16037

Державне управління проблеми адміністративно-правової теорії та практики

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

У книзі розглядаються найважливіші інститути державного управління, що є пред-метом вивчення адміністративне-правової науки. Вирішальне місце відведено аналізу малодосліджених теоретичних аспектів взаємодії державного управління та адміністративного права

Украинкский

2013-06-18

2.23 MB

55 чел.

PAGE  2

Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

У книзі розглядаються найважливіші інститути державного управління, що є предметом вивчення адміністративне-правової науки. Вирішальне місце відведено аналізу малодосліджених теоретичних аспектів взаємодії державного управління та адміністративного права, побудови і функціонування системи органів виконавчої влади, прийняття правових актів управління, гарантій реалізації та способів правового захисту прав громадян у державному управлінні, розвитку та удосконалення державної служби, механізму державного контролю та адміністративної відповідальності як специфічного вияву «зворотного зв’язку» у сфері управління. Книга є черговою публікацією в серії наукових видань «Адміністративно-правова реформа в Україні» і розрахована не тільки на науковців, викладачів і фахівців державного апарату, а й на аспірантів і студентів юридичних вузів, яких цікавлять поглиблені знання з питань державного управління, адміністративного права та адміністративної реформи в Україні.

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА  7

РОЗДІЛ І. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ............ 11

Глава 1. Державне управління: соціальна природа та організаційно-правовий

зміст..........................................................................................12

  1.  Категорія «державне управління» в понятійному апараті
    адміністративно-правової науки 12
  2.  Загальне поняття управління та його соціальна природа 17
  3.  Зміст поняття державного управління 19
  4.  Демократія та державне управління: співвідношення та взаємозв’язок 23

Глава 2. Адміністративне право – головний регулятор державного управління.....27

1. Характер предмета адміністративного права:

уточнення доктринальної оцінки 27

2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права:

додаткові аргументи 29

3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання

його реформування 35

4. Процесуальний аспект адміністративного права:

особливості тлумачення 39

5. Кодифікація адміністративного законодавства:

нове бачення перспективи 43

РОЗДІЛ II. СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ - ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА ТА АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ 47

Глава 1. Питання теорії органу виконавчої влади 48

  1.  Загальне поняття державного органу (органу державної влади).............48
  2.  Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату
    державного управління .............54
  3.  Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади .....59

4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого
самоврядування: особливі та спільні риси 63

Глава 2. Система органів виконавчої влади України 73

1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади.........73

  1.  Види органів виконавчої влади та питання їх класифікації .........................76
  2.  Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів
    виконавчої влади 83
  3.  «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади......86

5. Актуальні завдання подальшого реформування системи органів

виконавчої влади 92

Глава 3. Теоретичні засади аналізу функцій органів виконавчої влади............... 101

1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів............................101

  1.  Зміст поняття функцій органів виконавчої влади 104
  2.  Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади...............108

Глава 4. Адміністративна правосуб’єктність органу виконавчої влади..............113

  1.  Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права..................... 113
  2.  Компетенція органу виконавчої влади 119
  3.  Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади 120
  4.  Правова природа дискреційних повноважень органу

виконавчої влади 124

  1.  Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника.........130

РОЗДІЛ ІІІ. ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ: ЮРИДИЧНА ПРИРОДА,
ВИДИ ТА ПРОЦЕДУРИ ПІДГОТОВКИ Й ПРИЙНЯТТЯ.........137

Глава 1. Поняття, основні ознаки та класифікація правових актів

управління  138

  1.  Зміст поняття правових актів управління  138
  2.  Класифікація правових актів управління 147

Глава 2. Вимоги до правових актів управління та процедури

їх підготовки і прийняття 161

1. Вимоги, що ставляться до правових актів управління,

та наслідки їх недотримання 161

2. Процедури підготовки і прийняття правових актів управління:

зміст і правова регламентація 167

Глава 3. Деякі проблеми законодавчого регулювання правотворчої діяльності
органів виконавчої влади 175

РОЗДІЛ IV. ПРАВА ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ,
ПРОЦЕДУРИ ЇХ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ 179

Глава 1. Права громадян, їх гарантії та реалізація у державному управлінні..................................................................180

1. Види прав громадян у державному управлінні..........180

  1.  Гарантії прав громадян у державному управлінні.......185
  2.  Реалізація прав громадян в адміністративних правовідносинах........191

Глава 2. Адміністративні процедури за участю громадян .......195

  1.  «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу.......195
  2.  Принципи адміністративних процедур 200
  3.  Індивідуальні адміністративні акти та процедура їх оскарження.....204

 

Глава 3. Особливості порядку адміністративного оскарження в окремих
галузях державного управління..............211

Глава 4. Адміністративна юстиція як форма судового захисту прав громадян у державному управлінні 223

1. Зміст судового контролю щодо забезпечення законності

державного  управління 223

  1.  Юридична природа і призначення адміністративної

юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян 

у державному управлінні.........................230

  1.  Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх

законодавчого закріплення 242

  1.  Проблема забезпечення доступності правосуддя в

адміністративному судочинстві 250

Глава 5. Судочинство в адміністративних судах 256

1. Законодавство про адміністративне судочинство:

проблеми кодифікації 256

  1.  Адміністративний позов і учасники судового розгляду..258
  2.  Розгляд справи і рішення адміністративного суду 264

РОЗДІЛ V. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО
УПРАВЛІННЯ: ОСНОВНІ КАТЕГОРІЇ ТА ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ..................................................275

Глава 1. Інститут державної служби: понятійний апарат

і правові аспекти 276

  1.  Суспільна роль і функції державної служби 276
  2.  Щодо понять державної служби і державних службовців:

деякі дискусійні питання 281

3. «Службові» та «посадові» особи державної служби: зміст понять

та їх співвідношення 284

4. Основні вимоги до поведінки державних службовців 289

Глава 2. Проблеми правового регулювання державної служби в Україні......296

1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби

в Україні 296

2. Завдання і перспективи подальшого розвитку законодавства

про державну службу 302

3. Необхідність зміни співвідношення публічно-правового

і приватно-правового регулювання державної служби 309

4. Проблеми систематизації законодавства про державну службу 312

Глава 3. Провадження у державній службі 317

  1.  Конкурсне провадження 317
  2.  Атестаційне провадження 322
  3.  Провадження з призначення на посади державних службовців 327

Глава 4. Оцінювання ділових і професійних якостей державних службовців

при вступі на державну службу 333

РОЗДІЛ VI. КОНТРОЛЬ І АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ВЗАЄМОЗВ’ЯЗОК ІНСТИТУТІВ.................341

Глава 1. Концептуальні засади побудови системи державного контролю

в Україні 342

  1.  Призначення і функції державного контролю 342
  2.  Зміст понять «контроль», «нагляд», «аудит», «моніторинг» 346
  3.  Критерії класифікації видів контролю у державному управлінні 349
  4.  Система органів державного контролю та її законодавче забезпечення 353
  5.  

Глава 2. Адміністративна відповідальність в контексті її взаємозв’язку з контролем у державному управлінні 357

1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю

у державному управлінні 357

2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної
відповідальності: постановка проблеми 360

3. «Адміністративний порядок» накладання стягнень як ознака
«управлінського» характеру адміністративної відповідальності 368

Відомості про авторів 378

 ПЕРЕДМОВА

Державне управління як надзвичайно вагома складова змісту діяльності держави, фактично усіх їх органів вивчається багатьма науками – загальноуправлінськими, економічними, соціологічними, політичними, юридичними тощо. На цей час можна говорити про існування певного конгломерату міждисциплінарних знань про державне управління, який уможливив виокремлення як наукової спеціальності для кваліфікації наукових кадрів так званих «наук з державного управління». Гносеологічне ядро цих наук складає теорія державного управління, що є комплексною науковою галуззю.

У становленні й розвитку вітчизняної теорії державного управління величезну роль відіграли юридичні науки, а серед них – наука адміністративного права. І це невипадково, оскільки ще за радянських часів саме увага вчених-адміністративістів дала вирішальний поштовх системному дослідженню проблематики державного управління, яке в той період тлумачилось як одна з основних форм здійснення повновладдя народу.

Природно, що державне управління досліджується юридичними науками переважно в межах тих явищ і процесів, які перебувають у сфері правового регулювання. Оскільки ж державне управління (як і загалом управління, що здійснюється в суспільстві) має організаційну природу, то набуло поширення позначення аспектів державного управління, що є предметом вивчення юридичних науками, як «організаційно-правових аспектів» державного управління.

Враховуючи, що серед галузей права, які регулюють суспільні відносини, що складаються у державному управлінні, ключова роль належить адміністративному праву, дослідження організаційно-правових аспектів державного управління є складовою частиною саме адміністративно-правової науки. Саме через напрацювання цієї наукової галузі юриспруденція робить свій внесок у розвиток теорії державного управління.

Так склалося, що до цього часу українська адміністративно-правова наука все ще не позиціонувала себе як домінуюча управлінсько-правова наукова галузь. Значний час був витрачений на даремні спроби виокремити спеціалізовану «юридичну» теорію державного управління, що, як виявилося, суперечить комплексній, різноаспектній природі власне досліджуваного явища – державного управління. Як наслідок, певний час «управлінсько-правові» й «адміністративно-правові» дослідження проблематики державного управління здійснювались ніби паралельно, не сприяючи консолідації зусиль правознавців.

Лише з другої половини 90-х років минулого століття, приблизно з початку роботи над концептуальним обгрунтуванням передбачуваної адміністративної реформи в Україні, почали узагальнюватись результати організаційно-правових досліджень державного управління, що найбільш концентровано були представлені науковцями-адміністративістами. Останнім часом ці результати були суттєво збагачені підготовленими ними узагальнюючими колективними монографіями «Державне управління: теорія і практика» (К., 1998. – 432 с.) і «Виконавча влада і адміністративне право» (К., 2002. - 668 с.). 

8

Звичайно, потреби державно-правового розвитку країни, особливо в контексті дуже повільно і суперечливо здійснюваної адміністративної реформи, вимагають значно ширших і активніших зусиль адміністративно-правової науки щодо аналізу багатогранної проблематики державного управління. В інтересах її (науки) сталого і перспективного розвитку мають бути суттєво поглиблені розробки фундаментальних наукових засад визначення суспільного призначення, сутності, критеріїв раціональної побудови та ефективного функціонування системи державного управління.

Насамперед це стосується малодосліджених на сьогодні теоретико-ме-тодологічних і науково-прикладних аспектів таких, зокрема, провідних державно-управлінських явищ (інститутів), як:

органи виконавчої влади, їх адміністративна правосуб’єктність, кла
сифікація видів органів та чинники їх інтегрування в цілісну систему, шляхи
удосконалення існуючої системи органів;

функції та повноваження органів виконавчої влади, основи визна
чення їх компетенції, види відносин між ними, місце та роль «апарату»
органів, особливості статусу керівників органів та їх апарату;

правові акти управління, їх природа, види, процедури підготовки й
прийняття, удосконалення правотворчої діяльності у сфері державного
управління;

зміст та гарантії прав громадян у державному управлінні, шляхи
забезпечення ефективної реалізації цих прав, принципи здійснення.та види
адміністративних процедур за участю громадян;

способи захисту прав громадян у державному управлінні, передусім
через посилення судового контролю з боку адміністративної юстиції, за
конодавче утвердження її принципів та їх реалізація в адміністративному
судочинстві;

роль і функції державної служби, уточнення змісту її основних ка
тегорій та врахування співвідношення публічно-правового і приватно-пра
вового регулювання, зокрема щодо конкретних проваджень, властивих дер
жавній службі;

контроль у сфері державного управління, уточнення класифікації
його видів в інтересах побудови раціональної системи державного контро
лю та її законодавчого забезпечення;

інститут адміністративної відповідальності, розгляд і оцінювання
цього інституту як результату контрольної діяльності, в якій відображено
так званий «зворотний зв’язок» у державному управлінні та деякі інші.

Саме з перелічених аспектів адміністративно-правових досліджень в пропонованій книзі зроблена спроба розвинути, а з деяких питань – переглянути існуючі у вітчизняній науці погляди правознавців. Причому не в усіх випадках висловлені окремими авторами монографії думки цілком поділяються іншими учасниками авторського колективу, що свідчить про гостродискусійний характер багатьох висвітлюваних проблем.

Особливістю цього видання є усвідомлення необхідності забезпечення більшої наступності в розвитку української адміністративно-правової доктрини державного управління, чому мало б сприяти активне залучення до

9

авторського колективу, поряд з провідними вітчизняними ученими, доволі значного кола молодих дослідників, які на цей час уже підтвердили свої серйозні намагання професійно вивчати відповідні проблеми державного управління та адміністративного права.

Ця книга продовжує серію наукових видань «Адміністративно-правова реформа в Україні», підготовка якої здійснюється певним колом вітчизняних науковців-адміністративістів, основу якого складає творчий колектив відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Згадана серія була розпочата монографіями: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер ‘янова. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.; Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 1999. – 272 с.; Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Ін-Юре, 2002. – 668 с.

Книгу підготували доктори наук, професори: В.Б. Авер’янов (керівник авторського колективу) – передмова; розд. І, гл. 1.1, 2.1, 2.3–2.5; розд. II, гл. 1.2, 2.1, 2.2, 2.5; О.Ф. Андрійко – розд. VI, гл. 1.1-1.4; Ю.П. Битяк -розд. IV, гл. 4.4; розд. V, гл. 1.1, 2.1; С.В. Ківалов – розд. V, гл. 3.1–3.3; Є.Б. Кубко – розд. І, гл. 2.2; В.М. Шаповал – розд. II, гл. 1.1; В.В. Цвєт-ков – розд. І, гл. 1.4; кандидати наук: Н.В. Александрова – розд. III, гл. 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3; О.В. Батанов – розд. II, гл. 1.4; Л.Р. Біла – розд. V, гл. 3.1-3.3; В.К. Колпаков – розд. II, гл. 4.1; О.Д. Крупная – розд. II, гл. 4.2; Д.М. Лук’янець – розд. І, гл. 1.2, 1.3; розд. VI, гл. 2.1-2.3; В.І. Полюхович – розд. IV, гл. 3; В.М. Сороко – розд. V, гл. 4; Г.Й. Ткач – розд. II, гл. 4.4; Н.В. Янюк – розд. II, гл. 1.3; розд. V, гл. 1.3; здобувачі: Н.О. Армаш – розд. II, гл. 4.5; М.А. Бояринцева – розд. IV, гл. 1.1–1.3; В.А. Дерець – розд. II, гл. 2.3, 2.4; В.Л. Коваленко – розд. V, гл. 1.2, 1.4, 2.3, 2.4; І.Б. Коліушко – розд. V, гл. 2.2; Р.О. Куйбіда – розд. IV, гл. 5.1-5.3; Ю.С. Педько – розд. IV, гл. 4.1–4.3; В.П. Тимощук – розд. IV, гл. 2.1–2.3; В.Ф. Харченко – розд. II, гл. 3.1–3.3, 4.3.

 РОЗДІЛ І

Державне управління та адміністративне право: теоретико-методологічний аспект

ГЛАВА 1

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: СОЦІАЛЬНА ПРИРОДА ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ

1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки

У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду категорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.

Власне кажучи, внаслідок цього загалом зміст адміністративно-правової науки, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи державного управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного «Курсу радянського адміністративного права» в шести книгах, що були видані за редакцією Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977–1982рр.’

Свого часу об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-правової науки відзначив провідний радянський учений-адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період відновлення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час дослідження проблем державного управління здійснювалися винятково представниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її природні межі й охоплювати тематику державного управління.

Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися гак звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії – замість того, щоб точніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-правової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних наук соціально-управлінського циклу2. Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».

Доречно нагадати, що в попередні роки розглядувана категорія так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалось співвідношення так званих «широкого» і «вузького» тлумачень поняття державного управління. Причому з часом все більшої переваги поступово набувала тенденція широкого його розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами держав-

12

них органів (у зв’язку із цим іноді пропонувався і окремий термін – «управління державними справами», на противагу терміну «державне управління»).

Між цим згадана дискусія була доволі надуманою і, головне, як з’ясувалося, безплідною. Адже кожен з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізна-вальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, в кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати, як уже раніше доводилось автором, відповідне методологічне обгрунтування3.

Так, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управління загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впливу з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.

На більш спеціалізованому рівні аналізу держава – як загальний суб’єкт управління – має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конкретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяльності держави, що його здійснює певне коло державних органів.

Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристика

13

його як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) – не тільки зберігається, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.

Таким чином, стає зрозуміло, що на розглядуваному рівні наукового узагальнення використовувати у «широкому» розумінні термін «державне управління» немає ніякої потреби. Доцільніше знайти інший прийнятний термін – на кшталт «державний вплив на суспільні процеси» – для визначення всієї сукупності напрямів реалізації влади з боку держави загалом в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

Водночас, саме «вузьке» розуміння державного управління має бути переважаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці. Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління – в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту – у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до різних гілок державної влади.

Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення державного управління як особливого виду діяльності.

Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання поняття державного управління в адміністративно-правовій науці треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних дослідженнях4.

Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) практичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).

14

Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – звичайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.

Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.

Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрунтуванням.

Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовніш
нього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;

в ході виконання місцевими державними адміністраціями повнова
жень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місце
вими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження пер-
вісно не належать;

в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю ниж
чих органів;

в ході керування роботою державних службовців всередині апарату
кожного органу виконавчої влади;

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади)
органів державної влади – з боку їх керівників щодо інших службовців
(наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

всередині державних підприємств, установ і організацій – з боку їх
адміністрацій щодо решти персоналу;

з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі уп
равління державними корпоративними правами;

з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних
державними органами (наприклад, Президентом України), в частині ви
конання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших
органів, посадових осіб.

Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.

1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис поняття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з характеру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.

15

2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовуватись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:

можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядуван
ня;

можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інсти
туціям (наприклад, окремим громадським організаціям).

Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.

Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних категорій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид державної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насамперед органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впорядкування і цілеспрямованого розвитку.

На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місцевого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у науковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» – поряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адміністрація».

Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але в цій книзі зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.

Повертаючись до теоретико-методологічних аспектів адміністративно-правового дослідження державного управління, доцільно перейти до висвітлення його соціальної природи та організаційно-правової характеристики змісту.

Література

1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управление социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).

16

2. Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. - М.: Юр. лит., 1988. - С. 95-96.

3. Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. - К., 1998. - С. 9–11.

4. Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно
шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та
організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.

2. Загальне поняття управління та його соціальна природа

У найбільш загальному вигляді терміном «управління» позначається діяльність, яка за своїм змістом є впорядкуванням взаємодії певної множини елементів. Впорядкування зв’язків між елементами будь-якої системи є необхідною умовою її існування і функціонування і досягається за допомогою двох основних способів: саморегуляції та управління.

Саморегуляція характерна тим, що вона здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі, закладеній природою, на основі дії її об’єктивних законів. На відміну від саморегуляції, управління завжди здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «людина – людина» та інших, але здійснюється воно саме тому, що в цих системах первинним керівним елементом виступає людина і створені вони для забезпечення та обслуговування інтересів людини1.

Все, що нас оточує, всі предмети матеріального світу, природні, суспільні явища і процеси, та й самі люди є сукупністю певних елементів. Пошуки елементарних складових найрізноманітніших предметів тривають весь час існування науки як виду діяльності людини. Але чим далі просувається наука, тим очевиднішим стає той факт, що характеристики предмета здебільшого обумовлюються не характеристиками його складових, а передусім характеристиками зв’язків між цими складовими. Саме зв’язки, відношення між елементами цілого надають йому індивідуальності. Одні й ті самі молекули вуглеводу можуть утворювати і графіт, і алмаз, з однакових будівельних конструкцій можна побудувати різні споруди тощо. Але в будь-якому випадку вплив на зв’язки між елементами, їх побудова або руйнування призводять до перетворення навколишнього світу.

З появою Ното каріепз вплив на зазначені зв’язки набув характеру усвідомленої діяльності. Причому еволюція людини відбувалася саме в напрямку удосконалення його здібностей щодо побудови зв’язків, а не їх руйнування, і побудова зв’язків між елементами є не чим іншим, як упорядкуванням множини цих елементів. З цим можна пов’язувати виникнення такого виду людської діяльності, як управління.

Вплив людини на зв’язки між предметами навколишнього світу, який приводив до утворення нових предметів, що використовувались ним для забезпечення своєї життєдіяльності, був фактично окремим різновидом управління – управління технічного.

17

Вплив на зв’язки між складовими живої природи привів до виникнення такого виду управління, як управління біологічне. Воно виявилось у запровадженні культурного землеробства, вирощуванні людиною рослин, одомашнюванні диких тварин, виведення їх нових порід тощо.

Але найскладнішим видом діяльності для людини стало узгодження своїх інтересів з інтересами інших людей. Проблема полягала в тому, що людина сама стала виступати елементом певної множини, і зв’язок з іншими особами набув характеру взаємозв’язку і взаємодії. Виникла й потреба у відповідному впорядкуванні таких зв’язків заради досягнення єдиної мети: забезпечення життєдіяльності всіх членів відповідного соціального утворення.

Нагальна потреба в упорядкуванні викликала зародження такого соціального феномена, як влада, тобто здатність і можливість одного суб’єкта нав’язати свою волю іншому суб’єкту, змусити його підкоритися цій волі. Феномен влади проявляється в будь-яких людських спільнотах. Там, де збирається двоє чи більше людей для спільного досягнення певної мети, обов’язково виникає феномен влади.

Розглядаючи зазначені властивості відносин між людьми, слід відзначити, що вони полягають саме у впорядкуванні зв’язків між ними заради досягнення певної мети. Ці властивості вказують на те, що ці зв’язки за змістом є управлінням, а оскільки елементами, між якими існують такі зв’язки, є люди, таке управління є соціальним (суспільним).

Результатом упорядкування зв’язків між людьми стало виникнення різних форм організації суспільства, причому на різних етапах розвитку людства певні форми організації суспільства були домінуючими. Можна навіть стверджувати, що виникнення наступної, більш досконалої форми організації суспільства було наслідком еволюції соціального управління.

Розвиток суспільних відносин завжди відбувався у напрямку їх ускладнення, що обумовлювалось розподілом праці, розшаруванням суспільства за майновою ознакою та іншими причинами. На певному етапі суспільні відносини ускладнювались до такого рівня, що входили у протиріччя із системою їх упорядкування, тобто управління переставало відповідати об’єктивним потребам суспільства.

Поступово управління у суспільстві виокремилося у самостійний вид діяльності. Відповідно до цього виокремлювались суб’єкти, для яких управління стало головною функцією, а також формувалась інфраструктура забезпечення функціонування цих суб’єктів. Форма організації суспільства, якій відповідав зазначений тип управління, дістала назву «держава», а управління стало «державним».

Таким чином, соціальне управління є іманентним людському суспільству, і його розвиток обумовлюється ступенем різноманітності й складності суспільних відносин, потреба в упорядкуванні яких є об’єктивною умовою існування самого суспільства. І оскільки держава є формою організації суспільства, то державне управління має яскраво виражену соціальну природу, і саме завдяки йому суспільство стає організованим.

18

Література

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. - М.: Юр. лит., 1997. - С. 22-23.

3. Зміст поняття державного управління

Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної стабілізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалізують різноманітні державні органи.

Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управління – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям формування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку виявляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)1.

Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) управління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних2. Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу побудови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.

Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але влада – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.

Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкретно не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової

19

влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.

Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держави здійснюється через систему органів виконавчої влади.

Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання законів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практичну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.

Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту громадянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пересування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобілем.

Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів поділяється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.

Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрувалося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова управління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.

Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час точиться дискусія щодо змісту поняття «державне управління».

Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого формулювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шляхом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного права, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відповідних наук.

Для представників науки державного управління найважливішим є розгляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому закономірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає державне управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави

20

на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу3.

На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управління», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.

Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади4. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління5 тощо.

Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалізується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загальному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто поведінка суб’єктів.

Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплюються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм притаманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впорядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єктом є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.

Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні нормативної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядкування передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація виконання законів учасниками суспільних відносин. Але організація виконання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині структур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єктами, і власне виконавчо-розпорядчу.

Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-

21

чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.

Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції потребує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організацією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про судоустрій України» та інших законів.

Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору територіальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значення, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконавчої влади.

Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоплює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особами, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями громадян тощо.

З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту категорії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.

Література

  1.  Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни-
    тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни-
    верситета, 2001. - С. 6-8.
  2.  Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
    В.Б. Авер’янова. - К., 1999. - С. 6.
  3.  Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. –
    М.: Юрид. лит., 1997. - С. 38.
  4.  Державне управління в Україні. – С. 6.
  5.  Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. –
    М., 2001. - С. 38.

22

4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок

Демократія – це певний порядок суспільних відносин, який визначає відносини держави, влади і громадянина, його правове становище у суспільстві, порядок, заснований на загальновизнаному комплексі цінностей й ідеалів конкретного суспільного устрою та панівного світогляду. Історичний час довів, що політична демократія тісно взаємодіє з ринковими відносинами, що сприяє розвиткові як одного, так і другого суспільного явища.

Демократія стала практичною дійсністю насамперед у країнах Західної Європи та США. Водночас, «чистої» демократії дійсно не існує. І справа тут не в її класовій чи позакласовій природі, а в соціальному призначенні, в її залежності від стану суспільних відносин, від політичної, економічної та культурної зрілості суспільства. Тому вона не може бути нейтральною структурою суспільства, і рівень розвиненості демократії визначається ступенем фактичного здійснення народовладдя. Мірилом реального демократизму може бути не просто абстрактна «свобода для всіх», формальна рівність, а жива й безпосередня участь усього народу в здійсненні народовладдя.

Демократизм суспільства передусім характеризується відносинами між державою і громадянином. Інститути демократії є формою організації й здійснення влади та управління. Звичайно, йдеться про демократично організоване суспільство. За умов деспотії, тиранії, автократії також відбуваються управлінські процеси, але в крайній формі примусу і насилля, за відсутності справді демократичних інститутів.

Характер і зміст соціального управління як елементу суспільних відносин залежить від їх сутності. У свою чергу, і демократія як суспільне явище за своїм походженням, завданнями, змістом і формою матеріалізації визначається соціально-економічним ладом суспільства, природою влади, соціальною структурою суспільства, співвідношенням суспільних сил. «Матеріальний» зміст управління як соціальної функції виявляється насамперед в організуючій діяльності, де демократія є однією з можливих форм цієї діяльності.

Демократія за своєю природою – органічно властива суспільству форма організації та здійснення влади й управління – як організуючого процесу реалізації влади. Якою мірою зміст і форми соціальних процесів залежать від матеріальних умов життя суспільства, від рівня матеріально-технічної й духовної культури, зрілості суспільства, такою самою мірою ці об’єктивні чинники визначають зрілість демократії й ефективність управління, їхню взаємообумовленість, співвідношення й взаємодію, що неминуче виявляється в діяльності соціальних інститутів, у методах і засобах досягнення соціальних цілей.

Проблема зв’язку демократії й управління особливо актуальна тепер, коли закладаються підвалини української демократичної, соціальної, правової держави і громадянського суспільства, вдосконалюється державне

23

управління і його реалізація на демократичних засадах. Стрижнем нової парадигми сучасного державного управління виступає людина. Задоволення зростаючих потреб кожної людини – соціальна обумовленість державного управління. Лише за цієї умови громадяни України можуть бути активними учасниками перетворювальних процесів, які відбуваються в суспільстві, й господарями власної долі.

Управління і демократія – динамічні за своєю соціальною природою і призначенням явища. Чим вищі якість та ефективність управління, тим вищий ступінь матеріалізації демократії, і, своєю чергою, чим досконаліші демократичні інститути суспільства, тим ефективніше державне управління впливає на соціальні процеси. Це співвідношення загострюється в перехідні періоди суспільного розвитку, коли різко зростає ціна помилкових і неефективних рішень. Проблема ефективності управління все більше пов’язується громадською свідомістю з перспективами матеріального буття, правового становища людини в суспільстві, а в кінцевому висліді – з правомірністю існуючих державних структур і суспільного ладу. Отже, соціальна життєдіяльність суспільства залежить від досконалості й ефективності всіх його інституціональних структур.

Ступінь розвитку демократії дедалі більшою мірою стає умовою ефективного управління, а останнє, в свою чергу, є гарантом стабільності демократичного політичного режиму суспільства, розширення і поглиблення конституційних основ демократизму в організації та діяльності апарату державного управління. Надії суспільства на поліпшення умов життя переважної більшості населення можуть бути здійснені лише за високого ступеня ефективності державного управління, що діє в конституційно-правових рамках демократії.

Демократизм держави визначається не тільки тим, що народ має доступ до управління нею, а й тим, що в суспільстві панує верховенство права, якому підпорядковується як влада держави, так і влада народу.

Співвідношення демократії й права є кардинальною, але малодослід-женою проблемою державного будівництва. При цьому діапазон наукового підходу широкий – від позитивного до протиставлення цих суспільних категорій. Це пояснюється, певною мірою, різним тлумаченням природи і соціального призначення демократії й права.

У демократичній правовій державі, де найповніше втілюється принцип народовладдя, демократія і право виступають в органічному поєднанні, оскільки їхня природа, соціальне призначення походять з одного первинного джерела – народовладдя. Демократія і право, що виникли за цих умов, не зливаються, хоча й перебувають в органічній взаємодії, а матеріалізуються у відносно самостійні категорії. Право виступає як загальний вияв державної волі, як самоствердження народовладдя, якщо воно встановилося як його законодавча воля, як віддзеркалення принципів і вимог народної правосвідомості, а демократія – форма організації та існування державної влади – до певної міри як змістове начало та організаційно-струкгурна форма реалізації права.

24

Демократія і право – різні соціальні явища, форми зв’язку між ними непрямолінійні, неоднозначні. Аналіз глибинних процесів суспільного розвитку, елементами (компонентами) яких є демократія, держава та право, свідчить, що і в співвідношенні їх немає первинності й вторинності. Кожна з названих соціальних категорій має свої закономірності розвитку, свій зміст і форму. Тут не повинно бути протиставлення або переважання однієї з них. Вони самостійні, але перебувають у постійній тісній взаємодії й взаємозалежності.

Демократія безпосередньо пов’язана і з режимом законності. Законність – це правовий режим у державі, на основі якого реалізується діяльність усіх державних органів, юридичних і фізичних осіб. Законність – невід’ємний елемент демократії. Справжня демократія не існує поза законом і над законом, загальність закону є визначальним принципом демократичної організації та реалізації державної влади.

Взаємодія демократії й законності має вирішальне значення у сфері державного управління, їхня взаємодія виявляється передусім у механізмі функціонування управління1. Демократизм і законність виступають як метод, засіб державного управління.

Особливо актуальною є проблема взаємозв’язку демократії, права, законності й ефективності управління за умов становлення демократії й правової держави, коли доводиться практично наново створювати систему органів й інститутів демократичної влади, правову систему демократії, традиції й виховувати звичку мислити і діяти відповідно до демократичних норм на принципів.

Тому сьогодні найважливіше соціальне завдання – забезпечити посилення управлінського впливу шляхом постійного вдосконалення його демократичних форм і методів. Лише за цієї умови можна досягти необхідної ефективності функціонування як виробничого, так і всього суспільного організму. Йдеться, передусім, про державне управління як політичне явище в процесі реалізації державної влади.

Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах якісно змінюється, зберігаючи, проте, свою принципову природу (мається на увазі природа влади, оскільки її витоком є державна воля), але не є вже його головною і визначальною рисою. Виконання загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, однак вони не є переважним змістом цієї діяльності. Заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської думки й свідомості, почуття відповідальності та обов’язку значною мірою характеризують рівень демократичності державного управління.

На жаль, в ході соціально-економічного реформування в нашій країні спостерігається суперечливий процес: держава то посилювала свою присутність в економічній сфері й активно впливала на хід економічних реформ, то фактично самоусувалася або різко знижувала свій вплив на економічне реформування, що посилювало хаотичність його проведення. Світовий досвід свідчить, що для досягнення економічної стабілі-

25

зації й дальшого розвитку економіки необхідно забезпечити безумовний пріоритет державного регулювання над стихійними ринковими саморегулюючими процесами, які часто призводять до руйнівних наслідків. Посилює кризу економіки незавершеність формування інститутів власності як приватної, так і державної, незадовільне управління державною власністю. Адміністрування з боку виконавських структур є, а чіткого управління немає.

Багаторічні намагання пристосувати існуючу систему державного управління до потреб суспільної трансформації в перехідний період виявилися марними. Сьогодні загальновизнано, що існуюча в Україні система державного управління залишається загалом неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові, які сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою й відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні конструктивних соціально-економічних і політичних реформ.

