, церква, приватні та колективні підприємства, комерційні організації, асоціації, об'єднання за інтересами, профспілки, органи громадської самодіяльності, громадські організації, політичні партії, недержавні засоби масової інформації тощо. Характерною ознакою цих інститутів є те, що вони утворюються не державою, а самими індивідами для спільної реалізації своїх інтересів, і тому їх функціонування є показником громадянської зрілості індивідів і суспільства, усві-

 

домлення ними можливостей реалізації власних потреб та інтересів. Саме від ефективності їх діяльності залежить авторитет та реальні можливості впливу громадської думки на державно-владні інститути.

Зокрема, політичні партії та рухи виступають своєрідною «перехідною ланкою» від потреб і інтересів громадянського суспільства, які набувають значення політичних пріоритетів, до власне організації і здійснення державної влади. З одного боку, діяльність політичних партій заглиблена у сферу громадянського суспільства, оскільки вони акумулюють політичні настрої та сподівання населення, а з другого — партії спрямовані на здобуття державної влади і важелів управління в загальнонаціональному масштабі для здійснення політичних настанов та програм, що складає зміст та сенс функціонування політичної системи.

Специфічним аспектом характеристики громадянського суспільства є те, що його інститути формуються і функціонують на засадах самоврядування.

Індивіди безпосередньо або через утворені ними органи вирішують питання своєї життєдіяльності, вільно формують певні інститути для спільного задоволення своїх потреб та інтересів, створюють для себе правила поведінки у формі соціальних, передусім, правових норм, якими керуються у своїй діяльності, самостійно приймають загальні рішення і самі їх виконують.

Їх самоврядність забезпечується гарантованою правовими нормами можливістю виявлення ініціативи, активної поведінки, правом на прийняття найбільш відповідного з точки зору інтересів індивідів та їх об'єднань рішення. Водночас незаперечним є принцип, згідно з яким самоврядні інститути громадянського суспільства повинні діяти в межах правового поля, їх відносини з органами державної влади регулюються Конституцією та іншими законами.

Відносини громадянського суспільства регулюються правовими нормами на засадах унормування свободи та рівності їх учасників.

Відносини в межах громадянського суспільства за своїм визначенням мають бути вільними від безпосереднього управлінського втручання з боку владних інститутів держави, тому вони регулюються правом, яке передбачає формально визначені межі свободи поведінки' учасників громадянського спілкування, гарантує їм можливість діяти під власну відповідальність і на власний ризик. Тому нормативна структура громадянського суспільства виступає результатом впорядкування на основі правових норм насамперед як його правовий устрій.

 

У цьому плані сам термін «громадянське суспільство» є не досить вдалим, оскільки передбачає як учасника громадянського спілкування громадянина, а поняття «громадянин», як відомо, співвідноситься з державою, оскільки під громадянством розуміють членство в державі, постійний не тільки правовий, але й політичний зв'язок між державою та індивідом. Тому, звісно, громадянин розглядається, передусім, як суб'єкт відносин з державою. Сфера соціального спілкування, яка охоплює саме громадські стосунки та самоврядні інститути, з точки зору юридичних критеріїв ближча до конструкції, побудованої на цивільних (цивільно-правових) засадах, через те що стосунки, котрі вона охоплює, регулюються диспозитивним методом, нормами приватного, передовсім, цивільного права.

Водночас при оцінці доцільності використання цієї термінології слід врахувати деякі особливості. Оскільки громадянське суспільство не може існувати окремо від держави, а держава, як наголошував у свій час Гегель, є умовою його існування, здійснення приватних прав тісно пов'язано з можливістю реалізації індивідом своїх прав як громадянина у відносинах з органами державної влади. Крім того, історично поняття «громадянина» склалось як певний виклик традиційному державному устрою, воно акцентує на гідності та невід'ємних прарах людини, рівноправних відносинах між особою та державною владою, яка прагне активної участі в соціальному та політичному житті.

З точки зору сучасних наукових підходів, політика визначається як одна із найважливіших функцій громадянського суспільства', тому дослідження проблематики громадянського суспільства не буде повним без аналізу механізмів формування та здійснення політичних інтересів, впливу політичних партій на формування та здійснення державної влади, місця держави в політичній системі.

Основним тут безперечно є поняття політики, яке має відповідати чітким критеріям наукового підходу до проблематики політичної сфери життєдіяльності суспільства, висвітлення якої слід чітко скорегувати в напрямку пріоритету гуманітарних загальнолюдських цінностей. Тривалий час у вітчизняній політичній та юридичній літературі пріоритетним було спрощене розуміння сутності політики та політичних відносин, яке зводило їх лише до боротьби класів та панування класової волі. Це було зумовлене об'єктивними та суб'єктивними факторами, серед яких слід відзначити міфологізацію політичної ідеології, не-структурованість політичних інтересів, непрозорість політичного процесу, нерозвиненість масової політичної свідомості тощо.

 

Однак різноманітність і суперечливість політичних інтересів окремих соціальних груп, класів, етносів може привести, якщо акцентувати тільки на їх розбіжностях, до відкритої конфронтації та взаємного знищення. Проте за умов ефективного функціонування інститутів громадянського суспільства вони можуть і повинні бути спрямованими шляхом демократичного дискурсу до компромісної точки зору на Грунті спільних потреб та загальновизнаних людських цінностей.

Отже, в контексті проблематики громадянського суспільства політика має розглядатися як суспільна діяльність, зміст якої становлять організація, регулювання та контроль відносин між людьми, соціальними групами з точки зору загально значущих для суспільства тенденцій'. Саме тому головним у політиці є участь в управлінні державою, прагнення до оволодіння державною владою як організацією, що здатна використовувати ресурс суспільства в загальнонаціональному масштабі.

Результатом застосування системної методології до вивчення по* літичних явищ став розгляд політики як системного утворення, що характеризується цілісністю, виконує певні функції, має визначену структуру, складається з відповідних елементів. З огляду на тематику науки конституційного права при висвітленні питання про політичну систему основною є теза про те, що держава, яка є основним суб'єктом відносин політичної влади, не може вже більше претендувати на монополію у вирішенні проблем політичного розвитку краї- ' ни. Проголошення політичної багатоманітності однією із засад конституційного ладу (ст. 15 Конституції України) означає визнання активної ролі політичних партій у суспільстві, коли загальні напрямки соціального розвитку акумулюються і формуються, передусім, у площині інтересів громадянського суспільства на засадах вільної конкуренції політичних поглядів та програм.

Можливі різні підходи до дослідження формування та функціонування політичної системи суспільства, кожен з яких має своє пізнавальне значення. Найбільш загальний з них охоплює всю сукупність політичних явищ певної країни, відображає різні за своїм конкретним змістом рівні політичної життєдіяльності суспільства. З цієї точки зору вирізняють такі елементи політичної системи: 1) суб'єкти політики (людина, соціальні групи та утворення); 2) політичні інститути (держава як інститут, політичні партії та рухи), які відбивають інтереси суб'єктів політики, становлять разом політичну організацію суспіль

 

ства; 3) політичні відносини, які складаються між структурними елементами політичної системи; 4) політичні норми, за допомогою яких регулюється політичне життя суспільства; 5) політичну свідомість, яка відображає ідеологічне та психологічне ставлення до політики; 6) політичну діяльність як сукупність певних дій та вчинків її учасників.

Такий підхід до політичної системи є гранично широким і придатним, передусім, для соціально-філософського дослідження чи галузі знань, що спеціально присвячена вивченню політики з різних її боків — політології. На цьому рівні воно співвідноситься з поняттям суспільства, тематика політичної системи розглядається в загальному контексті суспільно-політичної проблематики. Так, у політичній системі з цієї точки зору можна вирізнити два суттєвих аспекти, без яких неможливо уявити складний механізм політичної влади за умов демократії:

здійснення програмних настанов партією, яка перемогла на виборах і отримала більшість у парламенті та уряді, і діяльність політичних сил, що перебувають в опозиції.

Юридичну науку, предмет якої становлять насамперед інституційні елементи державно-правової організації суспільства, цікавить вузьке поняття політичної системи, що з огляду на попереднє широке розуміння виокремлює її інституціональний аспект, який інколи називають політичною організацією суспільства.

З точки зору вузького розуміння можна вирізнити такі елементи політичної системи: 1) держава в її інституціональному аспекті як орган (система органів) здійснення політичної влади та управління в загальнонаціональному вимірі; 2) політичні партії, які акумулюють політичні настрої населення, виробляють програми загальнонаціонального розвитку, беруть участь у виборах і діяльності представницьких органів влади; 3) об'єднання (блоки) політичних партій та політичні рухи.

Слід зауважити, що досить часто до складу політичної системи в її вузькому значенні відносять організації, які повинні за своєю соціальною природою перебувати за межами безпосередніх відносин політичної влади — церкву, професійні спілки, трудові колективи підприємств, жіночі та молодіжні організації і т. ін. Цей підхід є досить традиційним для вітчизняної юридичної науки, його життєздатність до цього часу свідчить про недостатню розробленість у вітчизняному правознавстві концепції громадянського суспільства, зокрема, тематики механізмів формування та здійснення політичної влади в демократичному суспільстві.

Він містить теоретичне обгрунтування можливості одержавлення названих інститутів, які за звичайних умов перебувають на рівні відно-

син громадянського суспільства. Охоплення державно-владним впливом різних видів суспільних відносин, які за своєю сутністю не є політичними, провокує невиправдане розширення меж застосування адміністративних заходів, в результаті чого держава може набути нової якості, перетворитися на всеохоплюючу (тоталітарну).

Не треба забувати і про те, що Закон України «Про об'єднання громадян» чітко поділяє їх на дві відносно відокремлені групи — політичні партії та громадські організації'. Власне саме особливості взаємовідносин між політичними партіями і державою спонукали до необхідності прийняття окремого Закону України «Про політичні партії»2. На користь такого бачення проблеми відносин між громадськими утвореннями і державою свідчить аналіз тенденцій розвитку виборчого законодавства та законів України, які регулюють статус і діяльність різних неполітичних об'єднань громадян — громадських і релігійних організацій, різних об'єднань громадян, профспілок, виключаючи можливості їх безпосередньої участі в політичній діяльності.

Що стосується політичних партій, то історично вони складалися як об'єднані спільним інтересом групи людей, організації прихильників певних поглядів на шляхи розвитку суспільства і держави, діяльність яких безпосередньо була спрямована на завоювання державної влади. Відомо, що прообрази сучасних політичних партій сформувалися ще за античних часів — у Стародавній Греції та в Римі.

Єдиним інтересом політичної партії має бути політичний інтерес, який матеріалізується у її політичній активності. Тому політична партія утворюється спеціально для участі в політичній діяльності, що й відрізняє її від інших об'єднань громадян (громадських організацій, об'єднань за інтересами, професійних спілок, релігійних організацій), котрі формуються для здійснення будь-яких інших, але — і це основне — неполітичних інтересів і тому не можуть та не повинні бути суб'єктами політичної системи.

За цих умов політичні партії виконують функції щодо: 1) виявлення та акумуляції політичних настроїв; 2) представництва політичних інтересів різних соціальних груп; 3) формування політичних програм щодо можливих напрямків розвитку суспільства та держави; 4) забезпечення конкуренції політичних поглядів; 4) підготовки кадрів для політичної діяльності; 5) реалізації політичних програм через загальнонаціональні інститути влади та управління (у разі перемоги на виборах); 6) політичного опонування (у разі поразки на виборах).

 

Оскільки політичні партії, з одного боку, за своєю природою належать до інституцій громадянського суспільства, а з другого — покликані формувати політичні інтереси, впливати на розробку та здійснення державної політики, доцільно буде кваліфікувати їх як необхідну з'єднуючу ланку між громадянським суспільством, у якому формуються політичні інтереси, та політичною системою, основою якої є процес функціонування державної влади. Роль політичних партій у структурі сучасного, облаштованого на засадах демократії суспільства полягає в тому, що вони являють собою первинні політичні інститути, є своєрідними посередниками між народом, котрий реалізує за їх допомогою повноваження єдиного джерела влади, і державою як спеціально створеним та відносно відокремленим інститутом публічної влади та управління в загальнонаціональному масштабі. Особлива роль політичних партій у сучасних економічно розвинутих країнах приводить до того, що сама сутність їх політичних систем часто визначається зарубіжними політологами як «правління політичних партій» або як «партійна демократія».

Виняткова роль політичних партій в організації та здійсненні політичної влади, порівняно з іншими видами об'єднань громадян, передбачає певні особливості правового регулювання їх становища та діяльності, а саме: особливі умови участі в політичних партіях, членами яких можуть бути тільки громадяни країни, пов'язані з державою єдиним політичним інтересом, спільною політичною долею; певні законодавчі обмеження щодо можливості їх антиконституційної діяльності; спеціальні правила та процедури легалізації політичних партій (в Україні політичні партії офіційно визнаються шляхом їх реєстрації в Міністерстві юстиції України);

вимоги щодо прозорості політичних партій для суспільства і держави, їх функціонування на демократичних засадах — добровільності, гласності, підконтрольності, відповідальності, законності; вимоги щодо відповідності статуту та програм партій, які не повинні суперечити чинному законодавству; гарантії щодо невтручання з боку держави, зокрема, примусового розпуску політичних партій, який допускається лише на законних підставах і за особливою процедурою (в Україні — за рішенням судових органів);

фінансову підтримку з боку держави.

У багатьох країнах розвинутої демократії основи правового поло- . ження і діяльності політичних партій установлюються Конституцією, детально регламентуються окремими законами про політичні партії. Використовується також і інший підхід, коли правовий статус політичної партії регулюється конституційними положеннями та загальними нормами щодо організації та діяльності громадських об'єднань, одним

 

із видів яких вважаються політичні партії; у інших країнах основними документами щодо правового регулювання діяльності політичних партій є нормативні акти про їх фінансування. В Україні, як зазначалось вище, нещодавно був прийнятий Закон «Про політичні партії», який став комплексним нормативно-правовим актом, що регламентує різні сторони організації та функціонування політичних партій. У багатьох країнах (зокрема в Україні) Конституцією чи іншими законами забороняється організація і діяльність радикальних політичних партій, які закликають до насильницького повалення конституційного ладу, розпалюють релігійну, расову, національну ворожнечу, порушують загальновизнані права і свободи людини.

Політичні системи сучасних західних демократій базуються на двох-трьох найбільш впливових партіях, які змінюють одна одну біля керма державної влади та управління. Законодавство може підтримувати і стимулювати такий порядок зміни партій шляхом встановлення певних відсоткових бар'єрів, що створює для партій, які набрали незначну кількість голосів на виборах, перешкоди щодо можливостей партійного представництва в парламенті.

Для участі в тих чи інших політичних акціях і передусім у виборчих кампаніях політичні партії з метою збільшення свого впливу можуть об'єднуватися в блоки. Політичні рухи можна охарактеризувати як більш масові порівняно з партіями, але менш організовані політичні об'єднання громадян, які створюються для поєднання зусиль щодо вирішення найгостріших конкретних політичних питань і можуть не мати фіксованого членства, чітко визначеного статуту та політичної програми. Діяльність політичного руху має, як правило, тимчасовий характер і завершується при досягненні конкретної мети, для якої він був створений, його розпадом чи перетворенням на одну або кілька політичних партій.

Однак при розгляді проблематики ролі політичних партій у формуванні та реалізації державної влади слід чітко визначити, що саме держава як орган влади та управління в масштабі всього суспільства виступає стрижневим елементом, ядром політичної системи суспільства.

Саме навколо державної влади як концентрованого втілення політики в загальнонаціональному вимірі формуються інтереси інших політичних інститутів, точиться боротьба політичних партій за те, щоб здобути важелі державного управління. У самій державності з точки зору реалізації політичних інтересів та програм провідними виступають такі державні інститути, як парламент та уряд. Зокрема, депутати парламенту та члени уряду, яких приводить на посади політична партія,

 

що перемогла на виборах, обіймають у цих органах так звані політичні посади, кваліфікуються як політичні службовці.

Держава, на відміну від політичних партій, блоків політичних партій та рухів, об'єднує все населення країни на умовах особливого членства, своєрідної належності до держави, що пов'язана з фактом постійного проживання на її території, або набуття такої специфічної ознаки, як громадянство чи підданство. Це дає можливість кваліфікувати державну владу як найбільш ефективний засіб мобілізації зусиль всіх членів суспільства, дозволяє державі, на відміну від політичних партій, використовувати найвагоміші ресурси суспільства насамперед владний ресурс для вирішення тих чи інших актуальних проблем.

Держава виступає як усередині країни, так і за її межами, від імені і за уповноваженням народу як єдиного законного представника народного (національного) суверенітету. Жодна політична партія чи по' літичний рух не мають таких виняткових повноважень, не можуть ви^ ступати від імені народу, оскільки представляють інтереси лише його певної частини. У міжнародних відносинах це дозволяє державі уособлювати народ, бути персональним членом міждержавного політичного спілкування, суб'єктом міжнародного права, заключати від свого імені міжнародні договори, входити до складу міжнародних організацій.

Держава являє собою єдину форму політичної організації населення, яка відбиває і реалізує загальнонаціональну волю, що інтегрується на основі інтересів громадян, соціальних груп та верств населення за посередництвом інститутів громадянського суспільства, зв'язує в єдине ціле як політичну систему суспільства, так і все суспільство в цілому. У цьому розумінні держава виступає ознакою, атрибутом сучасного суспільства, яке здатне усвідомлювати свою ідентичність, виокремлювати власні актуальні проблеми і вирішувати їх солідарними зусиллями всіх своїх громадян.

Державна влада як найбільш суттєва ознака державної організації має таку політико-правову властивість, як суверенність, що дає можливість визнавати державну владу верховною над проявами інших форм публічної влади всередині країни, що тягне за собою право визнавати недійсними будь-які протизаконні рішення інших суб'єктів політичної системи, та незалежною у міждержавних стосунках.

Держава видає загальнообов'язкові правила поведінки насамперед у формі законів, а також інших нормативно-правових актів, доводить їх до реалізації. Звичайно, політичні партії також можуть приймати свої акти — статути, програми, поточні рішення, але ці документи мають

 

лише внутрішнє значення, поширюються тільки на їх членів, доводяться до реалізації організаційними засобами партії та виховною роботою.

Держава має постійний професійний апарат для здійснення управління суспільством, у якому працюють спеціально підготовлені для такої діяльності кадри — державні службовці. Для їх професійного навчання та підготовки функціонує розгалужена система підготовки та підвищення кваліфікації працівників державного апарату. Статус державних службовців і питання проходження ними служби в державних органах регулюються окремим законодавством.

Держава володіє монополією на легальне застосування насилля, яке здійснюється за допомогою збройних сил та інших «матеріальних придатків влади» — установ для утримання засуджених тощо. На цю обставину вказував видатний німецький соціолог XX ст. М. Вебер, який наголошував, що не може існувати соціологічного визначення держави через її функції чи напрями діяльності, оскільки вона може займатися різною діяльністю відповідно до обставин, котрі склалися в конкретно-історичній ситуації, але завжди за будь-яких обставин і в будь-які часи держава володіє монополією на насилля, застосування примусових заходів. Тому жодна політична партія чи блок політичних партій або рух не можуть створювати власні збройні формування, застосовувати до своїх членів чи інших осіб заходи примусового характеру. Зокрема, присвоєння політичними партіями чи іншими об'єднаннями громадян повноважень на утворення воєнізованих формувань забороняється Конституцією України і переслідується законом.

Україна, як і будь-яка інша держава, має пройти свій власний, обумовлений конкретно-історичними умовами шлях до громадянського суспільства. Цей процес не може бути довільним, оскільки спирається на соціальні закономірності та тенденції, певний рівень економічного та соціального розвитку суспільства, але для його належного розвитку мають бути створені необхідні умови, ліквідовані штучні перешкоди. Для цього слід врахувати його специфіку.

По-перше, становлення громадянського суспільства в Україні відбувається в умовах, коли ці питання перестали бути актуальними для країн розвинутої демократії, новітній досвід яких свідчить про потребу виходу за його межі в напрямку до соціальної державності, що передбачає необхідність наукового пошуку складних критеріїв поєднання цих обох процесів, які певною мірою можуть бути суперечливими. Внаслідок таких змін формується якісно нова соціальна система, яку зарубіжні політологи називають «суспільством масового споживання та масової культури». ,

 

По-друге, становлення громадянського суспільства в Україні відбувається під час творення суверенної національної державності, що так чи інакше передбачає зміцнення державницьких засад в організації суспільної життєдіяльності, утворення нових державних органів влади та управління суверенної держави, яких не могло бути за умов перебування в складі колишнього СРСР.

По-третє, формаційна зміна пріоритетів соціального розвитку передбачає наявність перехідного періоду протиборства різновекторних тенденцій суспільного розвитку, одна з яких спирається на вкоріненні впродовж значного історичного періоду традиційні стереотипи соціально-політичного облаштування, а інша зорієнтована в напрямку наближення до загальновизнаних стандартів правової демократичної державності, які, однак, історично мало адаптовані українським суспільством.

 

І в та

засади)

Вперше в історії України вона має конституцію (1996 р.), яскраво вираженого гуманістичного — «людиноцентристського» — спрямування. Така властивість, щоправда, притаманна нині конституціям численних сучасних демократичних держав соціальної орієнтації, у тому числі й тим перехідним державам, котрі прагнуть стати соціально-правовими.

В українській Конституції це зовні проявилось вже у формально-структурному аспекті: її, так би мовити, спеціально-праволюдинний фрагмент, будучи другим за загальною послідовністю усіх її розділів, є фактично першим з-поміж тих із них, котрі присвячені позитивному конституційно-правовому регулюванню окремих соціальних і державних інститутів.

Та ще більш яскравим показником є питома вага «праволюдинних» норм Конституції України (а вони містяться й у інших її розділах) в усьому масиві конституційних приписів: такі норми складають понад тридцять відсотків!

Та, можливо, найсуттєвішим є те, що майже усі вони відтворюють змістовно, а подекуди й текстуальне, положення Загальної декларації прав людини 1948 р. і Конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р.

Тому цілком виправдано те, що у вітчизняній науці конституційного права в останні роки дослідженню саме конституційно-правового статусу людини і громадянина приділяється особлива увага'.

У зв'язку з цим зауважимо таке.

Усі норми Конституції України, що стосуються прав, свобод та обов'язків людини й громадянина, можна розподілити на дві групи. До

 

однієї з них належатимуть ті, котрі регламентують конкретні права, свободи й обов'язки, а до іншої—ті, в яких фіксуються загальні принципи конституційно-правового статусу людини і громадянина. Останні сформульовані у статтях 3, 8, 21, 22, 23, 24, 64, 68 Конституції України. Реалізації цих принципів — керівних засад якраз і мають слугувати, мають бути «підпорядковані» усі конституційні приписи першої групи.

Саме такі засади (принципи) і видається можливим проаналізувати у межах даного розділу.

Принцип верховенства прав і свобод людини щодо діяльності держави

Цей принцип рельєфно відображено у ст. З Основного Закону України — першій із тих його статей, які спеціально присвячені людині. З неї розпочинається виклад офіційно проголошеної Українською дер-, жавою та закладеної у Конституцію філософії прав людини. Ця стаття, можна сказати, «задає тон» усім наступним конституційним приписам, котрі відображають реальне або бажане становище людини в українському суспільстві, регулюють її відносини з державою, спрямовують державну політику. Одне слово, це не «рядова», а базисна стаття, яка характеризує самі підвалини того суспільного й державного ладу, що закріплюється Конституцією. Вона є нормативно-юридичним фундаментом гуманістичного спрямування розвитку суспільного і державного життя в Україні.

«Людина, її життя і здоров»я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю», — таким твердженням починається зазначена стаття Конституції. Це положення стисло відтворює зміст концептуальних засад преамбули Загальної декларації прав людини, чим, власне, і має обумовлюватись відповідність приписів Конституції України міжнародним стандартам прав людини. Серед цих засад слід відзначити, зокрема, «віру в основні права людини, в гідність і цінність людської особистості», а також «визнання гідності, притаманної всім членам людської сім'ї, та рівних і невід'ємних їхніх прав». Наведені постулати відтворено й у преамбулах Загальної декларації прав людини. Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права.

Принципово важливим є визнання людини соціальною цінністю: адже це значить, що людина є цінністю не тільки сама для себе, а й для всього суспільства, для соціуму. Причому оскільки ця цінність — найвища, то жодне інше явище не може поціновуватись суспільством вище, аніж лю-

 

дана, не може, так би мовити, перевершити її цінність. Усі інші соціальні цінності мають бути підпорядковані, субординовані цінності людини.

Це, на перший погляд, суто філософське положення може набувати й значного практичного резонансу у випадку, умовно кажучи, конкуренції цінностей: воно дає відповідну орієнтацію державі, різноманітним осередкам суспільства, громадським об'єднанням, іншим суб'єктам (у тому числі й фізичним особам) при розв'язанні ціннісних колізій: не існує такої цінності, заради якої можна було б пожертвувати людиною.

Загальне призначення аналізованого твердження полягає ще й у тому, що воно має слугувати перепоною, бар'єром всевладдю держави, сваволі її органів щодо людини, має перешкоджати виникненню такої ситуації, за якої людина була б лише маріонеткою держави, «гвинтиком» державного механізму.

Невипадковим є й те, що у наведеному приписі згадано крім самої людини також такі її властивості, як життя і здоров'я, недоторканність і безпека. Адже саме вони є первинною, вихідною передумовою життєдіяльності кожного з нас. Включаючи й їх до найвищих соціальних цінностей, Конституція України у такий спосіб начебто ієрархізує потреби людини, а тим самим — і її права та свободи, які цими потребами зумовлюються та покликані забезпечувати задоволення останніх. Тому, навіть погоджуючись із широко визнаним нині положенням про те, що всі основні права людини є взаємозалежні, взаємопов'язані і неподільні, не можна заперечувати того, що в першу чергу мають бути забезпечені все ж таки права на життя і здоров'я, недоторканність і безпеку, тобто саме фізичне існування людини, котре є матеріальною основою та передумовою здійснення будь-яких інших прав. Це відображено й у здавна обстоюваній нами класифікації прав людини, згідно з якою в окремий, причому в перший, вид людських прав виділено так звані фізичні (життєві, вітальні) права.

Саме на такий рівень піднесено у наведеному конституційному положенні також честь та гідність людини, оскільки йдеться про людину як про соціальну істоту, а не про як біологічний вид.

У частині 2 ст. З Конституції України встановлено, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Призначення цього припису — визначити основний соціальний вектор у взаємовідносинах між людиною й Українською державою. Такий вектор нині в Україні відображається формулою «від людини — до держави» (а не навпаки, що було властиве тоталітаризованому політичному режиму, який існував у нашій країні у попередні часи). Отже, це положення має антитоталітарну спрямованість і є гуманістичною за

 

садою діяльності держави. З нього випливає, що держава не всевладна щодо людини; у своїй діяльності вона має бути обмежена, «пов'язана» правами та свободами людини. У цій підпорядкованості держави людині (її правам) якраз і реалізується верховенство права — суспільний стан, утвердженню якого спеціально присвячена одна з наступних статей Конституції.

У щойно наведеному положенні зазначено три чинники, які мають визначати пріоритети у діяльності держави. Тому належне розуміння змісту (сутності) кожного з них є дуже важливим. Відповідні поняття можна визначити у стислому вигляді таким чином.

Права і свободи людини — це певні можливості людини, необхідні для її існування та розвитку у конкретно-історичному середовищі, котрі об'єктивно зумовлюються досягнутим рівнем розвитку людства і мають бути загальними та рівними для всіх людей. Відмінність між правами людини і свободами людини є не абсолютною, а відносною. І поняття прав людини, і поняття її свобод відображають людські можливості. У цьому —принципова спільність цих понять. Та все ж права і свободи людини не є явищами цілком тотожними: вони розрізняються головним чином за шляхами, засобами їх здійснення та забезпечення. Права людини можуть бути здійснені, зазвичай, за наявності певних юридичних інструментів, «механізмів» (наприклад, права на працю, на освіту, на соціальне забезпечення неможливо реалізувати, якщо державою не встановлено відповідну юридичну процедуру). А свободи людини у багатьох випадках можуть здійснюватись і без такого втручання держави: її місія щодо них полягає в охороні, дотриманні і захисті відповідних можливостей (наприклад, свободи слова, сповідування будь-якого віровчення, вибору місця проживання).

Гарантії прав і свобод людини — це такі явища, котрі сприяють здійсненню прав і свобод людини, забезпечують їх охорону та захист. Згадка про такі гарантії зобов'язує державу не лише проголошувати, декларувати у конституції й інших законах права і свободи, але й дба-' ти, піклуватись про їхню здійсненність, можливість реалізації.

Гарантії прав і свобод людини прийнято поділяти на загальносоціальні й, умовно кажучи, спеціальні. До перших належать насамперед явища економічні (розвинута ринкова економіка суспільства, різноманітні форми власності на засоби виробництва, насамперед приватна власність в її індивідуальній та колективній формах, високий рівень продуктивності праці тощо); політичні (демократичний соціальний устрій, плюралістична, відкрита політична система, наявність розгалуженої мережі громадських об'єднань, у тому числі політичних партій, через які «прослуховують-

 

ся» та узгоджуються інтереси різних осередків суспільства; демократична виборча система); духовно-ідеологічні (ідеологічний плюралізм, відсутність «одержавлення» однієї з ідеологій, поширеність загальнолюдських ідеалів). До другої ж групи гарантій прав і свобод людини належать встановлені державою юридичні норми, спеціально спрямовані на забезпечення прав і свобод (чимало таких норм і закріплено у Конституції України), а також практична діяльність щодо їх використання і застосування та її об'єктивовані результати (у тому числі правозастосувальні акти відповідних, перш за все судових, органів держави).

Далі, у ч. 2 ст. З Конституції України проголошується, що «держава відповідає перед людиною за свою діяльність». Дане положення конкретизує проаналізовану вище конституційну настанову щодо зумовленості діяльності держави правами і свободами людини. Розрізняють два види відповідальності держави перед людиною (вони отримали, відповідно, назви «позитивна» і «негативна»).

Позитивна відповідальність полягає у тому, що держава має формувати різноманітні умови, необхідні для здійснення прав і свобод людини. Така відповідальність, отже, покликана сприяти право-здійсненню, полегшувати його. Позитивна відповідальність держави відображена у тих конституційних приписах, в яких зафіксовано, що держава гарантує права і свободи людини (наприклад, ч. 2 ст. 25, ч. 1 ст. ЗО, ст. 31, ч. 4 ст. 32, ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 46, ч. 2 ст. 50), забезпечує їх (ч. З ст. 24, ч. З ст. 42, ч. 2 ст. 45, ч. З ст. 53), створює умови для здійснення прав людей (ч. 2 ст. 43, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 49), дбає про їх здійснення (ч. 4 ст. 49).

Негативна ж відповідальність держави полягає в її зобов'язаннях відшкодовувати ті чи інші збитки (матеріальні, моральні), спричинені порушенням прав і свобод людини внаслідок дій (бездіяльності) державних органів, службових чи посадових осіб. Можливість такої відповідальності передбачена у ч. 5 ст. 41, ст. 56, ч. 4 ст. 62, ч. З ст. 152 Конституції.

Позитивна і негативна відповідальність держави за стан прав людини може бути не лише внутрішньодержавною, але й існувати на міжнародному рівні (як відповідальність міжнародно-правова, або ж, щонайменше, зовнішньополітична).

Практичне значення щойно наведеного припису полягає, зокрема, в тому, що він може використовуватися громадянами та їхніми об'єднаннями як загальна підстава для критики держави, для висунення претензій до державної політики у галузі прав людини, для подання скарг до міжнародних інстанцій стосовно недотримання державою їхніх прав, відсутності чи недостатності проголошених гарантій тощо.

 

Водночас слід наголосити, що у стосунках «людина—держава» відповідальність має взаємний характер: це взаємна відповідальність (людина, а особливо громадянин, також відповідає перед державою, і це прямо закріплено у Конституції України(статті 65, 67, 68).

Нарешті, закінчується ст. З Конституції положенням про те, що «Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Таке положення (як, до речі, й попередні) є принциповою новелою у вітчизняному конституціоналізмі. Тут потребують роз'яснення два поняття: «утвердження» і «забезпечення» (прав і свобод людини), які не є тотожними.

