16078

Державне управління

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Глен Райт. Державне управління. – К. 1994 Переклали з англійської Василь Івашко Олександр Коваленко Світлана Соколик київ основи Інститут державного управління та самоврядування при Кабінеті Міністрів України ББК 67.30165.050 Р18 У посібнику розг...

Украинкский

2013-06-19

621 KB

5 чел.

Глен Райт. Державне управління. – К., 1994

Переклали з англійської

Василь Івашко, Олександр Коваленко,

Світлана Соколик

київ «основи»

Інститут державного

управління та самоврядування

при Кабінеті Міністрів

України

1994


>>>2>>>

ББК 67.301+65.050 Р18

У посібнику розглядається американський метод управління, цілком базований на економічній раціональності, поряд із заснованим на правовій традиції європейським. Узагальнюючи обидва підходи, автор всебічно розробляє схему державного управління за всіма законами менеджменту та з огляду на теорію мотивації, викладає принципи вироблення, ухвалення та втілення рішень, управління людськими ресурсами та організаціями.

Розрахований на працівників системи державного управління та місцевого самоврядування, керівників усіх рівнів, викладачів та студентів менеджерського фаху.

Кошти для роботи професора Глена Райта над цією книжкою надані Благодійною фундацією П'ю та Інформаційним Агентством Сполучених Штатів Америки з метою зміцнення співробітництва між Інститутом державного управління та самоврядування при Кабінеті Міністрів України та Аспірантурою державної служби імені Роберта Ф. Вагнера при Нью-Йоркському університеті (США).

ISBN 5-7707-6482-1

р   0802000000-52   fc   ^^ 94

Глен Райт. 1994 Василь Івашко, Олександр Коваленко, Світлана Соколик. Український переклад. 1994


>>>3>>>

Самі труднощі, з якими вони пробиваються до влади, стаються, зокрема, через нові закони й порядки, які вони змушені запроваджувати, щоб завести свою державу і гарантувати собі безпеку. До того ж треба пам'ятати, що нема справи важчої замислом, сумнівнішої успіхом, небезпечнішої при здійсненні, ніж запроваджувати нові закони. Адже при цьому ворогом реформатора буде всяк, кому вигідний колишній лад, і він знайде лише прохолодних захисників у всіх, кому могло б стати добре за нового устрою. Млявість ця виникає почасти зі страху перед ворогами, які мають на своєму боці закон, почасти ж від притаманної людям невіри, бо вони не вірять у нову справу, поки не побачать, що витворився вже міцний досвід.

Макіавеллі, «Державець»

Присвячую колишнім, теперішнім і майбутнім студентам Інституту державного управління та самоврядування при Кабінеті Міністрів України.

Особливо хочу подякувати перекладачам Олександрові Коваленку, Василеві Івашку і Світлані Соколик, які подбали про те, щоб моя книжка, написана недосконалою англійською, вийшла доброю українською мовою.

Глен Райт


>>>4>>>

ВСТУП ДО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

І

Управління як діяльність існувало протягом усієї нашої історії. Можна сказати, що управління існувало певною мірою відтоді, як у людей виникла потреба спільної праці. Коли треба було збирати податки, створювати армію, годувати людей, які самі не виробляли харчі, тоді постала певна форма управлінської діяльності. Мабуть, не варто пояснювати, якою мірою у складному сучасному суспільстві двадцятого сторіччя потрібні управлінські здібності. Нам добре відома управлінська діяльність у сучасних термінах. Але наше розуміння механізму управління може не бути настільки розвинене. За словами д-ра Валдо: «Управління вивчалося від початку історії, але рідко коли цьому вивченню була властива самосвідомість, і ніколи воно не досліджувалося в такому масштабі і з такою наполегливістю, як тепер» (Waldo, p. 15). Тимчасом як управління має стародавнє коріння, вивчення, тлумачення й використання набутого знання є одним із вельми важливих питань нашого сучасного життя.

Американський історик Артур Шлезінжер-молодший передав у своїй книжці про Джона Кеннеді розмову, яка відбулася між Кеннеді та французьким письменником Анд-ре Мальро. Мальро сказав президенту Кеннеді: «У дев'ятнадцятому сторіччі позірною проблемою європейських держав було протистояння монарха і республіки, але справжньою проблемою було протистояння капіталізму й пролетаріату. У двадцятому сторіччі позірне питання капіталізм проти пролетаріату. Одначе світ не стояв на місці. Яка ж справжня проблема сьогодні?» Президент Кеннеді відповів, що «справжньою проблемою було управління промисловим суспільством проблема не ідеології, а управління» (Berkley).

Наближаючись до кінця двадцятого сторіччя, ми починаємо розуміти, що від великих ідеологічних конфліктів


>>>5>>>

цього сторіччя майже нічого не залишилося. Нам залишилося розв'язати тільки одну проблему проблему управління.

Вступ до державного управління належить розпочинати з аналізу його визначення, масштабу й галузі дослідження. Підручники з будь-якого даного предмету, як правило, наводять точне визначення з самого початку. Багато природничих і суспільних наук можуть дати таке точне визначення своєї сфери. Деякі науки мають обмежений предмет дослідження, який можна вивчати й досліджувати з великим ступенем точності й детальності. Кількісні методи чи передові математичні й комп'ютерні технічні прийоми забезпечують основу для складного й предметного вивчення.

Що ж можна сказати про предмет державного управління? Чи можна точно й грунтовно дослідити його масштаб, виміри і зміст? Чи можна бодай визначити його? Саме ця проблема стоїть перед нами.

У цьому вступі до предмету державного управління ми спробуємо визначити й конкретизувати галузь дослідження. Ми розглянемо державне управління у двох контекстах -американському та європейському. Щоб зрозуміти американський підхід слід поглянути на історію розвитку державного управління. Відтак постають конкретні питання, як, скажімо, що таке управління мистецтво чи наука, а також чи відокремлена політика від управління. Ці питання створюють фокус для розуміння державного управління в Америці. Далі ми розглянемо американське державне управління, доповнивши його аналізом підручникових визначень, які застосовуються до цього предмету. І, нарешті, ми розглянемо зміст і програму вивчення цього предмету в школах державного управління.

Тоді ми розглянемо європейський правовий підхід до державного управління. Огляд історичної основи не обов'язковий, а розуміння предмету і змісту забезпечить аналіз німецького підходу. Ми також порівняємо певні елементи програми вивчення державного управління.

І. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ: АМЕРИКАНСЬКА ПЕРСПЕКТИВА

Предмету державного управління в Америці поклала початок розвідка, що вийшла під назвою «Дослідження управління», яку написав Вудро Вільсон 1887 року, майже через


>>>6>>>

сто років після заснування американської системи вряду-вання. Оскільки в цій розвідці дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління, важливо коротко розглянути центральні ідеї Вільсона.

І. А. ПЕРСПЕКТИВА УПРАВЛІННЯ ВУДРО ВІЛЬСОНА

Найпершим положенням Вільсона було те, що управління можна зробити точною наукою. Він бачив в управлінні продовження науки політики. Вільсон писав: «Наука управління — це найпізніший плід того вивчення політичної науки, яке розпочалося дві тисячі двісті років тому» (Stillman, 1976, p. 269).

Але Вільсон пішов далі й зробив важливе розмежування політики і управління. Відокремлення політики від управління понад півсторіччя було головним питанням американського підходу до державного управління. Рішення розмежувати політику й управління мало на меті знайти засади, які допомагали державним організаціям та службовцям визначати їхні функції та роль. Політологія розкрила б завдання держави, тимчасом як наука про управління найкращий спосіб, у який це завдання виконати. Політику й управління розділяли об'єкт і метод урядування. Ще раз процитуємо слова Вільсона з того самого джерела: «Питання управління — це не політичні питання» (Stillman, 1976, p. 275).

Втім залишалося питання, де має зосереджуватися державне управління задля розвитку своїх засад. Розв'язання цієї проблеми Вільсон шукав у сфері бізнесу та методах управління ним. Наприкінці дев'ятнадцятого сторіччя Вільсон бачив піднесення управлінської професії, покликаної служити інтересам власників бізнесу. На той час перед цією професією стояло завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими й фінансовими ресурсами в найбільш ефективний, економічний і продуктивний спосіб. Фактично, слова економія й ефективність стали ярликом для урядового руху в Сполучених Штатах на початку двадцятого сторіччя.

Підсумовуючи головні положення позиції Вільсона, можна побачити, що він уявляв собі управління як розвинену науку з конкретними засадами, як розмежування політики й управління в функціях і ролях врядування, а також як


>>>7>>>

основу для розвитку управління через методи управління бізнесом із наголосом на економічності й ефективності чи економічній раціональності.

І. А.  І- Альтернативи підходу Вільсона

Вільсонова концепція науки управління зазнала певного впливу в термінах розвитку руху наукового управління Фредеріка Тейлора й розвитку засад управлінсьюї школи думки від початку двадцятого сторіччя до кінця тридцятих років.

Одначе протягом всього того періоду були альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких вільсонівських концепцій; і, зокрема, концепцій науки управління й розмежування політики й управління.

/. А. 2. Управління як мистецтво

Концепція науки управління значною мірою була дискредитована в сорокових роках. Великий підручник під назвою «Вступ до вивчення державного управління» (Leonard White. Study of Public Administration. 3rd edition, 1948), написаний у той час Леонардом Байтом, відкривається розділом «Мистецтво управління». Ось Байтове визначення: «Мистецтво управління це керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це динамічне мистецтво, яке за допомогою людських і фізичних ресурсів, наявних у системі управління, сприяє досягненню певної поставленої мети. Це мистецтво пронизує всі рівні організації, зв'язуючи між собою багато професій, ремесел та спеціальностей; це внесок, який, хоч і так само необхідний, не є внеском менеджменту» (White, 1948, p. 4).

/. А. 3. Політика й управління

Еволюція мислення в державному управлінні стає очевидною, якщо переглянути зміст четвертого видання Байтового підручника, здійсненого 1955 року. У ньому Байт залишає розділ «Мистецтво управління», але додає розділ «Політика й управління». У цьому розділі він спростував і поховав вільсонівську позицію розмежування політики й управління. Важливо простежити, як розвивалася Байтова аргументація.


>>>8>>>

Ця аргументація сперта на фундаментальну зміну у призначенні уряду та його ролі в суспільстві. Перші сто років американський уряд спирався на засади лімітованої держави, обмеженої урядової влади і кількох функцій. Утім, після 1900 року, уряд був центром інтенсивного тиску з метою забезпечення послуг і здійснення функцій, про які раніше й не мріяли в американській системі. Тепер уряд мав реагувати на інтереси розмаїтих груп, які наполегливо домагалися свого від уряду. Байт писав: «Спороджений таким чином тиск діяв як на первісні органи формування курсу, так і на установи, які здійснюють цей курс. Звідси випливає, що управління доконечно пов'язане з курсом дій, а через нього з політикою» (White, 4th edition, 1955, pp. 6—7).

Адміністративні органи уряду відіграють важливу роль у процесі управління шляхом формулювання курсу дій і законодавчого чи політичного лідерства за допомогою своїх знань та досвіду і, зрештою,— у виконанні законів через їхнє тлумачення та створення правил упровадження цих законів. Байт робить висновок: «Отож твердження, що політика й управління — це окремі й автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне» (White, 4th edition, 1955, p. 8).

/. A. 4. Принципи управління

Думку, що управління можна розвинути в якийсь набір засад, було переконливо спростовано в сорокові роки. Принципи управління переважно спиралися на визначення формальної структури організацій, лінійної та просторової діаграми, яка розкривала ієрархію, розподіл функцій та інформаційні потоки.

Але дослідження робітничого середовища на фабриках виявило, що неформальні організації, мотиви поведінки робітників та тиск груп були істотнішими для визначення продуктивності праці робітників, ніж формальні структури чи фізичне середовище праці. Результати цього дослідження привели до підходу, згідно з яким вивчалася людська поведінка, а не управлінські структури чи фізичні виміри середовища праці.

Неформальну природу організацій схарактеризував Чес-тер Барнард у книжці «Функції керівника» (Chester Barnard. The Functions of the Executive, 1938). Барнард ідентифікував потребу в особистих і людських взаєминах, яка існує


>>>9>>>

поза формальною, бюрократичною та ієрархічною структурою організації. Ось як він визначив ці функції: (1) спілкування, (2) утвердження формальної організації, (3) утвердження самоповаги й особистої цілісності індивіда (Barnard, p. 122).

Вирішальний виклик принципам адміністративного підходу було кинуто в книжці Герберта Саймона «Управлінська поведінка» (Herbert Simon. Administrative Behavior). Саймон зосередився на ухваленні рішень або менеджерах як на детермінанті організаційних засад. Він характеризував засади школи управління як банальні ідеї й часто суперечливі принципи. Саймон відчував, що жоден із принципів не був перевірений на практиці, а репрезентував набір ідеальних вартостей. Ці принципи також спиралися на економічну раціональність, яка, на думку Саймона, була необгрунтованою. Менеджери не завжди діяли відповідно до економічної раціональної основи для того, щоб збільшити продуктивність праці чи обсяги виробництва. Натомість вони маніпулювали прибутками, щоб вдовольнити і виробництво, і сподівання працівників. Кінець кінцем Саймон вирішив, що він міг би створити науку управління, сперту на аналіз ухвалення рішень, а цей аналіз своєю чергою можна виконати за допомогою математичних методів, що призвело б до виникнення комп'ютеризованих систем штучного розуму. Втім, його й далі більше цікавило ухвалення рішень в економіці, за що він і здобув Нобелівську премію в галузі економіки.

І. Б. ВИЗНАЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Мабуть, буде доречно застерегти читача, щоб він не надто розчарувався в наших пошуках визначення державного управління. 1955 року Дуайт Валдо писав у своїй книжці «Дослідження державного управління» (Dwight Waldo. The Study of Public Administration): «Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є добрі короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень» (Waldo, p. 2).

Очевидно, що в американській перспективі була певна плутанина щодо визначення галузі державного управління. Уся ця галузь та її зміст, здається, є сумішшю політики, бізнесу й економіки. По суті державне управління, якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також соціоло-


>>>10>>>

гію, психологію і навіть деякі точні науки там, де йдеться про математичні методи. Отже, державне управління це галузь, яка складається з багатьох дисциплін, сфокусована на процесах і функціях управління. Буде корисно пильніше розглянути те, як останнім часом визначали державне управління, аби побачити, які характерні риси можна приписати цьому предмету.

Є визначення, яке спирається на підхід економічного ринку до того, з чого складається державне управління. В одному підручнику сказано: «Державне управління — це виробництво товарів і послуг для вдоволення потреб грома-дян-споживачів» (Dimock, Dimock and Fox, 5th edition, 1983). Це визначення не залишає місця для будь-якого зв'язку з політичними, правовими чи організаційними аспектами, які, на нашу думку, можуть бути частиною державного управління. Тут очевидний підхід до державного управління в термінах економічної раціональності забезпечення потреб громадян.

Інше визначення зосереджується на радше виконавчому, аніж політичному боці державного управління. У цьому визначенні твердиться: «Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів» (Starling, Third edition, 1986).

А ось вичерпніше й грунтовніше визначення державного управління:

«Державне управління:

1.  Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2.  Охоплює всі три гілки  влади виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв'язок.

3.   Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже є частиною політичного процесу.

4.   Істотно різниться від приватного управління.

5.  Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг» (Nigro and Nigro, Seventh edition, 1989).

Ці визначення розвинулися з вузької конструкції в широку концепцію того, що констатує державне управлін-

ю


>>>11>>>

ня. Такі визначення мають зміцнити необхідність перетворення державного управління на багатодисциплінну галузь дослідження. Його повний масштаб і виміри, мабуть, найкраще схарактеризовані в таких трьох головних питаннях управління. Ось ці питання, згідно з Хеді: «(1) характерні особливості й поведінка державних управлінців — мотиви й поведінка учасників процесу управління, зокрема тих, хто робить кар'єру на державній службі; (2) інституційні домовленості для ведення широкомасштабного управління в уряді — організація адміністративної діяльності; (3) екологічне й адміністративне середовище — зв'язок адміністративної підсистеми з політичною системою, частиною якої вона є, та суспільством загалом» (Heady, pp. З—4). Три виміри, показані Хеді, охоплюють людську особистість адміністратора, внутрішню організацію, в якій має працювати менеджер, і, нарешті, те, як індивід і організація співвідносяться з широким середовищем і цілями суспільства.

І. В. АМЕРИКАНСЬКА НАВЧАЛЬНА ПРОГРАМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Багатодисциплінний підхід утруднив ідентифікацію державного управління як окремої галузі в науковому середовищі. Для розв'язання цієї проблеми у Сполучених Штатах застосували два різні підходи до навчання державному управлінню. За певних обставин державне управління може вивчатися на факультеті політології або стати частиною програми вивчення господарського управління. У цих випадках державне управління переважно підпорядковане головній темі. Там, де державне управління є окремою організаційною одиницею, її навчальна програма запозичує дещо в інших факультетів, і вона може запропонувати спеціалізацію в таких галузях, як міське управління, управління людськими ресурсами тощо.

Протягом багатьох років у програмі навчання державного управління спостерігався напрочуд послідовний підхід. Ось як у 1955 році Валдо схарактеризував програмні підходи до державного управління: «У коледжах та університетах, де вивчається більше ніж один загальний курс державного управління, інші курси, найімовірніше, оберуть одну чи ДРУГУ> а то й обидві лінії. Один тип спеціалізації географічно-правовий: курси з національного, державного, муніципального, місцевого чи міжнародного управління. Друга

п


>>>12>>>

лінія спеціалізації — функціональна, звернена на внут-рішньоадміністративну діяльність: курси з управління персоналом, бюджетного чи фінансового адміністрування, планування, адміністративного права тощо (Waldo, p. 32). Валдо зауважив, що для студентів були б корисними також курси в таких галузях, як історія, економіка, господарське управління, які урізноманітнили б їхню освіту. Мабуть, не викликає сумніву те, що ці предмети потрібні тому, хто вивчає державне управління.

Певні зміни в навчальній програмі державного управління відбулися в сімдесяті та вісімдесяті роки. Ці зміни відбулися завдяки тому, що державне управління стали визнавати окремою дисципліною на рівні вищої освіти. Було розроблено перелік основних предметів з додатковим наголосом, відповідно до Генрі. Він пише: «Більш-менш узгоджений перелік предметів, схоже, було розроблено для вивчення державного управління на рівні вищої освіти. Він зосереджувався на середовищі державного управління (тобто загальні ввідні курси, які висвітлюють роль бюрократії за демократії), кількісні методи, складання державного бюджету й управління фінансами, організаційна теорія й управління персоналом» (Henry, p. 16).

Навчальний метод на університетському рівні програм державного управління спрямований на інтеграцію теорії та практики. На більшості занять наголос робиться на застосуванні знань у реальних ситуаціях. З цією метою викладачі використовують предметний метод навчання. Більшість підручників тепер включають опис конкретних ситуацій, які ілюструють теоретичний матеріал.

Дослідження випадків це описи справжніх ситуацій. їх використовують для того, щоб перенести досвід практиків державного управління в навчальні класи. Ці випадки мають застосовуватися до певної теоретичної концепції з підручника; але випадок використовується для того, щоб спонукати до дискусії .в класі щодо того, як застосувати теорію на практиці. Метод предметного навчання це великою мірою метод діалогу між викладачем і студентами і, що ще важливіше, між студентами. Лекції викладача складають лише незначну частину навчального часу.

Лінн протиставляє традиційний лекційний підхід і предметний метод. При традиційному підході мається на увазі, що:

1.   Викладач це джерело знань.

2.  Студенти шукачі знань.

12


>>>13>>>

3. Знання переходять від викладача до студента. Предметний метод встановлює інші взаємини між викладачем і студентами. Ось вони:

1.  Викладач спонукає студентів висловлювати свої ідеї, застосовувати свій досвід знання.

2.  Студент має навчатися з ентузіазмом, самовіддано і з почуттям відповідальності.

3.  Як  викладач,   так   і   студент  мають  створити   таке навчальне середовище, яке дозволить студентам вчитися за допомогою методів, які відповідають їхнім розумовим здібностям (Lynn, pp. 12—13).

Предметний метод ефективно застосовувався при навчанні менеджменту.'Для цього є кілька причин. По-перше, проблеми менеджменту рідко відповідають вимогам, які асоціюються з теоретичними розв'язаннями. Завжди виникають нрві проблеми й нові ситуації. Розвиток теорії часто випливає з розвитку практичних розв'язань при вивченні менеджменту.

По-друге, складність проблем менеджменту заважає їх точному теоретичному вивченню. Як твердить Лінн: «Немає науки менеджменту, яку можна вивчити і застосувати» (Lynn, p. 15). Навчання менеджменту, отже, має бути орієнтоване на розв'язання проблем для розвитку навичок мислення, потрібних менеджеру.