Тому постала необхідність у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, що передбачає проведення повномасштабної адміністративної реформи. Водночас реформування виконавчих структур повинно проводитися у тісному узгодженні з реформуванням економічної політичної системи й створенням інститутів громадянського суспільства. Тільки за цих умов здійснення адміністративної реформи сприятиме підвищенню ефективності управлінської діяльності та її демократизації.

Література

1. Сиренко В.Ф. Правовеє обеспечение процесса демократизации аппа-рата государственного управлення // Демократизация аппарата государ-ственного управлення. – К., 1990. – С. 61–88.

 ГЛАВА 2

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ГОЛОВНИЙ РЕГУЛЯТОР ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки

Необхідною умовою успішного реформування адміністративного права як фундаментальної галузі українського права є створення нової тео-ретико-методологічної бази адміністративно-правової науки. Звернення до теорії й методології адміністративного права – це єдино можливий шлях становлення цієї галузі в нових соціально-економічних умовах розвитку українського суспільства.

Серед ключових проблем, які зараз потребують насамперед радикального перегляду певних теоретико-методологічних стереотипів (якщо не сказати – догм), що склалися в юридичній науці у попередні часи, першочергового значення набуває необхідність більш прискіпливо оцінити характер суспільних відносин, що зумовили саме визначення розглядуваної галузі права як «адміністративного».

Оскільки загальноприйнятим є тлумачення цього визначення як «управлінського», необхідно з’ясувати, чи справді переважають у змісті предмета адміністративного права саме управлінські відносини?

Здається, таке домінування було характерним для правового регулювання за радянських часів, оскільки тоді управління з боку держави справді домінувало фактично в усіх суспільне значимих сферах. Зараз же ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинальним чином звузилась. На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується дослідниками теорії предмета адміністративного права.

Більше того, певне коло дослідників, передусім російських, взагалі зводять адміністративне право до двох складових: «управлінського» і так званого «поліцейського» права (причому останнє розуміється як регулювання заходів втручання у права і свободи приватних – фізичних і юридичних – осіб). Втім, у будь-яких варіантах тлумачення предмета адміністративного права за управлінськими відносинами загалом зберігають провідне місце1.

Ось як, наприклад, характеризує предмет адміністративного права Ю.М. Старилов: це – суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у сфері організації та функціонування виконавчої влади, державного управління і місцевого самоврядування, а також у процесі адмі-ністративно-юрисдикційної діяльності2.

Приблизно така сама позиція панує і в українських джерелах. Більше того, окремі дослідники настільки гіпертрофують управлінський характер предмета адміністративного права, що пропонують вивести за межі цього

27

предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управлінськими.

Зокрема, таким чином дехто аргументує свою позицію щодо начебто «штучного» віднесення адміністративно-деліктних відносин до предмета адміністративного права3.

На мій погляд, це очевидне перебільшення. Насправді значення управлінського характеру предмета адміністративного права не таке домінуюче.

Дійсно, якщо подивитися на види суспільних відносин, у яких перебувають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер (у справжньому науковому розумінні поняття управління – як владно-організуючого впливу на спільну діяльність з метою її впорядкування і спрямування) в них аж ніяк не переважає.

Підтвердити це можна, наприклад, тим фактом, що вся діяльність щодо:

• застосування до громадян заходів адміністративного примусу (так звана
«поліцейська» діяльність);

• захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг);
•розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ за звер
неннями приватних осіб;

надання різноманітних адміністративних (або інакше – управ
лінських) послуг (у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних
Дій);

і навіть прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у про
цесі забезпечення так званих «публічних потреб» – за своєю суттю не є
управлінською, хоча й здійснюється у сфері державного (а точніше – «пуб
лічного») управління.

Водночас, очевидно, не можна заперечувати, що певна частина суспільних відносин, які перебувають у сфері адміністративного права, є справді управлінськими – в класичному розумінні цього терміна. Разом з тим, принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права, а саме наведені вище види.

Отже, перший висновок полягає в тому, що не управлінський характер переважає у характеристиці предмета адміністративного права.

Що ж тоді слід вважати об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, які складають предмет саме адміністративного права?

Думаю, що таким критерієм правильно вважати не управлінський характер регульованих відносин, а обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта – тобто такого, в якому уособлюється так звана «публічна адміністрація» – у вигляді або державних органів виконавчої влади, або виконавчих органів місцевого самоврядування (обґрунтування доцільності легалізації поняття «публічна адміністрація», наведене у попередній главі цієї книги).

Стосовно ж характеру зазначених відносин слід зауважити, що переважають в них не управлінські ознаки, а ознаки так званої «публічної

28

сервісної» діяльності, тобто діяльності держави й органів місцевого самоврядування щодо забезпечення такого порядку їх взаємодії з населенням, конкретними приватними (фізичними і юридичними) особами, за якого останні здатні ефективно реалізовувати свої права і законні інтереси.

Виходячи з цього, слід радикально змінити ставлення до доктринально-го тлумачення поняття адміністративного права. А саме, це – галузь права, що регулює переважним чином неуправлінські відносини між державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого. Натомість адміністративне право регулює різноманітні відносини між цими органами і приватними особами щодо забезпечення згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів.

І лише як додаткова – тобто не першорядна, хоча й важлива – риса поняття адміністративного права має враховуватись «управлінська» (тобто, за етимологією цього терміна, власне «адміністративна») складова предмета регулювання цієї галузі права.

Отже, ще один висновок полягає в тому, що в узагальненому вигляді адміністративне право – це аж ніяк не «управлінське право», а головним чином «публічно-сервісне право», тобто право, спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації. Цей акцент і має стати домінантою в тлумаченні «адміністративної» природи розглядуваної галузі права.

Більше того, аналогічно варто було б оцінювати природу багатьох інших категорій та інститутів, у визначенні яких використаний термін «адміністративний» (наприклад, «адміністративна відповідальність» – це не відповідальність управлінського характеру, а відповідальність перед органами публічної адміністрації).

Література

  1.  Див., наприклад: Бекетов О.Й. Актуальньїе проблеми администра-
    тивного права России // Государство й право. 1999. № 5. – С. 80–88.
  2.  Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблеми ре
    форми й новая система // Правоведение. 2000. № 5. – С. 6.
  3.  Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Пра
    во України. 2003. № 2. - С. 25.

2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи

В умовах проведення в Україні адміністративної реформи дискусія про предмет адміністративного права пов’язана з визначенням напрямків удо-

29

сконалення адміністративно-правового регулювання. Це, як уже зазначалося у попередньому підрозділі глави, сприятиме розв’язанню проблем, що виникають у зв’язку із кардинальною зміною соціального призначення адміністративного права.

Традиційно адміністративне право розглядається як галузь права, яка має регулювати певну групу суспільних відносин, що виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема державного управління. Проте ця загальна інтерпретація визначення предмета адміністративного права може влаштовувати сучасну наукову дискусію з цього приводу лише на початковому етапі його вивчення та аналізу.

Більш уважний погляд на таке складне і динамічне явище як предмет адміністративного права дає змогу виокремити кілька теоретико-правових проблем, генезис яких пов’язаний зі змінами державно-правових орієнтирів та ролі держави у постсоціалістичних країнах, у тому числі й в Україні. Йдеться про трактування державного управління та його співвідношення з адміністративним правом.

У ст. 6 Конституції України зазначено, що державна влада у нашій країні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак не застосовується поняття «державне управління». У зв’язку із цим постає необхідність визначення місця державного управління в контексті розв’язання питання про предмет адміністративного права.

Існує концепція «зникнення» державного управління в сучасних управлінських системах1, її прибічники вважають, що державне управління не має права на існування, оскільки є певним елементом тоталітарної системи. Вони пропонують замість поняття «державне управління» використовувати поняття «виконавча влада» і, відповідно, виходять з визнання того, що замість відносин, які виникають у сфері державного управління, з’являються відносини за участю виключно органів виконавчої влади. Такі відносини, на думку цих авторів, й складають предмет адміністративного права.

Прихильники іншої точки зору взагалі ігнорують трансформацію предмета адміністративного права2.

Робляться також спроби ототожнення державного управління і виконавчої влади. Так, Д. М. Бахрах наголошує, що адміністративне право регулює всі управлінські відносини, за винятком тих, які регламентовані іншими галузями права3.

І нарешті, існує концепція, спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями «державне управління» і «виконавча влада», яке найбільше, на наш погляд, відповідає існуючим реаліям адміністративно-правового регулювання, її прибічники вважають, що «виконавча влада» є категорією політико-правовою, тоді як «державне управління» – це категорія насамперед організаційно-правова4. Така точка зору уяв-

‘ Наведена теза автора цього підрозділу не £ спільною думкою більшості учасників авторського колективу даної книги.

30

ляється найбільш плідною*. Вона дає можливість вести пошук науково обгрунтованого розуміння предмета адміністративного права.

Таким чином, підтверджується висновок попереднього підрозділу цієї глави, згідно з яким положення про те, що предметом адміністративного права є управлінські відносини, які складаються у сфері державного управління, потребує суттєвих уточнень.

По-перше, управлінські відносини опосередковуються не тільки адміністративним, а й іншими галузями права. Поняття цих відносин є більш широким. Лише частина з них, визначена в законодавстві, регулюється адміністративним правом, а, отже, входить до предмета останнього.

По-друге, поняття «державне управління» за сучасних умов слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча влада» або «державна виконавча діяльність». Адже державне управління здійснюють усі державні органи – законодавчої, судової та виконавчої гілок влади.

Хоч основна група управлінських відносин складається саме у сфері виконавчої влади, не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути управлінськими, і не всі з останніх входять до складу предмета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють багато функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідеологічна діяльність тощо). Однак, як уже зазначалося, управлінська діяльність грунтується й на інших галузях права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі управлінські за своєю природою відносини взагалі не врегульовані нормами права у зв’язку або з недосконалістю правового регулювання, або з творчим характером цих відносин.

Найбільша група управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади, регулюється адміністративним правом, їх окреслення є найбільш злободенним науковим завданням. На нашу думку, це – відносини, у яких орган виконавчої влади діє відповідно до закріпленої за ним компетенції й використовує державно-владні повноваження, спрямовані на реалізацію функцій державного управління.

Нагадаємо, що державне управління – це явище, яке має об’єктивний характер незалежно від того, якими правовими засобами забезпечується його функціонування. Останнє положення пов’язане також з такою особливістю предмета адміністративного права, як його поширення на сфери, що перебувають за межами виконавчої влади.

Так, внутрішньоапаратні відносини, що складаються у ході реалізації законодавчої влади, також частково належать до предмета адміністративного права. Це – відносини, що мають внутрішньоорганізаційний характер і виникають у процесі законопроектної діяльності Верховної Ради, а також відносини, які виникають у ході організації законодавчого процесу з боку апарату Верховної Ради і які, згідно із законом, належать до основних інститутів адміністративного права.

31

До предмета адміністративного права належать також управлінські відносини, що складаються на рівні органів місцевого самоврядування, коли вони реалізують делеговані їм повноваження і виражають публічні, тобто загальнодержавні, інтереси.

Сказане вище дає змогу охарактеризувати державне управління в його більш широкому розумінні й водночас визначити наявність управлінських відносин, що мають державно-владний характер і забезпечують виконання управлінських функцій, використовуючи закріплені законом державно-владні повноваження.

Останні характерні не тільки для адміністративного, а й для споріднених з ним галузей права, що забезпечують державне управління як особливий вид управління соціального. Причому визначення владних повноважень має бути пов’язане з природними юридичними та організаційними властивостями самої влади.

Концепція, згідно з якою влада може бути лише державною, не підтверджується реаліями повсякденного життя. Як відомо, влада може виникати не тільки на державному рівні. У такому разі кажуть про владу одних людей над іншими як про результат політичного, ідеологічного, економічного, релігійного та інших впливів.

Адміністративно-правове регулювання має справу саме з державно-владними повноваженнями, повноваженнями державно-владного характеру. При цьому треба зробити деякі уточнення: влада завжди має соціальний характер, отже, вона використовується в певних соціальних структурах, які мають відповідну організаційну будову, а тому дуже важливо знати, з якою метою влада використовується, що дає змогу відокремити державну владу від інших владних впливів у суспільстві.

Слід мати на увазі, що поняття органу державного управління має важливе наукове значення і не тотожне поняттю суб’єкта виконавчої влади.

Інколи ці поняття застосовуються як рівнозначні. З теоретичної точки зору термін «орган державного управління» слід розглядати як узагальнююче організаційно-правове поняття. Його не можна ототожнювати з поняттям органу виконавчої влади. Отже, поняття «орган державного управління» не треба використовувати в застарілому значенні, що було конституційне обумовлене у законодавстві радянських часів. Йдеться про юридичну формулу «органи державної влади та органи державного управління». У сучасному розумінні адміністративного права та реального конституційно-правового регулювання діяльності державно-владних структур термін «орган державного управління» необхідно розглядати насамперед як наукове поняття, характерне для всіх державних органів, що користуються державно-владними повноваженнями і здійснюють управління суспільством або окремими його складовими. Водночас, «суб’єкт виконавчої влади» і «орган виконавчої влади» – поняття, що реально відображають політико-правову та державно-правову дійсність. Це виявляється у визначенні органів виконавчої влади

32

на конституційному рівні. Разом з тим, поняття «орган державного управління», хоч і використовується інколи за традицією в чинному законодавстві галузевого рівня, несе насамперед організаційно-правове навантаження.

Адміністративне право регулює не тільки діяльність органів виконавчої влади, а й, як уже зазначалося, інші відносини державно-владного характеру, що складаються в ході реалізації функцій державного управління.

Отже, нині поняття «державне управління» є передусім суто науковою категорією, яка не збігається з колишнім поняттям державного управління, що використовувалося до прийняття конституцій нових незалежних пострадянських держав. Разом з тим, поняття «виконавча влада» є правовою категорією, що закріплена в чинному, зокрема в конституційному, законодавстві. Поняття державного управління значно ширше поняття виконавчої влади, а отже, і поняття органу державного управління, не збігається за обсягом з поняттям органу виконавчої влади.

«Державне управління» – це організаційно-правова категорія, яка завжди відображає певний рівень організації системи управління й держави загалом. Водночас поняття виконавчої влади є політико-правовою категорією, існування якої обумовлене запровадженням у практичну діяльність державних органів концепції поділу державної влади. Адміністративне право пов’язане головним чином із діяльністю органів виконавчої влади. Однак до предмета адміністративного права входять і ті відносини, які складаються у сфері державного управління загалом, коли відповідні державні органи (органи місцевого самоврядування у випадках делегування їм державних функцій) в процесі управління використовують державне-владні повноваження, передбачені законом. Разом з тим, не вся діяльність органів виконавчої влади регулюється адміністративним правом.

Хибність теоретико-методологічних підходів до визначення предмета адміністративного права, за яких фактично ігноруються зміни в предметі адміністративно-правового регулювання, стає очевидною під час аналізу напрямків розвитку чинного законодавства, а також механізмів сучасного державного управління. Функціональна структура останнього залишається незмінною, але співвідношення між управлінськими функціями весь час змінюється залежно від напрямів економічної та соціальної політики держави, а також від особливостей розвитку ринкових відносин.

Нині можна констатувати, що така функція державного управління, як безпосереднє (оперативне) управління господарськими структурами, підприємствами та іншими об’єктами, звужується, хоч бюрократичні тенденції в державному управлінні та існуючі традиції значно гальмують цей процес. Це викликає до життя ідеї та практичну реалізацію політики дере-гулювання у сфері державного управління. Свідченням цього є Указ Президента України, від 22 січня 2000 р. «Про запровадження єдиної держав-

33

ної регуляторної політики у сфері підприємництва», яким встановлені нові засади державного регулювання у сфері економіки і запроваджено якісно нову систему державного втручання у сферу підприємництва, яка передбачає, зокрема, інституціювання таких нових актів управління, як директивні листи та інші регуляторні акти, видання яких буде здійснюватися під постійним контролем виконавчої влади5.

Таким чином, предмет адміністративно-правового регулювання значно розширюється, оскільки державно-правовий вплив на суспільні процеси стає цілеспрямованішим і водночас змінюється його характер: безпосереднє оперативне управління все більше замінюється гнучкими засобами впливу, особливо в економічній сфері. Крім того, держава все більше й більше втручається у процеси, які за ринкових умов на першому етапі розвитку незалежних держав мали відносно стихійний характер. Адміністративне право виявляє себе в таких раніше маловідомих для правового регулювання сферах, як приватизація, акціонування, розвиток та фіксація інститутів приватної власності, податкова сфера тощо.

Без відповідного державного регулювання ці процеси матимуть не тільки стихійний, а й дезорганізуючий характер, що може завадити розвитку ринкових відносин та демократичних інститутів нашої держави, призвести до таких негативних явищ, як корупція, криміналізація економіки, створення негативного іміджу України за кордоном тощо.

Масштабність адміністративного права та об’єктивне розширення його предмета пов’язані також із забезпеченням прав громадян. Адже в тоталітарних умовах розвитку нашої держави саме адміністративне свавілля мало визначальне значення, породжувало масові порушення прав та свобод громадян. Фактично громадянин залишався майже цілком незахищеним від державних органів.

Деякі адміністративні процедури та правила взагалі не були встановлені, що давало змогу довільно застосовувати норми матеріального адміністративного права або зводити нанівець розвиток інших правових відносин, пов’язаних з реалізацією прав громадян.

В умовах проведення адміністративної й судово-правової реформ найближчим часом значного розвитку має набути формування адміністративно-процесуального права, яке ще не має визначених ознак і розглядається фактично в рамках інституту адміністративного процесу. Ця проблема заслуговує на аналіз, оскільки, як відомо, особливістю адміністративного права є не досить чітке розмежування між нормами матеріального і процесуального права, а самі адміністративно-правові норми майже завжди мають процесуальний характер (про це докладніше йдеться у підрозділі 4 цієї глави).

Предмет адміністративного права значно розширюється у зв’язку з постійним вдосконаленням елементів механізму державного управління та використовуваних державою методів впливу на ринкову економіку. Ці методи перебуватимуть у стані постійного розвитку й трансформації, оскільки механізми саморегуляції ринкових відносин можуть діяти лише у

34

взаємодії з механізмами державне-владного впливу. Вже нині можна говорити про те, що такі інститути адміністративного права, як реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, сертифікація продукції, акредитація та атестація комерційних навчальних закладів, квотування тощо, викликані до життя розвитком саме ринкових відносин.

На жаль, теоретична база цих інститутів залишається нерозробле-ною, оскільки не визначено до кінця предмет адміністративно-правового регулювання. Ці інститути потребують значно глибшого наукового аналізу.

Динамічний стан предмета адміністративного права, тобто висока рухливість самих суспільних відносин, що регулюються цією галуззю права, є передумовою гострої дискусії з цього питання. Проте, безумовно, сьогодні можна констатувати об’єктивність процесу розширення сфери суспільних управлінських відносин, що входять до предмета адміністративного права, а також визнання суттєвих змін у формах і методах державного управління, що зумовлені якісними змінами у змісті управлінської діяльності держави. Таким чином, предмет адміністративного права – це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають і змінюються (або припиняються) в процесі практичної реалізації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції щодо здійснення функцій державного управління.

Література

  1.  Див.: Рьгжов В.С. К судьбе государственного управлення // Государ-
    ство й право. 1999. № 2. – С. 14–22.
  2.  Див.: Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. – К., 1996. –
    С. 3-12.
  3.  Див.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебникдля вузов. – К.,
    1996.-С. 3-12.
  4.  Див.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова,
    Л.Л. Попова. - М., 1999. - С. 28.
  5.  Див.: Офіційний вісник України. 2000. № 4. – С. 107.

3. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування

З огляду на обгрунтовану в попередньому підрозділі «публічно-сервісну» домінанту в характеристиці адміністративного права, є підстави визнати об’єктивну необхідність принципової зміни оцінки суспільної ролі й призначення цієї галузі права у функціонуванні публічної влади.

35

При цьому слід повною мірою керуватися фундаментальною конституційною формулою: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (частина друга ст. З Конституції України). Ця формула означає підпорядкування діяльності всіх державних і правових інститутів суспільства потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави.

Згідно з наведеною конституційною формулою, головними характеристиками адміністративного права мають стати не згадані вище управлінська, а тим більше каральна його функції, а такі нові функції, як правозабезпечу-вальна (що пов’язана із забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і правозахисна (яка пов’язана із захистом порушених прав). Саме дві останні найповніше відтворюють обгрунтоване вище «публічно-сервісне» призначення адміністративного права.

Отже, найпомітніша особливість сучасного етапу розвитку і реформування українського адміністративного права полягає в тому, що воно має бути спрямоване саме на утвердження пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В цьому, на наше переконання, і полягає сенс демократизації цієї найважливішої галузі публічного права.

На практиці сказане означає, що адміністративно-правовий режим відносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі становища останньої як такого суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність, і грунтуватися на беззаперечному визнанні пріоритету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від діяльності державних органів, їх посадових осіб.

Запровадженню зазначеного напрямку розвитку і реформування адміністративного права мають сприяти всі здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану відповідного нормативного масиву і загалом механізму адміністративно-правового регулювання.

Зокрема, дуже важливий показник оновлення адміністративного права полягає в суттєвій зміні змісту адміністративно-правового статусу людини. Його оновлення має відбуватися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, які є невід’ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу, а й створенням реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. А він опосередковується переважно нормами адміністративного права. У змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має віддаватись визначенню не тільки його обов’язків перед державою, а, насамперед, його прав, за забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відповідальність.

При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному

36

законодавстві має відбуватися з урахуванням реальних, передусім матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

Важливого значення набуває також деяке уточнення характеру методу регулювання адміністративного права. Адже хоч традиційний для адміністративного права так званий імперативний метод регулювання, тобто метод владних приписів, залишається непохитним, у ньому все більшого значення набуває досить нова форма прояву.

Йдеться про встановлення так званих реординаційних відносин («реор-динація», як відомо, є явищем, протилежним «субординації») у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках – з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і правове регулювання субординації між ланками і службовцями державного апарату.

Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:

з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права
вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалі
зації прав і свобод громадян;

з іншого – на зазначених суб’єктів громадянами покладаються чіткі
обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог;

водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами ви
конавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністра
тивного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими
актами або діями прав і свобод громадян.

Відчутне посилення цієї нової риси методу адміністративного права дає підстави загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноправним» учасником стосунків з державою.

Забезпечення цієї рівноправності має стати стрижнем сучасної адміністративної правотворчості й правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, коли встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, ставатиме все більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, властиво демократичним державам.

Ще один момент, пов’язаний з демократизацією адміністративного права, полягає у все більш широкому регулюванні його нормами такого нового виду діяльності органів виконавчої влади, як надання ними так званих адміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам.

Щодо поняття адміністративних послуг вітчизняна правова наука загальноприйнятої позиції ще не виробила. Більше того, сам термін «адміністративні послуги» поки що не сприйнятий всіма українськими ученими і практиками. Отже, подальша наукова дискусія з цієї проблеми була б

37

тільки на користь і правовій теорії, й правотворчій та правозастосовчій практиці.

Щоб не загострювати цю дискусію із суто термінологічних питань, варто було б, як здається, доктринально погодитися з тим, що термін «адміністративні послуги» спрямований не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістову переоцінку характеру їхніх взаємостосунків.

Адже «владне розпорядництво» з боку державних органів, їх посадових осіб – це один концептуальний формат оцінювання їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб’єктами «управлінських послуг» останнім – зовсім інший. Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обоє ‘язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» людині. Адже «служіння» з боку виконавчої влади – це і є, багато в чому, надання її органами і службовцями різноманітних послуг.

І це, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки слід, зрештою, погодитись із тим, що сама державна влада – це аж ніяк не тільки реалізація повноважень, що зобов ‘язують громадянина, а й виконання певних обов’язків держави перед громадянином, за які вона цілком відповідальна перед ним. І таких обов’язків з її боку з’являтиметься дедалі більше в міру подальшої демократизації держави.

Отже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід водночас звернути увагу на певну недоречність характеризування цих послуг як «управлінських». Адже тут прийнятнішим є акцент не на «владно-організуючому» аспекті відповідних дій (оскільки «управління» – це владно-організуючий вплив), а на тій ознаці, що вони здійснюються органами публічної (державної й самоврядної) адміністрації. Тобто найдоцільнішим є термін «адміністративні» послуги.

Разом з тим, не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів виконавчої влади є підстави вважати адміністративними послугами.

Інакше будуть термінологічне змішані різнорідні за наслідками види владно-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як, з одного боку, прийняття обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (серед них навіть адміністративно-примусових заходів), а з іншого – видання численних дозвільно-реєстраційних актів.

Іншими словами, адміністративні послуги з боку уповноважених органів, посадових осіб надаються, як здається, за наявності таких обов’язкових ознак:

38

ці послуги надаються конкретним приватним (фізичним і юридич
ним) особам, як правило,
за їх ініціативою (тобто за їх зверненням або
скаргою) з приводу задоволення правомірних вимог, потреб та інтересів
даних осіб;

надання цих послуг спрямоване на створення (дотримання) зако
нодавче передбачуваних умов для належної реалізації приватними осо
бами
належних їм прав та виконання покладених на них обоє ‘язків (окрім
тих, що пов’язані із застосуванням адміністративно-примусових за
ходів);

приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення ними не
правомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг.

Наведеними обов’язковими ознаками «адміністративних послуг» охоплюється величезний масив владно-розпорядчих дій суб’єктів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про народження, паспорта або дозволу до розгляду уповноваженим органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання (хоч іноді уповноважені суб’єкти можуть, як здається, діяти на користь приватних осіб навіть без ‘їх конкретних звернень).

З огляду на зростаючу роль у сфері державного управління діяльності з надання адміністративних послуг, слід визнати доцільність розробки та прийняття базового Закону «Про загальні заходи надання адміністративних послуг», який мав би доповнюватись кількома спеціалізованими законодавчими актами щодо регулювання конкретних видів зазначених послуг.

Отже, усе сказане свідчить, що назріло реформування адміністративного права, спрямоване на справжню демократизацію відносин між державою і людиною на засадах визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і свобод, необхідності втілення в правотворчу і правозастосовну практику ідей верховенства права.

4. Процесуальний аспект адміністративного права: особливості тлумачення

Надзвичайно важливим питанням оновлюваної доктрини адміністративного права є співвідношення «матеріальної» й «процесуальної» частин адміністративного права. В цьому питанні треба відмовитися від певної догматизації попередніх уявлень, що ще трапляється, на жаль, у наукових джерелах.

Докорінна помилка багатьох дослідників полягає в тому, що серед них переважає думка про об’єктивне існування якогось єдиного правового явища – «адміністративного процесу». І головне, що він кореспондує відповідній галузі матеріального права.

Тобто ми діємо за аналогією з класичними зразками видів юридичних

39

процесів. Наприклад: цивільне право – цивільний процес; кримінальне право – кримінальний процес. Але при цьому забуваємо, що первісне таке явище, як «адміністративний процес» пов’язане з функціонуванням лише адміністративної юстиції.

І тільки в такому розумінні можна проводити аналогію між «адміністративним» процесом і процесами «цивільним» та «кримінальним».

Але в такому розумінні у нас «адміністративного процесу» просто об’єктивно не може існувати – адже немає, як такої, адмінісгративної юстиції (тобто власне адміністративних судів).

Отже, співвідношення матеріальної й процесуальної частин адміністративного права принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кримінального права.

Тут, як відомо, масиви процесуальних норм набули якості самостійних галузей права, що співіснують поряд із власне «матеріальними» галузями. І це цілком закономірно, оскільки предмети регулювання – суспільні відносини, що підпадають під дію, відповідно, матеріальних і процесуальних норм – досить чітко розмежовані й досить автономні.

Стосовно ж місця «адміністративного процесу» в адміністративному праві, то його треба визначати з урахуванням реальної специфіки предмета регулювання норм адміністративного права. А саме в цій сфері правового регулювання дуже важко (почасти неможливо) суворо виокремити відносини, які перебувають під впливом виключно матеріально-правових норм і не передбачають застосування норм суто процесуального (процедурного) характеру.

Фактично таке відмежування можливе лише у разі застосування адміністративно-правових санкцій за скоєне правопорушення (делікт). Але якщо в цивільному і кримінальному праві «процесуальна частина» регулюванням деліктних відносин (тобто застосуванням санкцій відповідних норм), зазвичай, і обмежується, то в адміністративному праві подібні відносини складають далеко не переважну частку предмета регулювання процесуальних норм.

Головна юридична своєрідність тут полягає в тому, що в адміністративному праві потребує відповідної процесуальної (процедурної) форми застосування не тільки санкції, а й диспозиції будь-якої матеріальної норми.

Цьому є переконливе пояснення, позаяк у протилежному випадку реалізація повноважень з боку суб’єктів публічної адміністрації набуватиме рис необмеженого адміністративного розсуду – аж до свавілля – у стосунках з іншими учасниками адміністративних правовідносин. Тобто процесуально-правова форма – це необхідна умова належного функціонування будь-яких адміністративних правовідносин. Тоді як у сферах цивільне– і кримінально-правового регулювання процесуально-правова форма властива лише певним групам відносин, а саме в суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального процесів.

40

Отже, абсолютна більшість адміністративних правовідносин об’єктивно потребує органічного поєднання впливу матеріальних і процесуальних норм. У зв’язку із цим, до речі, має бути уточнена поширена позиція щодо розмежування так званих «матеріальних» і «процесуальних» адміністративних правовідносин, що видається невиправданим.

З іншого боку, слід визнати цілком безпідставними будь-які спроби обгрунтувати самостійне існування – поряд із власне адміністративним правом – окремої галузі так званого «адміністративно-процесуального права», що регулювала б таке кореспондуюче адміністративному праву явище, як «адміністративний процес».

Яким же тоді має бути доктринальне ставлення до поняття «адміністративний процес»?

Нагадаємо, що останнім часом цій проблемі присвячені ґрунтовні монографічні дослідження А.О. Селіванова, О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, І.П. Голосніченка, В.Г. Перепелюка та деяких інших авторів1. Як би парадоксально це не звучало, але саме цей плідний творчий пошук і переконує, що такого цілісного явища як «адміністративний процес» в реальності не існує.

І справді, в найширшому вигляді допустимо вважати «адміністративним процесом» лише процес адміністративного правозастосування, яке є однією з форм реалізації норм адміністративного права. В подібному розумінні таке визначення нічого конструктивного в собі не містить, оскільки тільки дублює відоме явище – «правозастосування».

Водночас, усі інші варіанти тлумачення «адміністративного процесу» стосуються конкретних проявів процесуальної діяльності, врегульованої нормами адміністративного права. Отже, фактично можна говорити про чотири основні сфери застосування поняття «адміністративний процес». Це:

  1.  порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністра
    тивне судочинство);
  2.  порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підго
    товки та прийняття нормативних й індивідуальних адміністративних актів
    (тобто так званий «позитивний», або «управлінський», адміністративний
    процес);
  3.  порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду
    скарг приватних осіб (тобто так званий «квазіюрисдикційний» адміністра
    тивний процес);
  4.  і, нарешті, порядок застосування заходів адміністративного приму
    су (тобто юрисдикційний адміністративний процес).

Кожна з перелічених сфер має право називатись «адміністративним процесом», і водночас щоразу це вимагатиме пояснення – чому дане поняття не поширюється на решту сфер його можливого застосування.

З огляду на таку ситуацію слід зробити висновок, що оскільки названі чотири сфери – цілком неоднорідні за якісними ознаками, то найбільш прийнятним варіантом застосування дефініції «адміністративний процес»

41

було б поширення п виключно на сферу адміністративної юстиції. Принаймні, цьому є зрозумілі пояснення з посиланням на вітчизняну історію та, головне, на загальносвітову практику.

Водночас слід зауважити, що говорячи про тлумачення «адміністративного процесу» як процесу розгляду справ в адміністративних судах, мусимо визнати, що він – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості. Адже у галузі «адміністративне судочинство» спільним з предметом регулювання адміністративного права можна, на наш погляд, вважати лише сам термін «адміністративне», який традиційно використовується в усьому світі для назви такої специфічної галузі судової системи, як адміністративні суди.

Іншими словами, правове регулювання подібного адміністративного процесу не варто вважати складовою адміністративного права. Проте це аж ніяк не означає, що в цій сфері діяльності не мають бути задіяні фахівці з адміністративного права.

