16040

Екологічне право. Підручник

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

ВСТУП Екологічні відносини одна з найважливіших складових суспільних відносин. Вони виникають між окремими субєктами і з приводу надзвичайно важливих обєктів. Екологічні відносини складаються між суспільством і природою між людиною та навколишнім середов

Украинкский

2013-06-18

1.62 MB

59 чел.

29 ст.

ВСТУП

Екологічні відносини — одна з найважливіших складових суспільних відносин. Вони виникають між окремими суб'єктами і з приводу надзвичайно важливих об'єктів. Екологічні відносини складаються між суспільством і природою, між людиною та навколишнім середовищем. Об'єктами екологічних відносин е природні багатства: земля, її надра, води, ліси, атмосферне повітря, тваринний світ тощо. Від того, якими будуть екологічні відносини, залежить сьогодення та майбутнє людства.

Природне середовище — це місце життєдіяльності людини, джерело її існування. У своїй діяльності людина використовує природні багатства — від кисню і води до надр землі та лікарських рослин. При цьому вона неминуче впливає на природу, але цей вплив не повинен порушувати її законів. Науково не обгрунтоване втручання в життя природи призводить до катастрофічних наслідків.

Тисячоліттями люди не відчували відповідальності за збереження природи, відносились до неї як до невичерпного джерела. Прозріння настало лише тоді, коли екологічна криза стала загрожувати багатьом регіонам нашої планети та самому існуванню людства.

Все це змушує переосмислити складні взаємозв'язки і процеси у навколишньому середовищі та усвідомити, наскільки виваженими, науково обгрунтованими та законодавче врегульованими повинні бути екологічні відносини.

Проблема взаємодії суспільства й природи має глобальний планетарний характер. Зберегти природу в стані, придатному для життя людини, можна тільки загальними зусиллями населення всієї Землі. Тому кожна країна зобов'язана берегти природу та нести моральну відповідальність перед усім світом за її належну охорону.

У забезпеченні раціонального використання, охорони і відтворення природних багатств важливе місце посідають правові засоби. В юридичних і деяких інших навчальних закладах вони вивчаються у навчальному предметі «Екологічне право України», підручник з якого пропонується читачеві. Основою для його написання стало нове екологічне законодавство України. У підручнику відображено також досягнення екологічної правової думки.

Екологічне право націлене на створення найбільш сприятливих умов для життя, праці та відпочинку громадян. Це життєдайна і життєзберігаюча галузь права, її значення для життя і діяльності людини і всього суспільства важко переоцінити. Найвищу мету соціальної політики нашої держави — турботу про життя і здоров'я людини — ця галузь права спроможна втілити в життя.

Велике і гуманне покликання екологічного права стимулює до його сумлінного вивчення, ґрунтовного опанування необхідними екологічними знаннями. Екологічна освіта потрібна всім громадянам України, а особливо працівникам правоохоронних органів, які забезпечують виконання еко-лого-правових актів і норм.

Підручник розрахований на слухачів вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ України, тому в ньому значне місце відведено висвітленню ролі органів внутрішніх справ у забезпеченні раціонального використання і охорони природних ресурсів, зміцненню екологічних відносин. Ним можуть скористатися і студенти інших навчальних закладів, де вивчаються питання природокористування й охорони навколишнього середовища.

Вивчення екологічного права з урахуванням професійної направленості працівників органів внутрішніх справ підвищує як загальний, так і професійний рівень підготовки слухачів, що забезпечує максимальну ефективність навчання.

Підручник відповідає меті та завданням підготовки фахівців, покликаних охороняти екологічні права й інтереси людини, бути надійними провідниками екологічної політики держави. Він буде корисним також для практичних працівників природоохоронних і правоохоронних органів, для всіх тих, хто не байдужий до використання, охорони і відтворення природних ресурсів України, розвитку і зміцнення її екологічних відносин.

ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

Розділ 1. Предмет, система та джерела екологічного права України

§ 1.1. Об'єктивна необхідність взаємодії суспільства і природи

Взаємодія суспільства з природою завжди була і є найголовнішою умовою існування людства. Усе те, що виробляє і споживає людина, створюється шляхом використання природних ресурсів. Тому роль природи в житті людей постійно зростає. Не випадково її охорона є конституційною вимогою, що зафіксовано в новому Основному Законі України.

Природа є невичерпним джерелом наукових знань, духовності, екологічної освіти, культури і виховання людей. Вона має величезну цінність як першоджерело матеріальних благ і невичерпне джерело здоров'я та творчого натхнення. Спілкування з природою розвиває в людині такі позитивні риси характеру, як доброта, чуйність, гуманність, повагу, вміння бачити і розуміти прекрасне. Вивчення явищ природи відкриває перед людьми її таємниці, збагачує їх новими знаннями. У світі зроблено не одне наукове відкриття завдяки природі, постійному спілкуванню з нею.

Проте людина не тільки споживач, але й активний творець. Своїми знаннями і працею вона істотно впливає на живу і неживу природу, нею багато зроблено щодо відтворення природних ресурсів та поліпшення стану природи. Завдяки введенню в дію очисних споруд, впровадженню систем зворотного водопостачання, безвідходних і маловідходних технологій значно зменшується забруднення вод і атмосферного повітря.

Ведеться боротьба з ерозією, поширюється захисне лісорозведення, збільшується обсяг лісовідновлювальних робіт, що сприяє поліпшенню якості земель, підвищує їх урожайність.

Незважаючи на вжиті заходи, гострота екологічної проблеми не зменшилася. Сьогодні практично неможливо назвати такі явища та процеси навколишнього середовища, на яких не позначилася діяльність людей.

Зокрема, велике занепокоєння викликають такі з них, як ерозія грунту, його засолення та хімічна деградація, нестача питної води та погіршення її якості, висушування боліт і зниження рівня фунтових вод, катастрофічний стан малих річок. Вони міліють, пересихають у літній період або зникають зовсім. Їх забруднюють головним чином води промислових підприємств, відходи тваринних комплексів, господарські, побутові стоки, добрива та пестициди, що змиваються з сільськогосподарських угідь.

Населення планети стурбоване темпами вирубування лісів, забруднення морів і океанів, які є джерелом постачання атмосфери киснем. Щороку вирубується на планеті 17 млн га лісу. Підраховано, що загальна кількість кисню в атмосфері щорічно зменшується на 10 млрд т. Під загрозою знищення знаходяться лікарські рослини.

Особливо велику екологічну небезпеку становить забруднення значної території у зв'язку з аварією на Чорнобильській АЕС. Ця трагедія згубно позначилася на здоров'ї людей, на стані тваринного і рослинного світу та навколишньому природному середовищі в цілому.

Загострення екологічної ситуації не проходить безслідно. За останнє десятиріччя в Україні майже на третину збільшилася загальна захворюваність людей, тривалість їхнього життя на 5—в років менша, ніж у розвинених країнах світу. За середнім показником тривалості життя Україна посідає 57 місце серед країн світу. Значно знизилася народжуваність і зросла смертність. Якщо у 1991 р. кількість померлих перевищила кількість народжених на 39,2 тис. осіб, то у 1997 р. — на 311,5 тис. осіб. Високою є захворюваність і смертність дітей, посилюється тенденція народження дітей з фізичними та психічними вадами.

Екологічна напруженість наростає в усьому світі. За даними Всесвітньої комісії 00Н з навколишнього середовища і розвитку щорічно виводиться з обороту і перетворюється на мертву пустелю 6 млн га родючих земель, вирубується та гине від пожеж і шкідливих антропогенних впливів понад 11 млн га лісу, що складе за три десятиріччя площу, яку займає Індія.

Інтенсивна хімізація сільського господарства і промислові викиди отруйних речовин призводять до того, що дедалі більше таких речовин потрапляє з продуктами харчування і питною водою в організм людини, спричиняючи непоправну шкоду здоров'ю. За наявними даними у світі від отруєння пестицидами щорічно вмирає майже 14 тис. осіб.

Людство наблизилося в екологічному відношенні до тієї межі, за якою — прірва. Вихід з екологічної кризи потребує неабияких йусиль, у тому числі правових.

Усунення наслідків екологічних правопорушень або запобігання їм — це тільки половина справи. Спілкування людини з природою завжди має бути тільки взаємокорисним. Зрозуміло, що ініціювати саме такі екологічні відносини повинна людина, як істота розумна.

Неможливо успішно вирішувати завдання підвищення добробуту людей, зміцнення їхнього здоров'я, не забезпечивши раціональне природокористування й охорону природи.

З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захист життя і здоров'я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням довкілля, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне вико-ристування і відтворення природних ресурсів.

Державній охороні та регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних, соціальних умов та процесів; природні ресурси, що вже залучені до господарського обігу, та ті, що не використовуються в народному господарстві в наш період (земля, вода, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ); ландшафти та природні комплекси. Екологічна безпека населення розглядається як одне з найбільш відповідальних і благородних завдань.

Велика роль у досягненні та постійному забезпеченні взаємодії суспільства і природи належить праву. В законодавчих актах визначаються пріоритетні напрямки державної політики в галузі природокористування, шляхи подолання екологічної кризи. За допомогою права забезпечується екологізація технологій у промисловості, сільському господарстві, енергетиці, будівництві, на транспорті, а також здійснення глибокої реформи існуючої практики природокористування. Право — один із найактивніших засобів управління суспільством, стабілізуючий фактор в його житті.

За допомогою права визначаються і здійснюються організаційні, економічні, технічні та наукові пріоритети досягнення екологічної безпеки України. Це потребує глибокого вивчення властивостей, якими наділено право взагалі, та екологічне зокрема. На жаль, тривалий час у науковій літературі екологічні проблеми якщо й не ігнорувалися, то і не досліджувалися належним чином. Це стосується і правової науки.

Певний інтерес до проблем охорони природи вчені-право-знавці стали виявляти порівняно недавно. Ці проблеми досліджували Ю. С. Шемшученко, В. Л. Мунтян, Н. І. Тітова, В. 1. Андрейцев, В. В. Костицький, С. М. Кравченко, В. В. Носік, В. К. Попов, Ю. О. Вовк, В. В. Гречко, В. О. Чуйков, М. В. Шульга, В. К. Матвійчук, Б. Г. Розов-ський (Україна); О. С. Колбасов, В. В. Петров, Н. Д. Казан-цев, Г. О. Алсеньонок, О. М. Колотинська, Г. М Полянська, І. В. Павлов, М. І. Краснов, Б. В. Єрофеєв, І. В. Іконицька, Р. Д. Боголепов, Р. К. Гусев, Л. Т. Сергєєва, М. О. Сиродоєв (Росія); С. Б. Байсалов, А. Е. Еренов, Н. Б. Мухітдінов, Л. В. Ільяшенко, М. С. Сахіпов, С. С. Константініді (Казахстан); 1. І. Мойсеєнко, М. Ф. Степанко (Білорусь); X. І. Шворц, Ю. І. Тютєкін (Молдова).

Ці автори своїми науковими працями внесли вагомий вклад у теорію та практику розвитку екологічних відносин і вдосконалення їх правового регулювання. Але їхні дослідження треба розглядати як початок творчих пошуків до розв'язання проблем охорони природи і раціонального використання природних ресурсів.

Щоб вивести Україну з екологічної кризи, правовій науці та юридичній практиці треба зробити набагато більше у сфері екологічних відносин, ніж це було зроблено дотепер. Важливо враховувати й те, що науково-технічна революція постійно підвищує інтенсивність впливу людей на природу. Вона робить вічну проблему взаємовідносин між людиною і природою особливо актуальною. Якщо суспільство не зуміє зупинити пагубні екологічні процеси, які набули широкого розмаху, воно приречене, у нього немає майбутнього.

У цих умовах активна екологічна діяльність кожної держави набуває особливого значення. Найпершим завданням Української держави і суспільства є створення обгрунтованого і детально розробленого природоохоронного законодавства та забезпечення впровадження його в життя. Необхідно створити такий правовий механізм, за якого нанесення шкоди природі, нераціональне використання ресурсів були б невигідними підприємствам та іншим природокористувачам.

Важливим правовим заходом у сфері екологічної безпеки може бути також розробка державної та місцевих програм запобігання і подолання екологічно небезпечних наслідків, викликаних природними явищами чи створених діями людини.

На велику увагу заслуговує механізм реалізації екологічного законодавства. З метою його вдосконалення доцільно використати різні організаційно-правові важелі: матеріальне заохочення до бездоганного виконання вимог екологічного законодавства, підвищення юридичної відповідальності за його невиконання або порушення, посилення державного і громадського екологічного контролю, створення системи екологічної освіти і виховання.

Майбутнє України дуже тісно пов'язане з екологічною безпекою, яка є, у свою чергу, найважливішою складовою національної безпеки.

§ 1.2. Предмет і поняття екологічного права

Розпочинаючи вивчення будь-якої галузі права, треба перш за все усвідомити, що є її предметом, з'ясувати коло і характер тих суспільних відносин, які регулюються цією галуззю права.

Предметом екологічного права є суспільні екологічні відносини, що складаються з приводу використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища. Назва «екологія» походить від грецьких слів о/соз — дім, житло і Іодоз — поняття, вчення), дослівно — вчення про дім, тобто про оточуюче нас середовище.

Екологія — це наука, яка вивчає проблеми взаємодії живих організмів з тим природним середовищем, в якому вони перебувають. Екологія вивчає питання взаємодії людини і природи, взаємодії суспільства і природи, тобто ті екологічні відносини, які регулюються і охороняються нормами права. Система таких норм і складає екологічне право.

Екологічне право України — молода галузь права. Юридичною базою його розвитку є екологічне законодавство, яке почало швидко розвиватися ще за часів Радянського Союзу. Екологічне законодавство сучасної України повніше відбиває конкретні природні умови і потреби регіону, що робить його більш дійовим.

Екологічні суспільні відносини мають свої суб'єкти й об'єкти. Суб'єктами екологічних відносин є сторони, між якими вони виникають.

Екологічні відносини виникають між Українською державою як власником природних багатств і природокористувача-ми, до яких відносяться підприємства, організації, установи і громадяни. Вони виникають також між самими природокористувачам й.

Екологічні суспільні відносини виникають з приводу використання і охорони земель, вод, лісів, надр землі, атмосферного повітря, тваринного світу, природно-заповідного фонду;

Саме ці природні багатства і є об'єктами екологічних відносин.

Об'єктом екологічних відносин може бути як об'єкт природи в цілому, так і його частина. Будучи врегульованими нормами екологічного права, всі ці відносини набувають правової форми і стають екологічними правовідносинами.

За своїм характером екологічні правовідносини поділяються на відносини, що виникають у сфері використання природних багатств, і такі, що пов'язані з охороною природи. Вивчення відносин з приводу природокористування та приро-доохорони в одній галузі права не випадкове. Ці дії тісно взаємопов'язані. Вони не виключають, а доповнюють одне одного. Раціональне використання природних ресурсів сприяє їх охороні, а охорона природи, у свою чергу, сприяє раціональному використанню природних багатств.

Екологічні правовідносини — це складна галузь суспільних відносин, які охоплюють відносини щодо використання, відтворення і охорони різних об'єктів природи. Залежно від об'єктів природи, їх можна поділити на сім груп. Це відносини, що виникають з приводу використання і охорони земель, вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного світу, надр і природно-заповідного фонду.

Кожна група екологічних правовідносин регулюється відповідним видом правових норм і галуззю законодавства: земельним, водним, лісовим, законодавством про тваринний світ, атмосферне повітря, надра, природно-заповідний фонд.

Ці галузі законодавства мають свої цілі й завдання. Разом з тим вони тісно пов'язані між собою і складають єдину за своєю суттю і призначенням систему — екологічне законодавство.

Найважливішими підставами для виділення екологічного права в окрему галузь є:

а) наявність особливого самостійного предмета правового регулювання — таким предметом є екологічні відносини нашого суспільства;

б) специфіка і своєрідність об'єктів, з приводу яких складаються екологічні відносини (природні багатства: земля, вода, ліси, надра, атмосферне повітря, тваринний світ);

в) існування спеціальних джерел права (законодавчі акти про землю, надра, воду, ліси та інші об'єкти природи);

г) особлива суспільно-економічна значущість екологічних відносин і тих правових актів та норм, що їх регулюють і охороняють.

Отже, можна дати таке визначення екологічного права. Екологічним правом називається галузь права, яка регулює екологічні суспільні відносини і має своїм завданням забезпечення раціонального використання природних багатств і охорону навколишнього середовища в інтересах сучасних і майбутніх поколінь людей.

Життя вимагає постійного розвитку і удосконалення екологічних суспільних відносин. Адже їхній стан впливає на ефективність використання природних ресурсів і стан охорони навколишнього природного середовища. Від того, якими є і будуть екологічні відносини залежить рівень розвитку всіх галузей народного господарства, оскільки з ними пов'язане господарське використання земель, вод, лісів, надр, атмосферного повітря, інших природних багатств.

Не варто вдаватися до ілюзій, що природні ресурси невичерпні. Настав час переконати суспільство в тому, що в сучасних умовах першочерговим завданням у використанні природних ресурсів є їх відновлення і раціональне користування ними.

Чекають вирішення також екологічні проблеми регіонального характеру. Конче необхідно:

а) звести до мінімуму шкідливий вплив наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;

б) поліпшити екологічний стан басейну Дніпра та якість питної води;

в) стабілізувати та поліпшити екологічний стан у містах і промислових центрах Донецько-придніпровського регіону;

г) відновити гідрологічний режим у Поліському регіоні;

д) запобігти подальшому забрудненню Чорного і Азовського морів та поліпшити їхній екологічний стан.

Вирішення назрілих екологічних проблем стане важливим кроком уперед на шляху досягнення екологічного оздоровлення України, допоможе подолати напругу в багатьох містах і регіонах країни, нормалізувати в них стан навколишнього природного середовища.

Україна, незважаючи на поточні проблеми політичного і економічного характеру, повинна сформулювати соціальну політику, спрямовану на збереження і відродження довкілля, захист екологічних прав громадян, забезпечення екологічної безпеки країни і активно впроваджувати її в життя за допомогою норм екологічного права. Закони та інші правові акти надають обов'язкової юридичної сили екологічним вимогам. Під впливом норм екологічного права екологічні відносини стають виваженішими та більш гармонійними.

§ 1.3. Основні принципи і завдання екологічного права

Принципи екологічного права — це головні, основоположні правила, які визначають загальну спрямованість і найсуттєвіші риси правового регулювання екологічних суспільних відносин. Кожний принцип посідає своє чільне місце в структурі та змісті екологічного права і має свої особливості.

До основних принципів екологічного права відносять:

принцип переваги державної власності на землю, воду, ліси, надра землі та інші об'єкти природи;

принцип державного управління природокористуванням і охороною природи;

принцип поєднання раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;

принцип комплексного підходу до природокористування і природоохорони;

принцип поєднання заходів щодо стимулювання і відповідальності у справі використання та охорони природних ресурсів;

принцип законності в екологічних відносинах. Принципи екологічного права реалізуються в його конкретних нормах, визначають їх зміст або зміст його окремих інститутів.

Найважливішим принципом, що лежить в основі екологічного права, є принцип переваги державної власності на землю, воду, ліси, надра, інші об'єкти природи, який випливає з Конституції України, Земельного, Водного, Лісового кодексів та інших законодавчих актів, спрямованих на раціональне природокористування і природоохорону. Зокрема, у ст. 4 Земельного кодексу записано: «У державній власності перебувають усі землі України, за винятком земель, переданих у колективну і приватну власність». У ст. 6 Лісового кодексу зазначено: «Всі ліси в Україні є власністю держави». Статті аналогічного змісту е й в інших законодавчих актах.

Підкреслюючи перевагу державної власності на природні ресурси, необхідно зазначити, що екологічне законодавство передбачає в окремих випадках і такі форми власності, як приватна і колективна, які стосуються переважно землі, тваринного світу, природно-заповідного фонду.

Право власності — це врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном; воно охороняється законом незалежно від форми власності.

Принцип державного управління природокористуванням і охороною природи полягає в організації раціонального приро докористування і належної охорони навколишнього природного середовища.

Функції управління в сфері використання Г охорони природних багатств віднесені законодавством до компетенції державних органів управління.

Важливе місце посідає принцип поєднання раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Як у законодавстві, так і на практиці використання, відтворення і охорона природних багатств розглядаються в їх єдності. Ці поняття завжди перебувають у нерозривних взаємозв'язку і взаємозалежності. Виходячи з цього принципу, не можна врегульовувати ізольовано тільки частину певної екологічної проблеми, бо це не дасть бажаних результатів.

Принцип комплексного підходу до природокористування і природоохорони. У природі все взаємопов'язано. Так, від стану землі залежить стан вод, лісів, тваринного світу, тоді як води і ліси, у свою чергу, справляють вплив на землю, атмосферне повітря, інші об'єкти природи. Забруднення земель призводить до забруднення вод, виснаження лісонасаджень, отруєння тварин і птахів. Кількість і якість води впливає на стан земель та рибного господарства. Тому дуже важливо, щоб природокористування і природоохоронні заходи здійснювались у комплексі. Це має бути чіткіше закріплено в правових нормах і неухильно виконуватися на практиці.

Слід зазначити, що й екологічна свідомість людей повинна формуватися саме на засадах цілісності природного середовища.

Принцип поєднання заходів щодо стимулювання і відповідальності у сфері використання і охорони природних ресурсів. Для досягнення раціонального використання і охорони природних ресурсів згідно з діючим законодавством застосовуються як юридична відповідальність винних осіб, так і заходи стимулювання щодо дбайливого відношення до природи, її відтворення.

Тривалий час стимулювання у сфері природоохорони не застосовувалося. Ні в нашому законодавстві, ні в теоретичних дослідженнях учених-юристів, присвячених означеній проблемі, не згадувалося про необхідність застосування матеріальних та інших заохочень у цій галузі діяльності. Не виявили ініціативи щодо природоохорони й відомства. Однією з причин сучасної екологічної кризи слід вважати саме ігнорування матеріального заохочення.

З розвитком і вдосконаленням екологічного законодавства згаданий недолік був урахований. Нові закони про охорону природи та Земельний, Водний і Лісовий кодекси містять окремі розділи і статті, присвячені матеріальному стимулюванню раціонального використання, охорони і відтворення земель, вод, лісів та інших природних ресурсів.

Правове регулювання стимулювання в системі охорони навколишнього природного середовища повинно розвиватись і надалі. Потрібні величезні зусилля, щоб стабілізувати вкрай складну екологічну ситуацію в Україні. Провідну роль у цьому має відіграти правильне поєднання заходів стимулювання і юридичної відповідальності в галузі екологічних відносин.

Принцип законності в екологічних відносинах відіграє особливу роль у досягненні раціонального природокористування і забезпечення охорони природних багатств.

Першою і основною умовою забезпечення законності в галузі екологічних відносин є наявність відповідних законодавчих та інших нормативних актів, націлених на створення міцної юридичної основи раціонального природокористування і природоохорони.

Однак для досягнення справжньої законності цього недостатньо. Закони необхідно не тільки приймати, а й чітко виконувати. Цього, на жаль, поки що немає.

Проблема зміцнення законності — загальнодержавна проблема. Над її вирішенням належить працювати законодавчим, правозастосовчим і правоохоронним органам, у тому числі органам внутрішніх справ. Необхідно, щоб у повну силу запрацював відомий принцип — перед законом усі рівні.

Перед екологічним правом стоять складні завдання, які випливають з необхідності якнайшвидше вивести Україну з екологічної кризи, що призвела до різкого погіршення стану здоров'я людей, зменшення народжуваності та збільшення смертності. Подолання екологічної кризи може бути досягнуто за допомогою різних правових засобів: удосконалення правового регулювання екологічних суспільних відносин; бездоганного втілення в життя вимог екологічного законодавства; стимулювання раціонального використання і відтворення природних ресурсів; беззастережного притягнення до відповідальності юридичних і фізичних осіб, які порушують вимоги екологічного законодавства.

До термінових завдань екологічного права відноситься гарантування екологічної безпеки в Україні. Подолання екологічної кризи має для громадян, суспільства, держави в цілому величезне значення. Але цього замало. Необхідно гарантувати екологічну безпеку в Україні з метою попередження будь-яких екологічних потрясінь.

Однією з найбільш дійових гарантій є екологічне право. За його допомогою забезпечується додержання екологічних вимог в усіх галузях народного господарства, а також при розміщенні і розвитку населених пунктів. Право здатне забезпечити додержання екологічних вимог при використанні природних ресурсів, що має особливо велике значення для гарантування екологічної безпеки. Право може і повинно запобігати будь-яким екологічним негараздам. Еколого-правові норми покликані захистити природу від господарської безмежності та інших руйнівних факторів.

Гарантування екологічної безпеки може досягатися також за допомогою відповідних фінансово-матеріальних витрат. Право відіграє важливу роль у накопиченні й розподілі коштів на природоохоронну діяльність, джерелами формування яких є бюджетні кошти цільового призначення, позабюджетний фонд охорони навколишнього природного середовища, власні витрати природокористувачів.

Позабюджетний фонд формується за рахунок:

а) плати за забруднення навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів;

б) грошових стягнень за порушення природоохоронних та санітарних норм і правил, за шкоду, заподіяну порушенням природоохоронного законодавства, а також самовільне використання ресурсів;

в) грошових стягнень за погіршення якості природних ресурсів;

г) надходжень від реалізації конфіскованого відповідно до чинного законодавства майна, яке було предметом екологічного правопорушення;

д) обов'язкового екологічного страхування;

е) цільових та інших добровільних внесків підприємств, організацій, установ та громадян.

Право виступає гарантом для досягнення екологічної безпеки і за багатьох інших обставин.

Важливим завданням екологічного права є охорона екологічних прав та інтересів громадян України. Згідно з діючим законодавством громадянам нашої країни надано широкі екологічні права. Щоправда вони з різних причин ще не стали реальністю. Тому завданням екологічного законодавства е посилення охорони екологічних прав громадян, створення гарантій для їх реалізації. Для цього достатньо можливостей, від широкого і загальнодоступного пропагування екологічних прав до підвищення юридичної відповідальності за їх порушення.

Одним з невідкладних завдань екологічного права в Україні є забезпечення екологічної загальної освіти. У сучасних умовах науково-технічного прогресу екологічні знання необ-

хідні кожній людині. Тому екологічні освіта і виховання стають одним з найактуальніших завдань екологічного права. Можна впевнено сказати, що екологічно грамотна і вихована людина ніколи не завдасть навіть незначної шкоди природі, навпаки, всебічно сприятиме позитивним екологічним процесам.

Як не прикро це визнавати, але людина сама винна в створенні екологічної кризи. Отруюючи землю і воду, забруднюючи інші об'єкти природи, вона ставить під загрозу своє здоров'я, життя та існування людства в цілому. Ось чому бережливе ставлення до природи, зміцнення її охорони мають стати нормою поведінки кожної людини. Це переконує, що екологічна освіта має стати наріжним каменем створення цілком придатної для здоров'я і життя людей екологічної обстановки.

Треба визнати, що прозріння настало надто пізно, як і пізно почалося запровадження екологічної освіти, тому пожинаємо дуже гіркі плоди, через свою безпечність харчуємось не дуже чистими продуктами, п'ємо не завжди чисту воду, дихаємо забрудненим повітрям.

Досить суттєвим завданням екологічного право е наукове забезпечення екологізації суспільства. Наука являє собою особливу специфічну галузь людської діяльності, яка все більше визначає розвиток не тільки матеріального виробництва, а й всього суспільства. Це одна з форм суспільного усвідомлення, призначенням якої є систематичне пізнання об'єктивних законів природи і суспільства та відкриття шляхів їх використання на практиці. Наука слугує практиці, і в цьому її величезна сила. Проте впровадження наукових досягнень у практику відбувається повільно.

Протягом багатьох тисячоліть люди обробляли землю, вирощували корисні рослини, ліси, розводили тварин. Але вони не відчували своєї відповідальності за збереження природи, її раціональне використання. Не існувало і наукового підходу до вирішення екологічних проблем.

У зв'язку з загостренням екологічної ситуації в умовах науково-технічного прогресу зростають вимоги до засад природоохоронної діяльності. Реалізація нової екологічної політики України вимагає наукового підходу до розв'язання екологічних проблем. Завдання екологічного права — активно сприяти науковому вибору. Екологізація суспільства повинна грунтуватися на науковій основі.

§ 1.4. Система курсу екологічного права та його місце серед інших галузей права

Систему екологічного права як навчального предмета складає науково обгрунтована послідовність інститутів екологічного права. Правовий інститут в екологічному праві являє собою відособлену групу юридичних норм, що регулюють однорідні екологічні відносини.

Навчальний курс екологічного права України складається з двох частин: загальної й особливої.

Загальна частина містить норми, які характерні для всіх інститутів екологічного права, незалежно від того, до якої частини курсу ці інститути відносяться — загальної чи особливої. До них відносяться норми, що визначають предмет, принципи і функції екологічного права, його пріоритети, загальні правила користування природними ресурсами, правові форми охорони навколишнього природного середовища, основи управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища, механізм реалізації екологічного права.

Вивчення загальної частини курсу розпочинається темою:

«Предмет, система і джерела екологічного права», в якій поряд з іншими питаннями розкривається поняття екологічного права, висвітлюються його принципи і функції, підкреслюється значення вивчення екологічного права для працівників органів внутрішніх справ.

Важливе місце в загальній частині курсу посідає тема «Пріоритети екологічного права», в якій йдеться про такі пріоритети, як гарантування екологічної безпеки в Україні, охорона екологічних прав та інтересів громадян України, всебічне сприяння екологізації суспільства.

Основною у загальній частині є тема «Правове забезпечення раціонального природокористування». Вона відіграє особливу роль в екологічних відносинах. Саме раціональне природокористування лежить в основі охорони природних ресурсів.

Важливе місце в цій частині курсу відводиться питанням управління в галузі природокористування і охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, висвітлюється питання і зміст управління, розглядається система органів управління та їх компетенція.

Закінчується вивчення загальної частини екологічного права темою «Механізм реалізації екологічного права», в якій розглядаються економічні й юридичні заходи щодо забезпечення реалізації екологічного права, доводиться, що є вирішальним етапом у розвитку екологічних відносин; підкреслюється роль органів внутрішніх справ у забезпеченні реалізації екологічного права.

Особлива частина екологічного права містить норми, які характерні для окремо взятих інститутів екологічного права, спрямовані на охорону земель, вод, лісів, надр землі, тваринного світу, атмосферного повітря тощо.

Зміст цих норм став визначальним для тем особливої частини курсу екологічного права: «Правова охорона земель»; «Правова охорона вод»; «Правова охорона лісів»; «Правова охорона тваринного світу»; «Правова охорона атмосферного повітря»; «Правова охорона надр»; «Правова охорона природно-заповідного фонду України»; «Правова охорона навколишнього природного середовища у виробничій то культурно-побутовій сферах».

Місце екологічного права серед інших галузей права обумовлене місцем екологічних відносин серед інших суспільних відносин. Місце, роль і значення кожної галузі права визначаються внеском тієї чи іншої галузі права в розвиток держави, суспільства і господарства, в задоволення життєвих потреб людей.

Роль і значення екологічного права величезні. Зокрема, його норми відіграють надзвичайно велику роль у задоволенні багатогранних насущних потреб нашого суспільства. Вирішення простих і найскладніших господарських завдань тісно пов'язане з використанням і охороною природних ресурсів.

Екологічне право має безпосереднє відношення і до вирішення таких життєво важливих для людини питань, як забезпечення продуктами харчування, водою, одягом, чистим повітрям, тобто всім тим, без чого вона жити не може. Отже, з екологією і екологічним правом тісно пов'язане саме буття людства. Все це визначає чільне місце екологічного права серед інших галузей права.

§ 1.5. Джерела екологічного права

Під джерелами права спід розуміти нормативні акти, які є юридичною базою для регулювання суспільних відносин. Джерела права розраховані, як правило, на тривалий термін застосування і охоплюють інтереси багатьох учасників суспільних відносин.

Джерела екологічного права послідовно виражають і закріплюють екологічну політику Української держави, сприяють її розвитку. Основним джерелом екологічного права України

є Конституція, яка має вищу юридичну силу і закріплює основи екологічного права. «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, — зазначено у ст. 16 Конституції, — є обов'язком держави." Кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Основний Закон покладає на всіх громадян нашої країни обов'язок берегти природу та її багатства.

У Конституції зосереджені основоположні правові норми, які забезпечують механізм ефективного використання й охорони земель, надр, вод, лісів, всієї природи.

Джерелами екологічного права є закони України, що регулюють екологічні відносини. Таким є Закон України «Про охорону природи України» від ЗО червня 1960 р., який визначає поняття правової охорони природи, мету і завдання охорони природних ресурсів, відповідальність за порушення правил охорони природи, окреслює коло об'єктів, що підлягають охороні. Прийняття цього Закону сприяло поліпшенню охорони природи в Україні, активізувало законодавчу діяльність у цій галузі.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р. охопив ширше копо питань у сфері екології, зокрема визначив правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь.

Поряд із законами комплексного характеру приймаються закони галузевого значення, які регулюють питання раціонального використання, відтворення і охорони окремо взятих об'єктів природи, зокрема закони України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 р.; «Про охорону атмосферного повітря» від 16 жовтня 1992 р.; «Про тваринний світ» від 3 березня 1993 р., «Про рослинний світ» від 9 квітня 1999 р. До таких законодавчих актів слід віднести також Земельний, Водний то Лісовий кодекси, кодекс України «Про надра», які також е джерелами екологічного права.

До джерел екологічного права відносяться постанови Верховної Ради України й Укази Президента, які спрямовані на врегулювання суспільних відносин у галузі використання, відтворення і охорони природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки населення України.

Поширеним джерелом екологічного права є постанови Кабінету Міністрів України та рішення місцевих органів влади і управління з питань раціонального використання та охорони природи. Постанови Кабінету Міністрів мають загально-обов'язкову силу для всіх міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій і громадян на території України, а рішення місцевих Рад діють лише на територіях, що їм підпорядковані.

Серед постанов Кабінету Міністрів України з екологічних питань слід назвати такі: «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля» від ЗО березня 1998 р., «Про перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів» від 17 вересня 1996 р., «Про затвердження Положення про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища» від 7 травня 1998 р.

До джерел екологічного права відносяться також накази й інструкції міністерств і відомств з питань екології. Такі акти е обов'язковими, як правило, лише для підприємств і установ, що їм підпорядковані.

Порівняно з іншими видами правових актів, в системі джерел екологічного права значне місце посідають закони, що свідчить про велику увагу нашої держави до розвитку екологічного законодавства, його регулюючу й охоронну спроможність.

Джерела екологічного права будуть повною мірою відповідати своєму призначенню, за умови неухильного зростання їх якості. Це потребує активізації і вдосконалення нормотворчої діяльності всіх суб'єктів, що видають нормативні правові акти.

Правознавці юридичних наукових установ та освітніх закладів повинні більш плідно працювати над створенням необхідної теоретичної бази для вдосконалення законотворення. Це один з найважливіших морально-правових обов'язків юридичної науки.

Удосконалення чинного екологічного законодавства і розробка нових законів і підзаконних актів є однією з важливих передумов побудови правової держави.

§ 1.6. Значення вивчення екологічного права для працівників органів внутрішніх справ

Знання теоретичних основ і регулюючої ролі екологічного права необхідні працівникам прокуратури, суду, арбітражу і, безумовно, співробітникам органів внутрішніх справ. Вивчення екологічного права сприяє зростанню їхнього професіоналізму, рівня загальної і правової культури.

Норми екологічного права широко застосовуються в діяльності міліції та інших органів, установ і підприємств Міністерства внутрішніх справ, зокрема сільськогосподарськими, промисловими та іншими виправно-трудовими колоніями.

Органи міліції беруть безпосередню участь в охороні об'єктів природи; земель — від самовільних захватів і нераціонального використання; лісів — від пожеж і незаконного вирубування; вод і атмосферного повітря — від забруднення; тваринного світу — від браконьєрства.

Співробітники органів міліції проводять дізнання в справах про незаконні полювання, рибний промисел, вирубування лісу, навмисне труїння посівів і пошкодження насаджень тощо, охороняють права природокористувачів, яким надаються в користування ті чи інші об'єкти природи.

Свій вклад в охорону навколишнього природного середовища вносять усі підрозділи органів внутрішніх справ: слідчі • апарати, карний розшук, ДАІ, виправно-трудові установи, протипожежна служба та ін. Велику природоохоронну роботу проводить міліція охорони, яка відповідає за безпеку водосховищ, що використовуються для питних потреб населення, гідроспоруд, рибних запасів, заповідників, ботанічних садів, парків, природних пам'яток та інших об'єктів.

Особливістю діяльності цієї міліції є те, що охорона відповідних об'єктів природи і природних комплексів здійснюється на договірних засадах. Природоохоронні договори укладаються між органами внутрішніх справ та зацікавленими відомствами й організаціями.

Вивчення екологічного права в освітніх закладах Міністерства внутрішніх справ обумовлене також тим, що органи внутрішніх справ і їх співробітники самі є учасниками екологічних відносин і природокористувачами, мають відповідні права і несуть певні обов'язки. Всі питання, як суб'єкти екологічних відносин, вони будуть розв'язувати ще ліпше, якщо матимуть ґрунтовні знання з екологічного законодавства.

Крім того, в системі Міністерства внутрішніх справ України є промислові підприємства і підсобні сільські господарства, будівельні і транспортні організації, діяльність яких безпосередньо пов'язана з використанням земель, вод, інших ресурсів природи. Тому у своїй діяльності вони також керуються нормами екологічного права.

Органи внутрішніх справ як правоохоронні органи забезпечують додержання законності в галузі екологічних відносин. Виконання цього важливого обов'язку також вимагає знання екологічного законодавства. Виявити порушення закону і вжити всі необхідні заходи, які з цього випливають, може лише той, хто знає закон і керується ним у своїх діях.

Досконало знати екологічне законодавство співробітників органів внутрішніх справ зобов'язує і те, що вони у своїй природоохоронній діяльності спілкуються з громадськістю, державними органами, що виконують природоохоронні функції. Таке спілкування буде більш результативним, якщо громадськість належним чином оцінить знання і компетентність співробітника органів внутрішніх справ.

Вивчення екологічного права в навчальних закладах системи Міністерства внутрішніх справ сприяє активізації боротьби співробітників міліції з правопорушеннями і злочинами у сфері екології. Адже певна частина співробітників органів внутрішніх справ психологічно не підготовлена до того, щоб покладені на них природоохоронні завдання вирішувати так само кваліфіковано і з такою ж мірою відповідальності, як і інші завдання в галузі охорони громадського порядку та у боротьбі зі злочинністю.

Вдумливе вивчення екологічного права допоможе слухачам позбавитися байдужості, об'єктивно оцінити екологічну обстановку в Україні та повести рішучу боротьбу з порушеннями екологічного законодавства, опираючись на отримані знання.

Органи внутрішніх справ, їх посадові особи, всі співробітники повинні бути взірцем ставлення до використання і охорони природи. Такими їх зобов'язує бути правове становище правоохоронних органів, висока свідомість і вихованість. Саме бережному ставленню до природи вчить і виховує екологічне право.

Колективний і особистий приклад ставлення до природи співробітників органів внутрішніх справ буде мати непересічне значення для зміцнення екологічних відносин, бо стане повчальним для широкого кола природокористувачів, якими фактично є всі громадяни України.

Знання екологічного законодавства співробітникам органів внутрішніх справ конче необхідні і у зв'язку з виконанням покладеного на них обов'язку з проведення правової пропаганди серед населення. Тим більше, що екологічне виховання набирає все більшого значення.

Вивчення екологічного права має велике значення ще й тому, що воно виховує у слухачів любов і дбайливе ставлення до природи, рідного краю, своєї Батьківщини.

Екологічне законодавство є правовою основою діяльності органів внутрішніх справ у галузі охорони природи. У законодавчих актах визначені об'єкти природи, які підлягають охороні; заходи, що спрямовані на їх охорону; юридична відповідальність за порушення природоохоронних норм; профілактичні заходи та ін.

Великі природоохоронні обов'язки покладені на співробітників органів внутрішніх справ і правовими актами відомчого спрямування. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про міліцію» міліція — це «державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань». Тут кожне слово зобов'я-^ зує співробітників міліції дбати про охорону навколишнього | природного середовища, про зміцнення екологічних відносин. І .   На обов'язки органів внутрішніх справ у галузі охорони, ї природи вказується і в Положенні про Міністерство внутрішніх справ, затвердженому Розпорядженням Президента України від 7 жовтня 1992 р. Згідно з цим правовим актом Міністерство внутрішніх справ України забезпечує участь органів внутрішніх справ у межах їх повноважень у здійсненні заходів з охорони навколишнього природного середовища.

Значення вивчення екологічного права слухачами зростає й тому, що у складі органів внутрішніх справ створюються спеціальні екологічні підрозділи, що мають боротися з екологічними правопорушеннями. Їх працівники покликані вирішувати досить широке коло питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища. Це вимагає глибоких знань ними екологічного законодавства і ефективного застосування його на практиці.

Є дві сфери, що найближче пов'язані зі знаннями. Це наука, яка продукує нові знання, і освіта, яка сприяє засвоєнню цих знань.

Не дивлячись на те, що спеціальні екологічні підрозділи органів внутрішніх справ здатні зміцнити охорону довкілля, процес їх створення дуже повільний. Він не відповідає потребам посилення боротьби з екологічними правопорушеннями.

Розділ 2. Пріоритети екологічного права України

§ 2.1 Гарантії екологічної безпеки в Україні

Екологічна безпека — це такий стан навколишнього природного середовища, за якого забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей.

Гарантіями екологічної безпеки для громадян України є широкий комплекс взаємопов'язаних політичних, економічних, технічних, організаційних, виховних, правових та інших заходів.

Першочерговими заходами в досягненні екологічної безпеки є:

а) зменшення до мінімуму рівня радіаційного забруднення;

б) захист і збереження від забруднення, виснаження і нераціонального використовування земельних ресурсів;

в) захист від забруднення повітряного басейну;

г) захист від забруднення, засмічення і виснаження вод,

у тому числі підземних;

д) захист і відтворення лісів;

е) піднесення екологічного значення природно-заповідного фонду;

є) знешкодження, утилізація і поховання промислових та побутових відходів;

ж) розвиток системи екологічної освіти і виховання.

Важливою гарантією екологічної безпеки є додержання екологічних вимог у промисловості, будівництві, на транспорті, в сільському господарстві, при проведенні наукових досліджень, а також при розміщенні і розвитку населених пунктів.

Підприємства, установи й організації, діяльність яких пов'язана зі шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, незалежно від часу введення їх у дію мають бути обладнані спорудами, устаткуванням і пристроями для очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів.

Забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і вжиття заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію.

Підприємства, установи, організації та громадяни мають вживати ефективних заходів щодо зменшення обсягів утворення та знешкодження, переробки, безпечного складування або поховання виробничих, побутових та інших відходів.

Складування, зберігання або розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціального дозволу, на визначених місцевими Радами народних депутатів територіях, у межах установлених ними лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм та способом, який забезпечував би можливість їх подальшого господарського використання, безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.