Утвердження прав і свобод людини — це їх визнання державою. Воно може здійснюватись різними шляхами та засобами: виголошенням у деклараціях, заявах, закріпленням прав людини у Конституції, інших законах; участю у підготовці й прийнятті міжнародних документів щодо прав людини, приєднанням до відповідних міжнародних договорів, їх ратифікацією тощо.

Забезпечення прав і свобод людини — це створення умов для здійснення прав і свобод людини. Воно включає такі три елементи (напрями) державної діяльності: сприяння реалізації прав і свобод людини (шляхом позитивного впливу на формування їх загальносоціальних гарантій); охорона прав і свобод людини (шляхом вжиття заходів, зокрема юридичних, для попередження, профілактики правопорушень);

захист прав і свобод людини (відновлення порушеного правомірного стану, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності).

Оскільки означена діяльність визнана обов'язком держави, то суб'єктом, який уповноважений вимагати його виконання, є кожна людина; а втім, не тільки вона: ним можуть виступати й об'єднання громадян всередині держави, й певні міждержавні організації (якщо Україна є їх членом, приєдналась до їхніх актів), а також громадські пра-возахисні структури (як національні, так і міжнародні). В Україні реалізація такого обов'язку поки що є недостатньою, малоефективною. Однак хотілося б сподіватись, що конституційне положення слугуватиме імпульсом для більш повного його виконання.

Основні напрямки діяльності держави є, як відомо, її функціями. Тому, враховуючи викладене вище щодо першого припису, можна зробити висновок, що такий напрямок діяльності сучасної України, як утвердження та забезпечення прав і свобод людини, є її головною функцією. А цим визначається й відповідна ієрархія, пріоритетність у напрямках діяльності (функціях) держави.

 

Загалом же ст. З Основного Закону відображає й конкретизує одну із визначальних сутнісних характеристик «соціальності» України, котру було задекларовано в її Конституції (ст. 1).

Засада, що розглядається, дістала своєрідного виразу також у ч. 1 ст. 8 Конституції України, де встановлено, що «в Україні визнається і діє принцип верховенства права.»

Згаданий принцип належить до найкращих, прогресивних здобутків політико-правової історії людства і покликаний забезпечувати гуманістичний розвиток суспільства.

Верховенство права — це панування права у суспільстві. Йдеться про визначальну роль права у стосунках між усіма учасниками суспільного життя, у життєдіяльності державних і недержавних організацій, соціальних спільнот, груп, об'єднань, зрештою — усіх людей. Вираз «верховенство права», або ж «панування («правління») права» (шіе оГ1а\у), вперше вжив у XIX ст. англійський юрист А. Дайсі. У новітній же історії цей термін використовується у деяких міжнародних актах (зокрема, у Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року).

Соціальний зміст і сутність наведеного принципу визначаються насамперед тим, яке саме явище позначається феноменом права. Якщо вважати таким явищем тільки юридичні норми — формально-обов'язкові правила поведінки загального характеру, встановлені або санкціоновані державою, — тоді поняття верховенства права втрачає самостійний смисл. Адже у цьому випадку воно відображало б підпорядкованість держави лише її законам, іншим юридичним нормам, які вона сама ж встановила і які у будь-який час сама ж може змінити чи скасувати. Безперечно, держава має бути пов'язана своїми чинними законами, проте ця пов'язаність більш адекватно відображається поняттям «верховенство закону». Поняття ж «верховенство права» набуває самостійного значення в юриспруденції лише за тієї умови, що саме право інтерпретується як таке явище, котре виникає та існує незалежно від держави, від діяльності її законодавчих та інших органів (хоча розуміння його сутності ніколи не було й нині не є однозначним).

З позицій соціально-детерміністського, конкретно-історичного підходу правом (як феноменом недержавного походження) можна вважати, зокрема, можливості суб'єктів суспільного життя, які необхідні їм для існування й розвитку, об'єктивно зумовлюються досягнутим рівнем економіки й культури людства і мають бути загальними та рівними для всіх однойменних суб'єктів. Без сумніву, найсуттєвішим різновидом такого права є права людини. І саме вони мають стати вирішальним, визначальним чинником та критерієм при визначенні змісту діяль

 

ності держави і різноманітних соціальних спільнот та громадських об'єднань. У разі реального панування прав людини у суспільному житті якраз і виникнуть підстави констатувати реалізацію принципу верховенства права.

Верховенство права, інтерпретоване як пріоритетність у суспільстві насамперед прав людини, проявляється головним чином у таких рисах державного і громадського життя:

- закріплення у конституційному та інших законах держави основних прав людини (закони, які їм суперечать, не є правовими)';

- панування у суспільному та державному житті таких законів, котрі виражають волю більшості або всього населення країни, втілюючи при цьому загальнолюдські цінності та ідеали, насамперед права і свободи людини;

- врегулювання відносин між особою і державою на основі загаль-нодозволеного принципу: «Особі дозволено чинити все, що прямо не заборонено законом»;

- взаємовідповідальність особи і держави.

Наведені ознаки є, власне, суттєвими рисами правової держави, якою проголосила себе Україна у Конституції (ст. 1).

Аналогічне (хоча й не цілком тотожне) розуміння верховенства права вже можна зустріти й у юридичній практиці сучасної України. Так, у п. 1 постанови Пленуму Верховного Суду від 1 листопада 1996 р. № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» вперше в історії українського судочинства сформульовано такі положення: «Відповідно до ст. 8 Конституції, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституційні права та свободи людини і громадянина є безпосередньо діючими. Вони визначають цілі і зміст законів та інших нормативно-правових актів, зміст і спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються захистом правосуддя... При цьому слід мати на увазі, що, згідно зі ст. 22 Конституції, закріплені у ній права і свободи людини та громадянина не є вичерпними»2.

Такий підхід найвищого у системі українських судів органу видається в основному слушним: він орієнтує на те, що визнання закріплених у Конституції прав і свобод людини та громадянина як безпосередньо чинних критеріїв «правовості» (правомірності) поведінки і є шляхом до забезпечення верховенства права.

 

Однак принаймні одне питання залишається все ж не з'ясованим:

чи можуть відігравати таку ж роль у судочинстві ті права і свободи людини, які у Конституції України з певних причин не відображені (хоча вони зафіксовані, скажімо, у деяких міжнародно-правових актах)? Відповідь на це запитання випливає зі ст. 9 Конституції України, яка регламентує співвідношення і зв'язок міжнародних договорів, з одного боку, та національного законодавства України, зокрема її Конституції, — з іншого.

У демократичній правовій державі, якою стає Україна (правова система її належить до нормативно-актної (європейсько-континентальної) сім'ї), принцип верховенства права має діалектичне поєднуватись із принципом верховенства закону. Це поєднання полягає у такому:

якщо принцип верховенства закону однаковою мірою поширюється як на правотворчу (законотворчу), так і на правозастосовну діяльність, то принцип верховенства права адресований головним чином законодавцю. А державні органи мають користуватись останнім принципом у тих випадках, коли вони застосовують юридичні норми, котрі є відносно визначеними за змістом (зокрема, норми оціночні): адже тоді у право-застосовувача виникає можливість обрати за власним розсудом — в межах норми — той чи інший варіант рішення. І саме у цих випадках загальнолюдські принципи права (правда, не юридичного, а загально-соціального) стають однією із визначальних підстав для такого вибору. У разі ж застосування юридичних норм, повністю (абсолютно) визначених за змістом, розглядуваний принцип реалізується тільки через верховенство закону, насамперед Основного Закону (Конституції).

Підстава для такого розуміння співвідношення принципів верховенства права і верховенства закону дістала засадниче відображення у Рекомендаціях організованої Академією правових наук України Міжнародної науково-теоретичної конференції «Проблеми методології сучасного правознавства» (Київ, 9-10 жовтня 1996 р.). У цьому документі зазначається, що найголовнішими методологічними орієнтирами сучасного права України повинні бути, зокрема, «верховенство права, забезпечення його обов'язкової реалізації у законотворчій діяльності; верховенство та найвища юридична сила Конституції України щодо законодавчих та інших правових актів; верховенство законів у системі нормативно-правових актів України; забезпечення законності та справедливості правозастосовної діяльності; забезпечення прямої дії норм Конституції і законів України та обов'язковості їх виконання»'.

 

Принцип рівноцінності й рівноправності усіх людей

Цю засаду прямо зафіксовано у ч. 1 ст.21 Конституції України: «усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах».

Наведене положення втілює соціально-філософські засади рівноправності всіх людей. Воно майже дослівно відтворює зміст ст. 1 Загальної декларації прав людини. І хоча ця Декларація існує вже понад півстоліття, проте деякі з понять, що використовуються в її першій статті, не завжди тлумачаться однозначно, а тому вимагають спеціальної наукової інтерпретації.

Вільність — фундаментальна якісна характеристика людини. Вона відображає свободу її волі, тобто здатність свідомо, самостійно й добровільно обирати той чи інший варіант поведінки, діяльності — як інтелектуальної, розумової, так і фізичної. Вільність (свобода) — це завжди й насамперед реальна можливість вибору. Проте ця можливість людини ніколи не була й не буде абсолютною, безмежною. Вона має певні об'єктивні рамки, які визначаються природними та соціальними закономірностями, явищами, обставинами, умовами. Вихід за ці рамки, їх ігнорування може створити небезпеку для існування й розвитку людини. У кожний конкретно-історичний період ці межі не є однаковими, але вони завжди існують. У деяких випадках прямі застереження щодо них є у міжнародно-правових актах, у конституціях та іншому національному законодавстві.

Одне слово, людина має бути відносно вільною від волевиявлення держави чи інших носіїв влади, але вона не є вільною від своєї біосо-ціальної природи. Якщо зважати на природний та соціальний детермінізм, то не можна не бачити, що людина має відносну свободу прояву й реалізації своєї волі. Проте саме формальні межі цієї свободи мають бути засадничо однаковими для всіх людей.

Головний пафос, «дух» зацитованого припису полягає в акцентуванні того, що не може бути людей, невільних від моменту народження. Всезагальність свободи людини («усі люди є вільні») — ось основна ідея цього положення.

Гідність людини — це її самоцінність як родової біосоціальної істоти — найвищого надбання розвитку земної цивілізації. Така гідність не залежить від будь-яких біологічних чи соціальних властивостей людини. А звідси випливає й засада рівності усіх людей з огляду на їхню «антропну» гідність.

З моменту народження кожного його гідність є однаковою — «рівною» із гідністю інших людей. Усвідомлення цього усіма веде до формування у кожної особи почуття власної гідності, очікування поваги

 

до неї з боку інших людей, установки на відстоювання своїх прав, а також визнання нею рівних прав усіх інших людей.

Однаковість гідності кожної людини відображена й у тій нормі Конституції України, за якою «кожен має право на повагу до його гідності» (ст. 28).

Звідси випливає й закріплена у ч.І ст. 64 Конституції України заборона «не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей».

Отже, до складу забороненого об'єкта посягання Конституцією включено, крім прав та свобод, також честь і гідність інших людей. Оскільки право на честь і гідність, на їх недоторканність і захист є одним із видів прав та свобод людини, наведене формулювання може бути пояснене прагненням ще раз додатково акцентувати особливу цінність, значущість саме цього різновиду її прав. Наслідком порушення цього права є спричинення людині моральної шкоди та виникнення у потерпілого права на її компенсацію.

Те явище, котре за традицією відображають поняттям моральної шкоди, становить специфічний соціальний феномен, є проявом і продуктом певних суспільних відносин, що можуть виникати у будь-яких сферах соціуму і мати найрізноманітніший зміст. Тому-то й право людини на компенсацію моральної шкоди — це, за його генезисом та сутністю, різновид загальносоціального (а не виключно юридичного) права. Його юридичне забезпечення та юридичний захист хоча і є найбільш дієвими, ефективними «інструментами», проте аж ніяк не єдино можливими.

Окрім цього, воно — навіть у його державно-юридичному (зокрема законодавчому) опосередкуванні — є явищем міжгалузевим, так би мовити, всеюридичним, загальноюридичним (а не лише, скажімо, ци-вілістичним). Виходячи із таких позицій, видається можливим сформулювати такі положення.

Явище, яке відображається терміно-поняттям «моральна шкода», складається з декількох — принаймні із двох — елементів: соціально-морального та індивідуально-психічного. Сутність першого полягає у приниженні оцінки гідності індивіда — як у його самооцінці, так і в уявленнях інших суб'єктів (тобто у соціальній оцінці його престижу, авторитету, репутації). Причому йдеться не тільки про реальний факт такого приниження, але й про зазіхання , «замах» на останнє, про його загрозу.

Оскільки гідність людини, беззаперечно, належить до сфери моральних явищ, є, так би мовити, моральним «параметром» особи, то існують підстави позначити поняття про зазначену шкоду терміном «моральна».

 

Другий же складник феномена, що розглядається, має — з огляду на його онтологію, «субстанцію» — іншу природу: є явищем індивідуально-психічним. Йдеться про негативні психічні стани і (чи) процеси людини. Взагалі кажучи, такі стани й процеси (скажімо, психічні травми, «ушкодження» психіки людини) можуть викликатись різноманітними причинами, зокрема правомірними вчинками інших суб'єктів або ж навіть якимись подіями, а не діями. І вже тому поняття «психічна шкода» є родовим щодо поняття «моральна шкода».

Але як би то було, явище, адекватним категоріальним відображенням котрого здатне слугувати поняття моральної шкоди, має включати водночас обидва згадані елементи: соціально-моральний та індивідуально-психічний.

Спираючись на щойно викладені міркування, видається обгрунтованим вважати, що моральна шкода — це приниження оцінки гідності людини, яке викликає в її психіці негативні стани і процеси.

Моральну шкоду можна класифікувати за різними критеріями на певні види. У даному випадку найбільш важливим є її поділ на правомірну (не пов'язану із порушенням природних прав і свобод «потерпілого») і неправомірну (тобто спричинену саме таким порушенням). Останній різновид шкоди і становить підставу для виникнення у людини, що потерпіла, права на її компенсацію, а у суб'єкта, неправомірними діями якого спричинено таку шкоду, — обов'язку компенсувати її.

Компенсація моральної шкоди — це вчинення стосовно людини, котрій спричинено таку шкоду порушенням її загальносоціальних (природних) прав чи свобод, певних дій, які спрямовані на усунення або ж послаблення у неї негативних психічних станів і процесів, викликаних приниженням оцінки її гідності внаслідок цього порушення.

Що ж до зазначеного обов'язку, то слід зауважити таке. По-перше, він має насамперед загальносоціальну природу, оскільки коріниться у соціумі, у реальних суспільних відносинах (хоча потім, за певних умов, може набути й юридичного характеру). По-друге, реалізуватись цей обов'язок може цілком добровільно, так би мовити, «природним» чином (а не лише під загрозою державного примусу або ж унаслідок його застосування). А по-третє, його реалізація може відбуватись не тільки шляхом сплати грошових коштів, але й будь-яким іншим способом, не пов'язаним із фінансовими витратами.

З огляду на наведені положення можна сформулювати ще одну дефініцію.

Право на компенсацію моральної шкоди — це можливість людини, котрій заподіяно таку шкоду внаслідок порушення її загальносоціаль-

 

них (природних) прав чи свобод, вимагати від порушника виконання його обов'язку вчинити певні дії, спрямовані на усунунення або ж послаблення у неї негативних психічних станів та процесів, викликаних приниженням оцінки її гідності внаслідок цього порушення; а також її можливість звернутись, у разі потреби, до компетентних національних чи міжнародних органів за примусовим забезпеченням виконання зазначеного обов'язку.

І наостанку — ще одне міркування.

У деяких випадках оцінка гідності людини стає безпосереднім, самостійним і, можливо, навіть єдиним об'єктом умисного, цілеспрямованого її приниження (наприклад, у разі вчинення наклепу, образи).

Але ця оцінка страждає також і тоді, коли відбувається порушення будь-яких прав чи свобод людини (причому незалежно від того, зафіксовані вони у національному законодавстві чи ні). Підрив, руйнація гідності людини — це неминучий супутник, соціальна «тінь» будь-чийого зазіхання на усяке її право, оскільки й у таких випадках у потерпілого, зазвичай, виникають почуття приниженості, образи й інші негативні переживання, з'являється стан психічної пригніченості тощо. Щоправда, у цьому разі гідність вражається, так би мовити, опосередковано, стає непрямим об'єктом правопорушення.

Одне слово, там, де є порушення якогось права людини чи якоїсь свободи, завжди потерпає її гідність. Саме такий різновид неправомірної моральної шкоди є, вочевидь, найпоширенішим (хоча зараз вимога щодо її компенсації висувається потерпілим — принаймні у вітчизняній юридичній практиці — ще не завжди). Отже, немає такого порушення права чи свободи людини, яке не призвело б до виникнення у неї конкретного права на компенсацію моральної шкоди, конкретної можливості вимагати такої компенсації.

У цьому й вбачається «наскрізна» гуманістична місія означеного права, покликаного оберігати гідність людини — фундаментальне соціально-моральне джерело усіх без винятку її прав та свобод.

Уявлення про рівну гідність усіх людей — ідеологічне джерело їх «рівноправності» (включаючи й рівноправність юридичну), заслін посяганням на рівність, тобто встановленню безпідставних привілеїв чи обмежень (негативній дискримінації людини).

Принцип рівноправності усіх людей безпосередньо закріплено у наведеній вище ст. 21 Конституції України, а щодо громадян України — конкретизовано в її ст. 24. В останній встановлено, що «громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом».

 

Говорячи про рівні права, слід чітко усвідомлювати нетотожність таких явищ, як рівноправність і рівність, а також відмінність між поняттями, що ними такі явища відображаються (адже у ст. 24 Конституції України вживаються, як побачимо, обидва ці поняття).

Рівноправність — це однаковість, тобто рівність, прав людини і громадянина у всіх і кожного. Вона поділяється на загальносоціальну та юридичну. Загальносоціальна рівноправність — це однаковість природних (неюридичних) прав і свобод кожної людини. Юридична ж рівноправність — це однаковість, рівність юридичного статусу державно-правоздатних суб'єктів, насамперед рівність їх конституційних прав та конституційних обов'язків. Інакше кажучи, Загальносоціальна рівноправність полягає у фактичній, «матеріальній» рівності природних прав і свобод людини, а юридична рівноправність — у формальній рівності юридичних прав і свобод'.

Рівність людей — це фактична, реальна однаковість їхніх соціальних можливостей у використанні природних прав та свобод людини й у виконанні природних (загальносоціальних) обов'язків. Зважаючи на об'єктивно зумовлену, закономірну неоднаковість властивостей, особистих здібностей, реальних можливостей кожної людини та особливість, унікальність індивідуальних умов її життя, соціальна нерівність як неминучий результат і вияв такої неоднаковості може бути лише частково послаблена, пом'якшена за допомогою спеціальних заходів (пільг або ж обмежень) з боку держави та інших суб'єктів суспільства.

Наведений припис, проте, не є простим дублюванням положень ст. 21 Конституції України: адже у ньому йдеться, по-перше, лише про права і свободи «конституційні», а по-друге — про ті, якими Українська держава наділила лише своїх громадян, а не всіх людей, що перебувають на її території.

Щоправда, вказівка на те, що громадяни є рівними перед законом, істотно розширює сферу юридичної рівності, не обмежуючи її тільки конституційними правами і свободами. З цієї вказівки випливає, що всі права і свободи громадян, які закріплені у законах, теж мають бути принципово рівними, однаковими.

Важливим щодо інтерпретації принципу, який розглядається, є також положення ст. 24 Конституції України про те, що «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками».

 

Привілеї — це додаткові юридичні права, якими наділяється (або ж ті юридичні обов'язки, від яких звільняється) за певних умов та на певних підставах частина людей.

Обмеження (межі) прав людини — це сукупність усіх явищ, які окреслюють зміст та обсяг прав людини. До складу цих явищ можуть входити, зокрема, й юридичні норми, встановлені міжнародним чи національним правом. У цьому випадку певні обмеження (межі) прав людини є наслідком нормотворчої діяльності міжнародних чи державних органів відповідно.

Окремо слід розглянути поняття обмежування прав людини. Визначаючи останнє поняття, можна сформулювати положення про те, що обмежування здійснення прав людини — це діяльність владних суб'єктів, насамперед компетентних державних органів, із встановлення меж (обмежень) щодо здійснення прав людини.

Отже, обмеження (межі) прав людини та обмежування здійснення прав людини — це явища (і, відповідно, поняття) не тотожні.

Боротьба за права людини (яка може вважатися головною рушійною силою і сутністю усієї історії людства) нині виражається у боротьбі саме за межі таких прав, насамперед за юридичне закріплення та юридичну інтерпретацію цих меж. Класифікація останніх дозволяє виявити особливості соціальних та інших факторів, від яких безпосередньо залежить пра-вореалізаційна діяльність людини. Використовуючи різноманітні критерії, можна виділити такі різновиди меж прав людини:

- залежно від онтологічної сутності явища, яке обмежує права людини, — природні (біологічні, фізіологічні, екологічні) та соціальні (економічні, політичні, духовно-ідеологічні, спеціально-соціальні, наприклад, права і свободи інших людей);

- за наявністю чи відсутністю залежності від волі суб'єкта — абсолютно об'єктивні (скажімо, певні явища природи), відносно об'єктивні (наприклад, законодавчі обмеження), суб'єктивно-об'єктивні (фізичні потреби людини), суб'єктивні (свідомі самообмеження суб'єкта);

- залежно від ступеня соціальної обгрунтованості — цілком обгрунтовані, в основному обґрунтовані і недостатньо обгрунтовані;

- залежно від політико-юридичного статусу правообмежуючого суб'єкта—державні (міжнародні: всесвітні; регіональні; міждержавні і внутрішньодержавні) й недержавні, тобто громадські (з аналогічними «підвидами»);

- за обсягом прав людини, стосовно яких установлено певні межі, — загальні (що стосуються усіх прав), спеціальні (поширюються на певну групу прав) і виключні (розраховані тільки на одне право);

 

- залежно від стосунків із законодавством або іншими юридичними джерелами — легальні (законні), позалегальні (юридично-нейтральні, «іррелевантні»), антилегальні (протизаконні);

- за видовою належністю державного органу, яким здійснено пра-вообмеження, — законодавчі, президентські, управлінські (адміністративні), судові;

- залежно від регулятивної природи юридичного акта, котрим встановлено розглядувані межі: нормативні й казуальні;

- залежно від юридичної сили нормативного акта, в якому визначено межі прав, — законні (зокрема, конституційні) і підзаконні (з їх наступним відповідним поділом);

- за характером тривалості (чинності) у часі — постійні та тимчасові (зокрема, надзвичайні);

- за колом осіб, чиї права обмежено, — спільні, особливі, індивідуальні;

- залежно від стадії юридичного регулювання, на якій відбулося правообмеження, — правотворчі, правозастосувальні, правореалі-заційні;

- за ступенем змістової визначеності — повністю визначені (формально), відносно визначені (зокрема, оцінні);

- залежно від характеру логіко-гносеологічної операції, якою опосередковувалося визначення меж, — тлумачні, конкретизаційні, дета-лізаційні'.

Досліджуваний конституційний припис фіксує загальний принцип неприпустимості встановлення, за будь-яких соціальних чи особисті-сних підстав, привілеїв та обмежень. Цей припис знову ж є виразом і конкретизацією засади рівноправності усіх людей. Деякі з підстав пра-вопривілеїв чи правообмежень названо тут більш-менш конкретно, оскільки саме вони, як свідчить попередня та й до певної міри сучасна соціальна практика, використовувались для визначення юридичного статусу людини. Проте цей перелік підстав не є вичерпним, про що свідчить вираз «іншими ознаками».

Водночас є цілком очевидним, що реалізація цього демократичного, гуманного принципу завжди була й нині залишається досить складною проблемою, оскільки він, як і будь-який інший принцип, не може бути абсолютним, «безмежним», позбавленим жодних винятків.

Усі можливі привілеї, а також обмеження можна поділяти, як зазначалося, на соціально-підставні, обґрунтовані, виправдані (цілком, або

 

значною мірою, або ж частково) та соціальне безпідставні, необгрунтовані, невиправдані (теж або цілком, або значною мірою, або ж частково). Визначальним критерієм такого розподілу якраз і є насамперед сприяння забезпеченню фактичної соціальної рівності шляхом встановлення формальної нерівноправності, тобто саме шляхом юридичних привілеїв та обмежень (наприклад, щодо дітей, пенсіонерів, інвалідів). Уявлення про такий критерій, а також про міру (ступінь) обгрунтованості привілеїв чи обмежень мають, ясна річ, оціночний характер і є конкретно-історичними. Тому у соціальне неоднорідному суспільстві їм притаманна, зазвичай, неоднозначність, а самі привілеї та обмеження внаслідок цього є здебільшого предметом гострих суспільно-політичних дискусій, суперечок, навіть конфліктів.

Принцип невідчужуваності й непорушності прав і свобод людини

Його майже дослівно відображено у ч.2 ст. 21 Конституції України, де встановлено, що «права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними». Невідчужуваність прав і свобод людини — це їх внутрішня, іманентна, «неминуча» притаманність людині, їх невід'ємність від неї. Ця властивість прав і свобод полягає у тому, що можливості людини, які відображаються у перших, є неодмінною, закономірною, соціально-органічною приналежністю кожної людської істоти, їх виникнення датується моментом її народження і не потребує дозволу, схвалення з боку будь-кого, у тому числі й держави. Жодна людина не може бути позбавлена таких можливостей: без них вона — незалежно від місця, часу й умов її існування — не зможе сформувати, розвинути, проявити себе саме як особистість. Оскільки ніхто не дарує людині її прав та свобод — ані держава, ані якесь інше об'єднання, угруповання, ні та чи інша особа, ні, тим більше, якась «трансцендента» чи уявна істота, субстанція, то й відібрати, позбавити їх людину ніхто не може. «Права людини та основні свободи є невід'ємним правом кожної людини, даним їй від народження», — зазначається у п. 2 ч. 2 Декларації та Програми дій Всесвітньої конференції з прав людини, яка відбулася під егідою 00Н у Відні 1993 р.

Непорушність прав людини — це «незменшуваність», «недоторканність» можливостей людини, котрі відображені тими чи іншими її правами. З поняттями невідчужуваності та непорушності прав людини тісно пов'язані (але не тотожні їм) неприпустимість їх скасування та обмеження, про що йтиметься далі.

 

Принцип, що розглядається, забезпечується також і приписом ч. 2 ст. 22 Конституції України, згідно з яким «конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані».

У зв'язку із цим можна зазначити, що гарантування прав і свобод — це встановлення і використання (застосування) їх гарантій. Поняття таких гарантій вже роз'яснювалось вище.

Скасування конституційних прав і свобод, яке забороняється в аналізованому приписі, — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація, цілковите знищення. Скасування конституційних прав і свобод становить найгірший різновид їх порушення. Окрема заборона щодо скасування саме конституційних прав та свобод людини (і громадянина) прямо передбачена у ч. 1 ст. 157 Конституції України.

Та, можливо, найбільш значущим для політико-юридичної практики є конституційна норма про те, що «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод» (ч. 2 ст. 22).

У цій нормі Конституція України вперше торкається надзвичайно важливої й складної проблеми обмеження прав і свобод людини. Адже таке обмеження є не чим іншим, як звуженням змісту та обсягу прав і свобод.

Поняття змісту прав людини можна визначити як умови та засоби, котрі складають можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Це поняття відображає якісні характеристики прав людини.

Кількісні ж показники прав людини можуть відображатися поняттям обсягу прав людини. Обсяг прав людини — це їх суттєва властивість, яка відображається певними одиницями виміру, показниками відповідних можливостей. Одиниці виміру «кількості» (обсягу) прав людини не можуть бути універсальними, однозначними, однорідними для усіх і будь-яких прав людини. Характер таких одиниць виміру зумовлюється, насамперед, змістом можливостей, які відображені відповідними правами, а також особливостями носіїв (суб'єктів) прав та специфікою об'єктів цих прав (тобто тих чи інших благ).

Зважаючи на них, можна сказати, що звуження змісту прав і свобод — це зменшення ознак, змістовних характеристик тих можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами; а звуження їх обсягу — це зменшення сфери суспільних відносин, у межах якої може відбуватися здійснення людиною її прав і свобод (наприклад, зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу або будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і сво-

 

бод). Можна стверджувати, що звуження змісту стосується якісної характеристики відповідного права, а звуження обсягу — його кількісної характеристики.

З наведеного положення випливає принципова для законодавця заборона погіршувати становище людини у суспільстві шляхом обмеження тих прав і свобод, які вже закріплено у законах України. Щодо конституційних прав і свобод таку заборону застережено спеціально (ч. 1 ст. 157 Конституції України).

Розглядуваний конституційний припис (як і попередній) є яскравим прикладом самообмеження держави у відносинах з громадянами у ході втілення нею в життя однієї із засад правової держави. Проте його реалізація не є безпроблемною.

Сама Конституція України вже заклала можливість обмеження за допомогою закону багатьох прав людини за наявності певних підстав (наприклад, ч. З ст. 34, ч. 2 ст. 35, ч. 1 ст. 36). Тому обговорюване положення слід розуміти так, що у Конституції (та й в інших законах) не можуть бути введені нові підстави правообмеження, крім тих, які вже конституційне закріплені.

За такої постановки питання якщо й не усувається цілком можливість виникнення колізій, то принаймні зменшується його вірогідність. Але колізії все ж можуть виникати: по-перше, у процесі приведення законодавства у відповідність із Конституцією; по-друге, при прийнятті законів з таких питань, які раніше законами не регулювались;

і, по-третє, при прийнятті інших нормативно-правових актів з питань, котрі взагалі поки що законом не врегульовані. (Хоча стосовно останнього слід мати на увазі вимогу Конституції України про те, що права і свободи людини і громадянина, їх гарантії визначаються «виключно законами України». Та, виходячи із загальної спрямованості, з «духу» коментованого припису, слід вважати, що й у цих випадках обмеження прав та свобод людини і громадянина не можуть бути більшими, аніж ті, які вже встановлено у чинних законах України.

Проблемі обмежування здійснення прав людини спеціально присвячено і ст. 64, у першій частині якої встановлено, що «конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України».

Уся ця стаття Конституції України присвячена регламентації однієї з найскладніших проблем реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина — проблемі їх обмеження.

Поняття меж прав людини та деякі інші питання, пов'язані з обмеженням прав людини, вже роз'яснювались.

 

Оскільки конституційні права та свободи людини і громадянина встановлюються Верховною Радою України, то й введення обмежень цих прав та свобод може мати місце тільки за її прямим волевиявленням.

Цитований припис є одним із прикладів самообмеження держави в її відносинах з громадянами на основі спеціально-дозволенного принципу регулювання: розглядувані обмеження можуть бути встановлені Верховною Радою України лише у випадках, передбачених Конституцією України. Остання ж, як уже зазначалось, регламентує це питання за двома напрямками: по-перше, вона встановлює підстави запровадження правообмежень, а, по-друге, визначає юридичну форму їх закріплення тільки закон.

Значення даного припису полягає й у тому, що він закріплює як загальний принцип державно-юридичного регулювання неприпустимість свавільного, тобто безпідставного (з фактичного й юридичного боків), обмеження конституційних прав і свобод людини та громадянина.

Встановлюючи підстави правообмежень, Конституція України використовує два відомих міжнародній і національній юридичній практиці способи. В одних випадках після формулювання певного права людини і громадянина відразу ж подається вказівка щодо підстав його можливого обмеження (у Конституції України такий прийом застосовується найчастіше). В інших же — підстава правообмеження, яка є спільною, однаковою для певної групи прав, нібито «виноситься за дужки» і формулюється тільки один раз. Перший вид підстав можна умовно назвати спеціальними, а другий — загальними. Прикладом підстав другого виду можуть бути ті, що зазначені у ч. 2 ст. 64, а саме:

умови воєнного або надзвичайного стану.

«В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24,25,27,28,29,40,47,51,52,55,56,57,58,59,60,61,62, 63 цієї Конституції».