По-третє, предметний метод, завдяки перенесенню в класи реальних ситуацій, з якими стикається менеджер, може допомогти їм збагнути зв'язок теорії з практикою і застосувати свої мислячі здібності, творчість і уяву до проблем, з якими вони зустрінуться. Саме з цих причин предметний метод навчання в поєднанні з іншими навчальними методами, такими як ділові ігри, моделювання ситуацій, групові проекти та семінари, створює основу для

вивчення державного управління.

II. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В ЄВРОПЕЙСЬКІЙ ПЕРСПЕКТИВІ

Європейський підхід до визначення галузі державного управління та її змісту є дуже точним. Державне управління — це підгалузь права в європейському підході. Це, мабуть, віддзеркалює тривале асоціювання громадської служби, як це відбувалося в Європі, зі здійсненням законів та

ІЗ


>>>14>>>

браком впливу в політичних процесах. Європейські державні службовці дотримувалися жорсткішого розмежування політики й управлінської діяльності. Саме таке сприйняття спонукало перших дослідників американського державного управління вдатися до спроби такого політико-адміністра-тивного розмежування. Одначе у Сполучених Штатах розвинулася інша політична система, де система державної служби спиралася радше на багато дисциплін, а не лише на правову освіту.

II. А. ОСОБЛИВОСТІ  НІМЕЦЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Осягнення європейського підходу до державного управління можна розпочати з короткого аналізу державного управління в Німеччині. Тут, певне, ми зустрічаємо найчіткіше виражений легалістичний підхід до галузі державного управління, який найбільш яскраво контрастує з американським управлінським визначенням. Ми розглянемо кілька аспектів німецького державного управління.

II. А.   1. Завдання державного управління

Складники завдань державного управління є основним питанням при з'ясуванні суті галузі державного управління. Американський підхід переважно погоджується, що її визначають політичний процес і законодавчі рішення. За такої ситуації спостерігається змішування політико-адміністра-тивних функцій.

Німецький підхід до завдань державного управління підтримує розмежування політики й адміністрування, сперте на правову основу для визначення цих завдань. Закон як такий, що визначає державне управління в німецькому контексті, характеризується таким чином: «Завдання державного управління, а отже, і структурні передумови матеріальної правильності адміністративної дії стверджуються, згідно з німецькою традицією, насамперед за допомогою права. Отто Маєр, засновник відповідної правової дисципліни, говорив про «рехсштаат» (держава, де править закон), тобто державу з належним чином влаштованим адміністративним правом. Держава, керована буквою закону, була також провідною концепцією під час відбудови державного управління після другої світової війни. Правова й адміністративна культура пов'язані в такий спосіб, що правові

14


>>>15>>>

норми не можуть стати перешкодою для правильної адміністративної дії. Право є раціональним елементом там, де відбувається управління державними справами» (Konig, pp. 3—4).

При німецькому підході завдання й обов'язки державного управління випливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої обов'язки.

(І. А. 2. Основа для рішень

Критерії економічності й ефективності створюють основу для управлінського ухвалення рішень в американському контексті. Правові норми забезпечують лише широкий масштаб і мету, на основі яких державний адміністратор може ухвалити конкретне рішення. Раціональність сперта на критерії економічності й ефективності, що їх можна визначити за допомогою таких кількісних методів, як аналіз витрат/прибутків.

Німецький державний адміністратор діє на іншій основі, яку характеризують ось так: «Адміністратор може діяти інакше, ніж бізнесмен, і його при цьому не звинуватять в ірраціональності. За наявної традиції верховенства закону в Федеративній Республіці Німеччина раціональність громадської дії насамперед забезпечується зведенням докупи норм та фактів, а також через визначення повноважень для кожної дії. Адміністративне ухвалення рішень визначається структурами, які розвинулися протягом глибоко закоріненої історії методів європейської юриспруденції. Це стосується ідентифікації проблем, дослідження фактів, пошуку відповідних норм, відбору відповідних даних, витлумачення норм, коливання між фактами і нормою, застосування й цитування точних правових джерел і, нарешті, закріплення на письмі процесу аргументації, який дозволяє за допомогою міжсуб'єктивного свідчення перевірити, як було досягнуто результату» (Konig, p. 9).

Основу для рішень, таким чином, створює правовий дослідницький процес, який узгоджує конкретні факти з повноваженнями, щоб такі дії спиралися на правові законодавчі акти. Цей процес суворо визначений у межах законодавчих актів. Отож, «раціональність усіх адміністративних рішень визначається загальним раціональним критерієм, який міститься у Федеральній конституції та конституціях

15


>>>16>>>

земель, які легалізують точні й обов'язкові основоположні рішення щодо:

g

раціональності системи;

-  раціональності процедури;

-   раціональності курсу дій»  (Becker, p. 205). Застосування   аналізу   витрат/прибутку   розглядається

німецьким адміністратором з різних точок зору. Бекер пише: «На кону стоїть співвідношення між користю адміністративного рішення й витратами, потрібними для його виконання. Вигоди й витрати, згідно з німецьким бюджетним законом,— це соціальні (макроекономічні й суспільні) вигоди й витрати. Аналіз витрат/прибутку обов'язковий, але рідко застосовується» (Becker, p. 207).

Німецькі та європейські державні адміністратори мусять діяти в межах украй жорсткої й бюрократичної системи. Необхідні умови для розуміння ними своїх завдань та методів ухвалення рішень виникають із глибокого й досконалого знання конституції, законів та адміністративних процесів, їхня освіта, отже, повинна мати переважно юридичний нахил. А це значною мірою впливає на розвиток європейського державного управління.

II. В. ЄВРОПЕЙСЬКА НАВЧАЛЬНА ПРОГРАМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

При вивченні навчальної програми й вимог до вступу у двох європейських школах державного управління стає помітним вплив юридичної освіти. У європейських школах існує тенденція віддавати перевагу теоретичному навчанню перед практичними методами, а в американській системі навчання державного управління превалює підхід розв'язання проблем.

Якщо розглянути навчальну програму Баварської школи управління, то виявиться, що обов'язковими предметами є конституційне право, цивільне право, соціальне право, закон про охорону довколишнього середовища, які доповнюються курсами з управління бюджетом, економіки й інформаційної технології (Баварська школа державного управління, 1992).

Для вступу до школи державного управління часто потрібні певні іспити, які можуть засвідчити наявність правових знань чи освіти. За приклад можна взяти престижну французьку Ecole Nationale (FAdministration. Ті,

16


>>>17>>>

хто бажає подолати вступні іспити, може звернутися до п'яти політологічних інститутів, а також до п'яти шкіл права, які пропонують підготовчі курси.

Такий наголос на правовій освіті призвів до того, що європейське державне управління має чіткіші і вужчі рамки вивчення державного управління.

Щодо методів викладання, то віддається перевага більш формалізованому лекційному методу. Також часто проводяться семінари, які уможливлюють діалог між викладачем і студентами. Навчальний метод грунтується переважно на запам'ятовуванні і йому загалом бракує підходу застосування теорії до практики. Європейський метод має на меті дати майбутньому державному адміністратору знання закону чи правових засад, які застосовуються до певної ситуації, а отже, щоб він міг застосувати відповідний закон чи правила. Обачливість чи гнучкість при застосуванні правил, що є характерними для американського методу, на думку європейського державного адміністратора, навряд чи будуть доречними.

III. ВИСНОВКИ

У цьому розділі ми розглянули два різні підходи до визначення державного управління. Американський підхід менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінного методу вивчення державного управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в Сполучених Штатах, яка охоплює лише сто останніх років. Модель, яку застосовують до американського методу, грунтується на піднесенні методів господарського управління, де основою для ухвалення рішень є економічна раціональність. Курс навчання базується на застосуванні теорії до практики, причому більший наголос робиться на діях державного управління в реальному світі. Цей досвід приноситься в класи за допомогою методу предметного навчання та інших методик, таких як ділові ігри та моделювання.

Європейський метод грунтується на давнішій, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузь юридичної чи правової освіти. Європейські державні адміністратори мають чіткіше визначений предмет державного управління. Вони використовують формальніші

2 4-229                                                                                                                                  17


>>>18>>>

підходи читання лекцій, щоб передати студентам потрібні їм правові знання. Саме знання закону та застосування правових норм створює основу для ухвалення рішень європейським державним адміністратором.

Обидва підходи добре пристосовані до відповідних політичних, економічних та соціальних умов. Кожен із них дозволяє державним службовцям якісно виконувати обов'язки державного управління, що тільки й може підтвердити їхню обгрунтованість.

.

.

• •


>>>19>>>

БІБЛІОГРАФІЯ

Bernard, Chester (1953). The Functions of the Executive, Tenth Printing, Cambridge: Harvard University Press.

Becker, Bernd (1983). „Decision-Making in Public Administration" in Public Administration in the Federal Republic of Germany, Klaus Konig, Hans Joachim Von Oertzen and Frido Wagener, Editors, Netherlands: Kluwere-Devanter.

Berkley, George E. (1975). The Graft of Public Administration, Boston: Allyn and Bacon, Inc.

Heady, Ferrell (1979). Public Administration: A Comparative Perspective, Second Edition, New York: Marcel Dekker, Inc.

Henry Nicholar (1990). „The Root and Branch: Public Administrations Travail Toward the Future" in Public Administration: The State of Discipline, Noami Lynn and Aaron Wildawsky, Editors, New Jersey: Chatham House Publichers, Inc.

Konig, Klaus (1983). „The System and Environment of German Public Administration" in Public Administration in the Federal Republic of Germany, Klaus Konig, Hans Joachim Von Oertzen and Frido Wagener, Editors, Netherlands: Kluwere-Devanter.

Lynn, Laurence E., Jr. (1992). „The Case Method: An Overview for Chinese Teachers" in Case Studies of Chinese Economic Reforms, Thimothy King and Zhang Jiang, Editors, Washington, D. C.: The World Bank.

Stffiman, Richard J. II, (1976). Public Administration: Concepts and Cases, Boston: Houghton Mifflin Company.

Stillman, Richard J. II, (1992). Public Administration: Concepts and Cases, Fifth Edition, Boston: Houghton Mifflin Company.

Waldo, Dwight (1955). The Study of Public Administration, New York: Random House.

White, Leonard (1949). Introduction to the Study of Public Administration. Third Edition, New York: The MacMillan Company.

White, Leonard (1955). Introduction to the Study of Public Administration, Fourth Edition, New York: The MacMillan Company.

2*                                                                                                          19


>>>20>>>

КУЛЬТУРА ТА УПРАВЛІННЯ

Управлінська діяльність відбувається не в порожнечі. Державне управління, так само, як і господарське, діє у складному середовищі політичних, економічних та соціальних сил. Якби нам потрібно було дослідити ці сили в широкій перспективі, то насамперед слід було б поглянути на культуру суспільства, де ці сили впливають на поведінку організацій та індивідів. У цьому розділі буде схарактеризовано культурні сили й те, як вони впливають на управлінську поведінку в кількох культурних середовищах. Ми звернемося до опису характерних рис культури й управлінської поведінки і спробуємо уникнути будь-яких суб'єктивних чи критичних оцінок стосовно кожної культури. Немає універсального критерію, за допомогою якого можна було б судити про культурні вартості суспільства.

І. ЩО ТАКЕ КУЛЬТУРА!

Насамперед нам слід дати визначення культури та її зв'язку з галуззю державного управління. Далі можна перейти до дескрептивної частини нашого аналізу, дослідивши кілька різних культур.

Ось вдале визначення культури: «Моделі завченої поведінки, характерні для членів даного суспільства, а також оцінки, ставлення та способи сприйняття, які ці моделі поведінки віддзеркалюють» (Needier, p. 69). Культура це переважно неписані вірування, оцінки і прийняті правила, за допомогою яких люди оцінюють поведінку один одного в суспільстві. Із самого початку слід зауважити, що ми не можемо робити широкі узагальнення щодо культурної поведінки, сподіваючись, що вони точно характеризуватимуть усіх людей у певній культурі. В кожному суспільстві є багато культур чи підкультур, які справляють позитивний чи негативний вплив. І хоча ми не можемо уникнути узагаль-

20


>>>21>>>

нень щодо культури, які нам доведеться зробити в цьому розділі, все ж таки слід усвідомити, що застосування цих узагальнень та їхню точність можуть спотворити ті, хто характеризує цю культуру.

І. А. ВИМІРИ КУЛЬТУРИ

Культура складається з багатьох розмаїтих впливів на суспільство. Із впливом культури ототожнюються п'ять чинників. Ось вони:

1.  Технологія: знаряддя виробництва, які суспільство чи люди використовують для досягнення своєї мети.

2.  Економіка: система, де товари, послуги та багатства резервуються й розподіляються.

3.  Соціальні організації: індивідуальні чи групові взаємини, які зв'язують людей.

4.   Релігія:   вірування,   які  стосуються  змісту  життя   і смерті.

5.  Символізм:   образи   чи   засоби  спілкування,   які  за допомогою мови, літератури, історії та персоналій пробуджують спільні почуття (Zeigler, p. 44).

Ці чинники чи впливи формують культуру народу. Взаємодія та постійні зміни культурних позицій за нової історії ще більше ускладнюють визначення культури, а широкі узагальнення стають ще менш точними.

Управління, як державне, так і приватне, має зазнавати впливу з боку культурних вартостей і часто впливати на ці вартості. Коли ми розглянемо кілька культур і схарактеризуємо притаманну їм управлінську поведінку, то ця взаємодія культури й управління стане яснішою. Державне управління грунтується на загальних вартостях, які беруть свій початок із культурних та бюрократичних джерел. Тепер можна звернутися до розгляду того, як інституційні та міжособистісні оцінки впливають на державне управління.

І. Б. РІВНІ ДОВІРИ ДО  ІНСТИТУЦІЙ

Розглянемо два чинники культури, які справляють вплив на державне управління. Перший вимір — це вартості, які ототожнюються з соціальними, економічними та політичними інституціями в суспільстві. У цьому вимірі ми зосереджуємося на тих інституціях, які користуються увагою та повагою суспільства, підтримуючи культурні та соціальні вартості, приписувані даній інституції. Ось приклад: якщо

21


>>>22>>>

культурні вартості — це чесність, справедливість та рівність перед правовими інституціями, судами, поліцією тощо, то суспільство має певною мірою усвідомлювати те, що ці інституції репрезентують, й поділяти ті самі вартості. Якщо це так, то ці інституції мусять мати високий рівень довіри й підтримки від народу.

У таблиці 1 подано дані, які віддзеркалюють рівень довіри опитуваних до певних інституцій чи структур у їхніх суспільствах. Рівень довіри до цих інституцій показує широкі коливання між країнами та всередині кожної країни. Може здивувати те, що поліція має найвищий ступінь довіри в трьох із чотирьох країн, де провадилося обстеження.

Важливо усвідомити, що рівень довіри до соціальних, економічних та політичних структур посилює механізм співпраці чи протистояння, потрібні для збереження стабільного суспільства. Втрата довіри чи негативні почуття стосовно цих інституцій означає, що слід утворити інші інституції чи структури для того, щоб подолати брак поваги та авторитету, які приписуються цим інституціям.

Таблиця 1. Рівень довіри до інституцій (позитивне ставлення опитуваних у відсотках)

Сполучені Штати

Японія

Франція

Італія

Поліція

76

67

64

68

Збройні сили

81

37

53

58

Правова система

51

68

55

43

Державна служба

55

31

50

28

Бізнес

50

25

42

33

Преса

49

52

31

46

Парламент/ Конгрес

53

ЗО

48

31

Джерело:   Peters. The Politics of Bureacracy, p. 61. І. В. ДОВІРА ДО ОСОБИ

Другий вимір це рівень довіри і прихильності серед індивідів у суспільстві. Тут ми зосереджуємося на основних спільних поглядах щодо ставлення одних індивідів до інших. Ці погляди репрезентують норми ввічливості, поваги, довіри та основні оцінки того, що правильно, а що ні.

22


>>>23>>>

У таблиці 2 показано рівень довіри до індивідів у різних країнах. Навіть у високорозвинених культурах країн, які мають міцні соціальні, економічні та політичні інституції, й досі існують рівні міжособистісної недовіри серед членів цих суспільств.

Таблиця 2. Рівні міжособистісної довіри (у відсотках)

Японія

Великобританія

Франція

Західн^ Німеччина

Італія

Можна довіряти біль-

шості людей

37

43

22

26

25

Більшості    людей    не

можна довіряти

55

54

71

58

72

Не знаю

8

3

7

16

3

Джерело:  Peters. Т he Politics of Bureacracy, p. 60.

Рівні міжособистісної недовіри віддзеркалюють проблеми та конфлікти між індивідами, класами та частинами суспільства. Там, де бракує цієї міжособистісної довіри, соціальні, економічні та політичні інституції мають забезпечити допоміжні методи й механізми обмеження конфліктів. Якщо наявний високий ступінь міжособистісної довіри грунтується на широкому загалі спільних вартостей співпраці та взаємного сприйняття поглядів і соціальних норм, тоді інституції менш потрібні для розв'язання конфліктів. Одначе там, де бракує міжособистісної довіри, в цих інституціях слід убачати уособлення вищих суспільних вартостей, і вони мають забезпечувати засоби для розв'язання конфліктів і відновлення рівнів міжособистісної довіри. Якщо, на загальну думку, ці інституції діють згідно з вищими суспільними вартостями, то вони спроможні виконати ці функції.

І. Г. СЛУХНЯНІСТЬ  І ЗДІЙСНЕННЯ

Рівень інституційної й міжособистісної довіри в культурі часто віддзеркалює рівень покірної чи індивідуалістичної поведінки, яка заохочується суспільством. Певні культури підтримують пасивний погляд на те, як індивіди мають реагувати на сили, що впливають на їхнє життя. Хтось підтримує культуру, де є віра, що індивіди здатні подолати

23


>>>24>>>

бар'єри та перешкоди у своєму житті і втішатися успіхом та наслідками своїх зусиль.

Якщо культура накидає пасивний погляд на дії індивіда, то наслідки для державного управління й адміністративної системи можуть бути величезними. Пасивні культури здатні зміцнити авторитет і владу держави в керуванні всіма аспектами людської діяльності та взаємин. Індивід може відчувати лише безпорадність і вважати таку ситуацію нормою.

Якщо культура заохочує до індивідуальної поведінки і ставить права індивіда вище прав держави, то роль державного управління може бути обмеженішою і має відповідати соціальним, політичним та економічним змінам, що відбуваються. За такої ситуації влада держави може постійно обмежуватися мірою того, як індивіди утверджуватимуть свої права та привілеї.

Важливий аспект взаємин, який слід розглянути стосовно пасивної чи активної культури,це рівень довіри в суспільстві до його інституцій та міжособистісні взаємини.

І. Д. ЗВ'ЯЗОК ДОВІРИ Й АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВЛАДИ

Зв'язок соціальної довіри й адміністративної влади показано на такій діаграмі,

Довіра до інших

Висока                                        Низька

. Висока                           Низька                                    Помірна

адміністративна                       адміністративна влада                                        влада

Політична довіра

Низька                         Помірна                                     Висока

адміністративна                       адміністративна

влада                                      влада

Джерело:   Peters. The Politics of Bureacracy, p. 58.

Там, де є висока політична довіра до інституцій, які ухвалюють рішення (президент, парламент тощо), та високий рівень міжособистісної довіри, там є низька потреба адміністративної влади. За протилежної ситуації, коли наявна низька політична й міжособистісна довіра, існує висока потреба адміністративної влади. Там, де ці культурні виміри

24


>>>25>>>

очевидні, можна помітити істотні розбіжності в тому, як діють управлінські чи адміністративні системи. Цей вплив можна побачити, вивчаючи системи управління в Латинській Америці, Сполучених Штатах, Японії та Єгипті.

II. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В ЛАТИНСЬКІЙ АМЕРИЦІ

На Латинську Америку звертали пильну увагу в питаннях політичної стабільності, економічного розвитку й соціальних систем. У багатьох відношеннях вона репрезентує культуру, яка дуже різниться від північноамериканської та японської культур, які буде схарактеризовано далі. Спроби розвинути політичну й економічну структуру, яка краще узгоджувалася б з ідеалами орієнтованих на демократію американської та європейської систем, наштовхнулися на опір, який пояснюється культурними особливостями державного управління в Латинській Америці. Такі самі особливості проявляються також в інших частинах світу, скажімо, в Африці та Азії.

1

II. А. УРЯДУВАННЯ В ЛАТИНСЬКІЙ АМЕРИЦІ

Перш ніж розглянути певні специфічні аспекти культури управління в Латинській Америці, варто ширше збагнути роль уряду в латиноамериканському суспільстві. Це допоможе краще зрозуміти конкретні особливості системи управління.