Певні екологічні вимоги встановлено і для транспортних засобів. Підприємства, установи і організації, що здійснюють проектування, виробництво, експлуатацію та обслуговування автомобілів, літаків, суден, інших засобів для пересування, виробництво і постачання пального, зобов'язані розробляти і вживати заходи щодо зниження токсичності та знешкодження шкідливих речовин, що містяться у викидах і скидах транспортних засобів. Необхідно переходити на менш токсичні види енергії й палива, додержуватись режиму експлуатації транспортних засобів, уживати інших заходів, спрямованих на запобігання й зменшення шкідливих викидів у навколишнє природне середовище.

Виробництво й експлуатація транспортних та інших засобів для пересування, у викидах і скидах яких вміст забруднюючих речовин перевищує встановлені нормативи, не допускається.

На особливу увагу заслуговує додержання екологічних вимог у сільському господарстві. Перехід на промислові технології вирощування сільськогосподарських культур обумовив широке використання хімічних засобів боротьби зі шкідниками, хворобами рослин і бур'янами. Суть хімічного методу боротьби полягає в тому, що проти шкідливих організмів застосовують різні хімічні речовини, так звані пестициди.

У зв'язку з постійним розширенням асортименту, збільшенням кількості пестицидів, що використовуються у боротьбі з шкідливими для рослин організмами, виникає небезпека забруднення навколишнього природного середовища, передусім земель, в організм людини пестициди можуть потрапляти через органи дихання, травлення, шкіряний покрив. І це треба мати на увазі тим, хто їх використовує.

Негативно на сільськогосподарські угіддя, навколишнє середовище в цілому впливають і мінеральні добрива, особливо при тривалому їх внесенні у грунт великими дозами. Нерідко негативні наслідки від використання мінеральних добрив обумовлені не самими добривами, а тими помилками, які допускаються в технологіях їх виробництва, зберігання, транспортування і застосування.

Особливо небезпечними є недбалість і неграмотність під час зберігання і застосування мінеральних добрив і отрутохімікатів. Досить часто ці засоби зберігаються в непристосова-них приміщеннях або ще гірше — на відкритому просторі. Під час злив вони потрапляють до річок і озер, їх розносить вітер, що призводить до забруднення фунтів, вод, атмосферного повітря і, як наслідок, — до погіршення стану здоров'я людей.

Для запобігання цим явищам необхідно, щоб у повну силу діяв Закон України «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 р., який регулює правові відносини, пов'язані з безпечним для здоров'я людини і навколишнього природного середовища застосуванням пестицидів і агрохімікатів.

Вимоги до охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки обов'язково повинні враховуватися при проведенні фундаментальних та прикладних наукових, науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт.

Забороняється впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, якщо вони не відповідають вимогам екологічної безпеки.

У разі порушення встановлених вимог така діяльність припиняється уповноваженими на те державними органами, а винні особи притягуються до відповідальності.

Екологічні вимоги передбачені і для розміщення та розвитку населених пунктів. Планування, розміщення, забудова і розвиток населених пунктів здійснюються за рішенням місцевих Рад народних депутатів з урахуванням екологічної ємності територій, додержанням вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використовування природних ресурсів то екологічної безпеки.

У разі використовування природних ресурсів необхідно додержуватися таких екологічних вимог:

а) раціонально і економно використовувати природні ресурси на основі широкого застосування новітніх технологій;

б) вживати заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів, негативному впливу на стан навколишнього природного середовища;

в) вживати заходів щодо відтворення відновлюваних природних ресурсів;

г) застосовувати біологічні, хімічні та інші методи поліпшення природних ресурсів, які забезпечують охорону навколишнього природного середовище і безпеку здоров'я населення;

д) зберігати території та об'єкти природно-заповідного фонду, а також інші території, що підлягають особливій охороні;

е) здійснювати господарську та іншу діяльність без порушення екологічних прав інших осіб.

Проблема гарантій екологічної безпеки набула особливого значення у зв'язку з Чорнобильською катастрофою, яка створила надзвичайно небезпечну для здоров'я людей і навколишнього природного середовища радіаційну обстановку на значній території України.

Усунення наслідків цієї катастрофи багато в чому залежить від законодавчого визначення правового режиму різних за ступенем радіоактивного забруднення територій і заходів щодо його забезпечення. Закон України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р. регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використовування та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність на них. Він закріплює і гарантує забезпечення режиму використання та охорони вказаних територій для зменшення дії радіоактивного опромінення на здоров'я людини та екологічні системи. Зокрема, цим Законом установлено чотири зони:

1) зона відчуження;

2) зона безумовного (обов'язкового) відселення;

3) зона гарантованого відселення;

4) зона посиленого радіоекологічного контролю. Землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) від-сепення виводяться з господарського обороту, відмежовуються від суміжних територій і переводяться до категорії радіаційне небезпечних земель. На них неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають республіканським та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно використовувати за екологічними умовами.

У цих зонах забороняється:

а) постійне проживання населення;

б) здійснення діяльності з метою одержання товарної продукції;

в) перебування осіб, які не мають на це спеціального дозволу, а також залучення до роботи осіб віком до 35 років без їх згоди;

г) вивезення без спеціального дозволу Державного комітету України по захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС землі, глини, піску, торфу, деревини, а також рослинних кормів, лікарських рослин, грибів, ягід та інших продуктів побічного лісокористування, за винятком зразків для наукових цілей;

д) винесення або вивезення із зон будівельних матеріалів і конструкцій, машин і устаткування, домашніх речей тощо без спеціального дозволу;

е) ведення сільськогосподарської, лісогосподарської, виробничої та іншої діяльності, а також будівництва без спеціального дозволу;

є) випасання худоби, порушення середовища перебування диких тварин, спортивне та промислове полювання і риболовля;

ж) перегін тварин, сплав лісу, транзитний проїзд усіх видів транспорту;

з) будь-яка інша діяльність, що не забезпечує режиму радіаційної безпеки.

В'їзд на територію зони і виїзд з неї здійснюється лише за спеціальними перепустками з обов'язковим дозиметричним контролем людей та транспортних засобів.

Охорону громадського порядку, протипожежну безпеку на територіях зон відчуження та безумовного (обов'язкового) виселення, контрольно-пропускний режим при в'їзді та виїзді з таких зон забезпечують спеціалізовані органи Міністерства внутрішніх справ України.

Земельні ділянки, розташовані в зоні гарантованого добровільного відселення, належать до радіоактивне забруднених і використовуються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Радіоактивне забруднені землі — це такі, що потребують вжиття заходів щодо радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінення, зумовленого Чорнобильською катастрофою та забезпечення нормальної господарської діяльності.

У зоні гарантованого добровільного відселення забороняються:

а) будівництво нових, розширення діючих підприємств,

безпосередньо не пов'язаних із забезпеченням радіоекологічного, соціального захисту населення, а також умов його життя та праці;

б) будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію;

в) природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки;.

г) внесення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу;

д) залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їхнього здоров'я.

Встановлений і ведеться контроль за додержанням правового режиму в зонах, що зазнали радіоактивного забруднення, а також передбачено відповідальність за порушення цього режиму.

Еколого-правові заходи, що вживаються, вселяють надію, але їх не можна вважати вичерпаними. Вирішення екологічних проблем потребує інтенсивнішого застосування економічних важелів. Наприклад, доцільно ввести науково обгрунтовані нормативи відшкодування завданих природі збитків. Крім того, необхідно збільшити державні витрати на охорону навколишнього природного середовища. Треба також підвищувати ефективність організаційних, технічних та інших природоохоронних заходів.

Зрозуміло, що всі ці заходи мають знаходити законодавче закріплення, що зробить їх обов'язковими для виконання.

Коло правових гарантій зміцнення екологічних відносин дещо розширилося. За останні роки було прийнято низку еко-лого-правових актів, пов'язаних з гарантуванням екологічної безпеки в Україні: Закони України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з питань охорони навколишнього природного середовища» від 6 березня 1996 р., «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., постанова Кабінету Міністрів України «Про перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку» від 27 липня 1995 р. та інші.

На підставі Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» окрема місцевість України, на якій виникла екологічна ситуація, оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Відповідно до ст. 5 зазначеного Закону підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації є:

значне підвищення граничне допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, зазначених законодавством;

виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіянням значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів;

негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території і які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави;

негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;

значне збільшення рівня захворюваності населення внаспі-ізрк негативних змін у навколишньому природному середовищі. '  Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації — це особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується на попередження людських і матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.

Окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України.

Забезпечення громадського порядку в зоні надзвичайної екологічної ситуації здійснюється силами та засобами підрозділів Міністерства внутрішніх справ України та Служби безпеки України відповідно до закону.

Для більш плідного законодавчого забезпечення вирішення екологічних проблем треба здійснити, на наш погляд, систематизацію і кодифікацію екологічного законодавства. Для цього потрібно розробити і прийняти, по-перше, Основи екологічного законодавства України, по-друге, Екологічний кодекс України. Пропозиції щодо проведення кодифікації екологічного законодавства вже висловлювалися в юридичній літературі, їх необхідно підтримати.

Кодифікація екологічного законодавства — одна з головних передумов реалізації нової екологічної політики України, спрямованої на екологічне відродження держави, створення безпечних умов життя людини, збереження природних ресурсів для майбутніх поколінь.

§ 2.2. Охорона екологічних прав та інтересів громадян України

Екологічна безпека населення є найбільш гуманним, благородним і відповідальним завданням екологічного законодавства, яке, по-перше, закріплює екологічні права громадян України, по-друге, гарантує їх реалізацію, по-третє, визначає правові, економічні та соціальні основи охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Кожний громадянин України має право на:

а) безпечне для його життя та здоров'я навколишнє природне середовище;

б) участь в обговоренні проектів законодавчих актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, та внесення пропозицій до державних та господарських органів, установ та організацій з цих питань;

в) участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів;

г) здійснення загального і спеціального використання природних ресурсів;

д) об'єднання в громадські природоохоронні формування;

е) одержання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишньою природного середовища та його вплив на здоров'я населення;

є) участь у проведенні екологічної експертизи;

ж) одержання екологічної освіти;

з) подання до суду позовів до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування збитків, заподіяних його здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище.

У правових актах закріплено також обов'язки громадян України в галузі охорони навколишнього природного середовища. Громадяни зобов'язані: берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища; здійснювати діяльність з додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище.

Громадяни України зобов'язані виконувати й інші обов'язки в галузі охорони навколишнього природного середовища. Сумлінне виконання обов'язків одними громадянами сприяє охороні екологічних прав усіма іншими.

Разом з тим екологічні права громадян забезпечуються системою гарантій:

проведенням широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього природного середовища;

здійсненням  міністерствами,  відомствами,  підприємствами, установами, організаціями технічних та інших заходів щодо запобігання шкідливому впливу господарської та іншої •діяльності на навколишнє природне середовище, виконанням екологічних вимог у разі планування, розміщення продуктивних сил, будівництва та експлуатації народногосподарських об'єктів;

участю громадських об'єднань та окремих громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища;,

здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Недопіком є те, що зазначені гарантії часто залишаються на папері. Вони ще не стали тим загальним обов'язком, який би виконувався завжди, скрізь і кожним, кого це стосується.

У системі правових заходів, спрямованих на охорону екологічних прав громадян, важливе місце посідають:

1) екологічні програми;

2) екологічна експертиза;

3) контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища;

4) освіта і виховання в зазначеній галузі.

Екологічні програми розробляються з метою проведення ефективної і цілеспрямованої діяльності з організації і координації заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використовування і відтворення природних ресурсів. Вони бу

вають декількох видів: державні, міждержавні, регіональні, місцеві, галузеві.

Порядок розробки екологічних програм визначається Кабінетом Міністрів України, який 31 грудня 1993 р. прийняв постанову, що затвердила відповідне Положення.

Екологічна експертиза сприяє охороні екологічних прав та інтересів громадян, оскільки дає можливість запобігти негативним явищам у галузі екології.

Як зазначено у ст. 4 Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р., «метою екологічної експертизи є запобігання негативного пливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах».

Екологічній експертизі підлягають:

а) державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку І розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей народного господарства;

б) проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування, схем генеральних планів промислових вузлів, схем розміщення підприємств у промислових вузлах і районах, схем упорядкування промислової забудови, інша пе-редпланова і передпроектна документація;

в) проекти на будівництво нових та .розширення, реконструкцію, технічне переозброєння діючих підприємств; документація з перепрофілювання, консервації та ліквідації діючих підприємств, окремих цехів, виробництв та інших промислових і господарських об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, в тому числі військового та нормативного призначення;

г) проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі забезпечення екологічної (у тому числі радіаційної) безпеки, охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, діяльності, що може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей;

д) документація з впровадження нової техніки, технологій, матеріалів і речовин (у тому числі тих, що закуповуються за кордоном), які можуть створити потенційну загрозу навколишньому природному середовищу та здоров'ю людей. Основними завданнями екологічної експертизи є:

1) визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;

2) організація комплексної, науково обгрунтованої оцінки об'єктів екологічної експертизи;

3) встановлення відповідності об'єктів експертизи вимогам екологічного законодавства, санітарних норм, будівельних норм і правил;

4) оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, здоров'я людей і якість природних ресурсів;

5) оцінка ефективності, повноти, обгрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей;

6) підготовка об'єктивних, всебічно обгрунтованих висновків екологічної експертизи.

В Україні здійснюються державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Найбільш поширеними є державна і громадська екологічні експертизи.

Державна екологічна експертиза організується і проводиться екологічними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створеними комісіями Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства охорони здоров'я України, їх органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади.

До проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій.

Громадська екологічна експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обгрунтування, за ініціативою громадських організацій або інших громадських формувань. Вона може здійснюватися водночас з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-екс-пертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань.

Охороні екологічних прав громадян значною мірою сприяють контроль і нагляд за охороною навколишнього природного середовища. Існує державний і громадський контроль.

Державний контроль здійснюється Радами народних депутатів та їх виконавчими органами, Міністерством екології та природних ресурсів України, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами.

Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони країни, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища.

Ради народних депутатів, спеціально вповноважені державні органи управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів зобов'язані надавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозиції з цих питань, залучати громадян до участі у вирішенні завдань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.

Порушені права громадян у цій галузі мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку.

Важливі контрольні функції покладені на Державну екологічну інспекцію Міністерства екології та природних ресурсів. Вона діє на підставі Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 2 березня 1996 р.

Державна екологічна інспекція забезпечує контроль за додержанням юридичними та фізичними особами законів України, постанов Верховної Ради, актів Президента і Кабінету Міністрів України та інших актів законодавства у галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та радіаційної безпеки.

Громадський контроль здійснюється громадськими інспекціями згідно з Положенням, яке затверджено Міністерством екології та природних ресурсів.

Громадські інспектори:

а) беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів державного контролю рейдів та перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями та громадянами законодавства про охорону навколишнього природного середовища, додержання ними норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів;

б) проводять перевірки і складають протоколи про порушення відповідного законодавства і подають їх органам державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища та правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності;

в) надають допомогу органам державного контролю в їх діяльності щодо запобігання екологічним правопорушенням;

г) здійснюють інші функції відповідно до законодавства України.

Нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснюють також органи прокуратури. Вони застосовують надані їм законодавством права, включаючи звернення до судів або арбітражних судів з позовами про відшкодування збитків, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, та про припинення екологічно небезпечної діяльності.

У разі необхідності в органах прокуратури можуть створюватися спеціалізовані екологічні підрозділи,

Вирішення проблем охорони екологічних прав громадян значною мірою залежить від їхньої освіти і виховання в галузі охорони навколишнього природного середовища. Підвищення екологічної культури суспільства і професійна підготовка спеціалістів забезпечуються загальною обов'язковою комплексною освітою та вихованням у галузі охорони навколишнього природного середовища, в тому числі в дошкільних дитячих закладах, у системі загальної середньої, професійної та вищої освіти, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів.

Екологічні знання є обов'язковою кваліфікаційною вимогою для всіх посадових осіб, діяльність яких пов'язана з використанням природних ресурсів та може вплинути на стан навколишнього природного середовища.

Підготовку фахівців у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів здійснюють спеціальні, вищі та професійні освітні заклади.

Треба зробити все для того, щоб право людини на екологічну безпеку посіло чільне місце серед інших фундаментальних прав громадян України.

Найперше, що держава повинна зробити в цьому напрямку, — це забезпечити право людини на екологічно чисті продукти харчування, воду, повітря. Саме таке завдання випливає із Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1994 р. та Інших правових актів.

Згідно зі ст. 17 названого Закону підприємства, установи, організації та громадяни, які виробляють, зберігають, транспортують чи реалізують продукти харчування і продовольчу сировину, несуть відповідальність за їх відповідність вимогам санітарних норм.

Розробка і виробництво нових видів продуктів харчування, впровадження нових технологічних процесів їх виробництва та обробки, а також матеріалів, що контактують з продовольчою сировиною чи продуктами харчування під час виготовлення, зберігання, транспортування та реалізації, дозволяється головним державним санітарним лікарем на підставі позитивного висновку державної саніторно-гігієнічної експертизи.

У ст. 18 зазначеного Закону передбачено вимоги щодо господарсько-питного водопостачання і місць водокористування. Зокрема, органи державної виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування зобов'язані забезпечити мешканців міст та інших населених пунктів питною водою, кількість та якість якої повинні відповідати вимогам санітарних норм і державного стандарту. Виробничий контроль за якістю питної води в процесі її добування, обробки та в розподільних мережах здійснюють підприємства водопостачання.

Вода відкритих водоймищ, що використовується для господарсько-питного водопостачання, купання, спортивних занять, організованого відпочинку, з лікувальною метою, а також вода водоймищ у межах населених пунктів має відповідати санітарним нормам.

Для водопроводів господарсько-питного водопостачання та їх джерел установлюються зони санітарної охорони зі спеціальним режимом. Порядок установлення і режим цих зон визначаються законодавством України.

Гігієнічні вимоги щодо атмосферного повітря закріплені у ст. 19 зазначеного Закону, згідно з якою атмосферне повітря в населених пунктах, на територіях підприємств, установ, організацій та інших об'єктів, повітря у виробничих та інших приміщеннях тривалого чи тимчасового перебування людей має відповідати санітарним нормам.

Підприємства, установи, організації та громадяни при здійсненні своєї діяльності зобов'язані вживати необхідних заходів щодо запобігання та усунення причин забруднення атмосферного повітря, фізичного впливу на атмосферу в населених пунктах, рекреаційних зонах, а також повітря в житлових та виробничих приміщеннях, в освітніх, лікувально-профілактичних та інших закладах, місцях тривалого та тимчасового перебування людей.

На вирішення важливих питань екологічного характеру спрямований Закон України «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини» від 23 грудня 1997 р., який встановлює правові засади забезпечення якості та безпеки харчових продуктів і продовольчої сировини для здоров'я населення.

§ 2.3. Всебічне сприяння екологізації суспільства

Одним із пріоритетів екологічного права є всебічне сприяння екологізації суспільства. Це надзвичайно важливе завдання. В умовах, коли з кожним роком посилюється негативний вплив на навколишнє природне середовище, надзвичайно актуальною є проблема охорони здоров'я і життя людини. Гостро стоїть питання і про раціональне використання та охорону рослинного і тваринного світу, родючості землі, чистоти водойм і атмосферного повітря.

Щоб вийти з екологічної кризи, в якій опинилась Україна, необхідна екологічна революція у свідомості людей, яка б корінним чином змінила їхнє відношення до природи.

Під екологізацією суспільства розуміється запровадження вимог щодо раціонального використовування, відтворення і охорони природних ресурсів в усі сфери суспільного життя і

виробничої діяльності.

Активізація екологічної діяльності держави значно підвищує роль права у вирішенні екологічних проблем і перш за

все екологічного права.

Екологічне право сприяє екологізації суспільства передусім тим, що воно регулює відносини в сфері використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Екологічне право за допомогою правових норм установлює права й обов'язки учасників екологічних відносин, визначає, яким повинне бути ставлення людей до природи. У цьому полягає специфіка впливу на вирішення назрілих екологічних проблем.

Екологічне право діє як стабілізуючий фактор у галузі природокористування. Воно покликане зробити непорушними певні порядки, принципи і правила. Саме за допомогою права відбувається вплив на екологічні відносини та їхні суб'єкти.

На сучасному етапі не тільки екологія, але і наше суспільство в цілому потребують законодавчого забезпечення тих великих змін і перебудов, які в ньому розгорнулися. Тому зростає значення правового регулювання, збільшується соціальна цінність права.

Норми екологічного права позитивно впливають і тоді, коли немає підстав для їх застосування. Дуже важливо всебічно розвивати екологічне законодавство, посилюючи його вплив на екологізацію свідомості населення. Бережливе ставлення до природи має стати нормою поведінки кожного громадянина України.

Екологічне право визначає заходи щодо екологізації промисловості, енергетики, будівництва, транспорту, сільського господарства, чим також сприяє екологізації суспільства. За

гальні вимоги щодо цього закріплені в Законах України: «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про охорону атмосферного повітря» та в Земельному, Лісовому, Водному кодексах та Кодексі України про надра.

Одна з головних вимог полягає в тому, щоб під час проектування, розміщення, будівництва, введення в дію і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об'єктів, удосконалення існуючих і впровадження нових технологічних процесів та устаткування, а також у процесі експлуатації цих об'єктів забезпечувалися екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися вловлювання, утилізація, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна їх локалізація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей.

Вимоги екологічної безпеки щодо обмеження впливу на навколишнє природне середовище хімічних, фізичних і біологічних факторів, а також інші екологічні вимоги, повною мірою поширюються на військові та оборонні об'єкти, об'єкти органів внутрішніх справ та державної безпеки.

Вимоги екологічної безпеки повинні додержуватись також при дислокації військових частин, проведенні військових навчань, маневрів, переміщенні військ і військової техніки.

Зазначені вимоги конкретизуються в нормативних актах господарського і відомчого законодавства і стають обов'язком міністерств і відомств, підприємств і організацій, їхніх посадових осіб, окремих працівників.

У законодавстві передбачено також норму, за якою керівники транспортних організацій та власники транспортних засобів несуть відповідальність за додержання нормативів гранично допустимих викидів та скидів забруднюючих речовин і гранично допустимих фізичних впливів на навколишнє природне середовище, встановлених для відповідного типу транспорту.

Як відомо, екологічне право сприяє охороні й екологізації сільського господарства. Це завдання є надзвичайно важливим, адже у сільськогосподарському виробництві широко застосовуються отрутохімікати і мінеральні добрива, які за певних обставин приносять не користь, а шкоду людям і природі, загострюють екологічну ситуацію в Україні.

Згідно з діючим екологічним законодавством підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані додержу-

,ватися правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив, токсичних хімічних речовин та інших препаратів з •тим, щоб запобігти забрудненню ними або їх складовими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.

Екологічне право «працює" на екологізацію суспільства ще і тим, що створює умови для поширення і підвищення рівня екологічної освіти та формування екологічної свідомості громадян. Екологічно грамотна і вихована людина краще здатна раціонально, на наукових засадах використовувати природні ресурси, не дозволить собі та іншим глумитися над природою.

Екологічні знання потрібні кожній людині, оскільки вона сама є частиною природи, але особливо — працівникам сільського господарства, все життя і трудова діяльність яких тісно пов'язані з природою, використанням її багатств. Професійні знання працівників сільського господарства мають складати одне ціле зі знаннями в галузі екології.

Ніколи не втратить своєї актуальності виховання дбайливого ставлення до природи. В цій роботі необхідно наполегливо проводити лінію на викорінювання психології невичерпності природних ресурсів. Життя вимагає значного покращання пропаганди екологічного законодавства в пресі, кіно, на радіо і телебаченні тощо.

Щоб екологічне право активніше сприяло вирішенню екологічних проблем, еколого-правові питання мають ширше і глибше досліджуватися, сумлінніше вивчатися в освітніх закладах, творчо і плідно розглядатися законодавчими органами. Настав час екологічне право визнати однією з провідних галузей права.

Екологічне право сприяє екологізації суспільства також тим, що передбачає вюповідальність за правопорушення в галузі екології. Її несуть особи, винні у:

порушенні прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище, норми екологічної безпеки;

порушенні вимог законодавства України при проведенні екологічної експертизи, в тому числі поданні свідомо неправдивого експертного висновку;

невиконанні вимог державної експертизи;

фінансуванні, будівництві та впровадженні у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи;

порушенні екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуата

ції та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів;

допущенні понаднормативних, аварійних і залпових викидів та скидів забруднюючих речовин та інших впливів на навколишнє природне середовище;

Перевищенні лімітів та порушенні інших вимог використовування природних ресурсів;

самовільному спеціальному використанні природних ресурсів;                                                  і

порушенні строків внесення платежів за використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природно-* го середовища;

невжитті заходів щодо попередження та ліквідацію екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище;

невиконанні розпоряджень, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, та вчиненні опору їх представникам;

порушенні природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захованні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів;

невиконанні вимог щодо охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що підлягають особливій охороні видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України;

відмові від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, а також про джерела забруднення, у приховуванні або фальсифікації відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення, приниженні честі і гідності працівників, які здійснюють контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, посяганні на їх життя і здоров'я.

Законодавством України може встановлюватися відповідальність і за інші порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Зазначені порушення екологічного законодавства несуть за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

Відповідальність за різні види правопорушень у галузі екології передбачена в земельному, водному, лісовому і гірничому законодавстві, а також законодавстві, спрямованому на охорону атмосферного повітря, тваринного світу і природно-заповідного фонду України.

Певну роль в екопогізації суспільства видіграють також норми адміністративного, цивільного і кримінального права щодо охорони навколишнього природного середовища. Це свідчить про те, що у сфері правової охорони останнього діє комплекс юридичних норм.

Зокрема, адміністративне законодавство передбачає відповідальність за порушення земельного, водного, лісового за-

•конодавства, законодавства про надра, охорону атмосферного повітря і тваринного світу. Кодекс України про адміністра' тивні правопорушення містить більше 60 екологічних складів

•правопорушень і відповідальність за них.

У Кримінальному кодексі України визначений склад злочинів, які передбачають відповідальність за зіпсування, зниження та пошкодження об'єктів природи.

Цивільне законодавство передбачає відшкодування підприємствами, установами, організаціями збитків, заподіяних

•внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Шкода підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення і незалежно від плати за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів.

Особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням. Застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів.

Незаконно добуті природні ресурси та виготовлена з них продукція підлягають безоплатному вилученню, а знаряддя правопорушення — конфіскації. Одержані від їх реалізації. прибутки спрямовують в місцеві позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища.

Службові особи та спеціалісти, винні в порушенні вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, за поданням державних органів охорони навколишнього природного середовища згідно з рішенням їх управлінських органів позбавляються премій за основними результатами господарської діяльності, повністю або частково.

В основі відповідальності за правопорушення в галузі екології лежить вина, тобто протиправна поведінка особи, яка

порушує вимоги чинного законодавства. У сучасних умовах відповідальність як елемент охорони оточуючого середовища виконує дуже важливу роль.

Вирішення проблеми екологізації суспільства тісно пов'язане з екологізацією законодавства. Чим швидше і ширше буде відбуватись екологізація останнього, тим більше буде створено можливостей для екологізації суспільства. Тому поряд із земельним, водним, лісовим законодавством екологізація все більше повинна охоплювати і такі галузі, як цивільне, адміністративне, трудове, кримінальне право.

Екопогізація законодавства являє собою впровадження екологічних вимог у нормативні акти, які діють у різних галузях господарства і суспільного життя. Дуже важливо, щоб ідеї екопогізації впроваджувались у життя якомога ширшим колом нормативних актів: законами, указами, постановами, рішеннями місцевих органів влади, актами міністерств і відомств. Це також буде сприяти екологізації суспільства.

Сьогодні екологізація повинна перебувати в центрі законотворчої, господарської і виховної роботи. Якщо цього не відбудеться, суспільство приречене до самознищення.

Базовими законодавчими актами для екологізації законодавства е Конституція України, Земельний, Водний, Лісовий кодекси України, Закони України "Про охорону навколишнього природного середовища України», «Про атмосферне повітря», «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ».

Розділ 3. Правове забезпечення раціонального природокористування в Україні

§ 3.1. Раціональне природокористування як різновид екологічних відносин

Об'єкти природи є матеріальною основою розвитку народного господарства, підвищення матеріального і культурного рівня життя людей. Суспільство не може існувати, не використовуючи землю, воду, деревину, повітря, корисні копалини, тваринний світ тощо. Однак природокористування повинно бути раціональним, тобто науково обгрунтованим, економним і невиснажливим для природи. Під природокористуванням розуміється використання корисних властивостей навколишнього природного середовища для задоволення потреб народного господарства і громадян.

Використовуючи природні багатства, людина забезпечує себе всім необхідним для життя і виробничої діяльності. Тому Використання природних ресурсів передбачається в річних і перспективних планах економічного та соціального розвитку держави. Це дозволяє використовувати їх раціонально, по-господарськи, не спричиняючи великих збитків природі й її багатствам. На жаль, є ще багато людей, психологія яких залишається на Споживацькому рівні — аби більше взяти від природи. Підхід до природи як до невичерпного джерела спричиняє багато різних екологічних правопорушень.

Раціональне природокористування вимагає комплексного підходу до використання природних багатств. Це обумовлюється тим, що вони залежать одне від одного і неправильне використання одних може нанести шкоду іншим. Наприклад, відомо чимало випадків, коли вирубування лісу проводилося без урахування його впливу на стан клімату, грунтів і водного балансу.

Така сама ситуація складається із використанням водних ресурсів, коли це робиться у вузьковідомчих цілях, без урахування їх значення для інших галузей народного господарства.

Відсутній комплексний підхід при видобуванні корисних копалин, коли одні видобуваються, а інші при цьому «йдуть» у відвали разом з породою.

Проблема раціонального використовування природних ресурсів багатогранна і складна. Вона пов'язана з правильним, науково обфунтованим розміщенням виробничих сил, забезпеченням рівних можливостей для розвитку народного господарства, задоволенням матеріальних і природних потреб громадян, покращанням екологічної обстановки.

Практика свідчить, що відсутність уваги до цієї проблеми призводить до грубих помилок у розміщенні виробничих сил, погіршення екологічної ситуації, зменшення обсягів виробництва продуктів і товарів. Тому необхідним є чітке і детальне правове регулювання раціонального природокористування, яке займає провідне місце в екологічних відносинах. Раціональне природокористування дає можливість задовольнити економічні, екологічні, культурно-оздоровчі, естетичні потреби людини і суспільства; будь-яку безгосподарність у використанні природних ресурсів, певною мірою забезпечує їх охорону;

сприяє відтворенню природних ресурсів.

Право природокористування — один з головних інститутів екологічного права, який містить правові норми, що регулюють раціональне використання природних об'єктів. Природокористування має свої певні види, зокрема: землекористування, водокористування, лісокористування, користування надрами, атмосферним повітрям, тваринним світом та природно-заповідним фондом.

У свою чергу кожний з цих видів має свою мету, яка визначена земельним, водним, лісним законодавством, законодавством про надра, про охорону тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Землі використовуються для ведення сільського господарства, розміщення і розвитку населених пунктів, підприємств промисловості, транспорту, зв'язку та інших цілей.

Водні об'єкти надаються в користування для задоволення питних та побутових потреб населення, для виробничих потреб промисловості, сільського господарства, спортивно-оздоровчих цілей, риборозведення і рибальства.

Ліси за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно екологічні (водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні), естетичні, виховні та інші функції, задовольняють певні потреби в деревині тощо.

Надра використовуються для видобування корисних копалин, будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, задоволення інших потреб.

Об'єкти тваринного світу використовуються для мисливства, рибальства, в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях.

Атмосферне повітря використовується для дихання і для виробничих цілей. Різними цілями характеризується використання об'єктів природо-заповідного фонду.

Раціональне використання природних ресурсів — категорія насамперед економічна. Воно спрямоване на досягнення

певних економічних інтересів і стосується всіх галузей народного господарства. Якщо раціональне природокористування знаходить правове закріплення і регулювання, воно стає юридичною категорією.

Правовий аспект раціонального природокористування має велике значення. Його духовні й моральні переваги не завжди реалізуються автоматично, в силу своєї об'єктивної природи. Велику роль тут відіграють організуючі фактори права, як одного з найефективніших засобів^управління суспільством і регулювання екологічних відносин. Йдеться про правове забезпечення раціонального використання природних ресурсів. Цю проблему в сфері екології наша держава ставить на одне з перших місць.

Зміст правового забезпечення раціонального використання природних багатств складають законодавча діяльність у галузі природокористування й організація належного виконання відповідних правових актів та норм.

В еколого-правових актах закріплені права і обов'язки природокористувачів, підстави виникнення, зміни та припинення права природокористування, визначені суб'єкти й об'єкти права природокористування, врегульовані інші важливі питання щодо використання природних ресурсів.

, Суб'єктами права природокористування є громадяни, підприємства, установи й організації. У випадках, передбачених законом, природокористувачами можуть бути також іноземні організації й особи.

Об'єктами права природокористування виступають певні природні ресурси.

Природокористування буває постійним і тимчасовим, платним та безплатним. Постійним вважається природокористування, що надається на невизначений строк. Тимчасове природокористування поділяється на короткострокове — до трьох років і довгострокове — здебільшого до 25 років. У разі необхідності строк природокористування може бути продовжено на період, що не перевищує відповідно короткострокового і довгострокового природокористування.

Право природокористування поділяється на право загального і право спеціального природокористування.

Загальне природокористування здійснюється громадянами без спеціальних дозволів і безплатно (користування водою для купання, любительська риболовля, водопій тварин, користування атмосферним повітрям тощо).

Спеціальне природокористування здійснюється юридичними і фізичними особами на підставі дозволу компетентних державних органів. Цей вид природокористування є платним.

Раціональне використання природних багатств базується на таких засадах: а) проведення обліку природних ресурсів;

б) планування їх використання і відновлення; в) науково-об-грунтоване залучення природних ресурсів до господарського обороту; г) дотримання екологічних вимог під час використання природних ресурсів; д) зростання рівня свідомості й еко-лого-правової культури громадян.

Раціональне природокористування забезпечує максимальний ефект за мінімальних витратах. Це досягається, по-перше, шляхом науково обгрунтованого нормування використання природних ресурсів і, по-друге, шляхом заощадження коштів на природоохоронні заходи. За раціонального використання природних багатств значно зменшуються витрати на їх охорону. Чим раціональніше природокористування, тим менше потерпає природа, що сприяє заощадженню коштів на її відновлення.

Раціональне природокористування сприяє поліпшенню екологічних відносин у державі. Вони стають більш гармонійними завдяки чуйному ставленню громадян до природи і розвитку еколого-правового світогляду та мислення.

Значення раціонального природокористування постійно зростає, що вимагає визнання його завданням першочергової державної ваги та його правового регулювання, закріпленого окремим законом.

Забезпечення раціонального природокористування — проблема планетарного масштабу. Щоденно в результаті нераціональної діяльності людини 44 га земель перетворюються на пустелю, за одну хвилину знищується більше 20 га лісів, щоденно зникає по одному виду тварин і рослин. Одні й ті самі природні багатства використовуються не однією державою, а багатьма, як наприклад, атмосферне повітря, моря, тваринний світ. Навіть річки нерідко перетинають території декількох країн. Про чисту воду в цих річках повинні дбати всі держави. Отже, проблему раціонального природокористування треба вирішувати не тільки на національному, а й на міжнародному рівні. Правовою основою забезпечення раціонального використання природних ресурсів на такому рівні можуть бути міжнародні договори.

Раціональне природокористування — теоретична і практична основа вирішення багатьох проблем в екологічних відносинах. Тому глибоке вивчення цього провідного інституту екологічного права і його дослідження в наукових роботах має особливе значення.

§ 3.2. Законодавчі засади раціонального природокористування

Найважливіші принципи і форми раціонального використання природних ресурсів закріплені в Конституції України та відповідних законодавчих актах, зокрема, Законах України:

«Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про рослинний світ»; Земельному, Водному і Лісовому кодексах, Кодексі про надра та інших правових актах, спрямованих на регулювання екологічних відносин в Україні.

Згідно з земельним законодавством власники земельних ділянок і землекористувачі зобов'язані:

а) забезпечувати використання землі відповідно до цільового призначення та умов її надання;

б) ефективно використовувати землю відповідно до проекту внутрішньогосподарського землеустрою, підвищувати її

родючість;

в) зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем;

г) вживати заходів щодо недопущення можливості попадання дощових і стічних вод, проникнення отрутохімікатів та мінеральних добрив на суміжну земельну ділянку.

Зрозуміло, що цим переліком не вичерпані заходи, які можуть застосовуватися власниками землі та землекористувачами з метою забезпечення найбільш раціонального її використання.

Наука збагатила і продовжує збагачувати практику новітніми відомостями про шляхи й методи підвищення родючості земель і кращого господарського їх використання. Всебічно Скористатися відкриттями науки — обов'язок кожного землевласника і землекористувача, звичайно, з урахуванням природно-кліматичних та екологічних властивостей господарства.

З прийняттям нового Водного кодексу України зміцнюються законодавчі засади раціонального використання вод. У комплексі з заходами організаційного, правового, економічного і виховного впливу кодекс сприяє формуванню водно-екологічного правопорядку і забезпеченню екологічної безпеки населення України, а також ефективнішому, науково обгрунтованому використанню вод та їх охороні.

Усі води на території України е національним надбанням її народу, однією з природних основ економічного розвитку і соціального добробуту. Водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу. В умовах розвитку суспільного виробництва і зростання матеріальних потреб вини

кає необхідність розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами,

Водні відносини в Україні регулюються Водним кодексом, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», постановою Верховної Ради України «Про затвердження Національної програми екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води» від 27 лютого 1997 р., постановою Кабінету Міністрів України «Про підвищення нормативів плати за спеціальне використання прісних водних ресурсів» від 20 березня 1995 р. та іншими законодавчими актами.

У системі правових актів, спрямованих на забезпечення раціонального використання вод, значне місце належить державним, міждержавним та регіональним програмам з цього питання, які розробляються з метою здійснення цілеспрямованої і ефективної діяльності щодо задоволення потреб населення і галузей економіки у воді, збереження, раціонального використання і охорони вод, запобігання їхній шкідливій дії. Ці програми розробляються на основі даних державного обліку вод, водного кадастру, схем використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Закріплення на законодавчому рівні одержало також лісокористування. Лісові відносини в Україні регулюються Лісовим кодексом, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», постановами Кабінету Міністрів України «Про затвердження Санітарних правил в лісах України» та «Про затвердження Правил рубок головного користування в лісах України», іншими законодавчими актами.

Основним видом лісокористування є заготівля деревини. Вона здійснюється здебільшого під час вирубувань головного користування, що проводяться в стиглих деревостанах лісів другої групи. У виняткових випадках проводиться вирубування у достигаючих деревостанах у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Деревина заготовляється також під час вирубувань, що пов'язані з веденням лісового господарства (вирубування, передбачені для догляду за лісом, санітарні вирубування, створення просік — протипожежних розривів тощо).

Усі види вирубування проводяться способами, які спрямовані на поліпшення природного складу і продуктивності лісів, відновлення господарсько-цінних порід, збереження екологічних властивостей лісів, ефективне використання їх деревних ресурсів.

Заготівля другорядних лісових матеріалів для промислової переробки, розвитку лісових промислів і задоволення потреб

населення повинні здійснюватися без заподіяння шкоди лісу. Заготівля сіна і випасання худоби на земельних ділянках лісового фонду забороняються, якщо це може завдати шкоди лісу.

Під час розміщення пасік на земельних ділянках лісового фонду заборонено вирубувати дерева і чагарники. Місця розташування пасік визначаються з урахуванням умов ведення лісового господарства і спеціального використання лісових ресурсів.

Заготівля (збирання) дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин і технічної сировини проводиться способами і методами, що не виснажують наявні ресурси і не заподіюють шкоди лісовому господарству.

Лісозбереженню сприяють правила й умови заготівлі деревних соків, яка проводиться в насадженнях, спеціально створених для цієї мети, і деревостанах, що підлягають вирубуванню, не раніше ніж за 10 років до цього, а в деревостанах, що підлягають вирубуванню, пов'язаному з веденням лісового господарства, та іншим вирубуванням — за один рік до встановленого строку.

Належна увага в законодавстві приділяється забезпеченню раціонального використання тваринного світу. На вирішення цієї проблеми спрямовані Закони України «Про тваринний світ»; «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про мисливське господарство та полювання», постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок ведення державного кадастру тваринного світу» від 15 листопада 1994 р., «Про Затвердження Порядку здійснення любительського і спортивного рибальства» від 18 липня 1998 р. та інші законодавчі акти.

Розрізняють загальне і спеціальне використання тваринного світу. Загальне здійснюється без вилучення об'єктів тваринного світу з природного середовища (за винятком аматорського і спортивного рибальства у водоймах загального користування).

У порядку загального використання тваринного світу здійснюється користування певними властивостями життєдіяльності тварин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин, використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, передбачених законодавством України.

Під час здійснення загального використання тваринного світу забороняється знищення тварин, руйнування їх житла та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових за

гат і таке інше), порушення середовища перебування тварин і погіршення умов їх розмноження.

До спеціального використання належать усі види користування тваринним світом (за винятком любительського і спортивного риболовства у водоймах загального користування), що здійснюються з їх вилученням (добуванням, збиранням і таке інше) з природного середовища.

Спеціальне використання тваринного світу в порядку ведення мисливського і рибного господарства здійснюється з наданням підприємствам, установам, організаціям і громадянам права користування мисливськими угіддями та рибогосподарськими водоймами.

Спеціальне використання тваринного світу здійснюється лише за спеціальними дозволами, що видаються в порядку, який визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно з діючим законодавством можуть здійснюватися такі види використання об'єктів тваринного світу:

а) мисливство;

б) рибальство, в тому числі добування водних безхребетних тварин і морських ссавців;

в) використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях;

г) використання корисних властивостей життєдіяльності тварин, природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;

д) використання тварин з метою отримання продуктів їхньої життєдіяльності;

е) добування диких тварин з метою утримання і розведення в неволі чи в напіввільних умовах для комерційних та інших цілей.

У Законах України «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд України» та Кодексі України про надра закріплено порядок і умови використання атмосферного повітря, надр, природно-заповідного фонду.

Право є могутнім знаряддям у руках держави. При правильному виборі форм і методів впливу на суспільний розвиток держава може досягти найбільшого ефекту у вирішенні завдань, які стоять перед нею, з меншою затратою сил, часу і коштів. Тому на сучасному етапі державного і господарського будівництва відчувається гостра необхідність у глибокому вивченні і узагальненні всіх форм використання права з метою забезпечення раціонального природокористування та вирішення інших екологічних проблем.

Нормотворча діяльність у сфері екології є початком усієї роботи щодо забезпечення раціонального природокористування. Повне і всебічне закріплення в законодавчих актах вимог раціонального природокористування сприятиме їх беззастережному виконанню.