У цьому конституційному положенні зазначено дві самостійні підстави обмеження конституційних прав та свобод людини і громадянина — умови воєнного стану та умови надзвичайного стану. Ці підстави, як вказувалося, мають у певному сенсі загальний характер, оскільки можуть застосовуватися для обмеження значної групи прав і свобод.

Три особливості правообмеження на основі таких підстав зазначено у даному приписі. По-перше, тут дозволяється встановлювати лише «окремі» обмеження. Звідси випливає, що обмежуватись може лише менша частина змісту й обсягу конституційних прав та свобод люди-

 

ни і громадянина. По-друге, повинен бути зазначений строк, на який ці обмеження встановлено. По-третє, тут чітко окреслено ті права і свободи, які навіть за наявності однієї із вказаних вище підстав не можуть бути обмежені.

Зазначені особливості відрізняють решаментацію правообмеження із наведених підстав від регламентації правообмеження з інших (спеціальних) підстав. Причому ці відмінності мають, вочевидь, гуманістичну спрямованість.

Принцип поєднання прав і свобод людини із її обов'язками зафіксовано у ч. 1 ст. 23 Конституції України, де говориться про те, що кожна людина «... має обов'язки перед суспільством, у якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості».

Наведене положення пов'язане із загальною характеристикою правового становища індивіда у суспільстві'. Тут вперше у Конституції України зустрічається поняття обов'язку особи. І стає очевидним, що до такої характеристики має входити вказівка не тільки на права й свободи людини, але й на її обов'язки. Щоправда, йдеться тут не про всі обов'язки людини, а лише про ті, які вона має перед суспільством у цілому, у той час як у неї існують ще й обов'язки перед іншими людьми, їх спільностями та об'єднаннями, перед державою. Слід підкреслити, що розглядуваний обов'язок— це не юридичний обов'язок, встановлений законодавством. Він випливає не із юридичних норм держави, а з усіх умов суспільного життя. Отже, йдеться не про спеціально-соціальний (юридичний), а про загальносоціальний обов'язок (точніше — один із його різновидів).

Соціальний обов'язок людини — це необхідність певної її поведінки, об'єктивно зумовленої конкретно-історичними потребами існування та розвитку інших людей, нації, народу, його соціальних груп й усього суспільства.

Найважливіші із соціальних обов'язків держава фіксує у законодавстві, надаючи їм тим самим юридичного характеру, і забезпечує різноманітними, у тому числі примусовими, засобами. Так, наприклад, це зроблено щодо обов'язку громадянина захищати Вітчизну, шанувати державні символи України (ч. 1 ст. 65 Конституції України), щодо обов'язку «кожного» не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині (ст. 66).

Зауважимо, що у розглядуваному приписі йдеться про обов'язки людини не перед будь-яким суспільством, а лише перед таким, в яко

 

му забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості. І це за-садничо виправдано. Адже в антиправовому, антигуманному, недемократичному суспільстві, яке пригнічує, принижує людину, гальмує її розвиток, навряд чи можна вимагати від людини схвального ставлення до нього, виконання нею усіх її соціальних, а тим більше юридичних, обов'язків.

Право на розвиток не було зафіксоване у Загальній декларації прав людини. Але в останні десятиріччя воно дістає все ширшого визнання та підтримки всесвітнім співтовариством. У 1986 р. 00Н прийняла Декларацію про право на розвиток. У цьому документі було започатковано роз'яснення змісту даного права.

Зокрема, проголошувалось, що право на розвиток є невід'ємним правом людини, маючи яке кожна людина та всі народи можуть брати участь у такому економічному, соціальному, культурному і політичному розвитку, де можуть бути повністю здійснені всі права людини й основні свободи, а також сприяти йому та користуватись його благами (ст. 1.1). Принципово важливим є положення цього документа про те, що «людина є основним суб'єктом процесу розвитку та має бути активним учасником і бенефіціарієм права на розвиток» (ст. 2. 1).

За сучасною концепцією, яка була викладена, зокрема, на Третьому національному семінарі «Людський розвиток в Україні-95», що відбувся у Києві, людський розвиток — це процес розширення вибору для людини. Насамперед це вибір трьох важливих речей: вести здоровий спосіб життя і жити довго, набувати знань, мати ресурси, аби підтримувати належний життєвий рівень. Сюди ж належать політична, економічна і соціальна свободи, можливість займатися творчою та виробничою діяльністю, гарантії прав людини.

У наведеному конституційному приписі зустрічається такий законодавчий прийом, коли в одній статті закону разом з формулюванням певного права визначаються й межі його використання. Такий прийом застосовується і в деяких широко визнаних міжнародних актах щодо прав людини. Межею здійснення людиною її права на розвиток тут визначено необхідність дотримання прав і свобод інших людей.

Вказана межа охарактеризована й в одній із наступних статей Конституції України у вигляді обов'язку кожного не посягати на права і свободи інших (ч. 1 ст. 68). Вона стосується використання людиною не лише права на розвиток, а й усіх інших прав. Проте оскільки про неї тут згадано вперше, слід зупинитись на цьому питанні докладніше.

Уявлення про те, що межею здійснення людиною власних прав є не-порушення прав інших осіб, відображає загальнолюдський досвід жит-

 

та у суспільстві, досвід гуманного, цивілізованого спілкування. Воно зустрічається вже у стародавніх релігійних текстах (у Біблії читаємо: «Не робіть іншим того, чого собі не бажаєте». — Дії 15:29) та у висловлюваннях видатних мислителів людства (Руссо, Монтеск'є, Канта та ін.).

Однак запровадження розглядуваного обмеження на практиці може викликати неабиякі труднощі. Адже у соціальне неоднорідному суспільстві поряд із загальносуспільними інтересами, однаковими для всіх його членів, існують й інтереси специфічні — групові та індивідуальні. Тому змістовна інтерпретація різними суб'єктами людських прав, яка зумовлюється значною мірою цими «частковими» інтересами і покликана полегшувати їх задоволення, досить часто не співпадає. А звідси й уявлення про те, де ж саме починаються ті права інших, котрі мають бути межею здійснення особою її власних прав, у різних суб'єктів доволі часто різняться. У разі конфлікту цих уявлень його розв'язання доручається незалежному арбітрові — суду, з рішенням якого мусять погодитись учасники конфлікту.

Окрім загальної вказівки на «обов'язки перед суспільством» Конституція України виокремлює і прямо закріплює найголовніші з них. Найпершими з них є обов'язки «неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей» (ч. 1 ст. 68).

Вище, на основі аналізу ст. З Конституції, вже зазначалося, що в Україні взаємини людини й держави будуються на засадах взаємної відповідальності. Там же роз'яснювалося, у чому саме виявляється відповідальність держави перед людиною. Розглядувана ж тепер стаття присвячена характеристиці «протилежного» напрямку цієї відповідальності — відповідальності людини перед державою.

Ця відповідальність, знову ж таки (як і відповідальність держави перед людиною), може бути або позитивною, або негативною.

У наведеному приписі відповідальність сформульована у позитивному сенсі — як обов'язок людини неухильно додержуватись Конституції України та законів України, тобто найголовніших волевиявлень держави.

Цей обов'язок адресовано не тільки громадянам України, а й «кожному», хто перебуває на її території.

Хоча у цій статті Основного Закону згадуються лише такі нормативно-правові акти, як Конституція України та закони України, це, однак, не означає, що можна не додержуватися норм інших правових актів. Тому зазначений обов'язок слід тлумачити розширено та мати на увазі, що й усі інші, тобто підзаконні, нормативно-правові акти можуть (та й повинні) при їх застосуванні й реалізації піддаватись перевірці, оцінці,

 

контролю з огляду на їх відповідність закону. У разі виникнення сумнівів щодо такої відповідності підзаконні нормативно-правові акти можуть оскаржуватись у встановленому законом порядку. А ось Конституція України — це акт, зміст якого не підлягає жодним сумнівам та запереченням.

У загальній теорії права зазвичай розрізняють три основні форми здійснення, реалізації юридичних норм, що дозволяють, забороняють та зобов'язують, їх використання, виконання й додержання. У наведеному приписі йдеться тільки про останню з цих форм правореалізації.

Однак, як відомо, будь-яка норма, що забороняє, може бути сформульована й як норма, що зобов'язуює (заборона певної дії — це не що інше, як обов'язок утримуватись від вчинення такої дії), і навпаки: будь-який юридичний обов'язок може бути переформульовано на заборону (обов'язок вчинити певну дію є, інакше кажучи, забороною утримуватись від її невчинення). Тому цей припис поширюється не тільки на забороняючі, але й на зобов'язуючі юридичні норми, вміщені у Конституції України.

І ще одну суттєву заборону (а тим самим і обов'язок) для кожної людини встановлює положення, котре розглядається: не посягати на права і свободи, честь та гідність інших людей. Хоча це положення спрямоване на регулювання людських взаємин, держава все ж покладає на себе підтримку певного режиму, стану цих взаємин.

Слід звернути увагу й на те, що цей конституційний припис забороняє посягати на права і свободи, честь і гідність людей незалежно від того, закріплені чи не закріплені вони у Конституції, у законах України. З цього вельми важливого положення природно випливає й обов'язок держави забезпечити усе населення інформацією, знаннями про права, свободи та обов'язки. Такий висновок має, як видається, братись до уваги при інтерпретації права кожного знати свої права й обов'язки, закріпленого у ч. 1 ст. 57 Конституції України. Це право стосується, гадаємо, також і знання не лише юридичних, але й загальносоціаль-них прав, свобод і обов'язків людини.

 

Глава VI

.Поліїико~їіравові в

Аналізувати проблеми детермінації та розвитку державно-правових конфліктів неможливо без урахування специфіки тієї історичної доби, яку переживає Україна. Це період політичної трансформації суспільства та інститутів влади, що зумовлює соціальну нестабільність і пошук шляхів удосконалення державно-правового ладу на основі вироблення і кристалізації державницьких ідей. Цивілізовані механізми політичного регулювання й громадсько-політичного діалогу в країні лише формуються, а нові форми здійснення державної влади, в той же час, запроваджуються дуже непросто і супроводжуються численними конфліктними ситуаціями. Зарубіжний же досвід у цій сфері вико- -ристовується здебільшого формально чи механістичне.

Це також період загострення політичної боротьби за перерозподіл ресурсів влади, ідеологічних суперечок і протистоянь, глибокої соціально-економічної кризи, яка проблемно відбивається на функціонуванні всіх державних інститутів. Не можна не назвати серед причин нестабільності і слабку політичну структурованість українського соціуму, і недостатньо високий рівень його політичної культури, і відсутність консолідуючої суспільство ідеї та ефективної національної програми розвитку країни, і, як наслідок, зростаюче «поле» конфліктів інтересів, потреб, цінностей і норм. Не сформовані чітко теоретико-світоглядні підвалини розвитку української держави, її економічної та політичної системи. Отже, застарілими схемами соціально-політичного розвитку , неможливо подолати всієї складності конфліктних проблем, що супроводжують формування суверенної держави Україна наприкінці XX — на початку XXI ст.

Відомо, що деформація суспільних відносин, кризові стани суспільства, соціальна біфуркація (розкіл) виникають саме в разі нелегітим-ної диференціації соціуму, яка походить, головним чином, з дисфункцій інститутів політики та неадекватного розподілу ресурсів. Як кризові, так і перехідні до стабілізації суспільства, мають, природно, досить

 

конфліктні за станом відносин державні інституції, «клімат поведінки» в яких логічно відбиває всю «викривленість» соціального простору.

Слід зазначити, що як безпосередня причина лояльної, раціональної чи конфліктогенної поведінки людей (пересічних громадян, держ-службовців, публічних політиків тощо) виступають, передусім, інтереси як сукупність складних стимулів будь-якої діяльності. «Конфлікти інтересів» у політико-правових інститутах України (зокрема, в парламенті, в органах виконавчої влади всіх рівнів) виявились не стільки дихотомічними — «демократія проти номенклатури», а значно складнішими і багатоплановими. Вони розвиваються на проблемному Грунті структурної диференціації суспільних відносин і зв'язків, у яких особливу роль відіграють не тільки чинники зламу соціально-економічних статусів, але й культурні, мовні, етнічно-традиційні фактори, ідейно-духовні цінності, що зросли до актуалізованого інтересу, та процеси прискореного (але незакінченого) політичного структурування українського суспільства'.

Поняття «конфлікт інтересів» потребує свого розуміння: якщо потреби орієнтують поведінку людей на заволодіння життєво значущими матеріальними і духовними благами, то інтереси є такими стимулами дій індивідів чи груп, що походять із взаємного ставлення їх одне до одного. Отже, безпосереднім предметом конфлікту інтересів у політи-ко-правовій сфері стає зіткнення не стільки заради цінного об'єкта, скільки через ті позиції людини, групи, соціальної верстви, які забезпечують можливість заволодіння та розпорядження ним. Оскільки ці позиції завжди є різними чи нерівними, інтереси, певним чином, є більш конфліктогенними, ніж потреби. Слід враховувати, що економічні та соціокультурні інтереси не тільки тісно пов'язані, але й мають тенденцію перетворення на політичні інтереси. Найчастіше це відбувається тоді, коли соціальна напруга через незадоволеність певних потреб населення не знаходить вирішення у своїй галузі, таким чином виявляється неспроможність (чи небажання) політичної влади зняти конфліктну ситуацію, вдосконаливши чи змінивши відповідні інститути суспільства. Адже саме політичні інститути за допомогою права, законодавства, звичаю та престижу закріплюють певний вигляд соціальної структури, певний розподіл ресурсів суспільства і держави, певний баланс (чи дисбаланс) соціальних інтересів, отже — володіють механізмами запобігання конфліктам.

Саме соціально-політичний статус визначає межі доступного й можливого для окремих груп та індивідів. Зокрема, публічні політичні

 

діячі — парламентарії, народні депутати України, професійні політики, державні службовці на значущих посадах, уся еліта, що складає «політичний істеблішмент» країни, безпосередньо відображають всю гаму соціальної структури і різноплановість суспільства. Таким чином, конфлікт інтересів цілком природно відбивається в галузі державно-політичного управління (на різних його щаблях та установах), у парламентській діяльності, у взаємовідносинах депутатів та конкуруючих політичних лідерів.

Взаємозв'язок між політичною владою і державним управлінням виявляється саме у змісті, структурі та дієздатності правових і політичних механізмів. Необхідно наголосити, що державне управління не можливе без політичної влади. Однак істотна відмінність між ними полягає в тому, що влада в основному спирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління — на мотиваційну структуру діяльності, тобто враховує людські інтереси, потреби. Мета влади — забезпечення панування або впливу, мета управління — забезпечення влади відповідними інструментами для досягнення цих цілей; влада ґрунтується в основному на субординації відносин, а управління — на координації дій; влада прагне до концентрації повноважень, управління — до оптимізації структури і функцій. Для забезпечення ефективності й стабільності держав- ,. ного управління недостатньо лише правових важелів влади, необхідне політичне вміння враховувати індивідуальні інтереси та потреби, запобігати соціальній напрузі для реалізації організаційних цілей.

В умовах перехідного стану суспільства політико-правова сфера України є досить конфліктною. Конфлікти між різними суб'єктами державно-правових відносин, між владними структурами за пріоритет владних повноважень, між центром і регіонами, політичними угрупованнями негативно впливають на становлення України як суверенної, демократичної, соціальної, правової держави, на формування дієздатних структур громадянського суспільства і демократичних традицій. Але це об'єктивний процес, оскільки за допомогою правових засобів втілюються нові економічні відносини, політичний та соціально-економічний плюралізм, змінюється правовий статус різних форм власності, відбувається реформування політичної та правової системи на концептуально нових засадах.

Процес політичного управління в державі залежно від ефективності його правових механізмів має забезпечити стан суспільної стабільності (або може спричинити нестабільність), умови для реалізації різних вітальних потреб людей. Політичне управління здійснюється, передусім, на рівні державних органів влади, органів місцевого само

 

врядування, а також партій, груп тиску, політичних лідерів, засобів масової інформації тощо. Державне управління — складова політичного управління, що одночасно поєднує політико-правові та адміністративні засоби. Державне управління слід розглядати як управління суспільством і окремими його елементами (групами, організаціями, інститутами) у різних сферах з метою забезпечення реалізації основних громадських і державних цілей. У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади — виконавчу, законодавчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу.

Процес державотворення та вдосконалення політичного управління в Україні ускладнюється відсутністю ґрунтовної політико-правової доктрини перебудови суспільства. Отже, незважаючи на прийняття нової Конституції в 1996 р., державно-правову сферу в нашій країні не можна назвати безконфліктною. Державно-правові конфлікти в політичній галузі посідають особливе місце, оскільки вони пов'язані з:

а) особовим складом суб'єктів цих конфліктів (народ, владні структури, регіони, політичні партії та інші спільноти й інститути); б) особливими об'єктами конфліктів (суверенітет держави, територія, владні повноваження, прерогативи владних структур тощо); в) досить суттєвими наслідками розв'язання чи нерозв'язання конфліктів, через те що вони пов'язані з інтересами великих соціальних груп або ж усього українського народу; г) вирішенням принципових питань державотворення. Конфлікти в державно-правовій сфері мають місце не тільки в країнах, які йдуть від тоталітарного до демократичного режиму, а й у державах з розвинутою демократичною політичною системою. Наявність політико-правових конфліктів, їх суттєво небажані наслідки пов'язані насамперед з невмінням владних структур прогнозувати появу і розвиток конфліктних ситуацій.

Ця проблема знаходить своє аналітичне вирішення в працях відомих українських правознавців'. Наявність державно-правових конфліктів, як свідчить досвід України, зумовлена не тільки загальносоціальними, але й політико-правовими чинниками:

- низьким рівнем політико-правової культури окремих верств населення та деяких груп державного апарату; неякісним правовим регулюванням конституційних відносин; порушеннями суб'єктами пра-

 

ва норм Конституції і законів, міжнародно-правових актів, що ратифіковані парламентом; суперечливим тлумаченням різними гілками влади конституційних норм; несформованістю ряду важливих легітимних інститутів політики та влади;

- відсутністю у владних структур на загальнодержавному і місцевому рівнях вагомого досвіду вирішення в режимі консенсусу складних питань державотворення; бажанням як законодавчої, виконавчої гілок влади, так і голови держави отримати для себе якомога більше повноважень;

- протиріччями в законодавстві; відсутністю достатнього комплексу організаційно-правових механізмів розв'язання конфліктів між різними суб'єктами державно-правових відносин; втручанням законодавчої влади в компетенцію виконавчої і навпаки; відставанням процесуальних конституційно-правових норм від матеріальних;

- спробою окремих територій змінити свій правовий статус; ство-. ренням незаконних військових формувань; діями суб'єктів політичних відносин по зміні конституційного ладу шляхом насильства, в будь-якій протизаконній формі; загрозами територіальній цілісності держави;

діями з підриву національної безпеки держави; нелегітимними намаганнями окремих суб'єктів політики розпалити національну та релігійну ворожнечу в країні тощо.

Підстави державно-правових конфліктів нерідко перебувають і за межами права та зумовлені станом економіки, політичних відносин. І все ж багато з них мають своїм підґрунтям недоліки в юридичних приписах через відсутність чітких правових механізмів розв'язання суперечностей.

В аспекті державотворення, на думку Ю. М. Тодики, досить непростим і конфліктним останнім часом був конституційний процес в Україні. На нього суттєво впливали притаманні перехідному періоду розвитку суспільства протиріччя: між високою динамікою політичних процесів і необхідністю збереження стабільності політичної системи, режиму законності, правопорядку; між завданнями побудови демократичної правової держави, цивілізованого громадянського суспільства і необхідністю подолання антидемократичної спадщини; між новими демократичними інститутами і невдалими формами їх реалізації у політичній практиці. Ці протиріччя і зараз, після прийняття Конституції України, впливають на державотворчий процес. Значною мірою це пов'язано з консерватизмом мислення, зі співіснуванням нових і відживаючих політико-правових інститутів, явищ, правових норм, з колізіями правових приписів.

 

Завданням державної влади є консолідація суспільства, сприяння соціальній злагоді на демократичних правових засадах. Але ж, як свідчить історія, сама влада нерідко стає джерелом конфронтації в суспільстві і дестабілізуючим чинником, що суперечить самому функціональному призначенню держави. В Україні подолання таких тенденцій особливо виявилось під час прийняття в червні 1995 р. Конституційного договору, який став компромісом між парламентом і Президентом України і дав можливість завершити процес підготовки нової Конституції. Стабілізуюча функція Конституційного договору була реалізована в повному обсязі, суспільство не було поставлено на межу жорстокого протистояння і конфронтації.

Прийняття ж Конституції України в 1996 р. стало вагомим важелем упередження потенційних державно-правових конфліктів та активізації державотворчого процесу. Консолідуюча ідеологія державотворення найбільш чітко втілена в конституційних приписах, які наголошують:

Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою; її територія в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною; людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності.

У характеристиці значення Конституції для державотворчого процесу важливо звернути увагу на положення, що її слід оцінювати як механізм конструктивних взаємовідносин усіх гілок влади. Основний Закон у цілому закріпив механізми такої взаємодії, чітко визнавши компетенцію різних гілок влади, а також зафіксувавши, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Як свідчить світова практика конституціоналізму, конфлікти найчастіше виникають між законодавчою і виконавчою гілками влади, нерідкими є також конфліктні ситуації між владними структурами на місцях. Спокій у суспільстві, ефективне вирішення накопичених соціально-економічних і політичних проблем певною мірою зумовлені порозумінням і злагодою між гілками впади. Найбільш гострі конфлікти між владними структурами, як показують порівняльно-правові дослідження на матеріалах багатьох країн світу, виникають у зв'язку з нечітким поділом владних повноважень між законодавчою, виконавчою владою, президентом, тобто конфлікти компетенційного характеру'.

 

Відсутність альтернативних підходів до вирішення актуальних проблем державотворення, ілюзії безконфліктності соціально-політичного розвитку й реформування економічних відносин — це не самий оптимальний спосіб вирішення проблем. Але конфлікти між владними структурами, в тому числі і компетенційного характеру, не повинні переходити в жорстку конфронтацію, навіть із загибеллю людей, як це мало місце в жовтні 1993 р. в Москві. Вони мають вирішуватися в межах цивілізованих норм політичної культури, взаємної поваги.

Велике значення мають, зокрема, механізми забезпечення консен-суальної взаємодії Президента, парламенту та Уряду України. Йдеться про: а) Уповноваженого Президента у Верховній Раді; б) систематичну присутність Президента, Прем'єр-міністра на засіданнях парламенту (така практика досить поширена в багатьох країнах світу);

в) спеціальні парламентські процедури розв'язання конфліктів та утворення відповідних погоджувальних комісій, комітетів; г) ефективну діяльність Конституційного Суду із забезпечення конституційної законності, тлумачення Основного Закону тощо. Такі механізми необхідно знаходити і застосувати на практиці з метою забезпечення соціальної злагоди, ефективності функціонування органів державної влади.

Сфера державного планування й контролю, зрозуміло, також пород- ^. жує чимало конфліктних ситуацій, пов'язаних із такими напрямками державної діяльності, — урядові програми, концепції різних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законотворчої діяльності, регіональні концепції та програми суспільного розвитку, директивні та індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президентського курсу.

Для того щоб продуктивно реалізувати різні види державного планування, необхідно забезпечити процес виконання ухваленого рішення, прийнятого при плануванні. Потенційні політико-правові конфлікти, як переконливо свідчить практика, нерідко відбуваються в ході затвердження певних урядових програм. Так, у процесі обговорення урядової програми простежуються й активізуються «супротивники» і «прихильники» стратегічної лінії уряду, що пов'язано не тільки з наявністю необхідних ресурсів забезпечення, але й з відповідністю інтересів зазначених груп (лобі) поставленим в урядовій програмі цілям.

Після дискусійного обговорення програми, що є легітимною формою розв'язання конфлікту інтересів, уряд має змогу об'єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів (людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям. Отже, на цій

 

підставі частково скоригувати або переглянути закладену в програму стратегічну лінію, і лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми.

У межах державно-правової конфліктології як напрямку досліджень актуальним є вивчення проблеми регіональних політико-правових конфліктів, що виникають між республіканськими і місцевими владними структурами, між державними органами України і Автономної Республіки Крим. Так, за умов соціально-економічної нестабільності конфлікти можливі між центром і регіонами насамперед з питань формування бюджету та його розподілу.

Процес побудови державної управлінської вертикалі в регіонах також містить суперечливі аспекти. Конституція, зокрема, посилила повноваження Президента України і Кабінету Міністрів по формуванню владних структур на місцях, що дає можливість виконавчій владі ефективно впливати на процеси й тенденції, які розвиваються на території країни. Так, голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Причому голови місцевих держадміністрацій при реалізації своєї компетенції відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів, підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих держадміністрацій, які суперечать Конституції і законам України, іншим законодавчим актам України, можуть бути згідно із законом скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Однак населення не має можливості впливати на вибір своїх керівників по лінії виконавчої влади, оскільки вони призначаються зверху як на рівні району, так і на рівні області. Це складає нову проблемну ситуацію не тільки на місцях, але й у відносинах між парламентом України, з одного боку, і Президентом, Кабінетом Міністрів — з другого. Дії центральних органів можуть бути ефективними тільки тоді, коли вони матимуть підтримку на місцях як населення, так і регіональної політичної еліти. Тому зняттю конфліктів, запобіганню їм допомагають періодичні зустрічі Президента України, Голови Верховної Ради з главами районних і обласних держадміністрацій, наради, які проводить Кабінет Міністрів України, міністерства з керівниками місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Важливо, щоб ця практика мала постійний характер, щоб центральні органи виконавчої влади враховували позицію місцевих владних і самоврядних структур.

Взагалі, ступінь конфліктності процесу комплектування державної служби залежить певною мірою від того, за якою системою здійснюється цей процес: закритою чи відкритою.

 

Закрита система грунтується на обмеженому доступі до державної служби і низькій мобільності найманого державного службовця. Вона характеризується такими рисами: наявність «вибраної» еліти в урядовій службі;

централізований підбір кадрів шляхом загальних конкурсних іспитів; підбір кандидатів на державну службу з якогось одного елітного вищого освітнього закладу чи системи підготовки; офіційне призначення на посаду, а не наймання для конкретної роботи; інтенсивна спеціалізація елітних кадрів упродовж усього процесу 'їх набору та підготовки. Найбільш розвинуті закриті системи склалися у Франції та Японії, де підбір кадрів здійснюється з якогось одного елітного вищого навчального закладу (наприклад, Токійський університет, Національна школа адміністрації Франції).

Для відкритої системи формування державної служби характерні такі ознаки, як спрощена процедура найму на роботу щодо кваліфікації та освіти президента шляхом застосування спеціалізованих тестів для певної посади; відсутність певно визначених спеціалізованих вищих освітніх закладів, що рекрутують кадри державної служби; висока мобільність державного службовця, менша його залежність від статусу соціального походження тощо. Така система існує в англо-амери-

канській політичній системі.

Для перехідних же суспільств, де ситуація нестабільна (до них слід"" віднести й Україну), експерти з проблем державного управління рекомендують вибір закритої системи, оскільки вона сприятиме формуванню професійних елітних управлінських кадрів, скорішому опануванню сучасними технологіями політичного менеджменту і створенню позитивного іміджу державної служби.

Безпосередній процес комплектації кадрів державної служби може ґрунтуватися на двох механізмах: патронатному і оцінки заслуг. Патро-натний механізм, на наш погляд, є більш конфліктогенним, адже він базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями;

отже, фактор суспільної репрезентації лишається поза увагою.

Механізм же оцінки заслуг, безумовно, є доцільнішим та менш су- • перечливим; він заснований на тому, що на вакантну посаду підбирається людина з необхідними навичками, знаннями та здібностями. Цей

порядок передбачає:

1) добір кандидатів з усіх прошарків суспільства, їх відбір і просуван-. ня на основі здібностей, знань в умовах чесного й відкритого змагання;

2) справедливе й неупереджене ставлення до особи з усіх кадрових питань незалежно від політичних уподобань, раси, національності, конфесійної приналежності, статі, віку;

3) відповідний рівень оплати за рівноцінну працю з урахуванням як загальнодержавних, так і місцевих рангів, з відповідним стимулюванням за відмінні показники;

4) високі стандарти поведінки й піклування про інтереси держави;

5) ефективне й результативне використання управлінських кадрів;

6) збереження працівників, які добре працюють; поліпшення показників тих, хто працює неадекватно; звільнення тих, хто не може чи не хоче працювати відповідно до стандартних вимог;

7) поліпшення показників через ефективну освіту та підготовку;

8) захист працівників від свавільних дій, особистого «фаворитизму» чи політичного примусу;

9) захист фахівців від покарання за законне розголошення інформації, яка не є державною чи службовою таємницею.

Організація державної служби, заснована на оцінці заслуг, може базуватися на двох підходах: централізованому і децентралізованому. Централізований підхід передбачає, що управління кадрами здійснюється одним або декількома спеціалізованими центрами, а децентралізований, 'що втілено й в Україні, передбачає надання кадрових функцій також міністерствам і відомствам. Це, у свою чергу, поширює зону виникнення потенційних державно-правових конфліктів у галузі функціонування конкретних установ державної влади як із приводу кадрової політики, розподілу повноважень, так і з питань некомпетентних дій'.

Виконавча влада має сьогодні досить суттєві важелі впливу на соціально-економічні процеси на місцевому та загальнодержавному рівні для запобігання економіко-правовим конфліктам. Тому владним виконавчим структурам необхідно розумно використовувати свої повноваження насамперед дотримуватися підтримки з боку населення окремих територій. Цього можна досягати у різний спосіб, але, передусім, шляхом справедливого й доцільного розподілу бюджетних коштів. Відомо, що в Україні є «області-донори» і області, які підтримуються за їх рахунок. Причому нерідко населення «областей-донорів» через неефективність бюджетного механізму розподілу ресурсів живе гірше, ніж населення тих областей, що утримуються здебільшого їх за рахунок. Це може бути підставою для сепаратистських тенденцій чи несвоєчасних ідей федералізації України, посилення протистояння центру і регіонів, що було б дуже небажаним. Тому ґрунтовне розроблення щорічного державного бюджету, врахування інтересів областей, їх реального економічного потенціалу, можливостей

 

у прискоренні економічних перетворень в Україні — це проблема не стільки юридична, скільки політична.

Аналіз цих ситуацій в центрі й на місцях і узгоджувальної ролі органів конституційної юстиції сприяє недопущенню цих конфліктів, допомагає якісному конституційно-правовому регулюванню правового статусу органів місцевої виконавчої влади та органів самоврядування.

Необхідно терміново приймати нормативно-правові акти, які конкретизували б конституційні приписи щодо статусу державної адміністрації та органів місцевого самоврядування і допомагали будувати взаємовідносини між ними на консенсуальній, а не на конфронтаційній основі. Слід враховувати, наприклад, що положення ст. 140 Конституції України про те, що «питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад», уже сьогодні негативно впливає на взаємовідносини між районними і міськими структурами в містах з районним поділом, а в майбутньому може ще більше загострити цю проблему, якщо приватизація набере більших темпів*.

Отже, неузгодженість дій і позицій різних гілок влади, а іноді і конфронтаційний стиль взаємовідносин між ними значною мірою зумовлені, на нашу думку, відсутністю чіткої концепції реформування суспільства, невизначеністю до кінця внутрішніх і зовнішніх пріоритетів. у державотворенні, хаотичністю реформування правової системи України. Але не завжди є політична воля вирішувати їх у консенсуальному режимі. Сьогодні це дуже актуально, оскільки без згоди у владних структурах не буде злагоди і в суспільстві.

Понад десять років розбудови українського парламенту, його кроки як представницького інституту у вирішенні питань суспільного і державного життя, нормотворча діяльність як органу законодавчої влади у побудові національної правової системи дають підстави як для певних аналітичних оцінок того, що зроблено, так і для осмислення причин і змісту парламентських конфліктів, для вироблення рекомендацій щодо стратегії вдосконалення українського парламентаризму.