Що ж стосується власне адміністративного права, то в його змісті обгрунтованим і доцільним видається структурне виокремлення таких трьох відносно самостійних процесуальних інститутів адміністративного права:

  1.  вишезгадувані «позитивні» адміністративні провадження: правотворчі
    й правозабезпечувальні, які охоплюють процедури підготовки та прийнят
    тя нормативних й індивідуальних актів, включаючи і надання різномані
    тних адміністративних послуг;
  2.  так звані «квазіюрисдикційні» адміністративні провадження, через
    які здійснюється правовий захист прав та законних інтересів приватних
    осіб на підставі їх скарг до органів виконавчої влади (тобто в ході адміні
    стративного оскарження);
  3.  «юрисдикційні» адміністративні провадження, які охоплюють про
    цедури застосування заходів адміністративного примусу, зокрема накла
    дення адміністративних стягнень (тобто власне адміністративну відпові
    дальність) за вчинення адміністративних проступків (деліктів).

Гадаємо, що лише за такого підходу може бути досягнута достатня однорідність врегульованих процесуальних відносин і водночас їх певна відмежованість від решти самостійних інститутів адміністративного права.

У зв’язку з цим важливо відзначити, що в перспективі не можна виключати подальшу диференціацію змісту галузі адміністративного права, яка може призвести до відокремлення деліктно-процесуального інституту в самостійну спільність норм адміністративного права.

Але всупереч досить переконливим аргументам деяких дослідників цієї проблеми, вважаємо доцільнішим говорити не про окрему галузь адміністративно-деліктного права, а про відповідну підгалузь в межах адміністратив-

42

ного права. Адже адміністративно-деліктні відносини, на наш погляд, за своєю природою повинні залишитися в загальних межах предмета регулювання адміністративного права.

Одна з вагомих пізнавальних переваг виокремлення адміністративно-деліктної підгалузі полягала б у тому, що процесуальна частина власне адміністративного права стала б ще більш однорідною і категорія «адміністративно-процесуальних відносин» досягла б іще більшої однозначності й «термінологічної чистоти». Принаймні, не було б жодних підстав для підміни «адміністративного процесу» процесом розгляду справ про адміністративні правопорушення, оскільки такий розгляд був би цілком віднесений до пропонованої підгалузі адміністративного права.

Література

  1.  Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспек
    тиви розвитку правових доктрин. – К.: Ін Юре, 2000. – 68 с.; Бандурка О.М.,
    Тищенко М.М. Административньїй процесе: Учебник. – Харьков: Изд-во
    НУВД, 2001. – 352 с.; Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністра
    тивний процес: Навчальний посібник. – К.: ГАН, 2003. – 256 с.; Пере-
    пелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний по
    сібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 367 с.; Адміністративна юстиція: євро
    пейський досвід та пропозиції для України / Автори-упорядники І.Б. Ко-
    ліушко, Р.О. Куйбіда. – К.: Факт, 2003. – 536 с.
  2.  Див., наприклад: Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і
    структура // Право України. 2003. № 2. – С. 25.

5. Кодифікація адміністративного законодавства: нове бачення перспективи

Розгляд регулятивного значення адміністративного права у сфері державного управління органічно пов’язаний з виробленням наукового підходу до розв’язання вагомих і складних проблем систематизації, й передусім кодифікації, адміністративного законодавства. Особливості форм і методів цієї кодифікації зумовлені специфічною природою галузі адміністративного права.

Від інших фундаментальних галузей (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального) адміністративне право принципово відрізняється тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як галузь, що має єдиний системотворчий центр. Адже на цей час уже існують Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс, створено проекти Адміністративного процесуального кодексу, Адміністративно-процедурного кодексу, Кодексу правил поведінки державного служ-

43

бовця. І це, очевидно, далеко не останні приклади кодифікованих актів у складі адміністративного законодавства.

Отже, принципова специфіка полягає у тому, що адміністративне право має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає відповідних підходів до визначення форм і шляхів систематизації адміністративного законодавства.

Зокрема, слід визнати об’єктивну неможливість проведення суцільної кодифікації норм адміністративного права за аналогією з більшістю правових галузей, тобто шляхом створення якогось єдиного узагальнюючого кодифікованого акта. Звідси випливає висновок про те, що достатніх підстав для доведення можливості створення всеохопного кодифікованого акта з дуже зручною й привабливою назвою «Адміністративний кодекс», як видається, просто немає.

У зв’язку із цим мусимо визнати, що в Концепції реформи адміністративного права України (1998 р.) викладена дещо спрощена позиція щодо підготовки Адміністративного кодексу. Зокрема, там передбачалося, що це буде своєрідним збірником кодексів (так би мовити, «Кодексом кодексів»).

Однак збірник кодексів – це, власне, інкорпоративна форма систематизації. Тому називати її «Кодексом» – просто науково некоректно. Тим більше, що поряд з окремими кодексами поступово мають створюватись певні інкорпоративні акти (наприклад, фахівці-адміністративісти старшого покоління добре пам’ятають подібний збірник з питань адміністративної відповідальності, який, до речі, був дуже зручним у користуванні).

Інакше кажучи, ідея згаданої Концепції з питань про Адміністративний кодекс не несе, як виявилося з часом, корисного навантаження з точки зору реальних потреб систематизації адміністративного права.

Тимчасом такі потреби дійсно існують. Адже адміністративне законодавство, хоча і є величезним за обсягом і розгалуженістю, тим не менше, потребує певного базового документа, який хоч якоюсь мірою виконував би системотворчі функції. Ця необхідність підтверджується тим, що, попри свою істотну специфіку, адміністративне право – це цілісне нормативне утворення, яке має всі формально-логічні ознаки «системи» норм.

Тому має бути зрозумілим, що в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюючий акт, який зафіксував би справді базові, засадничі положення механізму адміністративно-правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права. Ці положення мали б визначити:

джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;

види суб’єктів публічної адміністрації, принципи їхньої діяльності;

вимоги щодо забезпечення інформованості населення та доступності
органів публічної адміністрації, прозорості їхньої діяльності;

види повноважень суб’єктів публічної адміністрації, основи їх розме
жування і деконцентрації, децентралізації та делегування;

44

правові форми діяльності органів публічної адміністрації, їх посадових
осіб;

види та основні умови адміністративних договорів;

вимоги до адміністративних актів та їх види;

засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;

поняття, види й умови надання органами публічної адміністрації по
слуг приватним особам;

об’єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публіч
ного управління;

завдання та межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів
публічної адміністрації;

правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових
відносинах.

Кодифікація наведених норм була б дуже корисною саме з огляду на те, що з цих питань в українському законодавстві існує найбільше непорозумінь, суперечностей, прогалин тощо.

Чи можна практично узагальнити перелічені положення? Відповідаючи на це питання, варто нагадати, що вони входять до змісту так званої загальної частини адміністративного права. В деяких європейських країнах (приміром, у Німеччині) це має назву «загальне адміністративне право» – на відміну від права «особливого» (яке охоплює, скажімо, регулювання державної служби, поліцейської , підприємницької діяльності тощо).

Зважаючи на це, подібний інтегральний акт адміністративного законодавства міг би мати назву «Загальний адміністративний кодекс», хоча максимально точним було б його визначення як «Кодексу загального адміністративного права».

Зрозуміло, що його підготовка – завдання досить далекої перспективи. Проте воно уявляється цілком реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готуватися концептуально треба починати вже зараз.

З огляду на це, важливо зазначити, що пропонований «Кодекс загального адміністративного права» (у описаному вище розумінні) не може бути створений на голому місці. Він може виникнути лише на базі розвиненого законодавства із загальних питань адміністративного права. Зокрема, до нього мали б увійти відповідні положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані повноваження; про адміністративні послуги; про вільний доступ до інформації в органах виконавчої влади; про контроль у сфері виконавчої влади; а також низки інших, як майбутніх, так й існуючих законів.

Щоб була зрозуміла практична спрямованість такого узагальнюючого акту, варто навести певну аналогію цього Кодексу з колишньою пропозицією окремих радянських адміністративістів (наприклад, І.Л. Бачило) щодо необхідності прийняття загальносоюзного Закону «Про організацію державного управління». Пропонований Кодекс – це щось подібне, хоча стосується загальних засад не системи державного управління, а загалом га-

45

лузі адміністративного права. Водночас, сам концептуальний підхід до узагальнення предмета і засобів правового регулювання дуже подібний до того, що пропонувалося стосовно визначення засад організації державного управління.

До речі, у деяких пострадянських країнах згадувана пропозиція знайшла реалізацію (приміром, в Латвії). Є приклади подібних законів і в Європі (наприклад, в Іспанії). Тобто можна спиратися не тільки на теоретичні ідеї, а й на практичний зарубіжний досвід.

Що ж до досвіду систематизації власне загальної частини адміністративного права, то в Польщі, наприклад, така систематизація зроблена у формі інкорпоративного видання. Тобто і в цій частині можуть бути використані деякі зарубіжні аналоги.

Резюмуючи викладене, слід очікувати, що розглянутий концептуальний підхід до кодифікації адміністративного законодавства може мати певне значення для реформування адміністративного права України з урахуванням окремих тенденцій, властивих розвитку правових систем європейських країн.

РОЗДІЛ II

СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ – ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА ТА АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ

ГЛАВА 1

ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Загальне поняття державного органу

Термін «орган державної влади» є вихідним, за Конституцією України. Похідними від нього є терміни «орган законодавчої влади», «орган виконавчої влади» і «орган судової влади» («суд»).

В конституційному тексті вживаються й інші терміни, складовою яких є слово «орган». Зокрема, в частині другій статті 59 згадано державні органи. За змістом положення частини третьої статті 5 у непрямій формі використано термін «орган держави». Комплексний аналіз положень Основного Закону дає підстави дійти висновку, що на відповідному рівні терміни «орган державної влади» і «державний орган» («орган держави») вживаються як синоніми.

Відтак, основоположне значення для з’ясування змісту і форм державного владарювання має поняття державного органу (органу держави), або органу державної влади.

Практично завжди держава сприймалася як своєрідний агрегат, складне утворення, сукупність або система певних елементів. І хоча про державні органи в тому або іншому словесному вираженні почади писати лише за нових історичних часів, вже перші визначення держави передбачали наявність відповідних складових державної організації.

Дещо з історії розгляду аналізованого поняття. Ще за античних часів держава розглядалась як людський організм (Платон). Органістичні погляди на державу були поширені у середньовіччі. Згодом вони знайшли відображення в цілісній теорії, відомій як органічна. Ця теорія поступово відійшла від антропогенних оцінок держави і вже у XVII ст. стояла на позиціях.її характеристики як політичного організму. Органістичні погляди в тому самому XVII ст. формулювались і окремими представниками природно-правового вчення про державу (Гоббс).

Характеристика держави як політичного організму послужила згодом доктринальному визначенню понять державного механізму і державного органу, генетично пов’язаних із розвитком теорії й практики конституціоналізму. Вже у перших основних законах були встановлені основи функціонування державного механізму та його найважливіших складових, хоча згадувані поняття в них не були сформульовані й відповідні терміни не використовувались.

Поняття державного органу набуло вжитку в XIX ст., коли на ґрунті поширення ідей народного суверенітету й поділу влади склалося уявлення про державу як засіб здійснення влади, що належить народові. Цей засіб (механізм) розглядався як такий, що об’єктивно має складну організацію, елементами якої є державні органи. Вже Ш.Монтеск’є, спростовуючи практику функціональної неподільності державної влади за часів

48

феодального абсолютизму, натякав на класифікацію державних органів за критеріями пропонованої ним концепції поділу влади. Однак головним у його концепції було розмежування трьох «влад» як політичне зумовлених і відносно самостійних явищ, а не окреслення головних функцій (законотворчість, державне управління, правосуддя) в межах єдиної державної влади з виокремленням органів, призначених для їх здійснення.

Концепція поділу влади відіграла важливу роль у становленні теорії компетенції державних органів. Будучи однією з основ конституціоналізму, вона, по суті, вимагала визначення меж владарювання, здійснюваного за змістом законодавчої, виконавчої й судової «влад». Водночас згадувана концепція передбачала відмову від будь-якої довільності у засобах і формах здійснення владарювання. Обмеження і формалізація сфери державної влади, що є однією з ознак так званої конституційної держави, потребували розроблення абстрактного за смислом наукового інструментарію. Саме у XIX ст. формулюються такі поняття, як компетенція і повноваження. Тоді ж пропонуються більш-менш узагальнені тези щодо державних органів та їх різноманітні класифікації.

Першоджерелом вітчизняних теоретичних конструкцій щодо державних органів треба вважати погляди німецьких учених XIX ст., найбільш відомим з яких є Г. Єллінек. Цей автор запропонував, по суті, цілісну теорію державних органів. Відзначаючи «багаточисельність» органів сучасної йому держави, він сформулював своєрідний постулат, за яким «необхідність державних органів випливає вже із самої суті держави як єдиного організованого союзу»‘. Тим самим непрямо засвідчувалося формальне поняття державного органу – структурний елемент «єдиного організованого союзу».

При цьому вчений зазначав, що не існує «двох осіб – особи держави і особи органу, які б перебували між собою у правових відносинах; держава і орган, навпаки, утворюють єдине ціле»2. На його думку, держава може існувати лише опосередковано, через існування своїх органів, поза якими вона є «юридичним ніщо». Проте органи виражають не свою волю, а волю держави. Тому вони практично не є самодостатніми суб’єктами права.

Орган представляє державу, але не як окрема особа у праві й тільки в межах своєї компетенції. Саме компетенція, за Г. Єллінеком, є стрижневою і якісною характеристикою державного органу, який не має жодних суб’єктивних прав. На практиці можливі колізії (конфлікти) компетенцій і компетенційні спори різних державних органів. Такі спори можуть вирішуватися у формі судового процесу. Однак од цього відповідні державні органи не набувають природи відокремлених від держави осіб (суб’єктів) у праві. Спори між ними - це спори в «середовищі представників одного й того самого суб’єкта права» – держави, спори не про права, а про компетенцію.

Іншими словами, це завжди спори про об’єктивне, а не суб’єктивне право. Доречно зауважити, що саме такий характер, очевидно, мають фактично компетенційні спори, що розглядаються Конституційним Судом України.

49

Г. Єллінек насамперед визначав безпосередні органи (тобто вищі органи держави), статус яких встановлений конституцією. Такі органи могли бути як одноособовими (монарх), так і колегіальними. Серед безпосередніх він виділяв креативні органи, або ті, які призначають. Ці органи, діючи на основі встановленої конституцією компетенції, уповноважені формувати склад інших, зокрема безпосередніх, органів. Г. Єллінек бачив відмінності між первинними і вторинними органами: вторинний орган є органом відносно первинного («орган органу») і представляє його. Пропонувались також поділи органів на самостійні й несамостійні, на нормальні й надзвичайні та деякі інші. Природно, що запропонована Г. Єллінеком класифікація (класифікації) органів грунтувалася на сучасних йому державній практиці та здобутках юридичної теорії.

Теоретичні здобутки німецької юридичної школи в царині проблематики державних органів були сприйняті вченими так званої дореволюційної школи.

Зокрема, О.О. Жилін, який певний час працював професором Київського університету, зазначав, що державний орган – це, власне, «технічний термін для позначення певних відносин у державному союзі, утворюваних існуючим у цьому союзі правопорядком»3. На його думку, державні органи покликані діяти від імені держави, виражаючи її волю. Ф.Ф. Кокошкін застерігав, що «органом держави можна назвати лише той, який здійснює певні юридичні акти, що вважаються проявом волі держави у праві, або, щонайменше, бере участь у здійсненні таких актів»4. Названі та інші автори виходили зі своєрідної інтегральності понять держави і державного органу, з тотожності їх загального смислу.

За радянських часів, знайшовши розвиток і оформлення в рамках загальної теорії держави і права, наук державного управління та радянського будівництва, проблематика державних органів була сферою інтересів багатьох дослідників. Стоячи на позиціях «класового аналізу» держави і водночас запозичивши певні здобутки старої доктрини стосовно поняття і сутності державних органів, вони сформулювали низку теоретичних положень, зміст яких значною мірою залишається актуальним.

Зокрема, констатувалося, що не кожний державний інститут (елемент державного механізму, або державного апарату) є державним органом, і було визначене поняття органу.

Разом з тим, за радянських часів поняття державного органу (органу держави), що було тоді широко визнане, певною мірою протиставлялось поняттю органу державної влади. Згідно з тодішньою політико-правовою теорією, державний механізм розглядався як система різних органів держави – насамперед органів державної влади, а також органів державного управління, судових і органів прокуратури. І лише ради усіх рівнів вважалися власне органами державної влади.

Як зазначалось у літературі, «поняття «орган державної влади» народилось у нашій країні у зв’язку з необхідністю закріпити верховенство Рад як головної державної форми народовладдя»5. Проте внаслідок суспіль-

50

но-політичного і державно-правового розвитку ще за тих часів наведена характеристика державного механізму була коригована, і всі державні органи поступово почали визнавати органами державної влади.

Проблеми сучасного тлумачення поняття державного органу. Отже, термін «орган державної влади» увійшов до інструментарію вітчизняної юридичної теорії та практики обтяженим певними непорозуміннями. До таких непорозумінь слід віднести й ті, що виникають у зв’язку зі сприйняттям ідей Ш.Монтеск’є про розподіл влад (або, за прийнятою у нас термінологією, – поділ влади).

Зокрема, в ужиток увійшли формулювання «гілка влади» та похідні від нього, причиною чого є невдалий подвійний переклад вживаного Ш.Монтеск’є словосполучення «зерагаїіоп с!е$ рошюіге». Один із перекладів цього словосполучення російською – «разветвление властей». Однак українською воно має бути перекладене як «розгалуження влад». Тому, ймовірно, «галузь влади», а не «гілка влади».

Принцип поділу влади іноді помилково трактується як такий, що засвідчує наявність у державі трьох «влад» з особливими повноваженнями. Однак, за усталеною юридичною теорією, повноваженнями наділені державні органи та посадові особи, а не умовні «гілки».

Фактично в Конституції України йдеться про три головні функції державної влади, які реалізуються спеціалізованими органами. Ніяких «гілок влади» та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Закріпивши принцип поділу влади як основу організації й здійснення державної влади, Конституція тим самим наголошує на тому, що влада реалізується насамперед органами, що визначені як органи законодавчої, виконавчої й судової влади.

Важливо, що викладене не виключає можливості наукового формулювання інших функцій державної влади, аніж згадані три головних. Адже її зміст не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої й судової влади, хоча саме ці повноваження об’єктивно складають його основу.

Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень конкретних державних органів, особливості компетенційних зв’язків з іншими органами. Спроби кваліфікувати нові галузі («гілки») влади, інші, ніж ті, що є конституційне зумовленими, навряд чи є конструктивними.

З цього приводу можна послатися на відомого російського адмініст-ративіста Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практичну цінність ідеї розподілу влади, оцінював як «чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка складалась з тих або інших (нерідко суб’єктивних) причин»6. Така оцінка є адекватною стану вітчизняної юридичної теорії. Конструювання будь-якої четвертої, п’ятої тощо галузі влади не створить додаткових можливостей для удосконалення функціонування державного механізму.

У літературі, виданій ще за радянських часів, сформульовані визначення державного органу, яких загалом дотримуються вітчизняні автори.

51

Практично всі подібні визначення спираються на виділення певних ознак державного органу. До таких ознак насамперед віднесені виокрем-леність органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно-владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Таким чином, державний орган - це виокремлена і відносно самостійна частина (елемент) механізму держави, яка наділена юридичне встановленими владними повноваженнями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Принциповою умовою є врахування того, що влада держави не розподіляється між її органами, а є цілісним явищем: державні органи наділені не частинами влади, а повноваженнями. За змістом повноважень державний орган має право видавати акти (владні приписи), які створюють юридичні наслідки зовні самого органу і є обов’язковими для інших суб’єктів права. Реалізація цих актів у необхідних випадках забезпечується державним примусом. При цьому природу державного органу не може змінити обсяг – більший або менший – його повноважень.

Поширеним є підхід, за яким повноваження органу складають його компетенцію. Водночас компетенцію державного органу нерідко визначають як сукупність не тільки повноважень, а й предметів відання, що є сферами суспільних відносин, у яких відповідний орган є компетентним. Компетенція державного органу об’єктивно походить від самої держави. Вона обов’язково фіксується у правових формах, і за її змістом визначається статус органу.

Конституція України передбачає певні підходи до визначення державного органу, або органу державної влади. Згідно з частиною другою її статті 19, органи державної влади «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (виділено автором. – В.Ш.). З цього випливає, що, за змістом положень Основного Закону, повноваження органу державної влади (державного органу) мають бути визначені конституційне і (або) законодавче.

Такий висновок, зокрема стосовно органів виконавчої влади, підтверджується частиною другою статті 120 Конституції України, за якою організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

Разом з тим, у співвідношенні наведених конституційних положень з положенням п. 10 статті 116 Конституції України, яким передбачено визначення функцій Кабінету Міністрів України Конституцією та законами України, актами Президента України, виникає протиріччя. Зміст цього протиріччя в тому, що функції уряду можуть бути визначені підзаконни-ми актами (указами Президента України), а встановлення у такий спосіб його повноважень неприпустиме. Смисл же відповідного протиріччя в тому, що, за прийнятими в державно-управлінський науці підходами, функції органу є більш загальним явищем, ніж його повноваження, і реалізуються шляхом здійснення повноважень.

52

Повноваження державних органів можуть бути визначені й підзакон-ними актами. Така можливість об’єктивно передбачена у змісті статті 92 Конституції України, відповідно до якої виключно законами визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади (п. 12 частини першої); судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань (п. 14 частини першої); організація і порядок діяльності Верховної Ради України (п. 21 частини першої) тощо. За будь-яких умов, названа стаття не містить передбачень щодо законодавчого унормування статусу усіх тих державних органів, статус яких конституційно не встановлений.

З огляду на вищенаведене, є підстави обговорювати як наукову гіпотезу такий варіант розуміння поняття державного органу, згідно з яким це поняття можна сприймати як ширше, ніж поняття органу державної влади. Якщо статус державного органу може бути визначений підзаконними актами, прийнятими, звичайно, на основі так званих статусних законів, то статус органу державної влади визначається виключно Конституцією і (або) законами України. Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів, який має вищий рівень правового забезпечення статусу.

І хоча такий підхід є суто формальним і може видаватися дещо штучним, проте він відповідає змісту Конституції України і реаліям державної практики.

Його певна штучність значною мірою зумовлена самим терміном «орган державної влади», який не має змістових особливостей порівняно з терміном «державний орган» і, як було засвідчено, укорінений у практиці державного владарювання за радянських часів. Прикметне, що в жодному з основних законів, прийнятих в інших країнах, ніж так звані соціалістичні й пострадянські, термін «орган державної влади» не вживається. Відповідним цілям слугує термін «державний орган» («орган держави»), хоча в конституційній практиці, зазвичай, взагалі уникають будь-якої термінології узагальненого характеру, пов’язаної з визначенням державного механізму та його складових.

В Конституції України поняття органу державної влади (державного органу) послідовно відокремлюється від поняття органу місцевого самоврядування. Таке відокремлення зумовлене відображенням в Основному Законі України ідей, які характеризують теорію природного права общини (громади), відому ще із середини XIX ст. За цією теорією, місцеве самоврядування є окремим видом публічного владарювання, відмінним від державного владарювання. Однак у сучасних розвинутих країнах відповідні ідеї звичайно не дискутуються, хоча б через їх нереальність7.

Зауважимо, що з метою чіткішого розуміння значення зіставлення понять державного органу і органу місцевого самоврядування в цій главі далі (гл. 1.4) будуть висвітлені спільні й особливі ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади.

53

Література

  1.  Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб., 1908. – С. 400.
  2.  Еллинек Г. Вказана праця. – С. 412–413.

Жилин А.А. Учебник государственного права (Пособие к лицеям).
Насть 1. - Птг., 1916. - С. 84.

Кокошкин Ф. Лекции по общєму государственному праву. – М.,
1912. - С. 209.

СоветьІ народних депутатов. Конституционньїе основи организации
й деятельности. – М., 1981. – С. 14.

Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вест-
ник МГУ. Серия «право». 1992. № 4. – С. 6.

Див.: Шаповал В. Сучасні характеристики місцевого самоврядування
// Право України. 2002. № 3. - С. 48-54.

2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління

Як з’ясовано в попередньому підрозділі цієї глави, органи виконавчої влади є окремим видом органів державної влади (державних органів). На них поширюються усі загальні риси державних органів, а це означає, шо кожний окремий орган виконавчої влади:

створюється з метою безпосереднього здійснення певних конкрет
них державних функцій;

має чітко визначені державою спрямованість, завдання та цілі діяль
ності, компетенцію і внутрішню структуру;

здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм
та методів роботи.

На додаток до цього органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, обумовлені їх приналежністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву – «апарат державного управління» (або інакше – управлінський апарат).

Отже, апарат державного управління має системну природу, і тому його аналіз потребує використання пізнавальних засобів системного підходу. При цьому важливо врахувати, що адекватне застосування системного підходу обов’язково передбачає формування спеціального понятійно-термінологічного масиву, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів системного підходу до оцінювання конкретних системних властивостей відповідного досліджуваного об’єкта.

Призначення системного підходу полягає не просто в констатації існування якихось систем, а в аналізі таких сукупностей елементів і зв’язків між ними, які дослідник, відповідно до своїх пізнавальних завдань, розглядає саме як системи. Причому стосовно одного й того самого досліджуваного об’єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи – залеж-

54

но від обраного критерію, тобто так званої системотворчої ознаки. Приміром, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повноважень тощо.

Оцінюючи управлінський апарат саме як систему органів, методологічно слід виходити з того, що вона виступає складною соціальною системою, в якій органи виконавчої влади, що її утворюють (іноді їх називають – і це цілком прийнятне – також «органами державного управління»), перебувають між собою у різноманітних зв’язках та відносинах і виконують основні завдання й функції держави шляхом здійснення повсякденної й оперативної владно-організуючої (яку прийнято характеризувати як «виконавчо-розпорядчу») діяльності.

Орган виконавчої влади як «елемент» системи. У числі суттєвих ознак поняття органу виконавчої влади, що зумовлені його приналежністю до управлінського апарату як системи органів, необхідно перш за все нагадати, що чи не найголовніша особливість системного бачення цього апарату полягає у співвіднесеності системних оцінок щодо нього.

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи (так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління об’єднує більш прості складові частини, які також є системами (а відносно управлінського апарату загалом – підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.

При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат визначається саме як система органів виконавчої влади.

Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управління сам є системою і складається з власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: 1) апарату загалом (як системи органів)’, 2) окремого органу (як системи підрозділів і посад).

«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступають певні сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.

Характеризуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися на загальнонаукове тлумачення структури системи як її внут-

55

рішньої будови, що складається з елементів та взаємозв’язків між цими елементами1.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб’єктів управління) і структури системи управління (як поєднання суб’єктів і об’єктів управління). Але необхідність розмежування цих понять випливає з нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосовується як до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб’єктів й об’єктів управління). Проте насправді поняття структури керівної підсистеми є вужчим за обсягом, оскільки охоплює побудову лише суб’єктів управління, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних структур (або інакше – структурних форм) цих суб’єктів.

Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна структура управління» визначають саме структури управлінського апарату. З огляду на це для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще використовувати інше поняття – «управлінська (або керівна) структура». Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів виконавчої влади;

б) структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад –
первинних одиниць управлінського апарату;

в) певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств
чи інших центральних органів виконавчої влади).

Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні владно-організуючі функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінському апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна «структурні одиниці» управлінського апарату. Серед них «базовою» структурною одиницею (на відміну від «первинної» – посади) є саме орган виконавчої влади, що виступає як елемент системи.

Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апараті діють такі нероздільно пов’язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати «апаратом органу». Головним призначенням «апарату органу є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом наданих йому повноважень, хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають виключно внутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.

Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконавчої влади тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в контексті актуалізації проблеми співвідношення посад «керівник органу» і «керівник апарату» органу.

Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29.05.2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні», де було визначено (частина п’ята ст. 3), що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівників відповідних міністерств»‘.

‘ Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність розв’язання зазначеної проблеми залишається.

56

Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?

Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не належить. «Керівник міністерства» – це науково некоректний термін, оскільки саме міністерство не є власне «органом».

До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не використовує терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина четверта ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто наведена у згаданому Указі Президента конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Конституції України термінологічного аналога.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше – чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» у даному випадку сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема міністерство), – просто «апарат» відповідного органу.

За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний секретар мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у даному випадку має бути визначений власне міністр.

Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння розглядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається переважно наголосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідному напрямку, враховуючи, до того ж, що окремому висвітленню особливостей посади «керівника» органу виконавчої влади присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвітлення суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній виклад, слід визнати той об’єктивний факт, що управлінський апарат складається зі структурних одиниць, базовою серед яких виступає кожний окремий орган виконавчої влади. І в цьому виявляється організаційна відокремленість органів виконавчої влади в апараті державного управління.

Водночас, іншою ключовою характеристикою їх становища в цьому апараті є їхня функціональна відокремленість. Вона зумовлена тим, що органи виконавчої влади розрізняються залежно від: характеру компетенції або змісту функцій – на органи загальної, галузевої, й функціональної, міжгалузевої, компетенції; сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, адміністративно-політичної сфери; способів прийняття владних рішень – на колегіальні і єдиноначальні (одноособові) та ін.

За всієї важливості елементного складу управлінського апарату, все ж таки в реальній практиці складність внутрішньої побудови управлінського апарату оцінюється головним чином не за переліком його елементів, а за множинністю і різноманітністю їхніх фактичних взаємозв’язків2. Причому

57

в ході системного розгляду управлінського апарату слід говорити не просто про взаємозв’язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб (порядок) цих взаємозв’язків і взаємодій.

Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв’язків, взаємодій структурних одиниць виражається, як вважаємо, у нормативне закріплених моделях (або схемах) відношень цих одиниць. З огляду на це доцільно розуміти структуру управлінського апарату як фіксований розподіл праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч це й не є, як зрозуміло, вичерпним визначенням поняття структури.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління неоднозначні за внутрішнім змістом. Зокрема, треба розрізняти у змісті кожної моделі щонайменше такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша – схеми зв’язків організаційного (лінійного чи функціонального) підпорядкування структурних одиниць.

Друга – схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і повноважень (в тому числі обов’язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності; ці обов’язки, на відміну від звичайних «компетен-ційних», можна умовно визначити як «суб’юрисдикційні»).

Нарешті, третя – схеми інформаційних зв’язків між структурними одиницями, притаманних управлінським процесам.

Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі відношень належить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і повноважень, оскільки відповідно передусім до них будуються фактичні стосунки структурних одиниць як по «вертикалі», так і по «горизонталі» (докладніше про основні види таких стосунків говориться у наступній главі книги). Тому їх можна скорочено позначити як «схеми взаємодії» в апараті управління.

Відносно самостійне виділення зазначених схем взаємодії має практичне значення для потреб правового регулювання управлінських відносин між самими органами виконавчої влади. Адже фіксація цих схем безпосередньо пов’язана із встановленням компетенції окремих органів. Власне кажучи, таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, визначаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Разом з тим, розподіл управлінської праці існує і всередині кожного органу виконавчої влади. Це пов’язано, зокрема, з особливим місцем посади «керівника», розгляду якого присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Література

  1.  Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опмт системного
    исследования). – М., 1973. – С. 10.
  2.  Докладніше про це див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного
    управлення: содержание деятельности й оріанизационнне структури. –
    К., 1990. - С. 16-18.

58

3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади

Як відомо, службово-правовий статус посадових осіб органів виконавчої влади неоднаковий. Для з’ясування цього статусу та визначення його ролі важливе значення має класифікація посадових осіб. Здійснення класифікації дає можливість:

охарактеризувати службово-правовий статус посадової особи серед
інших службовців;

встановити обсяг службово-владних повноважень;

визначити умови та порядок проходження служби і службової ка
р’єри;

забезпечити найбільш раціональне й ефективне вирішення струк
турно-штатних питань у державних органах;

розв’язати проблеми врегулювання кадрової політики і підвищення
професійного рівня службового складу державних органів.

Традиційною для адміністративного права стала класифікація службовців за такими критеріями як: а) вид (форма) діяльності службовців; б) обсяг службових повноважень; в) сфера діяльності службовців. Ця класифікація є найбільш поширеною і має не лише теоретичне, а й практичне значення, яке полягає у можливості ефективного нормативного закріплення статусу цих осіб та врегулювання процесу виконання ними своїх службових завдань та функцій.