Закріплюючи вимоги раціонального природокористування в правових актах, законодавець тим самим установлює норми поведінки людей, спонукає підприємства, установи, організації, громадян, усіх суб'єктів екологічних відносин бережливо ставитися до використання природних ресурсів.

Правове врегулювання екологічних відносин відіграє і ще довгий час буде відігравати важливу роль у вирішенні екологічних проблем.

У чому ж конкретно полягає роль законодавства щодо забезпечення раціонального природокористування? У законодавчих та інших правових актах визначаються суб'єкти і об'єкти права природокористування, їхні права й обов'язки;

закріплюються підстави і порядок виникнення права природокористування; передбачаються гарантії раціонального природокористування; встановлюється відповідальність за порушення вимог раціонального природокористування. Тобто, за допомогою законодавства діяльність усіх суб'єктів природокористування ставиться в певні правові рамки.

Ефективність законодавчого закріплення вимог щодо раціонального природокористування буде зростати в міру вдосконалення законодавства. Дійовим регулятором суспільних відносин може виступати тільки таке законодавство, яке безперервно вдосконалюється і поновлюється. Отже, не достатньо просто визнавати активну роль правових норм, треба в кожному конкретному випадку знаходити найбільш доцільний метод правового регламентування і охорони суспільних відносин. Створення досконалішого законодавства є необхідною передумовою подальшого зміцнення законності і правопорядку взагалі та екологічних відносин зокрема.

Серед факторів, які впливають на результати природокористування, першочергове значення має пізнання і свідоме використання у процесі правотворення об'єктивних законів суспільного розвитку. Чим повніше відображаються і враховуються в правових нормах вимоги об'єктивних законів, тим успішніше здійснюється саме правове регулювання. Ігнорування об'єктивних закономірностей, волюнтаризм у правовій політиці рано чи пізно призведуть до негативних наслідків.

Демократизація суспільства створює об'єктивні можливості для забезпечення високої результативності правового регулювання. Це можливо досягти шляхом удосконалення і по

новлення законодавства. Йдеться про підняття престижу права, як найважливішого регулятора суспільних відносин і ефективного інструменту соціального управління. Обгрунтовані й взаємопов'язані приписи права підвищують соціальну роль права.

Вагомим кроком на шляху поновлення і вдосконалення природоохоронного законодавства мають стати розробка і прийняття Основ екологічного законодавства й Екологічного кодексу України.

Важливим фактором у правовому забезпеченні раціонального природокористування е моральне і матеріальне стимулювання, яке має превалювати серед інших засобів. Відповідальність у питаннях забезпечення раціонального природокористування має виконувати допоміжну роль.

Як прогалину в правовому регулюванні раціонального природокористування треба розглядати відсутність закону про боротьбу з безгосподарністю в природокористуванні. Гадаємо, що прийняття такого закону і запровадження його в життя виправить на краще становище у галузі природокористування.

Отже, система правових норм щодо забезпечення раціонального природокористування має бути динамічною. Розвиток екологічних відносин залежить від своєчасного прийняття законів та інших правових актів щодо забезпечення раціонального природокористування. Разом з тим треба вчасно скасовувати застарілі норми й акти, щоб не обтяжувати систему екологічного законодавства.

При вдосконаленні екологічного законодавства необхідно враховувати, що в багатьох випадках відтворення пошкоджених природних ресурсів неможливе взагалі або досягається величезними зусиллями і потребує дуже багато часу, як, наприклад, відновлення родючості грунту або відтворення знищених лісів. Вважаємо, що цю особливість слід враховувати при виборі форм природоохоронних законодавчих актів та санкцій за їх невиконання або порушення.

У правовому регулюванні раціонального природокористування повніше має проявляти себе принцип верховенства закону. В умовах розбудови правової держави проблема підвищення ролі закону як засобу регулювання й охорони суспільних відносин, набирає все більшого значення.

Раціональне природокористування забезпечується не тільки загальнодержавними правовими актами, а й відомчими і внутрішньогосподарськими правовими заходами, передусім тими, що надходять від Державного комітету України із земельних ресурсів, Міністерства екології та природних ресурсів, Державного комітету лісового господарства, Державного

комітету рибного господарства та спеціально вповноважених на те державних органів відповідно до їх компетенції.

Відомчі органи укомплектовані, як правило, висококваліфікованими спеціалістами у своїй галузі, вони здатні розробляти і приймати найдоцільніші нормативні акти, спрямовані на забезпечення правильного використання природних багатств.

Проблема раціонального природокористування вирішується також кожним підприємством, організацією і господарством. Правильно поступають ті з них, які розробляють і приймають окремі комплексні плани з цих питань. Як правило, ці плани розраховані на кілька років. Такий план повинен стати на підприємстві, господарстві непорушним законом.

У нашому законодавстві приділяється недостатньо уваги внутрішньогосподарським заходам покращання використання природних ресурсів. Цей недолік характерний і для наукових досліджень, присвячених питанням раціонального природокористування. Їх автори, як правило, обмежуються дослідженням державно-правових заходів покращання використання природних багатств.

Не послаблюючи уваги до підвищення ролі державно-правових заходів, треба активізувати внутрішньогосподарські заходи. Необхідно передусім підвищити роль внутрішньогосподарських актів управління в справі забезпечення раціонального природокористування; для розробки таких актів слід залучати якомога більше селян, робітників, службовців підприємств, господарств та установ.

Участь широких верств населення в нормотворчій діяльності є могутнім фактором розвитку правових поглядів і переконань, правосвідомості громадян, зміцнює моральну основу виконання екологічних норм.

Створення правових передумов раціонального використання природних ресурсів, безперечно, відіграє важливу роль, але воно не вирішує всіх проблем. Наше суспільство ще не досягло того ступеня розвитку, коли приписи правових актів переростають у глибокі особисті переконання кожного, а додержання правових норм стає звичкою всіх людей. Тому має відбуватись активна організаційна робота щодо втілення вимог закону в життя. Недостатньо розробити і прийняти закон, необхідно забезпечити його виконання, щоб досягти справді раціонального природокористування.

§ 3.3. Зміцнення законності в галузі природокористування

Законність — це неухильне виконання законів та інших правових актів і норм учасниками суспільних відносин. Тому будь-яке відхилення від вимог права є порушенням законності. Головним моментом у самому існуванні права є практична реалізація правових норм. Тільки за таких умов природокористування здійснюватиметься відповідно до існуючих норм права.

Законність є неодмінною умовою забезпечення раціонального природокористування. Її неухильне дотримання дає можливість проводити в життя правовими засобами екологічну політику держави. Законність передбачає не тільки наявність певних правових актів, але й належне виконання їх всіма суб'єктами екологічних відносин.

Отже, законність не тотожна законам, їх наявність ще не свідчить про режим законності. Не достатньо мати досконалі закони і підзаконні акти. Підприємства, організації, установи, їхні посадові особи та громадяни мають керуватися ними у своїй повсякденній діяльності.

Законність має бути керівним принципом діяльності всіх органів державної влади і управління, підприємств, організацій і установ, посадових осіб і громадян. На жаль, ще трапляються випадки грубих порушень природоохоронного законодавства. Деякі посадові особи свої протиправні дії намагаються виправдати господарською доцільністю, місцевими умовами, розвитком демократії, забуваючи, що існування останньої не можливе без дотримання норм, без заборонів і дозволів. Без поєднання законності з демократією остання може перетворитися на свавілля. Законність є однією з найважливіших умов існування і розвитку демократії, необхідним засобом її зміцнення.

Стан законності в галузі природокористування нерозривно пов'язаний зі станом законності в цілому в державі. На жаль, на сучасному етапі він абсолютно не відповідає вимогам правової держави і потребує значного покращення. Це ще більше підвищує значення зміцнення законності в галузі природокористування.

Для забезпечення законності існує система гарантій. Основа законності закладається ще в процесі правотворення. Ось чому вже під час розробки законів, указів, постанов уряду, рішень місцевих органів державної влади слід всебічно враховувати потреби раціонального природокористування і

таким чином запобігти безгосподарному, нераціональному використанню природних багатств.

Законодавче забезпечення раціонального природокористування має спиратися на науковий аналіз явищ суспільного життя й об'єктивних умов природокористування. Чим повніше відображаються і враховуються в правових нормах вимоги об'єктивних законів, тим успішніше здійснюється саме правове регулювання суспільних відносин.

Важливою передумовою законності є детальна погодженість природоохоронних актів, у тому числі відомчих, а також однакове розуміння і застосування законів та інших правових актів. Спільність законодавства має особливе значення для забезпечення законності.

Правозастосовні і правоохоронні органи та їхні посадові особи повинні зробити всі засоби зміцнення законності діючими, впливовими, ефективними. Обов'язковою вимогою законності в екологічних відносинах є невідворотність відповідальності за порушення діючих норм права. Правоохоронні органи не повинні залишати без покарання жодного випадку порушення законодавства про охорону природи.

Зміцнення законності у сфері природокористування досягається не лише за допомогою санкцій, а й матеріальних і моральних стимулів, проте належним чином вони не застосовуються.

Додержання законності залежить також від вихованості громадян, рівня їх загальної і правової культури. Вихованість, свідомість, висока культура і розумна ініціатива людей — запорука проведення в життя вимог законів про раціональне природокористування.

Якими б численними та різноманітними не були правові засоби зміцнення законності, ними не вичерпується активна творча роль надбудови. Іншими словами, юридичні гарантії існують не ізольовано від економічних, політичних та ідеологічних гарантій, а у нерозривному зв'язку з ними і на їх основі.

Гарантії забезпечення законності мають вирішальне значення. Будь-яка правомочність повинна реально забезпечуватися, бо інакше вона втратить своє значення, силу і дієвість.

Додержання законності надає природокористувачам упевненості у непорушності їхніх прав взагалі та у випадку зазіхання на ці права в дію буде приведений весь механізм правових засобів.

Особлива роль у забезпеченні законності в галузі природокористування належить державі, яка використовує з цією метою різноманітні економічні, політичні та правові форми й

методи. Вищі органи державної влади й управління забезпечують законність шляхом активної законотворчої діяльності, а саме:

а) законодавчі акти, які перестали відповідати зміцненню законності в галузі природокористування, поступово замінюються новими;

б) вперше приймаються правові акти з тих питань природокористування, які раніше не були врегульовані в правовому відношенні.

Своєчасне приведення екологічного законодавства відповідно до нових умов і потреб екологічних відносин — один із основних шляхів зміцнення законності в галузі природокористування.

Поряд із законодавчою діяльністю не менш важливим методом забезпечення законності вищими органами державної влади й управління є здійснення контролю за роботою ниж-честоящих органів. У процесі такого контролю виявляються і ліквідуються порушення законності, застосовуються покарання до винних осіб.

Різноманітними є форми і методи діяльності місцевих органів державної влади і управління щодо забезпечення законності у сфері природокористування. Ці органи контролюють неухильне виконання приписів, що містяться в актах вищих органів державної влади і управління, законність рішень і дій природокористувачів, а також приймають акти, спрямовані на забезпечення законності.

Важливим заходом місцевих Рад щодо зміцнення законності є систематичне обговорення цих питань на сесіях. Це дозволяє охопити загальну картину стану законності на території Ради, виявити причини порушень законодавства і намітити заходи щодо їх усунення. Крім того, обговорення на сесії питань зміцнення законності дає можливість привернути увагу широкої громадськості до цієї проблеми.

Місцеві Ради повинні забезпечити систематичну погоджену діяльність правоохоронних органів області й району щодо зміцнення законності.

Певний вклад у зміцнення законності в галузі природокористування вносять відомчі органи: Міністерство аграрної політики України, Державний комітет по земельних ресурсах, Державний комітет лісового господарства, Державний комітет рибного господарства, Державний комітет водного господарства, Комітет з питань геології та використання надр, Міністерство екології та природних ресурсів та інші відомчі органи.

Підвищені вимоги щодо зміцнення законності висуваються до органів прокуратури, суду та внутрішніх справ. Це законо-

мірно, оскільки саме ці органи безпосередньо стоять на варті виконання законодавства, в тому числі того, що покликане забезпечувати раціональне природокористування.

Форми реагування прокурорів на порушення законності різні:

опротестування незаконних правових актів; внесення подання; постановка питання перед відповідними органами і посадовими особами про покарання винних у порушенні законності; пропаганда екологічного законодавства.

Ефективною, на наш погляд, є й така форма, як періодичні узагальнення прокурорами найбільш характерних порушень законності з питань природокористування, які слід направляти місцевим органам державної влади, спеціалізованим природокористувачам і правоохоронним органам.

Для підвищення ефективності прокурорського реагування на порушення законності з питань природокористування необхідно переробити існуючу практику, за якої перевірка додержання екологічного законодавства організується лише за наявності сигналів щодо його порушення.

Така практика ставить діяльність прокурора в залежність від випадкових факторів. Необхідно запобігати порушенням законності та систематично проводити перевірки її додержання.

Можна навести багато прикладів, коли завдяки прокурор-ському-втручанніо вдалося уникнути найгрубіших порушень у сфері екології. Проте слід відмітити, що в здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законності є ще багато недоліків.

Окремі прокурори послабили нагляд за законністю в галузі природокористування, гадаючи, що в умовах демократизації такої необхідності немає. Помилковість такої думки більш ніж очевидна. Прокурорський нагляд необхідний вже тому, що розвиток демократії повинен здійснюватись у рамках законності, а не призводити до її порушення. Вміла організація прокурорського нагляду не заважає демократизації, а навпаки, сприяє її розвитку на правовій основі. Отже, треба не послаблювати, а посилювати прокурорський нагляд за додержанням законності.

Поряд з іншими державними органами забезпечувати додержання законності в галузі природокористування покликаний також суд. Можливості його у вирішенні цього завдання великі. Суди розглядають справи з питань природокористування, що безпосередньо пов'язані з проблемою зміцнення законності. Вони сприяють цьому і за умови розгляду кримінальних і, цивільних справ.

Судові органи ведуть боротьбу з незаконними угодами щодо землі та інших природних об'єктів, порушеннями майнових прав природокористувачів, водного і лісового законодавства, браконьєрством, іншими порушеннями законодавства про раціональне використання природних ресурсів.

Окремо треба сказати про можливості суду щодо притягнення винних осіб до матеріальної відповідальності. Дуже часто порушення норм екологічного законодавства призводять до матеріальних збитків держави чи природокористувачів. Суд зобов'язаний визначити розмір такого збитку і стягнути його з правопорушника. Причому закон передбачає в цих випадках як повне відшкодування завданого збитку, так і зменшення його розміру, яке допускається лише з урахуванням майнового стану громадянина, що його завдав.

Отже, суди мають великі можливості впливати на стан законності в галузі природокористування. Проте ця можливість ще не завжди і не всіма судами належним чином використовується. Як зазначається в постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення законодавства про охорону природи» від 26 січня 1990 р., допускаються помилки у застосуванні законодавства. Не забезпечується принцип невідворотності відповідальності за забруднення грунту, рік, озер, морів та атмосферного повітря. Не завжди притягуються до відповідальності всі особи, причетні до злочину, внаслідок чого іноді лишаються непокараними організатори і пособники. Мають місце факти недооцінки суспільної небезпеки порушень законів про охорону природи, призначення м'яких мір покарання злісним порушникам, неправильної кваліфікації їхніх дій. Не в усіх випадках застосовується конфіскація знарядь злочину. Деякі суди за наявності в природоохоронному законодавстві спеціальних норм, що регулюють порядок відшкодування збитків, вирішуючи позови про їх відшкодування, керувалися лише загальними нормами цивільного законодавства про зобов'язання із заподіяння шкоди.

У зв'язку з цим Пленум Верховного Суду України звернув увагу суддів на необхідність усунення наявних недоліків і вдосконалення практики розгляду кримінальних та цивільних справ щодо порушення законодавства про охорону природи, забезпечення правильного й однакового застосування цього законодавства, неухильного додержання Положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», оскільки це є однією з гарантій екологічних прав громадян щодо невідворотності відповідальності за порушення

законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Пленум наголосив, що суди повинні підвищувати ефективність застосування правових засобів до порушень законодавства про охорону природи, активніше виявляти причини й умови, що сприяють екологічним правопорушенням, і реагувати з метою усунення їх винесенням окремих ухвал; розширювати гласність судових процесів у цій категорії справ.

Суди мають у кожній справі забезпечити всебічне, повне й об'єктивне з'ясування всіх обставин вчиненого злочину, виявляти всіх його учасників, осіб, які сприяли цьому, і вживати заходів щодо притягнення їх до відповідальності.

Як відомо, важлива роль у забезпеченні законності у сфері природокористування належить органам внутрішніх справ. Виявляючи факти правопорушень, вони не обмежуються їх реєстрацією і припиненням, а й розробляють заходи щодо запобігання різним злочинам. Нерідко пропозиції органів внутрішніх справ допомагають вжити невідкладних заходів щодо охорони прав та інтересів природокористувачів.

Органи внутрішніх справ на місцях часто виступають ініціаторами проведення огляду організації належного природокористування. Це стимулює природокористувачів і сприяє розповсюдженню передового досвіду.

Однак у діяльності органів внутрішніх справ по боротьбі з порушеннями законності є ще істотні недоліки. Їх співробітники не завжди виявляють причини і умови, що сприяють порушенню законності, недостатньо залучають до боротьби з правопорушеннями громадськість, зв'язок з якою є неодмінною умовою покращання діяльності правоохоронних органів.

Важливою умовою покращання діяльності органів внутрішніх справ є високий рівень загальнотеоретичної і юридичної підготовки їхніх співробітників. З цією метою в Україні створено Національну академію внутрішніх справ, мережу інших вищих навчальних закладів системи Міністерства внутрішніх

справ.

Щоб розкрити злочин, знайти і викрити злочинця, потрібні не тільки ініціатива, винахідливість, високі моральні якості, а й міцні спеціальні знання. Для успішної боротьби з порушеннями законності у сфері природокористування працівникам органів внутрішніх справ необхідно добре знати екологічне законодавство, неухильно і правильно його застосовувати. Правова культура — незаперечна якість будь-якого державного і громадського діяча, вона береже його від надмірного захоплення владою і прищеплює демократичний напрямок мислення і дій.

На жаль, «працівники правоохоронних органів, — як слушно зазначалося в юридичної літературі, — досить часто погано обізнані з екологічним законодавством, не усвідомлюють пріоритетності екологічних проблем, своєї ролі в їх вирішенні»1.

Загальним для всіх правоохоронних органів заходом боротьби за зміцнення законності є систематичне проголошення порушень законності у сфері природокористування. Сам факт виявлення і обнародування того чи іншого правопорушення буде громадським заходом впливу на особу, яка його допустила, і попередженням майбутніх порушень. Оприлюднення порушення — ефективний захід, але він рідко застосовується. Було б правильно, на нашу думку, визнати цей захід обов'язком правоохоронних органів, передбачивши його в законі.

Здійснюючи боротьбу з різними порушеннями законності у сфері екологічних відносин, працівники правоохоронних органів самі повинні бездоганно виконувати всі вимоги законодавства.

Однією з особливостей забезпечення державою законності є те, що правоохоронна діяльність одних органів контролюється іншими. Зокрема, вищестояща Рада народних депутатів здійснює контроль за законністю актів нижчестоящої Ради і має право відмінити ті з них, які протирічать актам вищих органів влади і управління, а також актам вищестоящої Ради. Суди, розглядаючи справи, мають можливість виправити помилки, допущені міліцією і прокуратурою.

За умов розбудови правової демократичної держави форми і методи зміцнення законності будуть удосконалюватись, як буде вдосконалюватись і сама система державних органів, що покликані забезпечувати додержування законності. Гадаємо, було б доцільним, наприклад, оцінювати ефективність роботи Рад і їхніх виконавчих органів з урахуванням вирішення ними соціальних питань і питань зміцнення законності. Це стимулювало б їх ініціативу, вимагало б енергійно братися за ще не використані багатопланові можливості, змінити на краще справи у галузі природокористування.

Зміцнення законності тісно пов'язане з розвитком і вдосконаленням правоохоронної діяльності держави, є її невід'ємною складовою. Тому є достатньо підстав, щоб значно посилити увагу правознавців до глибшої розробки теоретичних

проблем правоохоронної діяльності державних органів. Тим більше, що ця форма діяльності є однією з найважливіших рішень за умови розбудови правової демократичної держави.

Учені-юристи зробили багато для розв'язання проблем законності. І це невипадково: законність відіграє значну роль у вирішенні державних і господарських справ. Але цю проблему не можна вважати вичерпаною. Зміцнення законності у нашій державі було і залишається надзвичайно актуальним питанням, особливо у сфері природокористування.

Не можна миритися з тим, що Україна з її найкращими у світі землями, багатими корисними копалинами, розвиненою транспортною мережею, потужною наукою, висококваліфікованими робітниками і селянами, високим освітнім рівнем населення впала в глибоку кризу. Щоб змінити стан на краще, треба значно підняти рівень природокористування.

§ 3.4. Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні раціонального природокористування

' Органи внутрішніх справ відіграють значну роль у вирішенні завдань, що пов'язані з забезпеченням раціонального природокористування. Основним напрямом іхньої діяльності є зміцнення законності у цій сфері, про що вже йшлося, забезпечення принципу невідворотності відповідальності за скоєння злочинів та інших порушень екологічного законодавства. Другим напрямом діяльності органів внутрішніх справ є забезпечення здійснення природокористувачами своїх прав і обов'язків, усунення всіляких перешкод, які можуть заважати цьому, припинення незаконних дій посадових осіб і громадян, що порушують права природокористувачів. Це вимагає від працівників органів внутрішніх справ належного знання прав та обов'язків природокористувачів.

Природокористувачі мають право: використовувати природні ресурси з тією метою, з якою вони їм надані; використовувати природні ресурси з іншою метою (побічне користування); надавати природні ресурси за певних обставин у побічне користування іншим суб'єктам; запроваджувати різні обмеження для організацій і громадян; вимагати відновлення своїх порушених прав і відшкодування нанесених їм збитків.

Обов'язки природокористувачів полягають головним чином у забезпеченні раціонального використання природних ресурсів, в їх належній охороні та відтворенні, обліку та ви

вченні, зобов'язанні не порушувати права й інтереси інших природокористувачів.

Захист прав і обов'язків природокористувачів буде здійснюватись органами внутрішніх справ своєчасно і більш надійно, якщо їх працівники будуть добре обізнані з найбільш поширеними порушеннями в цій галузі, до яких, зокрема відносяться: псування земельних угідь, їх забруднення, невжиття заходів щодо поліпшення земель, щодо боротьби з ерозією рунтів, бур'янами та шкідниками сільськогосподарських культур; забруднення вод, їх засмічення і вичерпання; незаконне вирубування та пошкодження дерев, порушення вимог пожежної безпеки в лісах, знищення або пошкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях, засмічення лісів побутовими відходами і покидьками; забруднення атмосферного повітря; незаконне заняття рибним та іншим добувним промислом.

Органи внутрішніх справ здійснюють контроль за правильним використанням природних ресурсів усіма природокористувачами. За необхідності вони затримують порушників, конфіскують знаряддя і об'єкти незаконного полювання, риболовлі, притягують до адміністративної відповідальності, порушують кримінальні справи.

Дії органів внутрішніх справ щодо забезпечення раціонального природокористування визначаються нормативними актами про охорону земель, вод, лісів, атмосферного повітря, надр, тваринного світу, природно-заповідного фонду.

Третій напрям діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення раціонального природокористування складає профілактична робота. Поширеними формами цієї роботи є організація рейдів, патрулювання, виставлення постів, пікетів, проведення обходів. Добре продумана організація і вміле проведення цих заходів сприяють запобіганню злочинів та інших правопорушень у сфері природокористування.

Додає дієвості в цій галузі виявлення причин та умов, що призводять до правопорушень, внесення подання в різні інстанції, пропаганда законодавства, присвяченого раціональному природокористуванню, публічні обговорення і осудження фактів порушення прав природокористувачів.

Ефективність профілактичної діяльності органів внутрішніх справ зросте, якщо вони поєднають її з діяльністю інших природоохоронних органів і громадських організацій. Саме на цьому наголошується в наказах Міністерства внутрішніх справ України та інших відомчих нормативних актах.

Зрозуміло, що певне профілактичне значення мають і ті правові дії, які пов'язані з адміністративним примушенням в

галузі охорони природи: припинення екологічних правопорушень, вилучення продукції незаконного полювання чи рибальства, встановлення особистостей правопорушників або їх виявлення, затримання тощо.

Невідворотне притягнення до адміністративної відповідальності або застосування інших правомірних заходів до осіб, які скоїли адміністративні правопорушення в галузі природокористування, є застереженням для потенційних правопорушників екологічних правил і норм.

Четвертий напрям діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення раціонального природокористування є їх дії щодо вдосконалення екологічного законодавства. Маючи юридичну освіту і будучи обізнаними з екологічним правом, співробітники органів внутрішніх справ у своїй повсякденній роботі виявляють прогалини у природоохоронному законодавстві чи недоліки тих чи інших норм екологічного права, їх неефективність і не залишаються байдужими: свої узагальнення і пропозиції з цього приводу надсилають до органів влади будь-якого рівня і законотворчих органів.

Найактивніше органи внутрішніх справ можуть впливати на екологізацію нормативних актів місцевих органів влади і управління, оскільки вони працюють в одному адміністративно-територіальному полі. Є багато прикладів, коли за поданням органів внутрішніх справ, з ініціативи їх працівників приймалися нові правові акти чи вносилися зміни до чинного законодавства, в тому числі і екологічного спрямування. Проте потенційні можливості органів внутрішніх справ, їх працівників впливати на вдосконалення екологічного законодавства значно більші і їх треба використовувати повною мірою.

Отже, діяльність органів внутрішніх справ щодо забезпечення раціонального природокористування проводиться в кількох самостійних напрямах. Це говорить щодо їхніх великих можливостей позитивно впливати на вирішення зазначеної проблеми. Проте ці можливості ще не завжди і не всіма органами внутрішніх справ належним чином використовуються. Крім того, нерідко бракує взаємодії між апаратами міськрайоргану внутрішніх справ у боротьбі з порушеннями в цій галузі. Вклад органів внутрішніх справ у забезпечення раціонального природокористування може значно зрости у зв'язку з поширенням практики створення в їх складі спеціалізованих підрозділів, завданням яких буде проведення боротьби з екологічними правопорушеннями.

Розділ 4. Правові форми охорони навколишнього природного середовища в Україні

§ 4.1. Охорона навколишнього природного середовища — провідна функція екологічного права

В екологічних правовідносинах превалюють відносини, щ< виникають з приводу охорони навколишнього природного се' редовища, основою виникнення і розвитку яких є інтереси те' перішнього і майбутніх поколінь людей, їхні потреби в чистому і здоровому навколишньому природному середовищі.

Охорона навколишнього природного середовища відноситься до глобальних проблем, життєво важливих для всього людства. В період науково-технічного прогресу вплив людинг на природу набув величезної сили і глобальних масштабів, Вже немає жодного місця на Землі, де б людина тією чи іншою мірою не впливала на природу. Відповідно зростає роль охорони природи, яка є єдиним джерелом існування громадського суспільства. Природа має величезне соціальне, виробниче, економічне, наукове й оздоровче значення.

Особливо гострою є проблема охорони навколишнього природного середовища в Україні. Винятковою особливістю екологічного стану є ускладнення екологічно небезпечних локальних ситуації після аварії на Чорнобильській атомній електростанції.

Охорона навколишнього природного середовища в нашій державі ще не стала внутрішньою потребою і переконанням багатьох організаторів виробництва і громадян. Ресурсоміст-кість продукції України перевищує світовий рівень у два-три, а енергомісткість — у шість-дев'ять разів. Техногенний тиск території України у шість-сім разів перевищує рівень розвинутих європейських держав. Це результат того, що довгий час за умови розміщення виробничих сил зовсім не враховувалися потреби охорони навколишнього природного середовища, не запроваджувалися запобіжні заходи щодо недопущення тієї складної екологічної ситуації, в якій опинилась Україна.

. Забезпечення охорони навколишнього природного середовища життєво важливе для всіх галузей народного господарства і всіх об'єктів природи: земель, вод, рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, надр і природно-заповідного фонду України.

Гостро стоїть питання про охорону навколишнього природного середовища в промисловості і на тоанспооті. сіль-

ському господарстві, містах та інших населених пунктах, в культурно-побутовій сфері.

Отже, наша держава має розробити чітку політику та програму дій, спрямовані на збереження і відродження довкілля, забезпечення екологічної безпеки України і насамперед її громадян. Йдеться про створення Національної програми охорони навколишнього природного середовища, в основі якої лежатиме нове екологічне законодавство.

У правовій державі законодавству належить визначальна роль у вирішенні масштабних завдань, зокрема в охороні навколишнього природного середовища.

В екологічному праві визначено:

об'єкти природи, що підлягають охороні;

систему державних органів і їхні повноваження у галузі охорони навколишнього природного середовища;

форми і методи охорони природи;

заходи щодо здійснення екологічного контролю та моніторингу у галузі охорони відповідних об'єктів природи.

Екологічне законодавство передбачає певні пріоритети щодо забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, надається перевага в охороні земель сільськогосподарського призначення, вод питного і лікувально-оздоровчого призначення, лісів першої групи і рідкісних видів рослин і тварин.

В екологічному законодавстві передбачено юридичну відповідальність за екологічні правопорушення і злочини, заходи щодо стимулювання бережливого ставлення до природи. Законодавче закріплення відповідальності й стимулювання та застосування їх на практиці посилює охорону навколишнього природного середовища.

Екологічне право передбачає такий природоохоронний захід, як відтворення відновлюваних природних ресурсів. Широке і постійне відновлення об'єктів природи займає особливе місце в системі охорони навколишнього природного середовища. Адже відновленню підлягають такі важливі ресурси природи, як вода, рослинний і тваринний світ, інші природні ресурси. Взагалі відновлювати треба все, що можна відтворити.

Дуже важливо, щоб норми екологічного права, які спрямовані на відтворення тих чи інших природних ресурсів, активно і бездоганно втілювались у життя державними і господарськими органами. Розраховувати тільки на їх самовідтворення небезпечно.

Екологічне право зміцнює охорону навколишнього природного середовища також тим, що сприяє подоланню екологічного неуцтва й екологічного нігілізму. Низький рівень еко

логічної культури і свідомості суспільства — одна з вагомих причин кризового екологічного стану, в якому опинилась Україна. Вийти з нього допоможе екологічне право, яке передбачає певні приписи і вимоги до всіх учасників екологічних відносин, формує їх моральне та духовне обличчя.

Знання екологічного права'необхідні сьогодні спеціалісту будь-якого профілю і кожному громадянинові, які щоденно вступають в екологічні відносини з навколишнім природним середовищем.

Отже, екологічне право має великі потенційні можливості щодо забезпечення охорони навколишнього природного середовища.

Першоосновою охорони навколишнього природного середовища е розробка і прийняття законодавчих та інших еколо-го-правових актів.

Основоположне значення для розвитку всієї системи законодавства про охорону навколишнього природного середовища має Конституція України, у ст. 16 якої записано: «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави».

Стаття 66 Конституції вказує на те, що «кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі,... відшкодувати завдані ним збитки».

Статті Основного Закону України встановлюють конституційні основи діяльності органів держави в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Конституційні положення щодо охорони навколишнього природного середовища знаходять свій розвиток у законодавчих актах про органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські, районні, обласні Ради та їх виконавчі органи, а також в багатьох інших правових актах екологічного спрямування.

Крім норм Конституції', які присвячені охороні навколишнього природного середовища, для розвитку природоохоронного законодавства безпосереднє значення мають і ті норми Основного Закону, в яких вирішуються загальні питання розпитку суспільних відносин.

Зміцненню охорони навколишнього природного середовища сприяє проведена кодифікація законодавства України про землю, її надра, води, ліси, тваринний світ, атмосферне повітря. У відповідних кодексах визначено компетенцію державних органів у галузі регулювання земельних, водних, лісових відносин, передбачено організаційно-правові заходи охорони

об'єктів природи і відповідальність за порушення природоохоронного законодавства.

Кодекси про відповідні об'єкти природи та інші кодифікаційні акти сприяють подальшій нормотворчій діяльності в галузі охорони навколишнього природного середовища. Кримінальний кодекс і Кодекс України про адміністративні правопорушення мають природоохоронне значення, передбачають кримінальну і адміністративну відповідальність за правопорушення в галузі охорони природи.

Поряд з кодексами і законами Верховна Рада України приймав постанови природоохоронного спрямування. Це, зокрема, постанова «Про Програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні» від 22 вересня 1994 р. Метою цієї Програми є поліпшення умов для збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду як національного надбання, забезпечення подальшого науково обгрунтованого розвитку заповідної справи в Україні. Природоохоронне спрямування має постанова Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р., якою була затверджена «Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води».

Серед природоохоронних актів важливе місце посідають постанови Кабінету Міністрів України. Здебільшого це акти комплексного спрямування, вони охоплюють широке коло питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища. Але мають місце й урядові акти вузького спрямування, які присвячені вирішенню окремо взятих питань з галузі охорони природи.

Охорона навколишнього природного середовища регламентується також нормативними актами міністерств, державних комітетів та інших відомств. Вони приймаються на підставі законів, постанов Кабінету Міністрі України, інших правових актів і спрямовані на їх виконання.

Серед відомчих актів слід назвати акти Міністерства екології та природних ресурсів, Міністерства аграрної політики, Державного комітету лісового господарства, Державного комітету України по земельних ресурсах і Державного комітету водного господарства України.

Широке коло питань в галузі охорони навколишнього природного середовища регулюють нормативні акти місцевих Рад народних депутатів і місцевих державних адміністрацій.

Для забезпечення охорони довкілля важливе значення мають правові акти, що передбачають цивільно-правову та іншу матеріальну відповідальність осіб, які завдали шкоди природі чи здоров'ю громадян у зв'язку з порушенням вимог

екологічного законодавства. Факт настання шкоди та її розміри е підставою для визначення характеру правопорушення, видів юридичної відповідальності і міри покарання. Саме ступінь суспільної небезпеки завданої матеріальної шкоди, поряд з цивільною, вимагає застосування також кримінальної або адміністративної відповідальності. Масштаби шкоди визначають міру юридичної відповідальності.

Це підкреслює теоретичне і практичне значення інституту матеріальної відповідальності для зміцнення охорони навколишнього природного середовища.

Поряд з розвитком і зміцненням правової основи охорони навколишнього природного середовища є багато інших чинників охорони, про які вже згадувалося. Головне завдання полягає в тому, щоб значно підвищити дієвість і ефективність усіх природоохоронних заходів. Насамперед треба підняти роль і значення екологічного контролю всіх рівнів — державного, громадського і виробничого.

Необхідно об'єднати зусилля органів, які покликані забезпечувати охорону навколишнього природного середовища, їх діяльність у цій галузі має відзначатися своєю організованістю і цілеспрямованістю.

Вимогливіше належить діяти органам прокуратури, внутрішніх справ і суду, коли йдеться щодо необхідності притягнення до 'відповідальності осіб, які порушують норми екологічного права.

Разом з тим треба більше уваги приділяти питанням еко-логізації матеріального виробництва, широкого впровадження новітніх технологій. Зокрема, необхідно впроваджувати еколо-гізацію виробничих процесів в усіх галузях господарської діяльності. За даними статистики, на сьогодні в Україні нагромаджено понад 100 млрд т різних відходів. Серед них понад 100 млн небезпечних і токсичних. Усі вони потребують переробки, безпечного складування або утилізації. В основі цієї проблеми — неефективність виробництва. Так, щороку у виробничому процесі використовується 1,3—1,4 млрд т природних речовин і матеріалів, з них 800 млн т повертається у вигляді відходів. Показовим у цьому плані є Криворізький рудний басейн. Там сконцентровано найбільшу кількість вторинної сировини, величезні гори якої займають площу понад 160 тис. га.

Екопогізації виробничих процесів мають сприяти еколого-правові норми, які поряд з іншими заходами передбачатимуть матеріальне заохочення і матеріальну відповідальність тих підприємств і осіб, що дбають або навпаки, не дбають про

екологізацію виробництва, зменшення відходів та їх утилізацію.

Необхідно переглянути порядок фінансування утилізації відходів. Такі витрати має нести не держава, як це відбувається зараз, а сам виробник. Це сприятиме зменшенню кількості відходів і, відповідно, зменшенню забрудненості оточуючого середовища.

Отже, питання використання вторинної сировини набуває в сучасний період особливого значення.

Охорона навколишнього природного середовища має стати важливою складовою державного плану економічного та соціального розвитку України. Кожне втручання людини в природу має бути в усіх випадках науково обгрунтованим, а протиправне — неодмінно потягнути за собою відповідне покарання.

§ 4.2. Гуманізація охорони навколишнього природного середовища

Вирішення екологічних проблем стало сьогодні одним із головних критеріїв гуманності суспільства. Охорона навколишнього природного середовища не є самоціллю. Вона покликала захистити людину, її здоров'я, життя в теперішньому і наступних поколіннях.

У нашій державі гуманізація охорони навколишнього природного середовища грунтується на конституційних засадах. У ст. З Конституції' України записано: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю». Більше того, найвищі цінності людини не тільки визнаються, а й забезпечуються. Права і свободи людини та їх гарантії, — підкреслюється в Конституції, — визначають зміст і спрямованість діяльності держави; їх утвердження і забезпечення є головним обов'язком держави.

Про те, що саме людина, її життя, здоров'я і добробут перебувають в центрі уваги охорони навколишнього природного середовища зазначено в ст. 50 Конституції України, відповідно до якої "кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та відшкодування завданої порушенням цього

права шкоди".

Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ні

ким не може бути засекречена. Це дуже важлива правова норма. По-перше, вона посилює контролюючі можливості громадян щодо екологічного стану на підприємстві, в селі, місті, районі та області, стимулюючи тим самим їхню громадську активність; по-друге, піднімає відповідальність керівників виробництва щодо застосування хімічних засобів у виробничому процесі, щодо їх збереження чи перевезення; по-третє, сприяє зростанню культури в застосуванні хімічних речовин:

вивченню їхніх корисних і шкідливих якостей, веденню належного обліку їх наявності, застосування тощо.

Гуманізація охорони навколишнього природного середовища одержала законодавче визнання в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища", де чітко виписані, зокрема, екологічні права громадян України та їх гарантії. Окрема стаття присвячена захисту прав громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища. В Законі підкреслюється, що «порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України».

Згідно з Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» громадяни мають право на:

безпечні для здоров'я і життя продукти харчування, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природне середовище;

участь у розробці, обговоренні та громадській експертизі проектів програм і планів забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, внесення пропозицій з цих питань до відповідних органів;

відшкодування збитків, завданих їх здоров'ю внаслідок порушення підприємствами, установами, організаціями, громадянами санітарного законодавства;

достовірну і своєчасну інформацію про стан свого здоров'я, здоров'я населення, а також про наявні та можливі фактори ризику для здоров'я та їх ступінь.

Про гуманізацію охорони навколишнього природного середовища свідчить прийняття Закону України «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань» від 14 січня 1998 р. Цей закон спрямований на забезпечення захисту життя, здоров'я та майна людей від негативного впливу іонізуючих випромінювань, спричиненого практичною діяльністю, а також у випадках радіаційних аварій, шляхом виконання запобіжних та рятувальних заходів і відшкодування збитків.

Комплекс гуманізаційних заходів передбачає Закон України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 р., який визначає організаційні та правові основи захисту громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України, захисту об'єктів виробничого і соціального призначення, довкілля від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Згідно зі ст. 5 зазначеного Закону громадяни України у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру мають право на:

отримання інформації про надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, що виникли або можуть виникнути, та про заходи необхідної безпеки;

забезпечення та використання засобів колективного та індивідуального захисту населення від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру у разі їх виникнення;

звернення до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань захисту від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;

компенсацію за роботу у зонах надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;

'інші права у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру відповідно до законів України.

Таким чином, є всі підстави стверджувати, що головним пріоритетом розвитку суспільства в новому столітті буде людина як гармонійна складова природи.

Гуманізація охорони навколишнього природного середовища тісно пов'язана з людськими факторами в плані докорінної перебудови ставлення громадян до природи, подолання масового еколого-правового нігілізму, зневаги до еколого-право-вих вимог. Іншими словами, вона пов'язана з розвитком системи екологічної освіти, вихованням у людей еколого-право-вої культури, нового екологічного мислення.

Без перебудови екологічної свідомості людей, без їх еко-лого-правової освіченості і виховання марно сподіватися на оздоровлення екологічної ситуації в Україні.

Гуманізація охорони навколишнього природного середовища неможлива без залучення до вирішення цієї важливої проблеми широкої громадськості. Треба щоб громадськість активно брала участь у вирішенні природоохоронних та інших екологічних питань на державному, регіональному і внутрішньогосподарському рівні, починаючи з внесення пропозицій

щодо удосконалення і розвитку правового забезпечення Охорони довкілля.

На практиці маємо позитивні результати участі громадян в охороні довкілля. Саме завдяки зусиллям широкої громадськості було заборонено повертати частину стоку сибірських річок в Арал, північних — в Каспій і будувати канал Дунай—Дніпро, що призвело б до корінної ломки природи на півдні України.

Отже, і громадськість, і кожна людина у міру своїх сил і можливостей повинна сприяти охороні природного середовища для забезпечення найбільш сприятливих умов для життя, праці і відпочинку громадян.

Гуманізацію охорони навколишнього природного середовища слід розглядати через призму міжнародних відносин України. Наша держава бере участь у міжнародному співробітництві у сфері охорони навколишнього природного середовища на державному і громадському рівні відповідно до свого законодавства і міжнародного права. Вона здійснює заходи щодо розвитку та зміцнення міжнародного співробітництва у галузі охорони навколишнього природного середовища з іншими державами, а також в рамках природоохоронної діяльності 00Н та організацій, що входять до її системи, інших урядових і неурядових міжнародних організацій.

Стан охорони навколишнього природного середовища у світовому масштабі залежить від ефективності охорони довкілля в кожній державі. Проте це не зменшує значення міжнародної охорони. Тим більше, що є міжнародні об'єкти природи, які повинні охоронятися зусиллями всіх держав світу. До таких об'єктів належать Світовий океан, повітряний басейн і космос.

Є й інші проблеми екологічного характеру, які повинні вирішувати спільно держави світу. Наприклад, неприпустимість екологічного благополуччя однієї держави за рахунок екологічної шкоди, нанесеної іншим державам, вільний обмін міжнародною екологічною інформацією, взаємодопомога за надзвичайних екологічних обставин.

Визначальними актами міжнародно-правового екологічного співробітництво є резолюції Генеральної Асамблеї 00Н з питань охорони навколишнього природного середовища і Всесвітня хартія охорони природи, яка була схвалена і затверджена Генеральною Асамблеєю 00Н 28 жовтня 1982 р.

Серед інших міжнародно-правових актів екологічного спрямування є договори, конвенції, угоди. Україна підписала 17 міжнародних конвенцій у галузі охорони довкілля та 15 протоколів до них.