Роберто Кампос, колишній посол Бразилії у Сполучених Штатах, дав визначення загальному середовищу, в якому діє більшість латиноамериканських урядів. Ось що він писав: «Головним гальмом вдосконалення державного управління в Латинській Америці є, мабуть, традиція державного патерналізму, яка існує фактично в усіх латиноамериканських країнах» (Campos, p. 186). Це патерналістичне ставлення має важливі наслідки, коли йдеться про методи добору державних службовців та ступінь їхньої вірності й відданості.

Друга проблема, яку виділяє Кампос,це надмірна централізація прийняття рішень на центральному рівні вря-дування. Недостатні компетенція й бажання брати на себе відповідальність на регіональному та місцевому рівнях лише посилюють централізацію прийняття рішень. Для того щоб

25


>>>26>>>

подолати владу центральних міністерств, були створені автономні органи. Одначе наслідком цього стало підвищення рівня потрібного узгодження, а це призвело тільки до того, що прийняття рішень стало уривчастішим, дорожчим і, як наслідок, неефективним.

І, нарешті, третя проблема, порушена Кампосом, це те, що немає «адекватної й реалістичної теорії щодо ролі й меж державного втручання. Скрізь на континенті відчувається цілковита зневіра в регуляторні здатності уряду. Поруч із цим існує надмірна впевненість в ефективності управління державними підприємствами» (Campos, p. 287).

II. Б. ОСОБЛИВОСТІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Тепер можна розглянути вісім характерних рис державного управління, наведених Кларенсом Тербером.

Перша риса персоналізм. Це стосується відданості державних службовців радше певним особам, родині чи політичному лідеру, ніж організаціям чи ширшим суспільним інтересам. Персоналізм проявляється в підтримці політичного лідера чи відданості йому. Виконанню функцій чи обов'язків часто допомагають особисті контакти чи друзі, а не офіційна ієрархія чи санкціоновані канали. Глибока відданість та прихильність до родини чи регіональні узи ось ще один аспект природи персоналізму.

Друга характерна особливість часті зміни в уряді, які призводять до змін посадових осіб і викликають непевність у термінах політики та будь-яких спроб висунути ініціативи чи зберегти безперервність програм або служб.

Корупція, третя характерна особливість, дуже поширена й вважається основною частиною процесу врядування. Корупція практикується на всіх рівнях і всіма посадовими особами. Вона соціальне прийнятна, оскільки всі мають платити; отож корупцію розглядають як засіб зрівняння урядових послуг для кожного громадянина. Тут немає фаворитизму, адже корупція застосовується до всіх однаково.

Брак загальної координації та зв'язку між міністерствами інша характерна риса. Кожне міністерство діє на власний розсуд, і часто проголошуються суперечливі курси чи правила. Через часті зміни в уряді адміністративні структури вагаються, які правила слід застосовувати.

П'ята характерна риса ставлення бюрократії до зайнятості. Вакансії створюються й заповнюються радше для

26


>>>27>>>

того, щоб надати роботу, аніж на основі потреби певної програми. Буває також, що індивід працює в кількох місцях, переважно не в уряді, аби заробити достатньо грошей. Роботу в уряді та урядові служби можна використати для виконання інших функцій, не пов'язаних з урядовою посадою.

Тербер характеризує шосту особливість як гуманістичну традицію. Він має на увазі, що показники успіху чи досягнення є вторинними щодо збереження гарних соціальних взаємин. Система менеджменту робить наголос на особистому пристосуванні, а не на нав'язуванні виконавчих стандартів. Така ситуація пояснюється переважно браком кваліфікованих працівників та технічних можливостей.

Адекватне функціонування та впровадження програм вимагає надання повноважень і відповідальності кожному рівню управління. Проте в такій адміністративній системі бракує схильності брати на себе відповідальність, отож, слід здійснювати пильний нагляд для того, щоб відбувалася бодай якась діяльність.

Нарешті, ці характерні особливості призводять до браку «громадянської культури» чи «службової культури» в тих, хто відповідає за державне управління. Немає усвідомлення того, що їхні дії слід сприймати в контексті ширших інтересів державного добробуту. Державна служба розглядається в контексті вдоволення радше особистих чи приватних інтересів, ніж широких соціальних інтересів. Ототожнення з причиною соціальної проблеми, яку слід розв'язати, не є частиною мислення персоналу, причетного до державного управління.

Перелічені вище характерні особливості можна краще збагнути з такої характеристики Філіппін, що мають подібне культурне тло: «Особа має зважати на добру волю однієї посадової особи, на вплив другої, на хабар третій для того, щоб її прохання не поклали під сукно. Багато бізнесменів вважають, що до відсутності чіткої політики щодо бізнесу та промисловості спонукає те, що лише в такий спосіб бізнес можна назавжди зробити залежним від політичного ноу-хау. Ще більшим лихом, ніж відсутність чіткої політики, сьогодні є брак послідовності. Рішення, ухвалені після тривалої й нудної рутини, можуть бути переглянуті, анульовані чи досліджені як «аномальні». Бізнесмени знають, що навряд чи якийсь політичний курс протримається довше, ніж півроку. Отож, зосереджуються на швидких

27


>>>28>>>

оборудках, на короткій справі, яка дає найбільшу вигоду. Наслідком цього є безробіття, адже капітал неохоче бере участь у довготермінових проектах» (Riggs, p. 101).

II. В. ЗАПОЗИЧЕНА КУЛЬТУРА

Слід зауважити, що на культуру Латинської Америки та Філіппін величезний вплив справило запозичення іспанської системи вартостей та методів урядування. Отже, ми не можемо твердити, що існує самобутня адміністративна культура, яка нібито розвинулася без такого впливу. Про позитивну чи негативну дію такого впливу хай судить читач.

III. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ В АМЕРИЦІ

Державне управління в Сполучених Штатах сперте на самобутній підхід до управління, який розвинувся в контексті американських ідеалів політичної системи. Для цього є певні історичні причини. Коротко розглянемо їх.

По-перше, хоч Америка і стала незалежною країною 1776 року, минуло понад сторіччя, аж поки 1887 року почала розвиватися галузь державного управління. Основа для цього розвитку постала з економічних змін, які призвели до утворення великих підприємств, насамперед залізниць, збільшення послуг, потрібних при зростанні великих міст, а також із доконечності висококваліфікованих громадянських служб для вдоволення цих потреб.

По-друге, модель розвитку теорії державного управління прийшла не з європейських джерел, які спричинилися б до вкрай бюрократичного підходу, а з американської моделі управління бізнесом. Модель управління бізнесом, а не правова модель, була основною протягом усього розвитку американського державного управління.

Вудро Вільсон, хоч і був юристом за освітою й обирався президентом, вважається засновником американського державного управління. У його розвідці «Дослідження управління», написаній 1887 року, намічено курс раннього розвитку. Ось як Вільсон описував управління: «Галузь управління це галузь бізнесу. В ній немає поквапливості й боротьби політики, вона в більшості моментів стоїть навіть поза спірним фунтом конституційних досліджень. Мета адміністративного дослідження врятувати методи керівництва від плутанини та високої ціни емпіричного досліду

28


>>>29>>>

й підвести під них міцні підвалини стабільного принципу» (Stillman, pp. 10—11).

Тут ми маємо основу для розвитку державного управління. По-перше, воно ближче до господарських методів управління, ніж до правових чи конституційних засад. По-друге, тут робиться спроба розвинути високоформалізований комплекс правил чи принципів для керування діями. Як наслідок, отримаємо украй структуровану й засновану на правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті, хто працює в уряді чи прагне заручитися підтримкою уряду. Ці правила не будуть грунтуватися на особистому чи суб'єктивному управлінні. Утім, ця система буде сперта на індивідуальні показники з використанням об'єктивних критеріїв, а кожного індивіда судитимуть згідно з цими показниками.

III. А. ОСНОВНІ  ВАРТОСТІ  АМЕРИКАНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА

Для цілковитого розуміння того контексту, в якому діє державне управління, важливо визначити деякі основні ідеали американського суспільства. Тут можна виявити певні відмінності від запозиченої іспанської культури, схарактеризованої вище. Американці, попри інше походження, розвинули власну соціальну культуру.

Ідеал першої культури індивідуалізм (Ziegler, p. 54). Хоч американці схильні об'єднуватися в групи, вони водночас намагаються зберегти і створити свою власну індивідуальність. Вони хочуть бачити себе людьми, які діють із власної ініціативи і не покладаються на інших. Вони вважають за краще самим бути собі господарями, що й віддзеркалено, як ми побачимо, в їхній культурі управління. В культурі наголошується на перевазі особистих досягнень над послухом.

Ще один компонент американської культури обмежена держава. Аксіома полягає в тому, що найменший уряд це найкращий уряд. Це положення підтримує поняття, згідно з яким індивід вільний користуватися правами й захищати свої корисливі інтереси.

Третій аспект цієї культури концепція майнових прав. Приватна власність є основою економічної самодостатності. Слід опиратися втручанню з боку держави у володіння власністю. Тимчасом як держава може контролювати використання власності з метою захисту інших власників майна, вона не може зробити цього без належної правової процедури і сплати компенсації за відчуження майна.

29


>>>30>>>

Нарешті, основою економічної діяльності є конкуренція. Конкуренція це частина процесів мислення американців. Це знаряддя управління, яке використовують для спонукання найманих працівників працювати краще. Вона лежить в основі бажання бути скрізь найкращим. Успіх у конкуренції посилює бажання індивіда здобути визнання через досягнення у конкурентному середовищі.

НІ. Б. АМЕРИКАНСЬКА МОДЕЛЬ УПРАВЛІННЯ

Тепер ми можемо схарактеризувати американську модель управління.

По-перше, робота на певній посаді чи в якійсь організації, як правило, триває не довго, загалом не більше ніж 3—5 років. Зміна місця роботи соціальне виправдана, якщо вона спричиняється до зростання заробітків чи до підвищення в посаді.

По-друге, працівників часто оцінюють і просувають по службі. Кожного працівника оцінює його керівник, згідно з украй формальною системою оцінки показників. Цю оцінку потім використовують при ухваленні рішень щодо підвищення платні або призначення працівника на нову посаду.

Менеджери також дотримуються спеціалізації при просуванні в кар'єрі, аж поки вони не досягають найвищих рівнів. Якщо вони пройшли інженерну, правову чи економічну підготовку, то більшу частину свого трудового життя вони проведуть у цих спеціалізованих сферах, їхнє просування по службі буде обмежене посадами, навіть якщо це управлінські посади, які пов'язані з даною галуззю знань.

Четверта характерна особливість американської культури управління високий ступінь контролю, що його здійснює працедавець над найманим працівником. Про це свідчать формальні письмові документи, які визначають майже всі аспекти взаємин працедавця й працівника. У цих документах передбачено оплату, пільги, заохочення, дисципліну та інші аспекти встановлених працедавцем правил. Деякі компанії, а також урядові установи виробляють правила професійної поведінки чи етики, яких має дотримуватися працівник. Зловживання своїм становищем чи корупція з боку працівника може призвести до звільнення й можливого порушення кримінальної справи.

Американський менеджер самостійно ухвалює рішення і бере на себе особисту відповідальність за успіх чи поразку.

ЗО


>>>31>>>

Це частина індивідуалістичної природи, яка домінує в американській культурі. Індивідів оцінюють за їхніми особистими показниками, а не згідно з груповою оцінкою, що посилює тенденцію до ухвалення менеджером усіх рішень і до прийняття ним на себе всієї відповідальності.

Нарешті, американський менеджер зосереджується на вузьких проблемах його складника загальної організації, а не на добробуті всієї організації. Це призводить до конфліктів між підрозділами організації й постійної потреби у розв'язанні цих конфліктів на вищих рівнях управління.

Має бути зрозумілим, що американська модель управління у багатьох відношеннях узгоджується з деякими класичними характерними особливостями бюрократії, описаними Максом Вебером. Ця модель управління зорієнтована на ефективність і раціональність її зусиль. Отож, американські організації використовують методи бізнесу для одержання свого продукту. Як наслідок, дії менеджерів і на підприємствах, і в державних організаціях сперті на ту саму філософську основу.

IV. ЯПОНСЬКА КУЛЬТУРА УПРАВЛІННЯ

Японська культура дає матеріал для цікавого порівняння з культурами, схарактеризованими вище. Ця культура сягає на сторіччя в давнину і не зазнала якогось істотного впливу іззовні. Тимчасом як латиноамериканська культура визначалася запозиченням іншої культури, ізоляція Японії та її опір до прийняття інших методів перетворюють її на більш закриту систему. Японська культура управління також є, зокрема, цікавою для порівняння з американською.

IV. А. ХАРАКТЕРНІ  РИСИ ЯПОНСЬКОГО УПРАВЛІННЯ

Можна провести порівняння з американською системою в таких сферах.

Фундаментальна концепція японської культури ідея по-життєвого найму. Працедавець стає родиною працівника. У багатьох випадках працедавець забезпечує соціальну підтримку своєму працівникові у придбанні житла, охороні здоров'я та надає інші вигоди, які асоціюються з родиною. Тимчасом як цей ідеал не застосовується до всіх японських працівників, він дуже характерний для родинної чи групової орієнтації управлінського середовища.

ЗІ


>>>32>>>

Ще однією характерною особливістю японської системи управління є повільний процес оцінки й просування по службі. Багато японців чекають на підвищення по 8—10 років. Існує тенденція до групових підвищень. Тобто люди отримують підвищення водночас із рівними собі. Цим забезпечується зведення до мінімуму конфліктів та заздрощів, і нікого не турбує затримка підвищення. Особисті успіхи не заохочуються, на відміну від американської моделі, і будь-кого, хто спробує показати вищі показники, вважатимуть порушником групової гармонії, яка є найважливішою характерною особливістю культури управління (Yoshino, p. 203). Як наслідок, у японській моделі віддається перевага послуху над досягненням.

Японські менеджери не дотримуються спеціалізації у своїй кар'єрі. Спочатку вони проходять загальну підготовку, а потім їх готують на місці для виконання конкретних обов'язків. Вважається, що протягом своєї кар'єри вони працюватимуть на багатьох ділянках. Такий підхід в управлінні є протилежним до американського.

Високий рівень соціалізації оцінок у межах японської родинної культури пояснює істотну потребу запровадження механізмів ретельного контролю й поведінки на робочому місці. Широко сприймаються норми й вартості всередині організації, оскільки вона є для працівника новою родиною. За таких обставин необхідність чітких правил чи норм поведінки не надто значна.

Базовим рівнем ухвалення рішень і відповідальності є група. Вимагається згода групи й запроваджується дуже формалізований процес ухвалення рішень для того, щоб переконатися, що всі згодні і схвалюють дане рішення. Щойно рішення ухвалено, всі зусилля групи спрямовуються на його виконання. Успіх чи невдача залежать від зусиль групи, а не від окремої людини, яка ухвалює рішення, як у американській моделі.

Нарешті, японська культура управління наголошує на піклуванні про добробут усієї організації. Завдяки груповій згоді й родинному характеру культури між підрозділами організації виникає менше конфліктів. Успіх організації в цілому важливіший, ніж успіх одного підрозділу чи гарні показники окремої особи.


>>>33>>>

V. ЄГИПЕТСЬКА БЮРОКРАТИЧНА КУЛЬТУРА

Вивчення єгипетської бюрократичної культури дозволяє провести ще одне порівняння з культурами, які обговорювалися вище. Єгипетська бюрократія була предметом інтенсивного вивчення протягом багатьох років.

Один із найперших ґрунтовних аналізів єгипетської бюрократії міститься у книжці Морро Бергера «Бюрократія й суспільство в сучасному Єгипті». У цьому дослідженні розглядаються погляди єгипетських бюрократів порівняно зі стереотипними західними концепціями бюрократичного мислення (Berger, p. 373). Результати Бергерового дослідження висвітлили складнощі порівняння управлінських та бюрократичних систем із нормами, які грунтуються на культурі. Бергер писав: «Коли ми намагаємося порівняти бюрократичні та професійні нахили на Сході і Заході, то виявляється, що попри ідентичність структури можуть бути відмінності в поглядах та поведінці. Як і в інших царинах, подібність структури та форми, яка часто є наслідком взаємопроникнення культур, не означає ідентичності інсти-туційних чи поведінкових моделей» (Berger, p. 384—385). Бергерове дослідження показує, що хоч єгипетська бюрократія й запозичила структури та форми західних бюрократій, самі бюрократи не сприйняли мислення чи поведінки, типових для західної бюрократичної структури.

V. А. ВИМОГИ ДО БЮРОКРАТІЇ В НАЦІОНАЛЬНОМУ РОЗВИТКУ

Пізніше дослідження єгипетської бюрократії зосередилося на ролі та можливостях бюрократії під час розвитку й модернізації Єгипту у вісімдесяті роки (Palmer, Leila and Yassin). У цьому дослідженні розглядаються чотири атрибути поведінки, які бюрократія повинна мати для того, щоб відігравати позитивну роль у перебудові й модернізації країни. Ось вони:

1.  Стимул: енергія та ефективність бюрократії у проведенні політики.

2.   Новаторство:   здатність   знаходити   нові   методи   та підходи при розв'язанні проблем і вміння йти на ризик.

3.  Гнучкість: вміння пристосовуватися до обставин, що змінюються, а також дозволяти організаційну та  індивідуальну творчість з метою реагування на нові обставини.

З 4 224                                                                                                                               33


>>>34>>>

4. Зв'язок з громадськістю: рівень співпраці й довіри між громадськістю та бюрократією (Palmer, pp. ЗО—32).

Через вивчення єгипетських бюрократів у кількох міністерствах автори дослідження аналізують можливість бюрократії вдовольнити ці чотири вимоги.

V. Б. СКЛАДНИКИ БЮРОКРАТИЧНОЇ КУЛЬТУРИ

Дослідження розпочинається з визначення складників бюрократичної культури. Було визначено сім головних компонентів:

1.  Шанування влади: цю особливість було схарактеризовано як надмірний наголос на підтриманні раболіпного та слухняного ставлення з боку підлеглих. Процитуємо дослідження: «Керівники ставляться зверхньо до своїх підлеглих, а підлеглі відповідають на це запобігливістю й підлесливістю. У підлеглих, які завдають клопотів чи не виявляють потрібної догідливості, кар'єра цілком може виявитися обмеженою»  (Palmer, p. 34).

2.  Обмеження продуктивності праці: середовище робочого   місця   спричиняється   до   ситуації,   коли   працювати надто   багато   або   надто   продуктивно   означає  порушити узвичаєну ситуацію.   На  цій  особливості  наголошує  прислів'я: «Що більше працюєш, то більше помилок наробиш». Отож, краще працювати не надто багато, оскільки це може лише створити більше проблем.

3.  Піклування про безпеку робочого місця: ця особливість доповнює поведінку на роботі, описану вище. Вважається, що коли робиш надто багато, береш на себе ризик або маєш кращі показники, ніж інші, то цим можеш викликати лише конфлікти та проблеми в організації. Такі дії загрожували б бюрократам втратою їхніх посад.

4.  Суворе застосування правил:  ще раз цей складник бюрократичної культури наголошує на неможливості ризику чи на тих показниках, які потрібні в бюрократії, що має відігравати важливу роль у розвитку. Саме суворе застосування правил є гарантією збереження організаційної гармонії та безпеки робочого місця.

5.  Опір змінам в узвичаєному порядку: новим процесам чи  новим  завданням слід опиратися,  оскільки вони лише створюють більше можливостей для помилок і ставлять під загрозу   безпеку  робочих   місць.   Нові   процеси   вимагали б певного ризику від тих, хто впроваджує зміну, якої слід уникати.

34


>>>35>>>

6.  Поблажливість до мас: є кілька пояснень того, чому єгипетські бюрократи негативно ставляться до мас. У дослідженні повідомляється: «Єгипетські бюрократи схильні вважати себе радше дарувальниками послуг, аніж слугами народу.  Таке  ставлення   закорінене  в  історичній  позиції єгипетської бюрократії, а також у тій обстановці, що бюрократія репрезентує високоосвічений прошарок всередині малоосвіченого  суспільства»   (Palmer,   p. 36).   Цікаво,   що 75 %   обстежених  бюрократів  звинувачували   маси,   а   не бюрократію, в тих проблемах, які стоять перед Єгиптом (Palmer, p. 119).

7.   Корпоративність бюрократії: ця особливість стає зримою,   коли   бюрократія   вдається   до   самозахисту   при   її критиці   іззовні   за   помилки.   Бюрократія   захищає   своїх членів і  приховує їхні помилки  від громадськості.   Вона також вельми  ревно  захищає свої привілеї та  права від стороннього втручання як громадськості, так і виборних посадових осіб.