До посадових осіб, насамперед, належить керівний склад державних органів, позаяк керівна посада підтримує необхідний організаційно-функціональний зв’язок у відповідній структурі. Враховуючи внутрішню структуру органу виконавчої влади, можна виділити:

а) керівника органу;

б) керівника апарату органу, на який покладено організаційне, аналі
тичне, правове та інше забезпечення діяльності органу;

в) керівників структурних підрозділів органу (а точніше – апарату органу)
- відділів, управлінь.

Найбільшим обсягом службово-владних повноважень наділений керівник органу виконавчої влади. Саме він покликаний здійснювати управління персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності. Від керівника залежить оптимальне використання всіх форм і методів управління.

При цьому важливе значення має не тільки рівень професійних здібностей керівника у відповідній сфері діяльності й уміння приймати рішення в тій чи іншій ситуації, а й авторитет керівника серед його підлеглих. Психологічний (вольовий) момент є досить вагомим у забезпеченні владного впливу керівника, оскільки він виражає саму природу влади. Ще Аристо-тель, даючи характеристику посадової особи, вказував на такі обов’язкові риси, як здатність співчувати, доброчинність та справедливість1. За його уявленням, їх наявність є необхідною умовою для зайняття відповідної посади.

59

Висловлена думка і сьогодні не втратила своєї актуальності. Зокрема, з цього приводу в спеціальній літературі наголошується, що керівник надихає колектив на ініціативне і творче виконання службових обов’язків, а також контролює результати діяльності своїх підлеглих2. Саме керівник повинен вміти виробляти стратегію управління, консолідувати зусилля своїх підлеглих на розв’язання важливих завдань управління, використовуючи при цьому свою владу3.

Керівник органу є водночас суб’єктом як внутрішньоорганізаційних, так і зовнішніх управлінських відносин.

Керівник органу повинен організувати роботу всіх структурних підрозділів органу і забезпечити його діяльність загалом. Об’єктами впливу керівника органу виступають не тільки матеріальні та фінансові засоби, а й відповідний трудовий колектив. В силу цього у процесі здійснення внутрішнього управління виникають відносини з різними учасниками службово-трудової діяльності, зокрема заступниками керівника, керівниками структурних підрозділів органу, окремими державними службовцями, іншими працівниками органу, які не наділені статусом державних службовців.

Разом з тим, ці відносини характеризуються не тільки багатоманітністю суб’єктивного складу, а й багатофункціональністю свого змісту. Керівник повинен вміти розв’язувати питання, що стосуються забезпечення організації виконання завдань і функцій державного органу, реалізації його компетенції через здійснення своїх повноважень.

Основним завданням керівника є розв’язання кадрових питань, зокрема прийняття на службу (роботу) до органів, формування кадрового резерву, вирішення спорів, які виникають в процесі проходження державної служби. Насамперед, керівники приймають рішення про зарахування на роботу (службу). Відповідно до нормативно-правових актів, прийняттю такого рішення може передувати проведення спеціальної організаційної процедури. Так, законодавством може передбачатися процедура обов’язкового узгодження кандидатури з іншою посадовою особою. Наприклад, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», призначення керівників відділів та управлінь головою місцевої державної адміністрації має здійснюватися за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня.

Важливою є роль керівника у випадку проведення конкурсу на заміщення вакантної посади на державній службі (відповідно до Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців від 15 лютого 2002 р.). За наказом керівника органу утворюється конкурсна комісія, яку очолює, як правило, заступник керівника. Проте на підставі пропозицій конкурсної комісії рішення про призначення на посаду державного службовця приймає керівник відповідного органу.

Керівник органу виконавчої влади формує також кадровий резерв відповідно до умов і порядку, визначених у Положенні про формування кадрового резерву для державної служби від 28 лютого 2001 р. Формування кадрового резерву спрямоване на підвищення професійного рівня осіб для

60

заміщення посад державної служби або для просування у службовій кар’єрі. Водночас, керівник уповноважений на розгляд скарг, які виникають у процесі проходження державної служби, зокрема, прикладом є оскарження рішень конкурсної та атестаційної комісій.

Забезпечуючи внутрішнє управління, керівник, як правило, одноособо-во здійснює розподіл управлінських функцій між своїми заступниками. Здебільшого до штату організаційної структури входить кілька заступників керівника. В окремих випадках, передбачених законодавством, заступники призначаються за погодженням із вищою посадовою особою. Заступники здійснюють керівництво у визначених напрямках, координують діяльність відповідних структурних підрозділів і несуть персональну відповідальність за виконання покладених на них службових завдань перед керівником.

Один із заступників керівника, як правило, наділений більш значним обсягом повноважень. Він правомочний виконувати функції керівника у випадку відсутності останнього. Разом з тим, законодавством передбачені окремі обов’язки керівника, які не можуть покладатися на заступників. Наприклад, згідно з частиною другою ст. 14 Закону України «Про звернення громадян» пропозиції (зауваження) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються вищими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій і підприємств особисто.

У випадку тимчасової відсутності керівника, з метою забезпечення безперервності здійснення повноважень відповідного органу, заступник керівника наділяється функціями управління органом. У цьому разі на нього покладається персональна відповідальність за вчинені ним управлінські дії та прийнятті рішення. З метою попередження конфліктних ситуацій у зв’язку з тимчасовою відсутністю керівника у нормативних актах, на наш погляд, доцільно закріпити порядок та умови тимчасового заміщення керівника і умови відповідальності за виконання цих повноважень.

До внутрішньоорганізаційних функцій належить право застосування до підлеглих заходів заохочення і дисциплінарної відповідальності. Ці заходи є спеціальним заходом впливу, спрямованим на забезпечення сужбо-во-трудової дисципліни у відповідному органі й належного виконання службових повноважень державними службовцями.

Не менш складною й розгалуженою є зовнішня управлінська діяльність керівника органу виконавчої влади. Передусім на багатоманітність її змісту впливає рівень органу в ієрархії виконавчої влади. Відповідно до цього виникають різні види відносин управлінського характеру:

з вищими органами;

з підпорядкованими органами;

з органами, які є рівними за своїм статусом;

з органами місцевого самоврядування (за умови здійснення останні
ми власних повноважень);

з органами судової влади (якщо орган виступає в ролі суб’єкта юри
дичної відповідальності).

61

До того ж різноманітні відносини можуть виникати між органом виконавчої влади і громадянами, за реалізації останніми своїх прав чи виконання обов’язків, а також у разі оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності цих осіб (згідно зі ст. 55 Конституції України).

Керівник репрезентує очолюваний ним орган і здійснює його представництво у таких відносинах без спеціальних доручень, а відповідно до повноважень керівної посади.

Таким чином, до основних управлінських функцій, виконання яких повинен здійснювати керівник, належать: функції організації, координації й планування діяльності, ухвалення управлінських рішень та впровадження їх у життя, контроль за їх виконанням та персональна відповідальність за організацію діяльності державного органу.

Велике значення має відповідальність керівників за прийняті ними управлінські рішення і виконані дії. Особливу увагу необхідно звернути на дисциплінарну відповідальність. Згідно з чинним законодавством, керівники несуть дисциплінарну відповідальність у порядку підлеглості. Існування такого виду відповідальності зумовлено особливістю характеру управлінських дій керівника. Останній відповідальний як за свої власні дії, так і за діяльність підлеглих по службі осіб, тобто за організацію колективу на виконання завдань держави.

Для дисциплінарної відповідальності в порядку підлеглості характерні такі ознаки: спеціальний суб’єкт відповідальності, яким є керівник; спеціальна підстава відповідальності, якою є порушення службово-владних повноважень; система стягнень і специфіка їх застосування; особливий порядок оскарження рішень про накладення стягнень. Протиправна службова поведінка цих посадових осіб має не тільки суто особистісний характер, її наслідком є, водночас, дезорганізація діяльності всього органу та його трудового колективу.

Дисциплінарне стягнення накладається органом (посадовою особою), який безпосередньо призначив керівника, або вищим органом (посадовою особою). Застосування дисциплінарного примусу може відбуватися як з власної ініціативи вищої посадової особи, так і за поданням інших осіб. Наприклад, відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший центральний орган виконавчої влади повинен у місячний термін прийняти рішення і дати обгрунтовану відповідь. Накладення дисциплінарного стягнення передбачає лише письмову форму, і щодо притягнення до відповідальності приймається відповідний адміністративний акт.

Враховуючи специфіку службово-правового статусу керівників органів виконавчої влади, їх слід віднести до особливої категорії посадових осіб, які забезпечують організаційний, нормативний і психологічний аспекти управління в системі органів виконавчої влади. Таким чином, на посаду керівника органу виконавчої влади нормативно-правовими актами покла-

62

дено здійснення організаційно-розпорядчих функцій і представництво органу в зовнішніх відносинах з іншими суб’єктами, що зумовлює підвищений рівень персональної відповідальності за їх виконання.

Література

  1.  Аристотель. Сочинения. В 4-х т. Т. 4. – М., 1983. – С. 548.
  2.  Омаров А.М. Руководитель: размншления о етиле управлення: Мо-
    нография. - М., 1984. - С. 8.
  3.  Руководитель в аппарате государственного управлення: организаци-
    онно-правовьіе проблемн. – К., 1988. – С. 34.

4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси

Одним з найскладніших питань державно-правової теорії та практики сьогодення є питання про правову природу органів місцевого самоврядування, що свідчить як про їх спільність, так і про їх відмінність від органів державної (передусім виконавчої) влади. Розглядаючи це питання, необхідно передусім врахувати, що погляди дослідників державного та муніципального управління щодо характеру влади, яка здійснюється на місцевому рівні, – громадська чи державна – умовно можна об’єднати в три групи.

• Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

Так, В.Ф. Погорілко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя – місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей1. Особливий характер публічної влади місцевого самоврядування визнає й російський вчений-адміністративіст Ю.М. Старилов2.

В.Є. Чиркін пише, що «місцеве самоврядування... це – недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад – це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державноорганізованого суспільства) даної країни загалом»3. В іншій своїй праці В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування – це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування – це публічна влада територіального колективу, об’єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами4. Розподіл названих видів публічної влади свідчить про те, що державна влада - це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування - місцевої спільноти (територіального колективу)5.

63

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування – різні форми реалізації влади народу, О.О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування – це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує самостійне розв’язання громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою6.

Інший російський вчений, В.Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апарату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади і тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади7.

Німецький учений 3. Баллейс наголошує, що муніципалітети є передусім «природними корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не так з державної влади... як із суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці»8.

• Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) – це різновид державної влади.

Так, Г.М. Чеботарьов вважає, що «влада органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною»9. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування - це децентралізоване, справді державне управління10. В.В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління".

Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється і сучасним шведським вченим С. Монтіном, який зауважує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному висліді «делеговану державну владу»12.

В.М. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища – державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В.М. Шаповал, за своєю природою є децентралізованою формою державного управління13.

На думку адептів цієї концепції, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самоврядування. Тому, вважають вони, влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади14.

64

• Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. В результаті аналізу природи місцевої влади ці автори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються два начала: громадівське й державне.

Так, М.П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської й державної теорій самоврядування дасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад»15. На необґрунтованість відсутності кореляції між державою і суспільством в особі місцевого самоврядування, яка обстоюється адептами громадівської теорії, вказує О.О. Диденко, який, визначаючи місцеве самоврядування як спосіб самоорганізації стабільних соціальних спільностей на обмеженій території з метою розв’язання спільних завдань, акцентує увагу на єдності державного і громадівського начал у місцевому самоврядуванні16. Інший російський дослідник, В.Г. Мальцев вважає, що система державного управління, принаймні на своєму регіональному рівні, має бути пронизана громадсько-самоврядницькими началами, а система місцевого самоврядування – втілювати у собі елемент державності17.

На думку прихильників цієї точки зору, синтез державного і громадського у самоврядуванні - дуже важливий для суспільства. За допомогою єдності цих двох засад розв’язуються найважливіші громадсько-державні завдання: долається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави й інститутів, які її складають; утворюються можливості для більшої частини людей – участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета – збереження та зміцнення суспільства й держави за наявності демократичних інститутів; держава більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства загалом; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення18. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціальне орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

З трьох означених позицій найбільш концептуально вивіреною видається та, що розглядає місцеве самоврядування, його органи як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади – публічну владу територіальної громади. Ми бачимо місцеве самоврядування як систему організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, Що являє собою сукупність різноманітних органів й інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

65

Згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму. В силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Водночас, конституційне положення про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, не означає функціонального відособлення обох груп органів. Тому не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади і місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування та органи державної влади перебувають в єдиній системі публічно-владних відносин.

Особливі ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування. На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що характеризують органи місцевого самоврядування і відрізняють їх від органів державної влади.

• Розходження в характері влади, яку репрезентують органи місцевого
самоврядування. Якщо державна влада є владою суверенною, верховною,
здатною саму себе реформувати, то влада місцевого самоврядування -
влада підзаконна, діюча в порядку і межах, визначених їй верховною вла
дою, тобто законом.

На відміну від держави як такої, територіальна громада не володіє суверенітетом. Більше того, державні структури покликані визнавати, зберігати й гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у розв’язанні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нор-мотворчості у встановлених законом межах, певна бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

Розмежування сфер компетенції державної влади і місцевого само
врядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому са
моврядуванню або визнаються за ним. Звичайно до відання органів місце
вого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства,
місцеві питання, що пов’язані з повсякденними потребами жителів, а та
кож деякі загальнодержавні справи, що покладає на них держава.

Відсутність у механізмі місцевого самоврядування класичного поділу,
як у механізмі державної влади. Адже органи місцевого самоврядування не
володіють правом власне законодавчої влади. Відсутність права видання
законів з тих чи інших питань, які для певної місцевості замінюють закони
загальні, є досить важливим критерієм, який відрізняє місцеве самовряду
вання від державної влади.

Взагалі поділ влади на місцевому рівні містить у собі несумісність із традиційним поняттям про владу. Влада на місцях одна і єдина, але виражається у різних функціях органів управління. Так, функція представницького органу місцевого самоврядування полягає в тому, щоб виражати волю територіальної громади, надавати їй загальнообов’язкового характеру, здійснювати від її імені владу. Функція виконавчих органів місцевого самоврядування полягає у здійсненні управлінської, владно-організаційної

66

діяльності, спрямованої на виконання правових актів, прийнятих безпосередньо територіальною громадою або її представницьким органом.

Місцеве самоврядування, що виступає як система організації життє
діяльності населення на відповідній території, являє собою сукупність ви
борних і інших органів та інститутів влади. Ця сукупність функціонує як
єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, авто
номність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється
ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні
взаємозв’язки і взаємодії, що формуються, закріплюються й сусідськими
зв’язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій
та громадських рухів.

Місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що
враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості,
спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка,
причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, куль
тура, значно впливає на формування органів місцевого самоврядування,
характер їхньої взаємодії, визначає управлінську активність жителів, пра
вила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дає змогу будувати
місцеве самоврядування та його діяльність із максимальною розмаїтістю.

Місцеве самоврядування передбачає єдність самостійності й відпові
дальності під час розв’язання всіх питань місцевого значення: економіч
них, соціальних, культурних та інших. Адже, згідно зі ст. 2 Закону «Про
місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні –
це гарантоване державою право і реальна здатність територіальної грома
ди – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жи
телів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність
органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання
місцевого значення в межах Конституції та законів України.

При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів -членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність розв’язувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінансові та інші. Діяльність під свою відповідальність передбачає, що тягар наслідків за вирішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

• Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого
значення, у своїй діяльності виходять передусім з інтересів населення
відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). По
ляризація інтересів центра і місць - основа зародження муніципальної
влади.

Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалізації такого інтересу". Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, під час підготовки місцевого бюджету, цільових програм, по-

67

будови структур місцевого самоврядування, в ході оцінювання діяльності депутатів і посадових осіб.

• Нарешті, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу.
Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування, безумовно, є
Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій
сфері мають регулюватися локальними актами – статутами територіаль
них громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, ак
тами органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Наявність цих відмінних ознак, безумовно, свідчить про самостійне й незалежне від держави, її органів місце органів місцевого самоврядування у механізмі публічного управління. Водночас, наявність у цих суб’єктів названих специфічних рис аж ніяк не означає відсутності й деяких ознак, які є спільними з юридичною природою органів виконавчої влади.

Спільні ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади. Передусім слід зауважити, що навіть етимологічне термін «місцеве самоврядування» об’єднує поняття «управління» («самоуправління», «управління своїми справами») і «місцеве», що вказує на його соціально-управлінську сутність.

Місцеве самоврядування реалізує найважливіші управлінські функції
за допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи ті самі прак
тичні макроцілі, що й державне управління: надання людині соціальних
та управлінських послуг. Більше того, профільні галузі права (муніципальне
й адміністративне) органічно взаємопов’язані між собою. Муніципальне
право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управлін
ня, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі
органів муніципального управління, посадових осіб та службовців органів
місцевого самоврядування. Суб’єкти муніципального управління викори
стовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми
та засоби управління
20.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є
обов’язковими інституціями, із рішеннями яких не може не рахуватися
населення території, в межах якої вони функціонують.

Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов’язковими до виконання всіма суб’єктами - органами, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами в межах території, на яку розповсюджується юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (ад-міністративно-правовою) формою реалізації завдань та функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій певних суб’єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни або припинення певних правових відносин.

68

• Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є
організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це ко
легіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, які
утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної
або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією,
виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність
якої регламентована правом.

Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів відносяться місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Щодо останніх суб’єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів - посадових осіб. Також слід зазначити, що у процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самоврядуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування
переважно є колективами громадян, які складаються з публічних (держав
них і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними роз
поділені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у
структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечу
вальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган,
її заступники).

Об’єднавчим моментом у правовій природі органів виконавчої влади і
місцевого самоврядування є зміст їхнього адміністративно-правового ста
тусу. Так само як і органи державного управління, органи місцевого само
врядування володіють адміністративною правосуб’єктністю. Посадові осо
би та муніципальні службовці мають відповідне правове становище, тра
диційний арсенал повноважень, прав, обов’язків, заборон, обмежень
та відповідальності.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування у адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенцій-ного.

Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу виконавчої влади, так і органу місцевого самоврядування – це юридичне закріплені цілі, завдання та функції.

Другий – організаційно-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. У нього входять нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорганізації, ліквідації суб’єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізаційних структур, права на організаційне самовизначення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.

Компетенція є третьою і основною частиною адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування як колективних суб’єктів права і складається з сукупності публічно-владних повноважень (прав та обов’язків) відносно певних предметів відання (сфер та галузей суспільного життя).

69

• За змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування можна поділяти на органи загальної й спеціальної компетенції.

Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, представницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдикція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції.

Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньовідомче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. Прикладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.

У теоретико-методологічному та практичному аспектах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. До «інтегруючих» моментів належать спільна для них можливість використання засобів законодавче інституйованого примусу; встановлення та збирання податків і зборів; самостійне формування бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межі функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіальних громад) є громадянами держави або особами, які на законних підставах з її дозволу перебувають на її території.

Необхідно враховувати ще низку обставин: статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної конституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов’язкові для виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління; органи місцевого самоврядування не володіють «компетенцією встановлювати свою компетенцію», тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень тощо.

Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування - це різні за своєю юридичною природою суб’єкти публічного управління. Кожному із цих видів органів властиві як особливі, специфічні, іманентні їхній соціально-політичній природі риси, так і деякі ознаки, які є спільними для них. Тобто в Україні існують два різновиди органів публічного управління – органи виконавчої влади (органи державного управління) та органи муніципального управління (органи місцевого самоврядування).

Конституційне розмежування системи органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на дві самостійні організаційно-владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожен вид органів публічного управління володіє специфічними озна-

70

ками, суб’єктно-об’єктними та функціональними характеристиками. Органи виконавчої влади вирішують питання державного значення; органи місцевого самоврядування – місцевого.

Незважаючи на це, безперечним фактом є те, що закріплення Конституцією України системи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в Україні не знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалого варіанту організації державного і муніципального управління, механізмів їх відносин та взаємодії з урахуванням аналізу практики їхнього функціонування в нашій країні та за її межами.

Література

  1.  Муніципальне право України: Підручник / За заг. ред. В.Ф. По-
    горілка, О.Ф. Фрицького – К., 2001. – С. 7.
  2.  Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т 1:
    История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 227.
  3.  Чиркин В.Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 375.
  4.  Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М.,
    2001. - С. 453.
  5.  Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. – М., 2002. – С. 145.
  6.  Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М., 2001. –
    С. 358.
  7.  Любащиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко Й.В. Теория государ-
    ства й права: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону, 2002. – С. 152–153.
  8.  ТЬе Ргехепі апсі РиШге Коїе оГЬоса! Соуегшпепі іп Вгіїаіп апд Оегтапу.
    – Ь., 1985. – Р. 71 // Цит. за: Черкасов А.И. Сравнительное местное управ-
    ление: теория й практика. – М., 1998. – С. 20.
  9.  Чеботарев Г.Н. Развитие конституционньїх основ местного самоуп-
    равления. – Тюмень, 1995. – С. 85.
  10.  Шеремет К.Ф. Актуальньїе проблеми формирования местного са-
    моуправления в Российской Федерации (круглий стол) // Государство й
    право. 1997. - № 5. - С. 33.
  11.  Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория
    й реальность // Государство й право. 2000. № 11. – С. 17.

12. Мопііп 5. 5\уес1ізп Ьосаі Соуегптепі іп ТгапзШоп: А МаПег
оГ Каїіопаїііу аші Ье§Штасу. - Китіа, 1993. - Р. 31 // Цит. за: Черка
сов А.И. Сравнительное местное управление: теория й практика. –
М., 1998. - С. 19.

  1.  Шаповал В.М. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування
    // Право України. 2002. № 3. - С. 51.
  2.  Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самовряду
    вання, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України.
    2001. № 12.-С. 26.

71

  1.  Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою Украї
    ни // Місцеве та регіональне самоврядування України. – К., 1993. – Вип.
    1-2. – С. 64.
  2.  Диденко А.А. Организационно-правовьіе формьі местного самоуп-
    равления в России (1785–1917 гг.): Автореф. дисс... канд. юр. наук/ 12.00.01.
    – Бєлгород, 2002. – С. 12-13.
  3.  Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления
    й местного самоуправления // Государственное управление: проблеми те-
    ории, истории, практики, преподавания. – Ростов-на-Дону, 1993. – С. 20.
  4.  Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 1998. –
    С. 20-21.
  5.  Григор’єв В.А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної)
    влади в Україні: Автореф. дис... канд. юр. наук /12.00.13. – Одеса, 2002. –
    С. 9.
  6.  Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1:
    История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 209.

 ГЛАВА 2

СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим елементом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду – Кабінету Міністрів – консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, забезпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прийняття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.

Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади. Це цілком закономірно, оскільки дана система є невід’ємним елементом державного ладу України.

Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:

по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Кон
ституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів
(ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від кон
ституційного визначення у розділі
VIII «Правосуддя» системи судів за
гальної юрисдикції (ст. 125));

по-друге, тим, що сама Конституція декларує – питання «органі
зації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпо
середньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи
даних органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частини
першої ст. 92).

Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).

Розглядувана система сформована як результат впровадження поділу
державної влади на три відносно самостійні гілки – законодавчу, вико
навчу та судову (ст. 6).

Органи виконавчої влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах
повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами Украї
ни (частина друга ст. 19).

73

Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються організація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).

• У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, які
розташовані на різних структурних рівнях цієї системи:

а) вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина перша
ст. 113) – вищий рівень системи;

б) центральні органи виконавчої влади (частина п’ята ст. 114, частина
перша ст. 120) – центральний рівень системи;

в) місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) – місцевий (або територі
альний) рівень системи.

Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п’ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).

Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної на
явності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вище
видами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, інші
органи виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, мож
ливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з
«місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступному
підрозділі цієї глави).

Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищим
органом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Кон
ституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади,
що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.

Зокрема, прямо згадуються лише:

серед центральних органів виконавчої влади – «міністерства» (час
тина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);

серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, – «місцеві
державні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі
(ст. 118, 119, п. 10ст. 106);

– Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136).
Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що мо
жуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.

• Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системи
органів виконавчої влади Конституція визнає те, що:

а) їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет Міністрів
України (п. 9 ст. 116);

б) їх організація і діяльність визначаються «виключно законами Ук
раїни» (п. 12 частини першої ст. 92);

в) їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданням
прем’єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10
ст. 106).

На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознаками:

74

а) вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданням
Прем’єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);

б) їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, вста
новленому законом» (частина третя ст. 117).

В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не мо
жуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесення
відповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів –
прямо або через згадування їх керівників – зафіксовані в її тексті. Це:
Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ
(п. 22 ст. 85, частина п’ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерство
закордонних справ (частина п’ята ст. 107); Міністерство юстиції (частина
третя ст. 131).

До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений.
Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцією
правосуб’єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше –
«глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції Ук
раїни 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження гла
ви держави і глави виконавчої влади.

• Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й
функціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституція
надає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повнова
ження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

а) утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи
в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади
(п. 15 ст. 106);

б) призначає за згодою Верховної Ради України прем’єр-міністра Ук
раїни, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відстав
ку (п. 9 ст. 106);

в) призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів
України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також
голів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням Кабінету
Міністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) по
вноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106, частина четверта ст. 118));

г) видає акти – укази і розпорядження, – якими має керуватися у своїй
діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі є
обов’язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

д) визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);

е) здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а
також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);

є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у зазначених сферах (частина друга ст. 107);

ж) скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто
номної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевих
державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

75

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтримати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «носія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади1.

Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Президента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність ситуації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації2. Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарювання» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.

З іншого боку, є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секретаріаті Кабінету Міністрів, але це – відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів – відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб’єктами – Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.

Література

  1.  Див.: Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Вико
    навча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.,
    2002.-С. 41.
  2.  Див., наприклад: Цвік М., Проток І. Про державно-правову природу
    влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії
    правових наук України. 1999. № 1. – С. 57.

2. Органи виконавчої влади та їх класифікація

Як зазначалось вище, Конституція України дає підстави виділяти у складі системи органів виконавчої влади наступні види органів:

  1.  вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів
    України;
  2.  центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) – міністерства та інші
    ЦОВВ;

76

3) місцеві органи виконавчої влади – обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.

Виший орган у системі органів виконавчої влади. Вагоме значення має положення Конституції про те, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113). Це означає, що Кабінет Міністрів – як уряд – очолює систему органів виконавчої влади, і отже, усі інші – центральні та місцеві – органи виконавчої влади мають бути підпорядкованими (підвідомчими) Кабінету Міністрів, йому підконтрольними і підзвітними.

Згадане положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Президент України був водночас главою і держави, і главою виконавчої влади. Зараз він формально (легальне) не очолює виконавчої влади, але завдяки окремим своїм повноваженням має великий вплив на неї.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконавчої влади підтверджується і п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».

Центральні органи виконавчої влади. Ланкою органів виконавчої влади, безпосередньо підпорядкованою Кабінету Міністрів, є міністерства та інші ЦОВВ.

Враховуючи неодноразові випадки згадування в Конституції України такої формули, як «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід зробити висновок, що міністерство є провідним видом центральних органів виконавчої влади. 1 це невипадково, оскільки лише керівник міністерства – міністр – є членом уряду.

Що ж являють собою «інші» центральні органи виконавчої влади – на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає. У зв’язку із цим важливо відзначити, що в Конституції України фактично згадано кілька конкретних назв центральних органів виконавчої влади (статті 85, 106, 107, 131). Зокрема, з аналізу конституційних положень випливає, шо в Україні, за незмінності відповідних положень Конституції, передбачена обов’язкова наявність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ та Служби безпеки. Крім того, в Конституції передбачені – через згадування їх керівників – Міністерство юстиції, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна та Державний комітет телебачення і радіомовлення.

Якщо презюмувати їх приналежність до виконавчої гілки влади, то аналіз наведених конституційних положень означає, по-перше, що зазначені органи не можуть бути ліквідовані без внесення відповідних змін до Конституції.

По-друге, керівники Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення призначаються за особливою процедурою (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 частини першої ст. 106). Іншими словами, Конституція не дає однозначної

77

відповіді на питання, чи є перелічені органи центральними органами виконавчої влади.

Місцеві органи виконавчої влади. Нарешті, згаданим у Конституції України найнижчим рівнем системи органів виконавчої влади є місцеві державні адміністрації. Адже у частині першій ст. 118 зазначено: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації».

Згідно з Конституцією, голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Виходячи з положень Конституції, такими органами вищого рівня відносно місцевих державних адміністрацій є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Те, що місцеві державні адміністрації є найнижчою ланкою системи органів виконавчої влади, підтверджується також положенням Конституції, згідно з яким місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують «виконання... актів... Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади» (п. 1 ст. 119).

Отже, Конституція України, виокремлюючи три рівні (ланки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема, незрозуміле, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135, «...рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим... приймаються відповідно до... актів... Кабінету Міністрів України та на їх виконання». А з іншого – Раду міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Хоча цілком очевидна «прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.

Наступне питання полягає в тому, чи означає закріплення в Конституції України видів органів виконавчої влади встановлення вичерпної класифікації органів виконавчої влади.

Слід вважати, що конституційна легітимізація згаданих вище трьох рівнів органів виконавчої влади означає лише те, що їх існування є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Конституції аж ніяк не виключає, на наш погляд, можливості існування якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість, згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються «організація і діяльність органів виконавчої влади». Тобто Конституція виносить розв’язання питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших, неосновних рівнів на розсуд законодавця шляхом прийняття відповідних законів. Тож

78

наявність будь-яких інших видів органів виконавчої влади – це справа поточного державотворення.

Тим більше, що існуюча класифікація органів виконавчої влади не досить досконала.

Наприклад, не досить зрозуміла характеристика «центральних» органів поряд з «вищим». Адже уряд, у певному розумінні, – також «центральний» (якщо, наприклад, виходити з територіальних масштабів діяльності)

орган.

Отже, все говорить за те, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною – за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Саме вони і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути продуктом поточної політики

держави.

Зокрема, цей висновок стосується таких новостворених органів, що були запропоновані Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони відносяться, як видається, саме до одного з неосновних рівнів системи органів виконавчої влади.

Зазначені органи були запроваджені Указом Президента від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади». Вони утворюються Кабінетом Міністрів формально «у складі» (а насправді «у системі») центральних органів виконавчої влади для здійснення: а) управління окремими підгалузями, або сферами діяльності; б) контрольно-наглядових функцій; в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під керівним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. На сьогодні (станом на 1 липня 2003 р.) існує 34 таких

органи.

Доречно нагадати, що Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачалося, що одна частина урядових органів мала б підпорядковуватися Кабінету Міністрів безпосередньо, а інша – опосередковано, через підпорядкування тому чи іншому міністерству. Щодо підпорядкування іншим центральним органам виконавчої влади, то Концепція передбачала, як виняток, таке підпорядкування лише центральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом. Однак Концепція не передбачала можливості утворення урядових органів, підпорядкованих державним комітетам, що спостерігається в сьогоднішній практиці.

Фактично на цей час переважна більшість урядових органів (ЗО) підпорядкована саме міністерствам (всього 13). У підпорядкуванні трьох держкомітетів функціонують три урядових органи і один – підпорядкований центральному органу виконавчої влади зі спеціальним статусом (СБУ).

Варто зауважити, що легітимність створення урядових органів державного управління заперечувалась деякими фахівцями на тій підставі, що такі види органів виконавчої влади не передбачені Конституцією України.

79

У зв’язку із цим слід наголосити, що в тексті Конституції України не дається вичерпної класифікації органів виконавчої гілки влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні структурні рівні системи органів виконавчої
влади;

по-друге, на кожному такому рівні (окрім вищого) – лише основні
види
органів.

Наведемо приклад на підтвердження першої тези. Рада національної безпеки і оборони України передбачена ст. 107 Конституції України. Оскільки вона, за Конституцією, «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони», її, безперечно, є підстави віднести до системи органів виконавчої влади. Але місце цього органу дуже специфічне: він аж ніяк не вписується в традиційне уявлення про трирівневу систему органів виконавчої влади.

Друга теза підтверджується тим, що Конституція не називає й деяких інших органів, які фактично існують і легітимність яких жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що «виконавчу владу в областях і районах... здійснюють місцеві державні адміністрації». Насправді ж на рівні областей і районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади – у вигляді, зокрема, територіальних органів низки міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юстиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адміністрацій.