Серйозною перешкодою на шляху до екологічної безпеки залишається чорнобильська проблема. На заходи щодо мінімізації наслідків аварії на ЧАЕС Україна щорічно витрачає близько 1 млрд доларів США. Але й сьогодні, через 15 років після катастрофи, постійно відчувається її загрозливе дихання. Прагнучи позбавити людство від негативного впливу, в Україні ухвалено рішення про виведення Чорнобильської АЕС з експлуатації, що й було зроблено в кінці 2000 р. Гуманні дії в інтересах людства повинні виявити й інші країни світу.

Гуманізація охорони навколишнього природного середовища грунтується на пріоритеті вимог щодо забезпечення сприятливих умов для життя людини.

Загальна формула гуманізації охорони навколишнього середовища має такий вигляд: людина охороняє природу від людини заради самої ж людини. Таким чином, найактуальнішою проблемою в галузі охорони навколишнього природного середовища є охорона життя і здоров'я людини. Вирішення цієї проблеми певною мірою пов'язане з охороною кожного з об'єктів природи. Але екологічну безпеку людини замало розглядати через охорону того чи іншого об'єкта природи. Тому екологічне законодавство повинне більше приділяти уваги охороні життя і здоров'я людини.

Саме з пріоритету здоров'я громадян, створення найкращих умов для їх життя необхідно виходити при вирішенні великих і малих питань розвитку народного господарства. Це вимагає заборони, призупинення або зупинення будь-якої виробничо-господарської діяльності, що завдає шкоди здоров'ю людини або створює реальну загрозу настання такої шкоди.

У процесі гуманізації, під її впливом поступово змінюється сама людина, її екологічна свідомість. Це допомагає людині дати правильну оцінку еколого-правовим нормам з точки зору забезпечення охорони довкілля, правильно оцінити свої вчинки та дії інших.

Головна цінність гуманізації охорони навколишнього природного середовища полягає в її реальності. Тому треба не тільки закликати до її втілення, а й всіляко цьому сприяти. На жаль, ще дуже рідко питання охорони природи виносяться на обговорення колективів підприємств, організацій і установ. Мало що роблять з цього приводу і засоби масового впливу;

Таким чином, розробка питань гуманізації охорони навколишнього природного середовища є актуальною, практично і теоретично важливою проблемою. Однак в юридичній літературі зазначені питання, на відміну від загальних питань охорони навколишнього природного середовища, належним чином не досліджувались і не висвітлювались.

Екологічний добробут — загальнонародна мрія і потреба. Він повинен стати повсякденною турботою законодавчих і правоохоронних органів, наукових установ і освітніх закладів, шкіл і дошкільних установ, трудових колективів і кожного громадянина.

§ 4.3. Профілактика екологічних правопорушень

Профілактика в правовій охороні природи визнається загальною спрямованістю природоохоронної політики нашої держави. Більше того, їй належить провідне місце в системі природоохоронних заходів, оскільки вона допомагає запобіганню екологічних правопорушень.

Профілактика екологічних правопорушень грунтується перш за все на екологічному законодавстві, профілактичний потенціал якого значно зріс у зв'язку з прийняттям низки нових законів, присвячених охороні різних об'єктів природи. В екологічному законодавстві існує розгалужена система правових актів і норм, направлених на профілактику екологічних правопорушень. Такі норми є в Земельному, Водному, Лісовому кодексах, в Законах України «Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд України» та інших екологічно-правових актах.

У Земельному кодексі України профілактичне значення мають статті, які визначають правовий режим усіх складових частин державного земельного фонду (земель сільськогосподарського призначення, населених пунктів, промисловості, транспорту, інших земель); статті, які передбачають захист і гарантії прав власників землі та землекористувачів, а також здійснення державного контролю за використанням і охороною земель.

У Водному кодексі профілактичне значення мають статті, які передбачають:

державний облік вод;

встановлення нормативів у галузі використання і охорони вод;

умови скидання зворотних вод у водні об'єкти;

заборону введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод.

Багато норм профілактичного спрямування містить Лісовий кодекс України, зокрема норми, які регулюють організацію лісового господарства, розміщення, проектування, будів-

ництво і введення в дію споруд та інших об'єктів, що впливають на стан і відтворення лісів та інші норми.

У законодавчих актах про тваринний світ до профілактичних норм відносяться:

охорона середовища перебування, умов розмноження, шляхів міграції тварин;

запобігання загибелі тварин під час здійснення виробничих процесів й експлуатації транспортних засобів;

охорона, відтворення і використання рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення видів тварин.

У Законі України «Про охорону атмосферного повітря" є норми, які регулюють стандартизацію і нормування у галузі охорони атмосферного повітря, викиди забруднюючих речовин у атмосферне повітря стаціонарними джерелами, контроль у галузі охорони атмосферного повітря.

Профілактиці екологічних правопорушень сприяє проведенню екологічної експертизи. Згідно з Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» її проведення є обов'язковим^ процесі законотворчої, інвестиційної, господарчої та іншої діяльності, що впливає на стан навколишнього природного середовища.

Екологічній експертизі підлягають проекти законодавчих і нормативно-правових актів, передпроектні, проектні матеріали,/проекти нормативно-технічних та інструктивно-методичних документів, проекти створення нової техніки, технологій матеріалів, речовин, господарські рішення та інші об'єкти і комплекси, реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей.

Екологічній експертизі можуть підлягати екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також екологічно небезпечні діючі об'єкти та комплекси, в тому числі військового та оборонного призначення.

Більш детально питання проведення екологічної експертизи регулюються Законом України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р.

Профілактиці екологічних правопорушень сприяє моніторинг навколишнього природного середовища. Створення системи державного моніторингу передбачено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Моніторинг здійснюється з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень.

Кабінет Міністрів України своєю постановою від 23 вересня 1993 р. затвердив «Положення про державний моніторинг навколишнього природного середовища», згідно з яким до основних завдань системи державного моніторингу відносяться:

а) спостереження за станом навколишнього природного середовища;

б) аналіз стану навколишнього природного середовища та прогнозування його змін;

в) забезпечення органів державної виконавчої влади систематичною та оперативною інформацією про стан навколишнього природного середовища, а також прогнозами і попередженнями про можливі його зміни;

г) розроблення науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

Спостереження за станом навколишнього природного середовища і рівнем його забруднення здійснюють Міністерство екології та природних ресурсів, інші спеціально уповноважені державні органи, а також підприємства, установи та організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану довкілля.

Спеціально уповноважені державні органи разом з відповідними науковими установами забезпечують організацію короткострокового і довгострокового прогнозування змін навколишнього природного середовища, які повинні враховуватися при розробці і виконанні програм та заходів щодо економічного та соціального розвитку держави, в тому числі щодо охорони навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Моніторинг відповідних об'єктів природи передбачають Земельний кодекс, Закон України «Про тваринний світ», Закон України «Про охорону атмосферного повітря» та інші.

Профілактика екологічних правопорушень досягається також за допомогою інформування про стан навколишнього природного середовища, яке передбачене Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Цим Законом на Міністерство екології та природних ресурсів, йогр органи на місцях та інші спеціально уповноважені державні органи покладається підготовка та подання щорічно Верховній Раді України Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в державі, а також забезпечення «зацікавлених державних і громадських органів, підприємств, установ, організацій та громадян інформацією про стан навколишнього природного середовища, випадки і причини його екстремального забруднення, рекомендаціями щодо заходів,

спрямованих на зменшення його негативного впливу на природні об'єкти і здоров'я населення".

Профілактичне спрямування мають заходи заборонного характеру, які закріплені в екологічних законодавчих актах. Зокрема, забороняється самовільне захоплення земельних ділянок, вилучення особливо цінних продуктивних земель для несільськогосподарських потреб 1 використання земель не за цільовим призначенням.

Забороняється введення в дію об'єктів і застосування технологій, що не забезпечують вимог захисту земель від деградації або порушення. При розміщенні, проектуванні, будівництві та введенні в дію нових і реконструйованих об'єктів, будівель і споруд та впровадженні нових технологій повинні передбачатися екологічні та санітарно-технічні вимоги щодо охорони земель.

Забороняється здійснення проектів господарської та іншої діяльності без оцінки їх впливу на стан вод, скидання будь-яких зворотних вод у водні об'єкти, що віднесені до категорії лікувальних, скидання у водні об'єкти відходів 1 сміття.

Згідно із Законом України «Про охорону атмосферного повітря» забороняється будівництво та введення в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств, споруд та інших об'єктів, які не відповідають вимогам щодо охорони атмосферного повітря.

Поряд з нормами екологічного права профілактиці екологічних правопорушень сприяють норми інших галузей права, зокрема, адміністративного, цивільного, кримінального. Ці норми передбачають міри юридичної відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства. Залежно від вчиненого злочину може наступити адміністративна, цивільно-і правова або кримінальна відповідальність.

Щоб перебудувати свідомість потенційних порушників законодавства про охорону природи, змінити їх ставлення до навколишнього природного середовища, треба застосовувати ' на практиці заходи юридичної відповідальності, навіть самої незначної. Екологічне правопорушення не повинно залишитися непоміченим, громадськість або посадова особа обов'язково мають відреагувати на нього. Профілактичне значення покарання обумовлюється не жорстокістю, а його невідворотністю.

Значним недоліком е те, що в екологічних відносинах невідворотність покарання не забезпечується належним чином. Рідко практикується прилюдне осудження правопорушень і правопорушників, не створено атмосфери нетерпимості до них.

Для запобігання багатьох порушень екологічного законодавства не треба створювати якісь нові правові або організаційні форми. Достатньо ефективно використовувати комплекс тих запобіжних заходів соціального, економічного, організаційного і виховного характеру, які вже існують.

Не менш важливо піклуватися про ефективність профілактики та її дієвість. Держава і суспільство мають неабиякі можливості для проведення профілактичної роботи, але повною мірою вони не використовуються.

Під час організації профілактики насамперед треба враховувати характер правопорушень та їх причини. Причинами екологічних правопорушень є недоліки в економічній, організаційній, правовій, виховній сферах діяльності. Без усунення причин, що призводять до екологічних правопорушень, важко забезпечити додержання вимог щодо екологічного законодавства.

При організації та проведенні профілактичної роботи важливо враховувати також дані прогнозування стану навколишнього природного середовища на близьку і тривалу перспективу.

Важливим профілактичним заходом в екологічній сфері є формування сталої еколого-правової свідомості людини. Адже всі екологічні правопорушення завжди учиняються людиною:

господарським керівником, іншою посадовою особою, просто громадянином. Тому екологічне виховання людини є неодмінною умовою запобігання екологічним правопорушенням.

Еколого-виховна робота заслуговує на увагу ще й тому, що з давніх-давен людство виховувалося на споживацькому відношенні до природних багатств і безкарності щодо їх використання.

Незважаючи на велике значення профілактики правопорушень у екологічній сфері, їм приділяється недостатньо уваги в наукових дослідженнях і на практиці.

Посилення охорони навколишнього природного середовища вимагає підвищеної уваги до теоретичного обрунтування питань профілактики. Вивчення й аналіз причин правопорушень у галузі екологічних відносин є слабким місцем як для екологічного, так і для інших галузей права. Причини правопорушень вивчаються здебільшого стосовно кримінальних злочинів, а цього явно недостатньо, їх треба виявляти і вивчати стосовно порушень екологічного і всіх інших видів законодавства. Адже зміцнення законності необхідно не тільки у сфері діяльності кримінального права, айв інших галузях суспільного життя.

Теоретичні дослідження проблем профілактики правопорушень мають стати вихідною посилкою організації профілактики на науковій основі.

Проблема профілактики правопорушень багатогранна. Вона охоплює не тільки теоретичні, а й широке коло практичних питань. Дуже важливо, щоб профілактична робота проводилася більш масштабно і цілеспрямовано. Проведення профілактичної роботи входить в обов'язки всіх державних органів, але перш за все її зобов'язані проводити правоохоронні органи, які мають для цього всі можливості.

§ 4.4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища

Проблема відповідальності — одна з найбільш складних проблем як загальної теорії права, так і галузевих юридичних наук. В останні роки у нашій юридичній науці цій проблемі приділяється пильна увага. Дослідження вчених-юристів зробили значний внесок у розробку теорії юридичної відповідальності. Але цю проблему не можна вважати вичерпаною. До цього часу ще не вироблено єдиного визначення поняття юридичної відповідальності, немає також єдиного погляду і щодо її змісту.

Деякі автори трактують відповідальність дуже широко. Вони дотримуються думки, що відповідальність полягає в цілковитому усвідомленні своїх вчинків, в зобов'язанні кожного члена суспільства точно і сумлінно виконувати встановлені законом правила поведінки. На нашу думку, прибічники такого розуміння відповідальності не беруть до уваги, що людина відповідає не тільки за протиправні вчинки і дії, а й за законні, більше того — цілком зразкові. В такому розумінні відповідальності явно вбачається відрив відповідальності від правопорушення. Інститут юридичної відповідальності регулює, суспільні відносини, які виникають лише внаслідок правопорушень.

Не є юридичною відповідальністю і добровільне виконання зобов'язання як, наприклад, зобов'язання про відшкодування збитків. Про яку ж відповідальність в такому випадку може йти мова? Для юридичної відповідальності характерний стан примусу до виконання зобов'язання. Вона пов'язана з владними діями правоохоронних органів.

Не кожне примусово виконуване зобов'язання є відповідальністю. Виникнення зобов'язання всупереч волі особи не завжди надає йому характеру відповідальності. Варто погодитися з існуючою в юридичній літературі думкою, що не слід розглядати як міру відповідальності виконання зобов'язання, яке існувало до правопорушення, навіть коли виконання цього зобов'язання відбувалося під примусом. Ці наслідки є оперативними санкціями, а не мірами відповідальності.

Підміна істинної відповідальності примусовим виконанням невиконаного зобов'язання особливо характерно для цивільно-правових відносин. У цьому випадку найчастіше зустрічається уявна відповідальність, що може призвести до небажаних наслідків. Концепція, згідно з якою примусове виконання зобов'язання розглядається як відповідальність, має ряд негативних моментів; по-перше, сфера відповідальності безпідставно розширюється в теоретичному плані, по-друге, на практиці винні особи нерідко взагалі звільняються від відповідальності під приводом недопущення подвійної відповідальності за одне й те саме правопорушення.

Юридична відповідальність виражається в додаткових, стосовно того зобов'язання, що виконується примусово, втратах особистого або майнового характеру. Такий стан належним чином треба врахувати законодавчим і провозастосов-ним органам, щоб винна особа не змогла ухилитися від відповідальності. Примусове виконання зобов'язання необхідно доповнити чітко визначеними мірами відповідальності.

Інші автори, навпаки, поняття відповідальності звужують, ототожнюючи її з покаранням. Так, Б. Т. Базилєв зазначає:

«Відповідальність може виникнути, але не відбутись, якщо не реалізовано покарання. Наприклад, особа, яка вчинила злочин вперше, може бути звільнена від відповідальності і покарання з передачею матеріалів справи в товариський суд». У цьому випадку винна особа звільняється від покарання, але не від відповідальності. Якщо є протиправне діяння і до особи застосовуються передбачені законом примусові заходи — значить, є й юридична відповідальність.

Покарання реалізується в рамках відносин відповідальності, але ці питання не адекватні, відповідальність і покарання знаходяться в співвідношенні загального і часткового, де загальним є відповідальність, а частковим — покарання. Відповідальність можлива і без покарання.

У літературі переважає трактування юридичної відповідальності як заходу державного примусу. Таке тлумачення цілком правильне, якщо мова йде про кримінально-правову, адміністративно-правову або цивільно-правову відповідаль-

ність, оскільки змістом цих видів відповідальності є державний осуд правопорушника. Але воно неприйнятне щодо відповідальності перед громадськістю, в якій виражена не державна воля, а воля окремого колективу, що діє відповідно до своїх статутних норм. У нашій державі правові санкції нерідко застосовуються не державними органами, а громадськими організаціями та їх органами. Тому, на наш погляд, суть юридичної відповідальності точніше висловив С. Н. Братусь:

«Юридична відповідальність — це той же обов'язок, але виконується він в силу державного або прирівнюваного йому громадського примушування».

Юридична відповідальність чітко регулюється нормами права. Вона допустима лише за діяння, які заборонені законом, і тільки в межах, визначених законом. Це забезпечує справедливість відповідальності як з точки зору встановлення її в законі чи іншому правовому акті, так і з точки зору застосування її до винних осіб. Несправедливість, допущена при визначенні міри покарання, підриває ефект державного або громадського примушування стосовно того, хто відповідає за вчинок, і всіх інших учасників суспільних відносин. Покарання тоді досягає мети, коли воно є законним, доцільним і справедливим.

' Юридична відповідальність виконує три функції: запобіжну, вщновлювальну і каральну.

Встановлення змісту функцій правової відповідальності та їх поєднання має важливе значення для визначення напряму розвитку законодавства про відповідальність і послідовного вирішення задач зміцнення законності.

Зазначені функції взаємозв'язані і доповнюють одна одну. Разом з тим кожна з них несе своє навантаження, вирішує свої конкретні завдання. Визначаючи взаємозв'язок усіх функцій, вчені-юристи мають різні погляди щодо питання, яка функція є основною, найголовнішою. С. С. Алексєєв та деякі інші правознавці вважають, що головною, основною функцією правової відповідальності є штрафна (каральна). Автори навчального посібника «Общая теория государства й права» та інші визнають домінуючою запобіжну функцію.

В юридичній літературі наводяться протилежні точки зору на майнову відповідальність. Одні автори вважають її основною функцією запобіжну, інші — відновлюв&льну. Висловлюється також думка, що майнова відповідальність має одночасно на меті запобігання правопорушенням, виховання і майнове відшкодування, тобто фактично визнається їх рівноцінне значення.

На нашу думку, запобіжна функція е основною для будь-якого виду юридичної відповідальності. Головна мета охоронного правовідношення полягає не в тому, щоб притягнути когось до відповідальності, а в тому, щоб не допустити дій, за вчинення яких передбачається відповідальність. Запобігаючи правопорушенням, держава отримає вигоду, дуже корисну для суспільства в цілому і для кожного з його членів зокрема. Необхідно постійно підкреслювати в теорії і неухильно запроваджувати в практику твердження про превалюючу роль запобіжної функції. Чим краще вирішується справа профілактики правопорушень, чим вище рівень свідомості громадян, тим менше доводиться застосовувати караючу силу закону.

Юридична відповідальність виступає попередженням для осіб, схильних до правопорушень, особливо для тих, які вже притягувалися до відповідальності, оскільки на випадок повторного правопорушення, як правило, відповідальність підвищується.

Необхідно переглянути норми права, які у випадку повторного правопорушення передбачають таку ж відповідальність, як і за правопорушення, що вчинене вперше. Повторне порушення завжди повинно каратися суворіше.

Визнання запобіжної функції юридичної відповідальності як основної має принципове значення. По-перше, ще раз підкреслюється головний принцип нашого права — запобігання правопорушенням. По-друге, визнання прерогативи запобіжної функції сприяє подальшому вдосконаленню законодавства. І це закономірно. Запобіжна функція права постійно розвивається і вдосконалюється. Вона вичерпає себе лише тоді, копи в нашому суспільстві не буде порушень.

Ще одну функцію юридичної відповідальності — відновлю-вальну — в юридичній літературі часто називають компенсаційною, звужуючи тим самим її зміст. Компенсувати можна втрати, понесені внаслідок правопорушення. Відновлювальна ж функція має на меті поновлення порушених суб'єктивних прав організацій і громадян, а це поняття значно ширше, ніж компенсація втрат. Наприклад, відновленню підлягають права природокористувачів (землекористувачів, водокористувачів, лісокористувочів тощо), незалежно від того, чи було завдано їм матеріального збитку.

Залежно від галузевої належності відновлювальних заходів розрізняють характер і спосіб відновлених порушених прав. Відновлення в цивільному праві — це відшкодування збитків, повернення в попередній стан (за недійсності угод), і виконання окремих робіт, здійснення примусовим способом

визнання права за особою тощо. Цивільно-правові поновлювальні захопи надходять головним чином від судових органів.

Відновлення в адміністративному праві характеризується відміною вищестоящими органами державного управління незаконних актів, що порушують право природокористувачів, прийнятих нижчестоящими органами державного управління. Вищестоящий орган, відміняючи незаконний акт, тим самим домагається поновлення порушених прав. Норми відновлю-вального характеру, за допомогою яких забезпечується відновлення порушених прав, також містяться в земельному, екологічному та деяких інших галузях права.

Зрозуміло, що сама по собі відміна незаконних актів відповідальністю вважатися не може. Відновлення порушених прав буде вважатися відповідальністю лише у разі, якщо воно супроводжуватиметься додатковими заходами карального характеру для особи, яка порушила права певного природоко-ристувача. Саме так ми розуміємо суть відновлювальної функції юридичної відповідальності.

Третьою функцією юридичної відповідальності, як уже згадувалось, є каральна. У вітчизняному праві перенесення центру уваги на запобігання правопорушенням не зменшує значення покарання за вчинене правопорушення. Недооцінка покарання без урахування конкретних умов також може зашкодити.

Питання про визнання і, навпаки, заперечення мети покарання породило численну літературу з висловленням різних протилежних точок зору з цього приводу. Не вдаючись до їх аналізу, розглянемо реальні факти дійсності: покарання передбачене нашим законодавством і застосовується в практиці. Як неможливо заперечувати існування злочинності та інших правопорушень, так неможливо відмінити і покарання. Ігнорування негативних явищ — не кращий спосіб боротьби з ними. Набагато важливіше вести пошуки найбільш ефективних засобів боротьби з правопорушеннями.

Юридична відповідальність є одним із правоохоронних інститутів, що забезпечують охорону прав природокористувачів. Вона виникає на конкретній стадії розвитку охоронних правовідносин. Якщо охоронні правовідносини виникають з моменту надання екологічних прав, то правовідносини відповідальності — з моменту порушення цих прав.

В юридичній літературі існує інша точка зору. Так, 1. С. Самощенко і М. X. Фарушкин дотримуються думки, що охоронні правовідносини виникають з моменту правопорушення, а юридична відповідальність виникає лише з моменту

визнання факту правопорушення і встановлення особи, що його вчинила.

На наш погляд, це трохи спрощене розуміння охоронного моменту в праві. Він наступає набагато раніше вчинення правопорушення, а саме зі вступом в дію правоохоронної норми. Охоронне значення права полягає не в тому, що порушення його обов'язково повинно викликати застосування заходів відповідальності. Воно полягає у створенні умов, які не допускають вчинення правопорушення, а також у відвертанні настання юридичних наслідків для правопорушника, передбачених санкцією правоохоронної норми.

У системі охоронних правовідносин юридичній відповідальності передують такі правоохоронні інститути, як законодавче закріплення екологічних прав природокористувачів та забезпечення законності в екологічних відносинах, тобто здійснення законоположень на практиці. Кожний з них виконує свою роль, вирішує свої завдання у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Законодавче закріплення екологічних прав природокористувачів — першооснова їх правової охорони. Чим вірогідніші правові акти, чим повніше відображають вони права природокористувачів, тим сприятливіші умови складаються для посилення охорони зазначених прав. І навпаки, неврегульовані питання у сфері екологічних відносин і вади в охоронному законодавстві послаблюють їх охорону. Тому в правових актах повинні закріплюватися ті питання охорони навколишнього природного середовища, яким необхідно надати загальнообов'язкового характеру.

Важлива роль в охороні екологічних прав природокористувачів і екологічних відносин у цілому належить інституту законності. Після законодавчого закріплення не менш важливим е втілення правових норм в життя. Свій виховний і регулюючий вплив закон виявляє тільки в процесі практичного виконання.

У нашому суспільстві переважна більшість громадян свідомо дотримується встановлених і прийнятих правил поведінки. Основною формою впливу, в тому числі і щодо осіб, які порушують встановлені правила, є переконання. Вітчизняне право грунтується переважно на переконанні, свідомості, добровільному виконанні і меншою мірою — на примушуванні. Тому справедливим є твердження, що праву притаманна обов'язковість, а не примушування.

У зв'язку з цим не можна погодитись з Б. Т. Базилевим в тому, що «всі охоронні інститути тієї чи іншої галузі права мають предметом свого регулювання негативні конфліктні

суспільні відносини». Це стосується тільки інституту юридичної відповідальності, який регулює суспільні відносини, що виникають внаслідок правопорушень. А тому однією з характерних особливостей цього інституту є виконання каральної функції.

Теоретичне значення відмінностей між юридичною відповідальністю і такими правоохоронними інститутами, як законодавче закріплення екологічних відносин і забезпечення втілення законодавчих актів у життя полягає в тому, що їх розвиток пов'язаний з різними специфічними закономірностями юридичної надбудови нашого суспільства. Законодавче регулювання систематично розвивається і удосконалюється. Постійно удосконалюються і методи виконання еколого-правових актів. Таким чином, закріплювальна і регулююча роль права в сфері екологічних відносин постійно еволюціонує, тоді як юридична відповідальність примушування, навпаки, звужується, скорочує свою дію у зв'язку із зростанням свідомості громадян, з діяльністю органів держави і громадськості щодо запобігання правопорушенням. Однак юридична відповідальність ще не втратила свого значення. Примушування до бездоганного виконання правових норм повністю вичерпає себе лише з ліквідацією екологічних правопорушень.

В умовах розвитку демократії, розширення прав і свобод зростає соціальна відповідальність. Воля і відповідальність — взаємопов'язані, сполучені соціально-юридичні явища. Чим ширше межі волі людини, тим більша відповідальність покладається на неї за порушення цих меж. Свобода в правовій сфері може здійснюватися тільки в рамках закону.

Юридична відповідальність є однією з юридичних гарантій суворого, неухильного додержання і виконання норм права та ефективним засобом забезпечення їх реалізації.

Практика застосування юридичної відповідальності висуває перед юридичною наукою низку проблем. Однією з них є проблема справедливості відповідальності, суміжності між скоєним і визначенням ступеня відповідальності на практиці.

Привертає до себе увагу і проблема неминучості настання відповідальності за вчинене правопорушення. Недодержання цього принципу сприяє скоєнню нових правопорушень.

Юридична відповідальність є важливим засобом боротьби з порушеннями екологічного законодавства, формою застосування юридичних санкцій до правопорушників. Існують кримінально-правова, адміністративно-правова, цивільно-правова, еколого-правова і дисциплінарна відповідальність. Існування декількох видів юридичної відповідальності пояснюється перш за все характером правопорушень, які поділяються на злочи

ни і проступки. Підвищена небезпека злочинів для суспільства вимагає застосування до винних найбільш суворого виду відповідальності — кримінальної. Боротьбу ж з проступками можна успішно вести іншими, менш жорсткими засобами.

Наявність видів юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства зумовлена також різницею в методах правового регулювання. Варто погодитись із С. С. Алексеєвим, який вважає, що в «... особливостях відповідальності виражається своєрідність того чи іншого правового регулювання, характерні риси даної галузі права. Тому поділ видів відповідальності в залежності від того, до якої галузі права вони належать є основним кваліфікаційним підрозділом».

Кримінально-правова відповідальність у галузі охорони навколишнього природного середовища настає за екологічний злочин, тобто суспільне небезпечне діяння (дію або бездіяльність), передбачене кримінальним законом. Поняття екологічного злочину розкривається через його складові елементи:

об'єкт і об'єктивну сторону, суб'єкт і суб'єктивну сторону складу екологічного злочину.

Об'єктом екологічного злочину е природні багатства (земля, вода, ліс, тваринний світ, атмосферне повітря тощо), або навколишнє природне середовище в цілому.

Об'єктивна сторона екологічного злочину включає три умови: злочинне порушення екологічного законодавства; заподіяння шкоди природному середовищу або реальну загрозу її заподіяння; наявність причинного зв'язку між протиправною поведінкою порушника і результатом, який настав.

Суб'єктами екологічних злочинів є фізичні особи. Серед екологічних складів злочинів немає таких, за якими відповідальність несли б лише посадові особи. Однак є такі склади злочинів, відповідальність за які покладається головним чином на посадових осіб. Зрозуміло, що в таких випадках вони притягуються до відповідальності за статтями Кримінального кодексу України про службові злочини: за зловживання владою або службовим становищем, за перевищення влади або службових повноважень, за халатність. До таких складів відносяться, наприклад, забруднення водойм, забруднення атмосферного повітря.

Суб'єктивна сторона екологічного злочину характеризується тим, що кримінальний закон передбачає обидві форми вини — навмисну і необережну. Причому є злочини, які передбачають тільки навмисну вину — знищення лісних масивів, вчинене шляхом підпалу, умисна потрава посівів або умисне пошкодження захисних лісонасаджень, незаконні ви-

рубування лісу, полювання, рибний, звіриний або інший водний добувний промисел тощо.

І навпаки, є злочини, які можуть бути вчинені тільки з необережності або недбалості, наприклад, необережне знищення або пошкодження лісових культур.

Є такі склади злочинів, які набувають екологічного значення лише тоді, коли при їх вчиненні завдається шкода оточуючому природному середовищу. До них відносяться, зокрема, самовільний захват землі, порушення правил розробки надр та деякі інші злочини.

Екологічні правопорушення з ознаками суспільно-небезпечних діянь не завжди підпадають під дії кримінального закону. Наприклад, поза увагою Кримінального кодексу залишились забруднення земель і порушення правил радіаційної безпеки.

Приховування достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища також передбачає застосування заходів кримінального покарання. Уроки Чорнобильської катастрофи повинні враховуватися при удосконаленні кримінального законодавства. Необхідно, щоб ознаки суспільне небезпечних дій у галузі екології завжди були в полі зору кримінального закону.

' Поряд з формуванням нових складів екологічних злочинів, необхідно посилити кримінальну відповідальність за раніше передбачені склади екологічних злочинів. Санкції деяких із цих складів злочинів не відповідають наслідкам їх вчинення.

Є істотні недоліки в застосуванні кримінально-правових заходів щодо вчинення екологічних злочинів. В умовах господарської скрути нерідко уявна економічна доцільність бере верх над екологічними пріоритетами, внаслідок чого залишаються непокараними навіть явні екологічні злочини.

Адміністративно-правова в дпов дальність у галузі охорони навколишнього природного середовища наступає за адміністративне правопорушення. Загальне поняття адміністративного правопорушення дано в ст. 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, якщо особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи

бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

Адміністративне правопорушення визнається вчиненим з необережності, якщо особа, яка його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, або легковажно розраховувала на їх відвернення чи не передбачала можливості настання таких наслідків, хоч мала б і могла їх передбачати.

Конкретні склади адміністративних екологічних правопорушень із зазначенням суб'єктів відповідальності, санкцій, пра-вочинностей органів щодо застосування заходів адміністративної відповідальності передбачені в Кодексі України про адміністративні правопорушення (глава VII). Причому склади адміністративних правопорушень у галузі охорони навколишнього природного середовища конкретизовані стосовно кожного об'єкта природи. Наприклад, псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель, порушення правил використання земель; порушення вимог щодо охорони надр;

порушення правил охорони водних ресурсів; незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняку, порушення вимог щодо пожежної безпеки в лісах, охорони атмосферного повітря при введенні в експлуатацію підприємств і споруд тощо. Кодекс України про адміністративні правопорушення нараховує 53 склади екологічних правопорушень. Для адміністративного правопорушення характерним є відсутність ознак злочину, які притаманні кримінальному правопорушенню.

Суб'єктами адміністративних правопорушень у сфері охорони природи можуть бути тільки громадяни і службові особи. Останні піддягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.

Іноземні громадяни і особи без громадянства, які перебувають на території України, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами України.

Адміністративне законодавство передбачає такі заходи адміністративного впливу за екологічні правопорушення: попередження, штраф, заборона діяльності, що завдає шкоди природному середовищу чи здоров'ю людей; вилучення заборонених знарядь полювання або рибальства, незаконно добутої продукції; позбавлення права займатися певним видом діяльності, пов'язаної з використанням природних ресурсів. Найбільш розповсюдженим видом адміністративної відпові-

дальності за екологічні проступки е штраф. Сума штрафу може бути більшою або меншою, ніж завдана шкода та призначатися за відсутності будь-якої шкоди. Це пояснюється тим, що штраф не є мірою компенсації. Стягнення адміністративного штрафу не звільняє винну особу від обов'язку відшкодувати заподіяні збитки.

Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення застосовується за рішенням Рад народних депутатів та їх адміністративних комісій службовими особами спеціальних органів охорони природи або санітарного нагляду.

Порядок притягнення до адміністративної відповідальності за екологічні проступки та інші суміжні питання регулюються нормами адміністративного права.

Адміністративні стягнення є мірою відповідальності та застосовуються з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень самим правопорушником та іншими особами.

Цивільно-правова відповідальність у сфері охорони навколишнього природного середовища передбачена нормами цивільного права (зокрема, статті 440 і 441 Цивільного кодексу України). Суть цього виду юридичної відповідальності полягає головним чином у відшкодуванні збитків, заподіяних в результаті порушення законодавства, спрямованого на охорону природи.

У ст. 440 Цивільного кодексу України зазначено: «Шкода, заподіяна особі або майну громадянина, а також шкода, заподіяна організації, підлягає відшкодуванню особою, яка заподіяла шкоду, у повному обсязі».

Стаття 441 Цивільного кодексу України вказує на відповідальність організації за шкоду, заподіяну з вини її працівників:

«Організація повинна відшкодувати шкоду, заподіяну з вини її працівників під час виконання ними своїх трудових (службових) обов'язків». Відповідальність організацій за шкоду, заподіяну з вини її працівників, має для екологічних відносин особливе значення. Вона є гарантією відшкодування збитків, завданих природі, тому що громадянин-правопорушник часто виявляється неспроможним це зробити через матеріальні обставини.

Цивільно-правову охорону навколишнього природного середовища зміцнює застосування принципу солідарної відповідальності, суть якого полягає в тому, що особи, які спільно заподіяли шкоду, несуть солідарну відповідальність перед потерпілим (ст. 451 Цивільного кодексу). Застосування цього

принципу сприяє відшкодуванню в повному обсязі завдано? шкоди.

У системі цивільно-правових заходів охорони навколишнього природного середовища особливе місце посідає відповідальність за шкоду, заподіяну джерелом підвищеної екологічної небезпеки, яка випливає із ст. 450 Цивільного кодексу України. Відповідно до цієї статті організації і громадяни, діяльність яких пов'язана з підвищеною небезпекою для оточення (транспортні організації, промислові підприємства, будови, власники автомобілів тощо), зобов'язані відшкодувати шкоду, заподіяну джерелом підвищеної небезпеки, якщо не доведуть, що шкода виникла внаслідок непереборної сили або умислу потерпілого.

Враховуючи те, що переважна більшість підприємств, які негативно впливають на оточуюче природне середовище, є джерелами підвищеної екологічної небезпеки, зазначена цивільно-правова норма має значні природоохоронні можливості.

Норми цивільного законодавства передбачають відповідальність за шкоду, заподіяну громадянам в результаті забруднення та іншого екологічно шкідливого впливу оточуючого природного середовища. Це, зокрема, ст. 442 Цивільного кодексу України і Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», в якому зазначено, що екологічні права громадян забезпечуються компенсацією шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

При відшкодуванні шкоди, заподіяної здоров'ю громадян, компенсації підлягають витрати на лікування і відновлення здоров'я, витрати на відшкодування матеріальних розходів у зв'язку з втратою працездатності, інші збитки.

Одним з різновидів цивільно-правової відповідальності за шкоду, заподіяну природі, є майнова відповідальність у вигляді спеціальних такс. На застосуванні такс грунтується, зокрема, відшкодування за знищення лісу, незаконні полювання і рибальство, за знищення і пошкодження дерев та інших зелених насаджень у містах і селищах. Такси встановлюються нормами екологічного законодавства. Їх розмір залежить від витрат, які зробила держава в зв'язку з доглядом за конкретними природними об'єктами, від їх цінності, важливості виконуваних ними функцій, можливості чи, навпаки, неможливості їх відновлення тощо.

Таким чином, юридична відповідальність за шкоду, заподіяну природному середовищу, виражається у формі майнової

і цивільно-правової відповідальності. Якщо порядок відшкодування збитків екологічним законодавством не регулюється, застосовуються відповідні норми цивільного права.

Еколого-правова вйповдальнсгь — порівняно новий вид юридичної відповідальності. Вона наступає на підставі норм екологічного законодавства за екологічні правопорушення. Еколого-правовій відповідальності притаманні такі самі риси, як і іншим видам юридичної відповідальності. Проте вона має і свої особливості. Вони визначаються специфікою екологічних суспільних відносин. Механізм еколого-правової відповідальності визначений в Законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд України», а також у Земельному, Водному, Лісовому кодексах і Кодексі України про надра. У цих нормативних актах дається перелік порушень водного, лісового законодавства, законодавства про охорону атмосферного повітря, тваринного світу, інших об'єктів природи, за які може наступити юридична і, зокрема, еколого-правова відповідальність.

Визначення в законодавчому порядку видів екологічних правопорушень складає основу організації боротьби з ними.

В еколого-правових актах передбачено специфічні санкції за екологічні правопорушення, які притаманні тільки нормам екологічного права. Наприклад, згідно зі ст. 27 Земельного кодексу України право користування земельною ділянкою чи її частиною припиняється у разі використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості грунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки.

Стаття 101 Лісового кодексу України передбачає таку санкцію за порушення лісового законодавства, як вилучення незаконно добутої деревини та інших лісових ресурсів. У разі неможливості вилучення незаконно добутої деревини стягується її вартість.

Стаття 58 Закону України «Про тваринний світ» передбачає конфіскацію незаконно добутих об'єктів тваринного світу, виготовленої з них продукції та знаряддя правопорушення.

Стаття 14 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» вказує на те, що діяльність, пов'язана з порушенням умов і вимог щодо викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів на нього, передбачених дозволами, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) або припинена.

Специфічні види еколого-правової відповідальності характерні також для інших еколого-правових актів. Це свідчить

про те, що екологічне законодавство не тільки вказує на можливість застосування за певних умов кримінальної, адміністративно-правової, цивільно-правової, дисциплінарної відповідальності, але й передбачає різні види еколого-правової відповідальності.

Загалом екологічна відповідальність — це відповідальність держави, суспільства, громадян перед суспільством, конкретним природокористувачем, перед сучасними і майбутніми поколіннями людей.

Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища застосовується до винних осіб за наявності в їх діях складу дисциплінарного правопорушення. Підставою виникнення дисциплінарної відповідальності є невиконання або неналежне виконання посадовою особою своїх обов'язків, результатом яких є порушення екологічних вимог, заподіяння шкоди навколишньому середовищу.

Суб'єктами дисциплінарної відповідальності можуть бути керівники підприємств і організацій, на яких покладено виконання природоохоронних обов'язків, а також інші посадові особи і працівники, до обов'язків яких входять питання охорони і раціонального використання природних ресурсів.

Дисциплінарна відповідальність здійснюється в порядку підлеглості чи на підставі правил внутрішнього трудового розпорядку підприємств і організацій.

Посилює та конкретизує юридичну відповідальність за порушення вимог природоохоронного законодавства Закон України «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з питань охорони навколишнього природного середовища» від 6 березня 1996 р. Зокрема, цей Закон доповнив Кодекс України про адміністративні правопорушення одинадцятьма статтями, поліпшив редакцію його шістнадцяти статей, вніс доповнення до статей 159—1621 Кримінального кодексу України (1960 р.).

У новій редакції викладено окремі статті Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про виключну (морську) економічну зону України».

Зміни і доповнення спрямовані головним чином на посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення вимог щодо охорони вод, об'єктів тваринного світу, природно-заповідного фонду України.

§ 4.5. Охорона навколишнього природного середовища в діяльності органів внутрішніх справ

Охорона навколишнього природного середовища здійснюється зусиллями органів державної влади і управління, природоохоронними, правоохоронними органами і громадськістю. Велику і багатопланову роботу щодо охорони навколишнього природного середовища проводять органи внутрішніх справ. Правовою основою їх діяльності в зазначеній галузі є законодавство щодо охорони природи і її раціонального використання.

Найбільші можливості активно впливати на стан охорони навколишнього природного середовища має міліція. Як відомо, ця складова частина органів внутрішніх справ відповідно до Закону України «Про міліцію» виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції, що дає можливість здійснювати широкі еколого-охоронні дії.

Перш за все природоохоронні дії органів міліції тісно пов'язані з виконанням ними свого основного завдання — охорони права власності від злочинних посягань та інших правопорушень. Охороняючи право державної власності на землю, води, ліси, атмосферне повітря, тваринний світ і надра, працівники міліції попереджують їх псування, забруднення, пошкодження, знищення, нераціональне використання.

Широке коло природоохоронних заходів тісно пов'язане з виконанням ряду інших обов'язків, покладених на міліцію діючим законодавством. Згідно зі ст. 10 Закону України «Про міліцію» вона зобов'язана:

а) забезпечувати безпеку громадян і громадський порядок;

б) виявляти, запобігати, припиняти та розкривати злочини;

в) приймати і реєструвати заяви і повідомлення про злочини та адміністративні правопорушення, своєчасно приймати по них рішення;

г) припиняти адміністративні правопорушення і здійснювати проводження у справах по них;

д) виявляти причини й умови, що сприяють вчиненню правопорушень, вживати в межах своєї компетенції заходи щодо їх усунення;

ж) брати участь у правовому вихованні населення;

з) запобігати забрудненню земель, вод, повітря транспортними засобами та сільськогосподарською технікою;

е) повідомляти відповідним державним органам і громадським об'єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійне

пихо та інші надзвичайні події, вживати невідкладних заходів щодо ліквідації їх наслідків;

є) брати участь у проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій.

У зазначених обов'язках міліції закладені і потреби охорони довкілля. Тому за їх належного виконання досягається забезпечення зусиллями міліції охорона навколишнього природного середовища.

Про природоохоронну спроможність міліції свідчать і її права, їй надане право: оглядати, з участю адміністрації підприємств, установ і організацій, приміщення, де знаходяться сильнодіючі хімічні отруйні та радіоактивні речовини і матеріали, з метою перевірки додержання правил поводження з ними; вносити відповідним державним органам, громадським об'єднанням або службовим особам, підприємствам, установам, організаціям обов'язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень.

Зважаючи на те, що екологічних правопорушень дуже багато, подання міліції можуть стати ефективним засобом боротьби з ними.

Велику роботу органи міліції проводять з розкриття екологічних злочинів. Цей обсяг робіт виконують слідчі апарати. Вони борються за повне і швидке розкриття кожного злочину, здійсненого в галузі охорони природи, обов'язкове притягнення до відповідальності винних у цьому осіб. Слідчі зобов'язані виявляти причини і умови, що сприяють скоєнню злочину в сфері охорони природи, і приймати заходи щодо їх усунення, їм належить проявляти ініціативу, активність і наполегливість у викритті злочинців. Дуже важливо, щоб у боротьбі з екологічними правопорушеннями жоден злочинний випадок не залишався нерозкритим.

Суттєву роль в охороні природного середовища відіграють апарати Державної служби у боротьбі з економічною злочинністю, які ведуть боротьбу з розкрадачами природних багатств, спекулянтами та іншими особами, що незаконно користуються благами природи. В сучасних умовах ринкової економіки прибутковим заняттям багатьох громадян стало браконьєрство, яке завдає великої шкоди рибному господарству і тваринному світу. Багато розкрадається також деревини із лісів та інших природних багатств.