Більше ніж десять років український парламентаризм важко і не без проблем долає шлях трансформації з радянської представницької системи в цивілізовану парламентську систему. До парламентських виборів 1994 р. Верховна Рада України все ще нагадувала представницький орган радянських часів, а не сучасний парламент. Суперечливість її стану в той період можна пояснити такими чинниками:

- Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;

 

- вона часто втручалася в компетенцію Уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні або навіть антиконституційні рішення;

- значна частина депутатів здійснювала депутатські повноваження без відриву від виробничих і службових обов'язків;

- депутати мали змогу поєднувати свій мандат з вищими державними посадами, а також здійснювати одночасно повноваження в місцевих органах влади і комерційних структурах;

- механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки Президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли народ висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Верховною Радою;

- процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній Конституційний Суд.

Отже, Верховна Рада періоду скликань перших років незалежності була скоріше верховним, а не рівноправним органом у системі гілок влади, без належного механізму противаг і стримувань, а також без Юридичної відповідальності депутатів перед суспільством.

Сучасна парламентська діяльність, як відомо, передбачає управління законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодавчого органу, процедури контролю за виконавчою владою. І хоча парламент не здійснює безпосередньо управління суспільством і управлінський процес здебільшого торкається внутрішньої парламентської діяльності, однак законодавчий орган впливає на всі державно-управлінські акти в такий спосіб: разом із главою держави бере участь у формуванні органів виконавчої влади і несе відповідальність за їхні дії (завдяки парламентській більшості або міжпартійній коаліції); створює законодавчу базу для регулювання суспільних процесів у цілому і визначення правового статусу органів державного управління зокрема; здійснює парламентський контроль за адміністративно-виконавчими органами.

Паралельно зі становленням законодавчої влади в Україні розвивалась і конституційно-правова теорія, яка дозволяє сьогодні послідовно і методологічно грамотно вирішувати складні та суперечливі питання реформування парламенту. У ході конституційних перетворень наука і політична практика опанували важливі питання сутності законодавчої влади парламенту, співвідношення гілок влади, природи парламентаризму.

Однак слід визнати, що і сприйняття вітчизняними правниками зарубіжного конституційного і парламентського досвіду, і оцінка правильного співвідношення гілок влади, ролі і місця парламенту в системі органів державної влади, а також визначення самого поняття парламентаризму не є однозначним. Адже в Європі і у світі склалися дві відмінні моделі організації державної влади залежно від реального

 

місця парламенту в системі організації влади, обсягу і ваги його повноважень, ступеня впливу на інші органи державної влади.

Перша модель — модель парламентаризму, за якою найбільш послідовно здійснюється принцип верховенства, домінування парламенту в системі органів державної влади з огляду на його особливий представницький характер, а відтак на вищість його авторитету і найголовніший для суспільства характер функцій, що їх виконує парламент. Друга модель — визнання за парламентом важливого, однак не домінуючого значення в системі органів державної влади, яка характеризується послідовним дотриманням меж компетенції парламенту як органу законодавчої влади, чітким проведенням принципу поділу влади в державі, наявністю важелів отримання і противаг між окремими гілками влади, в тому числі й щодо самого парламенту. Тепер зрозуміло, що в Україні до цього часу прагнули відтворювати скоріше другу модель парламентаризму, що спричиняло чимало зіткнень з виконавчою владою з приводу розподілу компетенції і численні внутрішньопарла-ментські конфлікти.

Звертаючись до соціальних передумов, які спричиняють конфліктність в українському парламенті, можна виявити серед них деякі стійкі конфліктогенні тенденції.                                 ,.

По-перше, треба сказати про певне зниження довіри в суспільстві до парламенту, громадську невіру в ефективне та сумлінне виконання парламентаріями своїх представницьких функцій. Період романтичного захоплення кроками парламенту в побудові нової Української держави поступово змінився періодом прагматичних оцінок спроможності парламенту відповідати на новітні виклики, бути рушійною силою соціальних і економічних перетворень. Саме таку роль парламент попереднього скликання не виконував упродовж періоду «політичних баталій», коли гальмувалось продуктивне нормотворення; парламент нинішнього скликання (2002 р.) поки що взагалі не здатний ефективно виконувати належні функції, доки не «запрацює» парламентська центристська більшість, яка «нейтралізує» деструктивні дії опозиції заради ефективності впровадження рішень, що ним приймаються.

По-друге, розбудова парламентаризму в молодій державі Україна без сталих демократичних традицій призвела до того, що парламент — політичний, державний, правовий інститут — був сприйнятий як деяка абстрактна модель; отже, відступи від елементів такої моделі, навіть суттєві, припускались як можливі. Певна політико-практична незрілість українських парламентарів доповнювалась здебільшого невисокими стереотипами політичної культури мас населення: «посттоталітарною»,

 

«традиційною», «провінційною», «хуторською» тощо. Саме тому і суспільство, і сам парламент, і політичний істеблішмент країни не сприяли належною мірою активному розвитку парламентських функцій Верховної Ради України; досить байдуже спостерігали за викривленням багатьох прерогатив саме парламентської діяльності, особливо у сфері парламентського контролю, за відмовою чиновництва часом співпрацювати з парламентом і підкорятися його вимогам. Не додавало авторитету парламентаріям і політичне протистояння в самому парламенті та між ним й іншими гілками влади, яке тривалий час гальмувало роботу з прийняття необхідних для реформування економіки і держави законів. На думку пересічного громадянина, це досить часто мало вигляд безплідних дискусій і створювало загальне враження про нездатність парламенту до рішучих дій, і неспроможність його бути провідною силою реформування суспільства.

По-третє, на жаль, у масовій свідомості парламент як представницький інститут суттєво програє виконавчій владі за критерієм швидкості прийняття і впровадження рішень, оперативності реагування на проблеми, що виникають, здатності контролю за власними рішеннями. Саме по собі таке відставання вже надає переваги рішенням виконавчої влади, помножені ж на кризові умови, в яких перебуває Україна, ці недоліки в очах людей зростають у геометричній прогресії. Тому чимало прихильників більш швидкої перебудови економіки і суспільного життя, в тому числі з представників політичної еліти країни, відвернулись від можливостей парламенту, посилили критику його рішень і саму здатність бути домінантним чинником необхідних реформ.

Далі, незважаючи на те, що парламент напрацював чималий пласт законодавства у сфері забезпечення функціонування державного механізму, налагодження адміністративної системи, фінансового, податкового контролю, організації державної влади на місцях, у сфері кримінальне-. правової політики держави, міжнародної діяльності тощо, суспільство не знижує поки що рівня критики щодо ефективності його нормотворчої діяльності. Хоча для контраргументів достатньо було б навести вагому статистику законодавчої роботи парламенту за 2000 р.: Верховною Радою України було розглянуто 909 законопроектів і остаточно прийнято 333 закони. З проектів цих законів майже дві тисячі були внесені Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Було прийнято ряд законів з питань державного будівництва, економіки (щодо підтримки власного товаровиробника і підприємництва, розвитку зовнішньоекономічної діяльності, створення вільних (спеціальних) економічних зон), соціального забезпечення, розвитку зовнішніх відносин.

 

Однак більшість актуальних питань законодавчого регулювання економічної і соціальної сфери все ж залишилась не вирішеною. І прийняті Верховною Радою України повністю чи частково після «знаменних» конфліктних баталій у 2001 р. Закони про Бюджетний, Податковий, Цивільний (частково), Земельний, Кримінальний кодекси не зняли соціальної напруги навколо процесу їх впровадження. Крім того, значна частина не узгоджених та не прийнятих парламентом кодексів і законопроектів все ще воліє свого правового впровадження. Саме через це ефективність парламентської діяльності підпадає під критику.

Прийняті закони, як вважає громадська думка, не закладають надійної бази для прогресивних зрушень насамперед у сфері перехідної економіки. Невиправдано високим залишається податкове навантаження як на суб'єктів підприємницької діяльності, так і на фізичних осіб;

сама ринкова діяльність не має належного правового захисту. Не прийняті головні закони з питань соціального захисту населення (в тому числі щодо впровадження соціального страхування, нової системи пенсійного забезпечення, упорядкування різних необгрунтованих пільг). Має бути встановлена нова система фінансування культурно-мистецької галузі, охорони здоров'я, включаючи встановлення державних гарантій щодо безоплатної медичної допомоги в державних та ко^ мунальних медичних закладах.

Низька ефективність роботи парламенту через протистояння гілок та інститутів влади і недостатню координацію дій між ними — це наступна тенденція, що визначає конфліктність стану сучасного українського парламентаризму. Через протиборство між окремими політичними силами, протистояння між окремими гілками влади і втрату консолідуючих засад у політичній системі суспільства парламент був неспроможний упродовж 1994-2002 рр. стати домінантною силою економічних, соціальних та політичних перетворень. Закони та інші рішення парламенту не знаходять належного продовження в правозастосовчій сфері, діях місцевого самоврядування та виконавчої влади: чимала частина рішень парламенту була уточнена актами Президента України, якась — не виконана на практиці. Крім того, недостатньо розвинуті і наповнені сучасним змістом прогресивні парламентські форми контролю за діями уряду, кадровими призначеннями та змінами у сфері виконавчої влади. Не отримує належного впорядкування робота з оптимізації структури парламенту, діяльності опозиції, лобіювання тощо.

Однією з конфліктогенних проблем діяльності українського парламенту була й лишається проблема організації та якості законотворчості. Мається на увазі технологія законотворення, оволодіння юридичною технікою,

 

без удосконалення яких ніяка парламентська більшість і навіть одностайність не забезпечать формування якісної нормативної бази держави.

Наочним прикладом стало інертне ставлення парламенту до прийняття «технологічного» за своєю природою Закону України «Про законодавчу діяльність» та до розробки і прийняття Закону України «Про регламент Верховної Ради України», які повинні стати основними нормативними актами, що впорядковують процедуру законотворення. Звідси напрошується логічна рекомендація: необхідно розмежувати в парламентській діяльності політику і право, залишивши за депутатами вирішення питань політичного спрямування законів, їх соціальної доцільності та концептуального вибору (у разі альтернатив), а юридичну техніку підготовки законопроектів доручити професійному апарату фахівців. Адже давно стало очевидним, що юридична якість законопроекту має забезпечуватися при його первинній підготовці.

Зокрема, для підготовки якісних законопроектів доцільно було б створювати тематичні законотворчі колективи у складі: 1) народного депутата (або групи депутатів), відповідального за проект, що супроводжує його в парламентському комітеті та доповідає на пленарному засіданні; 2) представників від науково-експертного, юридичного та організаційного управлінь, редакційного відділу Секретаріату Верховної Ради; 3) представників та фахівців відповідних державних органів і установ; 4) фахівців профільних наукових установ і організацій та за необхідності представників громадських й інших організацій.

Певні суперечливі засади містить проблема статусу й характеру мандата народного депутата України. Щодо природи депутатського мандата, то, починаючи з часів Радянського Союзу і впродовж першої половини 90-х років XX ст. (вже в незалежній Україні), депутатський мандат мав імперативний характер з усіма передбачуваними наслідками. Отже, звідси випливало й право виборців на дострокове відкликання депутата, який не виправдав їх довір'я. Це правило діяло аж до прийняття нової Конституції України 1996 р., яка відмовилась від закріплення права на відкликання депутата виборцями, оскільки це створювало умови для неправомірного тиску на парламентарів і не давало їм можливостей вільно діяти відповідно до своїх переконань. Це не відповідало також цивілізованій світовій практиці щодо статусу члена парламенту як представника усієї нації. Водночас зазначимо, що Закон України «Про відкликання народного депутата України», прийнятий 19 жовтня 1995 р., фактично не був застосований жодного разу.

На цій основі був уточнений статус народного депутата України, йому були надані за Конституцією України 1996 р. широкі права; це

 

свідчило про подальший конструктивний розвиток українського парламентаризму і надало змогу забезпечити на досить високому рівні реалізацію парламентських функцій'. Водночас статус депутата був визнаний несумісним із зайняттям будь-якою іншою діяльністю за сумісництвом з отриманням матеріальної винагороди (за винятком викладацької, наукової роботи і літературної, художньої та мистецької діяльності у вільний від роботи час). Народному депутату було також заборонено виступати експертом в органах попереднього слідства, прокуратури, суду; входити до складу керівництва, правління чи ради юридичної особи, що має на меті одержання прибутку; незаконно одержувати від іноземних урядів та іноземних і українських установ та підприємств незалежно від їх форми власності подарунки (винагороду); використовувати свій депутатський мандат у цілях, не пов'язаних з депутатською діяльністю. Невиконання деякими депутатами цих конституційних вимог стало причиною відповідних конфліктів інтересів, які не тільки резонансне виявляються в парламенті, але й інколи спричиняють порушення кримінальних справ.

Однак Конституція України все ж не визначила остаточно: чи є депутатський мандат імперативним, чи загальнонаціональним? І в той же час Закон України «Про статус народного депутата України» від 17 лив.-топада 1992 р. сприйняв концепцію імперативного мандата, визначаючи в ст. 7: «депутат відповідальний перед виборцями свого округу і їм підзвітний. Депутат, який не виправдав довір'я виборців, може бути відкликаний ними на підставах і в порядку, встановленому чинним законодавством». Отже, виникає правова колізія, яка закономірно викликає питання: а як же має діяти ця норма стосовно народних депутатів, обраних за партійними списками? Скоріше за все вона поширюється тільки на депутатів, обраних за мажоритарною системою, але ж фракції парламенту України сформовані виключно за партійною приналежністю, отже неминучим наслідком буде конфлікт з приводу нерівності вимог до парламентарів різних категорій.

Стаття 27 Закону України «Про статус народного депутата України», в якій вказано, що депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються у судовому порядку, без його письмової згоди або згоди Верховної Ради України, суперечить ч. З ст. 80 Конституції. Ця норма визначає, що народні депутати не можуть без згоди Верховної Ради України бути притягнені до кримінальної відпо

 

відальності, затримані чи заарештовані. Але ж поняття «заходи адміністративного стягнення» значно ширше за поняття «затримання», яке є одним із цих заходів; крім того, тут виникає не просто колізія, а виявляється конфлікт інтересів між депутатським корпусом і суспільством, яке зовсім по-іншому висловилось щодо депутатської недоторканності на референдумі у квітні 2000 р.

Закон України «Про вибори народних депутатів України», прийнятий у редакції від 18 жовтня 2001 р., на наш погляд, також утворює на основі певних юридичних колізій потенційні конфліктні ситуації, що певним чином підтвердили вибори до Верховної Ради України 2002 р.

Зокрема, порушується конституційний принцип рівності виборів у ч. 1 ст. 38, оскільки партії, що були зареєстровані менше, ніж за рік до дня виборів, позбавляються права висувати кандидатів у депутати; у той же час партійно-політичні блоки, які утворювались безпосередньо перед виборчою кампанією (часто на сумнівних ідейних засадах), отримали це право. Нерівноправність партій та інших суб'єктів електорального процесу, безперечно, стає приводом для конфліктів.

Однією із найсуттєвіших проблем, що продовжує викликати конфліктні ситуації в парламенті, є проблема імплементації рішень квітневого референдуму 2000 р. стосовно обмеження депутатської недоторканності, зменшення чисельності Верховної Ради України до 300 народних депутатів, створення двопалатного парламенту тощо. Тут постають чималі проблемні питання. Наприклад, яким чином і якою мірою необхідно обмежувати депутатський імунітет (про те, що народні депутати не бажають таких змін, свідчить відхилений Президентом законопроект «Про статус народного депутата», в якому цього обмеження не передбачалося); або кількість 300 народних депутатів — це має бути конституційний склад Верховної Ради України в цілому чи окремої (наприклад, нижньої) палати?

Не менш колізійний і драматичний характер має реалізація інших рішень цього референдуму: про надання права Президентові України достроково припиняти повноваження парламенту у випадках, якщо протягом одного місяця депутати не сформують депутатської більшості або якщо протягом трьох місяців не приймуть закон про державний бюджет.

Ініціатори референдуму, проведеного 16 квітня 2000 р., пішли іншим шляхом і запропонували закласти в Конституцію України положення, яке має підштовхувати парламентські фракції та групи до утворення більшості за допомогою певної конституційної вимоги. На наш погляд, це може призвести до однієї з таких потенційно конфліктних ситуацій:                               '

 

- парламент буде розпускатись надто часто, але після нових виборів стійка більшість все одно не виникатиме;

- після кількох безуспішних розпусків парламенту нестабільність державного устрою стане вже очевидною, і Президент відмовиться від ідеї використання даного повноваження; після чого ця конституційна норма стане фактично недіючою;

- виникатиме «формальна» більшість, яка, задекларувавши себе, фактично не стане коаліцією, і проходження тих чи інших рішень у парламенті і надалі залежатиме від ситуативного чинника; це є найбільш ймовірним варіантом.

Дещо сумнівне враження, на наш погляд, справляє й норма про достроковий розпуск парламенту в разі незатвердження державного бюджету протягом трьох місяців. Конструктивна робота над бюджетом забезпечується лише у випадках, коли парламентська більшість та Уряд, який подає бюджет, є політичними однодумцями. Якщо ж Уряд буде сформований незалежно від волі парламенту (його більшості), то схвалення чи несхвалення парламентом бюджету стає залежним від дії ситуативних чинників. За цих умов у парламентської більшості може виникнути спокуса змінити схему бюджетної процедури і усунути Уряд від активної участі у доопрацюванні бюджету. Наслідком такої ситуації найчастіше стає ухвалення такого «політизованого» бюджету, який суперечить раціональним намірам Уряду, що, зрозуміло, не може вважатись нормальним явищем.

Отже, більш детальний розгляд цих дилем засвідчує, що вони дуже драматично відбиваються на процесі формування та функціонування Уряду. Адже постійно діюча парламентська більшість в умовах чинного типу партійної системи України, слабкого досвіду політичного плюралізму може утворитись лише як ситуативна коаліція кількох депутатських фракцій (зокрема, в конфігурації певних груп парламентарів з тих партійних блоків і партій — переможців виборів 2002 р., що не оголосили себе опозицією), які мають хоча й схожі, але все ж неоднакові ідейно-політичні програми, пріоритети та інтереси. При утворенні коаліції кожна з цих фракцій та груп має поступитись певними політичними інтересами. Які ж фактори можуть стати поштовхом для взаємних поступок і знаходження компромісу? Видається, що найефективнішим стимулом може бути лише надання коаліції парламентської більшості права вирішального голосу у формуванні Уряду.

Ще одна конфліктогенна проблема, якої не можна не торкнутися, стосується обмеження олігархічних привілеїв депутатів, що суперечать сучасній цивілізованій практиці парламентаризму і цілком природно вступають у

 

протиріччя й зіткнення з інтересами громадянського суспільства. Так,

- бюджетні витрати на одного депутата (зарплата, витрати на референтів і технічно-комунікаційні та побутові послуги, відпочинок) перевищують мінімальну зарплату в Україні більше ніж у 20 разів;

- не допускається догляд, обшук особистих речей, багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення депутата;

- депутату після закінчення його повноважень надається попередня або рівнозначна робота (чи посада) або на період працевлаштування протягом одного або двох років виплачується депутатська зарплата;

- у разі неможливості працевлаштування за наявності 20-річного стажу депутати отримують 50 відсотків депутатської зарплати;

- протягом п'яти років після припинення своїх повноважень депутат без згоди парламенту не може бути звільнений з роботи;

- незалежно від строку перебування у законодавчому органі депутат отримує пенсію в розмірі 80 відсотків від депутатської зарплати і зберігає право на безоплатне медичне обслуговування;

- зрештою, депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного впливу без згоди Верховної Ради.

Крім цього, депутати парламенту намагаються в змінах до Закону «Про статус народного депутата України» закріпити право власності на службову квартиру, зарахування їх до кадрового резерву Уряду тощо. Такі привілеї, безумовно, нерідко стимулюють прихід до влади людей не соціоцен-тристської, а користолюбної орієнтації, які зловживають владою аж до посадових злочинів, що не тільки засуджується суспільством, але й в цілому знижує авторитет депутатського корпусу і державних службовців'.

Невирішеними, на жаль, залишаються питання чіткого визначення дисциплінарної відповідальності депутата перед парламентом; доступності для громадськості матеріалів про авторство законопроектів і голосування депутатів, їх участь у роботі комісій; вдосконалення процедур законодавчого процесу, розмежування його стадій тощо. Все це призводить: по-перше, до зміщення акцентів з роботи в комісіях на роботу в пленарних засіданнях; по-друге, до того, що депутати, які безпосередньо не причетні до розробки законопроектів, мають можливість вихолостити їх концептуальний зміст або повністю відхилити, не пропонуючи взамін ніяких альтернатив; по-третє, до послаблення (якщо не до відмови) фракційної відповідальності за якість законопроекту; по-

 

четверте, до голосування за себе і за своїх «однодумців»; по-п'яте, до посилення колективного тиску на позицію депутата в ситуаціях особливо емоційних парламентських дебатів.

Більш масштабний аналіз конфліктогенних проблем і колізійних ситуацій парламентського буття мав би містити і питання збереження кворуму засідань, і принципи формування порядку денного, і виваженість статусу й ходу діяльності робочих органів парламенту (зокрема, постійних комітетів та комісій або фракцій та коаліцій, що можуть утворюватись і змінюватись протягом «парламентської доби») та інші. Окремими проблемами конфліктологічного аналізу повинні стати — оцінка конкурентної діяльності «груп інтересів», які за партійною приналежністю чи за іншими політичними мотивами взаємодіють у парламентському середовищі; ситуація фактичного унеможливлення виконання парламентом ряду іманентне притаманних йому повноважень по контролю за виконавчою владою, деяких установчих прерогатив, кадрових та інших контрольних функцій.

Таким чином, слід зазначити, що цивілізований рівень парламентаризму залежить не тільки від юридичних процедур, які регулюють цей процес, а передусім від зрілої політичної структурованості соціуму, від типу партійної системи, від рівня політичної культури еліти і елек*. торату. У перехідних суспільствах парламенти, як правило, відбивають всю складність, суперечливість і конфліктність суспільного стану, не завжди встигають за калейдоскопічною динамікою політичних подій і тому стають гальмом суспільних трансформацій як через свої олігархічні привілеї і нелегальне лобіювання інтересів економічно домінуючих груп, так і через популістське загравання з електоральною масою.

У реальному житті української конституційної практики поки що не утвердилась тенденція стійкого підвищення ролі парламенту, зайняття ним належного місця у сфері державного управління. У країні, на жаль, все ще зберігається практика «політизованого» гальмування впливу Верховної Ради на соціально-економічні перетворення. Навіть привабливі пропозиції президентської влади щодо реформи політичної системи, яка б суттєво розширила зміст владних повноважень і політичної відповідальності парламенту, не сприймаються належним чином частиною депутатського корпусу, що свідчить про неготовність українських парламентарів до переходу до парламентської республіки.

Зрештою, політико-правовій сфері й інститутам державного управління в Україні притаманна конфліктність не тільки через юридико-колізійні чинники, але й через наявність визначальних рис перехідного суспільства. На цьому етапі це виявляється в такому:

Л1А

 

- незавершеність процесу законодавчого оформлення (на базі нової Конституції) і чіткого розмежування компетенції між державними органами і органами регіонального та місцевого самоврядування;

- слабкий процесуальний механізм юридичної відповідальності державних органів та посадових осіб перед законом, особливо в частині персонального відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих громадянам;

- наявність корпоративно-кланового, а не партійного принципу формування влади, отже, відсутність механізму партійно-політичної відповідальності перед суспільством;

- фактична відсутність адміністративного судочинства, недосконалість правового механізму захисту прав громадян у відносинах з органами влади;

- великий обсяг повноважень державних органів у сфері впливу на економіку (розподіл ліцензій, митне регулювання, здача об'єктів в оренду тощо);

- ускладнена процедура оформлення прав власності, розподілу державної власності у процесі приватизації, а також бюджетних коштів і кредитів;

- фактичне регулювання багатьох економічних процесів здебільшого підзаконними актами, що призводить до певного маніпулювання пільгами і є причиною високого рівня корумпованості;

- громіздка галузева структура Кабінету Міністрів, що спонукає до лобіювання галузевих інтересів; монопольна залежність політико-ад-міністративних органів та їх фахівців від вищого державного апарату влади;

- відсутність чіткого розподілу повноважень між адміністративними органами, а також між їх адміністративною і політичною компетенці-ями, що призводить до дублювання функцій та посилює колективну безвідповідальність;

- збереження практики «ручного управління», яке передбачає прийняття будь-якого рішення вищою посадовою особою в обхід компетенції інших посадових осіб в управлінському підрозділі;

- активне лобіювання владними структурами інтересів аграрних, промислових і фінансових олігархій у сфері розподілу бюджетних і кредитних ресурсів, створення пільгового податкового і митного режиму в обмін на отримання від них «тіньових» доходів;

- застарілий та неефективний механізм мотивації до праці серед управлінського персоналу, що орієнтує переважно на трудовий стаж і особисту відданість вищому керівництву; відсутність кадрів із сучас-

 

ною управлінською освітою, вольовими якостями, соціоцентристськи-ми і підприємницькими цінностями;

- нерозвинутість громадського контролю над владою у вигляді засобів масової інформації, партійної опозиції, легального лобіювання груп тиску, механізмів соціального партнерства.

Наведені вище обставини спричиняють не тільки повільне, незба-лансоване і мляве здійснення реформ, постійну соціальну напругу в регіонах і центрі, але надають підстави для жорсткої критики влади з боку радикальної опозиції, свідчать про нездатність запобігти техногенним катастрофам, за що більшості суспільства доводиться розплачуватися тяжкими соціальними наслідками.

Так, в економічній сфері державно-правовим інституціям не вдалося повно і послідовно здійснити реформістські заходи стосовно: стійкої фінансової стабілізації; лібералізації цін і зовнішньоекономічної діяльності; ефективної приватизації та структурної перебудови економіки.

На шляху фінансової стабілізації українським урядовим чиновникам надто довго (аж до 1994 р.) не вдавалося приборкати інфляцію (від 101% до 55% на рік), основними причинами якої були покриття великого дефіциту бюджету за рахунок грошової емісії Національного банку і кредитування комерційних банків з фондів Національного банку. Завдяки новому президентському курсу, а також жорстким вимогам міжнародних фінансових організацій, що надають кредити Україні, проведено грошову реформу, забезпечено відносно стійку фінансову стабілізацію шляхом зменшення дефіциту, знаходження неемісійних джерел покриття дефіциту бюджету і контролю над грошовою масою з боку Національного банку.

Однак і поточного року не вдалося збалансувати бюджет на новій податковій основі, адже податкова реформа (як і прийняття Податкового кодексу) продовжує гальмуватися. Податкове законодавство України є одним із критичних чинників розвитку ринкових відносин через його нестабільність, суперечливість, домінування непрямих податків над прямими, існування податкових пільг для багатьох високоприбуткових суб'єктів господарської діяльності та водночас відсутності диференційованого стимулюючого оподаткування доходів і майна фізичних осіб та юридичних осіб, що складають малий бізнес держави.

Внаслідок повільних темпів і недосконалого законодавчого забезпечення приватизація в Україні не сприяла структурним змінам у виробництві та сфері зайнятості, створенню потужного сектора малого і середнього бізнесу, надходженню іноземних інвестицій в економіку. До недоліків приватизації можна віднести: відсутність чіткого механізму

 

банкрутства з продажем акцій підприємств-банкрутів на аукціоні;

надання переваги трудовим колективам у виборі способу приватизації і викупу підприємств, заборона приватизації для орендних підприємств, відсутність можливості іноземним інвесторам придбати контрольні акції на аукціоні, а також права на землю під приватизаційні об'єкти;

затягування сертифікатної приватизації і відсутність грошових форм приватизації спричинило те, що зміна форми власності не призвела до встановлення ефективного власника.

У соціальній сфері триває панування утопічної ідеї соціального захисту всього населення, а не окремих соціальне вразливих груп (малозабезпечених, інвалідів, пенсіонерів, сиріт ін.); досі існує колективний, анонімний механізм сплати соціальних податків, а не колективно-індивідуальний, при якому основний тягар внесків на соціальне забезпечення (медичне, пенсійне, з інвалідності та безробіття) перекладався б із держави і підприємств на зацікавлених громадян. Внаслідок відсутності законодавчого забезпечення реформи комунальних служб і житла зупинено процес становлення ринкових відносин у цій галузі.

У культурно-гуманітарній сфері фактично імітовано перехід до . багатоступеневої освіти (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, • магістр), адже на практиці випускникам цих категорій важко відповідно працевлаштуватися; не визначені грунтовно обсяг державного замовлення для вузів, номенклатура спеціальностей, необхідних державі, порядок державної підтримки приватних навчальних закладів і платних форм навчання. У науці й культурі постійно зменшуються обсяги державного фінансування, навіть пріоритетних напрямків; «непрозоро» діють механізми розподілу державних коштів на конкурсних засадах, без залучення незалежної експертизи наукових і культурологічних проектів; не закладено законодавчі стимули спонсорування пріоритетної навчальної, наукової і культурної продукції.

У сфері безпеки держави не створено військову доктрину, яка б передбачала сучасний принцип комплектування військ, а також не проведено структурну перебудову військового комплексу із залученням до співпраці іноземних інвесторів. Гострою залишається проблема реформування органів національної безпеки і МВС, особливо з питань звільнення їх від невластивих функцій, розмежування компетенції між державними і муніципальними силовими структурами.

Отже, ситуація політико-правової конфліктності в України вимагає глибоких змін системи, інститутів й механізмів управління державою відповідно до стандартів сучасного цивілізованого розвитку. Щоб збільшити можливість розв'язання державно-правових конфліктів мир-

ним правовим шляхом, доцільно враховувати і активно використовувати деякі об'єктивні чинники: інституціоналізацію; нормативізацію; кон-сенсуальність; історико-прецедентний і кумулятивний фактор (що не дозволяє конфлікту поширюватись); чинник посередництва; нарешті, надання конфлікту можливої юридичної формалізації.

Основою плідної співпраці всіх гілок влади — законодавчої, виконавчої, судової — та інших владних структур є невичерпно актуальна й досить гостра для нашої країни політико-правова проблема — забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Вона відбиває одну з головних цілей чинної Конституції України — об'єднуючого, а не конфронтаційного документу. Сучасний пояітико-правовий процес в Україні має тривати на якісно новій основі, оскільки Конституція визначила демократичний вектор розвитку соціальних відносин у нашій країні та встановила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, що права і свободи особистості та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Це зобов'язує державні органи вирішувати найскладніші питання в узгоджувальному, консенсуальному режимі, що сприяє забезпеченню стабільності політико-правового стану України.

¥11.

Національно-етн'ічні

розвитку української державності

Український народ неодноразово намагався реалізувати своє право на самовизначення у формі створення незалежної держави. Практичні спроби створити національну українську державу та оформити її за допомогою відповідних конституційно-правових засобів здійснювалися протягом історії кілька разів у різних формах: Козацької Держави під проводом Б. Хмельницького (1648-1654 рр.) та І. Мазепи (1708-1709рр.), парламентської республіки під назвою Української Народної Республіки (1917-1918 рр.). Гетьманату, який поєднував монархічні, президентські та диктаторські засади (1918р.), Директорії (1918-1919 рр.), парламентсьиз-прези-дентської республіки під назвою Західно-Українсьиої Народної Республіки (1918-1919 рр.) та Карпатської України (1939 р.).

Остання спроба національного самовизначення у формі створення власної держави була здійснена українською нацією наприкінці XX ст. Цей процес пов'язаний з процесами розпаду СРСР, руйнація якого розпочалася ще тоді, коли союзні республіки перестали вносити платежі до державного бюджету СРСР, коли вони оголосили про верховенство республіканських законів над союзними', коли почали відверто нехтувати союзним законодавством. Особливо стрімким і необоротним стає цей процес після прийняття союзними республіками декларацій та законів про державний суверенітет2 та декларацій про незалежність3.

Однією з головних причин появи таких Декларацій були пасивність союзного керівництва, яке втратило здатність контролювати і регулювати процеси, що відбувалися в країні, відверте нехтування ним інтересів союзних республік, відсутність оперативного та адекватного реагування на стрімкі зміни соціально-політичної ситуації в республіках, його неповороткість, незграбність і часом відверта безпорадність .