V. В. КУЛЬТУРНІ СКЛАДНИКИ ЄГИПЕТСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА

У дослідженні висувалося кілька пояснень цієї бюрократичної культури, які грунтуються на соціологічних та психологічних особливостях єгипетського суспільства. Серед них почуття фаталізму при погляді на боротьбу людини проти сил природи чи Бога. Не слід боротися проти таких перешкод, якщо наслідок у руках Божих. А отже, рівень досягнення і необхідні зусилля не мають значення, якщо кінцевий успіх не залежить від індивіда.

Інший культурний аспект це те, що суспільство надто наголошує на дотриманні норм чи правил суспільства. Цій соціальній оцінці супутня невисока вартість матеріального багатства, а це веде до браку робочої етики. Нарешті, наголос на традиціях єгипетського суспільства і на їх збереженні й одночасному опорі змінам посилює багато аспектів бюрократичної культури. Як наслідок, зміна заради зміни або положення, згідно з яким всяка зміна є на краще, не є частиною єгипетської культурної перспективи. У дослідженні робиться такий висновок: «Є достатня література з цього предмету, аби припустити, що разом ці теми створюють культурну упередженість до бюрократичних нововведень» (Palmer, p. 100).

З*                                                                                                                35


>>>36>>>

V. Г. НАСЛІДКИ ДЛЯ РОЛІ БЮРОКРАТИ В РОЗВИТКУ

Як зазначалося вище, дослідження єгипетської бюрократії мало на меті визначити її потенціал для розвитку й модернізації Єгипту. Автори дійшли висновку, що єгипетська бюрократія не могла стати ефективним знаряддям проведення змін. Хоча це пояснювалося багатьма причинами, було очевидним, що гнітючий вплив єгипетської культури гальмував зміни чи перешкоджав їм. У дослідженні твердиться: «Слід також визнати, що поведінка єгипетських бюрократів є переважно відгалуженням єгипетської культури. Що більше розмаїті виміри бюрократичної спроможності грунтуються в народній єгипетській культурі, то важче їх буде змінити без відповідної зміни єгипетських культурних норм загалом» (Palmer, p. 158).

VI. ВИСНОВОК

У цьому розділі було схарактеризовано природу культури й те, як культурні особливості впливають на адміністративну та управлінську поведінку. Через репрезентацію й характеристику кількох культур і притаманних їм моделей поведінки читач одержав повнішу картину взаємодії культури й управління. Цей розділ мав радше інформаційну мету, аніж винесення оцінок при описі цих культур. Читачеві надається можливість самому скласти власну думку стосовно цих культурних середовищ.

' •


>>>37>>>

ЛІТЕРАТУРА

Berger, Morroe (1967). „Bureacracy East and West" in Readings in Comparative Public Administration, Nimrod Raphael!, editor, Boston: Allyn and Bacon.

Campos, Robert (1967). „Public Administration" in Readings in Comparative Public Administration, Nimrod Raphaeli, editor, Boston: Allyn and Bacon.

Needier, Martin C. (1991). The Concepts of Comparative Politics, New York: Praeger Publishers.

Palmer, Monte. Ali Leila and El Sayed Yassin (1988). The Egyptian Bureacracy, New York: Syracuse University Press.

Peters, B. Guy (1989). The Politics of Bureacracy, New York: Longman Publishers.

Riggs, Fred W. (1964). Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic Society, Boston: Houghton-Mifflin Company.

Stillman, Richard (1992). Public Administration: Concepts and Cases, Houghton-Mifflin Company.

Thurber, Clarence. „Political and Social Approach to Development of Administration in Latin America", Original source unknown.

Yoshito, M. Y. (1971). Japan's Managerial System: Tradition and Innovation, Massachusetts: The MIT Press.

Zeigler, Harmon (1990). The Political Community: A Comparative Introduction to Political Systems and Society. New York: Longman Publishers.

.


>>>38>>>

РОЛЬ ДЕРЖАВНОГО КЕРІВНИКА

У цьому розділі ми визначимо функції та діяльність державного керівника. Таке визначення є доконечним як прелюдія до вивчення головних видів діяльності з керування організаціями, людськими ресурсами, а також у здійсненні керівної ролі та ухваленні рішень, які вимагаються від державного керівника. Ми розглянемо керівництво в його найширшому розумінні, визначимо деякі його специфічні особливості й розкладемо на категорії види управлінської діяльності, що допоможе нам згодом зосередитися на дослідженні певних видів цієї діяльності.

І. ЩО ТАКЕ УПРАВЛІННЯ!

Управління у його повсякденному розумінні буде не надто важко визначити. Його можна розглядати відносно таких видів діяльності, як організація, координація, планування, ухвалення рішень та впровадження. Усі ці види діяльності цілком правильно буде назвати елементами чи компонентами управління. Але, як ми згодом побачимо, управління може мати багато складників. Із самого початку корисно спробувати чіткіше визначити те, що ми називаємо управлінням. Це визначення має застосовуватися на широкий і загальний манір до всіх елементів управління.

Якщо ми використаємо стереотипний підхід до визначення терміну, то нам треба лише заглянути до словника. Фактично словник може дати нам точне визначення, яке потрібне нам для початку нашого дослідження управління. Словникове визначення описує управління, як «організацію й спрямування ресурсів з метою досягнення бажаного результату». Тимчасом як це визначення є досить чітким, йому бракує детальності в характеристиці управлінської діяльності.

38


>>>39>>>

Ось ще одне визначення, яке допомагає краще зрозуміти, що таке управління: «Управління це процес чи форма діяльності, яка передбачає керівництво певною групою людей чи спрямування її на досягнення цілей організації» (Rue and Byars, p. 6). Ми маємо висвітлити деякі аспекти цього визначення.

По-перше, це визначення характеризує управління як процес чи форму діяльності. Виходячи з цього, можна припустити, що управління має справу зі способами та методами, які застосовуються до діяльності. Визначення й використання цих способів та методів має бути функцією управління.

По-друге, твердиться, що управління «передбачає керівництво певною групою людей». Отож, ми починаємо розуміти, що управління вимагає певних навичок з координування та контролю, спрямованих на ресурси, наявні для управління. Очевидно, що це визначення лише ідентифікує людсые ресурси. Ми могли б розкритикувати таке визначення за те, що воно випускає з поля зору інші ресурси, такі як гроші та технологія, які можуть бути не менш важливими.

Нарешті, це визначення звернене на організаційні цілі. Це дає нам елементи структури, організацію і призначення, цілі чи мету. Ми могли б визначити організацію як групу людей, які мають спільну мету.

Управління в його найширшому визначенні звернене на процеси, ресурси та цілі. Керівникові, при виконанні ним своїх обов'язків, доводиться мати справу з кожним із цих елементів. Усі аспекти його діяльності обертатимуться довкола визначення і в певному розумінні врівноваження кожного з них.

Мірою того, як ми досліджуватимемо управління й роль керівника, важливо збагнути, що управління як функція чи діяльність перетинає всі культури й кордони. Проблема в тому, що термінологію часто неможливо точно перекласти мовою цих культур. Ось що пише Друкер: «Слово менеджер не має точного відповідника в німецькій, французькій, іспанській, італійській чи російській; і все ж таки слова, які використовуються в цих мовах, так само неточні й ухильні, як і слово менеджер в американській англійській» (Drucker, p. 390). Отже, необхідно усвідомити, наскільки неточні й оманливі наші означення управління та керівника. Вони можуть нагадувати наші уподобання в мистецтві чи музиці.

39


>>>40>>>

Ми не спроможні описати те, що нам подобається, але ми знаємо це, коли чуємо чи бачимо його.

А тепер припустимо, що управлінська діяльність однакова в усіх культурах і в усіх видах діяльності. Тобто управління може здійснюватися за різних культурних умов чи в різних культурних середовищах, але, no-суті, управління скрізь однакове. Згодом ми розглянемо державне управління і приватне, або господарське управління, аби побачити, чи різні в цих видах управління функції, ролі та діяльність.

II. ЩО РОБЛЯТЬ КЕРІВНИКИ!

Визначення й характеристика дій керівника є одним із головних моментів, на якому зосереджується теорія управління стосовно як державного, так і приватного управління. У цьому розділі ми розглянемо кілька підходів до визначення того, що роблять керівники. А згодом проаналізуємо деякі з їхніх дій.

II. А. РОЗВИТОК УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ

Найпершим визначенням того, що роблять керівники, або менеджери, ми завдячуємо зусиллям, спрямЪваним на створення науки управління. Ці зусилля здійснювалися протягом 20-х і 30-х років, як продовження руху наукового управління. З цього руху постали засади управлінського підходу до вивчення управління. Засади руху управління спрямовували його роботу на розвиток адекватної формальної організаційної структури та елементів управління. Ми можемо коротко розглянути засади організації та функції управління.

II. А.  1. Адміністративні засади

Розвиток адміністративних засад грунтувався на аналізі структури і функцій формальної організації. Основоположниками цього підходу були Анрі Файол у Франції та Лютер Гулик у Сполучених Штатах.

Файол, французький промисловець, визначив чотирнадцять принципів управління. Ось вони: (1) розподіл праці, (2) авторитет, (3) дисципліна, (4) єдність керівництва, (5) єдність управління, (6) підпорядкування особистих інтересів загальному добру, (7) винагорода, (8) централіза-

40


>>>41>>>

ція, (9) ієрархія, (10) порядок, (11) справедливість, (12) стабільність штату, (13) ініціатива й (14) честь мундиру (Harmon and Mayer, p. 133). Ці засади управлінського підходу мали на меті забезпечити схему, за допомогою якої можна було б структурувати організації та управляти ними. Спираючись на ці терміни, можна було розробити концепції адміністративних принципів. Зразок таких принципів, які навзагал ототожнюються з цим підходом, включає масштаб контролю та ієрархію організації, які можна науково визначити. Ці принципи доповнюються розвитком курсу дій та функцій персоналу в організації. Ці адміністративні принципи можна підсумувати таким чином:

1.  Ефективність  управління  зростає  при  спеціалізації завдання у групі.

2.  Ефективність управління зростає, якщо члени групи зорганізовані у відповідну ієрархію влади.

3.  Ефективність управління зростає при обмеженні малим числом масштабу контролю в будь-якій точці ієрархії.

4.  Ефективність управління зростає при групуванні робітників   з   метою   контролю,   відповідно   до    (а)    мети, (б) процесу, (в) клієнтури, (г) місця (Simon, pp. 20—21).

Ці засади, по суті, визначають спеціалізацію, ієрархію, масштаб контролю та основу для організаційної структури як засади, на яких можна було б формувати організації і здійснювати функції управління.

Лютер Гулик узяв Файолові адміністративні принципи і, спираючись на них, визначив дії керівника. Для подання цих видів діяльності управління Гулик запровадив акронім, де використано перші літери слів, які позначають ці види діяльності. Отже, акронім ПОКУКОЗБ. Він розшифровується як:

Планування: розробка в загальних рисах того, що слід зробити, а також методів здійснення наміченого з метою досягнення мети, поставленої перед підприємством.

Організація: запровадження формальної структури влади, через яку робочі підрозділи впорядковуються, визначаються й координуються для досягнення певної мети.

Керування: безперервне завдання ухвалення рішень та втілення їх у конкретні та загальні накази та вказівки, а також виконання обов'язків провідника підприємства.

Укомплектування: ввесь комплекс функцій із залучення та підготовки кадрів та підтримки сприятливих умов праці.

Координація: охоплює всі важливі обов'язки, що стосуються взаємозв'язку розмаїтих частин роботи.

41


>>>42>>>

Звітування: інформування всіх, перед ким керівник зобов'язаний звітувати щодо стану справ, бути поінформованим й інформувати підлеглих через особисті справи, дослідження та інспекції.

Бюджет: вся діяльність, пов'язана з фінансовим плануванням, бухгалтерським обліком та контролем (Wilson, pp. 268—269).

Використання ПОКУКОЗБ як підходу до розвитку вивчення й діяльності організацій та менеджменту справляло величезний вплив аж до п'ятдесятих років. Це мало три наслідки для державного управління. А саме:

1.  Продовження наголошення на відокремленні політики від управління.

2.  Розподіл   праці   як   організаційний   метод  стосовно діяльності державного управління.

3.  Ефективність як міра виділення ресурсів і критерій кінцевої оцінки рішень з державного управління (Harmon and Mayer, p. 131).

//. A. 2. Неформальна організація та функції керівника (менеджера)

На противагу підходу адміністративних засад, у тридцяті роки стали визнавати, що організації функціонували не на очікуваний ієрархічний чи формальний манір, а через неформальні взаємозв'язки та взаємодію груп. Визнання впливу людських взаємин на організації зрештою спричинилося до відмови від підходу адміністративних засад.

Найкраще написав про вплив неформальних організацій Честер Барнард у книжці «Функції керівника» (Chester Barnard. The Functions of the Executive). У центрі уваги й далі були дії керівника, але вже в межах організаційної системи. Як наслідок, функції керівника розглядалися в контексті вимог роботи із внутрішньої діяльності організації. Важливість праці Барнарда щодо розвитку управлінських функцій полягає у визнанні ролі індивіда в спільних зусиллях, потрібних для організації. Цей наголос було втрачено або він не визнавався підходом адміністративних засад. Однак Барнардові організація нагадувала людське тіло, у якому розмаїті системи мають діяти спільно, щоб воно могло функціонувати (Barnard, Chapter 5).

Барнард вважав, що для того, щоб організація могла функціонувати й існувати далі, від керівника вимагається три речі. Ось ці три функції:

42


>>>43>>>

1.  Підтримання організаційного зв'язку.

2.  Забезпечення здійснення індивідами основних видів діяльності.

3.  Формулювання призначення та мети.

Важливо збагнути, що Барнард бачив управлінські функції в новій перспективі. Він писав:

«Важливо спостерігти, одначе, що не всяка робота, виконана особами, які обіймають керівні посади, пов'язана з керівними функціями, координацією діяльності інших людей. Певна частина роботи таких осіб, хоч і організаційна, не є керівництвом. Скажімо, якщо президент корпорації особисто йде продавати продукцію своєї компанії чи займається якоюсь виробничою діяльністю, то це не можна назвати роботою керівника. Якщо керівник урядового департаменту гає час на скарги чи суперечки щодо послуг, які надаються його департаментом, то це не обов'язково буде керівною роботою. Керівна робота це не робота організації, а особлива діяльність, спрямована на підтримку працездатності організації» (Barnard, p. 215).

Слід коротко розглянути, що Барнард мав на увазі під тими трьома функціями, які він визначив для керівника.

Посада керівника була потрібна для підтримування необхідного організаційного зв'язку. Ця посада в організації та особа, яка обіймає цю посаду, становлять одну з най-фундаментальніших проблем управління. Завдання організації дати особі адекватну посаду. Барнард писав:

«Центр зв'язку це організаційна діяльність певної особи на певному місці. Особи, які не обіймають посаду, не спроможні діяти в ролі керівника, вони є лише потенціалом. Керівники не бувають ані добрими, ані поганими взагалі, вони бувають лише добрими чи поганими на тій чи тій посаді. Ось чому досить часто міняють організацію, структуру посад, якщо немає керівників, які годилися б на ці посади» (Barnard, p. 218).

Друга функція керівника пов'язана з одержанням послуг чи роботи від індивіда. У цій функції важливий зв'язок індивіда з організацією. Це, правильніше, функція керування людськими ресурсами, коли керівник спершу вводить індивіда в організацію, наймаючи робітників, а потім вчить робітника виконувати необхідну роботу. Цю останню діяльність можна розглядати як соціалізацію індивіда, з метою засвоєння ним вартостей та цілей організації. Особистість індивіда визначається сприйняттям вартостей організації. Згідно з Барнардом, функції керівника в цій сфері охоп-

43


>>>44>>>

люють мораль, стимули, дисципліну, контроль, освіту та навчання працівника (Barnard, p. 231).

Нарешті, Барнард розглядає керівну функцію в термінах формулювання призначення та мети. Ця функція сперта на взаємодію та співпрацю керівників на всіх рівнях організації. Зв'язок цієї функції з комунікаційною функцією дуже тісний, оскільки визначення і здійснення організаційного призначення спирається на рівень зв'язку в організаційній структурі зверху донизу.

Цей процес формулювання призначення та цілей охарактеризував Барнард:

«Загальний керівник постулює в загальних термінах призначення, мету й напрямок, в якому ми бажаємо рухатися до наступного року. Його начальники департаментів або керівники головних територіальних філій кажуть своїм департаментам чи філіям, що це означає для нас сьогодні ось це, наступного місяця інше, ще інше пізніше, яке краще буде визначити після надбання досвіду. Підлеглі їм начальники секторів чи віддалів кажуть, що це означає для нас такі й такі дії зараз ось тут, такі й такі ось тут, щось сьогодні тут, щось завтра там. Потім начальники підрозділів чи бюро своєю чергою ще більше конкретизують завдання, підлеглі їм керівники конкретизують ще детальніше щодо місця, груп, часу, поки зрештою метою стають прості завдання, конкретні групи, певні робітники, визначені терміни та здобуті результати. Формулювання й визначення мети є, отже, широко розгалуженою функцією, де керівник є лише її загальнішою частиною» (Barnard, p. 232).

Важливість неформальної організації та вимоги до керівника підтримувати організацію створювали нову перспективу для ролі керівника (менеджера). Тепер ми можемо розглянути роль керівника в реалістичнішій перспективі і такою, як її характеризують за допомогою кількох інших підходів.

//. А. 3. Функції управління

Тепер можна детальніше визначити ці функції в тому вигляді, як їх описують у стандартних підручниках з менеджменту. Гарний приклад цього дать Рю та Біар у своїй книжці «Менеджмент: теорія та застосування». Автори виокремлюють п'ять функцій управління. Ось вони:

1. Планування: ухвала щодо того, які цілі слід переслідувати протягом майбутнього відтинку часу і що слід зробити для досягнення цих цілей.

44


>>>45>>>

2.  Організація: класифікація видів діяльності, доручення дій і надання повноважень для виконання цих дій.

3.  Комплектація    кадрами:    визначення    необхідних людських ресурсів, набір на роботу, відбір, підготовка й розвиток людських ресурсів.

4.  Мотивація: скерування чи спрямування людської поведінки до мети.

5.  Контроль: зважування показників і мети, визначення причин відхилень і в разі потреби прийняття заходів для виправлення стану (Rue and Byars, p. 7).

Ці дії ще детальніше розписуються ось у такому визначенні управлінських функцій та діяльності:

1.  Планування.

Самоперевірка визначення теперішнього статусу організації;

обстеження середовища;

визначення цілей;

прогнозування майбутніх ситуацій;

державні дії та потреби в ресурсах;

оцінка пропонованих дій;

перегляд й коригування плану у світлі результатів контролю та зміни обставин;

спілкування протягом процесу планування.

2.  Організація.

Ототожнення й визначення роботи, яку слід виконати;

розбивати роботу відповідно до обов'язків;

згрупувати обов'язки відповідно до посад;

визначити посадові вимоги;

згруповувати посади в належним чином зв'язані одиниці, якими можна керувати;

доручати роботу, яку слід виконати, визначити звітність та обсяг повноважень;

перегляд і коригування організації у світлі результатів контролю та зміни обставин;

спілкування протягом організаційного процесу.

3.  Комплектація кадрами. Визначення потрібних людських ресурсів; знаходження кандидатів на роботу; відбір з кандидатів;

підготовка й розвиток людських ресурсів; перегляд й коригування кількості та якості людських ресурсів у світлі результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом процесу комплектації кадрами.

45


>>>46>>>

4. Мотивація.

Спілкування з підлеглими й пояснення їм цілей;

визначення норм діяльності;

напучування підлеглих і керівництво ними для відповідності виконавчим стандартам;

винагороджувати підлеглих згідно з їхніми показниками;

справедливо винагороджувати й карати;

створювати мотиваційне середовище шляхом обговорення ситуації, що змінюється, та її вимог;

переглядати й коригувати методи мотивації у світлі результатів контролю та зміни обставин;

спілкування протягом процесу мотивації.

5. Контроль.

Запроваджувати норми;

контролювати результати й порівнювати з нормами;

виправляти відхилення;

переглядати й коригувати результати контролю та зміни обставин;

спілкування протягом контрольного процесу.

Джерело: Rue and Byars. Management: Theory and Application.

У кожній із цих керівних функцій ми помічаємо, що вони передбачають конкретні вимоги. Кожна функція, крім того, забезпечує поступовий підхід до її виконання. Як наслідок, ми маємо дуже ґрунтовний і докладний огляд керівної функції.

І/. А. 4. Додаткові функції управління

У наведеному вище переліку є кілька вад, які слід усвідомити. По-перше, в ньому відсутня функція управління, пов'язана з управлінням фінансовими ресурсами.