Ситуація вимагає від органів внутрішніх справ рішучих дій. Адже захист державної власності від злочинних посягань, до якої відносяться всі об'єкти природи, відповідно до Закону України «Про міліцію» є одним із основних завдань міліції, її

діяльність має бути спрямована на створення обстановки всебічного осуду і нетерпимості не тільки до розкрадачів, а й до тих, хто створює умови, що сприяють розкраданню та потурає злочинцям.

Не треба забувати, що безсилля влади, її бездіяльність тільки розбещує, провокує ескалацію злочинності. Держава, громадяни України мають відчути, що правоохоронні органи спроможні забезпечити належну охорону природного середовища від злочинних елементів. Охорона навколишнього природного середовища — це корінне питання і економіки, і політики.

Охороною навколишнього природного середовища займається також кримінальна міліція в ході оперативно-розшукової діяльності, спеціальна міліція та деякі інші підрозділи органів внутрішніх справ на підставі Закону України «Про оператив-но-розшукову діяльність» від 18 лютого 1992 р.

Завданням оперативно-розшукової діяльності в галузі охорони природи е пошук і фіксація фактичних даних щодо протиправної діяльності окремих осіб та груп.

Оперативно-розшукова діяльність грунтується на принципах законності, дотримання прав і свобод людини і взаємодії з органами управління та населенням.

Підставами для проведення оперативно-розшукової діяльності є наявність достатньої інформації щодо: а) злочинів, що готуються або вчинені невстановленими особами; б) осіб, які готують або вчинили злочини; в) осіб, які переховуються від органів розслідування або ухиляються від відбування кримінального покарання; г) осіб,, які зникли безвісти.

Зазначені підстави можуть міститися в заявах, повідомленнях громадян, посадових осіб, громадських організацій, засобів масової інформації, у письмових дорученнях і постановах слідчого, вказівках прокурора, ухвалах суду в кримінальних справах, що знаходяться в його провадженні, матеріалах органів дізнання, інших правоохоронних органів.

Матеріали оперативно-розшукової діяльності використовуються як приводи та підстави для порушення кримінальної справи або проведення невідкладних слідчих дій, отримання фактичних даних, що можуть бути доказами у кримінальній справі, попередження, припинення і розслідування злочинів, розшуку злочинців та осіб, які безвісти зникли, взаємного інформування підрозділів, уповноважених здійснювати опера-тивно-розшукову діяльність, та інших правоохоронних органів, інформування державних органів відповідно до їх компетенції.

Державні органи зобов'язані сприяти оперативним підрозділам у вирішенні завдань оперативно-розшукової діяльності.

Охорону навколишнього природного середовища здійснює також кримінальна міліція і міліція охорони. Відповідно до «Положення про кримінальну міліцію України», яке затверджене наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 1997 р. № 62, до основних завдань кримінальної міліції віднесено: захист прав і свобод громадян, усіх форм власності, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, здійснення розшуку злочинців.

Виконуючи ці та інші обов'язки, кримінальна міліція вносить помітний вклад в охорону природних ресурсів і навколишнього природного середовища в цілому.

Міліція охорони здійснює охорону особливо важливих об'єктів природи на договірних засадах, зокрема, об'єктів водопостачання населених пунктів з резервуарами питної води, гідроспоруд, заповідників тощо.

Одним із видів участі органів внутрішніх справ в охороні навколишнього природного середовища є участь міліції у застосуванні відповідальності за порушення екологічного законодавства. В одних випадках співробітники міліції самі застосовують відповідальність у межах прав, наданих їм законом, а в інших надають допомогу компетентним державним органам у притягненні до відповідальності порушників природоохоронного законодавства.

У боротьбі з екологічними правопорушеннями застосовуються всі види юридичної відповідальності: адміністративна, цивільно-правова, кримінально-правова, еколого-правова і дисциплінарна.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства юридична відповідальність е важливим інструментом у системі заходів правового забезпечення охорони навколишнього природного середовища. Вона дає можливість покарати осіб, які допустили екологічне правопорушення, і запобігти новим порушенням екологічного законодавства.

Суспільство і держава зацікавлені в тому, щоб весь механізм юридичної відповідальності функціонував найбільш результативно. Сприяти цьому можуть і повинні співробітники міліції.

Спроможність міліції дієво впливати на охорону навколишнього природного середовища підтверджується всім її правовим становищем, співробітник міліції є представником державного органу виконавчої влади. Законні вимоги співробітників міліції є обов'язковими для виконання громадянами і службовими особами.

З метою виконання своїх службових обов'язків співробітники міліції спираються на допомогу державних органів, громадських об'єднань, трудових колективів, службових осіб, громадян, які зобов'язані сприяти міліції у виконанні покладених на неї обов'язків.

Низку функцій у галузі охорони навколишнього природного середовища виконує протипожежна служба Міністерства внутрішніх справ України. Перш за все її діяльність спрямована на охорону лісів від пожеж, забезпечення пожежної безпеки об'єктів лісозаготівельних та інших підприємств і організацій, які виконують певні роботи в лісах.

Органи пожежного нагляду перевіряють протипожежний стан об'єктів лісозаготівельних підприємств. До їх завдань входить визначення наявності, ступеня справності та якості утримання протипожежного оснащення, а також засобів для тушіння лісних пожеж. Одним із напрямів роботи протипожежної служби Міністерства внутрішніх справ щодо запобігання пожеж у лісах є проведення інструктажів з працівниками лісової охорони і громадянами, які виконують лісозаготівельні та інші роботи в лісах. Працівники протипожежної служби виявляють також причини і умови, що сприяють виникненню лісних пожеж і вносять відповідні пропозиції до місцевих органів влади і органів лісової охорони щодо їх усунення.

Забезпечення пожежної безпеки є невід'ємною частиною державної діяльності щодо охорони життя та здоров'я людей, національного багатства і навколишнього природного середовища.

Правовою основою діяльності в галузі пожежної безпеки є Закон України «Про пожежну безпеку» від 17 грудня 1993 р. та деякі інші правові акти. Цей закон визначає загальні правові, економічні та соціальні основи забезпечення пожежної безпеки на території України. Він передбачає обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян щодо забезпечення пожежної безпеки.

Великі обов'язки покладені на Міністерство внутрішніх справ України. Зокрема, воно забезпечує здійснення державного пожежного нагляду, пожежної охорони населених пунктів і об'єктів, координує діяльність міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади з питань удосконалення пожежної охорони.

Рішення Міністерства внутрішніх справ з питань пожежної безпеки є обов'язковими для органів державної виконавчої влади, а також підприємств, установ, організацій та громадян.

У галузі пожежної безпеки діє також Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

посилення відповідальності за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки» від 19 листопада 1997 р. Цим законом посилена, зокрема, кримінальна і адміністративна відповідальність за порушення вимог щодо пожежної безпеки.

Певні завдання екологічного спрямування вирішують промислові, будівельні, сільськогосподарські підприємства, що входять до системи Міністерства внутрішніх справ України, оскільки вони безпосередньо пов'язані з використанням і охороною природних ресурсів.

Виробнича діяльність підприємств системи Міністерства внутрішніх справ регламентується як загальними нормами господарського і екологічного законодавства, так і відомчими нормативними актами. А тому всі природоохоронні вимоги, які закріплені в діючому законодавстві, повністю розповсюджуються і на діяльність згаданих підприємств.

Підприємства, установи і організації системи Міністерства внутрішніх справ зобов'язані неухильно додержуватися правил охорони земель, вод, лісів, надр, атмосферного повітря, тваринного і рослинного світу. Така вимога закріплена в Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі України про надра, Законах України про атмосферне повітря і тваринний світ.

Природоохоронні вимоги містяться і в Законі України «Про підприємства», де сказано, що промислові підприємства повинні вживати усіх необхідних заходів для забезпечення охорони повітря, грунту, водойм, лісів, інших природних ресурсів.

За невиконання або порушення правил охорони навколишнього природного середовища підприємства, установи і;

організації системи Міністерства внутрішніх справ України (або їх посадові особи), а також інші природокористувачі, несуть передбачену нашим законодавством відповідальність.

Важливим напрямом у діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони навколишнього природного середовища було і, залишається проведення профілактичної роботи, яка включає в себе запобігання екологічних правопорушень, виявлення і усунення причин і умов, з якими вони пов'язані.

Профілактичне значення мають багато інших заходів, що проводяться органами внутрішніх справ у галузі охорони навколишнього природного середовища. Наприклад, організація рейдів, патрулювання, виставлення постів, пікетів, проведення обходів тощо. Такі заходи сприяють запобіганню злочинів та інших правопорушень у галузі екології.

Широкі профілактичні можливості закладені в адміністративному нагляді міліції за додержанням санітарних правил, полювання і рибальства, правил охорони зелених насаджень у містах та інших населених пунктах.

Профілактика екологічних правопорушень досягається також і активною роз'яснювальною роботою серед населення, що проводять співробітники органів внутрішніх справ, їх участь у пропаганді екологічного законодавства сприяє підвищенню рівня свідомості громадян, змінює на краще їх ставлення до природи.

Профілактичне значення має і діяльність органів внутрішніх справ із забезпечення проведення в життя принципу невідворотності відповідальності за злочинні та інші порушення екологічного законодавства. Безкарність породжує інші, більш тяжкі злочини.

Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні охорони навколишнього середовища полягає в тому, що вони надають допомогу іншим державним органам у здійсненні ними заходів щодо охорони природи. Перш за все йдеться щодо органів міністерств охорони здоров'я і агропромислового комплексу, державних комітетів лісового, водного і рибного господарства.

Органи внутрішніх справ подають відповідним органам допомогу в реалізації заходів щодо охорони і захисту від забруднення водойм, грунтів, атмосферного повітря, пошкодження лісів, порушення правил рибальства, полювання. Браконьєрство й інші правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища є суспільне небезпечними діяннями. Вони завдають великої шкоди державі та суспільству, а тому вимагають спільних зусиль у боротьбі з ними правоохоронних і природоохоронних органів.

Низку функцій у галузі охорони навколишнього природного середовища органи внутрішніх справ здійснюють самостійно. Зокрема, самостійно апарати ДАІ виконують функції щодо охорони атмосферного повітря від забруднення. Самостійно органи внутрішніх справ здійснюють також дозвільну систему. Відповідно до чинного законодавства вони видають міністерствам та іншим центральним органам державної виконавчої впади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об'єднанням дозволи на придбання, зберігання, перевезення і використання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, холодної зброї, вибухових матеріалів, газової зброї, а громадянам — дозволи на придбання, зберігання і носіння вогнепальної і газової зброї та придбання і зберігання холодної зброї.

Сувора дозвільна система зумовлена як інтересами зміцнення правопорядку, так і охорони природи.

За останні роки коло природоохоронних завдань органів внутрішніх справ значно розширилось. Якщо раніше їх діяльність у галузі охорони природи обмежувалося головним чи-мом боротьбою з порушенням правил полювання і рибальства, то зараз вона поширюється і на охорону всіх об'єктів природи. Значно зросла роль органів внутрішніх справ в охороні лісів, вод, атмосферного повітря, природного середовища у містах, виробничій і культурно-побутовій сферах.

Враховуючи життєву необхідність посилення охорони навколишнього природного середовища, виникає потреба в спеціалізації служб міліції та інших служб Міністерства внутрішніх справ України стосовно охорони конкретних об'єктів природи:

землі, вод, лісів, надр, заповідників, заказників тощо. Спеціалізація дозволяє підвищувати професійний рівень співробітників органів внутрішніх справ у конкретній сфері діяльності і на цій підставі більш кваліфіковано вирішувати питання щодо охорони навколишнього природного середовища.

Розділ 5. Державне управління природокористуванням / охороною навколишнього природного середовища в Україні

§ 5. Поняття 1 зміст державного управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища

Державне управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища — це виконавчо-розпорядча діяльність державних органів, спрямована на забезпечення раціонального природокористування і ефективної природоохорони. Державне управління полягає в організації належних природокористування і природоохорони. Адже управляти — це перш за все організовувати. Саме від рівня організації залежить успіх у будь-якій справі,

Особливо висока організація необхідна у сфері використання природних ресурсів: землі, вод, лісів, надр землі та атмосферного повітря, тому що від цього залежить стан економіки держави, благополуччя нашого народу, його здоров'я і добробут. Ось чому управління природокористуванням займає одне з головних місць в екологічних відносинах. Воно має велике теоретичне та практичне значення. Якби управління природокористуванням відповідало потребам життя, Україна мала б здорову екологічну обстановку і в основному задовольняла б свої потреби в сировині.

Розрізняють два види державного управління: загальнодержавне і відомче. Загальнодержавне управління має територіальний характер. Воно розповсюджується на всіх приро-докористувачів і всі об'єкти природи в межах держави в цілому або певної адміністративно-територіальної одиниці. Наприклад, загальнодержавне управління здійснює Кабінет Міністрів України, виконавчий орган обласної Ради народних депутатів на підлеглій йому території. Відомче управління розповсюджує свої дії лише на певний об'єкт природи: землю, води, ліс тощо. Воно не пов'язане з адміністративно-територіальним розподілом, а розповсюджується на природокористування певним природним ресурсом, незалежно від того, на території якої області він знаходиться. Так, відомче управління лісами здійснює Державний комітет лісового господарства України та його органи на місцях. В основі державного управління лежить законодавча діяльність, яка створює нормативну базу для діяльності органів держави з виконання управлінських функцій у галузі природокористування і природоохорони. За останні роки правове регулювання в цій галузі

значно поліпшилось. Були прийняті визначні закони та інші;

правові акти, присвячені регулюванню відносин у використанні, відтворенні і охороні природних ресурсів: Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», "Про охорону атмосферного повітря»; «Програма перспективного розвитку заповідної справи в Україні», яка затверджена Верховною Радою України 22 вересня 1994 р.; «Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води», що затверджена постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р. тощо.

В екологічних законодавчих актах визначені функції управління, система державних органів, які здійснюють управління, і їх компетенція. Отже, щоб розкрити зміст державного управління природокористуванням і охороною природи, треба з'ясувати зміст функцій управління, систему державних органів, що здійснюють ці функції, і їх компетенцію. До функцій управління відносяться:

а) облік природних ресурсів;

б) планування використання і охорони природних ресурсів;

в) проведення екологічної експертизи;

г) стандартизація і нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища;

д) здійснення контролю за використанням і охороною природних ресурсів.

Облік природних ресурсів ведеться головним чином за допомогою відповідних державних кадастрів. У ст. 23 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» записано: «Для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні кадастри природних ресурсів».

Кадастр— це звід (зведення) основних відомостей про той чи інший об'єкт природи. Існують, зокрема, такі державні кадастри: земельний, водний, лісовий, родовищ і проявів корисних копалин, кадастр тваринного світу.

Державний земельний кадастр призначений для забезпечення Рад народних депутатів, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян відомостями про землю з метою організації її раціонального використання та охорони, регулювання земельних відносин, землеустрою, обгрунтування розмірів плати за землю.

Земельний кадастр містить систему необхідних відомостей і документів про правовий режим земель, їх розподіл серед

власників землі і землекористувачів, у тому числі орендаторів, за категоріями земель, про якісну характеристику і народногосподарську цінність земель.

Ведення державного земельного кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, фунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань, реєстрацією землеволодінь та землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості земель, бонітуванням та економічною оцінкою земель.

Земельний кадастр ведеться за рахунок коштів державного, республіканського (Автономної Республіки Крим) і місцевих бюджетів.

Державний водний кадастр складається з метою систематизації даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів. Він містить дані кількісних і якісних показників, реєстрації водокористувачів, а також дані обліку використання вод. Ведення водного кадастру має важливе значення для планування розвитку промисловості, сільського господарства, енергетики, транспорту та інших галузей народного господарства.

Державний облік лісів і державний лісовий кадастр ведуться з метою ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в лісовому фонді та забезпечення Рад народних депутатів, зацікавлених органів державної виконавчої влади, лісокористувачів відомостями щодо лісового фонду.

Облік лісів і лісовий кадастр містять систему відомостей і документів щодо правового режиму лісового фонду, розподілу його між користувачами, якісного і кількісного стану лісового фонду, поділу лісів за групами та віднесення до категорій захищеності, економічної оцінки та інших даних, необхідних для раціонального ведення лісового господарства і оцінки результатів господарської діяльності в лісовому фонді.

Державний облік лісів і державний лісовий кадастр ведуться державними органами лісового господарства на основі матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів за єдиною для України системою на кошти державного бюджету1.

Аналогічний зміст і призначення мають і кадастри інших природних об'єктів.

Дуже важливою функцією управління природокористуванням і охороною природи є планування цих двох основних екологічних дій. Від якісного і своєчасного планування багато в чому залежить раціональність використання і надійність охорони природних ресурсів.

Планування здійснюється на всіх рівнях — від підприємства до держави в цілому. У державних планах економічного і соціального розвитку України є окремі розділи, присвячені питанням природокористування і охорони навколишнього природного середовища.

Відповідні міністерства складають плани використання і охорони земель, вод, лісів, надр, тваринного світу, атмосферного повітря і природно-заповідного фонду.

Використання природних ресурсів і їх охорона планується також підприємствами та іншими господарськими організаціями.

Законодавством передбачено, що посадові особи, з вини яких не виконуються плани раціонального використання і охорони природи, позбавляються повністю або частково премій. За певних обставин може наставати також той чи інший вид юридичної відповідальності, особливо якщо йдеться щодо охорони здоров'я і життя людей, їх добробуту, щодо збереження чистоти довкілля.

Відповідно до законодавства України здійснюється загальне і спеціальне використання природних ресурсів. Загальне використання природних ресурсів гарантується громадянам України для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) і здійснюється безкоштовно, без закріплення ресурсів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.

Спеціальне використання природних ресурсів передбачає надання громадянам, підприємствам, установам і організаціям природних ресурсів у володіння, користування або оренду на підставі спеціальних дозволів. Це право використання на-; дається для здійснення виробничої та іншої діяльності за плату, а у випадках, передбачених законодавством, — на пільгових умовах.

Природні ресурси України поділяються на ресурси загальнодержавного і місцевого значення. До ресурсів загальнодержавного значення належать:

територіальні та внутрішні морські води;

природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони;

атмосферне повітря;

підземні води;

поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області;

лісові ресурси державного значення;

природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

дикі тварини, що перебувають у стані природної волі, інші об'єкти тваринного світу у межах територіальних і внутрішніх морських вод, водойм, розташованих на території більш ніж однієї області, державних мисливських угідь, лісів державного значення, а також види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України;

корисні копалини, за винятком загальнопоширених.

Законодавством України сюди можуть бути віднесені й інші природні ресурси.

До природних ресурсів місцевого значення належать такі, що не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення.

Поряд з плануванням використання природних ресурсів планується їх охорона, в основі якої лежить екологічне законодавство. Саме в законодавчих актах передбачені ті засади і напрями планування, які знаходять конкретизацію в експлуатаційних і охоронних планах державних органів управління, відомчих і внутрішньогосподарських планах.

Недоліком є те, що планування природоохорони ще не стало обов'язковим для всіх суб'єктів екологічних відносин, а там, де такі плани є, вони не завжди виконуються.

Це свідчить про те, що охоронна спроможність права в екологічних відносинах реалізується недостатньо. Однак наша сьогоднішня дійсність вимагає виправлення такого становища.

Важливою функцією управління в галузі використання і охорони навколишнього природного середовища є проведення екологічної експертизи, що визначається Законами України «Про екологічну експертизу», «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими актами законодавства України.

Завданням законодавства про екологічну експертизу є регулювання суспільних відносин у галузі екологічної експертизи для забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природною середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту екологічних прав та інтересів громадян і держави.

У Законі України «Про екологічну експертизу» визначені компетенція Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Уряду цієї республіки, місцевих Рад народних депутатів. Міністерства екології та природних ресурсів у цій галузі.

Поряд з питанням державного регулювання та управління у галузі екологічної експертизи Закон закріпив права та обов'язки замовників екологічної експертизи, порядок її проведення та фінансування.

Окремий розділ у Законі закріплює відповідальність за порушення законодавства про екологічну експертизу. Винні особи притягаються відповідно до дисциплінарної, адміністративної, цивільної чи кримінальної відповідальності.

Згідно зі ст. 50 Закону України «Про екологічну експертизу» правопорушеннями в галузі екологічної експертизи є:

1) порушення встановленого законодавством порядку проведення екологічної експертизи;

2) надання свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяльності об'єкта екологічної експертизи;

3) надання дозволів на спеціальне природокористування;

фінансування та реалізацію проектів і програм або діяльності, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людей, без позитивного висновку екологічної експертизи;

4) здійснення екологічної експертизи неправоздатними підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян та іншими формуваннями;

5) недотримання під час реалізації об'єкта експертизи вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки відповідно до висновку державної екологічної експертизи;

6) незаконне втручання будь-кого у проведення екологічної експертизи;

7) ухилення від надання на законну вимогу державних еколого-експертних органів і формувань необхідних відомостей і матеріалів;

8) підготовка свідомо неправдивого висновку державної екологічної експертизи.

Законодавством України може встановлюватися відповідальність також за інші правопорушення в галузі екологічної експертизи.

Управлінню у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища притаманна така функція, як стандартизація і нормування. Все це проводиться для

встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Державні стандарти в галузі охорони навколишнього середовища є обов'язковими для виконання і визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я людей, інші питання.

Екологічні стандарти розробляються і вводяться в дію в порядку, що встановлюється законодавством України.

Важливу роль у забезпеченні раціонального використання і охорони природних ресурсів відіграє екологічне нормування. Система екологічних нормативів складається з:

а) нормативів екологічної безпеки (граничне допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, граничне допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище та вмісту шкідливих речовин у продуктах харчування);

'б) нормативів граничне допустимих викидів та скидів в навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівнів шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів.

Законодавством України можуть встановлюватися нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи, які розробляються і вводяться в дію Міністерством екології та природних ресурсів, Міністерством охорони здоров'я та іншими уповноваженими на те органами відповідно до законодавства України. Вони повинні відповідати вимогам охорони навколишнього природного середовища та здоров'я людей від негативного впливу його забруднення.

Нормативи граничне допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі на рівні шкідливих впливів на нього є єдиними для всієї території України.

У разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватися більш суворі нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.

Однією з функцій управління в' галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища є контроль і нагляд.

Контроль підвищує дієвість і ефективність усіх функцій управління. Він допомагає втілювати в життя закони та інші правові акти, спрямовані на забезпечення раціонального використання і охорони природних ресурсів, надає можливість виявляти прогалини в правовому регулюванні екологічних відносин, недоліки в організаційній, господарській і виховній роботі, що пов'язана з використанням і охороною природи.

Контроль допомагає своєчасно виявляти і усувати помилки та недоліки в галузі екології, примушує недобросовісних користувачів неухильно виконувати свої прямі обов'язки, належно використовувати і охороняти природне багатство. Він підвищує почуття відповідальності керівників усіх рівнів за стан справ в екології. Отже, контроль — це порядок, організованість і робота. Він дисциплінує і підвищує відповідальність за доручену справу. Контроль здійснюється Радами народних депутатів та їх виконавчими органами, Міністерством екології та природних ресурсів, його органами на місцях та іншими спеціально вповноваженими державними органами.

З метою вдосконалення системи державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів Кабінетом Міністрів України створена Державна екологічна інспекція Міністерства екології та природних ресурсів. Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 1993 р.

Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використовуванням природних ресурсів визначається законодавством України, що діє в цій галузі.

§ 5.2. Органи управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища та їх компетенція

Державне управління у сфері використання й охорони навколишнього природного середовища здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада і Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві Ради народних депутатів та їх виконавчі органи, а також спеціально вповноважені на те державні органи і громадські організації.

Кожний із зазначених органів здійснює управління в межах своєї компетенції та притаманними йому методами. Вищі органи державної влади і управління приймають закони, постанови, інші правові акти, спрямовані на забезпечення раціонального використання і охорону природних ресурсів. Місцеві органи державної влади і управління приймають свої природоохоронні акти і контролюють виконання законодавчих актів, прийнятих вищими органами влади у цій галузі.

До виключної компетенції Верховної Ради України віднесено:

а) визначення основних напрямів державної політики у галузі охорони навколишнього природного середовища;

б) затвердження державних екологічних програм;

в) визначення правових основ регулювання відносин у галузі природокористування і охорони навколишнього природного середовища;

г) визначення повноважень Рад народних депутатів, порядку організації та діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;

д) встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, статусу потерпілих громадян та оголошення таких зон на території республіки.

Верховна Рада України може приймати до свого розгляду й інші питання в цій галузі.

Кабінет Міністрів України:

здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою екологічної політики;

забезпечує розробку державних, республіканських, міждержавних і регіональних екологічних програм;

координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України в питаннях охорони навколишнього природного середовища;

встановлює порядок розробки та затвердження екологічних нормативів, лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів;

встановлює порядок визначення плати та її граничних розмірів за користування природними ресурсами, забруднення навколишнього природного середовища, розміщення відходів, інші види шкідливого впливу на нього;

приймає рішення про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

вирішує інші питання в цій галузі.

Широкими повноваженнями в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів наділені місцеві Ради народних депутатів та їх виконавчі органи. Згідно з діючим законодавством щодо правового регулювання використання і охорони природних ресурсів місцеві органи влади і управління:

забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян;

затверджують з урахуванням екологічних вимог проекти планування і забудови населених пунктів;

затверджують місцеві екологічні програми;

здійснюють контроль за додержанням законодавства щодо охорони навколишнього середовища;

припиняють господарську діяльність підприємств, установ і організацій місцевого підпорядкування в разі порушення ними законодавства щодо охорони навколишнього природного середовища;

здійснюють екологічну освіту та екологічне виховання громадян.

Як відомо, державне управління у сфері використання і охорони навколишнього природного середовища здійснюють також спеціально уповноважені на те державні органи: Міністерство екології та природних ресурсів України, Державний комітет лісового господарства України, Міністерство охорони здоров'я України та їх органи на місцях, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет водного господарства України, Комітет України з питань геології та використання надр і деякі інші.

До компетенції Міністерства екології та природних ресурсів і його органів на місцях входить:

а) здійснення комплексного управління в республіці, проведення єдиної науково-технічної політики з питань охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, координація діяльності міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій у цій галузі;

б) державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, а також за додержанням норм екологічної безпеки;

в) участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища від забруднення та інших шкідливих впливів;

г) здійснення державної екологічної експертизи;

д) подання позовів щодо відшкодування збитків 1 втрат,

заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

е) керівництво заповідною справою, ведення Червоної книги України.

Міністерство екології та природних ресурсів України виконує й інші функції відповідно до положення про нього.

Для забезпечення державного управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду можуть створюватися спеціальні підрозділи Міністерства екології та природних ресурсів України та його органів на місцях.

Управління природними, біосферними заповідниками, національними природними парками, регіональними ландшафтними, дендрологічними, зоологічними парками, парками — пам'ятками садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, ботанічними садами здійснюється спеціальними адміністраціями органів, у віданні яких вони перебувають. До складу таких адміністрацій входять відповідні наукові підрозділи, служби охорони, господарського та іншого обслуговування.

Управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.

Об'єднання громадян беруть участь в управлінні територіями та об'єктами природно-заповідного фонду шляхом:

а) внесення пропозицій щодо організації нових територій та об'єктів природно-заповідного фонду, забезпечення їх охорони, ефективного використання і відтворення природних комплексів та об'єктів;

б) сприяння державним органам у їх діяльності в цій

сфері;

в) участі в проведенні екологічної експертизи об'єктів, що впливають чи можуть негативно впливати на стан територій та об'єктів природно-заповідного фонду;

г) участі в контролюванні за додержанням режиму таких територій та об'єктів.

Компетенція інших спеціально вповноважених державних органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів визначається законодавством України і положеннями про ці органи.

Громадське управління в галузі використовування та охорони навколишнього природного середовища здійснюється громадськими об'єднаннями, якщо така діяльність передбачена їх статутами.

Громадські природоохоронні об'єднання мають право:

брати участь у проведенні перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів;

проводити громадську екологічну експертизу, оприлюднювати її результати і передавати органам, уповноваженим приймати рішення;

одержувати інформацію щодо стану навколишнього природного середовища, джерел його забруднення, програм і заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

виступати з ініціативою проведення республіканського і місцевих референдумів з питань з охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;

вносити до відповідних органів пропозиції щодо організації територій то об'єктів природно-заповідного фонду;

подавати до суду позови щодо відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в тому числі здоров'ю громадян і майну громадських об'єднань.

§ 5.3. Діяльність органів внутрішніх справ щодо забезпечення управління у сфері екології

Діяльність органів внутрішніх справ щодо забезпечення управління у сфері екології обумовлюється їх правовим положенням, основними завданнями, обов'язками і наданими їм правами. Будучи складовою частиною системи органів державного управління, вони спроможні виконувати певною мірою функції як загальнодержавного, так і відомчого управління.

Місце і роль органів внутрішніх справ у системі державних органів, що здійснюють управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища, визначаються їх специфічними особливостями. Управлінські дії органів внутрішніх справ здебільшого перебувають у площині захисту управлінських прав інших державних органів, а також у сфері зміцнення законності в екологічних відносинах. Контроль і нагляд за законністю використовуються органами внутрішніх справ для запобігання, припинення і розкриття протиправних дій у галузі природокористування і охорони природи.

Органам внутрішніх справ належить реагувати Відповідним чином як на незаконні управлінські дії в галузі екології, так і на бездіяльність державних органів і природокористува-чів щодо вдосконалення природокористування і охорони навколишнього природного середовища.

Удосконалення правового регулювання екологічних відносин — процес об'єктивний, обумовлений самим життям, але він відбуватиметься більш активно, якщо органи внутрішніх справ та інші природоохоронні органи будуть всебічно йому сприяти.

Потенційні можливості органів внутрішніх справ дозволяють їм більш предметне впливати на екологізацію управлінських нормативних актів і відповідних дій державного, відомчого і внутрішньогосподарського характеру. Зокрема, вони могли б ініціювати узагальнення практики реалізації екологічного законодавства у відповідних сферах діяльності, удосконалення методики зміцнення законності, здійснення інших функцій управління в галузі екології.

Сьогодні відбувається процес удосконалення державного управління в галузі природокористування і охорони природи:

значно оновилось екологічне законодавство, розширені права місцевих Рад щодо вирішення питань використання і охорони природи, створюються нові підрозділи природоохоронного призначення в складі органів внутрішніх справ тощо.

Водночас важливого значення набуває природоохоронна діяльність підприємств, установ і організацій, її змістом є планування заходів щодо охорони природи, організація спеціальної служби охорони природи, удосконалення техніки і технології виробництва відповідно до екологічних вимог, моральне і матеріальне стимулювання цих робіт, виховання у працівників підприємств почуття бережного ставлення до природи.

Важливо, щоб управління підприємствами, організаціями і установами все більше набирало екологічної спрямованості. Передбачається велика перебудова роботи підприємств з точки зору технології виробництва, яка негативно впливає на екологічне середовище. Крім того, завжди має бути науково обгрунтованим їх розташування, щоб вони змогли обмежити свій вплив на здоров'я мешканців міст і сіл.

Зрозуміло, що екологічною спрямованістю виробництва повинні займатися не тільки органи управління самих підприємств, але й державні органи управління, в тому числі органи внутрішніх справ. Загальними зусиллями ця проблема буде вирішена швидше. Треба враховувати і те, що чинне законодавство відкриває можливість для органів внутрішніх справ та інших природоохоронних органів діяти цілеспрямованіше і рі

шучіше проти тих, хто порушує екологічне законодавство, активно впливати на правопорушників, притягуючи їх до адміністративної та кримінальної відповідальності.

Екологізація виробництва має стати першочерговою метою і основною задачею всіх державних, кооперативних, громадських підприємств, установ і організацій, їх посадових осіб, усіх громадян України.

Ефективність складного процесу управління у сфері екології залежить від наявності людських, матеріальних, організаційних факторів та безлічі інших чинників, серед яких слід виділити професіоналізм і сумлінність.

Ефективне управління неможливе без високого професіоналізму, дисципліни, відповідальності, чіткої організації управлінських відносин, суворого виконання правил і процедур управлінського процесу, неухильного дотримання принципів законності.

Діяльність органів внутрішніх справ спрямована на підвищення ефективності управління у сфері екології. Це вимагає відповідної підготовки кадрів, які в них працюють.

Розділ 6. Механізм реалізації екологічного права

§ 6.1. Реалізація екологічного права — вирішальний етап у розвитку екологічних правовідносин

У регулюванні екологічних відносин важливе місце посідає реалізація норм екологічного права. Саме через реалізацію останніх досягається той результат, який передбачається законодавством. Недостатньо виробити і прийняти досконалий закон, необхідно забезпечити його виконання.

Будь-яка норма права реалізується шляхом впливу на волю людей, а через неї — на суспільне життя. Однак реалізацію правової норми не треба ототожнювати з захистом її припису з боку держави, яка застосовує різні заходи впливу до порушників цього припису. Державний захист є лише однією з гарантій забезпечення реалізації норм права.

Реалізацію екологічно-правової норми не можна ототожнювати з застосуванням цієї норми. Екологічно-правова норма може не застосовуватися, але вона реалізується завжди, якщо громадяни добровільно виконують її приписи. Добровільне виконання — найбільш розповсюджена форма реалізації норм екологічного права. Проте це не зменшує ропі й значення інших форм реалізації його норм.

Стан справ, з виконанням норм екологічного законодавства вимагає посиленої уваги до цієї проблеми. У галузі екологічних відносин ще дуже багато порушень. Теорія і практика правової охорони екологічних відносин шукає шляхи їх розв'язання. Сьогодні можна констатувати, що реалізація норм екологічного права знаходить свій вияв у таких формах:

а) у формі виконання суб'єктами екологічних відносин своїх зобов'язань і здійснення повноважень, передбачених еколого-правовими актами;

б) у формі утримання від здійснення дій, заборонених нормами екологічного права;

в) у формі застосування компетентними органами і особами правових норм за невиконання або порушення вимог екологічного законодавства.

Механізм реалізації правових норм складається з їх виконання, додержання і застосування. Реалізація норм права є результатом, підсумком правового регулювання.

Виконання суб'єктами екологічних відносин своїх зобов'язань і здійснення повноважень — це така форма реалізації норм екологічного права, яка вимагає активних дій зазначених суб'єктів. Прикладом виконання зобов'язань може бути норма, що зобов'язує власників земельних ділянок і землеко

ристувачів ефективно використовувати землю, підвищувати її родючість, застосовувати природоохоронні технології виробництва, не допускати погіршення екологічної обстановки на території в результаті своєї господарської діяльності, а також норма, що зобов'язує водокористувачів економмо використовувати водні ресурси, дбати про їх відновлення і поліпшення якості вод.

Прикладом здійснення повноважень можуть бути норми, що передбачають компетенцію державних органів у галузі управління і контролю за використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів і лісів. Зокрема, згідно з нормами водного законодавства, поряд з іншими повноваженнями, до відання обласних, районних сільських Рад народних депутатів належать обмеження, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними вимог щодо водного законодавства.

Відповідно до норм лісового законодавства районні, міські, селищні та сільські Ради народних депутатів наділені такими повноваженнями, як заборона відвідання лісів населенням і в'їзд до них транспортних засобів у період високої пожежної небезпеки.

Сутність такої форми реалізації норм екологічного права, як утримання від здійснення дій, заборонених відповідними нормами, полягає в тому, що суб'єкти екологічних відносин утримуються від порушення і заборон, що містяться у тих або інших еколого-правових нормах.

Прикладом утримання від здійснення заборонених дій у галузі екологічних відносин може бути недопущення вилучення особливо цінних продуктивних земель для несільськогоспо-дарських потреб; недопущення забруднення, засмічення і вичерпання вод; додержання правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив та інших препаратів, запобігання забрудненню атмосферного повітря.

До факторів, які сприяють забезпеченню реалізації екологічного права, належать його гласність, доступність, чіткість, гуманність. Необхідно тільки забезпечити належні умови, щоб ці якості екологічного права змогли «працювати» повною мірою. Зокрема, еколого-правові акти і норми повинні широко відображатися в друкованих виданнях, на телебаченні, радіо, в усній правовій пропаганді.

"• Треба зробити все для того, щоб кожна людина уявляла наслідки забруднення навколишнього природного середовища,

його згубний вплив не тільки на нинішнє, але» На» майбутні

покоління людей.

Особливою формою реалізації екологічного права є застосування правових норм за невиконання або порушення вимог екологічного законодавства.

Застосування норм права необхідно, якщо є факт правопорушення, який вимагає відновлення порушеного права і призначення відповідної санкції за його порушення. Застосування норм права завжди має активний і творчий характер.

Правозастосовчу діяльність здійснюють відповідні державні органи, посадові особи і громадські організації. Режим законності вимагає, щоб застосування норм права не залежало від розсуду посадової особи, а завжди відбувалося на підставі закону.

Важливою умовою правильного застосування норм права є точне встановлення фактичних обставин. Необхідно також, щоб встановленим фактам, що мають юридичне значення, була дана правильна кваліфікація і щоб на цій підставі були вірно визначені юридичні наслідки.

Зрозуміло, що сама правова норма повинна бути ефективною. Малоефективність правових норм, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища, виникає в результаті відриву санкцій, що забезпечують їх виконання, від самих норм.

Санкції таких норм містяться в інших правових актах або випливають із загальних положень про відповідальність за невиконання або порушення правових норм. Відрив санкції від правової норми послаблює її регулююче і правоохоронне значення, оскільки юридичні обов'язки не можуть існувати без юридичної відповідальності. Тому передбачена в законі мета — не допустити екологічних правопорушень — часто не

досягається.

Є безліч прикладів, коли порушувалися навіть досить змістовні правові акти і ніхто не ніс за це відповідальності тільки тому, що в правових актах не були обумовлені наслідки їх невиконання.

Санкція— це частина правової норми, в якій міститься вказівка на юридичні наслідки за порушення вимог цієї норми права. Мета санкції — створення несприятливих наслідків для правопорушника.

До цього часу в юридичній літературі немає єдиної думки щодо структури правової норми. Не всі автори поділяють традиційний погляд щодо тричленної структури правової норми, обов'язковим елементом якої є санкція. Так, М. Д. Шаргород-ський і деякі інші автори дійшли висновку, що правова норма

обмежується двома елементами — гіпотезою і диспозицією1;

А. Ф. Чердонцев, наприклад, пише: «Кожній нормі права для того, щоб бути забезпеченою примусово силою держави, зовсім не обов'язково мати в складі свого структурного елемента санкцію»2.

Більш правильною, на наш погляд, е точка зору прихильників трьохелементної структури правової норми. Так, С. Н. Братусь у своїй змістовній монографії «Юридическая ответственность й законность» переконливо довів, що норма права повинна бути наділена санкцією, інакше без неї стираються межі можливого чи належного поводження3. З таким висновком не можна не погодитись.

Питання про місце санкції у структурі правової норми має не тільки теоретичне, а й практичне значення. Ефективність охорони навколишнього природного середовища багато в чому залежить від дієвості норм права, які регулюють охорону екологічних суспільних відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забезпечували безумовне недопущення порушень вимог екологічного законодавства. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли вона реально забезпечується. Якщо ж правомочність тільки проголошена, але немає гарантій для її виконання, вона втрачає своє значення, силу і дієвість.

Отже, реалізація екологічного права тісно пов'язана з удосконаленням правових норм. Тому ще під час підготовки законів, указів, постанов уряду і рішень місцевих органів державної влади слід всебічно враховувати потреби реалізації екологічного права і таким чином запобігати невиконанню його вимог.

Одним із шляхів удосконалення еколого-правових норм е забезпечення їх санкціями, які передбачали б юридичні наслідки за екологічні правопорушення. Це надає нормам права більше дієвості.

Відсутність в нормативних актах чітко сформульованих санкцій за невиконання передбачених у них приписів породжує безвідповідальне ставлення до їх виконання, призводить до нігілізму. І навпаки, узаконення і застосування заходів впливу до осіб, які не виконують приписів, стверджує автори-

тет права, має попередкувальне значення для потенційних правопорушників.

Наділення правових норм санкціями має й інші позитивні сторони. Зокрема, надається можливість зменшити кількість актів, що видаються. Нерідко буває так: спочатку приймається правовий акт, спрямований на регулювання екологічних відносин, а потім — акт еколого-правового характеру, який забезпечує виконання раніше прийнятих норм. При забезпеченні правових норм санкціями їхні регулююча і охоронна функції будуть поєднані.

Іншою важливою умовою застосування норм права як гарантії реалізації екологічного права є правильний вибір санкцій. Санкція повинна відповідати вчиненому злочину або допущеному правопорушенню. В демократичній, правовій державі має бути тільки так. Несправедливість, яка допущена при визначенні міри покарання порівняно зі вчиненим злочином, підриває ефект державного примусу як стосовно тих, хто притягується до відповідальності, так і стосовно всіх інших суб'єктів суспільних відносин. Покарання тоді досягає мети, коли воно законне, доцільне і справедливе.

Використання зазначених форм реалізації екологічного права дає певні позитивні результати, проте екологічних правопорушень ще дуже багато. Потенціал екологічного законодавства використовується незадовільно.

Треба пам'ятати, що реалізація екологічного права є важливою проблемою, за її вирішення відповідальність перед народом несе і законодавча, і виконавча влада. Як свідчить практика, правоохоронні органи не забезпечують надійного контролю і нагляду за виконанням законів про охорону навколишнього природного середовища. З року в рік збільшується розрив між кількістю екологічних злочинів і кількістю розглянутих у судах кримінальних і цивільних екологічних справ. У роботі правоохоронних органів такі справи займають незначне місце.

Питання реалізації норм права висвітлювалися в юридичній літературі: в окремих статтях, главах підручників з теорії держави та права, розділах наукових праць. Але це не зменшило актуальності проблеми. Для її вирішення потрібні надзвичайні зусилля Верховної Ради, Уряду, правоохоронних структур, органів місцевого самоврядування і кожного свідомого громадянина України. Причому найпильнішу увагу треба приділяти реалізації норм екологічного права, яке має життєдайне значення для людини і всього живого на землі.

Реалізація права залишається однією з найголовніших проблем розвитку правового регулювання суспільних відно

син. До її розв'язання треба підходити з ґрунтовних теоретичних позицій, максимально використовуючи науковий, інтелектуальний потенціал і передовий практичний досвід.

§ 6.2. Економічний механізм реалізації екологічного права

До економічних важелів забезпечення реалізації екологічного права відносяться:

фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

плата за спеціальне використання природних ресурсів;

плата за забруднення навколишнього природного середовища;

плата за погіршення якості природних ресурсів;

стимулювання в системі охорони навколишнього природного середовища;

екологічне страхування.

Фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища здійснюється за рахунок державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільних внесків та інших коштів.

Плата за спеціальне використання природних ресурсів встановлюється на основі нормативів плати і лімітів їх використання. Нормативи плати визначаються з урахуванням роз-повсюдженості природних ресурсів, їхньої якості, можливості відтворення, доступності, продуктивності, місцезнаходження, можливості переробки та інших факторів.