Сучасний процес самовизначення української нації та створення незалежної Української держави пройшов кілька етапів.

Перший етап (1985-1990 рр.) символізує початок національного відродження, процес усвідомлення себе окремою нацією, що було обумовлено окремими елементами демократизації суспільно-політичного життя. Внутрішнім поштовхом став приклад інших національно-етнічних спільнот в СРСР.

Для другого етапу (16 липня 1990 р. — 24 серпня 1991 р.) є характерною надмірна обережність і певна непослідовність, адже Верховна Рада УРСР проголосила державний суверенітет України лише після того, як схожі акти вже були ухвалені в інших союзних республіках (в тому числі МРСР та РРФСР). До того ж наприкінці Декларації про державний суверенітет України зазначалося, що «принципи Декларації про суверенітет України використовуються для укладання союзного договору»', тобто проголошувався якийсь дивний («неповний», «половинчастий», «несправжній») суверенітет. Україна начебто проголошувалася суверенною державою, однак останнє речення фактично містило презумпцію існування ще й союзної держави. Разом з тим текст цієї Декларації було виписано більш чітко, досить радикально і набагато сміливіше, ніж це зробили інші республіки. У Декларації вперше з'являється розділ І «Самовизначення української нації», в якому УРСР називалася не просто суверенною, а саме «суверенною національною державою», яка «розвивається в існуючих кордонах на основі здійснення українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення»2. У цьому ж розділі двічі згадується про «національну державність»: один раз — про «національну державність українського народу», другий раз — про «національну державність України». Про те, що в розділі І під «українською нацією» розуміється саме національно-етнічна спільно

 

та, опосередковано свідчить перший абзац розділу II, в якому проголошується, що «громадяни України всіх національностей становлять народ України». Тобто автори Декларації розрізняли словосполучення «українська нація» та «український народ», які використовувалися саме в національно-етнічному значенні (як тотожні поняття, як синоніми) і «народ України» як сукупність громадян України всіх національностей. У розділі УІІІ «Культурний розвиток» виокремлюється «українська нація» в аспекті забезпечення її «культурного і духовного розвитку», а також говориться про гарантування «всім національностям» права «їх вільного національно-культурного розвитку». У наступному абзаці йдеться про «національно-культурне відродження українського народу, його історичної свідомості і традицій, національно-етнографічних особливостей, функціонування української мови у всіх сферах суспільного життя». Аналіз та співставлення зазначених положень також переконливо свідчать про те, що мова йде про українську націю в національно-етнічному, а не в державницькому розумінні. Використання ж словосполучення «український народ» обумовлено необхідністю не допустити чергування однокорінних слів «національно-культурне» та «нація». У Декларації вперше сказано про «національне багатство України», «національні інтереси Республіки». Тобто відбулося повернення із забуття та зняття табу на використання терміну «національний». Досить сказати, що в короткому тексті Декларації про державний суверенітет України, яка складається з Преамбули, десяти невеликих розділів (зазвичай по 3-4 абзаци) та заключних положень, слова з коренем «нац», «націо» зустрічаються 18 разів, а в одному лише розділі УІІІ, який складається з п'яти абзаців-речень, — 6 разів.

Зміст Декларації про державний суверенітет України свідчить про певне одностороннє уточнення предметів відання України та суттєве втручання в прерогативи Союзу ССР. Тобто влада останнього не скасовувалася, а суттєвим чином обмежувалася. Верховна Рада України задекларувала і українське громадянство (уже не формальне, а реальне), і територіальне верховенство, і право на свою частку в загальносоюзному алмазному та валютному фонді і золотому запасі, і право на власні Збройні Сили, внутрішні війська та органи державної безпеки, і право на створення банківської, цінової, фінансової, митної, податкової систем, і намір «при необхідності» запровадити свою грошову одиницю, і про «намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної

 

зброї», і про здійснення безпосередніх зносин з іншими державами, укладення з ними договорів, обмін дипломатичними, консульськими, торговельними представництвами, участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національних інтересів Республіки у політичній, економічній, екологічній, інформаційній, науковій, технічній, культурній і спортивній сферах».

У цей період проводилися досить жваві обговорення та консультації з приводу розробки та підписання нового Союзного договору. Прийняття Декларації фактично було спробою унеможливити в майбутньому зловживання з боку союзного центру, зупинити тенденцію до постійного звуження повноважень і можливостей союзних республік та посилення диктату центральних (союзних) міністерств і відомств, запровадити принципово нову оптимальну систему взаємовідносин між союзним центром та УРСР з поверненням останній значної частини суттєвих предметів відання, а також створити одночасно систему правових гарантій стабільного статусу УРСР у складі СРСР. Декларація мала відіграти роль принципово нового, основоположного, засадничого, фундаментального документа, посилаючись на який можна було б відстоювати права України та її народу під час переговорів з представниками центру та делегаціями інших союзних республік. У реальну можливість створення дійсно незалежної від союзного центру Української держави не вірили в той час навіть ті, хто хотів би її бачити такою, а також самі розробники тексту Декларації про державний суверенітет України.

Про це свідчить також і спроба дати визначення поняття державного суверенітету шляхом використання для уточнення і підсилення близьких понять, причому на відміну від будь-якого підручника чи довідника в Декларації подається аж шість ознак: чотири ознаки внутрішнього суверенітету («верховенство, самостійність, повнота і неподільність влади Республіки в межах її території») та дві ознаки зовнішнього суверенітету («незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах»)'. Складається враження, що автори тексту Декларації начебто намагаються переконати і себе, і інших громадян у тому, що Україна може стати у майбутньому справжньою повноцінною державою. Про їхню невпевненість, непослідовність і надмірну обережність свідчить також згадка про союзний договір (в офіційному тексті Декларації слово «союзний» було написано з маленької букви, і це вже було на той час нечуване зухвальство та неабияка сміливість).

 

Разом з тим Декларація про державний суверенітет України була виваженим і обґрунтованим документом, написаним з урахуванням політичних реалій і конкретної ситуації того періоду, розробники якої пішли по шляху створення передумов незалежності Української держави набагато далі, ніж інші союзні республіки. За змістом Декларація могла б відіграти роль малої Конституції України, проте час запровадження її положень у повній мірі тоді ще не настав, і вона так і залишилася за юридичною природою передконституційним документом.

Третій етап поступу української нації на шляху до національного самовизначення (24 серпня — 1 грудня 1991 р.) розпочався спонтанно. Парадоксально, але саме спроба державного перевороту з боку прихильників утворення сильного союзного центру з метою перешкодити підписанню Союзного договору (за яким СРСР мав би перетворитися на досить аморфне конфедеративно-федеративне державне утворення) створило умови для проголошення незалежності України. Здійснилося це лише після того, як деякі інші союзні республіки уже проголосили свою незалежність, і лише тоді, коли стало зрозуміло, що небезпека політичних переслідувань минула. Тому посилання в Акті проголошення незалежності України на «смертельну небезпеку, яка нависла була над Україною в зв'язку з державним переворотом в СРСР 19 серпня 1991 року», видається дещо перебільшеним і було використано лише як додатковий аргумент на випадок можливих претензій союзного керівництва.

Ще за кілька днів до цих історичних подій ніхто не передбачав можливості національного самовизначення української нації. Проголошення незалежності України саме 24 серпня 1991 р. стало можливим не тому, що його завчасно й ретельно підготували прихильники самостійності Української держави, а лише тому, що у Верховній Раді УРСР випадково збіглися інтереси націонал-демократів (їх було менше) та депутатів-комуністів («група 239»). Якщо перші з них мріяли про незалежну Україну і докладали для цього певних зусиль (зокрема, проводили відповідну пропаганду), то другі були налякані подіями у Москві, де було заборонено діяльність Компартії. У проголошенні незалежності України депутати-комуністи побачили можливість відмежуватися від звинувачень у підготовці й підтримці так званого державного перевороту і уникнути можливих у зв'язку з цим політичних переслідувань та юридичної відповідальності. Тому ухвалення Акта проголошення незалежності України стало несподіванкою не лише для пересічних громадян, а й для багатьох політичних діячів, депутатів, політологів, аналітиків. У цьому документі міститься посилання на «тисячолітні традиції державотворення на Україні», на «право на самовизначення,

 

передбачене Статутом 00Н та іншими міжнародно-правовими документами», на Декларацію про державний суверенітет України.

Але й у цій ситуації Верховна Рада УРСР діяла досить обережно, продумано і прагматичне. Щоб не дати союзним державним органам можливості оголосити Акт проголошення незалежності України таким, що суперечить Конституції СРСР та Союзному договору 1922 р.. Верховна Рада УРСР постановила «І грудня 1991 року провести республіканський референдум на підтвердження акта проголошення незалежності»'. У тексті постанови Верховної Ради України «Про проголошення незалежності України» від 24 серпня 1991 р. і в тексті «Акта проголошення незалежності України» від 24 серпня 1991 р. містяться повтори дуже схожих положень. Наприклад, у постанові зазначається:

«Проголосити 24 серпня 1991 року Україну незалежною демократичною державою», а в Акті урочисто проголошується «незалежність України та створення самостійної української держави — України».

Разом з тим між зазначеними нормативно-правовими документами є певна неузгодженість. Якщо в Акті зазначається, що «цей акт набирає чинності з моменту його схвалення», то в постанові говориться про проведення референдуму «на підтвердження акта проголошення незалежності». Тлумачити їх співвідношення можна зовсім по-різному: або ж схвалення і підтвердження на референдумі — це одне й те ж саме, або ж схваленням і, отже, вступом в дію слід вважати момент голосування у Верховній Раді УРСР. На практиці Верховна Рада України після 24 серпня 1991 р. почала діяти так, як парламент самостійної держави, не чекаючи при цьому результатів всеукраїнського референдуму. Про це свідчать численні нормативно-правові акти, прийняті Верховною Радою України протягом зазначеного періоду і, зокрема, Закон від 12 вересня 1991 р. «Про правонаступництво України».

Як уже зазначалося, Україна в Декларації про державний суверенітет визначається як «національна держава». Далі в цьому документі підкреслюється, що Україна «здійснює захист та охорону національної державності українського народу»2. Ці положення викликали стурбованість серед широких верств населення в Україні (особливо серед національних меншин) та за її межами, бо під тиском пануючої протягом багатьох десятиліть пропаганди національна держава асоціювалася у багатьох громадян з націоналістичною у негативному розумінні цього слова. У засобах масової інформації почали з'являтися побоювання, припущення і навіть прогнози щодо можливого пору

 

шення прав і свобод громадян за національною ознакою, які незабаром переросли у твердження. До того ж у цей час у багатьох країнах світу відбувалося подальше поглиблення кризи міжнаціональних відносин. У цих умовах, особливо після прийняття Акта проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р., коли побоювання пересічних громадян щодо можливої дискримінаційної політики нової держави у сфері міжнаціональних відносин посилились, Українська держава неодноразово підкреслювала своє прагнення вирішувати всі проблеми у зазначеній сфері демократичними засобами. 26 серпня 1991 р. Президія Верховної Ради України ухвалила Звернення до громадян України всіх національностей, в якому були окреслені наміри досягти міжнаціональної злагоди на терені України. У ньому, зокрема, зазначалося, що «в попередні роки проводилась політика гноблення духовного життя націй, їх мов і культур. Ми зазнали важких деформацій і викривлень, свавілля і беззаконня в національному бутті народів. Цей гіркий час ми пережили разом без чвар і в злагоді. Віднині наступає нова доба в розвитку міжнаціональних відносин на Україні. Президія Верховної Ради республіки бере на себе відповідальність, що проголоження незалежності України ніякою мірою не призведе до порушення прав людей будь-яких національностей. Незалежна Україна як правова демократична держава, керуючись загальновизнаними нормами і принципами міжнародного права в національній сфері, Декларацією про державний суверенітет України, забезпечить рівні політичні, економічні і соціальні права всіх громадян, повну свободу розвитку всіх національних мов і культур»'.

12 вересня 1991 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про правонаступництво України», у ст. 9 якого зазначається, що «Україна гарантує забезпечення прав людини кожному громадянину України незалежно від національної належності та інших ознак відповідно до міжнародно-правових актів про права людини»2. Показовим є те, що український парламент серед головних ознак назвав саме національну належність, поставивши її на перше місце, а от решту ознак, які зазвичай подаються у конституціях окремих держав та у міжнародно-правових документах, не подав, обмежившись при цьому лише вказівкою на «інші ознаки».

А вже 1 листопада 1991 р. Верховна Рада України прийняла Декларацію прав національностей України, в якій держава взяла на себе зобов'язання гарантувати всім народам, національним групам і грома-

 

дянам рівні політичні, економічні, соціальні та культурні права. У статті 1 Декларації ще раз підкреслюється, що «дискримінація за національною ознакою забороняється й карається за законом»'. У цьому документі знайшли своє підтвердження й одночасно набули нормативно-правового закріплення такі права всіх національностей, представників народів та національних груп, як право обиратися на рівних засадах до органів державної влади всіх рівнів, обіймати будь-які посади, на збереження їх традиційного розселення, право вільного користування рідними мовами в усіх сферах суспільного життя, сповідувати свою релігію, використовувати свою національну символіку, відзначати свої національні свята, брати участь у традиційних обрядах своїх народів, на збереження національних пам'яток історії та культури, створювати свої культурні центри, товариства, земляцтва, об'єднання, на вільні контакти із своєю історичною батьківщиною2.

Безумовно, ухвалення зазначених правових документів значною мірою заспокоїло громадську думку, сприяло збільшенню кількості прихильників української незалежності. Проведенню всеукраїнського референдуму передували численні дискусії, обговорення, розповсюдження агітаційних матеріалів. 1 грудня 1991 р. в Україні відбувся усеукраїнський референдум.

5 грудня 1991 р. Верховна Рада України у Зверненні «До парламентів і народів світу» констатувала і юридичне закріпила результати референдуму: «Народ України вільним волевиявленням підтвердив Акт проголошення незалежності України, схвалений Верховною Радою України 24 серпня цього року. Понад дев'яносто відсотків учасників референдуму висловилися за незалежну Україну. Демократичність референдуму та відсутність порушень під час його проведення засвідчують спостерігачі від парламентів багатьох країн світу, представники Європарламенту, Бюро по вільних виборах НБСЄ, української та зарубіжної громадськості. Здійснились віковічні мрії та прагнення одного з найчисленніших народів Європи відродити свою неодноразово руйновану державність. Договір 1922 року про утворення Союзу РСР Україна вважає стосовно себе недійсним і недіючим»3.

Однак деякі науковці вважають, що припинення існування СРСР не було правомірним і що таким воно могло стати «в результаті виходу з нього усіх союзних республік у встановленому конституційним зако

 

нодавством порядку (чого не було дотримано жодною республікою) або в результаті припинення Договору про утворення СРСР 1922 р.»'.

Четвертий етап (з 1 грудня 1991 р. по теперішній час) — це період перетворення України на повноправного суб'єкта міжнародного права, усвідомлення та визнання принципово нового статусу України урядами та громадянами інших країн, а також українськими посадовцями і пересічними громадянами. На думку М. Михальченка та 3. Самчука, проблема самоідентифікації України як суверенної держави ще й до сьогодні залишається чи не найтоншим місцем українського державотворення, що обумовлено і зовнішніми, і внутрішніми, і матеріальними, і духовно-психологічними причинами2.

З метою забезпечення реалізації основних положень Декларації прав національностей України і гарантування національним меншинам права на вільний розвиток Верховна Рада України ухвалила 25 червня 1992 р. Закон «Про національні меншини в Україні», відповідно до якого держава виходить з принципу рівноправності усіх громадян, незалежно від їх належності до корінних народів, до національних меншин, національних груп, гарантує їм рівні права і свободи, підтримує розвиток їх національної самосвідомості. Усі громадяни України, незалежно від приналежності до української нації як такої, що складає національну більшість, чи до національних меншин, користуються захистом держави на рівних підставах. У Законі наголошується, що при забезпеченні прав осіб, які належать до національних меншин, держава виходить з того, що вони є невід'ємною частиною загальновизнаних прав людини. Взагалі характерною ознакою цього закону є його зо-рієнтованість на міжнародні стандарти, хоча далеко не всі з них знайшли своє відображення в українському законодавстві. З одного боку, при його розробці Україна спиралася на документи Копенгагенської конференції 1990 р. та деякі інші міжнародно-правові документи. З другого ж боку, Україна прийняла Закон «Про національні меншини в Україні» раніше, ніж спеціальний комплексний акт стосовно захисту національних меншин було ухвалено Радою Європи. Це, по-перше, свідчить про те, що й українські законодавці приходять поступово до розуміння світових тенденцій розвитку та вміють відчувати актуальність проблеми, хоча їм не завжди вистачає зваженості та послідовності. По-друге, після вступу

 

України до Ради Європи виникає нагальна потреба переглянути чинне законодавство, яке стосується національних меншин, з метою усунення суперечностей між деякими його положеннями, приведення його у відповідність з конституційними положеннями та запозичення деяких новацій Віденської декларації і Рамкової угоди про захист національних меншин.

Прийняття у 1996 р. нової Конституції України ознаменувало собою якісно новий етап вітчизняного конституційного регулювання найважливіших суспільних відносин в усіх сферах життєдіяльності особи, суспільства й держави. Своєрідне відображення знайшли у ній національно-етнічні аспекти української державності.

Ю. М. Тодика звертає увагу на те, що «демократичний потенціал національної ідеї та української державності закладено передусім в преамбулі Конституції, в тому, що народ України — це громадяни всіх національностей»'. У Преамбулі Конституції України наголошується, що Верховна Рада України приймає Конституцію «від імені Українського народу — громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення»2. Таким чином, у*е в Преамбулі, яка є вступною частиною більшості конституцій і в якій зазвичай викладаються цілі конституції та вказуються історичні умови її прийняття, визнається і закріплюється одне з визначальних колективних прав — право на самовизначення. Причому суб'єктами цього права названо і українську націю в традиційному культурно-етнічному значенні, і одночасно — український народ як сукупність громадян усіх національностей, тобто українську політичну націю. Текст Преамбули свідомо сформульовано таким чином, щоб вона сприяла консолідації українського суспільства, а отже, й досягненню міжнаціональної злагоди та толерантного ставлення представників різних національно-етнічних спільнот один до одного. Відновлення повноцінної української державності визнається в Преамбулі одночасно і як реалізація права на національне самовизначення (передусім української нації, тобто етнічних українців; тим самим задовольняються амбіції прихильників національної держави), і як реалізація права на самовизначення українським народом (тобто усіма громадянами України, незалежно від їх національно-етнічної приналежності; тим самим зроблено спробу за

 

довольнити амбіції та заспокоїти тих громадян, хто належить до національних меншин, але вважає Україну своєю батьківщиною). Поєднання двох таких підходів обумовлено складною багатовіковою історією розвитку міжнаціональних відносин на теренах України.

Складним і гострим в Україні є мовне питання. Воно потребує особливої уваги перш за все з огляду на не завжди вдалий досвід розв'язання мовних проблем в інших країнах. Досить сказати, що однією з головних причин збройного конфлікту в Придністров'ї стало саме мовне протистояння. До того ж слід врахувати рівень загальної правової свідомості та конфронтаційну спрямованість мислення значної частини населення, коли турбота та шанування своєї культури, мови, історії, та-радицій для багатьох все ще означає категоричне несприйняття, іноді навіть підкреслено вороже, негативне, підозріле, зверхнє ставлення до мови, культури, історії інших народів, національних меншин і національних груп. Так, наприклад, окремі заходи та заклики щодо поширення сфери використання української мови в Україні досить часто сприймаються як такі, що обмежують сферу застосування і стримують розвиток насамперед російської мови та навіть ображають і принижують її носіїв. Красномовним є той факт, що в червні 1999 р. у Києві на урочистому засіданні, присвяченому 200-річчю з дня народження О. С. Пушкіна, учасники зборів не дозволили виступити українською мовою віце-прем'єр-міністру України з привітанням від імені Президента України, сприймаючи виступ офіційної посадової особи близькою слов'янською мовою як образу. Разом з тим і намагання поставити питання про забезпечення розвитку російської мови в Україні інколи сприймається певною частиною населення як обмеження можливостей розвитку української мови.

Очевидно, що для зваженого вирішення мовних проблем та досягнення міжнаціональної злагоди в Україні важливо здійснити перехід від конфронтаційного способу мислення та негативного сприйняття мови, культури, історії, релігії інших національностей до толерантного, взаємно шанобливого, стриманого, коректного. Слід наполегливо шукати засоби формування у суспільній свідомості поваги до набутків та надбань не лише своєї, але й інших культур, та стимулювати відмову від нігілістичного, максималістського, негативного, зверхнього ставлення до всього, що складає національні святині чи торкається національних почуттів інших громадян. Дуже важливим кроком у цьому напрямку стало закріплення на конституційному рівні положень, присвячених питанням використання мов в Україні. Конституція України визнає українську мову державною. Держава бере на себе зобов'язання забез-

 

печити всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Конституційне закріплення такого положення обумовлене своєрідною мовною ситуацією в Україні. Адже в окремих місцевостях і навіть регіонах українська мова, незважаючи на її офіційне визнання державною мовою ще в 1989 р., залишається до цього часу в занедбаному стані і тому потребує захисту так само, як і мови національних меншин.

Про важливість мовного питання для розбудови державності свідчить і наша власна історія. Наприклад, у кінці 20-х і на початку 30-х рр. українська мова та мови національних меншин широко використовувалися у державному і громадському житті. У 1937/1938 навчальному році в Україні навчалося в загальноосвітніх школах 5 млн. 143 тис. учнів, з яких 4 млн. 54 тис. навчалося українською мовою, 590 тис. — російською, 50 тис. — німецькою, 45 тис. — єврейською, 28 тис. — молдавською, 11 тис. — болгарською'. Але з часом політика «корені-зації» та «українізації» почала скорочуватися. Під виглядом боротьби з буржуазним націоналізмом «практика насадження національних шкіл» була визнана шкідливою. Національні райони і сільради було ліквідовано, національні школи реорганізовано. Сфера використання мов національних меншин і української мови також починає катасіро-фічно скорочуватися.

Незважаючи на те, що в Україні в 1989 р. українську мову визнали рідною понад 33 млн. осіб2, протягом кількох десятиліть вона була майже повністю штучно вилучена зі сфери політики, економіки, науки, судочинства, діяльності правоохоронних органів, військової, дипломатичної та інших важливих сфер державного та громадського життя.

З прийняттям Закону «Про мови в УРСР» сфера застосування мов національних меншин та української мови почала розширюватися. Разом з тим Державна програма розвитку української мови та інших національних мов в УРСР на період до 2000 р., схвалена постановою Ради Міністрів УРСР 12 лютого 1991 р., так і не була виконана повністю. Закон «Про мови в УРСР» безнадійно застарів, є занадто заплутаним, непослідовним і суперечливим. Він уже не в змозі виконувати своє функціональне призначення, багато його норм не діє і він фактично перетворився значною мірою лише на побажання. Цей закон не став на заваді відкритому і навіть демонстративному нехтуванню, при

 

ниженню мов національних меншин і державної мови, глузуванню з них, їх навмисного спотворення.

Незважаючи на визнання української мови державною не лише на законодавчому, а й на конституційному рівні, в деяких регіонах етнічні українці до цього часу на практиці позбавлені права користуватися та навчатися рідною мовою чи хоча б вивчати її, а також отримувати інформацію українською мовою. На Донеччині, де українці становлять 56,9% населення, лише 12% учнів навчаються українською мовою'. У Донецьку цей показник дорівнює 6%, а в Єнакієвому та Макіївці — 4%. І це при тому, що в Донецькій області українцями визнали себе понад 2 млн. 744 тис. чол. Парадоксальною є ситуація з періодичними виданнями: на 100 українців припадає 7 примірників видань рідною мовою, а на 100 росіян — 54. До цього додається щоденний тираж російських газет. Тільки «Аргументи й фактьі. Украйна», «Комсомольская правда. Украйна», «Труд. Украйна», «Известия. Украйна» на сьогодні складають 807 тис. 500 примірників. Щоденний середній разовий тираж російськомовних газет, які реально виходять в Україні, становить 39,5 тис. примірників, а україномовних — лише 10,8 тис2.

Володіння державною мовою віднесено до головних вимог, які Конституція України висуває до кандидатів на пост Президента України (ст. 103), посади професійних суддів (ст. 127) та суддів Конституційного Суду України (ст. 148)3. Крім того, державною мовою зобов'язані володіти члени Вищої ради юстиції (ст. 6 Закону «Про Вищу раду юстиції»4), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 5 Закону «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»5). Реалізація зазначених правових вимог можлива різними способами. Це може бути, по-перше, подання заяви претендента на відповідну посаду з вказівкою про знання мови, по-друге, надання копії документа про освіту (атестата, диплома), в якому зазначено дані про вивчення української мови та складання іспиту, по-третє, створення комісії, уповноваженої встановити факт володіння державною мовою. Згідно з п. 8 ст. 22 та п. 2 ст. 24 Закону «Про вибори Президента Украї-

 

ни» дані про володіння державною мовою вказуються навіть не самим претендентом, а відповідним суб'єктом висування (партією, виборчим блоком партій) чи ініціативною групою виборців (коли претендента висунуто зборами виборців) у заяві до Центральної виборчої комісії про реєстрацію претендента'. Але поточне законодавство ні в цьому, ні в інших випадках не встановило критеріїв визначення достатнього рівня володіння державною мовою, а також яким чином і хто має визначати цей рівень.

Спрямованість на проведення зваженої і толерантної міжнаціональної політики знайшла своє відображення в ст. 11 Конституції України, відповідно до якої «держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України»2. Отже, досягнення міжнаціональної злагоди в українському суспільстві обумовлюється двома істотними чинниками: по-перше, рівнем задоволення національно-культурних потреб етнічних українців, а, по-друге, рівнем забезпечення національно-культурних запитів, інтересів, потреб усіх корінних народів і національних меншин. З одного боку, виокремлення в конституційному тексті питання розвитку історичної свідомості, традицій і культури української нації виправдано з огляду на складну і трагічну історію українців, які вибороли своє право на національне відродження. З другого боку, українська держава виходить з демократичної концепції національно-етнічного плюралізму і тому не лише визнає за всіма корінними народами і національними меншинами право на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності, але й зобов'язується сприяти такому розвитку. Це досягається передусім шляхом правового закріплення спеціального правового статусу національних меншин, до якого, на нашу думку, входять такі основні елементи (компоненти) або складові частини: а) принципи правового статусу національних меншин; б) основні права національних меншин; в) основні обов'язки національних меншин; г) гарантії реалізації прав національних меншин3.

Особливого значення на сучасному етапі набувають принципи правового статусу національних меншин, адже саме принципи як визна

 

чальні засади обумовлюють спрямованість та тенденції правового регулювання основних прав і обов'язків національних меншин, а також, що є не менш важливим, безпосередньо впливають на формування та здійснення державної політики у сфері міжнаціональних відносин. Принципи правового статусу національних меншин — це ті провідні ідеї, вихідні, основоположні та фундаментальні засади, згідно з якими і в межах яких здійснюються визнання і формальне визначення в міжнародно-правових документах та актах національного (внутрішньодержавного — конституційного та поточного) законодавства окремих держав основних прав і обов'язків національних меншин та гарантій їх реалізації.

З урахуванням відповідних положень численних міжнародно-правових документів, присвячених правовому статусу національних меншин, Конституції України та поточного законодавства, а також висловлених у літературі думок щодо принципів етнонаціональної політики', філософсько-методологічних принципів організації співжиття у багатоетнічних країнах2 та принципів правового статусу національностей3 до головних засад правового статусу національних меншин слід віднести принципи: І) визнання та поваги прав окремої особи, прав національних меншин та прав будь-яких інших національно-етнічних спільнот; 2) рівних прав національних меншин; 3) неприпустимості дискримінації національних меншин, проявів расизму, ксенофобії, антисемітизму; 4) визнання багатоетнічності, багатомовності, полікуль-турності здобутком людства, ознакою багатства суспільства; 5) толерантності, тобто психологічної налаштованості (установки) на доброзичливість, неупереджене й шанобливе ставлення до національних меншин;

6) взаємопов'язаності та взаємозалежності прав і обов'язків національних меншин; 7) універсальності та неподільності прав національних меншин; 8) невід'ємності прав національних меншин; 9) взаєморозуміння, взаємодії і співробітництва національних меншин між собою та з титульною нацією; 10) вирішення непорозумінь, міжнаціональної напруженості та будь-яких інших проблем і конфліктних ситуацій виключно шляхом взаємних консультацій, діалогу та пошуку компромісів;

 

11) державної підтримки розвитку малочисельних народів та національних меншин; 12) визнання та поваги територіальної цілісності держав і непорушності існуючих кордонів тощо.

Крім конституційних положень правовий статус національних меншин визначається нормами Декларації прав національностей України від 1 листопада 1991 р., Закону від 25 червня 1992 р. «Про національні меншини в Україні» та Закону від 28 жовтня 1989 р. «Про мови в УРСР». Відповідно до цих нормативно-правових актів громадянам в Україні гарантуються рівні політичні, економічні і культурні права і свободи незалежно від їх національного походження. При цьому всі громадяни користуються захистом держави на рівних підставах. При забезпеченні прав осіб, що належать до національних меншин, Україна виходить з того, що ці права є невід'ємною частиною загальновизнаних у світі прав людини.

Законодавство України визнає за громадянами, що належать до національних меншин, такі специфічні права, як право вільно обирати та відновлювати національність; на національне прізвище, ім'я та по батькові; на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного і сучасного розселення; на створення національних громадських об'єднань; на користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства; на розвиток національних культурних традицій; на використання національної символіки; на відзначення національних свят; на сповідування своєї релігії; на задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації; на створення національних культурних і навчальних закладів; обиратися або призначатися на рівних засадах на будь-які посади; вільно встановлювати і підтримувати зв'язки з особами своєї національності та їх об'єднаннями за межами України; на будь-яку діяльність, що не суперечить законодавству.

Визначальним серед прав особи у сфері національно-культурного розвитку є право національно-етнічної самоідентифікації', адже для кожної людини є природним ототожнення себе з певною національно-етнічною спільнотою. Громадяни України, які належать до національних меншин, мають право вільно обирати та відновлювати на

 

ціональність. Такий вибір не повинен тягти за собою будь-яких негативних наслідків. При здійсненні цього права не допускається примушення громадян у будь-якій формі до відмови від своєї національності. Таке право знайшло своє закріплення в українському законодавстві з огляду на нашу історію, коли сотні тисяч громадян з різних причин змушені були цуратися своєї національності, приховувати свою національну приналежність або ж зовсім відмовлятися від неї. На сучасному етапі розвитку українського суспільства значення права на вільне визначення власної національної приналежності особи зростає. На цю тенденцію вказує, зокрема, М. Шульга, який зазначає, що «в умовах зрослого просторового руху людей, збільшення міжнаціональних шлюбів, розвитку інших інтеграційних процесів проблема національного самовизначення стає актуальною для все більшого числа людей. І постає вона то як проблема вибору особистістю для себе національності батька чи матері чи тієї національної групи, в якій особистість живе; то як проблема віднесення себе до великої національної групи або до її частини, яка» може вже офіційно не визнаватися; то як проблема приналежності до національної меншини, яка також з різних причин може не визнаватися державою чи якимось соціальним інститутом»'.

Кожний громадянин України має право на національне прізвище, ім'я та по батькові. Громадяни, в національній традиції яких немає звичаю вказувати «по батькові», мають право записувати в паспорті лише ім'я та прізвище, а в свідоцтві про народження — ім'я батька та матері. Це право важливо було закріпити в законодавстві, тому що раніше нерідко прізвище, ім'я та по батькові особи довільно спотворювалися і перекручувалися в офіційних документах.

Необхідність визнання за національними меншинами права на збереження життєвого середовища у місцях їх історичного й сучасного розселення обумовлено перш за все практикою примусового виселення цілих народів, яке мало місце в нашій історії. Так, у 1939 р. були ліквідовані усі 7 німецьких національних районів на території України, а згодом усе німецьке населення було депортоване. Якщо у 1926 р. в Україні мешкало 624,9 тис. німців, то за переписом 1959 р. вже не було жодного німця. У 1944 р. з Криму було виселено все кримськотатарське населення, яке споконвіку проживало на півострові. Питання про повернення на територію України представників депортованих народів

 

вирішуються відповідними законодавчими актами та договорами України з іншими державами'.