По-друге, в ньому не визнається зовнішніх організаційних зв'язків, які є частиною функції управління, що, зокрема, стосується державних керівників. Ці зовнішні зв'язки включають стосунки з іншими міністерствами, департаментами чи іншими урядовими структурами, а також із зацікавленими групами, пресою та іншими засобами масової інформації, громадськістю. Ця діяльність вважається представницькою організаційною функцією. Згодом ми детальніше розглянемо цю функцію.

46


>>>47>>>

І останнє, визначені функції управління не різняться між галузями державного та приватного управління. Робиться припущення, що управлінські функції керівника господарства і державного керівника однакові. Ця проблема обговорювалася протягом багатьох років. Щоб краще збагнути роль державного керівника, нам слід далі визначити, чи є різниця між державними та приватними керівниками, а також суть цієї різниці.

II. Б. ДЕРЖАВНЕ  І  ПРИВАТНЕ УПРАВЛІННЯ

Із самого початку варто зазначити, що багато визначених нами функцій управління організація, комплектація кадрами, мотивація, контроль це види діяльності, спільні для всіх аспектів управління. Вони репрезентують суттєві елементи управління безвідносно до будь-якого культурного чи якогось іншого середовища, де ми вивчаємо функції управління. Наша увага в цьому розділі буде зосереджена на державних керівниках, аби визначити, про яку роль та функції вони мають повсякчас дбати при виконанні своїх обов'язків. У цьому підрозділі ми розглянемо одне питання.

Провідним авторитетом у цій сфері вважається вислів: «Управління бізнесом і урядом подібні в усіх неістотних моментах» (Kernaghan and Siegel, pp.4—5). Зміст цього вислову в тому, що подібності чи спільні сфери державного та приватного управління менш важливі, ніж різниця між державним та приватним управлінням. Причини цих розбіжностей сперті на два аспекти державного управління.

Насамперед, це значно більший масштаб і різноманітність урядової діяльності та програм, які охоплюють усе від збирання сміття до національної оборони. Приватне управління, навіть великими господарськими організаціями й корпораціями, не змогло б функціонувати в таких різних сферах діяльності.

По-друге, державне управління діє в дуже зримому й політичному середовищі. Процес ухвалення рішень у відкритих демократичних системах вимагає більше поступливості, компромісів та навичок ведення переговорів, ніж це вимагається від приватного керівника. Зовнішні впливи на рішення державного керівника численніші і часто суперечливіші.

47


>>>48>>>

жавні організації та рішення, що їх вони ухвалюють, справляє істотний вплив увага преси та засобів масової інформації. У демократичних системах цей процес відкритіший і доступ до інформації щодо державних рішень легший. Процес ухвалення рішень часто обігрується у пресі, тимча-сом як учасники цього процесу намагаються використати пресу чи засоби масової інформації з метою впливу на громадську думку відповідно до своїх поглядів. У певних моментах преса перетворюється радше на знаряддя тих, хто ухвалює рішення, ніж на інституцію, яка об'єктивно інформує громадськість.

8.  Переконування   й   керування.   Державний   керівник рідко має повноваження, потрібні для впровадження своїх курсів чи ухвал. Він радше має покладатися на переконування, вплив, компроміси, а не на повноваження чи владу для здійснення своєї діяльності. В державному управлінні існує  розпорошення  влади  й   відповідальності,   якого   не помітно   у   приватному   управлінні.   Приватне  управління може бути директивнішим чи авторитарнішим в ухваленні рішень та впровадженні їх.

9.  Законодавчий та судовий вплив. Державні керівники діють під пильним законодавчим  наглядом чи в умовах судової уваги до їхніх дій. Фактично більшу частину свого часу вони можуть згаяти, реагуючи на законодавче втручання чи судові приписи, які суперечать тому, що вони, на їхню думку, мають чинити. Але така вже природа плюралістичної  та  демократичної  системи,  де   верховна  влада втілена у виборних посадових особах та  конституційних гарантіях, які підтримуються судами.

10.  Сумарна лінія. Сумарна лінія стосується концепції бухгалтерського  обліку,  де  підприємства  або одержують прибуток, або зазнають збитків. Коли підсумовано всі доходи та витрати, то сумарна лінія це та різниця, яка дає прибуток  або  збитки.  Як говорилося вище,  державному керівникові бракує цього критерію сумарної лінії для визначення показників, який є головним критерієм оцінки результатів діяльності приватного  керівника   (Allison,  pp. 285— 286).

Слід зрозуміти, що державному керівникові доводиться діяти зовсім інакше, ніж приватному. Його обов'язки виходять далеко за межі діяльності з підтримання організації, яку ми розглядали на початку цього розділу.

Тепер можна звернутися до вивчення представницьких функцій державного керівника в організації.

50


>>>49>>>

II. В. ПРЕДСТАВНИЦТВО ОРГАНІЗАЦІЇ

Державний керівник має також репрезентувати організацію або промовляти від її імені. Центр цієї функції управління міститься в зовнішньому середовищі організації. У багатьох випадках керівник виявить, що ця функція відбирає більше часу, ніж будь-яка інша. Представництво організації передбачає як спілкування, так і зв'язки з громадськістю (public relations). Далі ми проаналізуємо ці аспекти представницької ролі державного керівника.

II. В. 1.3 чого складається представництво організації'?

Спершу слід розглянути, що містить у собі представництво організації. Говорячи якомога точніше, його можна схарактеризувати як формальне, символічне завдання вищих керівників, таке, що сприяє створенню іміджу (Rehfuss, p. 5). Вищий керівник виконує представницьку роль, зустрічаючись із громадськістю, зацікавленими групами, професійними об'єднаннями або беручи участь у конференціях, публічних слуханнях чи будь-яких зібраннях окремих осіб чи груп, зацікавлених у діяльності організації.

Представництво організації передбачає діяльність, спрямовану на три зовнішні складники. Ось вони:

1.  Зовнішні структури організації, які перебувають під спільним керівництвом. Це інші підрозділи більшої організації, з якою дана організація має спільно співпрацювати, планувати й координувати свою діяльність.

2.  Незалежні  організації.   Ці   організації  належать до інших міністерств, агенцій або репрезентують зацікавлені групи чи приватні організації, на яких впливає діяльність організації, або які самі прагнуть впливати на цю діяльність.

3.  Преса та громадськість. Вони хочуть бути поінформованими й коментувати або впливати на діяльність організації (Allison, p. 285).

Державний керівник має усвідомлювати кожен із цих зовнішніх складників і сприймати методи та способи забезпечення того, що організація державного керівника буде визнана й репрезентована у процесі ухвалення рішень.

". В. 2. Призначення представництва організації'

Державний керівник виявить, що дуже важливо виробити в собі здатність представляти організацію. Ми розглянемо низку причин цього.

4*                                                                                                                                        51


>>>50>>>

•Державний керівник має формувати і підтримувати цілі організації та її кінцеве виживання. Державний керівник діє у вищою мірою політичному й конкурентному середовищі, де увага й ресурси тих, хто ухвалює рішення, дуже обмежені. Як наслідок, державний керівник має шукати собі союзників. Це робиться через здобуття підтримки з боку клієнтів, які обслуговуються організацією. Державна організація має розвинути базу клієнтів, власне як це робить приватне підприємство.

Використання клієнтури виборців було схарактеризовано ось так:

«Виборці так само важливі для бюрократа, як і для політика, якого вибрали. Вони не лише допомагають агентству успішно сформулювати і впровадити свої програми, а й, що, мабуть, важливіше, можуть допомогти створити підтримку, потрібну для одержання політичного схвалення й фінансування цих програм. Палкі й численні виборці можуть зчинити такий галас, який примусить будь-якого виборного політичного лідера двічі подумати, перш ніж зменшувати масштаби діяльності агентства чи скорочувати його фінансування» (Berkley, p. 411).

Якщо ми розширимо наш погляд на представництво організації настільки, що він охопить те, що називається зв'язком з громадськістю (паблік рілейшнз), то виявиться, що ця функція має кілька призначень. А саме:

1.  Скерування внутрішньої організації на її ширші цілі й утримання цих цілей у центрі уваги.

2.  Зосередження уваги працівників на цілях, плануванні програм та клієнтах організації.

3.  Підтримка освіти й забезпечення доступу до інформації про організацію.

4.  Забезпечення успіху та впливу організації в ширшому політичному  середовищі   (Dimock  and  Dimock,   pp. 329— 330).

У кінцевому аналізі державний керівник зобов'язаний звітувати перед громадськістю і нести перед нею відповідальність. Ось як характеризують різницю між демократичною й тоталітарною системами в інформуванні громадськості та представництві організації: «За диктатури існує потреба пропагувати, щоб довести правоту уряду. За демократії функція інформування громадськості полягає не лише в поширенні фактів, а й у стимулюванні загалу громадян до обмірковування державних проблем і участі в публічному обговоренні цих проблем, адже демократія краще розквітає на дебатах, аніж на згоді» (Hodgson, p. 267).

52


>>>51>>>

Важливо усвідомити, що всі державні працівники здійснюють функцію представництва організації. Будь-яка дія, що її державний працівник виконує або неспроможний виконати, справляє вплив на те, як сприймається державна організація. Великою мірою це впливає на розвиток рівня довіри між урядом та громадськістю, без якого не може функціонувати жодне суспільство. Представництво організації має віддзеркалювати ті вимоги правдивості, чесності, цілісності й служби, які ставляться до професійної державної служби. Це має бути частиною обов'язків кожного державного службовця.

II. Г. ФУНКЦІЯ ПЛАНУВАННЯ

Третя й остання функція, що її ми розглянемо,це планування організації. Цю функцію дуже часто нехтує державний керівник, що пояснюється необхідністю ведення поточних справ організації й представництва, а відтак залишається мало часу для того, щоб думати про планування. Ми розглянемо, що таке планування, процес планування і визначимо деякі завади ефективному плануванню.

(І. Г.  1. Визначення планування

Здавалося б, немає потреби визначати управління. Очевидно, що воно має на увазі ухвалення рішення щодо якоїсь майбутньої дії. На поверхневому рівні таке визначення задовольняє, але нам потрібно подивитися углиб функції планування та її складників.

Повнішим і ґрунтовнішим визначенням цієї функції може бути таке: «Планування це визначення цілей, а потім з'ясування того, які дії мають бути вжиті, хто має діяти, коли, в який спосіб і яким коштом, аби досягти бажаної мети» (Dimock and Dimock, p. 131).

Ключові елементи планування включають цілі, дії, відповідальність, терміни, засоби чи ресурси, кошти. Ми бачимо, що планування це широка й вичерпна діяльність. Воно охоплює багато складних дій, які лише ускладнюють здійснення функції планування. Одначе планування доконечне для здійснення організацією своїх завдань. Один автор охарактеризував трудність планування як «поєднання ухвалення рішень із спілкуванням, в яке вносять плутанину складнощі обох процесів» (Gross, p. 230).

53


>>>52>>>

//. Г. 2. Процес планування

Процес планування може складатися з багатьох кроків, процедур та нескінченних подробиць щодо того, що слід здійснити. У цьому параграфі буде подано огляд головних складників процесу планування та пов'язаних з ними дій (див. графік 1).

ГРАФІК  1.  Процес стратегічного управління

Визначити бажану стратегію

Вивчити середовище щодо можливої підтримки

Проаналізувати можливості організації

Оцінити адекватність ресурсів

Оцінити стратегію

Стратегія потребує перегляду

Впровадити стратегію

Джерело:  Rehfuss. The Job of the Public Manager, p. 21.

Перший крок у процесі стратегічного планування полягає у визначенні бажаної стратегії чи наслідків наших планованих зусиль. Цей крок може мати вигляд декларації про наміри чи поставлену мету. Визначення цілей чи намірів може спричинитися до складної й конфліктної ситуації, оскільки вони, зрештою, сперті на оцінки, судження та думки тих, хто займається плануванням.

Другий крок у процесі планування оцінка зовнішнього середовища щодо підтримки чи опору, визначення спроможності організації здійснити стратегію й ототожнити наявні чи потрібні ресурси для досягнення мети.

Цей етап оцінки має бути ретельно й неквапливо зважений, аби переконатися у реальності досягнення намічених цілей. Планування недосяжного неефективне планування.

Третій крок полягає в порівнянні нашої оцінки і стратегії. Результати нашої оцінки можуть змусити нас переглянути стратегію чи шукати інші ресурси чи можливості для досягнення цих цілей. Вади на цій стадії можуть означати повернення до початкового етапу розвитку стратегії.

54


>>>53>>>

Якщо наша стратегія і ресурси сумісні, тоді ми можемо перейти до завершального етапу впровадження. Саме впровадження є ще одним украй складним процесом. Найкращі плани неспроможні передбачити всі можливі конфлікти чи наслідки певних дій. Протягом впровадження керівник має постійно аналізувати стратегію та наявні ресурси, аби бачити, які корективи слід зробити, щоб досягти мети.

//. Г. 3. Перешкоди ефективному плануванню

Слід розглянути кілька перешкод, з якими стикається державний керівник при здійсненні функції планування. Відтак стане очевидним, що планування у вищою мірою політичній системі дуже ускладнює ефективне планування майбутніх дій організацій.

По-перше, державні організації майже не контролюють свою діяльність. Це пояснюється наслідками виборної політики, змінами в керівництві урядом та непевністю щодо потрібних фінансових і людських ресурсів. Те, що виборні та бюджетні цикли загалом короткотермінові, від одного до трьох років, означає, що державний керівник не може планувати за цими часовими рамками, а отже, розробка далекосяжного стратегічного плану є майже неможливою.

По-друге, планування часто поділене на частини всередині організації та між організаціями. Часто немає влади, яка б централізувала чи координувала з метою розвитку й насадження функції планування. Що більше людей та організацій займаються плануванням, то важче контролювати його наслідки.

І, нарешті, планування змушує організації робити важкий вибір й оцінювати свої показники. Такий самоаналіз часто буває болісним і часом його уникають, оскільки всередині організації може виникнути конфлікт. Альтернативи щодо кількості працівників, повноважень організації та інших питань можуть прямо впливати на людей, які бояться наслідків рішення. З цих причин планування шсом уникають або плани залишаються на папері. Планування порушує проблеми, яких багато людей хочуть уникнути.

Видно, що планування, яке є лиш одним істотним складником функцій державного керівника, одначе, вимагає зосереджених і цілеспрямованих зусиль для його цілковитого здійснення. Більшість керівників скаржаться, що вони зовсім не мають часу для планування, що просте виконання інших обов'язків не залишає місця для вимог процесу

55


>>>54>>>

планування. Як наслідок, планування є важливою, але знехтуваною функцією державних керівників.

III. ВИМОГИ ДО ДЕРЖАВНОГО КЕРІВНИКА

Своє вивчення ролі державного керівника ми завершимо розглядом вимог, доконечних для того, щоб бути керівником. Які навички чи здібності потрібні, щоб вижити й досягти успіху в цьому дуже складному робочому середовищі?

Є сили, які впливають на всіх державних керівників, незалежно від політичної, соціальної та економічної систем. Ці сили включають дезінтеграцію багатьох державних властей, залишаючи вакуум влади на центральному та місцевому рівнях. Це стосується як Заходу, так і Сходу, як демократичних систем, так і авторитарних режимів.

Далі, існує потреба в залученні громадян за допомогою законних чи незаконних засобів, внаслідок чого держави розколюються на меншини чи етнічні громади. Сьогодні маси одержують контроль через демократичні процеси.

Управління за нашої технологічної доби стає ще складнішим. Функція представництва є тим більше важливою, що державний керівник одержав нові, куди ефективніші засоби спілкування. Що це може означати для державного керівника?

Дехто приписує державному керівникові нову роль. Фактично, йому доводиться виконувати багато ролей у різний час. Керівникові майбутнього доведеться бути координатором та каталізатором. Відповідно керівник «буде радше моральним лідером, посередником та координатором, а не тим, хто видає накази» (Chapman and Cleaveland, p. 146).

Можна також передбачити, що державний керівник стане провідником змін. Знання, навички та здібності державного керівника потрібні для того, щоб покласти початок зміні, а не залишатися бездіяльним або запобігти неминучим змінам. Якщо таке твердження правильне, то державний керівник має переорієнтувати своє мислення відповідно до нової концепції державної служби.

Нарешті, слід визначити характерні риси та навички доброго державного керівника. Згідно з Чейзом вони включають:

1. Добрі навички ведення переговорів і здатність переконувати.

56


>>>55>>>

2.  Завоювання і збереження довіри громадськості, зокрема через використання засобів масової інформації.

3.  Швидко вчитися й не баритися з рішеннями, оскільки час перебування на посаді може бути коротким.

4.  Добрі навички в керівництві й управлінні персоналом для підвищення продуктивності і якості праці підлеглих.

5.  Бажання вести вельми непевне життя, мірою того, як керівник   переходить   на   вищі   рівні   управління   (Chase, pp. 13—14).

Якщо керівник має ці риси, то він може:

1.  Здобувати й зберігати підтримку політичного лідера.

2.  Підбирати потрібних людей.

3.   Вирішувати, які програми слід виконувати і в якому вигляді (планування).

4.  Бути певним у наявності коштів.

5.  Повною мірою використовувати підлеглих.

6.  Користуватися підтримкою тих осіб в уряді, які від нього не залежать.

7.   Використовувати тих осіб поза урядом, які від нього не залежать.

8.  Оцінювати свої програми.

9.  Розумно поводитися (Chase, p. 14).

Це надзвичайно складні завдання для державного керівника. Дехто скаже, що від нього вимагається більше, ніж спроможна людина. Може й так, але державні керівники, принаймні найкращі керівники, намагаються діяти саме так, хоч і можуть зазнавати поразки. Та для них ліпше спробувати й зазнати поразки, ніж не пробувати взагалі.

. .


>>>56>>>

.

ЛІТЕРАТУРА

Allison, Graham, T. Jr. (1992). „Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects?" in Public Administration: Concepts and Cases. Richard J. Stillman, II., editor, Fifth edition, Boston: Houghton Mifflin Company.

Barnard Chester I. (1953). The functions of the Executive. Tenth printing. Cambridge: Harvard University Press.

Berkley, George, E. (1975). The Craft of Public Administration. Boston: Allyn and Bacon, Inc.

Chapman, Richard L. and Frederic N. Cleveland (1976). „The Changing Character of the Public Service and the Administrator of the 1980's in Public Administration: Readings in Institutions, Pocesses, Behavior, Policy. Robert T. Golembiewski, Frank Gibson and Geoffry Y. Cornog, editors, Third edition, Chicago: Rand-McNally.

Chase, Gordon (1980). Bromides for Public Manager. Adapted by Mary V. Kurkjian, Cambridge: Harvard College.

Dimock, Marshall E. and Gladys Dimock (1964). Public Administration. Third edition, New York: Harper and Row.

Gross, Bertram (1976). „Administrative Planning" in Public Administration: Concepts and Cases. Richard J. Stillman, II, editor, Boston Houghton Maifflin Company.

Harmon, Michael M. and Richard T. Mayer (1976). Organization Theory for Public Administration. Boston: Little Brown and Company.

Hodgson, J. S. (1969). Public Administration. Toronto: McGraw-Hill Company.

Kernaghan, Kenneth and David Siegel (1989). Public Administration in Canada: A Text. Canada: Nelson Publishers.

Rehfuss, John (1989). The Job of the Public Manager. Chicago: The Dorsey Press.

Rue, Leslie W., and Lloyd L. Byars (1980). Management: Theory and Application. Revised edition, Illinois: Richard D. Irwin, Inc.

Simon, Herbert A. (1976). Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. Third revised edition, New York: The Free Press.

Wilson, V. Seymour (1981). Canadian Public Policy and Administration: Theory and Evironment. Toronto: McGraw-Hill Ryerson Limited.


>>>57>>>

УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ

Рішення щодо планування, найму на роботу, заохочення, просування по службі, підготовки й мотивації людських ресурсів людей найважливіше з того, чим доводиться займатися керівникові. Більшу частину свого часу керівники займаються кадровими проблемами. Ця діяльність так само важлива, а, можливо, й важливіша,.як і управління фінансовими ресурсами. Обидва види діяльності мають провадитися ефективно, якщо мається на меті забезпечити успіх державної чи приватної організації.

У цьому розділі ми ширше розглянемо цей предмет. Слова «управління людськими ресурсами» мають передавати зміст ширший, ніж просте управління персоналом. Вони означають застосування цілого ряду дій, потрібних щоб створити продуктивні взаємини, взаємини співробітництва між людьми в організації.

І. ВИЗНАЧЕННЯ  УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ

Слова «комплектація кадрами й управління персоналом» використовували для характеристики того, що ми маємо на увазі під управлінням людськими ресурсами. Ось визначення комплектації кадрами, яке передає його багатофунк-ціональність: «Управлінська функція комплектації кадрами визначається, як призначення на посади в організаційній структурі через визначення вимог до робочої сили, інвентаризації робочої сили, залучення кандидатів, відбір, призначення, просування по службі, компенсацію й підготовку людей» (Koontz, O'Donnell, and Weihrich, p. 307).