Нормативи плати за використання природних ресурсів і порядок їх стягнення встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Плата за забруднення навколишнього природного середовища встановлюється на основі лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин в навколишнє середовище та розміщення відходів промислового, сільськогосподарського, будівельного та іншого виробництва.

Порядок встановлення нормативів плати та стягнення платежів за забруднення навколишнього природного середовища визначається Кабінетом Міністрів України.

-  Плата за погіршення якості природних ресурсів (зниження родючості грунтів, продуктивності лісів, рибопродуктивності водойм тощо) в результаті володіння і використовування встановлюється на основі нормативів.

Порядок встановлення нормативів плати за погіршення якості природних ресурсів визначається Кабінетом Міністрів

України.

Платежі підприємств, установ, організацій, а також громадян за погіршення якості природних ресурсів внаслідок володіння і користування ними здійснюються за рахунок прибутку, що залишається в їхньому розпорядженні.

Забезпеченню реалізації екологічного права сприятиме також утворення місцевих і республіканського позабюджетних фондів.

Місцеві позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища утворюються в межах єдиного позабюджетного фонду відповідної Ради народних депутатів за рахунок:

платежів за забруднення навколишнього природного середовища;

частини грошових стягнень за порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища та шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища в результаті господарської та іншої діяльності, а саме: 50 відсотків суми штрафів, стягнутих з посадових осіб за правопорушення у галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів; 50 відсотків коштів, стягнутих з громадян, у тому числі іноземних, за шкоду, заподіяну природним ресурсам порушенням природоохоронного законодавства; 80 відсотків коштів, стягнутих з підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності за шкоду, заподіяну природним ресурсам порушенням природоохоронного законодавства; 80 відсотків коштів, отриманих від реалізації незаконно добутих природних ресурсів або продукції, виробленої з них, чи їх

вартості;

цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та громадян.

Республіканський позабюджетний фонд охорони навколишнього природного середовища утворюється за рахунок:

відрахувань з місцевих позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища;

добровільних внесків підприємств, установ, організацій громадян та інших надходжень.

Кошти місцевих і республіканського позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища можуть

використовуватися тільки для цільового фінансування природоохоронних заходів, у тому числі наукових досліджень з цих питань, а також заходів для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я населення.

Серед економічних важелів забезпечення реалізації екологічного права чинне місце посідає стимулювання суб'єктів екологічних відносин. Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природною середовища» стимулювання здійснюється шляхом:

а) надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян у разі реалізації ними заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, при переході на ма-ловідходні і безвідходні ресурсе- і енергозберігаючі технології, організації виробництва і впровадженні очисного обладнання і устаткування для утилізації забруднюючих речовин і переробки відходів, а також приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів ( 'скидів забруднюючих речовин, вжиття інших заходів, спрямованих на поліпшення охорони навколишнього природного середовища;

б) надання на пільгових умовах короткострокових і довгострокових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища;

в) встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів;

г) звільнення від оподаткування фондів охорони навколишнього природного середовища;

д) передачі частини коштів позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища на договірних умовах підприємством, установам, організаціям і громадянам на заходи для гарантованого зниження викидів і скидів забруднюючих речовин і зменшення шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на стан навколишнього природного середовища, на розвиток екологічно безпечних технологій та виробництв;

є) надання можливості отримання природних ресурсів під заставу.

Важливим економічним важелем забезпечення реалізації екологічного права є екологічне страхування. Згідно зі ст. 49 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» здійснюється добровільне і обов'язкове державне та інші види страхування громадян та їх майна, майна і доходів підприємств, установ і організацій на випадок шкоди,

заподіяної внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів.

Порядок екологічного страхування встановлюється законодавством України.

Поряд із зазначеними економічними важелями забезпечення реалізації екологічного права використовуються й інші засоби економічного впливу на суб'єкти екологічних відносин, з тим, щоб вони додержувалися вимог екологічного законодавства.

Економічні гарантії забезпечують реалізацію екологічного права матеріальними засобами. Головним носієм економічних гарантій виступає Українська держава, яка має всі основні важелі економічного розвитку нашого суспільства.

Зазначимо, що надійне забезпечення реалізації екологічного права потребує інтенсивнішого застосування економічних важелів. Перш за все мають зростати державні витрати на охорону навколишнього природного середовища. При вирішенні цього питання треба рівнятися на високорозвинені країни, Так, США витрачають на охорону природи понад 80— 85 млрд доларів на рік; з них близько 45—50 відсотків припадає на аграрно-промисловий комплекс.

Виділення незначних коштів на охорону природи в Україні практично зводить нанівець ефективність тих еколого-право-вих норм, застосування яких вимагає капітальних вкладень.

Зволікання з витратами на охорону довкілля сьогодні призведе до їх збільшення завтра, бо шкода, завдана природі, буде помножуватись. І навпаки, завчасно зроблені капіталовкладення згодом не тільки окупляться, а й запрацюють на народ і державу з прогресуючою ефективністю.

Збільшення витрат на охорону природи не вирішить проблему, якщо не зміниться ставлення людей до навколишнього середовища. Держава вийде з екологічної кризи тільки тоді, коли кожний керівник і громадянин засвоять, що, по-перше, забруднення довкілля та надмірне споживання природних ресурсів стає економічно невигідним, по-друге, зволікання з охороною навколишнього природного середовища є самогубством. Треба назавжди відмовитися від споживацького ставлення до природи, слід пам'ятати, що природа -— єдине середовище існування суспільства.

Економічні гарантії реалізації екологічного права, як правило, не діють довільно. Більшість із них застосовуються в рамках, визначених правом, і мають правову форму. Широке використання правової форми суспільного регулювання є однією з об'єктивних закономірностей розвитку правової держави. Але закріплення в праві економічних важелів недостатньо. Не менш важливо, щоб правові норми всебічно допома-, гали економічним заходам діяти в потрібному напрямі. Необхідно удосконалювати саме екологічне законодавство. Воно має сприяти розвиткові й удосконаленню економічного механізму охорони навколишнього природного середовища, стати складовою частиною виробничо-господарської діяльності. Тільки за цієї умови підприємство буде зацікавлене в охороні оточуючого середовища не менше, ніж у збільшенні кількості і поліпшенні якості своєї продукції.

§ 6.3. Юридичні заходи щодо забезпечення реалізації екологічного права

До юридичних заходів реалізації екологічного права відносяться:

а) здійснення державного і громадського контролю за додержанням вимог екологічного законодавства всіма суб'єктами екологічних відносин;

б) припинення господарської діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

в) звільнення з посад тих керівників, які не виконують вимог екологічного законодавства або порушують його;

г) притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у порушенні екологічного законодавства.

Існують й інші правові заходи щодо забезпечення реалізації екологічного законодавства.

Державний контроль за реалізацією екологічного законодавства здійснюють вищі та місцеві органи державної влади і управління, природоохоронні та правоохоронні органи.

Об'єктами контролю є додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища, виконання природоохоронних заходів, стан природного середовища. Іншими словами, державному контролю підлягає додержання законодавства про використання і охорону земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні (курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій і об'єктів).

Система органів, які здійснюють державний контроль, і об'єкти контролю визначені Земельним, Водним, Лісовим кодексами, Кодексом законів про надра, Законами про охорону

тваринного світу і атмосферного повітря, іншими еколого-пра-вовими актами.

Найширші повноваження мають Верховна Рада та Кабінет Міністрів України. Верховна Рада розробляє і приймає закони та здійснює контроль за їх виконанням. До виключної компетенції Верховної Ради України у галузі охорони навколишнього природного середовища належать:

а) визначення основних напрямів державної політики в зазначеній галузі;

б) затвердження державних екологічних програм;

в) визначення правових основ регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища;

г) визначення повноважень Рад народних депутатів, порядку організації та діяльності органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Кабінет Міністрів України:

а) контролює виконання еколого-законодавчих актів і приймає свої постанови природоохоронного значення;

б) здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою екологічної політики;

в) забезпечує розробку державних, міждержавних і регіональних екологічних програм;

г) координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України у питаннях охорони навколишнього природного середовища;

д) організує екологічне виховання та екологічну освіту

громадян.

Широкі повноваження Верховної Ради і Кабінету Міністрів України в галузі охорони навколишнього природного середовища складають міцну основу для забезпечення реалізації екологічного законодавства.

Вклад вищих органів державної влади і управління в реалізацію екологічного законодавства визначається також тим, що вони спрямовують і контролюють природоохоронну діяльність обласних, районних, міських рад народних депутатів і їх

виконавчих органів.

Недоліком є те, що вищі органи державної влади й управління надане їм право контролю за додержанням законодавства використовують недостатньо. Оздоровленню екологічної обстановки в державі сприяло б, наприклад, заслуховування звітів областей чи регіонів про виконання вимог екологічного законодавства. Існують й інші форми контролю, які майже не використовуються. Це одна із причин загрозливого екологічного стану в нашій державі.

Необхідно виправити стан справ і підняти рівень контролю за реалізацією екологічного законодавства з боку вищих органів державної влади і управління, адже вони є взірцем для всіх інших органів, що здійснюють контроль в межах своєї компетенції.

Для того, щоб підняти рівень контролю, по-перше, повинні запрацювати належним чином контрольні органи Верховної Ради й Уряду, по-друге, необхідно вдосконалювати законодавство, що регулює застосування правових норм. Так, невдалим, з нашої точки зору, є вирішення у Конституції питання щодо офіційного тлумачення її змісту та законів України. Відповідно до ст. 147 Основного Закону це здійснює Конституційний Суд України. Відсутність у законодавця — Верховної Ради України — конституційного права офіційно роз'яснювати зміст Конституції та інших законів не може позитивно впливати на правозастосовчу практику. Ще в римському праві наголошувалося, що право тлумачити закон має лише той, хто має право його приймати.

Отже, необхідно внести деякі зміни до Конституції України, зокрема, щодо повернення права офіційного тлумачення законів законодавчому органові — Верховній Раді України.

Крім того, з метою поліпшення контролю за додержанням законодавства взагалі і екологічного зокрема, необхідно, на нашу думку, прийняти закон про організацію контролю в державі.

Місцеві органи державної влади і управління здійснюють контроль за реалізацією екологічного законодавства в процесі забезпечення виконання екологічної політики України, зокрема розробляють і приймають власні рішення щодо регулювання екологічних відносин.

У статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. записано: «До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських Рад належить здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворення лісів».

Місцеві Ради народних депутатів несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території та в межах своєї компетенції вживають цілий ряд природоохоронних заходів. Крім того, вони координують діяльність відповідних спеціально уповноважених державних органів у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів на території місцевої Ради народних депутатів.

Координація зусиль щодо реалізації екологічного законодавства повинна поглиблюватися. Від належної координації дій та тісної співпраці державних органів у питаннях реалізації екологічного законодавства залежить загальний рівень екологічного стану на території певної Ради, регіону, держави в цілому.

Як відомо, контроль за реалізацією екологічного законодавства здійснюють також природоохоронні органи, передусім Міністерство екології та природних ресурсів України. Воно здійснює державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, а також за додержанням норм екологічної безпеки.

Контроль за реалізацією екологічного законодавства, спрямованого на забезпечення раціонального використання і охорони конкретних об'єктів природи, здійснюють відомчі органи: Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет водного господарства,, Державний комітет лісового господарства, Міністерство охорони здоров'я України, Комітет України з питань геології та використання надр, їх 'органи на місцях та інші відомчі органи.

Відомчі органи контролюють реалізацію екологічного законодавства, розробляють і здійснюють практичні заходи щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних багатств.

Контроль, що здійснюють відомчі органи, характеризується певними особливостями, що зумовлено специфікою природних ресурсів та відносин, які складаються в процесі їх використання і охорони. Врахування особливостей і специфіки об'єктів природи сприяє підвищенню дієвості контролю та його ефективності.

Правоохоронні органи здійснюють державний контроль за реалізацією екологічного законодавства відповідно до специфіки своєї діяльності. Прокуратура наглядає за додержанням і застосуванням екологічних законів та інших еколого-право-вих актів. Судові органи здійснюють контроль під час розгляду цивільних та кримінальних справ, органи державного арбітражу — в ході вирішення господарських справ між підприємствами, організаціями і установами, органи внутрішніх справ — при виконанні покладених на них завдань і обов'язків щодо охорони права власності, громадського порядку, життя і здоров'я громадян.

Здійснюючи екологічний нагляд, органи прокуратури мають можливість простежити за дотриманням вимог екологічного законодавства всіма суб'єктами екологічних відносин і відповідно відреагувати на допущені правопорушення. Найбільш розповсюдженими і дієвими формами прокурорського реагування на екологічні правопорушення є протест і подання. У протесті і поданні обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та яких заходів і в який строк посадова особа або орган мають вжити для його усунення.

Контроль прокуратури за реалізацією екологічного законодавства здійснюється також шляхом участі прокурорів у судових засіданнях при розгляді еколого-правових та інших кримінальних і цивільних справ. З метою захисту інтересів держави і громадян прокурор подає цивільний позов про відшкодування збитків, заподіяних правопорушенням, а за необхідності порушує кримінальну справу.

З метою посилення прокурорського нагляду за додержанням екологічного законодавства створюються спеціалізовані природоохоронні прокуратури. На сьогодні в Україні функціонують ЗО природоохоронних прокуратур, які створені в екологічно кризових регіонах країни. Результативність їх роботи набагато вища порівняно з аналогічною діяльністю територіальних прокуратур.

Утворення спеціалізованих наглядових структур у сфері екології дало змогу забезпечити самостійність і незалежність прокурорів від місцевої влади та відомчого впливу у прийнятті рішень з питань виконання природоохоронного законодавства.

Ще раз зазначимо, що діяльність природоохоронних прокуратур потребує удосконалення. Потребують вивчення питання раціонального розміщення їхньої мережі, компетенції, штатної чисельності, взаємодії з територіальними прокуратурами тощо.

Судові органи здійснюють контроль за реалізацією екологічного законодавства під час розгляду цивільних та кримЬ-нальних справ. Вони керуються при цьому нормами чинного законодавства і постановами Пленуму Верховного Суду України з питань застосування природоохоронного законодавства. В таких постановах узагальнюється досвід суддів, відмічаються їхні помилки і недоліки, даються роз'яснення судам щодо застосування відповідних положень закону.

Характерною особливістю судового контролю є те, що, розглядаючи еколого-правові справи, суди мають можливість

виправити недоліки й упущення інших правоохоронних і природоохоронних органів.

Специфічною формою реагування суду на екологічне правопорушення є винесення окремої ухвали.

Покращанню роботи судів сприятиме Закон України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 р., яким відповідальність за формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі, покладено на Вищу раду юстиції.

Серед правоохоронних органів особливе місце посідають органи державного арбітражу. Розглядаючи майнові спори, вони спроможні активно сприяти зміцненню екологічного правопорядку. Застосовуючи при розгляді еколого-господар-ських справ природоохоронне законодавство, арбітражні суди мають можливість «оцінити» як саме законодавство, так і дії конкретних суб'єктів екологічних відносин і внести пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання господарської діяльності.

Поряд з державним ведеться громадський контроль за реалізацією екологічного законодавства. Його здійснюють громадські об'єднання і громадські інспектори. Найбільш масовою організацією щодо залучення громадськості до охорони природи є Українське товариство охорони природи. Товариство забезпечує громадський контроль за дотриманням законодавства про охорону природи і раціональним використанням природних ресурсів усіма організаціями та громадянами. Воно вживає і багато інших заходів, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища.

До громадських об'єднань природоохоронного значення відносяться також обласні (районні) Президії Українського товариства охорони природи, деякі інші об'єднання. Участь в охороні природи беруть також профспілки.

Повноваження громадських об'єднань у галузі охорони навколишнього природного середовища визначені еколого-правовими актами. Згідно з Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадські природоохоронні об'єднання мають, зокрема, право:

брати участь у проведенні перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів;

проводити громадську екологічну експертизу, оприлюднювати її результати та передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення;

подавати до суду позови щодо відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в тому числі здоров'ю громадян і майну громадських об'єднань.

Громадські організації не тільки контролюють виконання вимог екологічного законодавства, а й беруть участь у розробці нормативних актів, що регулюють використання і охорону природних багатств.

Дійовим заходом щодо реалізації екологічного законодавства є обмеження, зупинення (тимчасово) або припинення господарської діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та постанови Верховної Ради України «Про затвердження порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища» від 29 жовтня 1992 р. таким правом наділені у межах своєї компетенції Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві органи державної виконавчої влади, Міністерство екології та природних ресурсів та його органи на місцях, органи державного санітарно-епідеміологічного нагляду, інші спеціально уповноважені державні органи та органи місцевого самоврядування.

:     Діяльність підприємств обмежується або тимчасово забо-| роняється (зупиняється) у разі перевищення ними лімітів ви-' користання природних ресурсів, порушення екологічних нор-І мативів, екологічних стандартів, а також вимог екологічної • безпеки.

Рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємства підлягає виконанню в строки, зазначені у цьому ж рішенні.

Не допускаються термінова тимчасова заборона (зупинення) чи припинення діяльності підприємства, якщо це може призвести до виникнення аварійної ситуації.

Відновлення діяльності підприємств здійснюється з письмового дозволу органу, що прийняв рішення про тимчасову заборону (зупинення) діяльності, або його вищого органу.

Рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств може бути оскаржене в судовому порядку.

Не дивлячись на потенційну дієвість згаданого заходу, на практиці він застосовується рідко, що пояснюється здебільшо-

го економічною невигідністю зупинення чи припинення діяльності підприємства. Однак утримання від закриття екологічно небезпечного підприємства може мати лише тимчасові матеріальні вигоди. Якщо ж підходити з державних позицій, найвигідніше мати екологічно чисте навколишнє середовище.

Протиріччя, що можуть виникати між потребами розвитку економіки та інтересами охорони навколишнього природного середовища, належить вирішувати на користь зміцнення охорони природи, тому що економія на охороні природного середовища обертається величезними втратами.

Нерідко утримання від закриття чи зупинення діяльності підприємства виправдовують певними труднощами у виробництві товарів споживання, оскільки їх виробляє тільки одне підприємство. Є один рецепт на такий випадок — усунення монополізму у виробництві товарів. Одним словом, не повинно бути перешкод на шляху до прийняття найсуворіших санкцій до екологічно-небезпечних підприємств.

Реалізації екологічного права сприяє такий захід, як звільнення з посад керівників, які не виконують вимог екологічного законодавства або грубо порушують його. Не може і не повинна очолювати підприємство, установу, організацію, орган державної влади або управління людина, яка нехтує вимогами екологічного законодавства. Поки ми не звільнимося від таких посадових осіб, Україна не вийде з екологічної кризи.

Життя вимагає, щоб норма права про звільнення з посади за невиконання або грубі порушення екологічного законодавства не тільки знайшла закріплення в правових актах різних рівнів: загальнодержавних, місцевих і відомчих, а й обов'язково виконувалась.

Серед юридичних заходів реалізації екологічного права важливе місце належить юридичній відповідальності тих осіб, які його порушують. Екологічні правопорушення проявляються в формі активних дій і бездіяльності. Порушення екологічного законодавства допускають як юридичні особи (підприємства, установи, організації), так і фізичні (службові особи, громадяни).

За порушення екологічного законодавства може настати кримінально-правова, цивільно-правова, адміністративно-правова, еколого-правова, дисциплінарна відповідальність. Проте на практиці юридична відповідальність, особливо кримінальна і цивільна, застосовується недостатньо. До кримінальної відповідальності, як правило, притягуються браконьєри і лісопо-рушники, а посадові особи, з вини яких забруднюються повіт

ря, води, земля, ліси, завдаються природі та людям величезнї збитки, залишаються переважно непокараними.

Не спрацьовує належним чином матеріальна відповідальність, оскільки її недостатньо активно використовують. Ігнорує вання кримінальної та цивільної відповідальності — одна із причин варварського ставлення до природи, що має місце в нашій державі.

Для захисту природи повинні діяти такі важливі принципи, як принцип невідворотності покарання (в кримінальних справах) і принцип повного відшкодування завданої шкоди (в цивільних справах).

Поряд з юридичними заходами щодо забезпечення реалізації екологічного права необхідно зміцнювати й моральні основи його реалізації. Екологічне право повинно сприйматися громадянами як необхідність, без якої не можливий розвиток особистості та захист її здоров'я, прав і свобод.

Від дієвості внутрішніх регуляторів поводження людини залежить ефективність реалізації норм права. Повна і безперешкодна реалізація права матиме місце лише у разі, якщо закони держави вірно відображають об'єктивні закономірності суспільного розвитку і якщо в державі існує режим законності.

§ 6.4. Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні реалізації екологічного права

Вагомий вклад органів внутрішніх справ у реалізацію екологічного права обумовлюється багатогранними функціями цих органів. Працівники органів внутрішніх справ мають можливість впливати на додержання вимог екологічного законодавства при виконанні обов'язків з охорони громадського порядку, права власності, при забезпеченні охорони тих чи інших об'єктів природи, при застосуванні юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства, виконуючи інші правоохоронні та природоохоронні дії. Отже, будь-яке законне реагування на порушення екологічного законодавства є внеском в реалізацію екологічного права.

Проте є напрями діяльності органів внутрішніх справ, які більше інших пов'язані з реалізацією екологічного права. До них належить передусім охорона громадського порядку. Саме при вирішенні цього завдання забезпечується поєднання загальної правослухняності громадян з додержанням вимог екологічного законодавства. В даному випадку реалізація

екологічного права здійснюється в рамках охорони громадського порядку.

Відомо, що зміст всієї діяльності органів внутрішніх справ складає зміцнення законності.

Яким же чином зміцнення законності продукує реалізацію екологічного права? По-перше, зміцнення законності викликає повагу до екологічного закону та інших правових актів і норм у суб'єктів еколого-правових відносин, що складає основу їх виконання.

По-друге, зміцнення законності вимагає глибоких знань чинного законодавства і уміння втілювати його в життя.

По-третє, зміцнення законності супроводжується удосконаленням екологічного законодавства, його розвитком і оновленням, що значною мірою сприяє його реалізації.

Саме тому зміцнення законності розглядається як важлива умова реалізації екологічного законодавства.

Органи внутрішніх справ відносяться до державних органів, які застосовують юридичну відповідальність за порушення екологічного законодавства. Причому слід мати на увазі, що в одних випадках вони самі застосовують відповідальність у рамках прав, наданих їм законом, а в інших — надають допомогу компетентним державним органам щодо притягнення до'відповідальності порушників екологічного законодавства. В таких ситуаціях співробітники правоохоронних органів мають можливість вплинути на реалізацію екологічного законодавства.

У випадках притягнення винних осіб до відповідальності позитивну роль у плані забезпечення реалізації екологічного права відіграє невідворотність покарання. Воно застерігає потенційних правопорушників від невиконання приписів еколого-правових норм або їх порушення.

Органи внутрішніх справ, що входять до системи Міністерства внутрішніх справ України, виконують контрольно-наглядову функцію, тим самим мають добру нагоду вплинути на виконання вимог екологічного законодавства. Це, зокрема, слідчі апарати органів внутрішніх справ, органи пожежного нагляду, Державна автомобільна інспекція, дозвільна система.

За останні роки коло обов'язків органів внутрішніх справ у галузі охорони навколишнього природного середовища значно розширилося. Якщо раніше їх діяльність обмежувалася головним чином боротьбою з браконьєрством та порушенням правил мисливства та рибальства, то зараз природоохоронні функції органів внутрішніх справ поширені й на інші об'єкти природи. Вони беруть участь в охороні земель, вод, лісів, ат

мосферного повітря, тваринного світу, природно-заповідного

фонду.

З розширенням обов'язків органів внутрішніх справ щодо охорони навколишнього природного середовища зростає їх можливість впливати на реалізацію екологічного права.

Значну частину своїх обов'язків щодо охорони природи органи внутрішніх справ виконують разом з іншими природоохоронними органами, надаючи їм необхідну допомогу. При цьому вони також мають можливість сприяти забезпеченню реалізації екологічного законодавства.

З розвитком законодавства, його удосконаленням поліпшуються умови для контролю за його виконанням. Саме тому кодифікація норм, спрямованих на охорону і раціональне використання основних об'єктів природи, активізувала роботу органів внутрішніх справ по забезпеченню їх реалізації.

Всебічна участь органів внутрішніх справ у забезпеченні реалізації екологічного права є певним внеском у вирішення цієї актуальної проблеми. Однак це не означає, що використані всі можливості щодо забезпечення реалізації екологічного права.

Однією з таких можливостей є створення в складі обласних, районних і міських органів внутрішніх справ спеціальних | підрозділів для рішучої боротьби з екологічними злочинами і і правопорушеннями. Такий захід передбачає Закон України | «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р., але обмежує їх створен-; ня на територіях, що постраждали від екологічного забруднен-| ня. Враховуючи те, що сьогодні практично вся територія Ук-; раїни екологічно забруднена, спеціальні підрозділи мають ; створюватися в кожному з територіальних органів внутрішніх справ.

Природне середовище віднесено Законом України «Про міліцію» до найважливіших об'єктів, які повинна захищати міліція від протиправних посягань. Це вимагає від міліції та інших органів внутрішніх справ особливої уваги до питань реалізації екологічного законодавства, забезпечення охорони навколишнього природного середовища.

Реалізації екологічного законодавства сприяє профілактична діяльність органів внутрішніх справ. Для вирішення цього завдання ведеться загальна та індивідуальна профілактика екологічних правопорушень.

У рамках загальної профілактики органи внутрішніх справ ведуть активну еколого-правову пропаганду, сприяють правовому вихованню громадян. Важливий метод при цьому — переконання, спрямоване на вироблення у людей внутрішніх

потреб і навичок правомірного поводження, додержання букви і духу закону.

З метою запобігання екологічним правопорушенням органи внутрішніх справ використовують й інші заходи: виявляють умови і причини порушень та усувають обставини, що сприяють їх вчиненню.

Індивідуальна профілактика екологічних правопорушень своїм об'єктом впливу має конкретні індивідуальності, які схильні до скоєння екологічних проступків і злочинів. Цей вид профілактики має справу з реально можливими правопорушниками екологічно-правових норм. Його метою є не допустити, щоб можливість порушення таких норм стала реальністю.

Індивідуальна профілактична робота характеризується своєю результативністю, бо має свого адресата — конкретного потенційного правопорушника. Тому співробітникам органів внутрішніх справ належить приділяти їй більше уваги.

ОСОБЛИВА ЧАСТИНА

Розділ 7. Правова охорона земель в Україні § 7.1. Земля як об'єкт правової охорони

Земля — найперше і найголовніше джерело багатства:

верхній найродючіший шар землі (грунт) є базою розвитку сільського і лісового господарства; в надрах землі знаходяться величезні запаси корисних копалин; вода, без якої взагалі неможливе життя, також органічно пов'язана із землею. Нарешті, земля є просторовим базисом розміщення заводів і фабрик, залізниць і автомобільних доріг, аеродромів, міст і сіл з їх науковими, навчальними і культурно-виховними центрами.

Земля є основою розвитку виробничих сил України в інтересах усього її народу, матеріальною умовою будь-якого процесу виробництва і загальним знаряддям праці. Це найголовніший природний ресурс, глобальний нагромаджувач сонячної енергії, основа життя рослин, тварин і людей. Навкруги нас немає нічого більш вічного, необхідного і незамінного, ніж земля.

Про величезне значення землі говорить і те, що вона не є продуктом людської праці, вона — творіння самої природи, а тому збільшити запаси земельних ресурсів за бажанням чи потребою людини неможливо. Просторова обмеженість землі не може бути усунена людьми. Ця особливість землі повинна завжди враховуватися людиною, що відіграватиме позитивну роль у її збереженні.

Значення проблеми охорони земель зростає, якщо врахувати, що охорона земель є важливою складовою частиною охорони навколишнього природного середовища. У природі все взаємопов'язане, від стану одних об'єктів природи залежить стан інших. Саме землі належить головна роль у взаємодії природних ресурсів. Від стану охорони земель багато в чому залежить охорона всіх інших об'єктів природи: лісів, вод, надр, тваринного світу, атмосферного повітря. Отже, зміцнення охорони земель — це важливий крок до подолання екологічної кризи, в якій опинилася Україна.

Охорона земель разом з тим є охороною земельних прав власників землі та землекористувачів. Ці питання настільки тісно пов'язані, що практично є єдиним цілим.

Все це вимагає особливої уваги до проблеми раціонального використання і охорони земель. Науково обрунтоване, раціональне використання земель, їх охорона і всебічне підвищення родючості грунтів — загальнонародне завдання.

Земельна площа України становить 606 355 тис. га. Відповідно до цільового призначення розрізняють землі:

сільськогосподарського призначення;

населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів);

промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення;                                            і

природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та істори-ко-культурного призначення;

лісового фонду;

водного фонду;

запасу.

Віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх із однієї категорії до іншої здійснюється органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках — органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.

Заслуговує на увагу питання власності на землю. Згідно із земельним законодавством, власність на землю в Україні має такі форми: державну, колективну і приватну. Причому всі форми власності є рівноправними.

Розпоряджаються землею Ради народних депутатів, які в межах своєї компетенції передають її у власність, надають у користування та вилучають.

З усіх видів земель охороні підлягають насамперед землі сільськогосподарського призначення. І це зрозуміло, адже земля у сільському господарстві є основним засобом виробництва і не може бути замінена ніяким іншим засобом. Вирощувати хліб і виробляти іншу сільськогосподарську продукцію можна лише використовуючи землю. Землі сільськогосподарського призначення — найважливіша категорія земель. Саме вони забезпечують людину продуктами харчування, а промисловість — сировиною.

Земельне законодавство передбачає переважне право надання земель для потреб сільського господарства, закріплюючи тим самим пріоритетність земель сільськогосподар

ського призначення. Так, у ст. 20 Земельного кодексу України зазначено: "Землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарських цілей".

Визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, проводиться на підставі даних державного земельного кадастру.

Згідно із земельним законодавством землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для потреб сільського господарство або призначені для цього.

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність і надаються у користування:

а) громадянам — для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, сінокосіння і випасання худоби;

б) громадянам, радгоспам, колективним та іншим сільськогосподарським підприємствам і організаціям — для ведення товарного сільськогосподарського виробництва;

в) сільськогосподарським науково-дослідним установам і навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам і загальноосвітнім школам — для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду, для ведення сільського господарства;

г) несільськогосподарським підприємством, установам і організаціям, громадським об'єднанням та релігійним організаціям — для ведення підсобного сільського господарства.

У випадках, передбачених законодавством України і Автономної Республіки Крим, землі сільськогосподарського призначення можуть надаватися для ведення сільського господарства іншим організаціям.

Земельні ділянки, що зазнали радіоактивного і хімічного забруднення, на яких не забезпечується одержання чистої продукції, піддягають вилученню із сільськогосподарського обороту. Виробництво на цих землях сільськогосподарської продукції забороняється.

Землі сільськогосподарського призначення характеризуються правовим режимом, який відрізняється від правового режиму інших категорій земель, зокрема земель населених пунктів, промисловості та транспорту. Характерною рисою цих земель є те, що вони використовуються головним чином як засіб виробництва, на відміну, наприклад, від земель промисловості та міських земель, що використовуються як просторово-операційний базис.

Землі сільськогосподарського призначення насамперед підлягають охороні від необрунтованих відводів для потреб

несільськогосподарського характеру. Як зазначено у ст. 21 Земельного кодексу України, для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі, магістральних трубопроводів, а також для інших несільськогоспо-дарських потреб надаються землі несільськогосподарського призначення, не придатні для ведення сільського господарства або сільськогосподарські угіддя гіршої якості.

Про неприпустимість вилучення для несільськогосподар-ських цілей особливо цінних продуктивних земель говориться і в ст. 33 Земельного кодексу.

Згідно зі ст. 62 Земельного Кодексу України використання зрошуваних і осушених земель, ріллі, земельних ділянок, зайнятих багаторічними плодовими насадженнями, не допускається навіть для розміщення об'єктів внутрішньогосподарського будівництва сільськогосподарських підприємств, установ і організацій.

Поряд із вжиттям заходів щодо збереження земель сільськогосподарського призначення від зменшення, водночас дуже важливо прагнути до їх збільшення за допомогою правових заходів. По-перше, слід переглянути та відмінити всі раніше прийняті постанови і рішення про переведення орних земель до інших, менш продуктивних видів угідь, по-друге, повернути до посівного клину землі, що випали з сільськогосподарського обороту через безгосподарність або заросли чагарниками.

Крім того, треба повністю виключити випадки залишення земель без використання. Юридичному вирішенню цієї проблеми сприяє ст. 27 Земельного кодексу України, яка передбачає однією з підстав припинення права користування землею невикористання протягом одного року земельної ділянки, наданої для сільськогосподарського виробництва, і протягом двох років — для несільськогосподарських потреб.

На наш погляд, за використання сільськогосподарських земель не за призначенням або залишення їх без використання повинна наставати також юридична відповідальність конкретних винних осіб, яка має носити матеріальний характер.

В умовах швидкого розвитку промисловості, всіх видів транспорту, зростання міст проблема вилучення земель для несільськогосподарських потреб набула особливого значення. Не випадково з цього питання було прийнято цілий ряд правових актів. Але, як доводить практика, безліч правових норм з того чи іншого питання ще не вирішує проблеми.

За останні роки у колишньому СРСР щорічно вилучалося для несільськогосподарських потреб в середньому понад 500 тис. га угідь, у тому числі понад 200 тис. га орних земель.

Забезпечення раціонального використання, відновлення і охорони земель — проблема не лише України і країн СНД, а й багатьох інших країн світу. Людство за всю історію свого розвитку втратило понад 2 млрд га сільськогосподарських угідь, що значно перевищує загальну площу сучасних угідь.

Нині у світі на одну людину припадає в середньому 0,3 га орної землі, а ЗО років тому було 0,60 га. В Україні цей показник трохи кращий. На кожну людину в республіці припадає 0,64 га орної землі. Проте і таке співвідношення на користь України не дає підстав для заспокоєння. В республіці щорічно вилучається із сільськогосподарського обороту понад 12 тис. га сільськогосподарських угідь.

Чим же визначаються такі великі втрати орнопридатних земель? Причин багато і зумовлені вони активізацією людської діяльності щодо використання об'єктів природи. Однією з причин втрати орних земель є недосконалість системи землеробства як сукупності взаємопов'язаних, науково обрунто-ваних агротехнічних, меліоративних, організаційно-виробничих та економічних заходів. Наслідком дії цієї системи є водна і вітрова ерозія, спустошення, затоплення, підтоплення і залісення земель.

Друга причина втрати земель сільськогосподарського призначення — недосконалість землеохоронного законодавства. Чинне законодавство передбачає загальну ідею про бережливе ставлення до сільськогосподарських угідь, економний відвід їх для несільськогосподарських потреб. Однак і законодавство, і практика у вирішенні питань про відвід земель мають недоліки, які призводять до того, що визначена в законодавстві мета — охорона земель сільськогосподарського призначення від нераціонального використання — не досягається.

Правові акти, які тривалий час регулювали вилучення земель для несільськогосподарських потреб, не передбачали санкцій за зайве вилучення землі та економічних умов, які б усіма силами стримували зазіхання проектних і будівельних організацій на сільськогосподарські угіддя. Тому ці організації ігнорували інтереси господарств, не враховували потреб сільськогосподарського виробництва, а керувалися лише одним — якомога менше витратити за кошторисом будівництва на освоєння земельної ділянки. Такий підхід до визначення економічної доцільності розміщення будівництва призвів до

негативних наслідків — придатні для сільського господарства землі розбазарювалися, замість непридатних для сільського господарства земель під будівництво відводились орні.

Не можна допускати уявної економії в проектах, як це зроблено, наприклад, при будівництві Київського водосховища. У створеному водоймищі близько 40 відсотків загальної площі займає мілководдя, що сприяє заболоченню берегової зони і «цвітінню» води з відповідними негативними наслідками. Як відомо, мілководдя — це в основному залиті водою сільськогосподарські угіддя.

Можна навести багато інших прикладів невиправданого затоплення орних земель. Так, при будівництві великих ГРЕС було затоплено 10 млн га сільськогосподарських угідь, що свідчить про кричущу безгосподарність у використанні землі. Таке марнотратство й аморальне ставлення до земельних фондів призвело до парадоксального становища: маючи великі земельні ресурси, ми не можемо задовольнити своїх потреб у сільськогосподарських продуктах і вимушені робити закупки за кордоном.

Як справедливо наголошувалось у нашій пресі, будівництво великих ГРЕС здійснюється з добрими намірами — збільшити енергетичні ресурси. Однак при глибшому розгляді цієї проблеми побачимо, що на зміну дровам і торфу додатково до кам'яного вугілля приходять і широко використовуються такі джерела енергії, як нафта і газ, з'являються нові — атомна енергія. У створенні штучної сировини для потреб різних галузей легкої промисловості допомагають досягнення хімії. Але чим можна замінити рослинні і тваринні продукти харчування в майбутньому? На це запитання відповідь одна:

необхідно берегти землю — основну харчову базу людства.

Землі треба охороняти не лише від необрунтованого зменшення кількості, а й від зниження їхньої родючості. На велику увагу заслуговує охорона верхнього, найбільш родючого шару земної кори — грунту. Саме грунт забезпечує нормальний розвиток рослинного покриву, є живильним середовищем для зернових та інших сільськогосподарських культур.

Грунт належить охороняти від усіляких негативних процесів, передусім від водної і вітрової ерозії, яка різко знижує родючість грунту. Про шкідливість ерозії свідчать такі дані:

при змиві шару рунту в 18—20 см нищиться те, що зроблено природою приблизно за 7000 років. За приблизними підрахунками вчених для відновлення шару грунту у 2,5 см при хорошому рослинному покриві потрібно від 300 до 1000 років.

Негативні наслідки ерозії не обмежуються зниженням родючості грунтів. Ерозія згубна ще й тому, що продукти змиву замулюють річки, ставки, інші джерела. Замулювання річок, особливо судноплавних, обертається великими збитками, оскільки необхідно проводити розчистку їхніх русел. Крім того, водні потоки розмивають яри, завдаючи великої шкоди землеробству. В Україні від водної ерозії потерпають 29 відсотків ріллі.

Вітрова ерозія призводить до виснаження земель, заносу польових посівів, виноградників і лугів. У південних областях України під пилові бурі підпадають 10 млн га сільськогосподарських угідь.

Отже, внаслідок невиправдано великого відчуження продуктивних земель для несільськогосподарських потреб і прогресуючої деградації грунтів у сільському господарстві, проблема втрат земельних ресурсів є головною екологічною проблемою сучасності. В країні має запанувати суспільна думка про надзвичайну необхідність землеохоронних заходів, їхню ефективність і своєчасне практичне застосування.

Охороні підлягають не лише землі сільськогосподарського призначення, а й інші види земель державного земельного фонду України: землі населених пунктів, промисловості, транспорту, природоохоронного, оздоровчого та іншого призначення.

В Україні сьогодні неосвоєних земель майже немає. Збереглися вони, окрім заповідників, тільки в місцях, що досі вважалися непридатними для господарського використання — ярах, крутосхилах, балках. Саме тому вкрай необхідне ефективне правове забезпечення всіх освоєних земель.

При вирішенні питання охорони земель уважніше треба ставитись і до їхнього санітарного стану. Через грунт можуть передаватися такі захворювання, як сибірка, сап, бруцельоз, правець, газова гангрена. Взагалі грунт має властивість самоочищатися, але це дуже тривалий процес. Темпи самоочищення грунту значно нижчі, ніж інших об'єктів природи, зокрема повітря, води. А тому краще запобігати забрудненню грунтів.

Проблема охорони земель вирішується різними шляхами і засобами, зокрема правовими. Можливості права великі. Воно визначає правовий режим усіх складових частин єдиного земельного фонду України; закріплює права і обов'язки землевласників і землекористувачів; передбачає економічні і організаційні заходи охорони земель; узаконює здійснення контролю за використанням і охороною земель; передбачає відповідальність за порушення земельного законодавства; ре-

гупюе інші питання раціонального використання і охорони земель.

Важлива роль у забезпеченні охорони земель належить теоретичним розробкам, які мають сприяти вдосконаленню раніше прийнятих правових норм, пов'язаних з охороною земель, і бути науковою основою подальшого розвитку і зміцнення земельних відносин в Україні.

При вирішенні теоретичних і практичних питань охорони земель треба виходити з того, що забезпечення їх охорони — це конституційна вимога. У ст. 14 Конституції України записано: «Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави».

Надійна охорона земель і раціональне їх використання — це ключ до вирішення продовольчої проблеми, гарантія забезпечення населення продуктами харчування, а промисловості — сировиною, важливий крок до подолання економічної та екологічної кризи.

§ 7.2. Поняття і значення правової охорони земель

Правова охорона земель — це система юридичних заходів, спрямованих на збереження земель, відновлення і збільшення їх родючості. За своєю суттю правова охорона земель е комплексними правовідносинами.

0 юридичній літературі деякі автори підрозділяють правовідносини на регулятивні та охоронні. Під регулятивними розуміють правовідносини, що виникають у результаті правомірної поведінки і покликані регулювати суспільні відносини їх учасників, а під охоронними — правовідносини, що виникають у зв'язку з порушенням правопорядку і за допомогою яких здійснюється застосування певних санкцій з метою його відновлення. Погоджуючись з таким поділом взагалі, ми не поділяємо думки стосовно природи регулятивних і охоронних відносин, коли їм приписується тільки регулятивна або тільки охоронна функція. Всі явища в природі й суспільстві взаємопов'язані та взаємообумовлені. Це стосується також регулятивних і охоронних правовідносин.

Регулююча роль правових норм виявляється у тому, що суб'єкти права діють згідно з ними, а порушення викликає ту або іншу примусову дію держави в особі її органів, спрямовану на порушників.

Певною мірою є універсальними й охоронні правовідносини. Їм притаманні як охоронна, так і регулятивна функції. Отже, поняття охорони земель, на думку автора, грунтується на тому, що регулятивні і охоронні правовідносини — це не різні, а співвідносні категорії.

Правова охорона земель — проблема багатогранна. Вона вирішується за допомогою різних правових засобів. Відправною точкою у здійсненні охорони земель є розробка і прийняття нормативно-правових актів і норм, спрямованих на їх раціональне використання і охорону. Для цього необхідно мати чітку внутрішньо узгоджену систему правових норм, інакше вимога дотримання законності виявиться необрунтованою, такою, що втратила практичний зміст.

Видатний юрист Д. І. Курський зазначав: "Якщо ми будемо тільки говорити про законність, а законів не буде, то матимемо лише ефектне слово, але не більше. Необхідно мати тверду і в достатній мірі розроблену систему норм, щоб не тільки говорити про законність, а й проводити її в життя"1. Ця вимога повністю може бути віднесена і до охорони земель.

Галузь правового регулювання відіграє і ще тривалий час відіграватиме важливу роль у регулюванні й охороні суспільних відносин. Не можна виключити із суспільного життя норми права, доки вони ще необхідні.

У чому конкретно полягає суть початкового етапу в забезпеченні охорони земель?