Стаття 6 Закону «Про національні меншини в Україні» закріплює комплексне право на національно-культурну автономію, яке складають такі права: на користування та навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови, на розвиток національних культурних традицій; на використання національної символіки; на відзначення національних свят;

сповідувати свою релігію; на задоволення потреб у літературі, мистецтві, засобах масової інформації; створювати національні культурні і навчальні заклади; на здійснення будь-якої іншої діяльності, спрямованої на задоволення національно-культурних потреб, що не суперечить законодавству.

Не випадково серед прав, які складають право на національно-культурну автономію, на перше місце поставлено саме право на користування та навчання рідною мовою, адже мова, як правило, відіграє визначальну роль у процесі національної самоідентифікації особи, формуванні її особистості, здобутті нею освіти, залученні її до надбань культури, є інструментом накопичення знань та засобом повсякденного спілкування. У статті 10 Конституції України наголошується, що «в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України»2. Це зобов'язання, яке бере на себе Українська держава, є важливим і актуальним особливо з огляду на всю нашу попередню історію, і перш за все, історію останніх десятиліть. Як справедливо зазначає Ю. М. Тодика, «це та конституційна база, на якій в консенсуальному режимі повинна вирішуватися зазначена проблема»3.

Відповідно до ч. 5 ст. 53 Конституції України «громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у держав

 

них і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства»'. На перший погляд зазначене конституційне положення сприймається як сучасне й демократичне, проте правові можливості, закладені в цій нормі, що можуть тлумачитися зовсім по-різному, потребують окремого всебічного та глибокого аналізу2. Це право означає, що в одних випадках може здійснюватися навчання мовою національної меншини, в інших — мова національної меншини може вивчатися як окрема навчальна дисципліна або як факультативний курс. За умови незначної кількості бажаючих вивчати рідну мову національної меншини її вивчення може бути організовано через національні культурні товариства.

Значна кількість варіантів реалізації права навчатися або вивчати національну мову обумовлена невизначеністю поточного законодавства. Тому зовнішньо приваблива і демократична норма на практиці у конкретному випадку далеко не завжди може забезпечити задоволення мовних потреб представників національних меншин. Визнання права навчатися мовою національної меншини чи вивчати цю мову означає в наведеній правовій конструкції лише те, що держава зобов'язується не перешкоджати навчанню чи вивченню будь-яких мов і не дозволяє створювати такі перешкоди іншим суб'єктам правових відносин. Тому в законодавстві слід було б відмовитися від слова «гарантується», яке може спричинити безпідставні та необгрунтовані надмірні сподівання і навіть претензії. При конструюванні диспозиції цієї норми напевно більш доцільно було використати негативний спосіб закріплення права.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 14 грудня 1999 р. (справа про застосування української мови) зазначив: «У державних і комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою відповідно до положень Конституції України, зокрема ч. 5 ст. 53, та законів України, в навчальному процесі можуть застосовуватися та вивчатися мови національних меншин»3. Усього в Україні російською мовою навчаються 2,1 млн. школярів (31,7% їх загальної кількості), румунською — 25,5 тис. (0,4%), угорською — 21 тис. (0,3%), молдавською — 7,2 тис. (0,11%), кримськотатарською — 4,3 тис. (0,07%), польською — 1,2 тис. (0,02%)4.

 

Громадяни України мають право користуватися своєю національною мовою або будь-якою іншою мовою, звертатися до державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб українською чи іншою мовою їх роботи, російською мовою або мовою, прийнятною для сторін. У роботі державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, розташованих у місцях, де більшість громадян складають представники певної національної меншини (міста, райони, сільські і селищні ради, сільські населені пункти, їх сукупність), може використовуватись поряд з українською і їхня національна мова.

Серед мов національних меншин у Конституції України виокремлено російську мову, якій «гарантується вільний розвиток, використання і захист»'. Це обумовлено тим, що російською мовою користується значна частина населення України і в тому числі представники неросійських національностей. Досить сказати, що в нашій державі російську мову визнали рідною понад 5,5 млн. етнічних українців. До того ж в Україні реально існує двомовність (перш за все українсько-російська та російсько-українська), яка також потребує окремого дослідження з метою врахування цього феномену в конституційно-правовому регулюванні, адже розраховувати на життєздатність будь-якого закону можна лише тоді, коли він адекватно відображає реальні суспільні відносини (у даному випадку — реальну мовну ситуацію).

Разом з тим непослідовна мовна політика держави і суперечливе мовне законодавство при майже повній відсутності спроб його удосконалення, роз'яснення та пропагування викликає у багатьох громадян України занепокоєння і разом з тим дозволяє окремим політичним силам періодично спекулювати мовним питанням, особливо в період передвиборної кампанії. Так, наприклад, виборча кампанія 2002 р. продемонструвала чергові спекуляції навколо проблем міжнаціональних відносин і національно-етнічного розвитку. У ході передвиборної агітації широко використовувалися різноманітні міфологеми, навішування ярликів, звинувачення політичних опонентів у неіснуючих гріхах та націоналістичних намірах. Досить часто для характеристики окремих політичних блоків та їх лідерів використовувалися штучно створені, спрощені (навіть примітивні) політичні портрети, які не мали нічого спільного з реальністю. При цьому широко використовувалися вко-ренілі мовні штампи та міфологеми попередньої епохи. У Харкові, крім того, 31 березня 2002 р. одночасно з виборами було проведено гро

 

мадське опитування стосовно статусу російської мови та її використання в усіх сферах громадського життя. Причому питання було поставлено не зовсім вдало, адже воно практично повністю відтворило відповідні положення чинного законодавства (ст. З Закону «Про мови в УРСР», ст. З Декларації прав національностей України). Тобто харків'яни фактично мали відповісти на запитання про те, чи згодні вони з правовою нормою, яка вже існує. Отже, опитування нічого не вирішило та й не могло вирішити, оскільки згідно з Конституцією України «порядок застосування мов» має визначатися виключно законами України. Воно лише спричинило надмірні сподівання серед значної частини електорату, дозволило переорієнтувати його увагу на пошук «винних» та підігріти невдоволення. Очевидно, що проблема полягає в іншому — передусім у тлумаченні словосполучення «поряд з державною мовою». Що це означає, сьогодні не знає ніхто: ні ініціатори опитування, ні політики, ні науковці, ні урядовці. Отже, виборча кампанія та ініційоване Харківською міською радою опитування ще раз показали, що підбурювання міжнаціональних пристрастей, акцентування уваги на розбіжностях, смакування проблем у сфері міжнаціональних відносин веде до загострення міжнаціональної напруженості, повертає українське суспільство від зваженого толерантного діалогу до конфронтаційного способу мислення та дріб'язкового взаємного приниження націо* Пальних почуттів.

Право створювати свої громадські організації, культурні центри, товариства, земляцтва, об'єднання здійснюється представниками національних меншин у порядку, встановленому Законом «Про об'єднання громадян». В Україні діють 778 національно-культурних товариств, з яких 28 мають всеукраїнський статус. Протягом останнього часу процес утворення національно-культурних товариств набув більш динамічного характеру'. Ці організації сприяють збереженню самобутності національних меншин, задоволенню їх національно-культурних потреб, створюють додаткові можливості для спілкування між їх представниками. Такі громадські організації можуть здійснювати діяльність, спрямовану на розвиток національної культури, проводити масові заходи, конкурси, фестивалі, виставки, збори, сприяти створенню національних газет, журналів, телепередач, відеофільмів, видавництв, музеїв, художніх колективів, театрів, кіностудій та розширенню їх мережі. Саме завдяки активності національно-культурних об'єднань в Україні діє 36 центрів куль-

 

тур національних меншин, а також будинки народної творчості, центри фольклору та етнографії, 1166 національних аматорських художніх колективів, серед яких 227 театрів та театральних труп, 338 танцювальних колективів, 343 хорових колективи, 258 музичних ансамблів. Поступово зростає і кількість професійних національних мистецьких колективів. Зокрема, в Україні діє 20 російських театрів та по одному театру, які репрезентують угорську, циганську та кримськотатарську культуру.

Представники національних меншин мають право обиратися на рівних засадах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, рівного доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, обіймати будь-які посади на підприємствах, в установах та організаціях. У Законі «Про національні меншини в Україні» зазначається, що громадяни України, які належать до національних меншин, мають право, відповідно, обиратися або призначатися на рівних засадах на будь-які посади до органів законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування, в армії, на підприємствах, в установах і організаціях.

Громадяни, які належать до національних меншин, а також національні громадські об'єднання мають право вільно встановлювати і підтримувати зв'язки з особами своєї національності та їх громадськими об'єднаннями за межами України, одержувати від них допомогу для задоволення мовних, культурних, духовних потреб, брати участь у діяльності міжнародних неурядових організацій.

Разом з тим не може бути прав без обов'язків. Тому чинне законодавство покладає на громадян України, які належать до національних меншин, зобов'язання дотримуватися Конституції України і законів України, оберігати її державний суверенітет і територіальну цілісність, поважати мову, культуру, традиції, звичаї, релігійну самобутність українського народу та всіх національних меншин. У зазначеному контексті обов'язок — це вид і міра суспільне необхідної поведінки як окремих осіб, так і національних меншин у цілому, обумовлена потребами задоволення інтересів особи й суспільства, забезпечення прав інших людей, інших національно-етнічних спільнот і держави, їх існування і подальшого розвитку. Обов'язок одночасно спрямований і на створення сприятливих умов для всебічного та вільного розвитку кожним своєї особистості, і на створення умов для збереження самобутності окремих національно-етнічних спільнот та реалізацію їхніх колективних прав, і на досягнення загального добробуту в суспільстві.

Механізм реалізації прав національних меншин є дуже складним і залежить від цілого комплексу різноманітних чинників. Одні з цих прав

 

можуть бути реалізовані лише індивідуально (право вільно обирати та відновлювати національність), інші лише в складі національної меншини (право на створення національних громадських об'єднань тощо). Існують і такі права, які можуть бути реалізовані як індивідуально, так і колективно. Громадяни, які належать до національних меншин, можуть вільно обирати обсяг і форми здійснення прав, що надаються їм чинним законодавством, і реалізувати їх або особисто, або ж через відповідні державні органи та громадські об'єднання.

До головних елементів механізму реалізації прав національних меншин можна віднести: І) систему законодавчих актів, які закріплюють правовий статус національних меншин; 2) систему міжнародно-правових документів щодо статусу національних меншин, підписаних і ратифікованих Україною; 3) правові акти державних органів виконавчої влади, спрямовані на забезпечення національної самобутності та задоволення національно-культурних потреб представників різних національних меншин; 4) спеціальні державні органи та установи, які безпосередньо займаються проблемами розвитку національних меншин, здійснюють контроль за дотриманням чинного законодавства у сфері міжнаціональних відносин та національно-культурного розвитку; 5) систему громадських організацій і рухів, покликаних сприяти задоволенню національно-культурних потреб національних меншин; 6) цільові програми національно-культурного відродження націй і народностей; 7) спеціальні фонди розвитку національних меншин шляхом кооперування матеріальних і фінансових ресурсів державних органів, громадських організацій і рухів, окремих громадян.

Гарантії реалізації прав національних меншин України складають сукупність взаємоузгоджених політичних, економічних та соціально-культурних чинників, які створюють необхідні умови для збереження національної самобутності та розвитку певної національної меншини як єдиного організму, а також правових засобів, спрямованих на забезпечення їх фактичного використання та захисту. Систему гарантій реалізації прав національних меншин складають загальні (політичні, економічні, соціально-культурні) та спеціальні (правові й інституційні) гарантії.

Правові гарантії становлять сукупність законодавче встановлених засобів, які визначають порядок реалізації (використання), а в разі необхідності — охорони та відновлення як прав національних меншин та національних груп, так і їх окремих представників. Інституційні (організаційні) гарантії — це система інституцій, державних установ та недержавних організації, які покликані сприяти здійсненню прав національних меншин, забезпечити їх захист та Поновлення.

 

У конституційних положеннях, що закріплюють компетенцію окремих державно-владних інституцій, знайшли відображення національно-етнічні аспекти діяльності держави. Так, зокрема. Конституція України покладає на Верховну Раду України забезпечення законодавчого врегулювання прав корінних народів і національних меншин (п. З ч. 1 ст. 92) та порядку застосування мов (п. 4 ч. 1 ст. 92), затвердження загальнодержавних програм національно-культурного розвитку (п. 6 ст. 85). А до повноважень Кабінету Міністрів України віднесено розробку і здійснення загальнодержавних програм культурного розвитку (п. 4 ст. 116). Очевидною є термінологічна розбіжність, адже у ст. 85 Конституції мова йде про програми національно-культурного розвитку, а в ст. 116 Конституції — про програми культурного розвитку. Але з огляду на те, що немає культури взагалі, а будь-яка культура за характером завжди обумовлена (хоча б частково) національно-етнічними чинниками, можна зробити висновок, що в обох випадках йдеться про програми національно-культурного розвитку. Отже, якщо розглядати зазначені положення у нерозривному зв'язку з вимогами положень статей 10-12 Основного Закону України, можна зробити висновок, що конституційні норми зорієнто-вують і парламент, і уряд на врахування у своїй діяльності особливостей національно-культурного розвитку всіх національно-етиіічних спільнот, які мешкають на території нашої держави.

Відповідно до п. З ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації мають забезпечити виконання державних і регіональних програм культурного розвитку, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку. Аналіз зазначеного положення та п. 6 ст. 85 Конституції України демонструє ще одну юридичну колізію. Якщо в ст. 85 української Конституції мова йде про національно-культурні програми загальнодержавного значення (тобто ті програми, які поширюються на всю чи переважну більшість території держави), то ст. 119 фактично передбачає розробку та реалізацію таких програм лише для тих корінних народів та національних меншин, які проживають компактно.

До відання Автономної Республіки Крим належать відповідно до пп. 7-8 ч. 1 ст. 138 Конституції України «участь у забезпеченні... національної злагоди» та «забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим». Ці положення отримали подальший розвиток у статтях 10-14, пп. 17-18, 21 , ч. 1 ст. 18, п. 14 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим'.

 

У парламенті України створено Комітет Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин. У системі центральних органів виконавчої влади України діє Державний комітет України у справах національностей та міграції. При Президентові України створено Раду з питань мовної політики. Раду представників громадських організацій національних меншин України. За участю Кабінету Міністрів України створено низку міжурядових комісій:

Українсько-словацьку комісію з питань національних меншин, освіти і культури; Українсько-угорську комісію з питань забезпечення прав національних меншин; Змішану міжурядову Українсько-румунську комісію з питань забезпечення прав осіб, які належать до національних меншин, тощо.

В Автономній Республіці Крим функціонують Постійна комісія Верховної Ради АРК з культури, міжнаціональних стосунків і проблем депортованих громадян. Республіканський комітет у справах національностей і депортованих громадян. У структурі обласних державних адміністрацій створюються управління (відділи) у справах національностей та міграції. В усіх регіонах функціонують різноманітні громадські національно-культурні організації, товариства, центри, клуби, земляцтва. У багатьох регіонах на громадських засадах створюються координаційні органи громадських організацій'.

Дискусійним залишається питання стосовно доцільності визнання принципу національного самовизначення одним із складових елементів правового статусу національних меншин. У літературі одночасно говорять і про принцип національного самовизначення, і про право на самовизначення. Залежно від того, які форми реалізації права на самовизначення будуть визнаватися дослідниками легітимними й бажаними для національних меншин, може змінюватися й ставлення до принципу національного самовизначення в аспекті забезпечення прав національних меншин2.

Ю. Римаренко та Ю. Волошин вважають, що організаційно-правовою формою здійснення самоорганізації як форми внутрішнього самовизначення національних меншин є національно-культурна автономія3.

 

Чинне українське законодавство не містить офіційного, легального визначення національно-культурної автономії, а лише подає перелік основних елементів (прав), які на думку законодавця входять до цього поняття (ст. 6 Закону «Про національні меншини в Україні»)'. На перше місце було поставлено право користуватися і навчатися рідною мовою та вивчати рідну мову як один з головних, основоположних чинників самовизначення національної меншини. Разом з тим не зовсім зрозуміло, чим керувалися розробники цього положення, які віднесли до національно-культурної автономії право на «розвиток національних культурних традицій», однак не включили до її основних елементів «право вільно обирати та відновлювати національність» (ст. 11 Закону «Про національні меншини в Україні»), яке власне і символізує національне самовизначення як таке, та «право на національні прізвище, ім'я та по батькові» (ст. 12 Закону «Про національні меншини в Україні»), яке також є одним з визначальних елементів національного самовизначення в його буквальному розумінні. Так само залишається незрозумілим, з яких міркувань формами національно-культурної автономії визнано права на «використання національної символіки, відзначення національних свят», але окремою формою національно-культурної автономії не названо створення та діяльність національних громадських об'єднань. Про такий їх підвид, як національні культурні товариства, згадується лише опосередковано, побіжно, та й то лише в аспекті вивчення рідної мови. Крім того, про національні громадські об'єднання згадується також у статтях 13,14, 15 Закону «Про національні меншини в Україні», але формально уже за межами національно-культурної автономії. Така непослідовність і нечіткість позиції законодавця виглядає дещо дивною з огляду на те, що саме національно-культурні громадські об'єднання визнаються науковцями «організаційною формою національно-культурної автономії в Україні»2.

На сучасному етапі державотворення Україна вже двічі в офіційних нормативно-правових документах високого рівня визнавала право на створення адміністративно-територіальних одиниць саме за національною ознакою. Причому обидва документи до цього часу офіційно визнані чинними і разом з Конституцією складають фундамент української правової системи та правове підґрунтя сучасної української державності. Це Декларація про державний суверенітет України від 16 липня

 

1990 р. і Декларація прав національностей України від 1 листопада

1991 р. Проте відповідні положення зазначених фундаментальних, за-садничих документів були знехтувані і під час прийняття Закону «Про національні меншини в Україні», і під час розробки та ухвалення чинної Конституції України. Можна зрозуміти обережність законодавців, на думку яких у майбутньому це може потягти за собою прагнення до підвищення статусу території, зростання сепаратистських тенденцій, дестабілізації обстановки та ескалації міжнаціональної напруженості, до відторгнення частини території держави та призвести до інших негативних наслідків. Проте не можна виправдати очевидну непослідовність, коли двічі пообіцявши надати таке право й закріпивши його в документах засадничого характеру, вони в подальшому просто замовчують проблему, фактично перетворивши зазначене «формальне» право на гасло політичної реклами, яке використовувалося лише для досягнення певних політичних цілей (зокрема, щоб залучити національні меншини до кола прихильників української незалежності). А після здобуття Україною незалежності дуже легко і просто відмовились від власних обіцянок, а отже, промовчавши, не створивши відповідні правові механізми реалізації, кардинальним чином змінили пріоритети державної політики в національно-етнічній сфері.

Таким чином, національно-етнічні чинники суттєво впливають на різноманітні аспекти функціонування Української держави і тому існує нагальна потреба в ухваленні Закону «Про національно-культурну автономію», Концепції етнонаціональної політики України, визначенні поняття корінних народів та правовому закріпленні особливостей їх правового статусу, удосконаленні правового регулювання мовних відносин, зокрема визначенні порядку одночасного функціонування двох або кількох мов у межах окремих адміністративно-територіальних одиниць.

 

—^                      ТТ1Г11Г11Г

Ради у становленні державності

Історична практика свідчить, що загальнонаціональні органи народного представництва у будь-якій країні відіграють суттєву роль у становленні державності. Особливе значення має якість парламентської діяльності, коли держава і суспільство перебувають на перехідному етапі свого розвитку. Україна зараз саме на такому етапі державотворення.

Як у теоретичному, так і практичному аспекті є необхідність розкрити роль Верховної Ради в державотворенні і правотворенні, виявити чинники, які позитивно і негативно впливають на даний процес, проаналізувати функції парламенту, проблеми і труднощі в його діяльності, шляхи їх подолання.

Парламент (від лат. рагіаге — говорити, англ. рагііатепі, франц. рагіетепі), або легіслатура (від лат. Іех — закон), — вищий запально-національний представницький орган державної влади, який правомочний у законодавче визначених формах реалізовувати представницьку, законодавчу, установчу, контрольну та інші функції.

Представницька функція парламенту. Конституція України 1996 р., на відміну від Основних Законів багатьох інших країн світу, при визначенні правового статусу парламенту не закріплює його як представницький орган державної влади, хоча фактично визнає його таким. Преамбула Конституції, повноваження Верховної Ради, визначені ст. 85 Основного Закону, ряд інших положень свідчать саме про представницький характер Верховної Ради. Так, згідно з преамбулою Конституції України Верховна Рада приймала чинну Конституцію від імені Українського народу—громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу. Згідно із ст. 85 Конституції парламент України ініціює реалізацію різноманітних форм безпосередньої демократії, призначає всеукраїнський референдум, вибори Президента України, чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування, вносить зміни до Конституції України в межах і в порядку, визначених Конституцією, обговорює і вирішує різноманітні питання внутрішньої і зовнішньої політики від імені народу і в його інтересах. Про представницький характер Верховної Ради України свідчить на

 

явність у ній депутатських фракцій і груп, які представляють відповідні політичні сили і верстви населення, зв'язки народних депутатів України з виборцями в одномандатних округах, виступи народних депутатів у Верховній Раді від імені виборців. Парламент є форумом нації, де узгоджуються інтереси різних соціальних груп'.

У літературі слушно зазначається, що уникнення в чинній Конституції характеристики українського парламенту як представницького органу державної влади було не відмовою Основного Закону від традиційної риси нашого парламенту, а реакцією на колишній статус парламенту, на його фактично символічний характер, на його статус як головним чином представницького органу державної влади і лише частково як органу законодавчої влади2. Згідно з Декларацією про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. тільки Верховна Рада України може виступати від імені всього українського народу. Відповідно до ст. 75 Конституції Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. В цій конституційній нормі не підкреслюється, що парламент є загальнонаціональним органом народного представництва, але це так.

Принцип народного представництва має історичні корені. У XVII-XVIII ст. у процесі боротьби проти феодальної тиранії європейські народи дійшли висновку, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в демократичній державі повинен бути сам народ. Народ формує виборний представницький орган (парламент), який має виключне право приймати закони, охороняти свободи і права людини, забезпечувати вирішення суспільних проблем в інтересах всіх громадян. Виходячи з цих міркувань є всі підстави вважати, що ст. 75 Конституції чітко пов'язана зі ст. 5, в якій встановлено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народне представництво, таким чином, виконує функцію об'єднання суверенітету народу з державною владою, що надає всій системі правління демократичного характеру.

Історичними попередниками органів, які уособлювали ідею народного представництва, можна вважати установи в демократичних державах Стародавньої Греції і Римської імперії. З XII ст. почали розвиватися парламентські установи в Англії, а потім у деяких європейських державах. Спочатку вони були станово-представницькими органами, які обмежували владу монарха. Саме в Англії укорінявся термін «пар-

 

ламент». У XVIII і XIX ст. парламенти стали обиратися на основі загального виборчого права в США і більшості європейських країн. Ідея народного представництва, розроблена Д. Локком, Ш. Монтеск'є, Ж.-Ж. Руссо та іншими мислителями, сприймалася як антипод абсолютизму і єдино розумна основа організації дійсно демократичної влади. І ця ідея знайшла втілення в організації і функціонуванні парламентів.

Парламенти завжди відігравали велику роль у становленні державності будь-якої країни. Це стосується і Верховної Ради України. Одночасно можливості парламенту значною мірою визначаються існуючою в даній країні формою правління. Президент України поставив питання про перехід від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської. Тобто йдеться про посилення ролі Верховної Ради в державному механізмі України. Можна згадати, що свого часу в Англії, наприклад, був впроваджений принцип верховенства парламенту, внаслідок чого вся система влади стала називатися «парламентським правлінням». Формально вона трактується таким чином і на сьогоднішній день. У США, які одразу і найбільш послідовно сприйняли концепцію поділу влади, парламентська установа (Конгрес) перебуває в рівному правовому положенні з незалежним Президентом США і Верховним Судом. І в Англії, і в США парламенти реалізують законодавчу функцію і прийняття бюджету. Але принцип верховенства парламенту визнавав за парламентом Англії також функцію контролю над урядом. Поступово всі країни світу як з монархічною, так і республіканською формою правління з різними модифікаціями в основному приймали одну з цих основних моделей — парламентську або президентську.

Теорія і практика сучасного конституціоналізму свідчать про те, що в парламентській республіці і парламентській монархії парламент уособлює верховну владу. Відповідно, він формує і контролює уряд. У президентській (напівпрезидентській) республіці парламент ділить владу з главою держави, який сам формує і контролює уряд, хоча це й не виключає окремих контрольних повноважень парламенту. Так, п. 13 ст. 85 Конституції України закріплює, що до повноважень Верховної Ради України належить «здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України». Державний лад, який базується на верховенстві парламенту в системі державного механізму, називають парламентаризмом. Для інших форм правління цей термін не застосовується, оскільки існування в тій чи іншій країні парламенту — це ще не є встановленням парламентаризму. Не є державою парламентаризму і сучасна Україна. Парламентаризм у нашій державі перебуває на початковому етапі.

 

Представницька функція парламенту спрямована на вираження волі народу. Вона реалізується шляхом проведення періодичних вільних виборів. Вибори забезпечують виявлення інтересів різних соціальних груп, мирний перехід державної влади від одних виборних представників суспільства до інших на основі вільного волевиявлення виборців. Це означає, що серед всіх державних інститутів парламент виступає єдиним органом загальнонародного представництва. Саме виборці мають право формувати парламент. Представництво є основоположною рисою і функцією парламенту. Представницька роль парламенту України піднімає його значення як органу, що сприяє становленню в нашій країні громадянського суспільства, принципів демократії і правової держави.

У сучасній українській політико-правовій думці немає єдиної позиції щодо того, якою повинна бути оптимальна форма правління в нашій країні. Одні автори вважають, що президентська, другі — парламентська, треті — парламентсько-президентська, четверті — президентсько-парламентська, тобто нині існуюча. Зрештою, йдеться насамперед про правовий статус Верховної Ради. Політична історія дає можливість виявити переваги і недоліки різного статусу парламенту в державному механізмі. Окремі переваги, як і недоліки, притаманні будь-якій формі правління. Так, у парламентарних державах уряд, який може існувати при наявності більшості депутатів, що підтримують його, легко проводить необхідні йому закони і ігнорує критику опозиції. Ця система ефективно спрацьовує при умові функціонування в державі стабільної двопартійної політичної системи. Без такої стабільності або в умовах багатопартійної системи неминуче виникає так звана міністерська чехарда, тобто часта зміна складу уряду, і труднощі в прийнятті законів. При дуалістичних формах правління, навпаки, глава держави та його адміністрація (уряд) стабільні весь строк повноважень. Але виконавча влада стикається з труднощами в проведенні через парламент необхідних їй законів і особливо бюджету, якщо більшість у парламенті належить опозиційним партіям.

Таким чином, форма правління і відповідне їй положення парламенту, значною мірою виявляють свою ефективність або неефективність залежно від партійної системи, яка склалася в країні. Те, що сьогодні в Україні офіційно зареєстровано майже 130 політичних партій, — це не найкраща ситуація для нормальної діяльності Верховної Ради. Так, у виборах до парламенту України в березні 2002 року взяли участь виборчі блоки: Блок Віктора Ющенка «Наша Україна»; «Блок Наталії Вітренко»; «Виборчій блок Юлії Тимошенко»; «Демократична партія України — партія «Демократичний союз»; «Єдність»; «За єдину Украї-

ну»; «ЗУБР» (за Україну, Білорусію, Росію); «Команда озимого покоління»; «Народний Рух України»; «Проти всіх»; «Руський блок»; Виборчий блок політичних партій — українська партія та Всеукраїнська партія міжнаціонального порозуміння «Новий світ». Крім того, у виборчому багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі брали участь політичні партії: Всеукраїнська партія «Нова сила»; Всеукраїнська партія трудящих; «Жінки за майбутнє»; Комуністична партія робітників і селян; Комуністична партія України; Комуністична партія України (оновлена); Народна партія вкладників та соціального захисту; Партія Всеукраїнського об'єднання лівих «Справедливість»; Партія зелених України; Партія «Нова генерація України»; Партія реабілітації тяжкохворих України; Політична партія «Всеукраїнське Об'єднання Християн»; Політична партія «Яблуко»; Селянська партія України;

Соціал-демократична партія України; Соціал-демократична партія України (об'єднана); Соціалістична партія України; Українська морська партія; Українська Національна Асамблея; Українська політична партія «Християнський рух»'.

Таким чином, було зареєстровано 33 політичних партії та виборчих блоків політичних партій по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу. За результатами голосування лише шістьом із них вдалося подолати чотиривідсотковий бар'єр і взяти участь у розподілі 225 депутатських мандатів. Переможцями виборів у цьому окрузі стали: Блок Віктора Ющенка «Наша Україна» (23,57%); Комуністична партія України (19,98%); «За єдину Україну» (11,77%); Виборчий блок політичних партій «Виборчий блок Юлії Тимошенко» (7,26%); Соціалістична партія України (6,87%); Соціал-демократична партія України (об'єднана) (6,27%). Загальна кількість голосів виборців, які були віддані за політичні партії, виборчі блоки політичних партій, які перемогли у виборчих перегонах, становила 19 626 668, або 72,75% від загальної кількості голосів виборців. На всі інші 27 політичних партій, виборчих блоків політичних партій — суб'єктів виборчого процесу — припадало 4 684 078 голосів виборців, що становить 24,25% від їх загальної кількості2.

Аналіз результатів виборів до Верховної Ради України в березні 2002 р. у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі дозволяє зробити висновок про більш чітку політичну структуризацію суспільства, оскільки на парламентських виборах у 1998 році вісім

 

партій підтримало 17 481 593 виборці, а в 2002 році шість партій підтримало 19 626 668 виборців.

Разом з цим структура населення не досить чітко втілена в складі парламенту. Так, з 450 народних депутатів обрано лише 23 жінки, тобто 5,11% від загальної кількості парламентарів. Якщо врахувати, що жінки в структурі населення складають 52%, то ця диспропорція особливо є показовою. Депутати віком від 21 до ЗО років складають лише 10%. Працівників сільськогосподарських підприємств — всього З, (0,67%), — стільки же, скільки і працівників Адміністрації Президента України. Керівників і працівників міністерств та інших центральних органів 14 (3,11%), юристів, соціологів і політологів 91 (20,22%), в той час як інженерно-технічні та будівельні професії представлені 167 народними депутатами — 37,11% від загальної кількості народних депутатів'. Особливо несприятлива ситуація з представництвом жінок. При цьому від виборів до виборів чітко проявляється тенденція зниження їх представництв в українському парламенті. Звідси можна зробити висновок, що представницька функція Верховної Ради не чітко виражена у структурі діючого парламенту.

Законодавча функція є основоположною функцією парламенту України. Особливе значення має прийняття ним Конституції України, в якій закладені основи правової системи України як суверенної держави, визначено правовий статус Президента України, Кабінету Міністрів, Конституційного Суду, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, суду і прокуратури, органів місцевого самоврядування тощо. Найбільш вагомі можливості парламенту України по становленню державності проявляються через законодавчу діяльність, оскільки він має право внесення змін до Конституції України. Виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство, право суб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; порядок застосування мов; засади використання природних ресурсів; основи соціального захисту;

правовий режим власності; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демократичних та міграційних процесів; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; орга-

 

нізація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби; територіальний устрій України; судоустрій, судочинство, статус судів і засади місцевого самоврядування; основи національної безпеки; правовий режим воєнного і надзвичайного стану тощо. Парламент України сам визначає організацію і порядок своєї діяльності, статус народних депутатів України. На жаль, пройшло маже сім років після прийняття Конституції України 1996 року, а Регламент Верховної Ради в формі закону так і не було прийнято. Закон «Про статус народного депутата України» так часто змінюється, що про його стабільність говорити не доводиться.