Ще однією конституційно-правовою підставою правомірності існування урядових органів державного управління можна вважати положення п. 9 ст. 116 Конституції, за яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу «міністерств, інших органів виконавчої влади». Наведене словосполучення (тобто без акценту на «інші центральні») не виключає, що серед підвідомчих Кабінету Міністрів органів може існувати такий їх вид, який не належить ані до «центральних», ані до «місцевих» органів.

Важливим для легітимізації системи органів виконавчої влади є також питання: чи означає закріплене п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України положення про те, що «організація і діяльність» органів виконавчої влади визначаються «виключно законами», виняткову прерогативу парламенту вирішувати питання щодо формування та зміни системи органів виконавчої влади.

Потреба у постановці й розгляді цього питання зумовлена тим, що, поряд з наведеним положенням, сама Конституція передбачає розв’язання окремих питань «організації та діяльності» органів виконавчої влади не тільки шляхом законодавчого регулювання.

Таких випадків, щонайменше, два.

По-перше, Конституція (п. 15 частини першої ст. 106) надає Президентові України право на «утворення, реорганізацію та ліквідацію» міністерств та інших ЦОВВ. Безперечно, що ці права (наприклад, проведення реорганізацій ЦОВВ) мають безпосереднє відношення до «організації» органів виконавчої влади.

80

По-друге, Основний Закон (п. 10 ст. 116) передбачає право Президента визначати «функції» Кабінету Міністрів України. А це є безпосереднім втручанням у визначення змісту діяльності органів виконавчої влади.

Отже, в певних аспектах розв’язання питань формування, а відтак, і внесення змін до системи (що, в принципі, неможливо без впливу на «організацію і діяльність» органів) органів виконавчої влади, на наш погляд, виходить за межі предмета суто законодавчого регулювання.

Такі винятки правомірно поширювати, принаймні, на двох суб’єктів – Президента України і Кабінет Міністрів. Аргументи тут наступні.

Що стосується Президента України, то його легальні можливості втручатися в сферу «організації та діяльності» органів виконавчої влади передбачені кількома положеннями Конституції України:

по-перше, щодо згаданого вище підзаконного вирішення питань
«організації та діяльності» органів виконавчої влади;

по-друге, щодо його повноважень «здійснювати керівництво» в трьох
сферах – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборо
ни (пункти 3, 17 частини першої ст. 106).

Що ж до Кабінету Міністрів, то про його можливості можна говорити:

а) з одного боку, відповідно до положень власне Конституції* оскільки
реалізація саме вищенаведених повноважень Президента передбачає кон
трасигнацію з боку прем’єр-міністра і відповідного міністра;

б) з іншого боку, з точки зору реальної необхідності надання уряду
повноважень вирішувати деякі питання формування (реорганізації,
ліквідації) підвідомчих йому органів (наприклад, урядових органів
державного управління) своїми актами. Це також, із суто формаль
ної точки зору, буде певним втручанням в «організацію та діяльність»
органів виконавчої влади. Але без цього важко уявити собі справжню
роль Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів вико
навчої влади.

Завершуючи аналіз питань класифікації органів виконавчої влади варто звернути увагу на важливість належного впорядкування складу центральних органів виконавчої влади, розпочатого указами Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Адже до цього часу класифікація цих органів була дуже довільною. Серед них більш-менш сувору визначність мали тільки міністерства, а решта органів охоплювались назвою «інші центральні органи виконавчої влади», хоч, за традицією ще радянських часів, тут відносно більша однорідність була властива групі «державних комітетів».

Згадані укази мали своїм позитивним наслідком не так скорочення кількості центральних органів виконавчої влади, як встановлення досить чіткого поділу ЦОВВ на три групи (види) з відповідним розмежуванням функціонального призначення і статусу органів кожного виду.

Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесені: 1) міністерства; 2) державні комітети (державні служби); 3) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

81

Міністерства. Принципово важливим є положення про те, що провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.

їх керівники – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у певних сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання.

Нині (тут і далі станом на 1 жовтня 2003 р.) в Україні налічується 16 міністерств.

Державні комітети. Державні комітети (державні служби) України є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує прем’єр-міністр України або віце-прем’єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначених сферах діяльності, здійснюють управління в цих сферах, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюються головами.

За існуючою ще з радянських часів традицією, державні комітети створюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (аналогічно міністерствам) Кабінету Міністрів України, але у тих сферах управління, які не охоплюються міністерствами і мають, зазвичай, міжвідомчий, надгалузевий або менш суспільне значимий, – порівняно з міністерствами, характер (хоч нерідко всі ці критерії переплітаються).

Нині в Україні налічується 25 державних комітетів, включаючи 7 інших органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

ЦОВВ зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження. Щодо них може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконт-рольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та розв’язання інших питань.

Нині в Україні налічується 17 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Зазначимо, що дуже важливою і давно очікуваною новацією розглядуваних указів став припис про те, що Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді порушувався).

Що ж стосується власне скорочення чисельності ЦОВВ, то це завдання у 1999 р. було розв’язано досить радикально: з понад 90 органів залишилось 46: 15 міністерств, 20 державних комітетів і прирівняних до них органів, 11 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

І хоча зараз їх кількість дещо зросла (разом налічується 58 ЦОВВ), але ця цифра все одно набагато менша, ніж попередня.

82

Щоправда, утворені урядові органи державного управління також формально діють на «центральному рівні». Проте вони суттєво не ускладнюють взаємодію ЦОВВ з урядом, оскільки перебувають у безпосередньому підпорядкуванні окремих ЦОВВ і не мають прямих (поза керівником ЦОВВ) стосунків із Кабінетом Міністрів, як це властиво центральним органам виконавчої влади.

Разом з тим, слід визнати, що побудова досконалішої системи органів виконавчої влади потребує подальших заходів реформування, на чому окремо наголошується в завершальному підрозділі цієї глави.

Але попередньо доцільно звернутися до характеристики управлінських відносин між органами виконавчої влади, без якої розгляд системи цих органів був би неповним.

3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади

Як відомо з наукових джерел, управлінські відносини виникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких складає апарат державного управління (системна характеристика якого наведена у попередній главі книги), із зовнішнім соціальним середовищем – власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами – так звані внутрішньоапаратні (або внутрішньоорганізаційні) управлінські відносини1. Саме у другому значенні управлінським відносинам приділятиметься увага у подальшому викладі.

Доречно відзначити, що найбільш загальні контури управлінських відносин між органами виконавчої влади окреслені у Конституції та інших актах законодавства України.

Зокрема, згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Розділ 4 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (від 09.04.1999 р.) присвячено відносинам місцевих державних адміністрації з органами виконавчої влади. Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України (затвердженим Указом Президента України від 12.03.1996 р.) та конкретними положеннями про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (затвердженими указами Президента України) передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади.

На нашу думку, в наведених нормативно-правових актах управлінські відносини характеризуються шляхом закріплення факту переважної спрямованості цих відносин. Але цього недостатньо для розуміння їх конкретного змісту та особливостей. Тому вважаємо за необхідне звернутися до

83

наукового тлумачення суттєвих рис управлінських відносин, що допомагає з’ясувати внутрішню природу цих відносин та виявити їх основні типи (види).

За характером наявних прав і обов’язків суб’єктів (учасників) управлінські відносини, як правило, поділяються на вертикальні, в яких один із учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не пов’язані підпорядкуванням.

Свого часу можливість виникнення горизонтальних відносин у сфері державного управління заперечувалася багатьма радянськими дослідниками, котрі вважали, що всі адміністративно-правові відносини є відносинами «влади і підпорядкування»2. Вказувалось, зокрема, що горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої – суб’єкт (керуючий суб’єкт) і об’єкт управління (керований об’єкт) – протистоять один одному «по вертикалі». Головний зміст «вертикальності» вони вбачали в можливості й здатності однієї із сторін (суб’єкта) нав’язувати свою волю і в необхідності для іншої (об’єкта) виконувати її. «Вертикальну» полярність у взаємоположенні суб’єкта і об’єкта вони називали «субординаційністю», яку не зводили до конкретного організаційного підпорядкування окремих органів.

Але при цьому окремі прихильники цієї точки зору, зокрема В.Б. Авер’янов, наголошували, що сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого навантаження і, отже, не є прийнятним. Горизонтальними ці автори вважали не власне управлінські відносини, а відносини, що складаються з приводу управлінської діяльності (управлінських відносин) і наближаються до неї3.

І як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього управлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття «управлінські відносини», яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність соціального управління.

Згодом окремі дослідники дійшли висновку, що підстав для альтернативного протиставлення «вертикальності» й «горизонтальності» немає. На їхню думку, горизонтальних відносин, у пропонованому раніше значенні, взагалі не існує. Адже в принципі «вертикальність» взаємоположення сторін управлінських відносин зводиться не до одностороннього впливу суб’єкта і повної безправності, пасивності об’єкта управління, а до їх двосторонньої, іноді навіть «партнерської», взаємодії. І хоча прерогатива організуючого впливу належить керівному суб’єкту, висока активність і самостійність у процесі підготовки, прийняття, організації та перевірки виконання управлінських рішень цілком може бути характерна для керованого об’єкта4.

У більшості наукових джерел визнається, що для вертикальних відносин характерна субординація, яка не зводиться тільки до організаційного

84

підпорядкування. Так, на думку А.П. Альохіна, Б.М. Габрічідзе, А.А. Кар-молицького та інших авторів, вертикальними можуть бути і адміністративно-правові відносини, які складаються між організаційно не підпорядкованими органами управління, тобто між органами, що мають рівнозначне правове становище.

Слушність цієї думки підтверджується, наприклад, тим, що нормативно-правові акти окремих міністерств (зокрема юстиції, промислової політики) та інших центральних органів виконавчої влади з питань, що належать до їх компетенції, є обов’язковими для виконання не тільки місцевими, а й центральними органами виконавчої влади. Тобто акти їх волевиявлення є обов’язковими для виконання органами виконавчої влади, що їм не підпорядковані.

Як слушно зазначав Ю.М. Козлов, горизонтальні адміністративне-правові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин5. Так, на стадії погодження, що передує прийняттю одностороннього юридично-владного акта, сторони рівноправні. Вони рівноправні й тоді, коли готується спільне рішення двох органів управління тощо.

На нашу думку, ті зміни, що відбулися і відбуваються в управлінській сфері за роки незалежності України, вимагають переіляду підходу, за яким управлінські відносини поділяються на горизонтальні й вертикальні.

Більш логічно було б розглядати «вертикальні» відносини, як такі, що виникають між органами виконавчої влади, які належать до різних організаційних (структурних) рівнів в ієрархічній побудові системи органів. Відповідно, «горизонтальними» вважатимуться відносини, які виникають між органами виконавчої влади, що перебувають на одному організаційному рівні в цій системі.

Отже, підставою для розмежування вертикальних і горизонтальних відносин слід вважати не ознаку «підпорядкування», а ознаку «організаційно-правового становища», тобто становища, яке посідає той чи інший орган у системі органів виконавчої влади. А в основу розмежування різних видів відносин покласти ознаки кінцевого результату їх функціонування та сферу їх дії.

Таким чином може бути розв’язана і проблема ототожнення вертикальних відносин із субординаційними, а горизонтальних – із координаційними, яка, на нашу думку, залишається нерозв’язаною.

У переважній більшості наукових джерел ці поняття вживаються як однозначні6. До того ж у літературі вказується, що поділ правовідносин на горизонтальні й вертикальні не слід плутати з підпорядкуванням органу «по горизонталі» і «по вертикалі», оскільки за так званого «подвійного» підпорядкування горизонтальне підпорядкування, як і вертикальне, породжує «вертикальні» адміністративно-правові відносини7.

Говорячи про ознаки кінцевого результату функціонування та сфери дії розглядуваних відносин, можна виділити субординаційні, координаційні та реординаційні управлінські відносини. З огляду на важливість та поширеність цих видів управлінських відносин, розгляду їх особливостей присвячено наступний підрозділ глави.

85

Література

  1.  Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
    деятельности й организационньїе структури // АН УССР: Ин-т гос-ва й
    права. – К.: Наук, думка, 1990. – С. 70.
  2.  Див., наприклад: Алексеев С.С. Общие теоретические проблеми сис
    теми советского права. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 26–27.
  3.  Аверьянов В.Б. Социальнне управленческие отношения // Соци-
    альнне й государственно-правовме аспекти управлення в СССР / Под ред.
    В.В. Цветкова – К.: Наукова думка, 1978. – С. 35.
  4.  Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
    деятельности й организационньїе структури. – С.
    15–П.
  5.  Козлов Ю.М. Советское административное право: Пособие для слу-
    шателей. – М.: Знание, 1984. – С. 51.
  6.  Советское административное право / Под. ред. Р.С. Павловского. –
    К.: Вища школа, 1986. - С. 42.

Там само.

4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади

Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації™, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управ-лінський вплив.

Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни1. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізованим. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємодію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого2.

Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За визначенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпорядкованість органів виконавчої влади - це, як правило, найвища організаційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня3. Наведемо приклад такої підпорядкованості. Згідно з п. 1 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Київському та Севастопольському міським управлінням юстиції.

Водночас, стан (режим) підпорядкованості може мати різні ступені повноти. Зокрема, пропонується розрізняти наступні рівні підпорядкованості.

86

1. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у ви
щого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу,
зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визна
чення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролю
ючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідаль
ності.

Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядкованість характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, а також районних державних адміністрацій відносно обласних державних адміністрацій, а обласних державних адміністрацій – щодо Кабінету Міністрів України.

2. Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відноси
нах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпо
рядкованість багато в чому нагадує функціональну (про неї йтиметься
далі), оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебіль
шого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядко
вується іншому.

Д.М. Бахрах за обсягом підпорядкування виділяє два його види:

•лінійне (засновник – А. Файоль, французький учений, один з основоположників школи «наукового менеджменту», досліджував принципи організації адміністративної діяльності);

• функціональне (засновник – Ф. Тейлор, американський інженер, один з основоположників школи «наукового менеджменту», розробив його принципи)4.

За лінійного підпорядкування всі суб’єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному обсязі здійснює певний суб’єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпорядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівника, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого5. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами і їх територіальними органами.

Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб’єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький.

Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 р.), Міністерство юстиції здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. Тобто такі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є функціонально підпорядкованими Міністерству юстиції.

Влада суб’єкта управління може бути «позитивною», поєднаною, наприклад, з правом здійснювати методичне керівництво, та «юрисдикцій-

87

ною», пов’язаною із застосуванням заходів відповідальності за певні порушення. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підвідомчих ланок за відсутності організаційної підлеглості.

У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування6, серед яких виокремлюють наступні.

Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не
орієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває в
такому підпорядкуванні. Загальне керівництво здійснюватися місце як за
наявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так і
без таких.

Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами. На нашу думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.

Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності
між суб’єктом і об’єктом управління проміжних ланок. Але не тільки в
цьому.

Тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об’єкта від суб’єкта управління. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласними державними адміністраціями, між обласними державними адміністраціями й урядом.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб’єкта
управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпо-
рядкованість йому в інших формах. Оперативне підпорядкування перед
бачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання,
що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або за
необхідності керівництва поточною роботою органу.

Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні су
б’єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від
«подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.

На нашу думку, Співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрархічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпоряд-ковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціонального, Співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі.

Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвердженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що

88

ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи виконавчої влади.

• Окрім того, залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).

«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону України від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по горизонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тобто ці відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпорядкування.

На нашу думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субордина-ційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності управління.

Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розглядає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підкон-трольність та відповідальність. Ці аспекти відносин між органами виконавчої влади окремо розглядаються в завершальних главах цієї книги.

Координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправними учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об’єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей7. Він виділяв два види координації: вертикальну І горизонтальну.

Вертикальна координація ~ це управлінські відносини, які виникають
між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб’єкти
зв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпо
рядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад,
Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство
юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі,
як відомо, не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами,
що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. На
приклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність цент
ральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація може бути двох видів: а) коли суб’єкти юридичне нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого;

89

б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб’єктів.

В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші8.

На нашу думку, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядкованими є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, погоджуючи її з координаційним органом.

Реординація. Якщо для субординації характерна наявність владних повноважень у вищого рівня в системі управління відносно нижчого, то це не означає, що у нижчого рівня немає повноважень щодо вищого. Відносини, які можуть виникати в процесі реалізації таких повноважень, є відносинами реординації.

Найбільш поширений випадок – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керівний суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки необов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від них і мають не просто інформаційний, а управлінський характер9.

Г.В. Атаманчук виділяє зворотні управлінські відносини, які характеризуються, на його думку, переважно як реакція нижчого органу на той чи інший вплив. Він виділяє два види зворотних зв’язків: об’єктивні й суб’єктивні, що пов’язано з місцем їх виникнення та реалізації10.

Об’єктивні зворотні зв’язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття об’єктами, якими здійснюється управління, впливу компонентів суб’єкта державного управління, справжню роль останніх в їх функціонуванні та розвитку. Відсутність чи неповнота змістових та правдивих об’єктивних зворотних зв’язків не дає змоги визначати раціональність і ефективність організації та діяльності суб’єкта державного управління й відпрацьовувати заходи щодо їх підвищення. Суб’єктивні зворотні зв’язки характеризують раціональність власної, внутрішньої організації та діяльності суб’єкта державного управління загалом, його підсистем, ланок та окремих компонентів. Вони дають можливість зрозуміти й оцінити, що відбувається в результаті його власної активності, яке його реальне відношення до вищого рівня тощо.

Вважаємо цю позицію не зовсім правильною, оскільки цитований автор розуміє об’єктивні зворотні зв’язки передусім як можливість «достовірно та своєчасно знати, як же втілюється активність компонента, що управляє, у функціонуванні об’єкта, яким управляють»", тобто фактично зводить згадані зв’язки до підконтрольності та підзвітності. Що ж стосується суб’єктивних зворотних зв’язків, то даний автор їх розглядає як контроль, аналіз і оцінювання організації та діяльності державних органів, виконання своїх обов’язків посадовими особами, звітів, інформації та ін. На нашу думку, підконтрольність, підзвітність і реординацію не можна ототожнювати, оскільки це – різні режими відносин між органами виконавчої влади.

90

Слід врахувати, що об’єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади складають наступні зв’язки (як форма суспільних дій):

а) зв’язки, функціонально необхідні органам, – це зв’язки, без яких
нормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефек
тивна;

б) позитивні зв’язки – це ті, які хоча й не є функціонально необхідни
ми, але значною мірою покращують дію системи;

в) негативні зв’язки – до них відносяться зв’язки надмірні й супе
речливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсис
тем
12.

На підставі проведеного аналізу можна виділити загалом наступні основні види управлінських відносин між органами виконавчої влади:

залежно від положення органів в ієрархічно побудованій системі
органів виконавчої влади – вертикальні й горизонтальні;

за кінцевим результатом функціонування та сферою діяльності –
субординацшні, координаційні та реординаційні;

відповідно до впливу відносин на діяльність органів виконавчої вла
ди – функціонально необхідні, із позитивним впливом та з негативним
впливом.

Усі ці види управлінських відносин тісно переплітаються між собою, за їх допомогою елементи державно-управлінської системи створюють певну цілісність і єдність. Один і той самий орган виконавчої влади може бути суб’єктом одразу багатьох управлінських відносин.

Врахувавши особливості, характерні для певних видів управлінських відносин, можна глибше та детальніше оцінити їх зміст. А це дасть можливість вдосконалювати їх правове регулювання в інтересах забезпечення більш ефективної діяльності системи органів виконавчої влади.

Література

  1.  Субординация // Большая советская знциклопедия / Гл. ред. А.М.
    Прохоров. - М.: Сов. знц., 1976. Т. 25. – С. 20.
  2.  Курашвили Б.П. Очерк теории государственного урпавления. – М.:
    Наука, 1987. - С. 35.
  3.  Концепція адміністративної реформи в Україні // Адміністративна
    реформа в Україні. Документи і матеріали. Український правовий часо
    пис. Вип. 4. 1999.-С. 31.
  4.  Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. –
    М.: НОРМА, 2000. - С. 168.
  5.  Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч.
    Ч. 1. - М.: МЮИ МВД России, 1996. – С. 22.
  6.  Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
    право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997 - С. 405.
  7.  Лунев А.Е. Теоретические проблемні государственного управлення. –
    М.: Наука, 1974. - С. 148.

91

  1.  Координація (автор статті – Є.Б. Кубко) // Юридична енциклопедія:
    В 6 т. - К.: Укр.енц., 2001. Т. 3. - С. 345.

Курашвили Б.П. Цит. праця – С. 36–37.

  1.  Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.
    – М.: Юр. лит., 1997. - С. 98.

Там само. - С. 99.

  1.  Аверьянов В.Б. Развитие системи органов государственного управ
    лення // Социальнне й государственно-правовьіе аспекти управлення в
    СССР/ Подобщ. ред. В.В. Цветкова. – К.: Наукова думка, 1978. – С. 272.

5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади виступає провідним об’єктом трансформаційних перетворень в ході проведення в Україні адміністративної реформи. Запроваджені на цей час ідеї та положення Концепції адміністративної реформи в Україні стосуються насамперед «верхніх ешелонів» системи органів виконавчої влади.

Проте поки що зазначені кроки привели лише до формально-структурних зрушень, глибоко не зачепивши змісту діяльності органів виконавчої влади і не спричинивши інтегрального ефекту від здійснюваних заходів. Більше того, останнім часом спостерігаються певні відходи від окремих раніше здійснених перетворень, зокрема, скасовано інститут державних секретарів міністерств.

Відтак, усе більш відчутним стає розрив між очікуваними результатами адміністративної реформи і реальними наслідками не досить комплексних і послідовних реформаційних зусиль. Минулорічна невдала спроба в черговий (уже восьмий) раз законодавче унормувати статус Кабінету Міністрів України лише посилила існуюче становище.

Тому зараз величезного значення набуває усвідомлення об’єктивних чинників, здатних вплинути на поступове розходження між, з одного боку, ідеями, цілями та конструкціями, наміченими Концепцією адміністративної реформи в Україні, й, з іншого – реальною практикою їх впровадження.

Причому серед цих чинників вихідним є конституційно-правовий фундамент створюваного законодавчого поля, що необхідне для забезпечення легітимності будь-яких заходів адміністративної реформи.

За умов поєднання конституційно-правового і законодавчого регулювання системи органів виконавчої влади принципово важливими є вимоги відповідних конституційних приписів, що можуть визначати зміст тих чи інших реформаційних заходів. Саме ця обставина заслуговує на особливу увагу, по-заяк не може не впливати на характер, повноту і темпи впровадження основних положень Концепції адміністративної реформи (далі – Концепція).

Почнемо з визначеної Концепцією стратегічної мети реформування, згідно з якою Кабінет Міністрів повинен стати «центром державного управління»‘.

92

Але розв’язання проблеми перетворення Кабінету Міністрів на єдиний центр управління об’єктивно ускладнене тим, що встановлена Конституцією України форма державного правління змішаного типу зумовлює наявність так званого «дуалізму» виконавчої влади. Він означає, що повноваження «керівного центру» цієї гілки влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Оскільки це повністю не ідентифікує пост Президента з виконавчою гілкою влади, специфікою його статусу «глави держави» є наявність у ньому значних компетенційних преференцій (переваг) – насамперед настановчих і кадрових – саме у сфері виконавчої влади. Тобто побудова системи органів виконавчої влади відповідно до конституційних вимог наближена до моделі не з одним центром, а зі своєрідним «подвійним центром», що складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів.

Особливість даної моделі полягає в тому, що відношення згаданих суб’єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. А саме, якщо уряд входить до неї структурно – як органічний складовий елемент системи органів виконавчої влади, то Президент, не входячи структурно, – поєднаний з нею компетенційно, тобто завдяки наданню йому певного обсягу повноважень (компетенції) у сфері виконавчої влади.

Таким чином, намагання досягти поставленої Концепцією стратегічної мети щодо формування «центру державного управління» може бути реалізоване в чинному конституційно-правовому полі лише за умов уточнення місця Кабінету Міністрів у взаємодії з Президентом України.

З огляду на це, в ході законодавчого забезпечення адміністративної реформи має бути зроблено особливий акцент на максимально чіткій визначеності компетенційних прерогатив Кабінету Міністрів з метою запобігання невиправданому розширенню дискреційних (тобто здійснюваних на власний вільний розсуд) повноважень глави держави.

Звичайно, вплив Президента України на роль і ефективність уряду здійснюється багатьма формалізованими і неформалізованими шляхами – і аж ніяк не тільки за рахунок дискреційних повноважень. Але саме через останні може здійснюватись цілком легітимний вплив на стратегічну орієнтацію і зміст діяльності уряду – без належного врахування реальних потреб забезпечення його адекватного місця у сфері виконавчої влади.

Тому потребують уточнення ті аспекти відносин Президента України з урядом, через які відбувається здійснення дискреційних повноважень Президента.

Серед конституційних приписів, що створюють підґрунтя для виникнення зазначених відносин, наріжними слід вважати наступні.

• По-перше, Конституція України надає Президенту України право своїми актами визначати функції Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 116 Конституції України).

Це право вносить певну колізійність у реалізацію іншого конституційного припису – стосовно визначення діяльності органів виконавчої влади

93

«виключно законами України» (п. 12 частини першої ст. 92). Адже загальновідомо, що «функції» органу є органічною складовою змісту його «діяльності». Який же може бути вихід із цього становища?

Гадаємо, що треба виходити із загальновизнаної близькості категорій «функції» і «повноваження» у тлумаченні змісту «діяльності». Зокрема, в наступних главах цієї книги (глави З і 4) буде підтверджено, що повноваження доктринально визначаються і на практиці сприймаються як форма правового опосередкування (закріплення) функцій.

З огляду на те, що нормативне легалізованого тлумачення співвідношення «функцій» і «повноважень» дотепер немає, слід було б законодавче унормувати порядок, за яким визначення функцій уряду мало б здійснюватись у межах його попередньо унормованих повноважень. Таким чином, Президент України, встановлюючи функції уряду, мав би виходити з обсягу наявних повноважень уряду, котрі, як уже згадувалось, визначаються виключно Конституцією і законами України.

• По-друге, наступному дискреційному праву Президента України кореспондує обов’язок Кабінету Міністрів керуватися у своїй діяльності, поряд з Конституцією і законами України, актами Президента (частина третя ст. 113 Конституції).

Отже, видання обов’язкових до виконання урядом актів – дуже вагомий канал впливу Президента на діяльність уряду. Але – виходячи саме з Конституції – далеко не безмежний.

З одного боку, Конституція фіксує застереження, згідно з яким в актах Президента не можуть визначатися не лише повноваження, порядок та спосіб діяльності, а й організація Кабінету Міністрів (як, утім, і решти органів виконавчої влади). Адже це – предмет регулювання «виключно Конституції і законів України». Це ж цілком поширюється і на функції уряду, якщо не дотримані розглянуті вище умови.

З іншого боку, в Конституції чітко визначені форми актів Президента: це – укази і розпорядження (частина третя ст. 106). Тобто обов’язковість керування ними в діяльності уряду встановлена виключно щодо тих рішень Президента, які оформлені саме як його укази і розпорядження, а не якимось іншим чином.

Відтак, із Конституції випливає необхідність законодавчого виключення можливості для будь-кого вимагати від уряду, його членів або його Секретаріату обов’язкового виконання рішень Президента, виданих не у формі його указів чи розпоряджень, а у вигляді якихось інших офіційних документів (наприклад, доручень, листів, повідомлень тощо).

Слід сказати також про кілька важливих завдань адміністративної реформи, сама постановка яких породжена, здається, певною гіперболізацією наступної конституційної формули: Кабінет Міністрів України – «вищий орган в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113).

І хоча ця конституційна формула термінологічно досить чітка і мала б бути зрозумілою для фахівців, проте її практичне втілення в ході адміністративної реформи вимагало, як можна зараз переконатися, більшої виваженості й гнучкості.

94

Мабуть, у тому, що цього очевидно бракувало, якусь роль відіграли й необережні оцінки окремих дослідників, що невмотивовано «підвищили» статус Кабінету Міністрів до рівня «вищого органу виконавчої влади»2. Хоча це, з огляду на висвітлену вище роль Президента України як «носія» дуже вагомих повноважень виконавчої влади, не зовсім відповідає дійсності.

Прискіпливий аналіз конституційних положень не залишає сумнівів у тому, що за умов існуючої в Україні форми державного правління змішаного типу (президентсько-парламентської) потрібне деяке уточнення в бік, так би мовити, більшої «виваженості» передбачуваного Концепцією правового становища Кабінету Міністрів. Необхідність у цьому пов’язана – знову ж таки – зі згадуваним «дуалізмом» виконавчої влади.

• Зокрема, певному коригуванню підлягає завдання законодавчого визначення серед основоположних напрямів діяльності уряду такого, як «вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави»3.

За логікою Конституції України, зазначений курс має вироблятися відповідно до «засад внутрішньої і зовнішньої політики», визначення яких покладено на Верховну Раду України (п. 5 ст. 85). Офіційне закріплення цього курсу має здійснюватись у формі Програми діяльності Кабінету Міністрів, яка потребує схвалення Верховної Ради (частина четверта ст. 114).

На жаль, у реальній практиці зазначена логіка не спрацьовує. 1 зовсім не через те, що Верховна Рада не виконує покладеної на неї функції «визначення засад» державної політики України, хоча жодному іншому суб’єкту Конституція прямо не надає права розробляти (формувати, визначати) державну політику.

Суттєвішу причину слід вбачати в тому, що програми діяльності уряду де-факто так і не набули значення, розрахованого на більш-менш тривалу перспективу політико-стратегічного документа, а перетворились на вимушений засіб отримання урядом від парламенту гарантії на своєрідну «політичну недоторканність» протягом одного року – згідно з частиною другою ст. 87 Конституції.

Поступово в Україні склалася практика, коли, за умов фактичної відсутності (принаймні з 1993 р.) унормованого офіційним актом парламенту визначення «засад» державної політики, політичний курс уряду грунтується на посланнях Президента до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Зрозуміло, що цими посланнями не може бути повністю компенсовано відсутність легітимного джерела визначення державної політики, поза-як Президент конституційне не наділений такою функцією. Невипадково, що ці послання навіть не обговорюються парламентом, а тільки заслуховуються (п. 8 ст. 85 Конституції). Не можна не бачити також, що і сам Кабінет Міністрів Конституцією також не зобов’язаний спрямовувати власну програму діяльності на виконання положень послань Президента. Адже вони не мають форми актів Президента, що ними – і виключно

95

ними, як уже згадувалось више, – уряд повинен керуватися у своїй діяльності.

Так чи інакше, але за наведених умов, що склалися фактично, уряд, цілком природно, вимушений в ході вироблення стратегічного курсу виконавчої влади виходити з політичного курсу Президента, а відтак, перетворився на звичайного виконавця його політики.

Тимчасом Концепцією передбачено, що уряд, грунтуючись на визначених парламентом «засадах» внутрішньої й зовнішньої політики України, самостійно розроблятиме напрямки реалізації зазначеної політики (що, по суті, і є виробленням стратегічного курсу виконавчої влади щодо її здійснення) і спрямовуватиме діяльність усіх підлеглих органів на забезпечення ефективності її реалізації.

• Водночас варто наголосити на тому, що навіть якби не було жодних відхилень від послідовного втілення наведених положень Конституції України, Кабінет Міністрів не уповноважений, як ми гадаємо, у повному обсязі формувати державну політику, зокрема в частині власне виконавчої влади. Адже її (влади) «дуалізм» виявляється у тому, що ця функція поділена між Президентом і урядом.

Нормативною підставою такого поділу є конституційно визначені повноваження Президента України здійснювати «керівництво» у трьох сферах діяльності держави – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони (пункти 3, 17 частини першої ст. 106 Конституції).

Певна річ, ідеться не просто про механічний поділ повноважень, а про те, що в цих трьох сферах саме прерогатива (тобто виключне право) вироблення державної політики Конституцією віддана Президентові України. В усіх інших сферах така прерогатива має бути за Кабінетом Міністрів. Проте, за логікою Конституції, він не тільки може, а й повинен залучатись Президентом до формування політичного курсу також і в перелічених перших трьох сферах.

Окрім того, слід розуміти, що зміст керівництва у згаданих сферах не зводиться до вироблення політики, а передбачає всю сукупність заходів і щодо забезпечення її практичного запровадження. Тобто цей зміст охоплює весь спектр функцій державного управління у відповідних сферах.

Тому, поряд із чітким розмежуванням прерогатив щодо розроблення державної політики між Президентом і урядом, Конституція передбачає можливість покладення на уряд повноважень, необхідних для його ефективної участі у виконанні Президентом усіх інших завдань і функцій керівництва у закріплених за ним сферах державної діяльності. Про це свідчать, зокрема, приписи ст. 116 Конституції, що покладають на Кабінет Міністрів функції, відповідно до яких він:

а) «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність Ук
раїни, здійснення... зовнішньої політики держави» (п. 1 ст. 116);

б) «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності й національ
ної безпеки України» (п. 7 ст. 116).