По-перше, у нормативно-правових актах закріплюється правове положення земель, причому положення кожної із складових частин земельного фонду (земель сільськогосподарського призначення, земель міст та інших населених пунктів, земель промисловості, транспорту тощо), визначаються права й обов'язки конкретних власників землі і землекористувачів.

По-друге, у нормативно-правових актах міститься вимога до державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян неухильно дотримуватися норм земельного законодавства.

По-третє, у нормативно-правових актах викриваються і засуджуються порушення прав власників земельних ділянок і землекористувачів, невиконання вимог законодавства про охорону земель; визначаються заходи з їх усунення; передбачається відповідальність винних.

По-четверте, у нормативно-правових актах містяться заходи профілактичного характеру, які сприяють запобіганню правопорушень у галузі охорони земель.

По-п'яте, у правових актах містяться заходи, що стимулюють належну охорону земель.

Отже, правову охорону земель не можна розглядати лише в плані боротьби з конкретними, вже вчиненими правопорушеннями. Охорона земель починається не із застосування норм права за вчинене правопорушення у цій сфері суспільних відносин, а з розробки і прийняття нормативно-правових актів, направлених на охорону земель. Від того, наскільки повно і всебічно питання охорони земель урегульовані в законодавчих актах, залежатиме ефективність їх охорони. Норми права проявляються з набранням чинності законом, що містить ці норми, а не з моменту вчинення винним правопорушення. Тому не можна погодитися з думкою академіка С. Г. Струмиліна, що закон не проявляє своїх потенцій доти, доки він не зазнає порушення1.

Отже, поняття охорони не вичерпуються відповідальністю, воно значно ширше. Притягнення до відповідальності — це лише частина великої і важливої проблеми охорони земель. Ми вважаємо принципово неправильним зводити правову охорону земель до тієї чи іншої форми відповідальності. У цьому випадку вся величезна і надзвичайно важлива правова і організаційна діяльність як самих власників землі та землекористувачів, так і відповідних державних органів щодо запобігання порушенням в галузі охорони земель залишається нібито в тіні, а на передній план висувається примусовість права.

Проблему правової охорони земель необхідно розглядати в більш широкому аспекті, пам'ятаючи, що основною метою е її запобіжне, профілактичне значення. Як кажуть у народі, мудрий законодавець попередить злочин, щоб не бути вимушеним потім карати за нього.

Відмічаючи ту роль, яку відіграють розробка і прийняття правових актів про охорону земель, необхідно підкреслити, що ефективність охорони зростатиме в міру подальшого вдосконалення законодавства. Дійовим регулятором суспільних земельних відносин може виступати тільки таке законодавство, яке постійно вдосконалюється і оновлюється.

Важливим кроком на шляху оновлення земельного законодавства, з урахуванням великої кількості завдань, стало

прийняття нового Земельного кодексу України. Але оновлення земельного законодавства не закінчується, а фактично тільки розпочинається. На виконання цього закону будуть, безперечно, розроблятися та прийматися багато інших зе-I мельно-правових актів, у тому числі щодо охорони земель. |     Ефективність охорони в багатьох випадках залежить від І дієвості тих норм права, які регулюють охорону цих суспільних відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забезпечували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли реально забезпечується, бо інакше вона втрачає свої значення, силу і дієвість.

Розробка та прийняття законоположень про охорону земель відіграють важливу роль у їх охороні, але вони не вирішують проблему повністю. Наше суспільство ще не досягпо того ступеня розвитку, коли розпорядження правових актів перетворюються на глибокі особисті переконання кожного, а дотримання правових норм стає звичкою всіх людей. Тому активна роль права доповнюється організаційною роботою щодо втілення вимог закону в життя, у зосередженні всіх зусиль на практичному здійсненні тих перетворень, які вже стали законом, але ще не перетворилися на реальність.

Роботу по втіленню правових актів у життя проводять органи державної влади й управління, правоохоронні органи, власники землі та землекористувачі, про що докладніше йтиметься у наступному параграфі.

Поняття охорони земель включає в себе і юридичну відповідальність, що виникає лише на певному етапі розвитку охоронних правовідносин, тому що пов'язана з відповідним порушенням законодавчих актів. Усі інші заходи охорони виконують свою роль і за відсутності правопорушень. Тому при конструюванні загального поняття охорони земель міру відповідальності не можна змішувати з іншими правоохоронними заходами. Це доводиться повторювати не лише з практичних, а й з теоретичних міркувань, оскільки в роботах деяких авторів простежується ототожнення поняття відповідальності з. поняттям охорони, що призводить до необрунтованого розширення сфери примусу.

Охорона земель досягається не тільки за допомогою, санкцій, а й за допомогою матеріальних стимулів. Як ті, так і інші зацікавлюють, заохочують до цього. Засоби охорони, які стимулюють належну поведінку, зі зростанням рівня свідомості і вихованості людей будуть поступово витісняти і заміняти собою міри відповідальності, тобто засоби охорони стримуючого характеру.

Отже, міцність правової охорони земель однаковою мірою залежить від: якості та своєчасності розробки і прийняття правових актів і норм, направлених на охорону земель; забезпечення проведення їх у життя; міри стимулювання належної поведінки суб'єктів земельних відносин; створення умов, які б виключали порушення земельного законодавства;

неухильного втілення в життя принципу неминучості відповідальності за вчинене правопорушення. Лише у взаємодії названі заходи складають поняття правової охорони земель.

Розглянемо значення правової охорони земель. Наукове розкриття значення і ролі будь-якого правового явища неможливе без встановлення його зв'язку з розвитком економіки зокрема і суспільства взагалі. Розглядаючи правову охорону з цієї точки зору, необхідно підкреслити, що вона дозволяє досягти найбільш ефективного використання в інтересах людини такого природного багатства, як земля, що е вихідною матеріальною основою накопичення національного багатства і забезпечення благополуччя народу. Але земля може не виконати цього свого споконвічного призначення, якщо допускати безгосподарність і недбайливе ставлення до неї.

Правова охорона земель сприяє вирішенню продовольчої проблеми, яка стала головним мірилом прогресу. Виробництво продуктів сільського господарства безпосередньо пов'язане з ефективністю використання земель, підвищенням їх родючості, залученням з цією метою невикористаних земель, збереженням від розбазарювання. Все це досягається за допомогою їх правової охорони.

Наше сільське господарство має всі можливості, щоб дати необхідну кількість сільськогосподарської продукції як на внутрішній, так і на зовнішній ринки. Однак для цього необхідно змінити ставлення до землі, її охорони і використання.

Правова охорона землі сприяє виродженню справжнього хазяїна, тому що забезпечує охорону земельних прав власників і землекористувачів, які відповідно до ст. 39 Земельного кодексу України мають право:

самостійно господарювати на землі;

укладати договір застави з установами, які надають кредит;

власності на вироблену сільгосппродукцію і прибутки від її реалізації;

використовувати у встановленому порядку для потреб господарства наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові угіддя, водні об'єкти, а також експлуатувати інші корисні властивості землі;

зводити житлові, виробничі, культурно-побутові та інші будівлі і споруди за погодженням із сільською, селищною, міською Радами народних депутатів1;

одержати від нового власника землі, землекористувача або місцевої Ради народних депутатів компенсацію за підвищення родючості землі в разі вилучення або добровільної відмови від земельної ділянки.

У земельному законодавстві встановлений і діє принцип непорушності прав власників землі і землекористувачів. Суть його в тому, що ніхто, ні під яким приводом не може порушувати надані їм земельні права або зменшити розміри ділянки. Якщо ж якась частина землі буде вилучена в установленому порядку в землевласника або землекористувача, то господарству по можливості надається така ж кількість землі в іншому місці з відшкодуванням збитків, яких воно зазнало у даному випадку. Більше того, власник землі і землекористувач не можуть бути позбавлені права або користування землею інакше, ніж на підставах, зазначених у самому законі.

Особливо важливо забезпечити охорону прав землевласників і землекористувачів, які займаються сільським господарством. Пріоритет безпосередніх виробників продукції належить визнавати й закріплювати ще під час розробки і прийняття правових актів, тобто його необхідно гарантувати. При цьому дуже важливо не обмежуватися лише охороною існуючого обсягу прав, а сприяти їх розширенню і розвитку, інакше поняття охорони буде неповним.

Правова охорона земель дає можливість ефективніше використовувати землю не лише в сільському господарстві, а й в інших цілях, зокрема для розміщення об'єктів несіпьськогос-подарського виробництва. На жаль, цим питанням тривалий час у нас не приділялось належної уваги, доки не виникла гостра потреба в землі як території для розміщення об'єктів промисловості, транспорту, інших споруд. Тому і земельним законодавством недостатньо врегульовано використання землі для несільськогосподарських цілей.

Лише із загостренням цієї проблеми, коли відведення земель для несільськогосподарських потреб стало масовим явищем, почалися пошуки її правового врегулювання. Від того, ощадливо чи ні вирішуватиметься це питання, залежить охорона таких земель.

Нині процеси індустріалізації та агропромислової кооперації дедалі більше охоплюють сільськогосподарське виробництво. Це потребує відведення під забудови, в тому числі внутрішньогосподарські, значних земельних площ. Тому дуже важливо, щоб ця проблема також вирішувалась ощадливо, з турботою про землю. Насамперед необхідно використовувати внутрішні територіальні резерви в межах існуючих підприємств, населених пунктів, непридатні для сільського господарства земельні ділянки.

Раціональному використанню й охороні земель сприятиме закріплений у земельному законодавстві порядок розгляду і затвердження землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань землеустрою. Згідно зі ст. 102 Земельного кодексу України проекти внутрішньогосподарського землеустрою колективних сільськогосподарських підприємств, кооперативів, радгоспів та інших сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, селянських (фермерських) господарств після погодження їх із власниками землі і землекористувачами, сільськими, селищними Радами народних депутатів розглядаються та затверджуються районними, міськими, в адміністративному підпорядкуванні яких є район, Радами народних депутатів.

Використовувати землі й охороняти їх необхідно завжди на науковій основі, враховуючи прикрий минулий досвід. Так, в Україні занапастили малі річки, осушили водні болота, затопили багатющі луги, підірвавши цим тваринницьку базу країни, тисячі гектарів землі надмірним зрошенням перетворили на солончаки, мали навіть намір збудувати канал Дунай — Дніпро і греблю через Дніпровський лиман, що призвело б до загибелі значної частини півдня України.

Виснаження земель, а нерідко й їх цілковите вилучення із сільськогосподарського обігу, відбувається внаслідок заростання їх чагарниками, засипання піском, нераціонального використання хімікатів, порушення агротехніки, неправильного розорювання схилів тощо.

Правова охорона земель пов'язана з вивченням видів і якості грунтів. Серед усіх грунтів України найбільш поширені чорноземи, які мають найвищу господарську цінність. Вони більш родючі, забезпечують високі врожаї сільськогосподарських культур. Чорноземами багаті степова і південна частини лісостепової зони України.

Основними заходами, спрямованими на охорону і підвищення родючості цих фунтів, є раціональні засоби обробки, накопичення вологи, внесення науково обрунтованих доз

добрив, поліпшення структури посівних площ, запобігання

ерозії та боротьба з нею.

Охороні та раціональному використанню земель на науковій основі значною мірою покликані сприяти Грунтові карти, які є в усіх господарствах України. Вони мають стати дійовим правовим документом, тоді науковий підхід до землеробства застосовуватиметься не лише в масштабі держави, а й безпосередньо в кожному сільськогосподарському підприємстві й організації, в кожному фермерському господарстві.

Про необхідність наукового підходу до забезпечення охорони земель нагадує використання в землеробстві мінеральних добрив. Незважаючи на те, що це робиться вже понад півтора століття, проблема оптимізації системи їх використання розроблена недостатньо. Це пояснюється тим, що протягом тривалого часу цей процес розглядався однобічно, переважно в аспекті отримання максимального врожаю. Питанням впливу їх на природне середовище і насамперед землю приділялось мало уваги. Лише під впливом незаперечних фактів, які свідчили про те, що інтенсивне використання мінеральних добрив може мати шкідливі наслідки, наукові пошуки в цьому напрямі дещо розширилися. Однак і сьогодні однією з найважливіших проблем раціонального використання добрив є визначення оптимальної дози, яка б забезпечувала досить високі врожаї сільськогосподарських культур і не призводила б до забруднення земель і довкілля.

Треба виходити з того, що головним показником суспільного багатства стає рівень розвитку і застосування науки у виробництві. Відомо, що люди обробляли землю, вирощували корисні рослини, розводили тварин, виплавляли деякі метали, будували домівки, кораблі тощо задовго до того, як з'явилися науки про землеробство, металургію, будівництво. Проте відсутність наукового розуміння процесів, що відбуваються в природі та використовуються людиною у виробництві, обмежувало, гальмувало розвиток виробничих сип, звужувало можливості виробництва.

Сьогодні, коли наука досягла значного рівня розвитку, вона має бути керівною силою у виробництві, будівництві нових соціальних відносин, вихованні, навчанні людей, в їх інтелектуальному житті.

Виникнувши на основі практичних потреб суспільства, наука у свою чергу служить практиці, інтересам людини, і в цьому її величезна сила і значення.

Правова охорона земель сприяє зміцненню законності в галузі земельних вюносин. Ці поняття взаємопов'язані. Правова охорона земель і законність передбачають:

наявність необхідних законодавчих та інших правових актів;

точне застосування і неухильне дотримання вимог закону державними органами, громадськими організаціями, посадовими особами, землевласниками і землекористувачами;

неминучість відповідальності за порушення чинних норм права, спрямованих на охорону земель.

Спільність завдань охорони земель і законності виявляється також і в єдності гарантій: економічних, політичних, ідеологічних і юридичних.

Зрозуміло, взаємозв'язок законності і правової охорони земель не означає їх тотожності, кожне з цих явищ зберігає свої особливості та цілі. Однак нас вони цікавлять лише з точки зору їх єдності.

Спільність завдань охорони земель і законності підсилює охорону земель, тому що порушення або невиконання законодавчих актів з цього питання розглядається як порушення законності. Однак ця беззаперечна істина сприйнята ще не всіма, що послаблює вимоги за невиконання законоположень про охорону земель. За такі порушення необхідно карати з такою ж суворістю, як і за порушення законності.

Органічний взаємозв'язок охорони земель і законності суттєво підвищує теоретичне і практичне значення проблем законності у сфері земельних відносин.

Вітчизняні юристи зробили чималий внесок у цьому напрямі, але їхні дослідження проводилися головним чином з позицій загальної теорії права. Що ж до проблеми в такій конкретній галузі, як земельні відносини, то вона досліджена недостатньо. Це одна з причин неблагополучного стану з раціональним використанням земель та їх охороною.

Правова охорона земель сприяє зміцненню земельного ладу України. Це говорить про те, що охорона земель відповідає завданням не лише сьогодення, а й завданням, розрахованим на тривалу перспективу.

Охорона земель — це передусім охорона земельних прав, які мають власники землі і землекористувачі, сільські, міські, районні, обласні Ради народних депутатів, місцеві державні адміністрації, а також вищі органи державної влади і управління України.

Охорона земель — це охорона земельних відносин, що складаються на території села, селища, міста, району, області, республіки. Сукупність цих відносин складає земельний лад України. Отже, зміцнення земельних відносин — це зміцнення земельного ладу.

§ 7.3. Організаційно-правові заходи охорони земель

У системі заходів, спрямованих на охорону земель, важливе місце посідають організаційно-правові. Без організаторської роботи найкраща, найнеобхідніша, добре відпрацьована і гранично конкретна постанова або рішення не дадуть бажаних результатів. Крім того, безмірна віра в силу рішення здатна породити в роботі державних і господарських органів бюрократичні перекручення. Перешкоджає цьому вжиття організаційно-правових заходів, спрямованих на виконання правових приписів.

Як відомо, організаційно-правові заходи охорони надходять від органів державної влади і управління, правоохоронних органів, самих землевласників і землекористувачів. Вони вирішують завдання охорони земель у специфічних, властивих їм формах, відповідно до місця призначення даного виду

; органів у державній і господарській системі.

|     Вищі органи державної влади і управління вирішують це завдання шляхом активної законодавчої діяльності:

1     а) законодавчі акти, що перестали відповідати охороні зе-

? мель, замінюють новими;

б) приймають нормативно-правові акти з тих питань охо-

\ рони земель, що раніше не були урегульовані в правовому

. відношенні.

"     Багато нового щодо посилення охорони земель вніс Земельний кодекс України. Відповідно до Кодексу на забезпечення охорони земель, їх більш раціонального і ефективного використання направлені такі дійові заходи, як установлення плати за придбання землі у власність, земельний податок, орендна плата за землю.

Відповідно до ст. 35 Земельного кодексу передача землі у власність за плату у випадках, передбачених кодексом, проводиться за нормативною ціною, що визначається законодавством України. Платним тепер є використання земель в Україні (ст. 36 Земельного кодексу). Власники землі та землекористувачі щорічно вносять платню за землю у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначаються залежно від якості та місцерозташування земельної ділянки, ви-

в ходячи із її кадастрової оцінки.

!    Орендатор сплачує за землю орендну плату, розмір якої

і встановлюється за угодою сторін відповідним договором.

Порядок оподаткування, середні ставки земельного податку та граничні розміри орендної плати за землю встановлюються Верховною Радою України.

Платня за землю надходить до бюджетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Частина коштів від плати за землю централізується в державному, республіканському (Автономної Республіки Крим) та обласних бюджетах у порядку і розмірах, що встановлюються законодавством України. Кошти від плати за землю використовуються на цілі, що визначаються законодавством України.

Стаття 38 Земельного кодексу України передбачає пільги щодо плати за землю. Згідно з цією статтею від плати звільняються:

а) заповідники, національні та дендрологічні парки, ботанічні сади;

б) заказники (крім мисливських), дослідні господарства науково-дослідних установ і навчальних закладів сільськогосподарського профілю;

в) державні сортовипробувальні станції та сортодільниці, а також землі радгоспів, що використовуються цими станціями і дільницями для випробування сортів сільськогосподарських культур;

г) заклади культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, дитячі санаторно-курортні та оздоровчі, а також навчально-виховні;

д) заклади фізичної культури та спорту, за винятком кооперативних і приватних;

е) благодійні фонди;

є) інваліди 1 та II груп, учасники Великої Вітчизняної війни і прирівняні до них особи, пенсіонери;

ж) громадяни, громадські об'єднання осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Не стягується плата за радіоактивне і хімічно забруднені сільськогосподарські угіддя, на які введено обмеження щодо ведення сільського господарства, а також за землі, що перебувають у тимчасовій консервації або в стадії сільськогосподарського освоєння.

Новостворені селянські (фермерські) господарства звільняються від плати за землю протягом трьох років з часу передачі їм у власність або надання в користування земельної ділянки.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські Ради народних депутатів можуть установлювати пільги щодо плати за землю: часткове звільнення на певний термін, відстрочення сплати, зниження ставки земельного податку.

Крім стимулювання раціонального землекористування плата за землю стримуватиме її марнотратство, не допускатиме безгосподарного і безвідповідального ставлення до неї.

Земельним законодавством передбачено такий захід охорони земель, як відшкодування збитків власникам землі І землекористувачам і втрат сільськогосподарського й лісогосподарського виробництва.

Згідно зі ст. 88 Земельного кодексу України, збитки, заподіяні вилученням (викупом) або тимчасовим зайняттям ділянок, а також обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендаторів, погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян, підлягають відшкодуванню у повному обсязі власникам землі та землекористувачам, у тому числі орендарям, які зазнали цих збитків.

За обчислення обсягу збитків ураховуються витрати на поліпшення якості землі за час використання земельних ділянок, а також неодержані прибутки.

Відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам провадиться підприємствами, установами, організаціями та громадянами, яким відведено земельні ділянки, що вилучаються (викуповуються), а також підприємствами, установами, організаціями та громадянами, діяльність яких призводить до обмеження прав власників землі та землекористувачів, у тому числі орендаторів, або погіршення якості земель, розташованих у зоні їх впливу.

За вилучення (викупом) земель, забруднених радіоактивними та хімічними речовинами, відшкодування збитків у повному обсязі, включаючи витрати на поліпшення якості землі за час використання земельних ділянок з урахуванням кадастрової оцінки, а також недоодержані прибутки власникам землі та землекористувачам, у тому числі орендарям, проводиться підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких призвела до радіоактивного та хімічного забруднення. Порядок визначення та відшкодування збитків встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Поряд з відшкодуванням збитків власникам землі і землекористувачам компенсуються також втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, передбачені ст. 90 Земельного кодексу України. Втрати сільське- і лісогосподарського виробництва, наголошується у цій статті, заподіяні вилученням сільськогосподарських і лісових угідь для використання їх у цілях, не пов'язаних із веденням сільського

і лісового господарств, обмеженням прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендаторів, або погіршенням якості земель у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ і організацій, підлягають відшкодуванню уряду Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським Радам народних депутатів. Ці втрати компенсуються поряд з відшкодуванням збитків відповідно до ст. 86 Земельного кодексу України.

Частина цих коштів може централізуватися у державному бюджеті України.

Витрати сільське- і лісогосподарського виробництва відшкодовуються підприємствами, установами і організаціями, яким відводяться сільськогосподарські і лісові угіддя, що вилучаються для потреб, не пов'язаних із веденням сільського та лісового господарства, а також підприємствами, установами і організаціями, навколо об'єктів яких установлюються охоронні, санітарні, захисні зони з виключенням із обороту сільськогосподарських і лісових угідь, або переведенням їх у менш цінні угіддя.

Підприємства, установи та організації, навколо об'єктів яких встановлено охоронні, санітарні та захисні зони, відшкодовують також втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва за погіршення якості земель внаслідок їх виробничої діяльності за межами цих зон.

Розміри і порядок визначення витрат, що підлягають відшкодуванню, а також випадки звільнення підприємств, установ і організацій від їх відшкодування встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Кошти, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, використовуються виключно для освоєння нових земель, підвищення родючості грунтів і продуктивності земель лісового фонду, поліпшення угідь та охорони земель.

Вимоги щодо відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського виробництва служать стримуючим фактором при порушенні питань про відведення земель. І це зрозуміло, адже чим більша площа буде вилучена і чим якісніші землі відведені для несіль-ськогосподарських потреб, тим більшу суму сю.адуть ці збитки.

Закріплення у законодавчому порядку диференційованого підходу до відведення земель для несільськогосподарських потреб з урахуванням їх придатності для сільського господарства значно посилить їх правову охорону.

Поряд з охороною земель у процесі законодавчої діяльності не менш важливою мірою, що надходить від вищих органів державної влади і управління, є здійснення ними контролю за роботою нижчестоящих органів. У процесі контролю вони виявляють порушення законодавства про охорону земель, домагаються їх усунення і покарання винних.

Різноманітними є форми і методи діяльності місцевих органів державної влади і управління щодо забезпечення охорони земель. Це, зокрема, контроль за неухильним виконанням настанов, що містяться в актах вищих органів державної влади і управління; розробка і здійснення заходів з охорони земель; контроль за законністю рішень і дій землевласників і землекористувачів.

Важливою мірою охорони земель є розгляд питань про їх охорону на сесіях місцевих Рад народних депутатів. Це дозволяє охопити детальну картину стану земель в області або районі, намітити заходи з підвищення ефективності їх використання та посилення охорони.

Крім обговорення питань охорони земель області або району, доцільно виносити на порядок денний сесії Ради більш вузькі питання, наприклад, про раціональне використання і охорону земель конкретними власниками землі та землекористувачами.

У роботі щодо забезпечення охорони земель місцеві Ради народних депутатів спираються на створені ними постійні комісії, на своїх депутатів, які не тільки повинні брати участь в обговоренні, а й активно впроваджувати відповідні рішення у життя.

Місцеві Ради — це вищі органи державної влади на своїй території. У зв'язку з цим одним із способів їх впливу на охорону земель є координація діяльності всіх органів у цьому напрямі. Ради повинні дбати, щоб діяльність усіх державних і правоохоронних органів, причетних до охорони земель, була узгодженою і проводилася систематично.

Роль місцевих органів державної влади в забезпеченні охорони земель буде зростати. Це випливає з їх компетенції в галузі регулювання земельних відносин, закріпленій у нових законодавчих актах про землю, а також із загальної тенденції підвищення їх ролі у вирішенні народногосподарських завдань.

На нашу думку, посиленню охорони земель чималою мірою сприятимуть розроблення і прийняття в районах і областях комплексного перспективного плану підвищення рівня землекористування і охорони земель, що значно пожвавить і конкретизує роботу місцевих Рад щодо поліпшення викорис-

тання земель і забезпечення їх охорони, зробить їхню діяльність більш предметною і цілеспрямованою.

Охорону земель покликані здійснювати і виконавчі комітети відповідних місцевих Рад, що являють собою єдину систему державної виконавчої влади на місцях. Згідно з чинним законодавством вони забезпечують реалізацію законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших актів законодавчої та виконавчої впади, рішень відповідних представницьких органів регіонального самоврядування, прийнятих у межах їх повноважень, здійснюють інші функції державного управління на своїй території.

Крім того, виконавчі комітети місцевих Рад розробляють проекти програм раціонального використання земель, підвищення їх родючості, охорони земельних ресурсів, організують їх виконання, а також здійснюють державний контроль за дотриманням земельного законодавства.

Організаційно-правові заходи охорони земель вживають правоохоронні органи: прокуратура, суд, органи внутрішніх справ, які безпосередньо стоять на варті законності, законних прав та інтересів громадян, державних, кооперативних і громадських організацій.

, Органи прокуратури, виявивши незаконні дії або протизаконні акти, виносять протест. Опротестування незаконних правових актів і дій є не тільки правом, а й основним обов'язком прокуратури. Протести вносяться або до органів, що видали ці акти, або ж до вищих органів.

Для здійснення охорони земель органи прокуратури використовують подання, які носять попереджувальний характер. Якщо протестом прокурор домагається відміни протизаконного акту і відновлення порушеного права землевласника чи землекористувача, то поданням він доводить до відома відповідних державних і сільськогосподарських органів про виявлені ним недоліки, що призводять або можуть призвести до порушення законності.

У процесі здійснення нагляду за законністю прокурори правомочні ставити перед відповідними органами і посадовими особами питання про притягнення порушників земельного законодавства до дисциплінарної або адміністративної відповідальності.

За виявленими правопорушеннями прокурори вносять подання і направляють доповідні записки до державних органів для вжиття необхідних заходів. Слід зазначити, що органи прокуратури ще не вичерпали всі свої можливості по захисту земельних прав власників землі та землекористувачів. Відомо

чимало випадків прямого упущення в їхній правоохоронній діяльності, що негативно відбивається і на охороні земель.

Життя постійно вимагає від органів прокуратури більше приділяти уваги нагляду за дотриманням земельного законодавства, поліпшувати роботу з нагляду, знаходити нові ефективні заходи нагляду, непримиренно ставитися до найменшого порушення земельного законодавства з тим, щоб звести до мінімуму правопорушення в галузі земельних відносин. Суть прокурорського нагляду полягає, зокрема, в тому, щоб створити таке становище, за якого жоден факт порушення закону не випав би з поля зору прокурора і не залишився без відповідного реагування.

Охорону земель покликані здійснювати також судові органи. Крім стягнення заподіяного збитку їм притаманні такі заходи охорони, як визнання угод щодо землі недійсними і винесення окремих ухвал. На недійсність угод, що порушують право володіння або право користування землею, вказує ст, 114 Земельного кодексу України: «Купівля-продаж, дарування, застава, самовільний обмін земельних ділянок землекористувачами, в тому числі орендарями, а також угоди, укладені власниками землі з порушенням установленого для них порядку придбання або відчуження земельних ділянок, е недійсними».

Земельна ділянка може бути вилучена в особи, якщо суд встановить, що вона придбана за рахунок прибутків, одержаних від злочинної діяльності.

Судовим заходом охорони земель є також винесення окремих ухвал. Часто при розгляді судами тих чи інших справ виявляються серйозні недоліки в роботі державних, кооперативних, громадських організацій та їх посадових осіб по використовуванню землі. Суд не може не реагувати на це. Він повинен винести окрему ухвалу, яка б посилила охорону земель. І все ж існують випадки, коли суди, встановлюючи при розгляді справ чи земельних спорів факти порушення законності, безгосподарності у використанні земель, всупереч вимогам чинного законодавства окремі ухвали не виносять.

Трапляються й інші недоліки. Так, іноді суди у своїх окремих ухвалах дають недостатньо компетентні або неправильні рекомендації по усуненню встановлених причин і умов нераціонального землекористування, втручаються в кооперативно-господарську діяльність землевласників і землекористувачів.

Судам належить враховувати, що обрунтована і законна ухвала є одним з найефективніших заходів запобігання правопорушенням у галузі землеробства і охорони земель.

Одним із завдань судів щодо охорони земель є розгляд відповідних справ на виїзних судових засіданнях. Але, на жаль, не завжди належним чином оцінюються попереджувальне і виховне значення судових процесів, що проводяться безпосередньо на місці порушення земельного законодавства. Це упущення має бути виправлене.

Посиленню судової охорони земель сприяло б, на наш погляд, узагальнення практики судів з розгляду земельних спорів та інших справ, пов'язаних з використанням і охороною земель та доведення до відома місцевих органів державної влади і управління, а також до власників землі та землекористувачів фактів щодо найтиповіших порушень земельного законодавства.

Важлива роль у здійсненні охорони земель належить органам внутрішніх справ. Порушення законодавства про охорону земель е порушенням законодавства про охорону власності, тому жодне таке діяння не має залишатися поза увагою працівників міліції.

Не можна не сказати і про такий захід охорони земель, як проведення працівниками правоохоронних органів виховної роботи серед власників землі та землекористувачів. Складовою частиною такої роботи є правова пропаганда. З цією метою використовуються доповіді та бесіди, вечори запитань і відповідей, консультації, виступи в пресі, на радіо, телебаченні тощо.

Загальною для всіх державних і правоохоронних органів мірою охорони земель е систематичне оприлюднення порушень законодавства, спрямованого на забезпечення раціонального використання і охорони земель. Сам факт виявлення і обнародування різного роду правопорушень буде громадським заходом впливу на особу, що припустилася правопорушення, і запобіжним заходом для інших. Однак цей ефективний захід ще рідко практикується. Тому було б доцільно, на нашу 'думку, вважати його обов'язком державних і правоохоронних органів, передбачивши цей захід у законі.

Характеризуючи заходи щодо охорони земель, потрібно сказати і про те, що державні органи вживають необхідних заходів також у рамках міжнародних програм. Але якою б значною не була ця участь, забезпечити ефективне використання і охорону земель без зусиль самих землевласників і землекористувачів практично неможливо. Це повинно враховуватись як наукою, так і практикою, тим більше, що в наукових працях з питань правової охорони земель досліджувалися переважно державно-правові способи охорони: адміністративно-правовий, цивільно-правовий, кримінально-правовий.

Не знижуючи уваги до підвищення ефективності згаданих способів, потрібно підвищити роль внутрішньогосподарських засобів охорони. Правовою основою для їх розвитку є ст. 84 Земельного кодексу України, відповідно до якої власники землі та землекористувачі, в тому числі орендарі, здійснюють:

раціональну організацію територій;

зберігання і підвищення родючості грунтів, а також поліпшення інших їхніх корисних властивостей;

захист земель від водної та вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушування, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними і радіоактивними речовинами та від інших процесів руйнування;

захист від заростання сільськогосподарських угідь чагарниками і дрібноліссям, інших процесів погіршення культури технічного стану земель;

рекультивацію порушених земель, заходи щодо підвищення їх родючості та поліпшення інших корисних властивостей;

знімання, використання і збереження родючого шару грунту при проведенні робіт, пов'язаних з порушенням земель;

тимчасову консервацію деградованих сільськогосподарських угідь, якщо іншими способами неможливо відновити їх родючість.

Як відомо, сільське господарство України розвивається в різних грунтово-кліматичних зонах — від Полісся, де надто зволожені землі складають майже 3 млн га, до Південного Степу, в якому близько 10 млн га страждають від нестачі вологи. Все це не може не враховуватися господарствами.

Вирішуючи завдання охорони земель, особливу увагу необхідно приділити охороні сільськогосподарських угідь. Землі сільськогосподарського призначення є важливішою складовою частиною земельного фонду. На нашу думку, назріла необхідність розробити Закон про охорону сільськогосподарських угідь.

Зараз немає єдиного законодавчого акта, в якому питання охорони сільськогосподарських угідь були б урегульовані детально і всебічно.

У запропонованому Законі можна було б вирішити ряд принципових питань, пов'язаних з охороною сільськогосподарських угідь. Одне з них — про санкції та стимули. Склалася практика, коли розпорядження, пропозиції, що містяться в законах та інших актах, що регулюють господарську діяльність, часто не забезпечуються реальними заходами. У багатьох таких правових актах відповідальність за невиконання

обов'язків, покладених на організації та посадових осіб, тільки проголошується і є лише закликом до певної поведінки.

Між тим відомо, що право не діє без апарату, здатного примусити дотримуватись його норм. Не передбачаються у правових актах господарського значення і заходи стимулюючого характеру, тобто міри, що стимулюють належну поведінку людей.

Ефективність охорони сільськогосподарських угідь і всіх інших земель багато в чому залежить від дієвості тих юридичних норм, що направлені на забезпечення їх охорони. Тому потрібно мати такі законодавчі акти, які б гарантували охорону земель. А цього можна досягти, головним чином, за допомогою санкцій і стимулів.

Охорона земель повинна також забезпечуватися при проведенні землеустрою та вирішенні земельних спорів.

Землеустрій включає в себе систему заходів, спрямованих на здійснення положень земельного законодавства, рішень Рад народних депутатів щодо організації використання та охорони земель, створення сприятливого економічного середовища і поліпшення природних ландшафтів.

Землеустрій передбачає:

1) розробку прогнозів державної та регіональної програм використання та охорони земель;

2) складання схем землеустрою, розробку техніко-еконо-мічних обрунтувань використання та охорони земельних ресурсів;

3) встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень;

4) складання проектів створення нових і впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань з урахуванням контурної організації території;

5) обрушування розміщення і встановлення меж територій особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами;

6) складання проектів відведення земельних ділянок у власність або користування, відмежування в натурі (на місцевості) вилучених (викуплених) і відведених земельних ділянок;

7) підготовку документів, що засвідчують право власності або право користування землею;

8) складання проектів внутрішньогосподарського землеустрою колективних сільськогосподарських підприємств, кооперативів, радгоспів та інших сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, селянських (фермерських) господарств, що забезпечують еколого-економічне обгрунтування

впроваджених сівозмін, упорядкування угідь, а також розробку заходів щодо охорони земель;

9) складання проектів внутрішньогосподарського землеустрою, землеволодінь громадян з обрунтуванням заходів щодо використання землі відповідно до цільового призначення, підвищення їх родючості, застосування природоохоронної технології виробництва;

10) розробку проектів та іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням і охороною земель.

Широке коло питань щодо використання та охорони земель може вирішуватись і при розгляді земельних спорів, що розглядаються місцевими Радами народних депутатів, судом, арбітражним або третейським судами. Майнові спори, пов'язані з земельними відносинами (в тому числі спори про відшкодування збитків і визначення їх розмірів) вирішуються тільки судами.

Спори з приводу розмежування території сіл, селищ, міст, районів, областей вирішуються вищестоящою Радою народних депутатів.

Спори між громадянами, яким належить житловий будинок, господарські будівлі та споруди і земельна ділянка на правах спільної власності, щодо порядку використання і розпорядження земельною ділянкою вирішуються судом.

Спори з приводу суміжного землекористування громадягі розглядаються узгоджувальною комісією, склад якої обирається відповідною Радою народних депутатів. У разі, якщо згоди не досягнуто, спір за заявою однієї зі сторін розглядається в судовому порядку.

Земельні спори розглядаються Радами народних депутатів у десятиденний строк. У разі розгляду складних питань, що потребують спеціальних висновків, спори розглядаються у двадцятиденний строк.

Сторони, які беруть участь у земельному спорі, мають право знайомитися з матеріалами щодо цього, робити з них виписки, брати участь в його розгляді, подавати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні та письмові пояснення, заперечувати проти клопотань і доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору і в разі незгоди з цим рішенням оскаржувати його.

Отже, органи з розгляду земельних справ завжди мають можливість приділити належну увагу питанням охорони земель. Треба лише цією можливістю вміло користуватися.

До організаційно-правових заходів у цій сфері слід віднести також здійснення контролю за використанням і охороною земель та їх моніторинг.

Згідно із земельним законодавством державний контроль за виконанням і охороною земель здійснюється Радами народних депутатів, а також державним комітетом України по земельних ресурсах та іншими спеціально уповноваженими державними органами.

Завдання державного контролю за виконанням і охороною земель полягають у забезпеченні дотримання всіма державними та громадськими органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного законодавства з цих питань.

Дуже важливо, щоб державний земельний контроль був усебічним і постійно діючим. Він повинен охоплювати всі землі України і розповсюджуватися на всіх землевласників і землекористувачів без винятку. Всебічність земельного контролю полягає в тому, що він не обмежується лише окремими питаннями використання і охорони земель. Постійність контролю характеризується тим, що він здійснюється повсякденно, а його проведення не обмежене якимись строками або тимчасовими компаніями.

Серед організаційно-правових заходів охорони земель важливе місце належить моніторингу земель. Згідно зі ст. 95 Земельного кодексу України, моніторинг земель являє собою систему спостереження за станом земельного фонду, в тому числі земель, розташованих у зонах радіоактивного забруднення, з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення й ліквідації наслідків негативних процесів.

Структура, зміст і порядок здійснення моніторингу земель установлюється Кабінетом Міністрів України.

§ 7.4. Відповідальність за порушення земельного законодавства

Поряд з організаційно-правовими заходами охорони земель чинне законодавство України передбачає юридичну відповідальність за порушення земельного законодавства, її несуть особи, винні в:

укладенні угод, зазначених у ст. 114 Земельного кодексу України;

самовільному зайнятті земельних ділянок;

псуванні сільськогосподарських та інших земель, забрудненні їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами і стічними водами;

розміщенні, проектуванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель;

невиконанні вимог природоохоронного режиму використання земель;

порушенні строків повернення тимчасово займаних земель або невиконанні обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

знищенні межових знаків;

невжитті заходів щодо боротьби з бур'янами та шкідниками сільськогосподарських культур;

неправильній експлуатації, знищені або пошкодженні протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень;

приховуванні або перекрученні відомостей про стан екологічної у тому числі радіаційної обстановки, пов'язаної із забрудненням землі;

порушенні строків розгляду заяв громадян і вирішенні питань про передачу та надання земельних ділянок;

перекрученні даних державного земельного кадастру і приховуванні інформації про наявність земель запасу;

невиконанні умов знімання, зберігання і нанесення родючого шару грунту;

самовільному відхиленні від проектів внутрішньогосподарського землеустрою.

Законодавством України може бути встановлено відповідальність за інші види порушень земельного законодавства.

Порушення зазначеного законодавства тягне за собою дисциплінарну, кримінально-правову, цивільно-правову, адміністративно-правову і земельно-правову відповідальність.

Дисциплінарна відповідальність полягає у застосуванні до правопорушників заходів дисциплінарного впливу. Дисциплінарні стягнення накладаються за незначні порушення земельного законодавства на посадових осіб, робітників і службовців на підставі норм трудового права, а членів колективних сільськогосподарських підприємств — на підставі Статуту цього підприємства. Дисциплінарні стягнення накладаються адміністрацією за місцем роботи правопорушника, або органами управління колективних сільськогосподарських підприємств. Вони можуть накладатися також вищим органом за підлеглістю.

Кримінально-правова відповідальність за порушення земельного законодавства виявляється в

кримінальному переслідуванні злочинних порушень земельного законодавства. Основним критерієм, що відрізняє кримінальне від інших правопорушень, є неоднаковий характер їх суспільної небезпеки. Кримінальне правопорушення особливо небезпечне для

суспільства, а тому потрібні спеціальні державні примусові заходи.

Кримінальна відповідальність реалізується в суворо встановлених процесуальних формах, спрямованих на швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних і забезпечення правил застосування закону з тим, щоб кожен, хто вчинив злочин, отримав справедливе покарання, а невинний не був би притягнутий до кримінальної відповідальності.

Охороні земель присвячена ст. 242 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність за порушення правил охорони вод (водних об'єктів). Забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, — караються штрафом до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

До кримінально-правових норм, що стосуються охорони земель, треба віднести також ст. 310 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність за посів або вирощування снотворного маку чи конопель.

Посадові особи, винні в злочинному порушенні земельного 'законодавства, несуть відповідальність за статтями Кримінального кодексу України про посадові злочини, зокрема за ст. 364 — зловживання владою або службовим становищем;

ст. 365 — перевищення влади або службових повноважень;

ст. 367 — службова недбалість.

Посадова особа може нести кримінальну відповідальність за зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 Кримінального кодексу) за таких обставин:

а) при навмисному використання свого службового становища всупереч інтересам служби;

б) якщо це діяння вчинене з корисливих мотивів чи інших особистих інтересів;

в) якщо було заподіяно істотну шкоду.

Отже, ст. 364 Кримінального кодексу застосовується при заподіянні істотної шкоди і наявності корисливих або інших особистих інтересів. За відсутності хоча б однієї з цих двох ознак зловживання владою або службовим становищем визнається не злочином, а дисциплінарним посадовим проступком. Це свідчить про те, що відповідальність за зловживання владою або службовим становищем, як засіб забезпечення додержання земельного законодавства, може бути застосовано в обмежених випадках.

Згідно зі ст. 365 КК (перевищення влади або службових повноважень) порушення земельного законодавства може бути кваліфіковано в разі умисного вчинення посадовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо вони заподіяли істотної шкоди охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб. Цей склад злочину не передбачає такої ознаки, як користь або інша особиста зацікавленість. Мотиви, якими керувалась посадова особа, допускаючи перевищення влади або службових повноважень, не впливають на кваліфікацію діяння. Однак їх слід ураховувати при визначенні винній особі міри покарання.

За статтею 367 Кримінального кодексу злочинне порушення земельного законодавства може кваліфікуватись за наявності таких умов:

а) у разі невиконання або неналежного виконання службовою особою своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них;

б) при заподіянні істотної шкоди.

Відповідальність за недбалість настає у разі, якщо істотна шкода була об'єктивно зумовлена бездіяльністю посадової особи або неналежним виконанням нею своїх службовий обов'язків. Через відсутність вказаного причинного зв'язку не буде і складу вказаного злочину.

Особливо великої шкоди справі зміцнення законності в земельних відносинах завдає недооцінка суспільної небезпеки посадових злочинів, які викликають безгосподарність у використовуванні земель, псуванні цінних земельних угідь, внаслідок чого складається загрозливе становище щодо збереження і раціонального використання земельного фонду — головного нашого національного багатства.

В Україні немає підстав для неправильного поводження з землею, безгосподарського її використання. Закони відбивають волю більшості громадян, які їх дотримуються, бо переконані у правильності і необхідності закріплених у них положень. Але є окремі особи, для яких закон має значення лише тому, що його невиконання карається. Тому мусимо вдосконалювати правове регулювання юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.