За роки незалежності парламентом України було прийнято більше 2000 законів, але більша їх частина — це закони про внесення змін до чинних законів. Це свідчить про неякісну підготовку законодавчих актів, слабку апробацію законопроектів. Законодавча діяльність Верховної Ради може позитивно впливати на становлення і розвиток української державності тільки в разі якісного законотворення. Неякісний закон може завдати лише шкоди. Недостатнє врахування законодавцем глибинних процесів розвитку суспільства і економіки породив такий дефект правотвор-чості, як казуїстичність законів, їх спрямованість на вирішення поточних завдань. Такі закони, як правило, нестабільні, часто змінюються^пород-жують серед населення і посадових осіб правовий нігілізм, неповагу до законів. Мають місце і закони-декларації, головним змістом яких є проголошення цілей і завдань регламентації суспільних відносин. У таких законах недостатньо правових норм, і це теж негативно впливає на правосвідомість громадян, посадових осіб.

Нерідко має місце недооцінка вітчизняного досвіду і переоцінка зарубіжного. Якості і ефективності українського законодавства завдає шкоди бездумне сприйняття іноземних правових інститутів без врахування існуючих політико-правових реалій. Специфіка дефектів право-творчості в тому, що вони не можуть бути виправлені в процесі право-застосування. Наявність цих дефектів призводить до неефективності закону, яка може бути посилена в результаті помилок при правозасто-суванні1. В зв'язку з цим заслуговує на підтримку ідея про створення банку помилок, що виникають у процесі правотворчості і правозасто-сування, і на цій основі розробити єдину теорію правотворчих і пра-возастосовних помилок2.

 

На становлення державності в Україні Верховна Рада впливає насамперед через законодавство. Його ефективність обумовлюється багатьма обставинами, які пов'язані як із самою законодавчою діяльністю парламенту України, так і з діяльністю по реалізації законів. Залежить вона і від соціально-правової активності суб'єкта законотворчості і правозастосування, від рівня їх правосвідомості і правової культури. Чимало законів, що приймається парламентом України, не працюють. Відповідно, необхідно виявляти чинники, які знижують або ж зводять нанівець загальну позитивну роботу законодавчого органу. Вияв таких негативних факторів, застосування засобів щодо зниження їх впливу повинно проходити на основі наукових рекомендацій. Позитивні і негативні фактори можуть стосуватися як сутності проблем, які потребують законодавчого врегулювання, так і організаційно-процедурних сторін впровадження в життя відповідних законодавчих рішень. Все це сьогодні ставить перед юридичною наукою України чимало складних питань. Наука повинна знаходити шляхи вирішення проблемних ситуацій, які потребують законодавчого врегулювання.

Аналіз повинен будуватися на врахуванні потреб та інтересів різних соціальних груп і прошарків населення у відповідній сфері суспільних відносин. Законодавча діяльність Верховної Ради України є ефективною і працює на становлення і розвиток державності у тому випадку, коли відповідає головній меті — вирішенню економічних, політичних, соціальних, екологічних, духовних та інших завдань і реалізується відповідно до вимог Конституції України. Така мета досягається через виявлення насамперед суспільних відносин, які потребують законодавчої регламентації, розробку і своєчасне прийняття законів в інтересах населення України, а також за умови органічного входження закону у систему чинного законодавства. Тому особливо необхідним є системний аналіз суспільних відносин та їх якісне врегулювання.

Класичне розуміння законотворчості і законодавчого процесу в парламенті демократичної правової держави базується на принципі верховенства вищого представницького органу влади в законодавчій діяльності. Це відповідає поділу влади як принципу організації державної влади, коли виразником народного суверенітету виступають саме вищі органи народного представництва.

У широкому значенні прийняття законів у державі не обмежується лише межами парламенту. Його витоки лежать у самому суспільстві і входять до структури інших процесів, насамперед соціального і політичного. Законотворчість як більш широке поняття включає в себе дії і відносини, які передують законодавчому процесу, зокрема такі, як

 

виявлення потреб у прийнятті закону, наукова, експертна і організаційна підготовка законодавчої ініціативи, якщо це не регулюється нормами про законодавчий процес.

Законодавчий процес у вузькому значенні — це конституційне встановлений ряд етапів, що послідовно змінюють один одного. Він є суворо регламентованою процедурою прийняття законів. Ця процедура включає в себе ряд парламентських процедур, починаючи з внесення законопроекту до парламенту України і закінчуючи опублікуванням прийнятого закону і його вступом у дію. Законодавчий процес, як будь-який юридичний процес, має свої стадії: внесення законопроекту, його розгляд у комітетах, прийняття закону, його підписання главою держави, опублікування закону. Детально весь законодавчий процес визначається в Регламенті Верховної Ради, який не повністю відповідає вимогам сьогодення. Тому об'єктивно необхідним є прийняття закону про регламент, як цього вимагає Конституція України.

У процесі законотворення важливо враховувати соціальний фактор законодавчої діяльності. Угорський вчений К. Кульчер одним із завдань законодавчої соціології вважає підхід до законотворчості в аспекті впливу на нього соціальних чинників'. І це справедливо.

У наш час необхідно по-новому підходити до процесу законотворення. Сутність цього підходу виявляється в орієнтації на правове законодавство і розуміння законотворчості як узгодження різних соціальних інтересів, при якому свобода реалізації одних суб'єктів права не ущемлює інших. Йдеться про правову законотворчість, в основі якої лежить виявлення і врахування соціальне обумовлених правоутворю-ючих інтересів. Для того щоб виявити такий інтерес в кожному конкретному випадку, законодавець повинен не просто піднятися над окремими, груповими інтересами, але й знайти в тому чи іншому інтересі загальнозначущий момент, ті форми його реалізації, які не завдають шкоди інтересам інших груп населення2. Недостатня ефективність українського законодавства і його вплив на державотворчий процес, на наш погляд, пов'язані і з тим, що парламентарі не навчилися виявляти . цей загальний інтерес, а може, й не завжди в цьому зацікавлені, тому нерідко в законах домінують інтереси окремих соціальних груп.

Є також необхідність відходити від радянської теорії ефективності законодавства, яка в цілому лежала в руслі інструментального підходу до права як засобу впливу на суспільство, інструмента досягнення економічних, політичних, ідеологічних та інших цілей соціалістичного

 

будівництва. Ефективність норм законодавства визначалася як «співвідношення між фактичним результатом їх дії і тими соціальними цілями, для досягнення яких ці норми були прийняті»'.

На сучасному етапі, моли завдання правового регулювання бачиться вже не в досягненні поставлених зверху цілей, а у вираженні і узгодженні соціальних інтересів, повинні бути переглянуті і положення теорії ефективності законодавства. А це важливо і з точки зору оцінки результативності діяльності Верховної Ради. Було б невірно продовжувати трактувати ефективність закону як співвідношення між результатом дії норми і визначеними політичними, економічними, ідеологічними тощо цілями. В руслі сучасного розуміння правової природи і сутності закону в умовах становлення правової державності ефективність законодавства слід вимірювати його внеском у зміцнення правових засад державного і суспільного житгя, становлення і розвиток форм свободи в суспільних відносинах2.

Важливо щоб законотворча діяльність базувалася на науковій основі. Це має суттєве значення для ефективного впливу парламенту на процес державотворення і правотворення. При Верховній Раді функціонує Інститут законодавства, діяльність якого відіграє важливу роль у забезпеченні якості законопроектної роботи. Слід враховувати, що в гносеологічному аспекті в основі процесу створення закону лежить відображення суспільно-економічного життя. Законотворення — творчий процес. Створюючи норму права, законодавець та інші учасники цього процесу з усього багатоманіття суспільних відносин обирають лише ті, які взагалі можуть бути врегульовані з допомогою права і, відповідно, підпадають під сферу правового регулювання. Всередині цієї сфери виокремлюються відносини, які ще не врегульовані правом або врегульовані ним неналежним чином чи ж не в повному обсязі, тобто ті, де є об'єктивна необхідність у правовій регламентації. Таким чином, без аналітичної роботи ці проблеми не вирішуються. Тому є необхідним при Верховній Раді потужний науковий центр, який би цю роботу виконував.

Ще за радянських часів, коли законодавча діяльність ледве жевріла, вчені ставили питання про необхідність планування законодавчої діяльності3.1 це

 

виправдано, тому що процес законодавчого врегулювання суспільних відносин повинен бути поетапним, побудованим на довгостроковій плановій основі, чого, на жаль, у парламенті України немає. Впровадження планового начала в підготовку законопроектів дає можливість не лише оптимізувати діяльність Верховної Ради з цього питання, а й скоординувати роботу і сконцентрувати сили правотворчих, правозас-тосовчих органів, а також наукових установ на пошуку оптимальних вирішень актуальних законопроектних завдань. Саме в процесі підготовки і прийняття планів і програм законопроектних робіт парламент України може реально впливати на кількісні параметри виданої ним продукції — законів.

При виконанні робіт з підготовки законів необхідно орієнтуватися на реалізацію таких завдань: уникнення дрібних тем; укрупнення (консолідація) пропозицій до плану; відмову від регулярного (кожним новим складом Верховної Ради) оновлення нещодавно прийнятих законів;

заміну пропозицій про видання нових законів внесенням змін і доповнень до вже діючих. Економія часу в даному разі досягається насамперед за рахунок того, що стають непотрібними тривалі дискусії щодо концепції і структури нових законопроектів.

Одним із суттєвих чинників ефективності законотворчості є його системність. При плануванні парламентом законопідготовчих робіт необхідно «накладання» кожної пропозиції щодо видання нового закону на систему діючого законодавства України, в іншому разі навіть найдосконаліший закон не буде «працювати».

Законодавча діяльність Верховної Ради, її вдосконалення значною мірою визначається рівнем політико-правової культури народних депутатів, їх наполегливістю, вмінням ставити на перший план загальнонародні, а не особисті або вузькопартійні, вузькогрупові інтереси. Форми прояву депутатської активності в процесі підготовки законопроектів різні: а) врахування висловлених виборцями зауважень; б) внесення депутатами пропозицій в робочі і підготовчі групи, парламентські комітети, комісії; в) активна участь в обговоренні законопроектів у ході їх першого, другого, а іноді і третього читання. Народні депутати мають можливість і повинні відстоювати конкретні пропозиції, які спрямовані на підвищення якості і ефективності майбутнього закону. Як свідчить практика, на жаль, чимало народних депутатів України не повною мірою використовують свої можливості впливу на зміст законів, що приймаються Верховною Радою.

Реалізація парламентом України законодавчої та інших функцій ускладнюється міжфракційною боротьбою. Політичні партії створили

 

парламентську «більшість». Але й цей процес йшов більше півроку, що суттєво гальмувало законотворчу діяльність. 21 листопада 2002 р. новим Прем'єр-міністром України був призначений В. Янукович, якого запропонувала парламентська більшість. Був сформований новий Уряд, який є коаліційним. Підписавши договір про коаліцію, домовившись про розподіл портфелів і солідарну відповідальність, парламентська більшість та уряд, по суті, розпочали розробку нової моделі взаємодії виконавчої і законодавчої гілок влади, що йде в руслі запропонованої Президентом України конституційної реформи. Доля країни і самого парламенту значною мірою визначатиметься тим, наскільки стабільною буде ця парламентська більшість і якою мірою вона буде спрямована на вирішення актуальних проблем державотворення.

Однією з невирішених проблем законотворчої діяльності Верховної Ради була і залишається проблема її наукового забезпечення. В юридичній літературі ця теза вже має аксіоматичний характер. Немає підстав вважати, що теза про необхідність наукового забезпечення пра-вотворчості не проводиться в життя. Верховна Рада, Адміністрація Президента, Міністерство юстиції, інші органи державної влади широко залучають науковців до підготовки проектів нормативних актів. Збільшується кількість науково-методичних і консультативних рад. Але на якості законів це не позначається, що пов'язане насамперед з не завжди високим професіоналізмом як самих розробників і експертів, так і тих, хто приймає рішення, враховує або не враховує експертні оцінки. Вибір розробників і експертів роблять на свій розсуд посадові особи, які замовляють законопроект і які, безумовно, зацікавлені в його наповненні відповідним змістом. Нерідко розробники і експерти відбираються за суто суб'єктивними, особистими критеріям. В умовах переходу до ринку і складного матеріального стану науки поширюється форма соціального замовлення на підготовку законопроектів та їх експертизу. Таке замовлення посадових осіб нерідко прямо або опосередковано включає в себе і запрограмовану бажану відповідь на поставлену проблему. Тому об'єктивно необхідним є прийняття закону «Про нормативні правові акти», в якому можна чітко врегулювати всі ці питання. Проект такого закону вже кілька років тому був підготовлений в Національній юридичній академії імені Ярослава Мудрого, але так і не втілився в практику як діючий закон. Обов'язково необхідно проведення незалежної наукової експертизи при розгляді законопроектів, в тому числі і альтернативних, а також планів законопідготовчих робіт. Важливо встановити, що направлення законопроекту на висновок у відповідні органи виконавчої влади не усуває обов'язкового проведення його незалежної експертизи.            '                  •

 

В проекті Закону України «Про нормативні правові акти»', який розробили М. І. Панов (керівник), Г. О. Борисов, В. М. Горшеньов, М. П. Воронов, Ю. М. Тодика, М. В. Цвік, Л. Л. Богачова і Б. І. Оль-ховський2, міститься глава під назвою «Наукова експертиза проектів нормативних актів», в якій є важливі положення. Наукова експертиза проводиться з метою: забезпечення якості, законності, обґрунтованості, узгодженості й своєчасності прийняття нормативних актів, виявлення можливих позитивних і негативних правових, економічних, соціальних, кримінологічних, екологічних, демографічних та інших наслідків дії актів, визначення місця нормативного акта в системі чинного законодавства; наукова експертиза здійснюється науковими установами, іншими організаціями, а також окремими науковцями і фахівцями тієї галузі науки, предмет якої складає зміст проекту нормативного акта; до експертизи можуть залучатися установи і організації, фахівці і науковці іноземних держав і одночасно до наукової експертизи не можуть залучатися суб'єкти, від яких надійшли проекти нормативних актів, або ті, що брали участь у розробці проектів нормативних актів; проекти нормативних актів з питань забезпечення правового статусу громадян та їх об'єднань обов'язково мають підлягати науковій юридичній експертизі; уразі наявності альтернативних проектів нормативних акті^ наукова експертиза по кожному з них повинна, як правило, проводитися одними й тими ж експертами; в оцінці проекту нормативного акта експерти є незалежними від думки органу, за дорученням якого проводиться експертиза, та будь-якого іншого впливу.

Крім цього, в проекті Закону «Про нормативні правові акти» містяться такі суттєві положення: результати наукової експертизи проектів нормативних актів повинні враховуватися нормотворчими органами при їх обговоренні та прийнятті чи визначенні подальшої роботи над ними. Разом з цим нормотворчий орган при розгляді та прийнятті нормативного акта не зв'язаний висновком наукової експертизи. Встановлюється, що результати висновків експертів щодо проектів нормативних актів, які внесені на обговорення громадян, публікуються в офіційних виданнях нормотворчого органу або в інших засобах масової інформації; при обговоренні найбільш важливих проектів нормативних актів з питань загальнодержавного та місцевого значення може призначатися соціологічна експертиза.

 

Повністю можна погодитися з думкою М. І. Панова і М. П. Воронова, що прийняття Закону «Про нормативні правові акти» дало би можливість «... упорядкувати систему нормативних актів України, забезпечити більш високу їх якість та ефективність, зміцнити законність, створити належну законодавчу базу функціонування системи законодавства в Україні»'.

В ідеалі наукове забезпечення повинно пронизувати всі стадії законодавчого процесу. Більше того, юридична наука насамперед покликана бути генератором нових ідей про розвиток українського законодавства, про оптимальні шляхи його оновлення, тобто давати поштовх законотворчості ще на передзаконодавчому етапі. Необхідність у науковому забезпеченні законотворчості сьогодні особливо посилюється з огляду на ускладнення суспільних процесів, які підлягають регламентації, розширення демократичних засад створення і вдосконалення законодавства. Участь науково-дослідних інститутів, вищих навчальних закладів юридичного профілю, окремих фахівців, учених у розробці концепцій майбутніх законів, в опрацюванні їх тексту є однією з форм участі громадськості в процесі законотворення. Наукове забезпечення законотворчості потребує більш активного впливу науки на процес створення не лише законів, а й підзаконних нормативних актів, що видаються на їх основі, конкретизують і розвивають положення закону. В законах досить часто робиться відсилка до інших нормативно-правових актів. І якщо таких актів немає або вони не якісні, не витримані концептуальні ідеї, закладені в базовому законі, то ні до чого хорошого це не призведе.

Аналіз законів, які приймає Верховна Рада України, свідчить про необхідність вдосконалення законодавчої техніки. Цей же аналіз говорить про те, що найсуттєвішим недоліком організаційно-процесуальної сторони законотворчості є відсутність науково обгрунтованої концепції розвитку законодавства у взаємозв'язку з економічними, політичними і соціальними реформами, які проводяться в Україні. Недоліком сучасної практики планування законопроектних робіт є те, що в планах не прослідковується чіткий взаємозв'язок розвитку законодавства з прогнозними оцінками розвитку відповідних сфер суспільних відносин. Причина цього полягає в тому, що немає достовірних наукових прогнозів розвитку соціуму. Для ефективного вирішення проблем державотворення в Україні необхідна плідна співпраця юристів, політо-логів, економістів, соціологів, інших фахівців суспільствознавства.

 

Потрібні довгострокові плани (програми) законотворчої роботи парламенту України, що дало б змогу впорядкувати не лише законопідготовчу діяльність, а й посилити системність самого законодавства, його внутрішню узгодженість і несуперечливість і, зрештою, реалізацію конституційного принципу верховенства закону.

Вплив Верховної Ради України на процес державотворення реалізується і через установчу функцію парламенту. Ця функція пов'язана насамперед із становленням нової політичної системи, системи органів державної влади. Крім того, установча функція Верховної Ради передбачає наявність значних номінаційних повноважень, пов'язаних з призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також із формуванням інших органів публічної влади. Так, парламент України дає згоду на призначення Прем'єр-міністра України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення, безстрокове призначення на посади суддів, призначення третини складу Конституційного Суду України, половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та ін. Новим у номінаційній функції стало те, що не Президент України запропонував кандидатуру Прем'єр-міністра, а парламентська білвшість запропонувала Президенту кандидатуру В. Януковича. Глава держави з цим погодився і виніс цю кандидатуру на розгляд Верховної Ради. Це йде в руслі ідей конституційної реформи, запропонованої Президентом України. Пропозиція деяких політичних сил надати право парламенту од-ноособово призначати весь склад уряду, відібравши це право у глави держави, сьогодні за чинною Конституцією є неможливим і недоцільним.

На процес державотворення в Україні Верховна Рада впливає і через свою контрольну діяльність, яка ще не досить висвітлена в науковій літературі, але значущість якої досить велика. Реалізація контролю посідає важливе місце в роботі парламенту будь-якої країни. Парламент повинен мати значні контрольні повноваження. Це зумовлюється насамперед його роллю і місцем у державному механізмі, тим, що він відображає різні соціальні, територіальні і загальнодержавні інтереси, працює гласно, відкрито. Контрольні повноваження Верховної Ради, її комітетів закріплені не лише в Конституції України, а і в поточному законодавстві. Процедури, пов'язані з реалізацією контролю, закріплені в Регламенті Верховної Ради. Згідно з ч. З ст. 89 Конституції України парламент у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Контрольна функція комітетів Верховної Ради реалізується через: а) здійснення контролю за

і о/\

 

дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів парламенту України, за відповідністю підзаконних актів Конституції законам України, а також вивчення ефективності їх застосування; б) вивчення доцільності та ефективності дій Кабінету Міністрів, інших органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до парламентських комітетів, підготовку та розгляд Верховної Ради України; в) участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням Державного бюджету у частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів".

Тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України створюються для підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до їх компетенції, проведення розслідування з питань, що становлять громадський інтерес, якщо за це проголосує не менше 1/3 від конституційного складу парламенту України.

Верховна Рада України як законодавчий орган має деякі контрольні повноваження стосовно Президента України та органів виконавчої влади. Щодо глави держави цей контроль здійснюється через аналіз і оцінку конституційності та законності його рішень і дій. У разі вчинення Президентом державної зради чи іншого злочину парламент уповноважений притягнути його до конституційно-правової відповідальності у вигляді імпічменту, а при наявності сумнівів щодо конституційності правових актів Президента народні депутати мають право звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням.

Верховна Рада наділена значними контрольними повноваженнями щодо органів виконавчої влади. Такий контроль здійснюється шляхом затвердження Державного бюджету України і внесення до нього змін, контролю за виконанням цього бюджету, прийняття рішень щодо звіту про його виконання (п. 4 ст. 85 Конституції), контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85). Парламент України за пропозицією не менше як 1/3 народних депутатів України від його конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Уряду та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів більшістю від конституційного складу Верховної Ради (ст. 87). Результативними формами контролю за урядовою діяльністю є парламентські слухання та слухання у комітетах, Дні Уряду у парламенті. Згідно з п. 2 ст. 10 Закону «Про комітети Верховної Ради України» на пропозицію комітету керівники Кабінету Міністрів, міністерств, комітетів, відомств, інших

 

органів виконавчої влади зобов'язані прибути на його засідання і дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку виконання контрольних повноважень. Згідно зі ст. 9. 1. 10 Регламенту Верховної Ради Міністерство фінансів зобов'язане щомісяця надсилати Комітету з питань бюджету необхідну інформацію про стан бюджету і його виконання.

Згідно із ст. 86 Конституції народні депутати України мають право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади, які зобов'язані повідомити народного депутата про результати розгляду його запиту. Закон «Про статус народного депутата України» зокрема передбачає крім депутатського запиту (ст. 15), ще й депутатське звернення (ст. 16), яке відрізняється від попереднього сферою питань, процедурою та юридичними наслідками розгляду.

Контрольна діяльність Верховної Ради отримує свій подальший розвиток. Разом з цим їй притаманні й певні недоліки, зокрема: відсутність а) комплексності, системності; б) наукової обгрунтованості; в) плановості; г) узгодженості; ґ) гласності; д) перспективності. Відсутні і Ґрунтовні наукові роботи, присвячені контрольній функції парламенту України. Подальший розвиток контрольної діяльності парламенту має велике значення для контролю за законністю, для проведення виваженого політичного курсу, боротьби зі злочинністю, корупцією, марнотратством. Цей контроль має суттєве значення для інформування громадськості про стан державного управління, найбільш болючі і актуальні проблеми державотворення, забезпечення прав людини і громадянина.

Необхідність посилення контрольної діяльності парламенту України пов'язана із тими тенденціями, які сьогодні визначилися в управлінському середовищі. Поширеним явищем в Україні, як і в інших країнах СНД, стала криміналізація чиновництва, яка йде як знизу вгору, так і згори вниз. При цьому йдеться не про традиційну корупцію, яка є постійним супутником бюрократії, а про активне зрощення державного апарату з криміналом. Передумови цієї тенденції укорінені в нестійкості фінансової системи, високому рівні монополізації економіки при лібералізації цін, в недосконалості податкової системи, нерозроб-леності системи експортно-імпортного контролю тощо. Слабка, корумпована і не компетентна бюрократія має своїм наслідком слабку, корумповану і неефективну державу. Найкращі і суспільне корисні закони і рішення державної влади деформуються, вихолощуються, перекручуються, а нерідко перетворюються на свою протилежність. Суспільство втрачає довіру до влади, влада втрачає інструменти впливу на суспіль

 

ство. Фрагментація соціально-економічного простору логічно переходить в стадію атомізації суспільства. В таких умовах шанси на успішне проведення реформ незначні. Лідер парламентської фракції «Регіони України» народний депутат Р. Богатирьова в своєму інтерв'ю зазначає, що «Україна нині перебуває у так званій «точці біфуркації». Від того, які кроки найближчим часом зробить держава, залежить майбутнє української економіки на багато років наперед: чекає нас подальше піднесення чи обвальне падіння»'.

У літературі нерідко виділяють бюджетну функцію парламенту2.1 для цього є підстави. До речі, з усіх законів, як правило, найтяжче приймається Державний бюджет України. У структурі державного механізму згідно з Конституцією України і Законом від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату Верховної Ради України» створена і функціонує Рахункова палата як постійно діючий вищий орган державного фінансово-економічного контролю. Вона утворюється парламентом України, йому підпорядкована і підзвітна, є юридичною особою, здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави, реалізує державний фінансовий контроль на засадах законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності. Завданнями Рахункової палати є: організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням прибуткової та видаткової частини Державного бюджету України; використання бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягом, структурою та їх цільовим призначенням; здійснення контролю за затвердженням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України; визначення ефективності та доцільності витрат державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів; контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля. До завдань Рахункової палати входить також контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Центрального банку України та уповноважених банком, здійснення контролю за грошовою емісією.

 

Рахункова палата має право здійснювати контрольно-ревізійні, експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують єдину систему контролю за виконанням Державного бюджету України, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних та валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм, проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних парламенту України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності. Рахункова палата має право проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України, порушувати перед парламентом України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі.

У системі функцій Рахункової палати особливе значення має контроль за виконанням Державного бюджету України. Це її основоположна інтегративна функція. Рахункова палата — спеціалізований контрольний орган Верховної Ради. В контролі за Держбюджетом чимало проблем. Голова Рахункової палати В. Симоненко робить акцент на найболючіших проблемах формування Державного бюджету і витрат з нього. Проблема Державного бюджету безпосередньо пов'язана із забезпеченням національної безпеки країни. Нестача коштів на вирішення актуальних проблем життєдіяльності суспільства веде до катастрофічних наслідків. В. Симоненко зазначає, що за вісім місяців 2002 року населення України зменшилося більше ніж на 241 тисячу чоловік. Скорочення чисельності населення стало закономірністю, яка продовжується вже 11 років. За даними соціологічного опитування, підтвердженого офіційною статистикою, до прошарку бідних і жебраків в Україні відносять себе 68% громадян. Україна посіла перше місце за темпами поширення СНІДу. Хвороба вийшла за межі групи ризику і вже вражає загальну популяцію (500 випадків інфікування щомісяця). В деяких областях України епідемічний поріг СНІДу перевищений в 3-4 рази. З початку 2001 р. Україна ввійшла в стан епідемії туберкульозу. Кожну годину від цієї хвороби вмирає одна людина. До того ж більше 80% хворих на туберкульоз вмирають у працездатному віці. Десятиліття тому це були одиничні випадки. В 2001 р. на шахтах України було травмовано 16 тис.

 

чоловік, 300 з них смертельно. Кожні 300 тис. тон добутого українського вугілля коштують життя одному гірнику'.

В. Симоненко робить висновок, що всі ці трагедії, вимирання нації пов'язані з нераціональним формуванням використання Державного бюджету України. Державний бюджет — це сума державних коштів, на які повинна жити країна, в межах яких держава, як інститут управління, повинна виконувати свої функції: забезпечувати розширене відтворення, державну, екологічну безпеку і оборону, охорону здоров'я громадян і охорону навколишнього природного середовища, належний рівень освіти і соціальний захист населення тощо. Для цього й створюється держава, пишуться конституції і закони, функціонує система державного управління, в Україні існує 350-тисячна армія державних службовців. За роки незалежності України всі без винятку прем'єр-міністри, міністри фінансів говорили про хронічний дефіцит бюджетних коштів, про низьку дохідну частину бюджету, всіх закликали жити відповідно до свого прибутку. Але ніхто з них не сказав, чи стосується це тих фізичних і юридичних осіб, які взяли іноземні кредити під гарантії уряду і не забезпечили ні їх обслуговування, ні їх погашення. А держава з бюджету вже виплатила по цих боргах 7,9 млрд. гривень. Відповідно, чи стосується заклик жити по своїх прибутках юридичних осіб, які мають пільги по податках? За експертною оцінкою Рахункової палати лише за 9 місяців 2002 р. вони склали 39,7 млрд. гривень.

Кожний рік Верховна Рада веде боротьбу з міністерством фінансів за збільшення доходів Державного бюджету на декілька мільярдів гривень. Але ніякі аргументи народних депутатів не сприймаються, оскільки є контраргумент: наповнення прибуткової частини бюджету в не-передбачуваній, нестійкій економіці є проблематичним. І ніхто персонально на себе не бере відповідальності. За останні 11 років змінилося 10 прем'єр-міністрів, 7 міністрів фінансів і жодного разу не були виконані затверджені законом показники прибуткової частини бюджету. На думку В. Симоненка, необхідно змінити ставлення до Державного бюджету і бачити у ньому фінансово-економічний закон, а не документ політичного компромісу. Необхідний жорсткий незалежний публічний контроль як за видатковою, так і прибутковою частиною бюджету. Але насамперед за прибутковою, яка, як ніде в світі, стала предметом лоб-іювання різних фінансових груп і угруповань. Міністерство фінансів України фактично не несе відповідальність за наповнення бюджету. В Україні сьогодні немає державної структури, на думку В. Симоненка,

 

яка би мала право системно контролювати прибуткову частину бюджету. В 176 країнах світу це завдання вирішують вищі незалежні органи фінансово-економічного контролю країни — рахункові палати. В Україні це питання дискутується вже шість років і парламентом, і Президентом, і Конституційним Судом, та залишається невирішеним. «Значить, це комусь дуже і дуже вигідно»'.

Таким чином, сьогодні об'єктивно стоїть завдання розширення повноважень Рахункової палати, створення її структур на місцях, прийняття в новій редакції Закону про неї. В Україні необхідно створити цілісну систему контролю за використанням коштів, оскільки контролюючих органів багато, а результати невтішні.

На діяльність Верховної Раді, в тому числі і в аспекті формування української державності, впливають як позитивні, так і негативні фактори. До перших слід віднести формування парламенту на демократичних засадах, змагальність парламентського процесу, врахування в парламентській діяльності позитивного досвіду зарубіжних країн з усталеними демократичними традиціями, відсутність моноідеології, можливість функціонувати на основі політичної і ідеологічної багатоманітності. До негативних чинників — жорстку конфронтацію в самому парламенті, а також між різними гілками влади, невисокБй рівень правової культури багатьох народних депутатів, незначну кількість юристів у парламенті, відсутність нового регламенту Верховної Ради, який повинен бути прийнятий у формі закону, закону про нормативні правові акти, невисоку якість деяких прийнятих парламентом законів, відсутність перспективного планування законотворчої роботи, чіткої взаємодії між різними парламентським комітетами, відсутність обгрунтованої системи наукової експертизи проектів законодавчих актів. В парламенті слабо представлені жінки. Вирішення всіх цих питань важливо як з точки зору підвищення ролі Верховної Ради України, так і її впливу на державотворчий процес у нашій країні на демократичних засадах.

 

Глава .IX

України в         формування української державності

Інститут президентства у країнах СНД, ставши породженням періоду «перебудови», пройшов апробацію ще за радянських часів і забезпечив наступництво влади в період руйнації партійного керівництва. Як справедливо зазначає російський дослідник В. Б. Кувалдін, «на відміну від Центральної і Східної Європи, у країнах СНД інститут президентства взяв на себе роль опорної конструкції всієї системи державної вла-. ди, замінивши в цій якості комуністичну партію»'. Майже аналогічну позицію займають і вітчизняні дослідники еволюції виконавчої влади в пострадянський період. На їхню думку, посаду Президента в Україні було запроваджено з кількох причин: через необхідність створення символу незалежності у 1990-1991 рр.; внаслідок інерції мислення комуністичної доби, зокрема (свідомої чи підсвідомої) схильності шукати аналог генерального секретаря, фігуру, яка б перебувала «поза політикою» і виконувала функції безпомилкового арбітра; через прагнення керівництва КПУ і Верховної Ради УРСР (й особисто Л. Кравчука) інституцій-но забезпечити власні позиції при владі у разі зміни режиму2.