Запобіганню можливих колізій, суперечок та інших непорозумінь у практиці співвідношення повноважень і діяльності обох цих суб’єктів, що

96

беруть участь у реалізації виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, мав би, гадаємо, слугувати спеціальний Закон про засади державного управління у зазначених сферах. Він повинен би мати переважно компетенційний характер (тобто стосуватись, головним чином, завдань, функцій і повноважень). Разом з тим, Закон міг би містити процедури відносин відповідних суб’єктів, які доповнювали б аналогічні положення майбутніх законів про Кабінет Міністрів та про центральні органи виконавчої влади України.

• Певного додаткового тлумачення вимагає завдання щодо законодавчого запровадження принципу, за яким у системі органів виконавчої влади «не може бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду»4.

Хоча цей принцип цілком закономірно має підтверджувати статус Кабінету Міністрів як «вищого органу в системі органів виконавчої влади», проте в ході його запровадження мають враховуватись деякі особливості його реалізації.

Наприклад, в окремих випадках Конституція України допускає, що стосовно певних органів виконавчої влади переважний вплив може належати не уряду, а Президенту України.

Саме тому, що йдеться лише про окремі випадки, їх чіткий перелік передбачений безпосередньо Конституцією: шляхом фіксації в ній статусу Ради національної безпеки і оборони України, через яку Президент здійснює координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До складу цієї Ради включені як прем’єр-міністр, так і міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ і голова Служби безпеки (ст. 107).

Ще одна особливість реалізації розглядуваного принципу полягає в тому, що, згідно з Конституцією, ті органи виконавчої влади, що функціонують у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, можуть перебувати у значно більшій організаційній залежності від Президента України, ніж усі інші органи. Адже, як уже згадувалось, саме на Президента Конституція покладає керівництво цими трьома сферами державної політики.

Водночас зазначена особливість підтверджує безпідставність передачі у відання Президента будь-яких інших органів виконавчої влади, оскільки це означало б покладання на нього додаткових – порівняно з визначеними Конституцією – повноважень (прав і обов’язків), чого Конституція (п. 31 частини першої ст. 106) не допускає.

Наведені особливості реалізації принципу забезпечення відповідного стану підлеглості урядові різних органів виконавчої влади мають бути, на мій погляд, значно чіткіше відбиті у майбутніх законах про Кабінет Міністрів та про центральні органи виконавчої влади України.

І безперечно, наведене важливо врахувати в ході подальшого проведення адміністративної реформи, оскільки сучасна практика не завжди відповідає зазначеній конституційній вимозі. Наприклад, немає конституційно-правових підстав для нинішнього перебування у безпосередньому віданні

97

Президента України Антимонопольного комітету (через нормативно-правове визначення його «підконтрольності»), Головного управління державної служби, Національної комісії регулювання електроенергетики (через їх «підконтрольність і підзвітність»), Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (через її «підпорядкованість»).

Нарешті, заслуговує на увагу вплив відповідних конституційних положень на запровадження передбаченого Концепцією нового підходу до визначення складу центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) – шляхом розмежування кількох видів (груп) ЦОВВ: 1) міністерств; 2) державних комітетів; 3) ЦОВВ зі спеціальним статусом5.

Нагадаємо, що Конституція України не дає чіткої відповіді щодо видового складу ЦОВВ, використовуючи у кількох випадках загальну формулу «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (частина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117 Конституції). При цьому в контексті Конституції центральні органи виконавчої влади тлумачаться як безпосередньо підвідомчі уряду органи, тобто органами нижчого щодо уряду щабля, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів.

• 3 огляду на вищесказане, перша вагома проблема полягає в тому, що не на всі види ЦОВВ однаковою мірою можуть бути поширені зазначені ознаки.

Зокрема, це стосується міністерств. Міністерства – це не звичайний різновид ЦОВВ, а особливі органи, які суттєво відрізняються від інших груп ЦОВВ.

Найпринциповіша відмінність міністерств полягає в тому, що лише їх керівники – міністри – є членами Кабінету Міністрів. Відтак, міністерства виступають своєрідним функціональним «продовженням уряду» і повинні займатися, головним чином, розробленням і організацією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням будь-якого уряду.

Іншими словами, міністерства не повинні входити до однієї структурної ланки «центральних органів виконавчої влади» нарівні з державними комітетами та ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Зокрема, немає підстав говорити про наявність в усталеному розумінні прямої підлеглості між Кабінетом Міністрів і міністерствами як ланками різних рівнів. Адже, за ст. 9 Указу Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9), рішення Кабінету Міністрів з певної частини питань взагалі не може бути прийнято, якщо відповідний міністр не дасть на це згоди.

Проте об’єктивній потребі «зближення» уряду і міністерств заважає згадана вище конституційна формула, яка недвозначно поєднує в одній структурній ланці ЦОВВ міністерства з іншими видами центральних органів.

98

Тому ще одним актуальним завданням адміністративної реформи слід вважати утвердження законодавчим шляхом (можливо, навіть у спеціальному Законі «Про міністрів і міністерства») особливого місця і ролі міністерств порівняно з ЦОВВ.

• Інша складна проблема породжується існуванням специфічної групи ЦОВВ – органів зі спеціальним статусом.

Як відомо, концептуальним підґрунтям утворення такого виду ЦОВВ став визначений Конституцією України особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і радіомовлення України (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 частини першої ст. 106).

Але останнім часом створення ЦОВВ зі спеціальним статусом набуло неконтрольованого характеру. Наприклад, на сьогодні кількість таких органів більша, ніж міністерств (17 проти 16), і це об’єктивно призводить до невиправданого звуження сфери впливу уряду на функціонування деякої частини органів виконавчої влади.

Більше того, спостерігаються навіть випадки безпідставного надання «спеціального статусу» або власне міністерствам (зокрема, Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції), або державним комітетам (зокрема, Державному комітету з питань регуляторної політики та підприємництва, Державному комітету ядерного регулювання). Хоча, згідно з вимогами Концепції й чинного законодавства, ЦОВВ «зі спеціальним статусом» та інші види ЦОВВ мають суворо розмежовуватись.

З огляду на вищесказане, видається доцільним ліквідувати загалом такий вид органів, як ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Що ж до існуючих на цей час таких органів, то їх – після суттєвого скорочення кількості – треба було б перетворити на окремий вид органів виконавчої влади, але без віднесення їх до категорії «центральних». Водночас, для підтвердження їх приналежності до виконавчої гілки влади можна було б запропонувати таку їх назву – «спеціальні органи виконавчої влади» (скорочено – СОВВ).

На відміну від «центральних органів виконавчої влади», ключові установчі та кадрові питання стосовно СОВВ повинні вирішуватись в індивідуально визначеному порядку, закріпленому або Конституцією, або відповідними статусними законами України. Зокрема, на СОВВ не повинні автоматично поширюватись положення п. 15 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з якими4 розв’язання питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації покладено на Президента України. А ступінь їх підпорядкованості уряду або організаційної залежності від Президента має визначатися залежно від конкретного характеру наданого їм «спеціального статусу».

Надалі до утворення спеціальних органів виконавчої влади слід підходити дуже обережно: кількість СОВВ не повинна бути настільки значною, щоб це послаблювало керованість у самій системі органів виконавчої влади.

99

На цей час фактичне існування принаймні трьох СОВВ передбачено згаданими положеннями Конституції України, де йдеться про особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад голів Антимоно-польного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення. Крім того, на сьогодні виправдано було б надати статус СОВВ ще лише двом органам – Службі безпеки і Державній судовій адміністрації України.

Отже, в ході подальшого реформування системи органів виконавчої влади надзвичайно важливого значення набуває належне доктринальне тлумачення окремих конституційних застережень, що мають належною мірою враховуватись у практиці проведення адміністративної реформи та її законодавчого забезпечення.

Література

  1.  Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з
    проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 1998. – С. 11.
  2.  Васильєв А.С. Административное право УкраиньІ (общая часть):
    Учебное пособие. –
    X., 2001. – С. 83–84; Голосніченко І.П. Адміністра
    тивне право України (основні категорії і поняття): Посібник. – Ірпінь,
    1998. – С. 18; Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. –
    К., 1999. - С. 514-515.
  3.  Концепція адміністративної реформи в Україні. – С. 11.
  4.  Там само.
  5.  Там само. – С. 17–18.

 ГЛАВА З

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АНАЛІЗУ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів

У правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтоване визначення виконуваних цими органами функцій та їх компетенції.

Як відомо, функції становлять найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності1. Компетенція, у свою чергу, є проявом діяльності органу держави, що спирається на владні повноваження. Тому, на нашу думку, цілком виправданим буде умовне виділення у структурі нормативно-правових актів, у яких ідеться про діяльність того чи іншого органу державної влади, двох структурних блоків: функціонального (рольового) і компетенційного (владного). Водночас зазначимо, що функціональний та компетенційний блоки не вичерпують всієї багатоманітності структури нормативно-правового акту.

Досліджуючи функціональний блок статусу органу виконавчої влади, звернімо увагу на те, що «функціональний аналіз є найбільш глибоким за ступенем проникнення у зміст і найвищим за рівнем теоретичного узагальнення аспект дослідження державного управління»2. Його застосування створить можливості для з’ясування задач та ролі держави, а також її окремо взятих органів.

Нагадаємо, що слово «функція» походить від латинського /іїпсііо («відправлення, діяльність») і має таке значення: «...роль, яку певний соціальний інститут виконує відносно потреб суспільної системи... залежність, яка прослідковується між різними соціальними процесами»3. У деяких джерелах поряд зі словом «функція» у дужках зазначають: «роль»4.

Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напрямку діяльності, як узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або призначення чого-небудь.

На думку В.Б. Авер’янова, «поняття функцій, у його загальносоціоло-гічному змісті, покликане охопити й відобразити внутрішню природу, найглибший зміст, тобто суть діяльності»5. «Функції характеризують основний напрям і зміст діяльності суб’єкта»6, – зазначає Ю.О. Тихомиров.

Діяльність держави проявляється у певних напрямках. Кожен з них є функцією7. Варто погодитися з тим, що «визначення змісту функцій будь-якого феномена є передумовою розуміння головного й визначального у цьому феномені, виявлення його соціального значення»8. Саме тому напрямки діяльності держави дають можливість визначити цілі та завдання її діяльності на певному історичному етапі розвитку суспільства.

101

Найбільш узагальнено функції держави вивчає наука загальної теорії права і держави. Автор використовує результати її досліджень (її надбання) у своїй праці як даність, яка вже встановлена, досліджена та узагальнена. Наука загальної теорії права та держави визначає найбільш загальні (основні) напрямки діяльності держави такими основними функціями, як забезпечення прав людини, соціальне обслуговування населення, регулювання економічних відносин, охорона природи, охорона правопорядку, міжнародне співробітництво тощо.

Одним із прикладів широкої класифікації функцій держави є позиція французького вченого Б. Гурнея. Він поділяє кожну окрему державну функцію на підфункції, кожна з яких, у свою чергу, поділяється на елементарні дії. Так виникає «піраміда функцій», а саме: 8 функцій першого ступеня, 48 – другого, ЗО – третього9.

Соціальна роль держави є визначальним чинником, який обумовлює систему її органів, їх призначення, напрямки діяльності. У такий спосіб органи законодавчої, виконавчої та судової влади виконують певний, притаманний лише їм комплекс функцій. У загальному вигляді функціональне призначення влад у державі можна окреслити наступним чином: законодавча встановлює правила правової поведінки колективних та індивідуальних суб’єктів громадянського суспільства, виконавча забезпечує дієвість формально визначених правил поведінки та їх реальне втілення у життя, судова оцінює ступінь правомірності поведінки суб’єктів права порівняно із встановленими загальнообов’язковими правилами поведінки та, у разі необхідності, застосовує до порушників заходи державного примусу.

Поштовхом до здійснення такого розподілу видів державної діяльності стали властиві будь-якій діяльності стадії прийняття рішення, його виконання та контролю за виконанням, їх виникнення є об’єктивним явищем, зумовленим активністю індивідів та їхніх об’єднань.

Функції держави і функції державних органів не є однопорядковими явищами (поняттями). У функціях держави виражається зміст її діяльності загалом (тобто всієї державної діяльності), а у функціях державних органів – лише зміст специфічної частини (ділянки) державної діяльності10. Функції окремого органу держави говорять про соціальне призначення цього конкретного органу як особливої частини механізму держави.

Тому, на нашу думку, було б неправильно визначати функції держави як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів – як результат подільності функцій держави. Слід ураховувати масу інших чинників, вплив яких не можна ігнорувати.

Між функціями держави і функціями органів держави прослідковується співвідношення, тотожне співвідношенню філософських категорій «цілого» та «частини». Частина завжди несе на собі відбиток цілого, виражає природу цілого, зберігає його певні специфічні риси. Частина існує остільки й тому, що існує ціле, до якого вона належить, і навпаки, без частини не існує цілого. Можна встановити взаємний перехід частин у ціле та цілого у частини. Кожна із цих категорій існує лише тому, що існує інша.

Функції частин (органів держави) походять від функцій цілого (держави), але не є результатом їх механічного поділу. Розуміння функцій держави як суми функцій державних органів неприпустиме. Подібний підхід

102

«зітре» масу чинників, таких як масштабність впливу, характер та ступінь важливості розв’язування завдань, інтегративність, структурність, гене-тичність, субординованість тощо.

Взаємозв’язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнутого кола, всередині якого кожна частина є умовою другої та обумовлена нею". Функції державних органів є результатом змістової подільності державного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегративних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною класифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів.

Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо витікають з його призначення12. Через «покладення» державою на свій одиничний (конкретний) орган певного «набору» (комплексу) функцій досягається спеціалізація державної діяльності, виділяються ті державні структури, які «опікуються» окресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об’єктом державного управління. Саме у такий спосіб можна встановити, що забезпечує конкретний орган, чим він займається, за що несуть відповідальність його посадові особи.

Література

  1.  Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
    дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.
  2.  Там само. – С. 28.
  3.  Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильи-
    чев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знцик-
    лопедия, 1983. - С. 751.
  4.  Хропанюк В.Н. Теория государства й права. – М.: ДДТ, 1995. – С. 219.
  5.  Аверьянов В.Б. Зазнач, праця. – С. 17.
  6.  Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.:
    Юринформцентр, 1998. – С. 47.
  7.  Пертцик В.А. О путях повьішения зффективности управленческого
    труда в местньїх Советах депутатов трудящихся РСФСР // Актуальнне
    проблеми социалистического государственного управлення / Под ред.
    Е. Старосьцяка, В.А. Пертцика. – Иркутск – Варшава, 1973. – С. 126.
  8.  Иванцова Г.А. Теоретико-правовне проблеми развития местного са-
    моуправления: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – Уфа, 2000. – С. 11.

Гурней Б. Введение в науку управлення. – М.: Прогресе, 1969. – С. 35-43.

  1.  Совершенствование аппарата государственного управлення / Под
    общ. ред. В.В. Цветкова. - К., 1982. – С. 89.
  2.  Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев,
    П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знциклопедия,
    1983.– С. 7619.
  3.  Курашвили Б.П. Очерктеории государственного управлення. – М.,
    1987.-С. 212.

103

2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади

Функції органів виконавчої влади (органів державного управління), так само як і функції двох інших гілок державної влади, є продовженням функцій держави.

Слід відзначити, що у радянській літературі функції органів державного управління були окремим предметом дослідження теорії державного управління та науки адміністративного права. Вчені досліджували функції управління, їхні види та критерії класифікації, обумовленість змісту функцій управління цілями та завданнями державного управління. Широко вивчалися питання носіїв функцій управління – державних органів, природа нормативних актів, у яких фіксуються функції управління, юридичне забезпечення реалізації функцій управління, співвідношення функцій і компетенції органів управління тощо. Зазначені питання спеціально досліджували В.Б. Авер’янов, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвіллі, Б.М. Лазарєв, М.І. Піскотин, В.І. Попова, Л.А. Симонян, Д.Д. Цабрія, Ц.А. Ямпольская та інші1. Окремі праці були присвячені також матричним функціональним схемам організації та діяльності органів управління2.

З точки зору сучасного державно-правового буття всі вищезазначені дослідження є не чим іншим як вивченням функцій органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації, подільності.

Згадані дослідження не втрачають свого теоретичного значення й корисності для сучасної вітчизняної теорії державного управління і науки адміністративного права. Водночас, запозичуючи наукові здобутки 60–80-х років минулого століття, слід враховувати дію політичних, соціологічних та економічних чинників, які зазнали радикальних змін після проголошення незалежності, внаслідок чого істотно змінилися законодавство, система державних органів тощо. Отже, на нашу думку, існуючі теоретичні погляди щодо розглядуваної проблематики потребують певного оновлення та уточнення. Зокрема, найсерйознішу увагу слід приділити вивченню функцій та повноважень органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації тощо.

Звертаючись до поняття «функція органу виконавчої влади», слід зазначити, що воно поєднує у собі всі родові ознаки загальносоціологічного поняття «функція управління»:

  1.  найвищий ступінь абстрактності у розумінні напрямку (вектора)
    діяльності (впливу) або призначення когось чи чогось;
  2.  чітко визначена якісна ознака напрямку діяльності (впливу);
  3.  пов’язаність із суб’єктом (носієм) функції або з об’єктом (тим, на
    що спрямована функція);
  4.  обумовленість цілями й завданнями існування або діяльності носія
    і «споживача» функції.

Також функції є одним з елементів змісту управління3, дають можливість встановити мету й напрямки його здійснення. Система органів виконавчої влади виявляє себе через функції та повноваження конкретних органів виконавчої влади.

104

У науковій юридичній літературі різні автори, визначаючи сутність функцій держави, управління, органу управління, органу виконавчої влади, вкладають різні змісти у ці поняття, акцентують увагу на тому чи іншому критерії або ознаці, називають деякі з них істотними, деякі факультативними, і навпаки.

З метою з’ясування сутності поняття «функція органу виконавчої влади» проведемо аналіз основних існуючих у науковій літературі поглядів на зазначені вище поняття й виявимо ті ознаки, які наука вважає істотними у характеристиці змісту функції органу виконавчої влади.

І.Л. Бачило вважає, що «загальне визначення діяльності суб’єкта (органу або особи) з організації й розвитку підпорядкованого йому колективу з метою досягнення соціальне корисного результату можна назвати функцією управління взагалі»4. Також вона наголошує на тому, що «функції органів управління є первинною, постійною й достатньою категорією, яка виражає цілі системи з урахуванням причинно-наслідкових залежностей об’єкта й суб’єкта у різних підсистемах державного управління»5. Подібну позицію відстоював і О.Є. Луньов, визначаючи функції управління «своєрідними комунікаційними каналами, які діалектичне поєднують й інтегрують керовану й керівну системи»6.

Окремі автори ототожнюють функції управління з управлінськими діями. Так, Д.Д. Цабрія визначає функції управління як «найбільш важливі, типові та стабільні управлінські дії»7. На нашу думку, подібне ототожнення є дещо суперечливим, оскільки державно-владні дії органу виконавчої влади не є його функціями, а лише випливають з останніх. Функція охоплює певну якісну родову групу дій державного органу, є узагальненням цих дій, виражає призначення або частину загального призначення органу виконавчої влади у здійсненні державного впливу на суспільні

відносини.

Загалом правильно визначаючи функцію управління як «основний напрямок управлінської діяльності», І.П. Голосніченко обмежує її «виконанням державних завдань та досягненням мети, яку ставив законодавець у нормах адміністративного права»8. На нашу думку, з метою більш повного відображення змісту поняття «функція управління» слід указати ще й на норми інших галузей права, якими так чи інакше регламентовано державно-владну діяльність органів державної влади: конституційного, фінансового, земельного тощо.

Д.М. Овсянко зазначає, що «функції органів виконавчої влади – виконувати закони і слідкувати за їх виконанням, що відображається у назві цих органів»9. У такий спосіб учений узагальнено визначає сутність функцій органів виконавчої влади, пояснюючи напрямок їх діяльності як будь-яку діяльність органів державної влади, відмінну від діяльності органів законодавчої або органів судової влади держави.

На думку Л.В. Коваля, функція державного управління – «це відокремлена частина державно-управлінської діяльності, якій властива певна єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створеними органами виконавчої влади, специфічними методами для проведення у життя завдань державного управління»10.

105

Найбільш вдало, на нашу думку, істотні ознаки поняття «функція державного органу» визначені вченими у галузях теорії державного управління та науки адміністративного права, які вказують на такі істотні риси функцій державних органів, як:

типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються
у функцію;

визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності дер
жавного органу;

складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;

об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управ
ління;

– обумовленість потребами об’єктів управління – «споживачів» функцій.
Втім, до цього переліку слід, на наш погляд, додати й обумовленість

завданнями й цілями існування та діяльності «носія»11 і «споживача» функції.

Зазначені ознаки функції органу державної влади, на нашу думку, є істотними, необхідними і достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття «функція державного органу».

Оскільки орган виконавчої влади є, як відомо, різновидом державного органу, то цілком виправданим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органу державної влади на функцію органу виконавчої влади. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого, видового.

З останніх досліджень, спеціально присвячених функціям органів виконавчої влади, на нашу думку, заслуговує на увагу позиція російського вченого К.С. Бєльського. Він зосереджує увагу на цільовому та однорідному характері функцій як «провідних напрямках у діяльності органів виконавчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки державної влади... Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності»12.

Функція є втіленням групової приналежності тих чи інших дій органів виконавчої влади. Вона дає змогу виявити вектор діяльності органу виконавчої влади та очікувані результати його публічної діяльності, «безпосередньо виражає владно-організуючу сутність управління»13, але в жодному разі не є умовою й підставою для владного впливу. Владний вплив органи виконавчої влади можуть здійснювати лише згідно з наданими повноваженнями та поставленими перед ними цілями й завданнями державного управління.

Отже, функцію органу виконавчої влади можна визначити як узагальнюючу характеристику призначення й спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.

Запропоноване визначення функції органу виконавчої влади, на нашу думку, досить повно характеризує її зміст. Загалом правильне розуміння функцій органу виконавчої влади:

– дає змогу чітко відрізняти їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб;

106

спрямовує орган виконавчої влади на керування у своїй державно-
владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною
функцією;

спрямовує діяльність органу виконавчої влади у русло виконання
завдань і цілей його створення та існування;

надає можливість законодавцеві більш виважено підходити до визна
чення переліку функцій та повноважень органів виконавчої влади у так
званих установчих і статусних актах, що сприятиме покращенню структу
ри таких актів.

Література

1. Див., наприклад: Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа государственного управлення. – К., 1979; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М.: Политическая литература, 1968; Глебов А.П. Проблеми структурьі функций государства: – Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., – 1974; Зеленевский Я. Организация трудовьіх коллективов // Введение в теорию организации й управлення. – М., 1971; Совершенствова-ние аппарата государственного управлення / Общая редакция В. В. Цветкова.

К., 1982; Козлов Ю.М. Советское административное право. – М., 1984;
Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического государствен
ного управлення. – М., 1981; Курашвили Б.П. Очерк теории государственно
го управлення. – М., 1987; Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. –
М., 1972; Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.

М.: Наука, 1985; Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского госу
дарства в современннй период // Советское государство й право. 1958. № 1;
Попова В.Й. Соотношение актов Совета Министров союзной республики с
актами других органов государственного управлення: Автореф. дис... докт. юрид.
наук. – М., 1973; Симонян Л.А. Функции советского государственного уп-
равления: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977; Цабрия Д.Д. Пробле
ми установлення правового положення органов управлення. – Автореф. дисс...
канд. юрид. наук. – М., 1976; Ямпольская Ц.А. Органи советского государ
ственного управлення в современннй период. – М.: Изд-во АН СССР, 1954.

  1.  Див.: Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976; Она же:
    Правовие проблеми организации структур й их функций в системе советс
    кого государственного управлення. – Автореф. дисс... докт. юрид. наук. –
    М., 1979; Она же: Организация советского государственного управлення. –
    М., 1984; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення // Ответствен
    ность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев – М.: Наука, 1985.
  2.  Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. ЗО.
  3.  Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 40.
  4.  Бачило И.Л. Правовне проблеми организации структур й их функ
    ций в системе советского государственного управлення: Автореф. дисс...
    докт. юрид. наук. – М., 1979. – С. 9.
  5.  Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.
    - М.: Наука, 1985. - С. 100.

107

  1.  Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення органов
    управлення: – Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.
  2.  Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні кате
    горії і поняття). – К., 1998. – С . 7
  3.  Овсянко Д.М. Административное право. – М., 1999. – С. 10.
  4.  Коваль Л.В. Адміністративне право. – К., 1998. – С. 26–27.
  5.  Під «носієм» функції тут розуміємо орган державної влади, який
    повинен її реалізовувати.
  6.  Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
    право. 1997. № 3. - С. 14–15.
  7.  Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
    дарственного управлення. - К., 1979. – С. 49.

3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади

В юридичній літературі функції органів управління прийнято поділяти на кілька видів (груп). Так, деякі автори вказують на основні та допоміжні (інструментальні)1; основні, регулятивні й допоміжні2; загальні, спеціальні та допоміжні (обслуговуючі)3; внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні4; стратегічні й оперативні5; об’єктні й технологічні6; орієнтування системи, забезпечення системи, оперативного управління системою7, загальнокерівні, регулятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні8 тощо.

Виявлена різноманітність видової класифікації функцій державних органів є результатом акцентування різними авторами своєї уваги на характері розв’язаних завдань, ступені їхньої важливості, тривалості здійснення управлінських дій, масштабності впливу органів державної влади, характері об’єкту управління тощо.

Функції органів виконавчої влади є результатом подільності змісту діяльності органів виконавчої влади на відносно самостійні та однорідні напрямки впливу. Функції є втіленням соціального призначення державного органу. У зв’язку із цим важливе значення має відповідь на питання про види (групи) функцій органів виконавчої влади, про критерії їх класифікації, засади розмежування, здатність до дроблення, деталізації тощо.

У науковій літературі радянської й післярадянської доби немає однозначного розв’язання окреслених питань. Називаючи одні й ті самі функції органів управління, автори вкладають у них різні змісти та значення, по-різному поділяють функції на види, вказують на їх групову приналежність.

Перш ніж виявляти критерії класифікації (розмежування) функцій органів виконавчої влади, слід визначитися з межами кожної окремої функції, відповісти на питання, чи існують функції органів виконавчої влади у «чистому» вигляді, де та межа, що дає можливість відрізнити якісно одну функцію від іншої?

Нагадаємо, що функцію органу виконавчої влади слід визначити як узагальнюючу характеристику призначення та спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.

108

Функція сама по собі не існує, вона спостерігається у процесі конкретної цілеспрямованої діяльності9. В силу абстрактності розуміння функцій органів виконавчої влади неможливо чітко й однозначно встановити та закріпити їхні межі, дати ‘їх вичерпний перелік, відобразити межі подільності.

Дослідження питань класифікації функцій органів управління умовно можна звести до двох найбільш типових в юридичній науці точок зору: «матричної» й «лінійної», авторами яких є, відповідно, І.Л. Бачило та Б.М. Лазарєв.

Зокрема, застосувавши своєрідний «матричний» аналіз до діяльності державних органів, І Л. Бачило покладає в основу класифікації їхніх функцій кілька ознак. Серед них:

  1.  цілі, завдання, досягнення яких слід забезпечити;
  2.  ознаку організаційно-структурного підрозділу;
  3.  стадії виконання самих функцій10.

Систематизуючи функції органів за предметом регулювання та об’єднуючи їх у групи, згаданий автор виділяє «приблизно десять груп функцій»11. Вона таблично зобразила подільність кожної з функцій на підфункції, підфункції на дії, дії на операції, які й відображають зміст роботи органу державної влади зі здійснення кожної окремої функції. Виділені такі функції управління, як організація системи і процесу управління, прогнозування і планування виробництва та ресурсів, управління науково-технічним розвитком галузі й технічною підтримкою виробництва, управління трудовими ресурсами, управління матеріальними ресурсами й збутом, управління фінансовими ресурсами, управління допоміжними процесами та обслуговуванням виробництва, управління основним виробництвом, управління капітальним будівництвом, управління соціальним розвитком трудових колективів галузі12.

Як видно із запропонованої класифікації функцій управління, І.Л. Бачило акцентувала увагу на органах управління, які «опікувалися» виключно виробничою сферою народного господарства країни, а саме її промисловим сектором.

Запропонована класифікація функцій органів державної влади (органів виконавчої влади) зустріла неоднозначне сприйняття в юридичній літературі. Так, деякі вчені прямо підтримали розглядувану позицію, відзначаючи глибинність проведеного автором функціонального аналізу діяльності органів державної влади, змістовність та цілісність її досліджень, практичну корисність зроблених висновків та їх придатність до втілення у державно-правовому будівництві13. Деякі ж автори, навпаки, поставили під сумнів правильність зроблених автором висновків, оскільки «спроба формалізувати функцію управління методом математичного моделювання є безуспішною і свідчить про механічне перенесення методів моделювання на об’єкти, які характеризуються вищим ступенем невизначеності»14.

На противагу розглянутому, Б.М. Лазарєв запропонував так званий «лінійний» спосіб визначення функцій органів управління. Ним обґрунтовано існування таких функцій органів управління як збирання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам, прогнозування, орга-

109

нізація, регулювання, керівництво, координація, планування, стимулювання, контроль, облік15.

Більшість авторів так чи інакше підтримують один з наведених вище поглядів. Разом з тим, у літературі висунуто та обґрунтовано точку зору щодо «предметної» класифікації функцій. Будь-яка діяльність має свій предмет, вона на нього спрямована і має на меті створити, змінити або ліквідувати його. «Безпредметних функцій немає і бути не може. Класифікація функцій може бути лише предметною, об’єктною»16. Із джерел теорії державного управління, що підтримують предметну класифікацію функцій органів державної влади, заслуговують на увагу праці В.Б. Авер’янова та К.С. Бєльського, присвячені функціональній моделі відносин суб’єктів і об’єктів (предметів) управління.

Так, перший автор поділяє всі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення:

а) цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів – функції про
гнозування, планування тощо;

б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами –
фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кад
рове забезпечення та ін.;

в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво,
координація, організація, регулювання, контроль та інше;

г) зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення
керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами
керівних суб’єктів – організаційне проектування, організаційний розви
ток тощо
17.

Ця класифікація є продовженням раніше запропонованих даним автором «найбільш загальних функцій управління»18.

К.С. Бєльський, у свою чергу, відзначає два рівні функцій органів виконавчої влади. Так, до першого рівня функцій виконавчої влади, «які мають глобальне значення для життя суспільства і виникають із субстан-ційної природи цієї влади», він відносить:

а) охорону громадського порядку і забезпечення національної (дер
жавної) безпеки;

б) регулятивно-управлінську функцію, яка охоплює керівництво еко
номікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я, обороною,
внутрішніми та зовнішніми справами держави;

в) забезпечення прав і свобод громадян.

До другого рівня функцій виконавчої влади, які мають допоміжний (інструментальний) характер, вчений відносить:

а) нормотворчість;

б) оперативно-виконавчу функцію;

в) юрисдикційну функцію19.

1 все ж варто відзначити, що у наукових дослідженнях, присвячених функціональній характеристиці органів державної влади, більшість авторів одностайні щодо існування таких функцій органів державної влади, як прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, координація, облік, контроль. Відмінності спостерігаються у порядку їх роз-

110

ташування, в ступені значимості, у тлумаченні змісту кожної окремої функції, в «діяльнісному наповненні» тієї чи іншої функції.

Водночас, деякі автори називають функціями органів державної влади такі дії або групи дій, які, на нашу думку, не можуть претендувати на статус «функції».

Наприклад у літературі побутує думка про існування такої функції як «розроблення і прийняття рішення»20. Ця позиція вдається нам суперечною, оскільки розроблення і прийняття рішення притаманні будь-якій діяльності. Вони є стадіями будь-якої діяльності поряд зі стадіями реалізації рішення та контролю за його виконанням.

Вважаємо також суперечним виділення таких окремих функцій як «збирання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам»21 або ж «робота з інформацією»22. Будь-які дії з інформацією, як-от збирання, обробка, передача, зберігання, поширення, є однією з умов здійснення будь-якої діяльності. Інформаційні потоки пронизують всі суб’єкт-об’єктні управлінські відносини, дають знання про реальний стан об’єкта управління, його потреби, є тією комунікативною ланкою, яка з’єднує суб’єкта і об’єкт управління.