Для посилення охорони земель необхідно підвищити відповідальність конкретних керівників за безгосподарське ставлення до землі. Керівник відповідає не тільки за свою діяльність, а й за те, що робить його колектив. Саме керівники колективних сільськогосподарських підприємств, радгоспів, ін-

ших господарств винні в тому, що багато цінних земель пустують навколо тваринницьких ферм, тракгорно-польових станів, уздовж внутрішньогосподарських доріг, полезахисних смуг, на ділянках кинутих силосних траншей, під старими непродуктивними садами, скиртами соломи, вигонами, загиблими лісосмугами.

Безгосподарське використання угідь через безгосподарне виконання своїх посадових обов'язків керівників господарств призводить до ерозії грунтів, заболочення, заростання земель чагарником, лісом, через що знижується родючість полів і частина земель вибуває із сільськогосподарського обороту, колективні сільськогосподарські підприємства, радгоспи зазнають великих збитків, але, як правило, за це ніхто не несе відповідальності.

За останні роки загострилась проблема підтоплення земель через підняття рівня ґрунтових вод внаслідок грубих порушень у проектуванні та будівництві, а також в експлуатації гідротехнічних і меліоративних систем.

У результаті того, що в багатьох господарствах земля використовується нераціонально, ми поступаємося розвинутим державам у врожайності полів, продуктивності праці та тваринництва, різноманітності та якості продуктів харчування.

Усуненню недоліків у використанні земель сприятиме притягнення до відповідальності, в тому числі кримінальної, винних посадових осіб, а це, у свою чергу, підвищить вимогливість з їхнього боку і вміле користування наданими їм правами.

Земля залишається незамінним засобом у сільськогосподарському виробництві, тому необхідно всебічно її охороняти і не допускати хижацького використовування, особливо коли мова йде про сільськогосподарські угіддя.

Державне примушування до виконання вимог законодавства нерозривно пов'язане з юридичною відповідальністю порушників та застосуванням до них юридичних санкцій. Заборона злочинів законом за допомогою кримінальних санкцій — це юридичне вираження їх небезпеки для суспільства.

Можливості посилення кримінальної відповідальності за порушення земельного законодавства зростають у зв'язку з прийняттям нового Кримінального кодексу України. Життя вимагає введення таких складів злочинів і відповідних санкцій за них, які б дійсно посилили охорону земель і прав землевласників та землекористувачів, забезпечили бездоганне виконання ними земельного законодавства.

Передбачення нових складів злочинів, підвищення кримінальної відповідальності за порушення земельного законодав

ства свідчать, що наша держава зовсім не має наміру відмовитися від використання в необхідних випадках і специфічних державних методів боротьби зі злочинами.

Широкий розвиток демократії, прав і свобод громадян ніякою мірою не повинен послабляти громадський порядок і законність. Курс, узятий на звуження сфери державного примушування, у першу, чергу додержання норм права завдяки заходам виховання, громадського впливу, ще не доказує, що держава відмовляється від забезпечення законності за допомогою державного примушування, яке застосовується до порушників законів.

Цивільно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства. Цей вид юридичної відповідальності настає згідно з нормами цивільного права, які забезпечують ліквідацію тих наслідків майнового характеру, що були викликані порушенням земельного законодавства.

Цивільне законодавство передбачає такі способи відшкодування шкоди:

а) відшкодування її в натурі (надання речі того ж роду і якості, виправлення пошкодженої речі тощо);

б) повне відшкодування заподіяних збитків (ст. 453 Цивільного кодексу України).

Стосовно порушень земельного законодавства відшкодування шкоди в натурі можливо тільки в деяких випадках. Це пояснюється тим, що шкода землевласникам і землекористувачам завдається шляхом псування землі (природного тіла), яку штучно створити неможливо. Вимога відшкодування в натурі може бути задоволена лише у випадках повернення рів-,нецінної ділянки землі. В усіх інших випадках захисту порушених земельних прав шляхом відшкодування виникає питання про компенсацію завданих збитків.

Для захисту інтересів власників землі та землекористувачів важливо, щоби при визначенні розміру завданих збитків у зв'язку з порушенням земельного законодавства застосовувався принцип їх повного відшкодування, незалежно від того, якими діями вони викликані: правомірними чи неправомірними.

Своєрідність умов виникнення шкоди при порушенні земельного законодавства і наявність суттєвих особливостей в самому її змісті викликає необхідність додаткового спеціального правового регулювання відшкодування збитків землевласникам і землекористувачам. З цією метою видаються спеціальні норми, що містяться в Земельному кодексі України, в Законі України «Про охорону навколишнього природно-

го середовища», Інших правових актах, що регулюють порядок користування землею.

Ряд статей згаданих законів прямо вказує на цивільно-правову відповідальність у випадку порушення земельного законодавства. «Підприємства, установи, організації та громадяни, — записано у ст. 117 Земельного кодексу України, — зобов'язані відшкодувати збитки, заподіяні ними в результаті порушення земельного законодавства».

Цивільно-правова відповідальність повинна наставати й у випадку невиконання вимог ст. 26 Земельного кодексу, яка зобов'язує підприємства, установи і організації, що проводять розвідувальні роботи, відшкодувати власникам землі та землекористувачам усі збитки, включаючи неодержані доходи, а також за свій рахунок доводити займані земельні ділянки до стану, придатного для використання їх за призначенням, і передавати за актом власникові землі або землекористувачу.

Доведення земельних ділянок до придатного стану здійснюється в ході робіт, а якщо це неможливо — не пізніше ніж у місячний строк по завершенні робіт, включаючи період промерзання грунту.

На цивільно-правову відповідальність чітко і ясно вказує ст. 88 Земельного кодексу, де зазначено, що збитки, заподіяні вилученням (викупом) або тимчасовим зайняттям земельних ділянок, а також обмеженням прав власників землі та землекористувачів, у тому числі орендаторів, погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян, відшкодовуються в повному обсязі власникам землі та землекористувачам, у тому числі орендарям, які зазнали цих збитків.

За обчислення обсягу збитків ураховуються витрати на поліпшення якості землі за час використання земельних ділянок і неодержані доходи.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. затверджено порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

Відшкодуванню підлягають:

вартість житлових будинків, виробничих та інших будівель і споруд, включаючи незавершене будівництво, в повному обсязі, за винятком передбачених ст. 46 Земельного кодексу України випадків, коли підприємства, установи і організації, яким відводяться земельні ділянки, будують на новому місці житлові будинки, виробничі та інші будівлі і споруди замість тих, що вилучаються (викуповуються) у громадян, колектив

них сільськогосподарських підприємств, радгоспів, науково-дослідних установ і навчальних господарств, інших сільсько-та лісогосподарських підприємств і організацій;

вартість плодоягідних та інших багаторічних насаджень;

вартість лісових і дерево-чагарникових насаджень;

вартість водних джерел (колодязів, ставків, водоймищ, свердловин тощо), зрошувальних і осушувальних систем, протиерозійних і антиселевих споруд;

понесені витрати на поліпшення якості земель за період використання земельних ділянок з урахуванням кадастрової оцінки, на незавершене сільськогосподарське виробництво (оранка, внесення добрив, посівів, інші види робіт), на розвідувальні та проектні роботи;

інші збитки власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обрунтовані1.

Розміри збитків визначаються в повному обсязі відповідно до реальної вартості майна на момент заподіяння збитків, проведених витрат на поліпшення якості земель (з урахуванням ринкової або відновної вартості).

Збитки відшкодовуються власникам землі та землекористувачам, у тому числі орендарям, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що їх заподіяли, за рахунок власних коштів не пізніше одного місяця після затвердження актів комісій, а за вилучення (викупу) земельних ділянок — після прийняття відповідною Радою народних депутатів рішення про вилучення (викуп) земельних ділянок у період до видачі документа, що посвідчує право на земельну ділянку підприємства, установи, організації або громадянина.

За вилучення (викупу) земельних ділянок до земель запасу збитки відшкодовують Ради народних депутатів, які прийняли рішення про вилучення (викуп).

За тимчасового зайняття земельних ділянок для розвідувальних робіт збитки визначаються за угодою між власниками землі або землекористувачами та підприємствами, установами й організаціями — замовниками таких робіт, з обу-мовленням розмірів збитків і порядку їх відшкодування в договорі. Якщо згоди не досягнуто, розміри збитків визнача-

ються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, що створили ці комісії.

Важливе значення для розширення форм цивільно-правової охорони земельних прав власників землі та землекористувачів має введення земельного кадастру, що включає дані щодо якості земель. Питання покращання якості земель були і залишаються актуальними. Держава і господарства виділяють значні капіталовкладення для створення нових поливних земель, вапнування кислих грунтів, очищення полів від кущів і каміння, покращання природних кормових угідь, боротьбу з водною і вітровою ерозією. І хоча ведеться велика робота з організації охорони грунтів, є ще недоліки, зокрема, порушення встановлених сівозмін, невнесення в землю добрив та інших порушень агротехніки; має місце і пряма безгосподарність, що призводить до зниження родючості грунтів і погіршення їх якісного складу. Винні в цьому мають нести майнову відповідальність.

До запровадження обліку земель за їх якістю не можна було пред'явити скільки-небудь обрунтованих претензій до землевласників, і землекористувачів за погіршення якості грунтів, але тепер для цього можуть бути використані дані державного земельного кадастру. Отже, його введення призводить до істотної зміни характеру майнових спорів, що виникають у сфері земельних відносин, з'являється можливість конкретизувати і відповідальність за псування землі, зокрема, майнову відповідальність.

Розглядаючи позови про відшкодування збитків, заподіяних псуванням, забрудненням, самовільним використанням, несвоєчасним поверненням з тимчасового використання землі чи іншими порушеннями земельного законодавства, суди повинні визначати їх розмір на підставі ст. 117 Земельного кодексу України, статей 203, 440 і 453 Цивільного кодексу України, враховуючи при цьому, зокрема, всі необхідні витрати по відновленню родючих чи інших, що відповідають її призначенню, якості землі та нестримані прибутки, які одержав би землекористувач за час до приведення цих земель у стан, придатний для використання за призначенням. Якщо за час самовільного використання землі правопорушником одержано за це прибутки, які перевищують неодержані землекористувачем, на користь останнього стягуються з правопорушника фактично одержані прибутки.

До цивільно-правових заходів охорони земельних прав власників землі та землекористувачів, поряд з нормами цивільного права, також належить правоохоронна діяльність судових органів. До їх складу входять судові заходи щодо відновлення порушених прав землеробів та заходи, що вживаються судами стосовно недопущення порушення їх прав.

Поновлення судами порушених земельних прав полягає, головним чином, у розірванні судами протизаконних угод, а також у відшкодуванні за його рішенням матеріальних збитків, завданих тому чи іншому землевласнику і землекористувачу у зв'язку з порушенням земельного законодавства.

Головна увага судів має бути спрямована на недопущення правопорушень у сфері земельних відносин. Вони мусять приділяти все більше уваги виявленню причин і умов, що спричиняють вчинення порушень земельного законодавства і вживати заходів щодо їх усунення. Однак деякі суди ще не виконують цього обов'язку і не завжди при розгляді справ аналізують обставини, що призвели до вчинення правопорушень.

Важливою умовою попередження порушень земельного законодавства є винесення судами окремих ухвал, що є одним з найефективніших способів попередження правопорушень і зміцнення законності у сфері земельних відносин.

Однією із форм профілактичної роботи судів є розгляд справ безпосередньо за місцем порушення земельного законодавства з залученням до їх розгляду громадськості. Але таку можливість впливу на додержання земельного законодавства суди використовують рідко. Інакше кажучи, це недооцінка попереджувального і виховного значення судових процесів, що проводяться безпосередньо за місцем порушення земельного законодавства.

Поліпшенню роботи судів щодо охорони земель сприяє Постанова Пленуму Верховного Суду України «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 25 грудня 1996 р. У постанові узагальнена практика розгляду судами земельних і майнових спорів, пов'язаних із земельними відносинами, виявлені недоліки в роботі судових органів та вказані шляхи їх усунення.

Ефективність цивільно-правового регулювання і охорони земельних відносин забезпечується повнотою регулювання цивільно-правової відповідальності і впливовою силою цивільно-правових норм, спрямованих на додержання земельного законодавства. Як свідчить практика, чинні норми цивільного права і спеціальні норми про відшкодування збитків, завданих порушеннями земельного законодавства, не забезпечують

його повного і беззастережного виконання. Це помітно послаблює цивільно-правову охорону земельних відносин. Щоб підвищити її ефективність, потрібна подальша деталізація норм цивільного права з метою недопущення порушень земельного законодавства. Разом з тим, було б помилкою' спрямувати всю практичну роботу судів щодо охорони земельних правовідносин на повне усунення прогалин у цивільному законодавстві. При професійному підході до виконання норм цивільного права суди вже зараз мають змогу якнайкраще забезпечувати законність у сфері земельних відносин, надійно захищати права землевласників і землекористувачів.

Адміністративно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства встановлюється широким колом державних органів, які здійснюють регулюючу і правоохоронну діяльність. Вона настає для органів або посадових осіб, з якими винний не перебуває в службових або трудових відносинах і яким він безпосередньо не є підлеглим. Адміністративно-правова відповідальність відрізняється від кримінальної та цивільної оперативністю реагування на правопорушення і великим вибором заходів впливу на осіб, які їх допускають.

Адміністративно-правова відповідальність за порушення земельного законодавства застосовується у випадках, коли діями або бездіяльністю особи порушені адміністративно-правові норми, що регулюють земельні відносини; у результаті порушення вимог норм адміністративного права власнику землі чи землекористувачу завданий такий збиток, що не передбачає кримінальної відповідальності; землеробу не завдано збитків порушенням адміністративно-правових норм, але склалась реальна загроза заподіяння такого збитку.

Питання про адміністративно-правову відповідальність вирішується як в одноособовому, так і в колегіальному порядку. В адміністративних комісіях місцевих Рад воно розглядається колегіальне, в судах — колегіальне й одноособове, в органах

управління, як правило, йдноособово.

Законодавство передбачає широке коло заходів адміністративної відповідальності, що вживаються до осіб, які здійснили порушення земельного законодавства. Види адміністративних стягнень за такі порушення названі, зокрема, в Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших адміністративно-правових актах.

Серед усіх видів адміністративної відповідальності за порушення земельною законодавства впливовим вважається грошовий штраф. Ця міра поєднує в собі і моральний, і матеріальний вплив на порушника.

Кодекс України про адміністративні правопорушення1 передбачає накладення, штрафу за псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52). Згідно з цією статтею «... псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, не-очищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур'янами — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від шести до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Стаття 53 цього Кодексу передбачає накладення штрафу за порушення правил використання земель: «Використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень — тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від трьох до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Стаття 531 КпАП передбачає накладення штрафу за самовільне зайняття земельної ділянки: на громадян — від одного до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Накладення штрафу передбачається за приховування або перекручення даних земельного кадастру (ст. 532 КпАП):

«Перекручення даних державного земельного кадастру і приховування інформації про наявність земель запасу або резервного фонду — тягнуть за собою накладення штрафу на посадову особу від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Стаття 54 КпАП передбачає накладення штрафу за несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не-приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням. Зазначені правопорушення тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від дев'яти до вісімнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів

громадян. У зазначених розмірах штраф накладається і при невиконанні умов знімання, зберігання і нанесення родючого шару грунту.

Накладення штрафів у різних розмірах тягнуть також такі правопорушення:

а) самовільне відхилення від проектів внутрішньогосподарського землеустрою (ст. 55 КпАП);

б) знищення межових знаків (ст. 56 КпАП);

в) незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63 КпАП).

Відповідно до ст. 2381 КпАП органи по земельних ресурсах розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з використанням земель, приховуванням або перекручуванням даних земельного кадастру, самовільним відхиленням від проектів внутрішньогосподарського землеустрою та знищенням межових знаків.

Від імені органів по земельних ресурсах розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:

1) Голова Державного комітету України по земельних ресурсах та його заступники;

2) Голова Державного комітету Автономної Республіки Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру та його за-•ступники;

3) начальники обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь та їх заступники;

4) начальники міських (міст обласного та районного підпорядкування), районних управлінь (відділів) земельних ресурсів та їх заступники;

5) інженери-землевпорядники сіл і селищ.

Штраф як міра адміністративної відповідальності передбачається чинними правовими актами й за деякі інші порушення земельного законодавства. Однак правове регулювання адміністративно-правової відповідальності не завжди повністю відповідає завданню беззаперечного додержання земельного законодавства.

Для підвищення ролі адміністративно-правової відповідальності у сфері здійснення охорони земельних відносин доцільно доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення нормою права, яка передбачала б стягнення штрафів за порушення встановлених правил ведення державного земельного кадастру. Спід також встановити адміністративну відповідальність за укладення незаконних угод щодо землі. Усунення цих упущень помітно зміцнить адміністративно-правову охорону земельних відносин.

Адміністративна відповідальність за своїм характером е важливим засобом припинення порушень земельного законодавства. Про позитивну якість цього виду відповідальності слушно висловився О. С. Колбасов: «У зв'язку з тим, що порядок застосування адміністративних стягнень більш простий, ніж порядок застосування кримінального покарання, адміністративна відповідальність дозволяє швидше й оперативніше, поки свіжі в пам'яті обставини правопорушення, впливати на правопорушників. У зв'язку з чим сам вплив сприймається гостріше і стосовно до правопорушників дає більший виховний ефект».

Незважаючи на притаманну адміністративній відповідальності ефективність, вона рідко застосовується у сфері охорони земельних відносин. І зовсім не через те, що в цьому немає потреби, а тому, що державні органи і посадові особи, які компетентні застосовувати адміністративну відповідальність, не завжди реагують на порушення земельного законодавства. Вони нібито не помічають тих правопорушень, за які винні мають бути притягнуті до адміністративної відповідальності. Це завдає шкоди охороні прав землевласників і землекористувачів, справі зміцнення законності у сфері земельних відносин.

Життя вимагає, щоб за кожне порушення земельного законодавства винні притягувались до адміністративної або інших видів відповідальності. А тому, по-перше, існуючий перелік правопорушень, що караються в адміністративному порядку штрафом, потребує розширення і уточнення, по-друге, передбачена законодавством адміністративна відповідальність у випадку порушення земельного законодавства має наставати одразу.

Важливим є розгляд питання про суб'єкт адміністративно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства. У правовій літературі стосовно цього існують різні точки зору. О. С. Колбасов, наприклад, дотримується думки, що «... адміністративна відповідальність направлена своїм вістрям на боротьбу з правопорушеннями посадових осіб підприємств, установ і організацій — землекористувачів, тобто тих осіб, які здійснюють господарсько-організаторські функції по використанню землі і своїми діями обумовлюють додержання вимог раціонального використання землі в практиці», ,

Протилежну думку висловлює Н. І. Тітова, яка вважає, що суб'єктом відповідальності за псування земель, забруднення їх виробничими та іншими відходами і стічними водами є посадові особи промислових, комунальних та інших виробничих підприємств, тобто не землекористувачі.

На нашу думку, з такими позиціями не можна погодитися. Аналіз законодавства дає змогу зробити висновок, що адміністративно-правова відповідальність спрямована проти тих, хто порушує право власників землі та землекористувачів і може нести адміністративну відповідальність. Розуміти і трактувати цей вид відповідальності по-іншому означає не враховувати інтересів як теорії, так і практики.

Ефективним заходом впливу за порушення земельного законодавства е звільнення з посади. При цьому мається на меті забезпечення дотримання земельного законодавства, котре досягається шляхом поєднання двох основних обставин/ Перша пов'язана з тим, що керівна особа при звільненні її з посади позбавляється фізичної можливості чинити правопорушення. Друга обставина полягає у психологічному впливі цього заходу на інших посадових осіб, схильних до порушень земельного законодавства. Однак звільнення з посади як захід впливу застосовується рідко, що іноді негативно позначається на втіленні в життя земельного законодавства.

Окремі автори безпідставно розширюють коло заходів адміністративної відповідальності, вводячи, наприклад, такий захід, як відміна незаконних актів. На наш погляд, відміна незаконних актів у сфері земельних відносин є не мірою відповідальності, а заходом охорони. Навряд чи знайдуться підстави для розширення сфери адміністративної відповідальності шляхом включення до неї численних і різноманітних адміністративно-правових заходів штучного розширення обсягу адміністративної відповідальності за рахунок інших заходів адміністративного примушування. Разом з тим не треба відмовлятися від застосування цього виду юридичної відповідальності там, де його застосування буде корисним.

Посиленню адміністративно-правової охорони земельних відносин сприятиме, на наш погляд, ширше визнання в адміністративному праві і застосування в практиці відновлюваль-них заходів, які, на відміну, скажімо, від адміністративних стягнень, повністю відповідали б вимогам охорони прав землевласників і землекористувачів.

Не випадково вчені-адміністративісти все частіше виділяють з адміністративно-правових заходів впливу саме віднов-лювальні.

Формами прояву відновлювальних заходів у земельних відносинах є: повернення землевласникам і землекористувачам самовільно захоплених чи незаконно вилучених у них земель; доведення земельних ділянок до стану, придатного для використання за призначенням після проведення розвідувальних робіт; погашення заборгованості з земельного подат

ку або орендної плати за землю; відновлення принципу використання земель за цільовим призначенням на випадок його порушення; усунення інших наслідків порушень земельного законодавства, що були допущені.

Важливою умовою вдосконалення адміністративно-правової відповідальності є надання правоохоронним заходам матеріального характеру. Цей процес може здійснюватись як шляхом вдосконалення і розвитку економічних гарантій виконання земельного законодавства, так і шляхом закріплення в адміністративно-правових актах матеріальних санкцій за його порушення. В юридичній літературі усталилася точка зору, що притягнення до адміністративної відповідальності несумісне з відшкодуванням заподіяної майнової шкоди. На нашу думку, таке твердження є помилковим.

В адміністративно-правовій відповідальності покарання винної особи треба поєднувати з відшкодуванням матеріальної шкоди. Головним завданням адміністративної відповідальності має бути, передусім, відшкодування шкоди. А в теорії та практиці адміністративної відповідальності досі фактор покарання переважає над компенсаційністю, що знижує правоохоронні можливості цього виду відповідальності. Землевласнику і землекористувачу, яким завдано матеріальної шкоди у зв'язку з адміністративним проступком, практично байдуже, яку кару понесла винна особа. Тому основна мета адміністративно-матеріальних санкцій — це відшкодування заподіяної шкоди. Така якісна зміна адміністративно-правових заходів значно посилить забезпечення виконання земельного законодавства.

Стаття 40 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає вирішення питання про відшкодування винним майнової шкоди, заподіяної в зв'язку з адміністративним правопорушенням, але дуже обмежує грошові суми можливих відшкодувань. Це негативно впливає на ефективність адміністративно-правової охорони земель.

Норми юридичної відповідальності, як і всі інші норми права, здійснюються через відповідні правовідносини, зокрема через охоронні, в рамках яких реалізуються міри відповідальності. Реальне здійснення різних за своїм характером заходів адміністративно-правової відповідальності дає підстави не погодитись з С. Н. Братусем, який вважає, що майнові відносини регулюються тільки нормами цивільною права і, отже, адміністративне право не впорядковує майнові відносини.

Земельно-правова в дпое дальність за порушення земельного законодавства настає за нормами земельного права, зокрема, може застосовуватися така санкція, як припинення права користування землею. Згідно зі ст. 27 Земельного кодексу України, право користування земельною ділянкою чи її частиною припиняється в разі:

систематичного невнесення земельного податку в строки, встановлені законодавством України, а також орендної плати в строки, визначені договором оренди;

нераціонального використовування земельної ділянки;

використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості грунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки;

використовування землі не за цільовим призначенням;

невикористання протягом одного року земельної ділянки, наданої для сільськогосподарського виробництва, і протягом двох років — для несільськогосподарських потреб.

Разом з припиненням права користування землею, земельне законодавство передбачає також припинення права колективної та приватної власності на землю (ст. 27 Земельного кодексу України).

Право користування землею і право власності на землю може бути також припинено у зв'язку з визнанням угод щодо землі недійсними (ст. 114 Земельного кодексу України).

Мова йде тільки про випадки припинення права користування землею і права власності на землю, які за своїм змістом є санкціями, тому що є деякі інші випадки, наприклад, добровільна відмова від земельної ділянки тощо.

У земельному законодавстві (ст. 29 Земельного кодексу України) визначений порядок припинення права власності на землю та права користування земельною ділянкою.

Земельне законодавство передбачає і такий вид відповідальності, як вилучення земельної ділянки. «Земельна ділянка, — записано в ст. 114 Земельного кодексу, — може бути вилучена в особи, якщо судом буде встановлено придбання її за рахунок доходів, одержаних від злочинної діяльності».

Однією з мір відповідальності згідно з земельним законодавством є відшкодування збитків, завданих у результаті його порушень (ст. 117 Земельного кодексу України). Відповідно до цієї статті підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодувати збитки, заподіяні в результаті порушення земельного законодавства.

Існує й такий захід впливу щодо порушників земельного законодавства, як повернення самовільно зайнятих земельних ділянок. Стаття 116 Земельного кодексу України наголо

шує, що самовільно зайняті земельні ділянки повертаються за їх належністю без відшкодування затрат, проведених за час незаконного користування. Доведення земельних ділянок до придатного для використання стану, включаючи знесення будівель і споруд, проводиться підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які самовільно зайняли земельні ділянки або за їх рахунок.

Повернення самостійно зайнятих земельних ділянок здій-| снюється за рішенням суду.

Земельне законодавство вказує й на інші види юридичної .відповідальності, зокрема, цивільну, адміністративну, кримінальну. Відповідно до ст. 115 Земельного кодексу України до цих видів відповідальності можуть бути притягнуті особи, винні:

в укладенні угод, які визнаються недійсними;

у самовільному зайнятті земельних ділянок;

у псуванні сільськогосподарських та інших земель, забрудненні їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами і стічними водами;

у розміщенні, проектуванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель;

у невиконанні вимог природоохоронного режиму використання земель;

у порушенні строків повернення тимчасово займаних земель або невиконанні обов'язків щодо доведення їх до стану, придатного для використання за призначенням;

у знищенні межових знаків;

у незастосуванні заходів для боротьби з бур'янами та шкідниками сільськогосподарських культур;

у неправильній експлуатації, знищенні або пошкодженні споруд, захисних лісонасаджень;

у приховуванні або перекручуванні відомостей про стан екологічної та радіаційної обстановки, пов'язаної з забрудненням землі;

у порушенні строків розгляду заяв громадян і вирішенні питань про передачу та надання земельних ділянок;

у перекручуванні даних державного земельного кадастру і приховування інформації про наявність земель запасу;

у невиконанні умов зняття, збереження і нанесення родючого шару грунту;

у самовільному відхиленні від проектів внутрішньогосподарського землеустрою.

Як бачимо, нове земельне законодавство України дещо підняло роль земельно-правової відповідальності в забезпеченні охорони земельних відносин. Але воно ще не зовсім

досконале. Тому вчені-юристи і практичні працівники, безумовно, повинні прагнути до того, щоб посилити охорону земель і прав власників землі та землекористувачів, працюючи над удосконаленням земельного та інших видів законодавства.

§ 7.5. Роль органів внутрішніх справ у забезпеченні охорони земель

Органи внутрішніх справ здійснюють охорону земель у процесі виконання своїх основних завдань та обов'язків:

а) захищаючи право власності від злочинних посягань;

б) обороняючи право і законні інтереси підприємств, організацій і громадян;

в) сприяючи (у межах своєї компетенції) державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Захист права власності від злочинних посягань — одне із основних завдань органів внутрішніх справ, що включає в себе і захист права власності на землю, причому незалежно від форми власності (державної, колективної чи приватної), оскільки всі вони є рівноправними.

Органи внутрішніх справ згідно з чинним законодавством охороняють права і законні інтереси юридичних і фізичних осіб, у тому числі права землевласників і землекористувачів. Власники земельних ділянок і землекористувачі поряд з іншими правами мають, зокрема, право власності на вироблену сільськогосподарську продукцію і доходи від її реалізації, посіви і посадки сільськогосподарських культур і насаджень. На жаль, саме ці їхні права найчастіше порушуються злочинними та іншими протизаконними діями. Зрозуміло, що такі дії не можуть залишатися поза увагою органів внутрішніх справ.

Як відомо, органи внутрішніх справ сприяють у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків. Стосовно землевласників і землекористувачів це означає, що органи внутрішніх справ сприяють їм належно виконувати обов'язки щодо раціонального використання і охорони земель, приймають активну участь у підготовці питань використання і охорони земель для розгляду на сесіях місцевих Рад народних депутатів та їх виконкомах, вносять пропозиції сільськогосподарським і землевпорядним органам щодо усу

нення виявлених недоліків у галузі землекористування і охорони земель.

Працівники органів внутрішніх справ не можуть не реагувати на безгосподарське використання земель, заростання сільськогосподарських угідь чагарниками і дрібноліссям, заболочення земель, забруднення їх відходами виробництва, інші процеси погіршення стану земель, а також на невжиття заходів землевласниками і землекористувачами проти водної та вітрової ерозії грунтів.

і    Використовуючи надані їм повноваження, органи внутріш-8 ніх справ припиняють і розкривають правопорушення, застосовуючи до винних осіб законні міри державного впливу, здійснюють розслідування кримінальних справ, пов'язаних із самовільним захопленням, обміном, купівлею-продажем земельних ділянок або іншими діями, що порушують закони про землю, проводять значну роботу щодо запобігання порушенням земельного законодавства.

Профілактику правопорушень перш за все мають проводити дільничні інспектори міліції, які завжди працюють поряд із землевласниками і землекористувачами і добре обізнані зі станом справ на своїй території. Вони мають можливість завчасно відреагувати на різні порушення земельного законодавства, зокрема: псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх виробничими відходами і стічними водами; введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання обов'язків щодо приведення земель у стан, придатний для використання за призначенням;

невжиття заходів для боротьби з бур'янами та шкідниками сільськогосподарських культур; знищення або пошкодження гідротехнічних споруд і захисних лісонасаджень.

Землеохоронну діяльність органів внутрішніх справ посилює ст. 114 Земельного кодексу України, в якій говориться про те, що земельна ділянка може бути вилучена в особи, якщо судом буде встановлено придбання її за рахунок доходів, одержаних від злочинної діяльності. Досудову роботу з виявлення фактів злочинності проводять співробітники органів внутрішніх справ.

У Земельному кодексі України є багато статей, пов'язаних з охороною земель, що складають правову основу діяльності органів внутрішніх справ із забезпечення їх охорони. До таких статей відносяться ті, що визначають правовий режим певних видів земель, зокрема, земель сільськогосподарського призначення, земель населених пунктів, земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Ураховуючи значення цих видів земель, працівники органів внутрішніх справ не можуть залишатися байдужими до забезпечення додержання їх правового режиму. Хіба можна не реагувати, наприклад, на порушення принципу цільового використання земель сільськогосподарського призначення, на випадки їх безгосподарського використання? Без перебільшення можна сказати, що землі сільськогосподарського призначення — найважливіша категорія земель. Саме ці землі забезпечують людину продуктами харчування, а промисловість — сировиною.

Від продуктивності сільськогосподарських угідь і стану використання значною мірою залежать економічні досягнення України, добробут нашого народу. Іншими словами, немає завдання більш нагального, ніж забезпечення збереження землі, збільшення її родючості, господарського ефективного використання. Орні землі та інші сільськогосподарські угіддя повинні приносити селянину, державі в цілому найбільшу користь, мають слугувати не тільки існуючим, але й прийдешнім поколінням.

Органи внутрішніх справ позитивно впливають і на охорону земель міст та інших населених пунктів. Так, працівники міліції ведуть боротьбу з самовільними захватами земельних ділянок і самовільним будівництвом. Особливо часто виникає необхідність запобігання і припинення самовільного будування індивідуальних гаражів, літніх кухонь, огорож тощо.

Працівники міліції надають допомогу державним виконавчим органам у знесенні самовільно збудованої будівлі, якщо забудовник добровільно не зносить таку будівлю.

З участю органів міліції землі населених пунктів охороняються також від захаращення промисловими відходами і забруднення їх неочищеними стічними водами.

Питання охорони земель міст, інших населених пунктів та їх раціонального використання вирішуються працівниками міліції і при охороні ними громадського порядку в цих населених пунктах. Перш за все мова йде про території масового відпочинку людей: парки, сквери, береги річок, озер і ставків, приміські і зелені зони. Підтримання належного громадського порядку на зазначених територіях — це водночас і забезпечення раціонального використання і охорони земель міст і селищ міського типу. Ці види діяльності тісно пов'язані між

собою.

Великого значення набирає тепер охорона громадського порядку на територіях колективних садів і городів, яку теж забезпечують працівники міліції, і яка пов'язана з охороною

земель. Використання ділянок під садки і городи повинно ^ здійснюватися в рамках закону.

І     До завдань працівників міліції належить також активна | протидія крадіжкам будівельних і садивних матеріалів, що р використовуються громадянами на садових і городніх ді-:, лянках.

І'     Для зміцнення громадського порядку в приміських поїздах і на платформах під час масового виїзду громадян на садові і городні ділянки активізує свою роботу і транспортна міліція.

У процесі охорони громадського порядку працівники органів внутрішніх справ сприяють також забезпеченню охорони земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та іс-I торико-культурного призначення. При цьому їх увагу головним чином привертає те, чи реалізуються передбачені земельним законодавством заходи заборонного характеру. Відповідно до Земельного кодексу на землях природоохоронного призначення забороняється діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на якісний стан земель. А на землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, що може негативно впливати на природні лікувальні фактори цих земель. Забороняється діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню, і на землях рекреаційного та історико-культурного призначення.

Особлива увага в діяльності органів внутрішніх справ приділяється охороні курортів. Курорт — це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси і використовується з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. Нині діє Закон України «Про курорти» від 5 жовтня 2000 р. Він визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади розвитку курортів в Україні.

Завданням законодавства про курорти є врегулювання суспільних відносин у сфері організації та розвитку курортів, виявлення та обліку природних лікувальних ресурсів, забезпечення їх раціонального видобутку, використання і охорони з метою створення сприятливих умов для лікування, профілактики захворювань та відпочинку людей.

Особи винні у порушенні вимог законодавства про курорти, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законів України.

Посилена увага до охорони курортів сприяє оздоровленню екології курортів, забезпеченню цільового використання їх лікувальних властивостей.

Органи внутрішніх справ здійснюють охорону земель і як землекористувачі. Здебільшого в користування їм надаються землі населених пунктів для розміщення установ, організацій і підприємств, які входять в систему Міністерства внутрішніх справ України і їх місцевих органів. Проте можуть надаватись і землі сільськогосподарського призначення для організації виправно-трудових колоній і підсобних підприємств по виробництву сільськогосподарської продукції.

Належне використання відведених органам внутрішніх справ земель, їх охорона від ерозії, засмічення і забруднення — є внеском у вирішення загальної проблеми охорони земель. Отож, чим сумлінніше органи внутрішніх справ всіх рівнів будуть виконувати вимоги Земельного законодавства щодо використання і охорони земель, тим вагомішим буде їх вклад у вирішення зазначеної проблеми.

Розділ 8. Правова охорона вод в Україні § 8.1. Вода як об'єкт охорони

Великим і надзвичайно корисним природним ресурсом є вода. Саме їй належить найважливіша роль у виникненні та існуванні життя на Землі. Зникала вода, і життя припинялося на величезних просторах нашої планети.

Організм тварин і людей в основному складається з води. Так, кількість води в організмі риб досягає 80 відсотків, земноводних — 60—65 відсотків. Тіло дорослої людини вміщує понад 65 відсотків води, у дітей її ще більше. В рослинах міститься 40—98 відсотків води.

Добова потреба дорослої людини у воді складає 2,5—3 л. Ця потреба задовольняється водою, що надходить з харчами і тією рідиною, яку людина випиває. При великих фізичних навантаженнях і в спекотливу погоду потреба у воді зростає.

Організм людини дуже чутливий до втрати вологи. Втрата 10 відсотків вологи від маси тіла призводить до загрозливих змін в організмі людини, а при втраті 15—25 відсотків може настати смерть.

Людина використовує воду для багатьох потреб: купання, прання білизни, миття посуду, прибирання житла, поливу зелених насаджень тощо.

Як відомо, переважна більшість міст і сіл розташовані біля річок, озер, інших водойм, які використовуються як водні шляхи, джерела енергії, місця масового відпочинку людей.

Стрімко зростає споживання води для потреб промисловості і сільського господарства. Підраховано, наприклад, що для виробництва однієї банки овочевих консервів витрачається 40 л води, кілограма паперу — 100 л, кілограма шерстяної тканини — 600 л, тонни сухого цементу — 4500 л, тонни сталі — 20 000 л.

Багато води споживає сільське господарство. На вирощування одного кілограма пшениці витрачається в середньому 750 кг води. Гектар, зайнятий кукурудзою, витрачає 3200 т води, гектар капусти — 8000 т.

Запаси води на Землі величезні. Вона покриває близько 75 відсотків земної поверхні. Проблема полягає в тому, що переважну більшість вод складають солоні води Світового океану. Це 97,4 відсотка всіх запасів води земної кулі. Лише 2,6 відсотка складають прісні води, з яких 1,6 відсотка заковані в льодовиках. Отже, в рідкому стані знаходиться всього 1 відсоток прісних вод.

Потенціал водних ресурсів України дуже обмежений. Загальні запаси її водних ресурсів у середній за водністю рік становлять 94 млрд м3. Запаси водних ресурсів на душу населення в такий же рік дорівнюють близько 1,7 тис. м3, у маловодний рік — 1 тис. м.3, у Донецькій, Луганській, Харківській областях та в Криму — 0,24—0,50 тис. м3.

У цілому в республіці запаси води на душу населення в 15 разів менші, ніж у Російській Федерації.

Гостру нестачу прісної води відчувають багато інших країн світу. Тому забезпечення всіх потреб людини чистою прісною водою й охорона вод висуваються в ряд найважливіших завдань сучасності.

Усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд. До нього належать:

а) поверхневі води: природні водойми (озера); водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти;

б) підземні води та джерела;

в) внутрішні морські води та територіальне море. Усі водні об'єкти поділяються на об'єкти загальнодержавного і місцевого значення. До водних об'єктів загальнодержавного значення належать:

, а) внутрішні морські води та територіальне море;

б) підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання;

в) поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також усі їх притоки;

г) водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних.

До водних об'єктів місцевого значення належать:

а) поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержавного значення;

б) підземні води, які не можуть бути джерелом центрального постачання.

Води (водні об'єкти) є виключно власністю народу України і надаються тільки в користування. Народ України здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві Ради народних депутатів.

Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органом державної виконавчої влади.

Використання вод в Україні здійснюється з метою задоволення питних, побутових, лікувальних, курортних, сільськогосподарських, транспортних та інших державних і громадських потреб.

Водокористувачами в Україні можуть бути підприємства, установи, організації та громадяни України, а також іноземні юридичні та фізичні особи, особи без громадянства, які здійснюють забір води з водних об'єктів, скидають в них зворотні води або користуються водними об'єктами. У процесі водокористування всі повинні дотримуватися вимог законодавства щодо збереження якості водних ресурсів, їх водності, а також впроваджувати наукові та технічні заходи, що забезпечують комплексне, раціональне використання вод та їх охорону.

Водокористувачі можуть бути первинними і вторинними. Первинні — це ті, що мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води. Вторинні водокористувачі не мають власних водозабірних споруд і отримують воду з водозабірних споруд первинних водокористувачів та скидають стічні води в їх системи на умовах, що встановлюються між ними, та за погодженням з органом, який видав дозвіл первинному водокористувачу.

Водне законодавство закріплює права та обов'язки водокористувачів. Вони мають право:

— здійснювати загальне, спеціальне водокористування та користування водами для потреб гідроенергетики, водного і повітряного транспорту;

— користуватися водними об'єктами місцевого значення на умовах оренди;

— користуватися поверхневими, підземними, внутрішніми морськими водами і територіальним морем для задоволення питних, господарсько-побутових, сільськогосподарських, промислових та інших потреб;

— вимагати від власника водного об'єкта або водопровідної системи підтримання належної якості води за умовами водокористування;

— споруджувати гідротехнічні та інші водогосподарські об'єкти, здійснювати їх реконструкцію і ремонт;

— передавати у користування воду іншим споживачам за плату та на визначених умовах;

— здійснювати інші функції щодо водокористування та користування водними об'єктами в порядку, встановленому законодавством. Права водокористувачів охороняються законом. У випадку їх порушення вони підлягають поновленню.

Згідно з водним законодавством права водокористувачів можуть бути обмежені або змінені умови водокористування з

метою забезпечення охорони здоров'я людей та в інших державних інтересах. При цьому пріоритетність надається використанню вод для питних і побутових потреб населення.

Обмеження може настати в разі маловоддя, загрози виникнення епідемій та епізоотій, а також під час аварій або за умов, що можуть призвести чи призвели до забруднення вод, та при здійсненні невідкладних заходів щодо запобігання стихійному лиху, спричиненому шкідливою дією вод і ліквідації його наслідків.

Права водокористувачів, які здійснюють спеціальне водокористування, або тих, що користуються водними об'єктами, можуть бути обмежені органом, який видав дозвіл на спеціальне водокористування або надав водний об'єкт у користування.

Права вторинних водокористувачів можуть бути обмежені первинними водокористувачами за погодженням з органом, який видав дозвіл на спеціальне водокористування або надав водний об'єкт у користування.

Право загального водокористування може бути обмежене районною і міською Радами народних депутатів.

Водокористувачі зобов'язані:

— економне використовувати водні ресурси, дбати про їх відновлення і поліпшення якості вод;

— користуватися водними об'єктами відповідно до цілей і

умов їх надання;

— дотримуватися встановлених нормативів граничнодопустимого скидання забруднюючих речовин та встановлених лімітів забору води, а також санітарних та інших вимог щодо впорядкування своєї території;

— здійснювати заходи щодо запобігання забрудненню водних об'єктів стічними (дощовими, сніговими) водами;

— не допускати порушення прав, наданих іншим водокористувачам, а також заподіяння шкоди господарським об'єктам та об'єктам навколишнього природного середовища;

— утримувати в належному стані зони санітарної охорони джерел питного та господарсько-побутового водопостачання, прибережні захисні смуги, смуги відведення, берегові смуги водних шляхів, та інші водогосподарські споруди та технічні

пристрої;

— здійснювати обпік забору та використання вод, вести контроль за якістю і кількістю скинутих у водні об'єкти зворотних і забруднюючих речовин:

— здійснювати технологічні, лісомеліоративні, агротехнічні, гідротехнічні, санітарні та інші заходи щодо охорони вод від

вичерпання, поліпшення їх стану, а також припинення скидання забруднених стічних вод;

— здійснювати спеціальне водокористування лише за наявності дозволу;

— своєчасно сплачувати за спеціальне водокористування та інші платежі відповідно до законодавства;

— виконувати інші обов'язки щодо використовування і охорони вод і відтворення водних ресурсів згідно з законодавством.

Водне законодавство передбачає такі види водокористування:

а) загальне;

б) спеціальне;

в) користування водами для потреб гідроенергетики, водного і повітряного транспорту.

Загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення своїх потреб (купання, плавання на човнах, аматорське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об'єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з крин