З цього визначення комплектації кадрами можна виокремити багато аспектів функцій управління персоналом або людськими ресурсами. Воно розпочинається з ототожнення потреб організації, визначення теперішнього штатного ста-

59


>>>58>>>

новища,  а  тоді  вже  переходить  до  процесу  вдоволення потреб організації в людських ресурсах.

Ширше охопити ці види діяльності можна, визначивши управління персоналом. Ось як його визначають: «Це особлива функція управління, яка насамперед полягає в:

(а)   формулюванні, пропонуванні і здобутті схвалення щодо кадрової політики й стратегії організації;

(б)  наданні порад і орієнтації керівників організації на проведення кадрової політики і стратегії;

(в)  забезпеченні адекватних кадрових послуг організації для можливості набору, мотивації й розвитку достатньої кількості й відповідних працівників на всіх рівнях;

(г)   консультаціях  керівників  організації про людські наслідки змін» (Cole, p. 388).

У цьому визначенні управління персоналом починають розглядати в стратегічних та політичне орієнтованих термінах функції персоналу. Воно охоплює надання порад та орієнтацію управління організації щодо того, як найкраще використовувати людські ресурси. Це визначення ставить у центр уваги радше цілі, а не просто функції, як це малося на увазі у визначенні комплектації кадрами.

Поєднавши істотні риси комплектації кадрами та управління персоналом, можна отримати визначення управління людськими ресурсами. Ось приклад такого визначення: «Суть управління людськими ресурсами полягає у ставленні до людей як до конкурентної вартості, яку слід спрямовувати, мотивувати, розміщати й розвивати разом з іншими ресурсами з метою безпосереднього сприяння досягненню стратегічної мети» (Prokopenko, p. 4). У цьому визначенні є істотний зв'язок між управлінням людськими ресурсами й цілями організації. Людські ресурси слід використовувати для вдоволення потреби здійснення організацією свого призначення, а не простого заповнення вакансії. Важливий момент обов'язкова наявність посади до того, як організація візьме на роботу ту чи ту особу. Інакше особа на посаді, яка не вдовольняє певної потреби, є змарнованим капіталом не лише для організації, а й для індивіда, чиї обдарування та здібності не розвиваються й не використовуються повною мірою.

60


>>>59>>>

II. ПОРІВНЯННЯ  ПРАКТИЧНИХ СПОСОБІВ УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ

Мабуть, найкраще схарактеризувати практичні способи управління людськими ресурсами можна, порівнявши методи управління з економіками, де відбувається перехід від державної командної системи до системи ринкової економіки. На додаток до фундаментальних політичних та економічних змін існує проблема того, чи вдасться під час цього переходу зосередитися на зміні людської й організаційної культури, яка є частиною колишньої системи. Розуміння управлінських підходів та кадрової практики створює основу для кращого усвідомлення загальних вимог управління людськими ресурсами.

Розгляд цього управлінського середовища та його наслідків для управління людськими ресурсами (УЛР) можна розпочати з такого опису: «Заснованих за соціалістичним принципом ієрархічних, централізованих організацій й досі багато, і їм властиві характерні особливості традиційного авторитаризму: слухняність перед керівництвом, брак довіри до сторонніх, увага до службового та соціального становища й віра в могутню каральну правову систему. Централізований контроль поширений у великих та малих організаціях, що має прикрі наслідки для практики УЛР. Відносно успіху зберігаються суперечливі позиції. І досі не схвалюють роблення грошей, а надто великих грошей. Серед східноєвропейських керівників і досі поширена позиція уникнення ризику» (Prokopenko, p. 3).

Треба наголосити на тому, що ці відмінності мають важливі наслідки в термінах управлінської функції УЛР. Якби малося на меті використання практичних методів УЛР, розроблених на Заході, спертих на системи самооцінки, мотивації, показників та винагороди, то під час цього переходу слід в основі своїй змінити систему управління людськими ресурсами.

Можна дослідити потреби у зміні політики УЛР, порівнявши західну практику з практикою державного контролю соціалістичних країн.

Системи управління мають змінитися, звільнивши місце для гнучкішої й краще пристосованої системи УЛР. Колишні (1) вертикальна система управління, де накази спускалися згори, (2) функція централізованої комплектації кадрами через відділ кадрів організації, (3) кадрове планування у відповідь на нав'язані плани виробництва мають

61


>>>60>>>

поступитися місцем перед (1) системами горизонтального управління, де спілкування й координація відбуваються безпосередньо по горизонталі організацій, а не по вертикалі структури, (2) делегуванням кадрової функції діючим організаціям при збереженні контролю з боку центрального відділу кадрів, (3) введенням функції планування людських ресурсів у загальний план та цілі організації (Prokopenko, p. 8). Ці зміни спричиняться до нових методів відбору, мотивації, просування по службі та підготовки працівників як державних, так і приватних організацій.

Сприйняття цих кадрових методів грунтується на фундаментальній зміні оцінок, ставлень та поглядів окремого робітника та керівника з однієї культури до іншої. За такої ситуації відбувається зміна від східних до західних культурних підходів. Це аж ніяк не означає, що одна культура має негативний чи позитивний вплив на іншу. Мається на увазі лише те, що зміна економічної та політичної систем означає переорієнтацію практики УЛР. Найімовірніше відбудеться певне злиття культурних вартостей та ставлень, але цілковита асиміляція чи панування малоймовірні, оскільки культури мають ще й інші характерні особливості, крім тільки управлінських оцінок. Наведений далі перелік висвітлює деякі вартості, які сприймуться або обміняються між Сходом і Заходом мірою того, як буде впроваджуватися й узвичаюватися нова практика управління людськими ресурсами.

Схід                                                     Робоча

,.                                               сила

Рівність важливіша, ніж багатство

Робиться наголос на єдності                             дисциплінована

Важл^вГпротокол,                              ОсвіІа СПРИЯЄ ПР"™ЖУ -                                                                    Занепад моралі

службове та соціальне становище                   та .         ічної /ультури

Особистих конфліктш                                   ^^ спр^є

особистому розвиткові/успіху

Захід                                         Важливі невимушеність

Багатство важливіше, ніж рівність                      та компетентність

Робиться наголос                          Конфлікт це творча енергія,

на індивідуалізмі                                  якою слід управляти

Джерело: Prokopenko. Human resources Management in Economies in Transition: The East European Case. Geneva: International Labour Organization, 1992, p. 15.

Наслідки соціалістичної системи практики управління людськими ресурсами схарактеризовано у зв'язку із чотирма сферами (Реагсе, р. 75). По-перше, немає стимулу чи

62


>>>61>>>

тиску для покращання Індивідуальних чи групових показників. Оскільки виконання плану було головним мотивом, то плани часто виконувалися шляхом фальсифікації даних про випуск продукції; не було критерію, за яким можна виміряти ефективність чи продуктивність діяльності. Навіть у межах формалізованих систем оцінок майже нічого не робилося для їх використання хоч з якоюсь управлінською метою.

Другою характерною особливістю була компенсаційна система, сперта на компроміси та переговори між керівником і робітником. Платня робітників істотно залежала від премій. Замість того, щоб винагороджувати намагання краще працювати, премії обернулися на джерело постійної конфліктної ситуації. Робітник не брався до роботи, поки йому не обіцяли премію. В Угорщині це призвело до ситуації, описаної Пірсом, коли «традиційна угорська управлінська мудрість твердить, що робітники одержують платню за те, що просто ходять на роботу (а часом від них не вимагають навіть цього), а якщо їхній начальник хоче, щоб вони щось зробили, то йому доводиться платити за це» (Реагсе, р. 81). Премії не були стимулом до виконання понаднормової роботи, а призначалися для того, щоб примусити робітників виконувати їхню звичайну роботу. Будь-який вид системи винагороди чи стимулювання став би жертвою спотвореного розуміння її призначення.

Третя характерна особливість системи УЛР полягала у просуванні по службі завдяки особистому впливу чи зв'язкам. Це відбивало бажання в робітників чи керівників підвищувати свою освіту чи кваліфікацію, щоб здобути підвищення, яке грунтувалося б на їхній компетентності чи заслугах. Свідченням цього є те, що студенти університетів не ставляться серйозно до свого навчання, а більше займаються налагодженням соціальних взаємин, які згодом розвинуться в ділові контакти чи зв'язки. Найм на роботу, а також підвищення по службі сперті на особисті чинники, а не на академічні чи технічні показники знань. .

І нарешті, немає чіткого рівня особистої чи групової відповідальності. Поширене бажання уникати будь-яких рішень чи дій. Ухвалення рішень чи особиста відповідальність означає ризик, а отже, можливу невдачу, яка спричинилася б до проблем з кар'єрою та просуванням по службі. Підхід найменшого ризику полягає в тому, щоб ніколи не ухвалювати рішень, а чекати на детальні вказівки, і лише після їх одержання щось робити.

63


>>>62>>>

За умов такого середовища вимоги для розвитку системи управління людськими ресурсами, яка грунтувалася б на західному підході оцінки заслуг та показників діяльності, дуже лякають. Одначе такі зміни вже відбуваються у сфері приватної економіки, оскільки вважається, що розвиток торгівлі, спільних гадприємств та інших інвестицій це той єдиний спосіб, у який можна досягти переходу від командної до ринкової економіки.

III. ПРОЦЕС УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ

Управління людськими ресурсами складається з багатьох етапів та використання професійних знань підготовлених фахівців у галузі управління кадрами, а також вищого керівництва організації. Ми можемо лише коротко проаналізувати основні риси УЛР, які властиві і державному, і приватному сектору. Наприкінці цього розділу ми розглянемо людські ресурси у заснованих на заслугах системах урядової державної служби. Це допоможе висвітлити єдині у своєму роді особливості УЛР в державному секторі.

III. А. ЕТАПИ  УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ  РЕСУРСАМИ

Ми розглянемо головні етапи у процесі УЛР. Відтак у центрі уваги опиняться основні види діяльності чи процеси, потрібні для виконання кожного етапу. Головні етапи чи функції УЛР було визначено як (1) планування людських ресурсів, (2) набір кандидатів, (3) відбір, (4) призначення на посаду та орієнтація, (5) навчання й розвиток, (6) оцінка показників діяльності, (7) кадрові дії, такі, як, скажімо, підвищення, переводи, пониження та звільнення.

НІ. А. 1. Планування людських ресурсів

Головна відмінність висвітлена вище і яка потребує визначення між УЛР в соціалістичних країнах і на Заході полягає у плануванні робочих місць. Соціалістичний підхід грунтувався на реагуванні на централізовані вказівки і зосереджувався на короткотермінових завданнях відповідності цілям виробництва. Західний підхід до планування людських ресурсів ставив у центр уваги інтеграцію потреб людських ресурсів у стратегічні цілі організації та проекції цих потреб у майбутнє.

64


>>>63>>>

Планування людських ресурсів у контексті державного сектора було визначено, як: «Процес, за допомогою якого уряд прагне бути певним, що він має і матиме надалі ту кількість і якість працівників, яка відповідає покладеним на нього обов'язкам» (Kernaghan and Siegel, p. 475). Це визначення такою самою мірою стосується й УЛР приватного сектора.

При плануванні людських ресурсів слід зважати як на внутрішні, так і на зовнішні чинники, які впливають на наявність працівників потрібної кваліфікації та потребу в них. Планування людських ресурсів можливе за допомогою систем комп'ютеризованої інформації та моделювання, що дає змогу керівникам оцінити свої потреби в людських ресурсах.

Коротко визначимо деякі чинники планування людських ресурсів. Ось внутрішні чинники: (1) існуючий склад робочої сили організації, (2) вакансії, (3) потреби в нових посадах, (4) очікуванні скорочення штату, як-от, звільнення, закінчення контрактів та вихід на пенсію, (5) нові організаційні структури чи операції, які вимагатимуть набору нових працівників чи переводів, (6) заробітна платня і структура витрат, пов'язані з рівнем зайнятості та складом робочої сили. Ці чинники дані та інформація, які можна комп'ютеризувати і які дозволяють керівництву проаналізувати зміни.

Зовнішні чинники, які справляють вплив на планування людських ресурсів організаціями: (1) національний рівень зайнятості, (2) пропозиція та попит на ринку на певні кваліфікації, як-от, фахівців у галузі комп'ютерів, інженерії, фінансів, а також адміністраторів та канцелярських службовців, (3) кількість випускників вищих навчальних закладів потрібних кваліфікацій, які виходять на ринок праці, та рівень конкуренції між цими випускниками, (4) прогноз майбутньої економічної активності, щоб підтримати рівні оплати та заробітної платні тих, кого взяли на роботу. Зовнішні чинники у сферах освітнього, економічного та соціального впливів можуть змінити методи планування людських ресурсів. Ще один чинник правові вимоги чи настанови щодо прийняття на роботу певних суспільних груп, засновані на расовій, статевій чи іншій ознаці. Ці ознаки можна включити в модель планування.

Отже, визначено чотири етапи розробки моделі планування людських ресурсів.

1. Визначення майбутніх потреб у термінах кваліфікації, здібностей та інших вимог.

5 4 229                                                                                                                           65


>>>64>>>

2.   Зважування майбутніх потреб із рівнями наявного штату,  щоб  визначити,  скільки  можна  планувати   нових місць чи переміщень.

3.  Здійснення набору нових працівників або, в деяких випадках, скорочення штату з метою врівноваження проектованих потреб.

4.  Планування підготовки та розвиток, потрібний, щоб заповнити будь-які прогалини, що їх неможливо ані спро-гнозувати, ані передбачити (Stoner, p. 254).

Призначення цих етапів забезпечити керівництво інформацією, потрібною для ухвалення рішень щодо набору нових працівників, переміщень, навчання, підвищення та звільнення штату.

Важливість планування людських ресурсів визнають навіть в урядовій сфері, зокрема, відносно стратегічного планування та впровадження програм. У Канаді протягом вісімдесятих років було впроваджено комп'ютеризовану систему управління людськими ресурсами, яка вимагала від департаментів та агентств визначати свої потреби в людських ресурсах, відповідно до планів коротко- та довготермінових програм (Kernaghan, p. 476).

Планування людських ресурсів це перший етап розвитку системи УЛР. Воно забезпечує інформаційний каркас та засади для прийняття рішень щодо всієї подальшої діяльності з УЛР. Наявність добре розвиненої системи планування може означати різницю між організацією, яка має необхідний штат для виконання своїх цілей, і такою, що його не має.

III. A. 2. Набір кандидатів та відбір

Процеси набору кандидатів і відбору тісно пов'язані між собою і трактуються тут як етап укомплектування штату в процесі УЛР. Перш ніж характеризувати діяльність з набору та відбору, слід згадати про один вид діяльності, який є важливою частиною системи заслуг УЛР.

Вакантна посада має існувати до того, як почнеться набір кандидатів. Набору мають передувати дві дії. Перша розробка опису посади. Опис посади, зроблений фахівцями з управління персоналом, має чітко визначити: (1) посадові обов'язки, (2) місце посади в організації, (3) навички та інші кваліфікаційні вимоги до посади, (4) рівень зарплати для даної посади, (5) можливість просування по службі, (6) особливі вимоги до тих, хто подає заяву.

66


>>>65>>>

Схвалений опис посади дає, таким чином, основу для схвалення бюджету, щоб розпочати процес найму на роботу. Якщо немає бюджетного схвалення, немає й повноважень наймати працівників. Опис посади також дає інформацію для оголошення про прийом на роботу. Існує загальна вимога, згідно з якою про всі вакантні посади слід сповіщати якомога більше число потенційних джерел кандидатів. Про вакантні посади повідомляють в адміністративних оголошеннях, через списки центрального управління кадрів, а також через газети й інші публічні засоби. Після того, як було оголошено про вакансію, можна сказати, що розпочалася діяльність з набору кандидатів та відбору.

Набір кандидатів відбувається через одержання якомога більшої кількості заяв про прийом на вакантну посаду. В такий спосіб забезпечується загал кандидатів, чиї здібності та кваліфікацію можна потім оцінювати. Наступний етап просіювання чи аналіз усіх кандидатів з метою визначення найбільш придатних, яких можна серйозно розглядати для даної посади. Попередній відбір кандидатів, як правило, здійснюють фахівці з кадрових питань, які відбирають людей, що відповідають мінімальним вимогам, для розгляду їхніх кандидатур посадовими особами, які відповідають за наймання. Це служить для зосередження уваги тих, хто ухвалюватиме остаточне рішення, лише на тих кандидатах, які відповідають встановленим нормам.

Заяви тих, кого відібрали, далі передаються посадовим особам, які відають прийомом на роботу в тому відділі, де слід заповнити вакансію. На цій стадії кілька співробітників відділу можуть проаналізувати кваліфікацію кандидатів. Виходячи з цього аналізу, можна досягти згоди щодо того, яких кандидатів розглядати далі. Частиною процесу набору кандидатів може бути письмовий іспит, щоб краще визначити рівень їхньої кваліфікації та знань. Одначе тестування може виявитися непридатним, якщо неможливо розробити тест для визначення потрібних навичок, і має культурний чи освітній ухил, який не дозволяє певним соціальним групам користуватися рівними можливостями.

Як тільки загал кандидатів зведено до найбільш кваліфікованих, можна розпочинати процес відбору. На цій стадії з кандидатами можуть провести співбесіду, їх можуть попросити надати додаткові відомості, рекомендації чи відгуки. Можна перевірити інформацію, надану кандидатом, таку, як, скажімо, відомості про попередню діяльність, освіту, особистий характер чи особисте минуле.

5*                                                                                                                               67


>>>66>>>

Через цей процес можна відібрати 3—5 кандидатів для остаточного рішення. Як правило, керівник, який буде безпосереднім керівником робітника, дає рекомендацію своєму керівникові щодо остаточного рішення. Щодо кінцевої ухвали між ними може відбутися обговорення. Як тільки досягнуто згоди чи рішення, відділ кадрів повідомляють про вибір, і відділ кадрів робить офіційну пропозицію кандидату, який пройшов конкурс, і повідомляє тих, кого не відібрали. Так завершується процес набору й відбору.

МІ. А. 3. Призначення на посаду та орієнтація

Після того, як особу взято на роботу, важливо, щоб нового працівника ввели у виробничі взаємини з іншими членами організації. Спочатку це інформаційний процес з метою пристосування нового працівника до ролі та перспектив індивіда в організації. Це дуже критичний час як для нового працівника, так і для організації. Є кілька проблем щодо роботи, які хвилюють нового працівника. Дослідження засвідчують почуття, які хвилюють нових працівників: «Хвилювання щодо того, наскільки добре вони виконують свою роботу, вони почуваються не на своєму місці, порівняно з досвідченішими працівниками, а також їх хвилюють взаємини зі своїми колегами» (Stoner, p. 541).

У багатьох організаціях працівники мають подолати випробувальний термін, перш ніж стати постійними працівниками. Це підищує рівень неспокою, оскільки новий працівник і далі не вважає себе частиною організації і все ще почувається непевно на роботі. Як наслідок, добре розвинена система введення на посаду нового працівника може виявитися корисною для організації.

Є багато методик, які допомагають новому працівникові почуватися затишніше у взаєминах з іншими працівниками та організацією. Слід наголосити на тому, що вище керівництво має відігравати важливу роль у забезпеченні того, щоб нові працівники успішно вписалися в організацію. Весь час і кошти, витрачені у процесі набору та відбору, буде змарновано, зазнає також втрат продуктивність чи ефективність організації, якщо новий працівник швидко не засвоїть свої обов'язки та функції.

Як правило, працівника вводять в організацію через орієнтаційну сесію, її провадять співробітники відділу кадрів. Новому працівникові повідомляють інформацію про умови роботи, організацію та її цілі, а також про історію органі-

68


>>>67>>>

зації й детальну інформацію про політику щодо пільг та компенсацій працівникам. З цього вступного курсу починається розуміння культури та клімату організації новим працівником.

Дві найважливіші детермінанти того, наскільки добре працюватиме новий співробітник це перше завдання та взаємини зі своїм керівником. Дослідження показують надзвичайну важливість цих чинників для кар'єри. Згідно з обстеженнями, майже половина всіх нових працівників, які приходять на роботу після закінчення навчальних закладів, не залишаються в організації довше трьох років, якщо вони не одержують завдання, яке вважають перспективним (Dunnette). Є тісний зв'язок між першим завданням, перебуванням в організації та перебігом кар'єри.