Не існує органів виконавчої влади, які виконували б тільки одну функцію, так само, як і функцій, що реалізовувалися б виключно одним органом виконавчої влади. Кожен орган виконує всі управлінські функції, але крізь призму специфіки власної діяльності у певній ділянці всього масиву управлінського впливу держави23.

Функції як змістовий елемент діяльності апарату управління притаманні всім його органам, розподілені між ними у «вертикальному» й «горизонтальному» напрямках і характеризують спеціалізацію праці того чи іншого органу державної влади24. Саме тому можна виділити групи органів, які переважно здійснюють облік, контроль, координування тощо. Це зайвий раз підтверджує важливе значення обгрунтованого визначення видів функцій органів виконавчої влади для покращення структурної побудови як системи органів виконавчої влади, так і її підсистем та окремих елементів (органів).

Разом з тим, для потреб правового регулювання державного управління найважливішим є зв’язок функцій і компетенції органів виконавчої влади. Це питання окремо розглядатиметься у наступній главі, присвяченій питанням адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади.

Література

  1.  Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
    право. 1997. № 3. - С. 15-20.
  2.  Зеленевский Я. Организация трудових коллективов // Введение в те-
    орию организации й управлення. – М., 1971. – С. 172.
  3.  Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:
    Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 10–11.
  4.  Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.
    – М.: Юридическая литература, 1997. – С. 123–125.

111

  1.  Цабрия Д.Д. Система управлення: к новому облику (государственно-
    правовьіе аспекти). - М.: Юр. лит., 1990. – С. 159–161.
  2.  Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического госу-
    дарственного управлення. – М., 1981. – С. 131–158.
  3.  Государственное й муниципальное управление: Справочник / Под
    ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. – М.: Магистр,
    1997. - С. 449-450.
  4.  Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание г-на Тихоми-
    роваМ.Ю., 2001.-С. 163.
  5.  Вишняков В.Г. Структура й штати органов управлення советского
    государства. – С. 110.
  6.  Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 26.
  7.  Див.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управ
    лення. - М., 1984. - С. 57-72.
  8.  Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 144–146.
  9.  Див., напр.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення:
    содержание деятельности й организационньїе структури. – К.: Наукова
    думка, 1990. – С. 12; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення //
    Ответственность в управлений / Отв. редактор А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. –
    М.: Наука, 1985. – С. 87; Тихомиров Ю.А. Курс административного права
    й процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – С. 213.
  10.  Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:
    Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 8.
  11.  Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. –
    С. 32-39.
  12.  Денйсов И.А. Советское государство: происхождение, сущность й
    функции. - М., 1967. – С. 133.
  13.  Див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содер
    жание деятельности й организационньїе структури. – С. 13; Державне уп
    равління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. –
    К.: Вид.-во ТОВ «СОМИ», 1999. - С. 71.
  14.  Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу
    дарственного управлення. – К., 1979. – С. 53.
  15.  Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
    право. 1997. № 3. - С. 14-21.
  16.  Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опит системного
    исследования). – М., 1968. – С. 197.
  17.  Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – С. 32.
  18.  Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 50.
  19.  Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення орга
    нов управлення: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.
  20.  Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
    деятельности й организационние структури. – С. 12.

 ГЛАВА 4

АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права

Як відомо, суб’єкт адміністративного права - це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрунтовано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-правовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.

До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка
характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в
суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної
особи - персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова
ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо-
лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин. .

Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності. Складовими змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.

Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність - це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну - з моменту державної реєстрації підприємства, закладу, організації. Припиняється - з моменту зникнення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, організації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління - це надана І гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах

113

міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:

а) суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;

б) ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право
здатністю і адміністративною дієздатністю;

в) ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері
публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси
нах;

д) поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри
можливої поведінки) є зловживання правом;

е) ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних
обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих
обов’язків не можуть бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням
щодо носія кореспондуючого обов’язку;

з) ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра
тивно-правовими нормами і гарантуються державою.

Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реалізація забезпечена можливістю застосування державного примусу або засудження.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного управління характеризуються наступними рисами:

а) такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;

б) вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в) вони покладаються в Інтересах інших осіб;

г) такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;

д) вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами
інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;

е) реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або
засудженням;

ж) вони мають нормативне встановлені межі;

з) вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив
но-правовими нормами і гарантуються державою.

У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність, наявність державних гарантій.

114

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.

Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення і вивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин»  – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» - певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.

На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття1.

Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі.
Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин
2.

Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом
від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного
3.
Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона
– своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів4.

Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М. Бахраху констатувати, що розходження між галузями права можна бачити й у тім, кого вони визнають своїми суб’єктами5. Таким чином, саме за допомогою абстракної категорії «суб’єкт права», яка в загальному вигляді відображає осіб, що передбачені правовими нормами, можна розкрити відповідні властивості тієї чи іншої галузі права.

Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.

Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.

Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний  відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних

115

осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відносин у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а також внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові особи, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права слід визнати й структурні частини підприємств, установ, організацій. Суб’єктами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни.

Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути неоднаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність громадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до навчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адміністративно-правовим статусом наділяються біженці.

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність великої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифікації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від приналежності до державних структур – на державні організації та їх представників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійснюють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.

Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.

Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних структур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють економічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних організацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.

Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюється за такими ознаками:

органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;

вони є основними носіями виконавчої влади в державі;

статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен
товані нормативно-правовим шляхом;

ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом,
здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;

116

вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;

кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управління;

– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;

ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;

вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.

функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності держави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.

сутшсна ознака органів виконавчої влади - наявність державно-владних повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної виконавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємствами; в) недержавними органами й організаціями.

Слід зауважити, що й деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, ЯКщО держава делегує їм відповідні повноваження, оі п<ашо7НОМ України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 2І.иь.ІУУ/ р. недержавним суб’єктам – виконавчим комітетам рад – делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно із законом контролю за дотриманням цін і тарифів; погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; облік згідно із до законом житлового фонду, здійснення контролю за його використанням; прийняття в експлуатацію розбудованиз об’єктів у порядку, встановленому законодавством; розв’язання згідно із законодавством спорів з питань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності; розв’язання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій І демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням під час їх проведення громадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб’єктів підприємниць-

117

кої діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів тощо.

Державно-владні повноваження виражаються в компетенції органів виконавчої влади і практично реалізуються у прийнятих ними владних рішеннях. Вони оформлюються у вигляді юридичне обов’язкових нормативних й індивідуальних правових актів, що видаються ними від імені держави (проблематика правових актів управління окремо розглядається у розділі III цієї книги), а також знаходять своє відображення в конкретних діях і заходах, що здійснюються.

На виконання прийнятих рішень органи виконавчої влади здійснюють контроль і нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в актах управління. При цьому вони спираються на інтелектуальну, організаційну, матеріальну і примусову силу держави. Захист цих вимог від порушень вони забезпечують шляхом застосування різноманітних заходів виховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випадках і державного примусу.

Органи виконавчої влади здійснюють багато інших дій, що мають юридичне значення, наприклад, видають документи, засвідчують юридичні факти, реєструють об’єднання громадян, ліцензують певні види діяльності і т. ін. Відзначимо, що їхня діяльність втілюється в правових формах, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною чинністю й значенням.

Отже, в аспекті ознак адміністративної правосуб’єктності орган виконавчої влади є персоніфікованим суб’єктом адміністративного права і носієм виконавчої влади, має чітко визначену нормативно-правовим шляхом компетенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймає владні (юридичне обов’язкові) рішення і здійснює інші юридичне значимі дії. Це визначення органічно доповнює розглянуту вище (розділ II, гл. 1.2) характеристику цього органу як базового елементу системи органів виконавчої влади (апарату державного управління).

Продовжуючи аналіз адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади, слід звернутися в наступному підрозділі глави до надзвичайно вагомого питання щодо визначення змісту компетенції органів виконавчої влади.

Література

  1.  Див., наприклад: Габричидзе Б.М., Чернявский О.Г. Административ-
    ное право. – М., 2002. – С. 63.
  2.  Явич Л.С. Общая теория права. – Л., 1976. – С. 215.

  1.  Казімірчук В.П. Право й методи его изучення. – М., 1965. –
    С. 70-71.
  2.  Керимов Д.А. Методология права. – М., 2001. – С. 141.
  3.  Бахрах Д.Н. Система субьектов советского административного
    права // Советское государство й право. – 1986. – № 2. – С. 42–43.

118

2. Компетенція органу виконавчої влади

Як уже неодноразово відзначалось у попередніх підрозділах цієї книги, компетенція є визначальним елементом правового статусу (правового становища) органу виконавчої влади і являє собою комплекс повноважень зі здійснення виконавчої влади.

Встановлення компетенції органів виконавчої влади має проводитись обов’язково за умови попереднього визначення їх функцій та методів діяльності.

Засобами визначення й зміни компетенції органів виконавчої влади є її централізація, децентралізація, деконцентрація, делегування, субсиді-арність.

Централізація компетенції органів виконавчої влади – це нормативно-правове забезпечення здійснення функцій держави переважно її центральними органами.

Децентралізація компетенції органів виконавчої влади – це передача центральними органами виконавчої влади виконання функцій держави на рівень нижчих і місцевих органів виконавчої влади.

Деконцентрація компетенції органів виконавчої влади – це розподіл виконання функцій держави на горизонтальні й вертикальні рівні системи органів виконавчої влади.

Делегування компетенції органів виконавчої влади – це узгоджена на підставі рішення відповідного органу або договору передача владних повноважень від одного органу до іншого.

Субсидіарність компетенції органів виконавчої влади – це взаємодоповнююча реалізація власних повноважень органами виконавчої влади.

Найбільш типовими є наступні рівні визначення компетенції органів виконавчої влади: 1) конституційний рівень; 2) рівень законів і підзакон-них нормативно-правових актів; 3) договірний; 4) пов’язаний із делегуванням повноважень одним органом іншому.

Перші два рівні досить поширені у державотворчій практиці України, два останніх нині практично не мають у ній місця, але дещо згодом можуть, як здається, набути необхідного поширення.

Зрозуміло, що в певний час всі названі рівні визначення компетенції органів виконавчої влади можуть використовуватися у розумних співвідношеннях, які мають бути зумовлені потребами розвитку держави і суспільства.

Повноваження органів виконавчої влади є стрижнем для визначення їх компетенції, оскільки вони діють від імені держави, виконують її функції й наділяються державою певним обсягом державної влади для виконання цих функцій.

Компетенція органів виконавчої влади є організаційно-правовою категорією. Організаційний характер компетенції проявляється насамперед у тому, що компетенція органу в функціональному розумінні є критерієм відокремлення органів виконавчої влади один від одного, побудови їх системи. Здійснюючи безпосередній вплив на побудову (конструкцію) сис-

119

теми органів виконавчої влади, компетенція кожного окремого органу впливає на взаємозв’язки між іншими елементами цієї системи. Важливим є також те, що компетенція органів виконавчої влади обумовлює їх внутрішню структуру, визначає, так би мовити, «кількість і якість» структурних підрозділів кожного окремого органу.

Компетенція органів виконавчої влади, зрозуміло, має правовий (юридичний) характер, оскільки закріплюється у відповідних нормативно-правових актах.

Компетенція органів виконавчої влади спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не стоїть над громадянами, а існує для громадян, надає їм державні управлінські послуги, створює умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, здійснює захист їхніх інтересів. Компетенція за своїм соціальним і функціональним призначенням спрямована на раціональне функціонування державної влади і обумовлена, передусім, потребами громадянського суспільства, а також ступенем «зворотного зв’язку» між державною (зокрема виконавчою) владою і суспільством.

Компетенція кожного органу виконавчої влади визначається одразу багатьма правовими нормами, які мають різний ступінь конкретності, встановлюється нормами не тільки адміністративного права, а й конституційного, державного, фінансового, земельного, екологічного тощо і являє собою єдність суб’єктивних прав та обов’язків особливого роду.

Отже, компетенція органу виконавчої влади як організаційно-правова категорія є комплексом його повноважень, тобто прав і обов’язків, визначених відповідним органом державної влади (Верховною Радою, Президентом України, Кабінетом Міністрів тощо) у певних нормативно-правових актах, шляхом реалізації яких орган виконавчої влади здійснює свою діяльність.

3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади

Як уже відзначалось у попередній главі цієї книги, в правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтований аналіз взаємозв’язку функцій та компетенції цих органів. Оскільки органи державної влади здійснюють владну діяльність, що, по суті, є їх призначенням»1, актуальними є питання про взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади; з’язування, що є первинним і визначальним у владній діяльності органу виконавчої влади – функція чи компетенція; що покладається в основу владної діяльності органу: мета, завдання, функція, право, обов’язок, повноваження тощо.

Як відомо, функції є найважливішою складовою управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності2. Компетенція, у свою чергу, є «інститутом публічного, зокрема адміністративного права, який репрезентує комплексну нормативне оформлену характеристику повноважень держав-

120

ного або громадського органу, організації, посадової особи, іншого службовця у певній сфері державного або громадського управління»3.

Характеризуючи діяльність органу виконавчої влади, нормативно-правові акти та наукові джерела широко використовують терміни «компетенція» і «функція» як підставу та умову здійснення органом державно-владної діяльності. Зазначені джерела вказують на «компетенцію в галузі», «компетенцію у сфері», «віднесення до компетенції», «діяльність у межах компетенції», «компетенцію на вчинення дій», «функції у галузі», «діяльність у напрямку» тощо. У деяких нормативних актах зустрічаються статті та розділи норм, що називаються «функціональні повноваження».

Закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, положення та інструкції, у тому числі й відомчі, присвячені діяльності того чи іншого органу виконавчої влади, містять окремі розділи або статті, в яких встановлюється перелік виконуваних конкретним органом виконавчої влади функцій. При цьому законодавцем широко використовуються терміни «виконує», «вносить», «впроваджує», «встановлює», «забезпечує», «затверджує», «контролює», «координує», «організовує», «регулює», «слідкує», «створює» тощо.

Такі самі приписи використовуються у нормативних актах для визначення повноважень (компетенції) органу виконавчої влади. Складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовуються як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більше того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів.

На нашу думку, подібна практика нормотворення не сприяє належному правовому регулюванню діяльності органів виконавчої влади, ускладнює користування відповідними нормативними актами у практиці право-застосування, змішує зміст і обсяг понять «функції» й «компетенція» органу виконавчої влади.

Враховуючи, що у попередній главі цієї книги поняття функції органів виконавчої влади досить докладно розглянуто, в цьому контексті наголосимо лише на публічно-владному характері діяльності цих органів.

Як наголосив А.В. Міцкевич, ці органи «наділені владними функціями»4. Подібна позиція знайшла підтримку в юридичній літературі. На нашу думку, використання сполучень «владні функції» й «невладні функції» несе виключно класифікаційне навантаження, сприяє більш глибокому вивченню та аналізу діяльності будь-якого державного органу, зокрема й органу виконавчої влади. Завдяки застосуванню такого умовного поділу напрямків діяльності органу виконавчої влади на владний і невладний можна умовно відокремити державне-владну діяльність органу від усієї іншої його діяльності, виділити публічно– та приватно-правову сфери діяльності органу виконавчої влади.

121

Публічно-правова сфера стосується виключно державно-владної (публічної) діяльності органу. При цьому він прагне досягнення цілей і завдань свого створення та діяльності, діє щодо визначеного кола об’єктів управління. «Владні функції» узагальнюють виключно вертикальні відносини суб’єктів управлінських відносин із притаманною їм ознакою «вла-ди-підпорядкування», резпрезентовані субординаційними та реординацій-ними відносинами. Сюди ж умовно можна віднести й координаційні відносини між державними органами, якщо такі стосунки визначені законодавцем (зазначені види відносин охарактеризовані вище – розділ II, гл. 2.4). На наш погляд, не можна погодитися з точкою зору, згідно з якою «поняття функції органу управління» цілком може розглядатися як правова категорія5. Прийняття такої позиції приведе до неправильного уявлення про те, що «функція» тотожна «повноваженню», що загальний напрямок діяльності та призначення органу тотожне його конкретним владним діям у межах загального напрямку державно-владної діяльності, що будь-який державний орган повинен у своїй владній діяльності керуватися не встановленим для нього переліком повноважень, а лише загальним напрямком їх прикладення – функцією як правовою категорією.

Орган виконавчої влади володіє певним обсягом повноважень, вступає у різноманітні відносини з об’єктами управління – фізичними та юридичними особами, іншими органами держави тощо. Прикладами публічно-правової діяльності є здійснення реєстраційних, дозвільних, правоза-стосовних дій тощо. У разі невиконання об’єктами управління своїх обов’язків у сфері управлінської діяльності органу виконавчої влади останній може самостійно застосовувати до порушників заходи державного примусу, оскільки держава надає органу такі права.

У приватно-правовій діяльності орган виконавчої влади майже нічим не відрізняється за своїм правовим статусом від звичайних фізичних або юридичних осіб. Наприклад, обмеження їх правосуб’єктності може стосуватися суми угод, на укладення яких не потрібна згода вищого органу, придбання певних товарів виключно на конкурсних засадах, заборони виступати гарантами при наданні суб’єктам підприємницької діяльності банківських кредитів, умов цивільно-правової відповідальності тощо.

Найбільшу питому вагу таких відносин складають майнові та особисті немайнові відносини. При цьому будь-яка вимога державного органу, спрямована на захист свого права або охоронюваного законом інтересу, набуває характеру цивільно-правової правомочності. Заходи державного примусу при цьому вже застосовує не сам орган, а суд, господарський суд або інший уповноважений на те державний орган.

На нашу думку, викладене вище дає підстави визначити, що «повноваження» має публічно-правову природу, а «правомочність» приватно-правову. Повноваження грунтуються переважно на владно-організаційних відносинах, а правомочності – переважно на договірних. Керуючись повноваженнями, державний орган завжди діє владно, імперативне, виступає від імені держави. Керуючись правомочностями, державний орган виступає як звичайний суб’єкт цивільно-правових відносин.

122

На відміну від функцій органу виконавчої влади, які характеризуються певним ступенем загальності й абстрактності встановлення сфер та напрямків діяльності, компетенція спирається на державно-владні повноваження, якими наділений і які здійснює орган виконавчої влади, діяльність органу виконавчої влади завжди протікає у вигляді реалізації певних дій .

Компетенція (повноваження) органу виконавчої влади є проявом діяльності, що спирається саме на владні повноваження.

слід зауважити, що компетенція не є явищем виключно публічно-правового порядку. Цей термін застосовується як щодо державних органів, так І щодо Інших недержавних інституцій: органу управління юридичної осоои, службової особи, посадової особи тощо. Також компетенцією називають коло прав та обов’язків певної посадової особи, а інколи - навіть рівень обізнаності у певній сфері знань тощо.

Нормативно-правові акти та наукові джерела одностайні у тому, що за оудь-яких умов компетенція є вираженням владної діяльності органу державної влади.

Відправним пунктом поняття «компетенція» є юридичне право та юридичний обов’язок як міра можливої, дозволеної, рекомендованої або належної поведінки її носія - органу виконавчої влади. Компетенція завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособленості окремого органу держави у системі всього апарату держави, з певним ступенем самодостатності його владної діяльності. Це - ключове поняття публічного права, ядро конституційних і управлінських

Водночас як було показано у попередньому підрозділі, в юридичній літературі побутують численні точки зору щодо визначення поняття «компетенція», з ясування його елементів та характеристик, меж здійснення і передумов виникнення, видів та способів формулювання у галузевих юридичних науках, у нормативно-правових актах тощо.

Поняття «компетенція» та інші поняття, що так чи інакше діалектичне з ним пов язані, найбільше та найгрунтовніше досліджуються наукою адміністративного права, оскільки саме вона покликана вивчати державно-управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади. Загальна теорія права, загальна теорія права і держави вивчає поняття більш високого порядку - правосуб’єктність і такі її елементи, як правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Питання діє- та правоздатності також є предметом вивчення галузевих юридичних наук: науки цивільного права, цивільного процесуального права, земельного права, трудового тощо.

Компетенція – це повноваження органу виконавчої влади або ж його права та обов язки, надані органу державної влади для впливу на керовані оо єкти. Іакої думки дотримується переважна більшість вітчизняних науковців. На нашу думку, найбільш вдало розуміння компетенції можна передати словами російського вченого Б.М. Лазарєва. Він зазначав, що у найбільш загальному вигляді компетенція - це «система повноважень

123

органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань ведення чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта»8.

Отже, підбиваючи підсумки проведеного аналізу, слід зазначити, що компетенція виступає необхідним засобом як формального опосередкування, так і фактичного здійснення функцій органу виконавчої влади. Можна передбачити, що подальший аналіз питань функцій і компетенції має проводитись на основі відповідних напрацювань у теорії як державного управління, так і науки адміністративного права.

Враховуючи, що одне з вагомих місць у змісті компетенції кожного органу виконавчої влади посідають так звані дискреційні повноваження, їх спеціальному розгляду присвячено наступний підрозділ глави.

Література

  1.  Шаповал В.М. Конституція як форма адміністративного права //
    Право України. 2000. № 1. – С. 13–14.
  2.  Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
    дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.
  3.  Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило,
    Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаменева. – М., 1999. – С. 169.
  4.  Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества вьіс-
    ших органов государственной власти й управлення СССР // Автореф. дисс...
    докт. юрид. наук. – М., 1967. – С. 24.
  5.  Богинич О.Л. Нормотворческие полномочия центральних органов
    государственного управлення союзной республики (структура, предельї,
    пуги совершенствования) // Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – К., 1990. –
    С. 9-Ю.
  6.  Під діями тут розуміємо як законні дії органу виконавчої влади,
    так і його законну бездіяльність, яка виражається, наприклад, у невчи-
    ненні дій, на які в нього немає відповідних законних повноважень.
  7.  Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 3.
  8.  Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. 101.

4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади

Як уже неодноразово наголошувалось вище, зміст компетенції органу виконавчої влади складають повноваження – певні права та обов’язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це коло справ, а відповідно, і зміст прав та обов’язків (право діяти чи утримуватись від певних дій) чітко визначені правовою нормою. В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

124

Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Орган виконавчої влади, використовуючи такі повноваження, зобов’язаний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні у справі факти і застосовувати до встановлених фактів діючі правові норми, не допускаючи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають лежати в основі мотивації вибору.

Окрім цього для досягнення поставлених цілей орган влади повинен використовувати відповідні засоби, які мають бути раціональними.

Питання дискреційних повноважень (дискреційної влади) є дуже важливим у діяльності правових держав. Так, французький учений Г. Бребан вважає, що дискреційні повноваження, які означають свободу адміністрації оцінювати ситуації й приймати у них рішення, надають адміністрації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона має право діяти або не діяти, а коли вона діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки1.

Як класичний приклад дискреційного права, який уже зник, він наво-Дить колишні королівські укази про вигнання або ув’язнення без суду і слідства.

Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж. Зіллер зауважує, що не йдеться про свавільну і безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого права дискреційної влади є, можливо, найкра-ЩИм вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все передбачив і адміністрація цілком може покластись на комп’ютери, щоб прийняти рішення, й ситуації, які трапляються частіше, – коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принципам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку2.

Відомий британський учений Д. Галліган стверджує, що дискреція є законним елементом адміністративної влади і вона сумісна з адмініструванням в рамках закону3.

Дослідженню питання дискреційних повноважень в державному управлінні певна увага приділялась також у працях радянських вчених-юристів.

Так, В.І. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право органу державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху донизу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх використання в рамках закону лише зміцнює законність4.

Наведені вище визначення зарубіжних та вітчизняних учених дають підстави виділити певні ознаки, які характеризують природу дискреційних повноважень.

Найперше, правом дискреції органи виконавчої влади (посадові особи) наділяються законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотвор-

125

чу й правозастосовчу діяльність та закріплює ту чи іншу форму виконавчо-розпорядчої діяльності. В теорії адміністративного права ця форма передбачає: встановлення фактичних обставин справи, вибір, відшукання відповідної норми права; з’ясування її змісту; прийняття у справі рішення, індивідуального акта; виконання цього акта5. Таким чином, дискреційні повноваження є частиною компетенції органу виконавчої влади і надаються йому для того, щоб у правильний і доцільний спосіб вирішувати коло справ, визначених цією компетенцією.

Наступною ознакою можна вважати те, що дискреційне право органу виконавчої влади обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків. Залежно від того, наскільки норма права обмежує орган влади в його діях, можна виділити щонайменше чотири види (прояви) адміністративного (вільного) розсуду.

Перший пов’язаний із ситуацією, коли норма права, встановлюючи можливі варіанти рішень, надає органу право вибору на власний розсуд одного з варіантів, кожен з яких є законним, і орган зобов’язаний зробити цей вибір (наприклад, сфера юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади). В цій ситуації можливість вдаватись до адміністративного розсуду дуже обмежена.

Адміністративний розсуд наявний і тоді, коли орган влади безпосередньо уповноважений на це нормою права в ході здійснення своїх власних повноважень (наприклад, при наданні громадянам певних суб’єктивних прав). У цій ситуації норма права не пов’язує правові наслідки з наперед чітко визначеними умовами (підставами). Власне, сам орган визначає, настануть ці наслідки чи ні (наприклад, надання пільг певним категоріям громадян місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування).

Наступний прояв адміністративного розсуду пов’язаний з інтерпретацією оцінних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага тощо, зміст яких не визначається правовою нормою. Ступінь свободи дій органу влади та його вплив на вибір правових наслідків у такому випадку дуже високий.

Ще один вид адміністративного розсуду випливає з дискреційних повноважень на ведення організаційної та матеріально-технічної діяльності, яка врегульована правом лише в загальних рисах. Це найширша сфера для адміністративного розсуду.

З огляду на вищесказане слушною видається думка Б.М. Лазарєва, який писав: «Якби кожен крок органів був пов’язаний із настанням заздалегідь визначених юридичних фактів, то ці органи були б неспроможні ефективно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність значною мірою втратила б творчий характер»6. Отже, правом передбачається відповідна гнучкість, яка повинна сприяти правильному та ефективному функціонуванню органу влади. Ця гнучкість забезпечується певним ступенем свободи волі в межах, встановлених правовою нормою.

126

Ще однією ознакою, яка розкриває природу дискреційних повноважень, є те, що виконавчо-розпорядча діяльність щодо реалізації цих повноважень не має нічого спільного зі свавіллям чи безконтрольністю. Адміністрування повинно здійснюватись в рамках закону. Існує пряма залежність між обсягом свободи дій і механізмами контролю за реалізацією дискреційних повноважень, особливо коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав та свобод громадян. В європейських державах такий контроль здійснюють адміністративні суди, які перевіряють, чи не вийшов орган влади за межі дозволеної свободи. Хоча, як свідчить практика, безконтрольність рішень і дій адміністрації, зокрема політичного, дипломатичного, воєнного характеру, стає сьогодні серйозною проблемою багатьох держав, у тому числі й України.

З чим пов’язана необхідність посиленого контролю за використанням дискреційної влади? Незаперечним є те, що, оскільки виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади є підзаконною, тобто здійснюється на підставі й на виконання законів, то вона не може бути безконтрольною.

Свобода органів влади звужується певними обмеженнями. Так, прийняття управлінських рішень та розв’язання індивідуальних справ вимагає, передусім, точного і об’єктивного оцінювання ситуації, яка склалася. Беручи до уваги загальновизнані цінності та принципи державного управління, орган влади (посадова особа) не повинні помилятись і спотворено (неправдиво) тлумачити ситуацію, оцінювати її з позиції власної вигоди, особливо коли справа торкається законних прав та інтересів громадян.

Як відомо, законний (або охоронюваний законом) інтерес – це певне благо конкретного громадянина, безперешкодному користуванню яким орган державної влади чи орган місцевого самоврядування повинен всіляко сприяти. Наприклад, мешканці будинку зацікавлені в тому, щоб дитячий майданчик не перетворився на місце для вигулу собак або стоянку автомашин, а прилегла до будинку територія була належно опоряджена. В таких випадках загальне благо і законний інтерес є тими чинниками, які повинні впливати на рішення та дії посадових осіб.

Зважаючи на це, серйозною загрозою, яка може виникати під час використання органом своїх дискреційних повноважень, є зловживання владою. Орган виконавчої влади (посадова особа) отримують повноваження не для задоволення власних інтересів чи інтересів лише окремого громадянина, а насамперед для досягнення суспільне корисних цілей, загалом для зміцнення управлінської дисципліни, законності та правопорядку.

Корисливість та особистий інтерес можуть виражатись як в отриманні власної матеріальної чи іншої вигоди, так і у проявах упередженості до особи чи організації, що часто служить підставою для прийняття несприятливого для них рішення, відмови в задоволенні законного права (наприклад, відмова релігійній громаді у виділенні земельної ділянки для будівництва культової споруди з огляду на протистояння іншої громади чи небажання її релігійних провідників). Влада, використана в такий спосіб, свідчить про те, що дискреційні повноваження слугують, і як

127

свідчить практика, досить часто, зручним засобом для задоволення інтересів одних громадян за рахунок інших, завуальованою формою обмеження конституційної свободи, що призводить до порушення принципу рівноправності, а інколи – громадського спокою і суспільної злагоди.

Ще однією гострою проблемою, яка випливає з дискреційних повноважень, є питання, чи має право орган виконавчої влади під час їх реалізації помилятись у ситуації та її правовій оцінці. Адже будь-яка посадова особа органу виконавчої влади (чи сам орган) може припуститись помилки в ході застосування права, а отже, прийняти рішення, спираючись на помилкову правову оцінку.

Приміром, головний державний санітарний лікар, маючи надані законом повноваження на визначення чинників, що можуть шкідливо впливати на здоров’я населення, ступеня створюваного ними ризику для здоров’я населення регіону, припустився юридичної помилки, використовуючи власний розсуд в оцінюванні цих чинників, а не затверджені методики, чим порушив право громадян на безпечне навколишнє середовище.

На цій проблемі, яка актуальна для всіх країн, наголошує Г. Бребан. Він говорить, що адміністрація має право помилятись у своїй оцінці, але не має права припускатись помилки, яка є водночас серйозною й очевидною. Очевидна помилка з точки зору логіки є тим, чим є зловживання владою з точки зору моральності. Адміністрація має право на здійснення своїх повноважень, але не має права на абсурдні дії7.

Може виникнути слушне запитання – що вважати абсурдними діями? Звичайно, що однозначно відповісти на це складне запитання неможливо. Однак справедливим, мабуть, буде те, що адміністрація не повинна ігнорувати або, ще й надто, зневажати загальновизнані цінності й розуміння суспільного блага, людського добра, яке має служити мотивацією для правильного оцінювання ситуації й вибору рішення.

Скажімо, у випадку значного погіршення стану здоров’я громадян через соціальні, економічні та екологічні проблеми абсурдним видається скорочення лікарняних ліжок у лікарнях, медичного персоналу і загалом фінансування на ці нагальні потреби людей. Якщо таким є обраний органами влади загальний напрямок діяльності, то він обумовлюватиме визначення підстав та прийняття посадовими особами на власний розсуд індивідуальних рішень щодо задоволення суб’єктивних прав громадян, а також щодо реалізації дискреційних повноважень взагалі. (Наприклад, людині, яка страждає від онкологічного захворювання, відмовляють у наданні наркотичних препаратів через їх нестачу в медичному закладі.)

Зрозуміло, що такий спосіб реалізації повноважень не тільки порушує закріплений Конституцією України принцип – «людина, її честь та гідність є найбільшою соціальною цінністю», а й суперечить цілям законодавства щодо охорони здоров’я і в кінцевому підсумку є незаконним.

Згадані вище деякі проблеми, пов’язані з дискреційними повноваженнями органів виконавчої влади, переконують у необхідності всебічного та ефективного контролю за їх реалізацією. Сама доктрина адміністративного права, правозастосувальна діяльність повинні спрямовуватись на забез-

128

печення послідовного і ретельного контролю за сферою дискреційних повноважень та адміністративного розсуду органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Корисним у цій справі може стати висновок Конституційного трибуналу Польщі, в якому сказано, що в правовій державі не може бути мови про жодну вільну, не пов’язану з правом і неконтрольовану діяльність адміністрації. З формального положення, яке встановлює вільну, нічим не обмежену можливість вирішувати, вільний розсуд перетворюється на форму певної гнучкості адміністрації, яка уможливлює і зобов’язує відповідні органи до дослідження всіх обставин певної справи з метою відшукання найбільш об’єктивного, справедливого й відповідного їх цілям рішення. Таким чином вільний розсуд стає своєрідною формою виконання правових приписів, суть якої в тому, що орган, який застосовує право, повинен враховувати обставини в кожному окремому випадку, їх урахування можливе лише тією мірою, яка дасть можливість прийняти рішення, що відповідає волі законодавця. Така дія виконавчого органу має бути обґрунтована і підлягає контролю8.