До зазначених причин можна також додати силу прикладу Російської Федерації (політико-правова практика якої була визначальною для всіх колишніх республік СРСР) та провідних держав західної демократії насамперед США. Не маючи чіткого уявлення про місце Президента за різних моделей республіканської форми правління, правляча політична еліта України йшла найбільш простим шляхом: вдавалася до запозичення передового (з її точки зору) зарубіжного досвіду. Однак некритичне сприйняття зарубіжної політико-правової практики і неврахування суспільно-політичних реалій тогочасної України призводило до того, що державний механізм новоствореної незалежної держави з Президентом на чолі будувався здебільшого шляхом «випробувань і помилок».

 

У будь-якому разі можна цілком погодитися з висловленою у вітчизняній науці думкою, що становлення інституту Президента України було ключовим моментом у реформуванні державної влади, що був пов'язаний з проголошенням незалежності України та зміною її конституційного ладу'.

Як вже зазначалося, запровадження президентури в Україні здебільшого обумовлювалося політичними чинниками і не мало належного обгрунтування з точки зору науки конституційного права. Це чітко позначилося на еволюції конституційного статусу Президента на тлі загальної проблеми вибору форми правління в новоствореній Українській державі. Нехтування деякими сутнісними ознаками тих чи інших форм правління призводило до юридичного закріплення нежиттєздатних, гібридних форм організації державної влади, в яких химерно перепліталися ознаки радянської республіки, заснованої на принципі повновладдя Рад, з ознаками президентської, напівпрезидентської чи навіть парламентської республіки, побудованої на засадах поділу влади. Водночас політико-правова практика України однозначно довела, що інститут президентства, такий чужий радянській системі організації влади, в нових суспільних умовах не тільки «прижився», але й став невід'ємною частиною нового державного механізму, був підтриманий широкими верствами населення і, більш того, став лідером політичної системи, уособленням революційних перетворень усіх сфер суспільного життя. Після багаторазових випадків, коли одноосібна позиція глави держави виявлялася більш прогресивною порівняно з колективною позицією Верховної Ради України, саме з особою Президента почав ототожнюватись курс реформ в уявленні широких кіл громадськості.

Українська РСР у складі СРСР за формою правління була радянською республікою, сутнісною ознакою якої була наявність жорсткої, «кристалічної» системи державної влади. Стрижнем цієї системи були Ради — органи народного представництва, поєднані субординаційни-ми зв'язками на основі принципу демократичного централізму. Всі інші органи державної влади хоча і формувалися за функціональною ознакою, були спеціалізованими, але офіційно визнавалися похідними від Рад. Формально вищим органом державної влади була Верховна Рада УРСР. Стаття 2 Конституції УРСР 1978 р. встановлювала, що вся влада в Україні належить народу, який здійснює її через Ради народних депутатів, що складають політичну основу держави.

 

' Всі інші органи були підконтрольними і підзвітними Радам. Відповідно всі виконавчо-розпорядчі органи, починаючи від Ради Міністрів УРСР і завершуючи виконкомами сільських рад, знаходилися у подвійному підпорядкуванні: вони були підконтрольними і підзвітними як перед відповідною Радою, так і перед виконавчо-розпорядчим органом вищого рівня. Таким чином, ні про який поділ влади в Конституції УРСР не йшлося. І безумовно у такій структурі влади не було місця інституту президентства. Фактично президентські функції в СРСР до 1990 р., а в Україні до 1991 р. покладались на так званого колективного главу держави — Президію Верховної Ради на чолі з її Головою. Однак, як справедливо зазначають російські державознавці М. В. Баглай і Б. Н. Габричидзе, «будучи наділеним за Конституцією значними формальними повноваженнями, цей орган відігравав малопомітну роль у житті країни, залишаючись придатком партійного апарату»'. Тому саме проголошення принципу поділу влади, запровадження його у політи-ко-правову практику України і стало вирішальним фактором радикальної зміни державного механізму.

Становлення інституту президентства в Україні слід розглядати у тісному зв'язку з процесами, які відбувалися у державно-правовій сфері в СРСР, оскільки 15 березня 1990 р. третім позачерговим З'їздом народних депутатів СРСР була започаткована посада Президента СРСР, Вибори першого Президента СРСР були проведені безпосередньо на З'їзді таємним голосуванням, і ним був обраний колишній Голова Верховної Ради СРСР М. С. Горбачов. Відголосом на введення поста Президента СРСР стало заснування посад президентів у різних республіках колишнього Радянського Союзу. У квітні 1991 р. загальнонародним референдумом цей пост був заснований у Російській Федерації, а 25 липня того ж року Верховна Рада Української РСР ухвалила постанову, якою визнала за доцільне заснувати аналогічний пост і в Україні. Слід зазначити, що до кінця 1991 р. інститут президентства був створений у всіх колишніх радянських республіках.

Оскільки президентура в Україні мала перетворитись із символічної колегіальної внутрішньопарламентської структури на реальний одноосібний позапарламентський інститут, і глава держави мав обиратися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктивно повинен був отримати необхідну конституційно-правову основу, перш ніж стати реальністю. Тому 5 липня 1991 р. було прийнято зако-ни «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін

 

і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР»', «Про Президента Української РСР»2 і «Про вибори Президента Української РСР»3. 1 грудня 1991 р. відбулися загальні, прямі вибори глави Української держави, а вже 5 грудня новообраний Президент України Л. М. Кравчук склав присягу на пленарному засіданні Верховної Ради України. Цікава деталь: інститут президентства в Україні фактично є ровесником незалежної України, оскільки перші вибори Президента України відбувалися одночасно з всеукраїнським референдумом на підтримку Акта проголошення незалежності України. Таким чином, Президент став уособленням незалежної Української держави не тільки юридичне (за Конституцією), але й фактично (у суспільній свідомості).

За таких умов становлення й розвиток президентури в Україні відбувалися на тлі й у нерозривному зв'язку з розбудовою незалежної держави в цілому насамперед з формуванням нового державного механізму. Політико-правова практика беззаперечно свідчить, що протягом усіх років незалежності Президент України відігравав ключову роль у процесі розбудови української державності.

Це виявилося ще в процесі підготовки проекту Конституції незалежної Української держави. Адже першим Президентом України був обраний Л. М. Кравчук, який обіймав до цього посаду Голови Верховної Ради України і водночас очолював Конституційну комісію, створену Верховною Радою України 24 жовтня 1990 р. Конституційна комісія розробила проект Концепції нової Конституції України, котрий був прийнятий Верховною Радою України 19 червня 1991 р. і передбачав створення принципово нової системи виконавчої влади, яка має здійснюватися Президентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом Міністрів і державною адміністрацією.

Обрання на пост Президента України особи, яка до цього була Головою Верховної Ради України, засвідчило поступальність і водночас наступництво здійснюваних політико-правових реформ, у тому числі й реформ державного механізму. Одна й та сама фізична особа (Л. М. Кравчук) зберегла за собою посаду вищої посадової особи держави, радикально змінивши при цьому свій конституційно-правовий статус і водночас систему державної влади в цілому.

Незабаром після президентських виборів 1991 р. Конституційна комісія стала «біцефальною»: спочатку її співголовами стали Президент України Л. Кравчук і новий Голова Верховної Ради України І. Плющ,

 

а після дострокових президентських і парламентських виборів 1994 р. — Президент України Л. Кучма і Голова Верховної Ради України О. Мороз. Звісно, керівництво Конституційною комісією з боку Президента обумовило той факт, що у всіх вироблених нею проектах нової Конституції України значною мірою відбивались власні політико-правові уподобання глави держави.

Саме Президент України виступав як «прискорювач» щоразу, коли конституційний процес заходив у тупик. На початку 1995 р., коли протистояння між Президентом і Верховною Радою України досягло апогею, саме глава держави ініціював всенародне опитування щодо підтримки президентського курсу. На тлі низького рейтингу Верховної Ради України серед виборців це підштовхнуло народних депутатів на пошук компромісів з главою держави та інтенсифікувало конституційний процес. Влітку того ж року аналогічний крок Президента став стимулом до підписання Конституційного Договору про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Нарешті, саме Указ Президента про проголошення всеукраїнського референдуму на предмет прийняття нової Конституції України став каталізатором історичного засідання Верховної Ради України 27-28 червня 1996 р., на якому все-таки вдалося прийняти чинний Основний Закон незалежної Української держави. І хоча іноді дії Президента були досить суперечливими з точки зору консти-туційності і викликали далеко не однозначну реакцію різних політичних сил країни, слід констатувати, що вони були ефективними і сприяли досягненню позитивного результату — прийняттю нової Конституції України.

13 липня 1996 р. текст нового Основного Закону був офіційно опублікований і став надбанням широких кіл громадськості. Логічним продовженням активної участі Президента в конституційному процесі став Указ про першочергові заходи, пов'язані з прийняттям Конституції України. Цим документом було передбачено утворення при главі держави Комісії з координації заходів щодо запровадження нової Конституції України, а Комітету законодавчих ініціатив при Президентові разом з Міністерством юстиції запропоновано подати пропозиції щодо організації підготовки законів, інших актів, спрямованих на реалізацію положень нового Основного Закону.

Однак участь Президента у розбудові незалежної держави не обмежувалася його провідною роллю у конституційному процесі. З самого початку функціонування інституту президентства в Україні проблеми формування механізму незалежної Української держави були стрижнем

 

його діяльності. Лише протягом грудня 1991 р., тобто за перший місяць функціонування президентури, главою держави було видано 28 указів, з яких п'ять мали установчий, а три — номінаційний характер, тобто були спрямовані на розбудову державного механізму, на створення нових органів державної влади та формування їх персонального складу. Протягом 1992 р. кількість таких указів зросла до кількох сотень.

Загалом, аналіз політико-правової практики України протягом всіх 11 років незалежності дає підстави стверджувати, що в умовах неструк-турованості Верховної Ради України і відставання законодавчої бази для проведення курсу реформ, значна кількість елементів Української держави розбудовувалась завдяки актам Президента. Саме глава держави (спочатку Л. М. Кравчук, потім Л. Д. Кучма) брав на себе тягар політичної відповідальності за досить часто непопулярні заходи в межах здійснюваних реформ. Деякі елементи компетенції глави держави складались стихійно, виходячи з практичної необхідності вирішувати конкретні питання суспільно-політичного життя за відсутності чіткої правової регламентації порядку їх вирішення і лише потім, із прецеденту, переходили до чинного законодавства.

Еволюція конституційно-правового статусу Президента України, формування його компетенції є найбільш яскравою ілюстрацією тривалих пошуків оптимальної форми Української держави насамперед пошуків найбільш прийнятної форми правління.

За Концепцією нової Конституції України, схваленою Верховною • Радою Української РСР 19 червня 1991 р., як найбільш прийнятна форма організації державної влади визнавалася президентська республіка, яка «за тривалий час свого існування... виробила чіткі механізми розподілу влади, розмежування компетенції відповідних органів і здійснення ними взаємоконтролю, запобігання узурпації влади будь-якими окремими партіями, угрупованнями чи особами»'. На думку розробників Концепції, впровадження цієї форми дало б можливість позбутися тих механізмів влади, які не витримали випробування часом: поєднання законодавчої і виконавчої функцій, відсутність незалежного суду і самостійності місцевих Рад та інших органів самоврядування, недостатність контролю за дотриманням ними законів, неефективність виконавчої влади тощо.

За такої форми правління Президентові однозначно відводилася роль найвищої посадової особи в державі і глави виконавчої влади.

 

Більш того, у Концепції містилася імперативна вимога: повноваження Президента обмежуються виключно функціями виконавчої влади. Саме така модель спочатку й була закріплена у липні 1991 р., коли до Конституції УРСР 1978 р. була внесена Глава 12' «Президент Української РСР», п. 4 якої встановлював, що Президент очолює систему органів державного управління, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою Української РСР'. 14 лютого 1992 р. ст. 1145 була доповнена п. З", за яким Президент отримав право здійснювати керівництво і спрямовувати діяльність Кабінету Міністрів України. Означені конституційні повноваження відкривали перед Президентом реальні можливості для створення нової, більш ефективної системи органів виконавчої влади, що відповідала реаліям сьогодення.

У цьому контексті знаменним є той факт, що діяльність Президента України розпочалася з внесення змін до системи органів виконавчої влади. Указами Президента України № 001 та № 002 від 12 грудня 1991 р. було створено Державний митний комітет України, а замість ліквідованих міністерств народної та вищої освіти — Міністерство освіти України. 25 лютого 1992 р. створено Вищу атестаційну комісію України, а 29 лютого 1992 р. — Національне космічне агентство України. Це стало свідченням того, що Президент України не буде пасивним символом нації, а сповнений рішучості очолити процес реформування всіх сфер державного і суспільного життя.

Розбудова незалежної Української держави вимагала насамперед створення основ державності: визначення чітких меж державної території, встановлення власного громадянства і створення нового державного апарату. На момент вступу на посаду новообраного Президента України перші два питання вже були в основному вирішені парламентом на законодавчому рівні. Тому глава держави зосередив свою увагу на створенні інституційних елементів державності, тобто на перетворенні радянського апарату на механізм, побудований на принципі поділу влади, механізм, який виконує суверенну волю Українського народу, а не вказівки федеральної влади.

При вирішенні багатьох питань державного будівництва Верховна Рада і Президент України виходили з фактичних обставин, що складалися на той період. Насамперед перші півроку незалежності виявили неспроможність парламенту ефективно здійснювати конституційні

 

повноваження щодо виконавчої гілки влади, були потрібні як структурні зміни, так і зміни внутрішньоорганізайційних зв'язків між різними рівнями і ланками державного механізму. Беручи до уваги, що одноосібному главі держави буде легше забезпечити керівництво країною, Верховна Рада України вдалася до істотного розширення його повноважень. Тільки за період з лютого 1992 р. по лютий 1994 р. до ст.1145 Конституції, присвяченій компетенції Президента України, було внесено близько двадцяти доповнень.

Зокрема, 7 лютого 1992 р., заслухавши і обговоривши звіт Кабінету Міністрів України про здійснення та ефективність заходів щодо соціального захисту населення і внутрішнього ринку України, Верховна Рада дійшла висновку, що діяльність Уряду з цього питання виявилась незадовільною. Це стало однією з причин соціальної напруженості в суспільстві і невдоволення широких верств населення. Кабінет Міністрів не завжди оперативно вирішував питання, що виникали, не зумів мобілізувати міністерства і відомства на своєчасне прогнозування можливих наслідків, пов'язаних з проведенням цінової реформи. Ряд посадових осіб органів державного управління України виявили професійну некомпетентність і організаційну безпорадність. За даних умов парламент постановив надати право Президентові України самостійно визначити струк-'туру Уряду і внести пропозиції щодо змін у структурі виконавчої влади всіх рівнів. 14 лютого 1992 р. ст. 1145 Конституції України була доповнена п. 7', за яким Президентові надавалося право для забезпечення Конституції і законів України утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства, відомства та інші органи державної виконавчої влади в межах коштів бюджету, затверджених Верховною Радою України, а також призначати та звільняти з посад керівників цих органів'.

На виконання Конституції та постанови Верховної Ради України Указом Президента України від 25 лютого 1992 р. № 98 були внесені суттєві зміни до системи центральних органів державної виконавчої влади України. Зокрема, було ліквідовано інститут державних міністрів України як такий, що не виправдав себе. Так фактично розпочалася адміністративна реформа в Україні, пошук оптимальної моделі організації виконавчої влади в державі, механізм якої будується на принципі поділу влади.

Однак нові риси президентської республіки в Україні поєднувались у той час з елементами радянської республіки, що яскраво позначало

 

ся на організації публічної влади на місцях. Фактично поділ влади відбувся на рівні вищих та центральних органів держави, а на місцях продовжувала діяти система рад з їх виконавчими комітетами. Таким чином, Президент як глава виконавчої влади не мав реального впливу на місцеві виконавчо-розпорядчі органи, що суттєво знижувало ефективність роботи державного апарату. З'явилася об'єктивна потреба здійснити законодавчі зміни в організації влади на місцях і створити виконавчу вертикаль від загальнодержавного рівня до рівня областей і районів. З цією метою 5 березня 1992 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про Представника Президента України», яким започатковувалася нова система місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції'. Згідно із Законом Представник Президента визнавався найвищою посадовою особою державної виконавчої влади — главою місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районі, районах міста Києва.

На виконання означеного акта протягом березня — квітня 1992 р. указами Президента України були призначені його представники в областях та районах, а 14 квітня 1992 р. було затверджено Положення про місцеві державні адміністрації. Всі Представники Президента призначалися, звільнялися з посади Президентом України і лише йому підпорядковувалися. Таким чином, робилася спроба створити єдину «виконавчу вертикаль» на чолі з главою держави. Місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування насамперед в особі представницьких органів. Тим самим місцеве самоврядування юридичне визнавалося самостійною формою публічної влади, а виконавча влада піддавалася суттєвій децентралізації.

Реформування системи публічної влади на місцях вимагало міцної наукової бази. З метою наукової розробки теоретичних проблем державного управління і самоврядування, підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної виконавчої влади і місцевого та регіонального самоврядування Указом Президента України від 4 березня 1992 р. № 126 при Кабінеті Міністрів було створено Інститут державного управління і самоврядування, який проіснував до травня 1995 р. Крім того, Указом від 17 квітня 1992 року № 257 була підтримана ініціатива групи народних депутатів України і створений Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України. Основ-ними завданнями Фонду стали: надання науково-методичної допомо-

 

ги у становленні і розвитку місцевого та регіонального самоврядування; сприяння органам місцевого та регіонального самоврядування у розвитку демократичних форм і методів їх роботи; сприяння утвердженню правових засад у діяльності місцевого та регіонального самоврядування; вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досвіду пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення організації та діяльності органів місцевого і регіонального самоврядування.

Суттєві зміни торкнулись і центральних органів виконавчої влади. Так, Указом Президента України від 4 травня 1992 року № 290 «Про міністерство України» з метою перебудови діяльності міністерств як центральних органів державної виконавчої влади України відповідно до умов переходу до ринкової економіки було встановлено їх основні функції. Зокрема, в цьому Указі зазначалося, що міністерства мають забезпечувати втілення в життя державної політики у відповідних сферах, координувати діяльність підприємств і організацій відповідної галузі, забезпечувати державну підтримку у вирішенні ними завдань по задоволенню потреб населення і суспільного виробництва, формувати і розміщувати держзамовлення тощо. Так розпочиналася реформа виконавчого апарату, що був успадкований від радянського ладу. У цьому контексті слід особливо підкреслити, що у згаданому Указі міністерствам прямо заборонялося втручатися в господарську та іншу діяльність підприємств і організацій, крім випадків, передбачених законодавством, а особам керівного складу міністерств суворо заборонялося перебувати одночасно на керівних посадах різного роду комерційних утворень та господарських об'єднань. Зазначений Указ Президента поклав початок переходу від адміністративно-командного до ринкового управління економікою, від тоталітаризму до лібералізму в державному управлінні.

Закони 1991-1992 рр. створили в Україні передумови для формування змішаної, напівпрезидентської республіки і водночас заклали основи для подальших суперечностей між гілками влади. Деякі дослідники говорять про відносно безконфліктний період в Україні (приблизно вересень 1991 р. —липень 1992 р.). Це був своєрідний «інерційний слід» від ейфорії проголошення незалежності України. Однак посилений спад виробництва, різке зниження життєвого рівня громадян, «криза влади» призвели до наростання політичного конфлікту восени 1992 р. На той час це був конфлікт по лінії Верховна Рада — Уряд. Проте наявні суперечності між парламентом і Кабінетом Міністрів не усували потенційних розбіжностей між главою Уряду та Президентом.

Навесні 1993 р. стало цілком зрозуміло, що за таких умов подальший розвиток структури виконавчої влади мав відбуватись по одному

 

з двох шляхів: або Уряд очолює виконавчу владу, або на її чолі залишається Президент. У червні 1993 р. Президент України видав Указ, яким істотно обмежив повноваження Прем'єр-міністра: він запропонував скасувати посаду Прем'єр-міністра як таку і запровадити посаду віце-президента. Л. Кравчук вважав, що Президент як глава Уряду має одноосібне призначати міністрів. Парламент же мав би право висловлювати недовіру деяким міністрам або Уряду в цілому. Президент, за традицією, залишався поза парламентським контролем'.

Прем'єр Л. Д. Кучма закликав парламент підтримати пропозиції Президента Л. М. Кравчука і подав у відставку. Але Верховна Рада України у відставку Прем'єр-міністра не відпустила, а пропозиції Президента не підтримала, чим і надалі ускладнила відносини між Президентом і Прем'єр-міністром України.

У період з жовтня 1993 р. по травень 1994 р. на перший план вийшов конфлікт Президент — парламент. Найбільш чітко це виявилося в питанні щодо організації виконавчої влади на місцях. Практика запровадження місцевих державних адміністрацій у 1992-1993 рр. породила певні проблеми, пов'язані з «двовладдям», коли главі місцевої державної адміністрації активно протистояв голова відповідної місцевої ради. Після «роздержавлення» місцевих рад прихильники радянської влади вимагали скасування інституту представників Президента та відновлення старої системи місцевої влади. Під їх тиском Верховна Рада України прийняла у лютому 1994 р. законодавство, яким після місцевих виборів у червні 1994 р. цей інститут скасовувався, а місцеві державні адміністрації мали трансформуватись у виконкоми місцевих рад.

У результаті дострокових президентських виборів главою держави був обраний Л. Д. Кучма. Як зазначають деякі дослідники, саме з його приходом до влади пов'язаний і певний «ренесанс» інституту президентства як такого2. Одразу після обрання Л. Д. Кучма заявив про свій намір завершити формування цілісної системи виконавчої влади на чолі з Президентом і вже 6 серпня 1994 р. видав Указ № 429/94 «Про заходи щодо здійснення структурних змін та забезпечення керівництва у сфері державної виконавчої влади». Указом було встановлено, що Президент на здійснення своїх повноважень по керівництву Кабінетом Міністрів України самостійно визначає основні напрямки його діяльності та пріоритетні питання, які потребують першочергового вирішен-

 

ня, а найбільш важливі питання здійснення економічних перетворень, формування ринкових відносин, соціальної захищеності людини вирішуються Урядом за безпосередньою участю глави держави. Для цього на Кабінет Міністрів покладався обов'язок брати участь у підготовці проектів актів Президента України з основних питань економічної реформи та соціального захисту населення.

Президент взяв на себе право затверджувати порядок денний засідань Кабінету Міністрів України і положення про міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, керівники яких входять до складу Уряду. Таким чином, глава держави цілком однозначно продемонстрував своє бажання будувати державний механізм на засадах президентської республіки. Однак за такої форми правління зайвим виявлявся пост Прем'єр-міністра, роль якого зводилася до організації виконання Урядом президентських рішень (так званий «адміністративний Прем'єр»).

У липні 1994 р. була відновлена вертикаль виконавчої влади шляхом підпорядкування Президентові голів обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад та їх виконкомів.

22 грудня 1994 р. Президент подав до Верховної Ради України законопроект «Про державну владу та місцеве самоврядування», в якому виклав своє бачення організації влади в Україні і запропонував підпорядкувати Уряд безпосередньо Президентові. Хоча проект не набрав кваліфікованої більшості у парламенті, проте багато його положень було покладено в основу Конституційного Договору, укладеного між Президентом і Верховною Радою України 8 червня 1995 р.

За Конституційним Договором до кадрових повноважень Президента, які він здійснював одноосібне чи за погодженням з Верховною Радою та Прем'єр-міністром України, належало право призначати Прем'єр-міністра; формувати Уряд; призначати та звільняти вище командування Збройних Сил; подавати кандидатури (спільно з Головою Верховної Ради) для призначення половини складу Конституційного Суду; подавати кандидатури для призначення Верховною Радою на посади Голів Верховного Суду, Вищого арбітражного суду, Національного банку України;

призначати за поданням Міністерства юстиції суддів загальних та арбітражних судів; призначати та відкликати дипломатичних представників України в інших державах та міжнародних організаціях; подавати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо персонального складу Центральної виборчої комісії; звільняти з посад урядовців.

До політичних повноважень Президента належали: очолювання Уряду та системи органів державної виконавчої влади; створення, реорганізація та ліквідація міністерств, відомств та інших органів дер

 

жавної виконавчої влади; скасування актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади; управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності; очолювання Ради національної безпеки; головнокомандування Збройними Силами; подання на розгляд парламенту проекту Державного бюджету; здійснення зовнішньої політики; право законодавчої ініціативи; право вето; право звертатись із посланнями до народу та призначати всеукраїнський референдум.

Президент України добився у Конституційному Договорі відновлення інституту місцевих державних адміністрацій, які очолили голови відповідних місцевих рад за сумісництвом. Як зазначають вітчизняні дослідники еволюції виконавчої влади, одностайність президентів Л. М. Кравчука і Л. Д. Кучми в запровадженні інституту місцевих державних адміністрацій є свідченням того, що цей процес мав об'єктивну природу'.

Зрештою, Україна за Конституційним Договором отримала «сильного» Президента та «слабкого» Прем'єр-міністра. Так, згідно зі ст. ЗО Конституційного Договору Прем'єр-міністр мав організовувати та координувати роботу Уряду, «діючи в межах, визначених Президентом України»2. «Слабкість» Прем'єр-міністра порівняно з «могутністю» Президента досягалась ще й тим, що Уряд взагалі, а Прем'єр-міністр зокрема були виведені з-під парламентського впливу і контролю. Якщо за модернізованою Конституцією 1978 р. Президенту була потрібна згода парламенту для того, щоб призначити Прем'єр-міністра чи відправити його у відставку, то за Конституційним Договором ці процедури здійснювалися без участі парламенту.

З другої половини 1995 р. був узятий курс на якнайшвидше прийняття нової Конституції та інтенсифікацію законодавчого процесу в цілому. Указом Президента від 19 червня 1995 р. з метою більш ефективного використання інтелектуального потенціалу України для вдосконалення законодавства, скоординованості дій щодо його кодифікації, визначення наукових засад розбудови Української держави був створений Комітет законодавчих ініціатив при Президентові. Як одне з пріоритетних завдань цього Комітету було проголошено «визначення та наукове обгрунтування пріоритетних напрямів розвитку законодавства

 

України щодо реформування економіки, інших сфер державного і суспільного життя», а також «розроблення концептуальних засад проектів законодавчих актів з найважливіших питань розвитку суспільства і держави»'.

Прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. принаймні на п'ять років зняло питання про оптимальну модель форми правління для незалежної Української держави. Вибір народних депутатів зупинився на змішаній, напівпрезидентській республіці, за якої глава держави інсти-туційно виведений за межі виконавчої гілки влади, однак тяжіє до неї функціонально. Кабінет Міністрів України отримав місце вищого органу в системі органів виконавчої влади, а роль Прем'єр-міністра значно зросла, оскільки саме на нього покладена відповідальність за здійснення урядової політики. В умовах структуризації парламенту і формування коаліційного уряду роль Прем'єр-міністра зросте ще більше.

Згідно із чинною Конституцією Президент посідає провідне місце в механізмі формування української державності, підтвердженням чого є насамперед наявність широких повноважень глави держави у сферах державного будівництва та законодавчої діяльності, щодо забезпечення конституційної законності, обороноздатності та національної безпеки, а також у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин2.

Повноваження Президента України у сфері державного будівництва умовно можна класифікувати за трьома групами: 1) установчі — повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів державної влади; 2) номінаційні — повноваження щодо формування персонального складу органів державної влади; 3) процедурні — повноваження щодо ініціювання процедури формування органів державної влади. Перші дві групи повноважень Президента України обумовлюють його провідне місце у процесі здійснення адміністративної реформи.

Установчими є право глави держави створювати, реорганізовувати і ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а також право створювати суди у виз

 

наченому законом порядку (пункти 15, 23 ст. 106 Конституції України). Використовуючи означені повноваження, Президент має змогу безпосередньо визначати архітектоніку виконавчої і судової гілок влади, чим активно й користується для розбудови Української держави.

У 1997 р. Указом Президента була створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи, якою розроблено Концепцію адміністративної реформи в Україні. З метою забезпечення реформування системи державного управління Президентом був виданий також Указ «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 810, яким ключові положення цього акта покладено в основу здійснення реформування системи державного управління. Названа Концепція передбачає, зокрема, реформування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, інституту державної служби, адміністративного законодавства України.

Провідний напрям адміністративної реформи пов'язаний з необхідністю впорядкування системи центральних органів виконавчої влади, з підвищенням ефективності їх функціонування, посиленням провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення й реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності. Починаючи з 1997 р. йде активний пошук оптимальної системи центральних органів виконавчої влади, і саме в актах глави держави найбільш чітко виявилися ці політико-правові пошуки. Протягом 1997-1999 рр. була суттєво зменшена кількість міністерств шляхом їх укрупнення або реорганізації у державні комітети'. За відсутності відповідної законодавчої бази нині система, будова і порядок формування центральних органів виконавчої влади визначається виключно Конституцією та Указом Президента від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 (з подальшими змінами), а загальний перелік центральних органів виконавчої влади України — Указом Президента «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 (з подальшими змінами). На виконання зазначених указів переглядається чинна нормативно-правова база, що регулює діяльність центральних органів виконав-

 

чої влади, скасовано або внесено зміни до значної кількості актів Кабінету Міністрів, окремих законів України.

На реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, з метою вдосконалення системи державного управління, забезпечення ефективності діяльності Уряду, міністерств, інших органів виконавчої влади, а також їх апаратів главою держави 29 травня 2001 р. було видано Указ, яким запроваджено посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України та Державних секретарів міністерств. Крім того, для поліпшення організації та прискорення проведення в Україні адміністративної реформи, координації заходів, що здійснюються відповідними органами державної влади, зазначеним Указом введено посаду Уповноваженого Президента України з питань адміністративної реформи.

Активна роль Президента позначилася й у процесі здійснення судової реформи. Не чекаючи прийняття відповідного законодавства, виключно на основі конституційних повноважень, 13 лютого 1997 р. Президент видав Указ № 138/97, яким з метою створення в арбітражних судах України спеціалізованих підрозділів для розгляду справ про стягнення заборгованості за платежами до бюджету штатну чисельність суддів арбітражних судів України було збільшено на 37 одиниць і на таку ж кількість збільшено штатну чисельність спеціалістів цих судів'. У серпні 2001 р. указами Президента України була затверджена мережа і кількісний склад суддів місцевих та апеляційних судів. Загалом, протягом 1996-2001 рр. за безпосередньою участю глави держави були створені інституційні й кадрові передумови для подальших кроків на шляху судової реформи.

На початку 2002 р. суттєва роль глави держави у здійсненні судової реформи отримала не тільки конституційну, але й законодавчу базу. Згідно із ст. 20 Закону України від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідуються Президентом відповідно до цього Закону за поданням Міністра юстиції України, погодженим з Головою Верховного Суду України або Головою відповідного вищого спеціалізованого суду. Однак підставами для утворення чи ліквідації суду є не власне переконання Президента, а «зовнішні» фактори: зміна адміністративно-територіального устрою, передислокація військ або реорганізація Збройних Сил України, зміна визначеної системи судів, а також інші випадки, передбачені законом.

 

Кількість суддів у судах також визначається Президентом, але за поданням Голови Державної судової адміністрації України, погодженим із Головою Верховного Суду України чи головою відповідного спеціалізованого суду, з урахуванням обсягу роботи суду та в межах видатків, затверджених у Державному бюджеті на утримання судів.

З установчими повноваженнями глави держави тісно пов'язані но-мінаційні, сутність яких полягає в діяльності щодо підбору кандидатур, призначення на посади та звільнення з посад в органах виконавчої та судової влади. У своєму Посланні до парламенту «Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.»' Президент зазначив, що реалізація завдання істотного оновлення управлінської еліти потребує здійснення реформи державної служби, основна мета якої — «вдосконалення системи відбору та удосконалення кадрового потенціалу, підвищення престижу державної служби, посилення соціальної та політичної захищеності держслужбов-ця, забезпечення сталої зайнятості у державній службі». На його думку, політична нейтральність цієї системи, її стабільність та професійне наступництво мають бути забезпечені шляхом розмежування політичних та адміністративних посад, а також за рахунок запровадження нових процедур атестації, призначення, просування по службі чи звільнення державних службовців, вдосконал