Ще один чинник, який впливає на нових працівників,взаємини з керівником. Ось як описують важливість цих взаємин:

«Спеціальна підготовка, терпіння та прозорливість потрібні від керівників нових працівників з багатьох причин. По-перше, нові працівники, як правило, роблять більше помилок, ніж у середньому; нетерпимий керівник може надмірно реагувати на ці помилки, погасивши ентузіазм нового працівника й принизивши його уявлення про себе. По-друге, невпевнені керівники часто надто пильно контролюють нових працівників або намагаючись утримати їх від помилок, або не даючи їм показати себе надто успішними чи знаючими» (Stoner, p. 59).

Нові працівники стикаються з важкими ситуаціями, коли вони намагаються вивчити свої обов'язки та організацію. Едгар Шайн охарактеризував цей проес як організаційну соціалізацію. Він пише: «Організаційна соціалізація це процес «вивчення мотузок», процес, коли тебе наставляють та навчають, процес, під час якого людина дізнається про те, що важить в організації чи в якомусь із її підрозділів» (Schein, p. 54).

Шайн характеризує елементи організаційної соціалізації, як сприйняття наведених нижче пунктів:

1.  Основні цілі організації.

2.   Засоби, яким віддається перевага в досягненні цих цілей.

3.  Основні обов'язки членів організації та їхня роль у ній.

4.  Моделі поведінки, потрібні для того, щоб тебе прийняли, і для ефективного виконання ролі.

5.   Правила,  які  забезпечують індивідуальність  та  цілісність організації (Schein, p. 54).

69


>>>68>>>

Цей процес організаційної соціалізації, який розпочинається із введення й орієнтації нового працівника, згідно з Шайном, може мати наслідком три способи поведінки. По-перше, особа може збунтуватися й не сприйняти вартості організації. Як наслідок, така особа шукатиме іншу посаду поза організацією. По-друге, особа може вписатися в організацію, схваливши та сприйнявши її вартості та поведінку. Такі особи, ймовірно, демонструватимуть лояльність та відданість організації й робитимуть в ній кар'єру. Третя альтернатива полягає в тому, що особа стає творчим індивідуалістом. Така особа сприймає лише деякі важливі вартості й норми організації. Мабуть, для індивіда це найважче, але така реакція важлива для організації.

Творчі індивідуалісти конче потрібні, щоб змінювати й розвивати організацію. Вони потрібні для появи нових ідей, нових методів і нових проблем, які стимулюють організацію. Саме ці індивіди оживляють організації, які не спроможні чи не бажають змінитися. Як наслідок, організації мають створювати умови, в яких такі люди можуть працювати. Це завдання вищого керівництва.

У цьому параграфі ми розглянули необхідність програми введення в посаду та орієнтації нових працівників. Це -важлива функція працівників відділу кадрів чи відділу управління людськими ресурсами, а також вищого керівництва. Якщо вище керівництво уважно ставиться до процесу введення в посаду, орієнтації та соціалізації у своїй організації, то в нього буде менше проблем у збереженні, мотивації та розвитку людських ресурсів організації.

III. A. 4. Підготовка й розвиток

Слова «підготовка й розвиток» часто вживаються в однаковому значенні чи маючи на увазі те саме. Обидва слова означають методи, за допомогою яких працівники можуть здобути нові навички, працювати продуктивніше й досягти просування по службі чи успіху в кар'єрі. Відмінність, на яку часто посилаються, полягає в тому, що підготовка означає процес навчання, який має підготувати працівника до роботи на даному місці, тимчасом як розвиток означає підготовку працівника до майбутньої роботи або до роботи, яку вони одержать при підвищенні або змінах у кар'єрі. В обох випадках підготовка для продуктивнішого використання працівників вимагає добре розробленої програми, що є ще однією функцією УЛР. Основна відповідальність за

70


>>>69>>>

визначення, розвиток і забезпечення програм підготовки та розвитку має покладатися на відділ УЛР організації.

Визначення потреб у підготовці грунтується на вимогах опису посади, а також на кваліфікації та здібностях того, хто обіймає цю посаду. На рівні УЛР оцінка потреб організації, сперта на планування людських ресурсів, може забезпечити більшу частину потрібної інформації. Питання оцінки потреб мають також бути спрямовані на (1) майбутні програми чи операції організації, (2) зміни в технології, які впливають на потреби в навичках та здібностях, (3) шляхи в кар'єрі, які надають працівникам можливість підвищення.

Керівники відіграють також ключову роль у визначенні потреб своїх підлеглих у підготовці та розвитку. Є чотири методи, дотримуючись яких керівники, за допомогою відділу УЛР, можуть визначити потреби в підготовці та розвитку.

Перший метод полягає у використанні системи оцінки показників діяльності для виміру рівня можливостей і визначення тих вад, які можна виправити за допомогою навчання. Слід зауважити, що не всі проблеми, пов'язані з показниками діяльності, можна розв'язати за допомогою підготовки. Одначе процес оцінки діяльності часто дає важливу інформацію та оцінку здібностей працівника, які можна підвищити через підготовку.

По-друге, може виникнути потреба змінити вимоги, які містяться в описі посади і були розроблені для процесу відбору, внаслідок змін у посаді чи використання технології, що не використовувалася раніше.

По-третє, аналіз організації з метою визначити конкретні ділянки, де існують проблеми продуктивності, моралі чи інші проблеми, які можна розв'язати за допомогою додаткової підготовки. Такі аналізи часто використовують для визначення потреб у вивченні нових методів керівництва чи управління. Звідси можна визначити потреби у підготовці, відповідно до розвитку організації чи режиму її роботи.

Нарешті, думки та інформація, зібрані під час обстеження та групових обговорень, допомагають визначити потреби в навчанні (Stoner, p. 543). Самі працівники є найкращим джерелом інформації стосовно їхньої кваліфікації та проблем. Вони часто знають про нові методи чи підходи, які можна запровадити через програму підготовки.

Методи забезпечення підготовки та розвитку дуже розмаїті й широкі. Програми підготовки зручно розбити на категорії, означивши їх як такі, що виконуються на робочо-

71


>>>70>>>

му місці, і такі, що виконуються з відривом від роботи. Це стосується радше місця підготовки, а не методики навчання. Підготовка на робочому місці відбувається в межах організації і, як правило, в робочі години. Підготовка з відривом від роботи означає навчання десь-інде і може відбуватися в позаробочий час, скажімо, ввечері чи у вихідні. Часто це курси підвищення кваліфікації, де підготовка відбувається в академічному середовищі, і після їх закінчення присуджується певний ступінь чи видається посвідчення.

Підготовка на робочому місці може бути найменш дорогою і може бути спертою на ротацію працівників, використовуючи методи стажування чи учнівства. Програми підготовки з відривом від роботи коштують дорожче і часто тривають довше. Якщо за таку підготовку платить організація, то витрачені кошти є значною інвестицією в дану особу. Як наслідок, таку підготовку здобувають лише ті працівники, яких визначили для майбутнього підвищення чи просування на керівних посадах.

Одна з головних перешкод у наданні добре розроблених програм полягає у їхній вартості для організації. Отже, програми підготовки в першу чергу скасовують там, де є фінансова скрута. Це часто йде на шкоду організації, оскільки в довготерміновому плані вона втрачає більше, ніж коштує відповідне навчання чи вдосконалення. Крім того, вище керівництво мусить мати бажання вкладати кошти в людські ресурси, а також в інші ресурси, потрібні для підтримання ефективності організації.

МІ. А. 5. Оцінка показників діяльності

Тепер можна звернутися до однієї з найважчих проблем системи УЛР. Об'єктивно кажучи, ідея оцінки показників діяльності працівників є доброю. Якщо все зроблено відповідно до теорії та методики, вона дає і керівникові, і працівникові інформацію та оцінку для поліпшення показників, виправдовує зростання компенсації і служить основою для відбору найкращих людей на вищі посади чи просування по службі. За більшості обставин такі можливості не усвідомлюють. Спершу нам слід розглянути зміст оцінки показників діяльності, її мету, застосування та супутні їй проблеми.

Оцінювання показників діяльності характеризують як «процес, який складається із систематичного збирання та аналізу інформації щодо показників діяльності працівників

72


>>>71>>>

протягом тривалого часу» (Kernaghan, p. 480). Хоч це і правильне визначення, його рідко застосовують на практиці. У більшості випадків показники діяльності оцінюють раз на рік. Віра в те, що керівники постійно наглядають за своїми підлеглими й оцінюють їх, рідко віддзеркалює справжній стан справ. У більшості випадків керівник, який провадить оцінку, не має для неї документальної основи. Багато помилок при оцінці діяльності пояснюються неспроможністю керівників використовувати її так, як і будь-який інструмент управління.

Ось як можна підсумувати призначення оцінки показників:

1.  Оцінювати показники діяльності на формальній, періодичній основі.

2.  Сприяти загальному розумінню працівниками потреб, цілей та стандартів показників.

3.  Забезпечувати зворотний зв'язок між керівником та підлеглим   щодо   того,   наскільки  добре  виправдовуються сподівання.

4.   Накреслювати  лінії  поведінки,  дотримуючись  яких підлеглий може виправдати сподівання.

5.  Допомагати керівникам збагнути почуття підлеглих щодо їхніх особистих цілей та розвитку.

6.  Визначати цілі на майбутнє.

Джерело:  Manual for Performance Evaluation, Portsmouth, Virginia.

Ключовий компонент, який залишився поза увагою,зв'язок оплати з результатами оцінки діяльності. Це створює одну з ділянок конфлікту та напруги між керівником і підлеглим.

Існує два основних підходи до оцінки діяльності. Перший це те, що ми називаємо неофіційною оцінкою, яка відбувається повсякденно, коли керівник хвалить чи критикує діяльність своїх підлеглих. Такі оцінки можуть даватися регулярно чи рідко, залежно від рівня контакту. Керівник може успішно використовувати таку неформальну оцінку для мотивації працівника та встановлення безпосереднього зворотного зв'язку відповідно до показників діяльності.

Традиційніший підхід до оцінки показників діяльності -формальний рейтинг чи оцінка, яка викладається на письмі, обговорюється з підлеглим, розглядається наступним вищим керівником і підшивається до особової справи працівника. Така офіційна характеристика якраз і є тим підходом, який нас цікавить.

73


>>>72>>>

Розвиток систем оцінки показників діяльності спертий на визначення двох компонентів. Перший це чинник оцінки, який ототожнює діяльність, пов'язану з роботою, що свідчить про успіхи в діяльності. Ці чинники загалом радше якісні, ніж кількісні. Скажімо, такий чинник, як виконання роботи чи вчасний прихід на роботу і відсутність запізнень, може бути чинником для оцінки.

Другий елемент системи оцінки показників діяльності критерій успішної діяльності. У межах можливого слід застосовувати об'єктивно виміряний критерій та шкалу оцінки, яка допомагає визначити відмінності в стандартах показників. Такий критерій має охоплювати специфічні аспекти роботи, які не пов'язані з іншими видами діяльності й різняться від них. Шкала оцінки, в якій показники градо-вані від незадовільних до найвищих стандартів, далі застосовується до кожного критерію, й після цього виноситься загальна оцінка, сперта на підсумування чинників.

Можна навести такий приклад чинника та критерію оцінки показників діяльності з рейтинговою шкалою:

Шкала оцінки:

п            в            н

54321

П: перевищує сподівання

В: виправдовує сподівання

Н: незадовільна оцінка

Чинник: регулярність відвідування й пунктуальність

Критерій:

-----4-----Затримки з початком роботи у визначений час трапляються

рідко

----4----Не зловживає перервами на обід, на каву, не припиняє

раніше роботу й не відлучається з роботи

----5----Керівника заздалегідь повідомили про відлучки

-----5-----Відпусткою за хворобою не зловживає, використовуючи її як

належить

-----5-----Загальна оцінка чинника

Наведені вище чинник та критерій стосуються присутності працівника та його здатності виконувати свої обов'язки. Хоча й не існує якогось кількісного стандарту, керівник має регулярно довідуватися про будь-які запізнення чи відсутність працівника. Працівник знає, що це чинник оцінки, згідно з яким судитимуть про його успіхи.

74


>>>73>>>

Використання оцінки показників діяльності для розвитку та мотивації працівників не було надто успішним. Деякі дослідження показали, що така оцінка справляє негативний вплив. Наприклад, дослідження «виявили, що офіційні оцінки керівників часто неефективні щодо поліпшення показників підлеглих. Особи, яких раз чи двічі на рік офіційно критикували за показники їхньої діяльності, були схильні захищатися й ображатися, їхні показники після такої оцінки виявляли тенденцію до зниження» (Stoner, p. 548).

Обстеження понад 14 000 урядових службовців США показало, що лише 50 % вважають оцінку їхньої діяльності правильною і справедливою, понад 50 % гадають, що їхні керівники дають однакову оцінку всім працівникам, незалежно від показників, а майже 50 % сказали, що оцінка їхньої діяльності нічого не дала для визначення їхніх сильних та слабких місць, поліпшення показників чи ототожнення їхнього внеску в діяльність організації. Мабуть, варто запитати, чому ж оцінка показників викликає такі проблеми?

Є кілька причин виникнення проблем при оцінці діяльності. Як правило, вони пояснюються проблемами керівника, який дає оцінку. Головною вадою підготовки керівників є брак уваги до розвитку в керівників та менеджерів навичок оцінки показників.

Причини незадовільної діяльності з оцінки показників включають коливання стандартів залежно від того, кого оцінюють, особиста прихильність керівників до працівників, відмінності серед тих, хто дає характеристику, деякі дають високу оцінку, тимчасом як інші настроєні більш критично й оцінюють своїх працівників низько; а також ефект німбу, який змушує тих, хто дає характеристику, прагнути «оцінювати всі показники підлеглих високо чи низько, грунтуючись на одній з їхніх характеристик» (Stoner, p. 549).

Хоча в процесі оцінки показників існують істотні вади, від цієї системи навряд чи відмовляться. У більшості систем державної служби доконечною є система оцінки показників діяльності працівника. Вади певною мірою можна подолати, розробивши відповідніші й такі, що піддаються виміру, компоненти посади, й використовуючи такі методи, як управління за допомогою цілей (УЦ). Крім того, кращі наслідки давали методи оцінки за участі працівника, коли той міг разом із керівником визначити критерій показника. Оцінку діяльності можна поліпшити ще, якщо провадити її регулярніше й на постійній основі, а не раз на рік. Цей процес має бути більш рутинним і становити частину пов-

75


>>>74>>>

всякденних обов'язків керівника. При правильному використанні оцінка показників може бути корисною.

МІ. А. 6. Кадрові дії

Є багато кадрових дій, щодо яких УЛР мусить мати добре визначені методику та політику для орієнтації керівників. Ось кадрові дії, в яких керівники відіграють вирішальну роль: підвищення, переведення на іншу роботу, пониження та звільнення. Окрім цих дій, керівникові й відділу УЛР часом доводиться займатися дисципліною працівника, скаргами на своїх колег чи керівників, питаннями здоров'я, безпеки та соціального забезпечення працівників. На багатьох робочих місцях умови роботи можуть бути небезпечними. Керівництво та відділ УЛР мають також опікуватися цими обставинами.

Прийняття рішень щодо підвищення, переведення, пониження та звільнення іноді ставлять керівників та відділ УЛР у скрутне становище.

Підвищення може зумовити виникнення моральних проблем та конфліктів на робочому місці, якщо воно сприймається як несправедливе і свідчить про фаворитизм. Підвищення, в основі яких лежать особисті зв'язки, можуть дуже негативно позначитися на робочій ситуації. Якщо не було використано критерій успішності і не встановлено вимоги до підвищення, може виникнути думка, що підвищення грунтувалося на інших чинниках. Віковий фактор часто використовують як основу, оскільки це зрозуміла підстава для підвищення. Старшинство означає, що особа, яка пропрацювала найдовше на наступній нижчій посаді, є найбільш кваліфікованою завдяки своєму досвіду. Що може відповідати, а може й не відповідати дійсності. Багато працівників виявляються нездатними перебудуватися для виконання обов'язків керівника при переході з підлеглої чи некерівної посади. Можуть бути проблеми всередині групи працівників щодо ставлення чи ролі, що її особа, яка здобула підвищення, намагається відігравати. У декого після підвищення особистість чи характер змінюються на авторитаристську чи диктаторську модель, яку важко сприйняти колишнім співпрацівникам. Проблеми можуть виникнути не лише через підстави для підвищення, а й через зміни в робочій ситуації після підвищення працівника. Ще одна проблема наслідків підвищення для керівництва пов'язана з тим, що люди, яких обійшли, можуть звільнитися з організації, забравши з со-

76


>>>75>>>

бою дорогоцінний досвід і створивши нові проблеми набору на роботу.

Переведення так само, як підвищення, слід вважати позитивною кадровою дією і для організації, і для окремих осіб. Переміщення виконує роль методів підготовки на робочому місці. Його можна використовувати для розширення професійних навичок та можливостей, а також для заповнення вакансій з метою підвищення ефективності організації (Stoner, p. 550). Переведення можна застосовувати, щоб поставити людей на ті посади, де їхні навички та здібності краще відповідають посадовим обов'язкам.

Пониження чи звільнення загалом сприймаються як негативні кадрові дії, хоча вони можуть цілком вдовольняти всіх зацікавлених. До таких дій слід вдаватися лише після того, як усі інші зусилля, як-от, поради, навчання чи інші терапевтичні методи не мали успіху. Важливо, щоб керівник чи безпосередній начальник чітко й точно документували проблеми й постійно нагадували працівникові письмово чи усно,що пониження чи звільнення можливе, якщо не відбудеться поліпшення показників діяльності чи поведінки. Важливо також, щоб фахівців з УЛР інформували про стан справ і щоб виконувалися їхні поради щодо політики та методів організації. Сподіваємося, що керівникам рідко доведеться мати справу з такими ситуаціями, але якщо вони передбачають таку можливість, то мусять одержати кваліфіковану пораду.

IV. УЛР У СИСТЕМАХ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Наведене вище обговорення віддзеркалює процес УЛР, який в основному застосовується і в державних, і в приватних організаціях. Одначе УЛР в урядових організаціях відбувається в межах правил, встановлених законами про державну службу та принципами прийому на роботу згідно з заслугами. Загалом ці закони про державну службу суворіше й детальніше визначають практику УЛР, що її урядові департаменти та їхні керівники мають дотримуватися. В цьому останному параграфі можна звернутися до розгляду кількох обставин, які відрізняють УЛР в державних установах від УЛР в організаціях приватного сектора.

--


>>>76>>>

IV. А. ВІДМІННОСТІ УЛР В ДЕРЖАВНИХ ТА ПРИВАТНИХ ОРГАНІЗАЦІЯХ

УЛР в уряді різниться від УЛР приватного сектора в багатьох відношеннях. Насамперед йдеться про встановлення систем державної служби, розвинених у західних демократіях. Ці системи державної служби спороджуються ситуаціями, які потребують нових методів наймання державних службовців. В Англії та інших країнах Європи протягом дев'ятнадцятого сторіччя вимоги до врядування внаслідок індустріальних змін, а також змін військової організації викликали необхідність кращої підготовки державних службовців. Саме такий перебіг подій спричинився до появи бюрократичної організації, що її визначив і схарактеризував німецький соціолог Макс Вебер.

У Сполучених Штатах мали місце такі самі обставини, але практука наймання на роботу зазнала змін на іншій основі. Раніше патронажна система чи система розподілу посад серед прихильників партії, що перемогла на виборах, правила за основу для призначення на державні посади. Система розподілу посад серед прихильників партії грунтується на переконанні, що той, хто переміг на виборах, мав право призначати членів своєї партії на посади. Як наслідок, багато людей одержували призначення на державні посади завдяки знайомствам, особистим зв'язкам і безвідносно до їхньої кваліфікації чи навичок. Корупція та хабарництво були звичайним явищем, а впевненість у збереженні свого місця спиралася на членство в партії, що перемогла на виборах. Коли розчарований кандидат на посаду убив американського президента Джеймса Гарфілда, громадськість стала вимагати змінити методи відбору на роботу.

Ось за таких обставин і виникла концепція заснованої на заслугах системи державної служби. Тобто положення в уряді залежало б від освіти, кваліфікації кандидата, від результатів іспитів, які провадяться, щоб перевірити їхні знання та відповідність посаді.

Засади прийому на роботу відповідно до заслуг змінювалися з плином часу, але, як приклад, можна навести засади, визначені Законом США про реформу державної служби від 1978 року:

78


>>>77>>>

ЗАСАДИ СИСТЕМИ ЗАСЛУГ

1-. Набір кандидатів з усіх шарів суспільства, відбір та просування на основі здібностей, знань і навичок в умовах чесного й відкритого змагання.

2.  Справедливе й безстороннє ставлення в усіх кадрових питаннях,   незалежно   від   політичних   уподобань,   раси, кольору  шкіри,  релігії,  національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи фізичного стану і з належним шануванням особистих таємниць та конституційних прав.