Цей висновок – іще один вагомий аргумент на користь того, що дискреційні повноваження можуть використовуватись лише за умов дотримання законності у сфері виконавчої влади і що випадки застосування цих повноважень мають бути об’єктом контролю.

Важливу роль у забезпеченні належного режиму дискреційних повноважень повинно відігравати адміністративне право як наука і як галузь права. Доктрина адміністративного права має стверджувати органічний зв’язок всієї діяльності органів виконавчої влади з правом, а норми адміністративного права мають створювати сприятливий правовий режим саме для такої діяльності, тобто режим, який би обмежував свободу адміністративних рішень загальнообов’язковими вимогами права, всіма закріпленими в ньому принципами і цінностями.

Література

  1.  Бребан Г. Французское административное право. – М.: Прогресе. –
    С.92.
  2.  Зіллєр Ж. Політико-адміністративні системи ЄС. – К.: Основа, 1996. –
    С. 243.

  1.  Галлиган 3., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное
    право: история развития й основние современние концепции. – М.: Юристь,
    2002. - С. 269.
  2.  Ремнев В.Й. Социалистическая законность в государственном уп
    равлений. - М., 1979. - С. 5-53.
  3.  Коренев А.П. НормьІ административного права й их применение. –
    М.: Юрид. лит., 1978.-С. 56.
  4.  Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М.: Юрид. лит.,
    1972. - С. 94.

129

7. Бребан Г. Цих. праця. - С. 193-194.

8. В1а$ А. ^сіпозіка ^оЬес сІузкгесіопаїпусЬ иргашііеп асітіпізігасіі
риЬІісгпе.). 2Ь. Іесіпозіка шоЬес сігіаіап асІтіпізІгасД риЬІісгпе.]’. – Кгекго*,
2001.-С. 32.

5. Орган виконавчої влади та правовий статус його керівника

Переважна більшість фахівців адміністративного права, характеризуючи державні органи, вживають термін «правовий статус». При цьому складність проблеми пояснюється передусім тим, що деякі суб’єкти правовідносин мають неоднозначний статус.

Розглянемо як приклад місцеві органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації. За природою це – єдиноначальні органи виконавчої влади загальної компетенції, що уособлюються головами місцевих державних адміністрацій, і функції останніх є похідними від функцій органу.

В даному випадку наявний певний синтез «органу» і «особи»: особа, що репрезентує орган, і орган, який уособлюється певним індивідом. Тож яким чином необхідно позначати правове становище такого органу та особи, що його очолює, – як одне й те саме або як різні явища?

Відповідаючи на це питання, почнемо з розгляду того, які саме органи необхідно вважати органами виконавчої влади.

З цього приводу серед адміністративістів існує безліч думок, які умовно можна поділити на дві групи.

Прихильники першого напряму вважають органами виконавчої влади всі більш-менш структуровані ланки системи виконавчої влади, до яких включають міліцію, державну адміністрацію залізничного транспорту «Укрзалізниця» тощо1. Цим шляхом іде й законодавець, вибірково наділяючи статусом органу виконавчої влади певні структурні елементи центральних органів виконавчої влади2, хоча структурно ці органи (зокрема міліція) є невід’ємною частиною окремих органів виконавчої влади (міліція входить до складу органів Міністерства внутрішніх справ).

Прихильники другої позиції вбачають наявність в органах виконавчої влади насамперед чіткого, певного структурно-функціонального виокремлення. Як, наприклад, справедливо зазначає В.Б. Авер’янов, «суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві ланки (органи), які створюють разом з апаратом центрального органу так звану систему відповідного міністерства, державного комітету тощо (виділено автором. – Н.А.у. Ще одним підтвердженням цього може слугувати припис згадуваного вище Указу Президента України від 15 грудня 1999 р.: «Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством»4.

130

На наш погляд, найдоцільніше було б вважати органами виконавчої влади ті органи, створення і функціонування яких саме як «органів виконавчої влади» передбачено Конституцією і законами України.

Відтак, керівниками органів виконавчої влади слід вважати керівників саме зазначених органів, характеристика яких наведена вище (розділ II, гл. 2.1 і 2.2 цієї книги).

Керівники органів виконавчої влади – це різновид посадових осіб, наділених функціями управління щодо очолюваного ними певного формально-організованого колективу. Треба пам’ятати, що керівники органів виконавчої влади не тільки мають досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності цих органів, а й одноособове проводять політику держави на різних рівнях. Це покладає неабияку відповідальність на осіб, що обіймають такі посади, як з юридичної, так і з моральної точки зору.

Для цього вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади необхідно дотримватись певних вимог.

Насамперед, керівником органу виконавчої влади може бути лише громадянин України.

Також не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Взагалі, на нашу думку, таке обмеження в Законі України «Про державну службу» є нелогічним з юридичної точки зору, і ось чому. В теорії кримінального права судимість розуміють як правовий наслідок засудження особи вироком суду до кримінального покарання3. Отже, закон пов’язує стан судимості особи з наявністю обвинувачувального вироку суду та відбуванням покарання. З цього випливає, що особами, які не мають судимості, визнаються: особи, засуджені за вироком суду без призначення покарання, у тому числі звільнені від кримінальної відповідальності або звільнені від покарання чи його відбування. За Кримінальним Кодексом України 2001 р., це, наприклад, випадки примирення винного з потерпілим (ст. 46), дієвого каяття (ст. 45), сумлінної праці та бездоганної поведінки після скоєння злочину (частина четверта ст. 74) тощо. Частина четверта ст. 88 Кримінального Кодексу України визнає такими, що не мають судимості, також осіб, які були реабілітовані.

Отже, пов’язуючи неможливість вступу на державну службу з наявністю судимості, законодавець не може досягнути поставленої мети – підбору кадрів, які б відповідали морально-етичним якостям представника держави. Адже в цьому випадку неможливо виключити потрапляння на державну службу осіб, що скоїли злочин.

Більше того, п. 5 частини першої ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій у разі набуття законної сили обвинувальним вироком суду, а беручи до уваги, що за умови звільнення від кримінальної відповідальності виноситься постанова, а не проголошується вирок, то й

131

підстави для припинення повноважень голови в таких випадках не існує, хоча скоєння злочину мало місце.

Тому для більш ефективної політики в сфері добору кадрів державної служби необхідно, насамперед, узгодити законодавчу базу таким чином, щоб запобігти можливості потрапляння морально нестійких осіб на державну службу.

На наш погляд, положення п. 2 частини першої ст. 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців мали б бути викладені таким чином: «Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які раніше засуджувались за скоєння умисного злочину або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за скоєння такого злочину».

Подібним чином варто було б розв’язати питання обмежень щодо керівників інших органів виконавчої влади.

До згаданих обмежень, пов’язаних із призначенням на посади голів місцевих державних адміністрацій, ст. 12 Закону України «Про державну службу» додає ще кілька загальних обмежень. Зокрема, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в органі та його апараті отакі соби.

1. Визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними ви
знаються громадяни, які внаслідок психічного захворювання не можуть
усвідомлювати своїх дій та керувати ними. Але існує ще й обмежена
дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи,
яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засо
бами ставить себе і свою сім’ю в тяжке матеріальне становище. Перебу
вання такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином впли
не на реалізацію її професійного призначення та моральний вигляд «слу
жителя» держави.

Тому, на наш погляд, доцільно було б на законодавчому рівні закріпити можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.

2. Ті, що у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядко
вані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками. Пере
дусім необхідно визначити, кого саме законодавець розуміє під
родичами
чи свояками.
Аналіз чинного законодавства свідчить, що названими тер
мінами оперують десять нормативних актів. З них лише три дають перелік
осіб, які розуміються під цими термінами: батьки, подружжя, брати, сес
три, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Поло
ження про порядок і умови проходження служби в митних органах, Поло
ження про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів
внутрішніх справ, КЗпП). При цьому не вказується, кого саме розуміють
під родичами, а кого під свояками, та чи є цей перелік вичерпним.

Дискусійним є питання щодо можливої наявності представницького мандату місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Нагадаємо, що розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв

132

рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних із можливістю мати представницький мандат місцевої ради. Вирішуючи питання щодо несумісності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституційний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерпним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої ст. 5 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, прокурором6.

У цьому Рішенні Конституційний Суд також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної рад, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

З названого Рішення Конституційного Суду випливає, що Конституція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.

Викликає сумнів єдиний момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення «одного з них» такої вагомої посади тоді, коли це обопільне невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотатися про відставку голови місцевої держадміністрації? В такому випадку це може спричинити своєрідний бум «реалізації виборчого права» серед голів місцевих державних адміністрацій.

Окрім обмежень, пов’язаних із прийняттям на службу в органи виконавчої влади, діють обмеження, пов ‘язані з проходженням служби, тобто протягом всього терміну перебування на посаді. До таких обмежень віднесені, зокрема, такі.

Службовець не повинен вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Зако
ну України «Про боротьбу з корупцією».

Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти
інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного
органу.

Окрім зазначених обмежень, до керівників органів виконавчої влади повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим місцем у системі державного управління. Так, особа, що претендує на заняття посади керівника органу виконавчої влади, повинна не тільки мати загальне

133

уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті заходи, яких треба було б вжити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій має бути усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або навіть і раніше. Вироблення «політики органу» є дуже важливим для того, щоб у кризових ситуаціях не відбувся збій всієї системи виконавчої влади. Певною передумовою цього може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це мають бути такі вимоги: а) вища освіта; б) стаж роботи на державній службі не менше п’яти років.

Важливі особливості правового статусу керівника органу виконавчої влади пов’язані з тим, що діючий корпус керівників органів виконавчої гілки влади поділено на дві групи.

До першої групи віднесено керівників, яких у встановленому порядку
наділено статусом
політичного діяча (прем’єр-міністра, міністрів).

До другої групи – керівників, яких не наділено таким статусом (ке
рівників державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спе
ціальним статусом, голів місцевих державних адміністрацій). Як бачимо,
критерієм розподілу в першому випадку є членство в уряді, в другому роз
поділ здійснено за спеціально-галузевим або територіальним критерієм.

Щодо статусу політичного діяча, то він є компонентом єдиного статусу керівника органу виконавчої влади і вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади. «Виключність» виявляється: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по-друге, у проходженні служби на займаній посаді; по-третє, в особливій (політичній) відповідальності за результати службової діяльності.

Корисність та доцільність існування «політичних діячів» у системі виконавчої влади сумнівів не викликає. Але є один дискусійний момент і він стосується питання: чи має «політичний діяч» належати до певної партії?

З цього приводу, наприклад, В. Б. Авер’янов твердить, що «політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики», але автор не виключає такої можливості в майбутньому7. Водночас, І.Б. Коліушко передбачає, що, в ідеалі, в ході формування коаліційного уряду реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді «найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії8.

Загалом це так, але ж до складу Кабінету Міністрів входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем. Однак у Законі України «Про міліцію» сказано: «У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких політичних, громадських об’єднань» (ст. 20). Поза сумнівом, ця проблема потребує виваженого підходу та додаткової юридичної оцінки.

134

Крім того, Концепція адміністративної реформи в Україні пропонує надати статус політичних діячів і головам обласних державних адміністрацій. На нашу думку, реалізація на місцевому рівні політичних функцій неможлива* з таких причин:

а) існування Кабінету Міністрів – органу загальної компетенції, який
уже визначив основні напрямки діяльності всіх органів виконавчої гілки
влади;

б) існування міністерств – органів спеціальної компетенції, які роз
робили певні програми, концепції та методи дій у доручених їм сферах,
тим самим конкретизувавши політику уряду.

З огляду на вищезазначене, місцевим державним адміністраціям для врахування потреб регіону цілком достатньо скоригувати вже існуючі програми та концепції в порядку реалізації власних повноважень. Відтак, надання головам місцевих державних адміністрацій статусу політичних діячів, на наш погляд, є недоцільним.

Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є встановлення їхньої відповідальності. Певна «знаковість» проявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та відповідних функцій. Це відбувається внаслідок того, що правовий статус керівника є похідним від правового статусу органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють.

Якщо персональна відповідальність притаманна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов’язують лише зі статусом політичного діяча. Цей вид відповідальності реалізується через прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України та процедури відправлення уряду у відставку. Як слушно зазначає В.М. Шаповал, «сутність політичної відповідальності полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про відставку не потрібні якісь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності»9. Хоча критерій цієї доцільності, на жаль, жоден нормативний акт, навіть рам-ково, не визначає.

Підсумовуючи наведене, можна говорити про певну тенденцію підвищення вимог щодо визначення правового статусу керівників органів виконавчої влади, оскільки без цього не можна досягти успіху в реформуванні системи державного управління.

Література

1. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу.

135

  1.  Про міліцію: Закон України // Відомості Верховної Ради України.
    1991. №4. -С. 20.
  2.  Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
    В.Б. Авер’янова. – К., 1999. – 266 с.
  3.  Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президен
    та України від 15 грудня 1999 року, №1572/99 // Офіційний вісник Украї
    ни. 1999. № 50. - С. 2434.
  4.  Кримінальне право України: Загальна частина: Підручник для сту
    дентів юрид. спец. вищ. закладів освіти / За ред. М.І. Бажанова, В.В. Сташиса,
    В.Я. Тація. – Київ–Харків: Юринком Інтер – Право, 2001. – С. 364.
  5.  Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року (справа
    щодо статусу депутатів рад) // Офіційний вісник України. 1998. № 23. – С.
    105.
  6.  Авер’янов В.Б. Реорганізація центральних органів виконавчої влади
    – важлива складова адміністративної реформи // Український правовий
    часопис. Вип. 5. 1999. – С. 4.
  7.  Коліушко І.Б. Запровадження в органах виконавчої влади політич
    них посад та їх правовий статус // Виконавча влада і адміністративне пра
    во / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавничий дім «Ін-Юре», 2002. –
    С. 300.
  8.  Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Виконавча
    влада і адміністративне право. – С. 43.

РОЗДІЛ ІІІ

ПРАВОВІ АКТИ УПРАВЛІННЯ: ЮРИДИЧНА ПРИРОДА, ВИДИ ТА ПРОЦЕДУРИ ПІДГОТОВКИ Й ПРИЙНЯТТЯ

ГЛАВА 1

ПОНЯТТЯ, ОСНОВНІ ОЗНАКИ ТА КЛАСИФІКАЦІЯ ПРАВОВИХ АКТІВ УПРАВЛІННЯ

1. Зміст поняття правових актів управління

Серед різноманітних форм реалізації повноважень виконавчої влади провідне місце займають правові акти управління, в яких виражаються основні юридичні форми виконавчої та розпорядчої діяльності – право-творчість і правозастосування. Встановлення і застосування норм права – головна специфічна риса державних органів, яка відрізняє їх від інших суб’єктів правових відносин. У сфері державного управління встановлення і застосування правових норм знаходить своє вираження головним чином у правових актах органів виконавчої влади.

Інститут правових актів управління має надзвичайно важливе як науково-теоретичне, так і прикладне значення, особливо в сучасних умовах реформування в Україні державно-управлінського механізму та його адміністративно-правового забезпечення. Адже саме правові акти управління є головним засобом регулювання відносин у сфері діяльності органів виконавчої влади, це одна з основних форм реалізації завдань і функцій органів державного управління. За допомогою таких актів досягається упорядкованість і стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Важливість згаданого інституту очевидна, і необхідність встановлення правових норм безпосередньо в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності обумовлена тим, що закони містять лише певні загальні норми, що не можуть повною мірою регулювати всі сторони суспільного життя та всі відносини, які виникають в ході реалізації законів.

Правові акти управління займають значне місце у правовій системі нашої держави. Вони видаються на підставах, передбачених Конституцією та законами України, призначені для регулювання як загальних, так і конкретних правовідносин. Включені до загальної системи державно-владного впливу на конкретні сторони суспільного життя, правові акти управління забезпечують формування та функціонування конкретних суб’єктів і об’єктів управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності. По суті, весь процес реалізації виконавчої влади в усьому розмаїтті його елементів та стадій отримує свій цілеспрямований розвиток завдяки використанню правових актів управління, що визначають організаційні форми, методи, межі та правила діяльності як суб’єктів виконавчої влади, так і підпорядкованих чи підвладних їм об’єктів1.

На сьогодні як у правовій науковій літературі, так і на законодавчому рівні відсутній єдиний підхід до визначення «правового акта управління», хоча питання інституту правових актів управління було й залишається предметом наукових дискусій фахівців з теорії права, з конституційного та адміністративного права.

138

Передусім необхідно звернути увагу на те, що в науковій юридичній літературі правові акти управління розглядаються у різних значеннях, що призводить до певного змішування понять. Серед усіх підходів до сутності та змісту поняття «правовий акт управління» найпоширенішими є наступні варіанти тлумачення цього поняття.

Правовий акт управління – це важлива форма управлінської діяль
ності (форма управління).

Правовий акт управління – це управлінське рішення (при цьому термін
«рішення» має універсальний характер і встановлює необхідність виконан
ня конкретних дій особами та органами, яким адресоване певне рішення).

Правові акти управління – це правові акти, і в такому разі до них
можна віднести й акти, які приймаються органами законодавчої влади,
місцевого самоврядування, судом, прокуратурою.

Правові акти управління – це дії (або волевиявлення), оскільки вони
можуть розглядатись як виконання певних дій правоустановлюючого або
правозастосовчого характеру у сфері державного управління.

Правові акти управління – це приписи, оскільки реальним змістом пра
вових актів управління є правоустановлюючі та правозастосовні приписи.

Правові акти управління – це різновид документів (юридичних, служ
бових), оскільки ті приписи, які в них містяться, мають своє докумен
тальне оформлення
2.

Очевидно, таке розмаїття підходів до сутності правових актів управління зумовлює й відсутність загальноприйнятого визначення правових актів управління.

Прихильники визначення правового акта управління як юридичного різновиду управлінського рішення характеризують його як владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб’єкта адміністративного права (органу виконавчої влади, органу управління (адміністрації) підприємства та установи, посадової особи), який має встановлену законодавством форму і спрямований на встановлення адміністративне-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акта виконавчий орган (посадова особа) розв’язує те або інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконавчої влади3.

Інший підхід прослідковується у спеціальному дослідженні Р.Ф. Васильєва, присвяченому проблемам правових актів управління. Автор визначив ці акти як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, здійснювані ними на основі та на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління і спрямовані на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі усних велінь, але й вони оформлюються документами4.

Більш розширене тлумачення правових актів управління, яке також можна віднести до цієї групи, було запропоноване В.І. Новоселовим: «Пра-

139

вовий акт управління – це такі владні дії органів державного управління, які здійснюються ними в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, виражають їх волю і направлені на встановлення правил поведінки державних органів, посадових осіб і громадян, а також на виникнення, зміну та припинення конкретних адміністративно – правових відносин»5.

Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що їх автори дотримуються думки, що правовий акт управління – це насамперед дії (вчинки) уповноважених органів (очевидно, виходячи з етимологічного тлумачення слова «акт»). Адже процес підготовки та прийняття управлінського рішення звичайно є результатом планованих дій з боку уповноважених суб’єктів державного управління.

Досить поширеним є й визначення управлінського акта як офіційного припису. Прихильники цього підходу визначають акт управління як «офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки»6.

А.С. Васильєв дає наступне визначення: правовий акт управління – це заснований на законі односторонній владно-юридичний припис уповноважених органів державної виконавчої влади (їх посадових осіб), що видається відповідно до вимог встановленої процедури і спрямовані на встановлення, зміну або припинення загальнообов’язкових правил поведінки (правових норм), або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої влади7.

Іноді окремі дослідники акцентують увагу на конкретних ознаках, які вони вважають ключовими у визначенні поняття правового акта управління, що й дає підстави сформулювати визначення управлінського акта як волевиявлення. За такого підходу правовий акт управління визначають як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповноваженого суб’єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адміністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади8.

Деякі автори як ключову ознаку правового акта управління виділяють його оформлення у вигляді письмового документа. Прихильники такого підходу визначають правовий акт управління як письмовий документ, прийнятий уповноваженим суб’єктом права (державним органом чи посадовою особою), що має офіційний характер і загальнообов’язкову силу, виражає владні веління і спрямований на регулювання суспільних відносин9.

Власне, саме слово акт, що походить від латинського асіиз («дія, вчинок»), в українській мові також використовується для позначення вольових цілеспрямованих дій. Але не можна всі дії державних органів, незалежно від їх форми вираження та мети, вважати правовими актами управління.

З метою визначення приналежності правових актів до актів управління в юридичній літературі виділяють наступні специфічні ознаки правових актів управління.

140

Підзаконність. Правовий акт управління є підзаконним, тобто повинен видаватися компетентним суб’єктом державного управління відповідно до Конституції України, інших законодавчих актів. В літературі зустрічається кілька формул підзаконності актів: «прийнятий на основі закону», «прийнятий на виконання закону», «прийнятий в межах повноважень, наданих законодавством». Але все-таки єдиною для всіх актів загальною формулою підзаконності є формула «на основі та на виконання закону», всі інші – випливають з неї і є спеціальними для актів конкретних органів виконавчої влади10. Акт управління підзаконний, позаяк видається на підставі Конституції України, законів України та на виконання законів України.

Але, окрім законів, він повинен відповідати актам вищих органів системи виконавчої влади. Правове значення цієї ознаки виявляється в тому, що акти управління деталізують закони, містять механізм їх реалізації, організують функціонування органів державної виконавчої влади. Відповідні правові норми направлені на забезпечення конкретного, оперативного і диференційованого керівництва різними сторонами державного та суспільного життя".

Офіційність. Офіційний характер правового акта управління полягає у його виданні від імені органу держави, повноваження якого саме на видання акта такого виду (форми) закріплене Конституцією та законами. В усіх випадках воля, виражена в правових актах управління, є державною. Вони видаються в процесі реалізації державної влади, державно-владних повноважень. Звідси – владний характер приписів, що містяться в актах управління. Як слушно зауважують деякі автори, саме названа ознака управлінських актів допомагає відрізнити їх від актів громадських організацій12.

Загальнообов ‘язковість (авторитарність). Ця ознака правового акта управління дає змогу виокремити його ключові властивості. Загальнообов’язковість акта означає, що акт офіційно визнаний державою та її інститутами. Його зобов’язані виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований. Ігнорування правових актів, їх недотримання, перешкоджання реалізації актів є порушеннями законності. Вони тягнуть за собою застосування, з одного боку, різноманітних способів відтворення «балансу актів» та їх юридичної сили й авторитету, а з іншого – заходів дисциплінарної, адміністративної, матеріальної, кримінальної відповідальності до винних осіб. Юридична захищеність акта є його гарантією13.

Як справедливо наголошується, «виконання актів управління гарантується авторитетом виконавчої влади, а в разі необхідності забезпечується примусовою силою держави»14. Недотримання юридико-владних приписів, які містяться в акті управління, тягне за собою настання відповідальності винної особи. Водночас, у юридичній літературі наголошується, що загальнообов’язковість управлінських актів має двосторонній характер, оскільки акт управління підлягає виконанню як органами (особами), яким його безпосередньо адресовано, так і державними органами чи посадовими особами, що прийняли його15.

141

Компетентність. Видання правових актів управління допускається виключно у межах компетенції уповноваженого органу, організації. Державні органи за допомогою управлінських актів здійснюють закріплену за ними компетенцію в рамках власних повноважень. Чітка відповідність правового акта управління характеру та обсягу компетенції органу держави, пра-восуб’єктності організації є найважливішим критерієм його законності, змістовності та обгрунтованості16.

Односторонність волевиявлення. Правовий акт управління – насамперед односторонній владний вольовий акт, владно-юридичне волевиявлення відповідного суб’єкта виконавчої влади. Ці акти – важливий засіб практичної реалізації цілей та функцій адміністративної влади, основна форма її виконавчо-розпорядчої діяльності. Вони є рішеннями, які об’єкти управління приймають в процесі повсякденного та безпосереднього керівництва в усіх сферах життєдіяльності держави17. Імперативність, обов’язковість для адресата правового акта управління виявляється у приписі, що в ньому міститься, має владний характер і являє собою одностороннє волевиявлення відповідного уповноваженого суб’єкта адміністративного права. Як справедливо відзначається в літературі, «владність цих актів полягає у тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким вони адресовані, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління мають імперативний характер. Багато в чому адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки»18.

Належна оформленість. Чинним законодавством повинна встановлюватись певна юридична форма для кожного виду правового акта управління. Загалом, правовий акт управління – це письмовий документ певного виду, що характеризується особливою формою викладу інформації, яка в ньому міститься. Звідси – структуризація тексту акта та його побудова за правилами юридичної техніки (глави, статті, норми тощо), формулювання правил поведінки тривалого або разового характеру, нормативна мова, використання специфічних юридичних понять та термінів, дотримання обов’язкових реквізитів, притаманних кожному акту". А також видання такого акта як письмового юридичного документа з дотриманням офіційно встановлених процедур, які передбачають порядок підготовки проекту, його обговорення, експертизи, затвердження.

На жаль, на сьогодні в Україні не врегульоване належним чином створення більшості правових норм: правотворча діяльність органів виконавчої влади має регулюватися передусім Конституцією і законами України, а вже потім – прийнятими відповідно до них підзаконними актами. Але, всупереч вимогам Конституції України, існуюче правове поле у цій життєво важливій для держави сфері сформоване переважно з підзаконних актів – указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів. Хоча підзаконні нормативно-правові акти, якими регулюється процес правотворчої діяльності в державі, часто не тільки не розв’язують проблем у цій сфері, а й значно загострюють їх. Адже неузгодженість функцій у правотворчій сфері як між гілками влади, так і все-

142

редині певної гілки призводить до колізій у законодавстві, неузгодженості законів.

Упорядкувальний вплив на суспільні відносини. Правовий акт управління призначений упорядковувати певні суспільні відносини. Це досягається за допомогою різних способів – шляхом встановлення правових норм, виникнення, зміни та припинення правовідносин, шляхом забезпечення реалізації правових норм, правового захисту законних інтересів20. Правові акти управління можуть бути основою для прийняття інших актів.

Визначеність місця в ієрархії правових актів управління. Кожен правовий акт управління займає таке місце в ієрархії актів, за якого зберігається принцип його «вертикального» підпорядкування актам вищих органів виконавчої влади. Ієрархія юридичних актів управління відображає реальні відносини між державними органами і має велике значення для збереження законності в державі. Недотримання чіткої ієрархії, взає-мопідпорядкованості актів призводить до порушення правопорядку і законності.

В юридичній літературі значна увага приділяється юридичній силі акта управління. На думку професора Ю.О. Тихомирова, юридична сила адміністративно-правового акта є складною юридичною категорією, що виражається:

в обов’язковій відповідності кожного акта принципам і нормам Кон
ституції;

у чіткій відповідності акта встановленій Конституцією класифікації
правових актів;

у відповідності закону;

у визнанні співпідпорядкованості між видами актів – Конституція,
закон, указ, постанова, наказ, інструкція та ін.;

у встановленні ієрархічної підпорядкованості актів державних
органів, які займають вище і нижче місця у державній системі;

у визначенні підстав та меж прийняття того чи іншого акта, його
основного змісту («на виконання закону...», «відповідно до указу» та ін.,
що виражають цей правовий зв’язок);

у визнанні правового акта, в якому не дотримані встановлені юри
дичні залежності, таким, що порушує законність і втрачає юридичну силу
21.

Юридичне значення. Юридичне значення актів управління виявляється в їхньому організуючому впливі на суспільні відносини та у безпосередніх юридичних наслідках. Такі юридичні наслідки, які тягнуть за собою правові акти управління, можуть бути наступними:

а) акт встановлює або змінює правила поведінки, що є загальними і не
містять вказівок щодо конкретних осіб;

б) акт покладає конкретні обов’язки на суб’єктів чи надає їм певні
права;

в) індивідуальний акт слугує юридичним фактом, якщо законодавство
пов’язує з ним виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідно
син у сфері виконавчої влади;

143

г) індивідуальний акт може носити юрисдикційний (правоохоронний) характер, тобто він може містити правову оцінку тих чи інших фактів, розв’язання спорів про право чи застосування встановленої законом санкції22.

Виходячи з наведеного, слід запропонувати наступне тлумачення поняття правових актів управління. Це – форма управлінської діяльності компетентних органів державного управління (виконавчої влади), яка полягає у здійсненні в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури певних владних дій, передбачених законом чи на його виконання з метою реалізації завдань та функцій управління, втілених у кінцевому результаті в певну законну форму, і таких, що тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Водночас вважаємо за потрібне уточнити, що формою управлінської діяльності є видання правового акта управління, а не сам акт. Тобто головна роль у цьому визначенні все ж належить процесу здійснення владного волевиявлення як дії.

Характеристика змістових рис правових актів управління не буде досить повною, якщо не звернути увагу на співвідношення правових актів управління з окремими видами правових актів.

Співвідношення правового акта управління із законом. У співвідношенні різноманітних правових актів ключовим є дотримання принципу верховенства закону порівняно з усіма іншими актами. Закон як акт вищого органу державної влади є найголовнішою формою прояву державної волі, що встановлює засади державного ладу. Тому саме закон визначає коло відносин, що регламентуються актами різних державних органів, а також встановлює порядок видання, зміни, зупинення та скасування цих актів та їх форму. Як слушно зазначено: «Закон... слугує джерелом для всіх інших державних актів, в тому числі для актів управління»23.

Співвідношення правового акта управління із судовим актом. Зважаючи на специфіку призначення судової влади, можна виділити наступні ключові відмінності між судовим актом і актом управління.

  1.  Судові акти, відповідно до завдань судів, видаються, як правило, у
    зв’язку з порушенням правової норми. Акти управління видаються не лише
    і не так у зв’язку з порушенням правового припису. Питання, які покли
    кані розв’язати акти управління, є значно ширшими, вони мають юриди-
    ко-владний організуючий характер.
  2.  Судові акти видаються лише у випадках, чітко визначених законом.
    Тим часом, як багато актів управління, крім зазначених випадків, вида
    ються й тоді, коли безпосередньо в законі не згадані, але необхідність у їх
    прийнятті випливає з компетенції відповідного органу, окресленої зако
    ном більш загально, ніж компетенція суду. Це в жодному разі не означає
    допустимості видання актів управління, що не відповідають вимогам за
    кону, просто характер діяльності державних органів, що такі закони реа
    лізовують, не дає змоги передбачити всі можливі варіанти рішень за відпо
    відних обставин, як це передбачено для діяльності судових органів.
  3.  Відповідно до ст. 126 Конституції України, незалежність і недотор
    канність суддів гарантується, і вплив на суддів у будь-який спосіб заборо
    няється. Тобто жоден судовий акт не може бути прийнятий на підставі

144

вказівки, даної суду будь-яким органом або посадовою особою. Жоден орган держави не має права зобов’язати суд прийняти у тій чи іншій справі конкретне рішення. Акти ж управління часто видаються на підставі прямого доручення, наданого відповідно до закону вищим органом (посадовою особою), що обумовлюється завданнями та оперативним характером управлінської діяльності.

  1.  Судові акти завжди є актами застосування норм права у зв’язку з
    яким-небудь фактом, подією, суперечкою тощо. Судові акти не містять
    норм права, а суди не встановлюють правових норм. Акти ж управління
    можуть бути і актами застосування норм права, і містити в собі нові нор
    ми (скасовувати або змінювати старі).
  2.  Різний процесуальний порядок прийняття судових актів і актів уп
    равління. На відміну від судових актів, прийняття, набуття законної сили,
    призупинення і скасування яких завжди регламентуються законами, ана
    логічні процедури щодо актів управління часто регламентуються підза-
    конними актами і самими відповідними актами управління.

Співвідношення правового акта управління з актами органів прокуратури. Акти органів прокуратури (протест, припис та ін.), так само, як і судові акти, по суті є реагуванням на порушення законності. Акти ж управління, як уже було зазначено вище, видаються не лише у зв’язку з порушенням правових норм і покликані вирішити значно ширше коло питань.

Співвідношення правового акта управління із актами об’єднань громадян. Акти управління мають односторонній владний характер і поширюють свою дію за межі органу виконавчої влади, що їх видав. Крім того, виконання акта управління може забезпечуватися заходами державного примусу. На відміну від актів управління, акти об’єднань громадян (корпоративні акти) обов’язкові лише для членів даної громадської організації, їх виконання