3.  Рівна оплата за рівноцінну працю з урахуванням як загальнодержавних, так і місцевих рівнів заробітної платні, що сплачується приватними працедавцями, та стимулами й визнанням за відмінні показники.

4.  Високі стандарти цілісності, поведінки й піклування про державний інтерес.

5. Ефективне й результативне вш ористання федеральної робочої сили.

6.   Збереження  працівників,  які добре  працюють,  поліпшення показників тих, хто працює неадекватно, і звільнення тих, хто не може чи не хоче працювати відповідно до вимог стандартів.

7.   Поліпшення  показників через ефективну освіту та підготовку.

8.   Захист  працівників від свавільних дій,  особистого фаворитизму чи політичного примусу.

9.  Захист працівників від покарання за законне розголошення інформації (Shafritz, p. 43).

Заснована на заслугах система створює засади, згідно з якими впроваджуються закони, політика та методи державної служби. Приватний сектор не діє в межах такого дуже чіткого кола принципів.

Ще одна характерна риса систем державної служби -централізована діяльність кадрової системи й рівень контролю та аналізу кадрової практики. Централізовані комісії державної служби, або, в окремих випадках, міністерство фінансів, уповноважені визначати всю політику та процедури, які застосовуються до державних службовців. Делегування повноважень міністерствам та відомствам дуже обмежене. Ось деякі функції, що їх здійснюють централізовані агентства:

1. Законодавча ініціатива щодо законів про державну службу.

79


>>>78>>>

2. Розробка загальноурядової кадрової політики та стандартів, згідно з законом.

3.  Розробка кадрових програм.

4.  Централізована діяльність певних кадрових служб.

5. Оцінка ефективності управління персоналом в урядових установах.

6.  Розгляд прохань працівників.

7.   Забезпечення відповідності законам про державну службу та засадам заслуженості.

Завдяки цим функціям у системах державної служби дуже незначний рівень децентралізації влади. Політика, процедури та правила, що застосовуються до діяльності, пов'язаної з компенсаціями, пільгами, навчанням, підвищенням та іншими діями з управління кадрами, великою .мірою документовані й мають жорсткі рамки застосування. Процес ухвалення рішень украй формалізований, з можливостями апеляцій і перегляду ухвал. За таких обставин керівники часто стикаються з труднощами при відборі, підвищенні та звільненні працівників. Наприкінці сімдесятих років система державної служби Сполучених Штатів спонукала президента Картера до таких слів: «У системі відповідності заслугам недостатньо заслуг, немає адекватної мотивації, оскільки в нас надто мало винагород за успіхи і надто мало покарань за незадовільну роботу».

IV. Б. ІСТОТНІ ОСОБЛИВОСТІ СИСТЕМ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ, СПЕРТИХ НА ОЦІНКУ   ЗАСЛУГ

Системи державної служби, сперті на оцінку заслуг, використовують високоструктуровании процес для ототожнення й визначення посад всередині організаційної структури. Головна відмінність цієї системи від патронажної системи чи системи, заснованої на політичній партійності, полягає в тому, що визначається посада, на яку слід підібрати людину, а не для якоїсь особи створюється посада. Система, сперта на оцінку заслуг, розпочинає з визначення необхідності залучення на вакантну посаду людини з певними навичками, знаннями та здібностями. Далі розпочинається процес набору кандидатів та відбору, який має на меті знайти особу, яка найкраще відповідає висунутим вимогам.

Для впровадження системи, заснованої на оцінці заслуг, слід розвинути деякі суттєві характерні особливості. Ми коротко розглянемо ці істотні елементи.

80


>>>79>>>

IV. Б.  1. Класифікація посад

В основі розробки систем державної служби лежить метод класифікації посад, який застосовується до всіх посад. Розвиток системи класифікації посад веде до встановлення рангової структури та компенсаційних рівнів для державних службовців. Як наслідок, дуже важливо розуміти класифікацію посад.

Класифікацію посад визначають як «організацію робочих місць на підприємстві в групи чи класи на основі посадових обов'язків, відповідальності та вимог до кваліфікації» (Stahl, p. 74).

Є два підходи до розробки класифікацій посад. Це визначення рангу посади та визначення рангу особи. У Сполучених Штатах та деяких інших країнах використовують підхід визначення рангу посад. Згідно з цим підходом, «посади класифікуються відповідно до посадових обов'язків» (Nigro, p. 84). Отже, характерні особливості роботи визначають ранг особи, яка обійме цю посаду, а також рівень компенсації.

Підхід визначення рангу особи застосовується в більшості країн і в таких західноєвропейських країнах, як Франція, Німеччина та Англія. Тут визначають кваліфікацію, навички і здібності особи, після чого їй присуджується ранг державної служби безвідносно до дійсних обов'язків, що їх виконуватиме особа (Huddlestone, p. 3).

Підхід визначення рангу посади вимагає розробки професійних категорій. Ці професійні категорії забезпечують загальну класифікаційну схему для кожної посади. Скажімо, в канадській системі державної служби є шість професійних категорій: (1) управління, (2) наукова й фахова, (3) адміністративної та закордонної служби, (4) технічна, (5) адміністративної підтримки та (6) оперативна (Kernag-han, p. 472—473). Після того, як визначено посаду й завершено аналіз робочого місця, можна розташовувати робоче місце у класифікаційній схемі, заснованій на визначенні обов'язків.

При підході визначення рангу особи спочатку аналізувалися б кваліфікація, навички та здібності осіб, а потім цих осіб помістили б у професійну категорію чи клас посад.

При застосуванні методу визначення рангу посади є чотири основних етапи в розробці схеми класифікації. Ось вони: «(1) аналіз і запис обов'язків та інших характерних особливостей посади, яка класифікується (аналіз і опис

б 4-229                                                                                                                           81


>>>80>>>

роботи); (2) згрупування посад у класи на основі їхньої подібності; (3) написання таких стандартів чи специфікацій для кожного класу посад, які вказували б на його характер, визначали б його межу і слугували б орієнтиром при віднесенні окремої посади до класу і при наборі кандидатів та іспитах; (4) віднесення окремих посад до класів, визначених у такий спосіб» (Stahl, p. 79).

На важливості системи класифікації посад не можна не наголошувати. Ось лише деякі з багатьох її переваг:

1.  Встановлення критерію для рівнів оплати праці.

2.  Визначення обсягу й вимог роботи.

3.  Основа для розуміння керівником і підлеглим обов'язків, показників діяльності, підвищення й заробітної платні.

4.    Створення   стандартної   термінології   для   функцій управління персоналом.

5.  Захист системи державної служби від політичних та персональних впливів при відборі на роботу та ухваленні рішень про встановлення платні (Stahl, pp. 78—79).

Системи класифікації посад мають бути добре розроблені й застосовуватися безсторонньо, щоб система державної служби, заснована на заслугах, функціонувала належним чином і гарантувала призначення на посади найбільш кваліфікованих людей.

/V. Б. 2. Опис посади

Для кожної посади і для кожного працівника має бути опис посадових обов'язків, навичок та кваліфікації, потрібних для виконання роботи. Опис посади чи аналіз роботи це друга фундаментальна вимога системи державної служби. Опис посади визначають «як збирання й доповнення інформації щодо завдань, які виконуються на різних посадах в організації, а також оцінка знань, навичок та здібностей, потрібних для успішного виконання цих завдань» (Huddles-tone, p. 6). Аналіз роботи дає змогу визначити окремі й роз'єднані функції чи призначення кожного виду діяльності, скажімо, для фахової діяльності це час, витрачений на виконання математичних обчислень, писання й дослідження, на усні чи письмові доповіді та будь-які інші дії. Ще одна сфера аналізу роботи полягає у визначенні взаємин з іншими працівниками, керівниками та підлеглими. При цьому в центр уваги ставляться особисті контакти працівників усередині організації чи з громадськістю. Нарешті, кваліфікаційні вимоги для даного робочого місця

82


>>>81>>>

грунтуються на визначенні потрібних знань, навичок і здібностей, освіти чи підготовки, а також попереднього досвіду виконання подібних чи близьких за своїм характером обов'язків. Після завершення цього аналізу посаду можна поміщати у класифікаційну схему, можна давати оголошення про прийом на роботу і розпочинати процес набору кандидатів, встановлювати рівень платні й визначати можливості для кар'єри чи просування по службі. Окремий працівник має знати про опис посади й періодично поновлювати опис з метою виправдання будь-яких можливих підвищень у платні чи посаді.

Розуміння класифікації та опису посад лежить в основі системи громадської служби, спертої на визначення заслуг. Ми коротко розглянули їх тут, але для їхньої розробки та впровадження потрібні висококваліфіковані фахівці з кадрових питань.

V. УПРАВЛІННЯ ЛЮДСЬКИМИ РЕСУРСАМИ В МЕЖАХ СИСТЕМ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Не завжди управління людськими ресурсами в системах державної служби буває легким. Керівники часто вважають, що жорсткі рамки систем набору кандидатів, відбору, підвищення та платні не дозволяють їм бути гнучкими. Додержання правил державної служби для покарання чи звільнення працівників державної служби, які не справляються зі своїми обов'язками, часто буває надто складним і віднімає багато часу, відбиваючи в керівників бажання виконувати ці функції. Оцінка діяльності вважається необхідною, але малокорисною.

Розвиток систем державної служби вимагає пильної уваги до здійснення певних вартостей. Ці вартості часто суперечливі й ставлять державного керівника у скрутне становище. Ось п'ять таких вартостей: (1) сприяння досягненню мети, (2) заслуги, (3) політичне реагування, (4) соціальна справедливість, (5) права й добробут працівників (Thompon, p. 360). Вивчення цих вартостей відкриває конфліктну ситуацію, з якою стикаються керівники, що працюють у системі державної служби.

Наявні в керівників засоби досягнення мети грунтуються на критерії економічності, ефективності та результативності, який домінує в державному управлінні на Заході. Від керівників сподіваються досягнення цих цілей, хоча водночас, згідно з правилами державної служби, вони не-

6*                                                                                                          83


>>>82>>>

спроможні змінити штатний розклад чи замінити осіб на посадах. Гнучкість, потрібна для здобуття одного набору вартостей, обмежується вартостями системи державної служби.

Оцінка заслуг, яка полягає в найманні найкомпетентні-ших чи найкваліфікованіших, суперечить певним принципам, як, скажімо, прийому на роботу працівників з наданням переваг деяким групам людей, наприклад ветеранам. Принцип заслуг також порушується через необхідність складати іспити чи тести, які не пов'язані з посадовими обов'язками і мають культурний ухил.

Вартість політичного реагування полягає в тому, що у виборних посадових осіб повинна бути можливість мати державних службовців, які виконували б свої обов'язки на політичне нейтральний манір. Якщо виборні посадові особи не матимуть можливості впливати на цивільних службовців, то урядові організації стануть неконтрольованими й не реагуватимуть на волевияв політиків чи народу. Впевненість у роботі й права працівників державної служби часто дають їм змогу не реагувати на політичні зміни без жодних негативних наслідків для себе за таку поведінку.

Критерій чи вартість соціальної справедливості означає, що робота в урядових установах є засобом, за допомогою якого можна зарадити деяким групам, які перебувають у невигідному становищі або зазнають дискримінації. Це часто означає, що осіб беруть на роботу за цим критерієм, нехтуючи вимоги до компетентності, знань та навичок, на яких грунтується система заслуг.

Нарешті, вартість, пов'язана із захистом прав та добробуту працівників, спричиняється до стану, за якого надто багато правових та процесуальних застережень вписується в систему, і вони тяжіють над діями керівників, гальмуючи такі дії. Часто виникають проблеми при тестуванні працівників та вживання наркотиків. Права працівників захищають юридичні й конституційні положення, які можуть забороняти тестування на вживання наркотиків, навіть там, де вживання наркотиків на робочому місці може негативно впливати на продуктивність праці, безпеку чи здоров'я всіх працівників.

.

S4


>>>83>>>

V. ВИСНОВКИ

У цьому розділі ми прагнули дати широке уявлення про системи та методи управління людськими ресурсами. Ми розглянули предмет управління людськими ресурсами, процес УЛР, визначення системи державної служби, спертої на оцінку заслуг, характерні особливості цієї системи і, нарешті, зміст управління в системах державної служби. Це дуже складні системи, для впровадження яких потрібно багато кваліфікованих фахівців у галузі УЛР. Ми розглянули багато суперечностей, властивих системам державної служби, які впливають на роботу керівників на державній службі. Управління людськими ресурсами важливий складник роботи державного керівника і для його ефективного здійснення потрібні неабиякий хист, час і увага.


>>>84>>>

БІБЛІОГРАФІЯ

Cjle, G. A. (1990). Management: Theory and Practice, 3rd edition, London: DP Publications, Ltd. .

Dunnette, Marvin, Avery, Richard D. and Paul A. Banas (1973). «Why do They Leave?» in PersoneU, 50, No. 3 (May-June 1973), pp. 25—39.

Huddleston, Mark W. (1987). The Public Administration Workbook, New York: Longman Publishers.

Nigro, Felix (1959). Public Personnel Administration, New York: Henry Holt and Company.

Kernaghan, Kenneth, and Siegel, David (1987). Public Administration in Canada: A Text, Toronto: Methuen Publications.

Koonts, Harold, O'Donnell, Cyril, and Heinz Weihrich (1982). Essentials of Management, Third edition, New York: McGraw-Hill Book Company.

Pearce, Jone L. (1991). «From Socialism to Capitalism: The Effect of Hungarian Human Resources Practices» in Academy of Management Executive, 1991, Vol. 5, No. 4.

Prokopenko, Joseph (1992). «Human Resources Management in Economies in Transition: The East European Case», Geneva: International Labour Organization.

Schein, Edgar (1988). «Organizational Socialization and the Profession of Management», Cambridge: Sloan Management Review, Fall, 1988, pp. 53—64.

Stoner, James A. F. (1982). Management, Second Edition, New Jersey: Prentice-Hall, Inc.

Shafritz, Jay m., Hyde, Albert C. and David H. Rosenbloom (1986). Personnel Management in Government: Politics and Process, Third edition, New York: Marcel Dekker, Inc.

Stahl, O. Glenn (1976). Public Personnel Administration, Seventh edition, New York: Harper and Row Publishers.

Thompson, Frank J, (1989). Managing Within Civil Service Systems» in Handbook of Public Administration, James L. Perry, editor, London: Jossey-Bass Publishers.


>>>85>>>

СЛОВНИК СПЕЦІАЛЬНИХ ТЕРМІНІВ

Відлучки відсутність працівників на робочому місці в робочий час.

Позитивна дія підхід чи програма для визначення та систематичного видалення політики, практики та процедур прийому на роботу, які виключають чи ставлять у невигідне становище певні групи людей, що історично мали недостатнє представництво в державній службі.

Шкала оцінки діяльності (Behaviorally Anchored rating Scales BARS) метод оцінки показників, який використовує характеристики важливих моментів діяльності для визначення рівнів ефективності на шкалі показників. Класифікаційний стандарт визначення категорії для кожної професійної групи, груп для кожної професійної категорії й характеристики чи опорні позначки посад, які слід використовувати як орієнтири при оцінці робочих місць та поцінування їх відповідно до їхнього рівня у групі. Програма повної платні вичерпна система винагород, яка використовує різні рівні оплати для здійснення різних завдань (наприклад, збереження кадрів, виробництво, колективна діяльність).

Конфлікт інтересів ситуація, за якої працівник державної організації має приватний чи особистий інтерес, достатній для впливу, або цей інтерес справляє вплив на об'єктивне виконання ним чи нею своїх офіційних обов'язків.

Стрижневі виміри роботи п'ять чинників роботи: розмаїтість завдань, відповідність завдання, важливість завдання, автономія і зворотний зв'язок.

Консультація обговорення проблеми, що, як правило, має емоційний характер, з працівником, щоб допомогти йому краще справитися з нею.

Консультативні функції шість функцій, що їх можна виконати за допомогою консультування: поради, перекону-

87


>>>86>>>

вання, спілкування, вихід емоційної напруги, внесення ясності в мислення і переорієнтація.

Дисципліна функція управління для насадження стандартів організації.

Планування людських ресурсів процес, за допомогою якого уряд прагне забезпечити відповідну кількість та якість працівників для виконання покладених на нього обов'язків. Класифікація робочих місць процес, за допомогою якого робочі місця визначаються для професійної групи всередині професійної категорії і для рівня всередині цієї групи.

Оцінка роботи аналіз роботи в термінах властивих їй обов'язків, фізичних чи психологічних вимог, потрібних знань та навичок, а також умов, за яких ця робота виконується. Складання опису роботи, де пояснюються посадові обов'язки, умови та інші аспекти роботи, а також оцінка цих характерних особливостей роботи на тлі класифікаційного стандарту, встановленого для відповідної професійної групи.

Цільове управління система управління, яка наголошує на згоді керівників та підлеглих, що працюють разом, щодо тих цілей, яких слід досягти в наступному році. Принцип заслуг принцип, згідно з яким (1) всі громадяни мусять мати розумну можливість бути кандидатами на роботу в державних службах і (2) відбір має базуватися виключно на кваліфікації чи придатності для даної роботи. Система заслуг узвичаєний механізм, за допомогою якого досягаються цілі принципу заслуг. Адміністративне знаряддя, яке можна і треба пристосовувати до обставин, що змінюються.

Мораль рівень вдоволення роботою всередині групи. Професійна   категорія включає   широкий   спектр   професій певного типу, які вирізняються характером виконуваних обов'язків і потрібної освіти.

Політика відкритих дверей заохочення працівників звертатися до своїх керівників з будь-якими своїми клопотами.

Оцінка чи поцінування показників діяльності процес, за допомогою якого систематично збирають й аналізують інформацію про успіхи працівників протягом тривалого часу.

Політична нейтральність конституційна доктрина чи домовленість, згідно з якою державні службовці не повинні

88


>>>87>>>

займатися діяльністю, яка може вплинути або впливає на їхню безсторонність або безсторонність державної служби. Політичний патронаж призначення осіб на урядову службу чи їхнє просування по службі відповідно до їхнього внеску, фінансового чи якогось іншого, у правлячу партію, а не відповідно до заслуг.

Набір кандидатів процес визначення кандидатів на посади державної служби за допомогою таких методів, як залучення заяв зсередини й іззовні державної служби, а також використання системи інвентаризації людських ресурсів.

Представницька бюрократія ідея, згідно з якою соціальний склад бюрократії має віддзеркалювати склад населення в цілому. А також те, що на державну службу слід брати куди більше представників певних, недостатньо представлених соціальних груп (жінок, меншин). Реагування в контексті державної служби це схильність та здатність державного службовця реагувати на потреби та вимоги політичних інститутів і громадськості. Штат частина організації, яка підтримує лінійну функцію, але безпосередньо не пов'язана з виробництвом організацією продукції (бухгалтерський облік чи кадрові функції сфери діяльності штату).


>>>88>>>

РОЗВИТОК СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Набір кандидатів, відбір, розвиток та збереження висококваліфікованої й мотивованої державної служби доконечні для ефективного надання державних послуг. У дуже складному суспільстві державну службу розглядають як важливий складник добре відлагодженої й відкритої демократичної системи. Годі переоцінити важливість державної служби в управлінні змінами, що їх вимагає чутлива політична система. Державна служба має являти взірець поведінки, яка не лише змусить громадськість поважати діяльність уряду, а й буде приваблювати людей на роботу в державній службі.

І. ОБРАЗ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Сприйняття громадськістю державної служби чи урядової бюрократії є важливою детермінантою того, наскільки добре функціонують суспільства. Порівняльні дані, накопичені протягом багатьох років, показують, якими виглядають в очах громадськості державні службовці в різних країнах.

Один із найфундаментальніших аспектів взаємин між громадськістю та державною службою це сподівання на справедливе чи рівноправне ставлення при винесенні проблеми на розгляд урядових посадових осіб. У таблиці 1 наведено дані по кількох країнах, які віддзеркалюють різні погляди на урядову бюрократію.

Таблиця 1. Сподівання на рівноправне ставлення з боку бюрократії (%)

США

Німеччина

Італія

Мексика

Сподіваються на рівне став-

83

65

53

42

лення

Не   сподіваються   на   рівне

9

9

13

50

ставлення

Залежить від інших чинників

4

19

17

5

Джерело:  Almond and Verba. The Civic Culture, p. 70.


>>>89>>>

Ці дані ілюструють певні відмінності у сприйнятті громадськістю справедливого ставлення державної бюрократії до її проблем. Там, де державну службу поважають менше або про неї існує несприятлива думка, громадськості бракує впевненості й бажання підтримувати доконечні політичні зміни, потрібні для модернізації державної служби.

Цікаво порівняти, як протягом часу може змінюватися ставлення громадськості до урядової бюрократії. Дані, наведені в таблиці 1, збиралися в шістдесяті роки. У той час громадяни США були високої думки про рівень справедливості державної бюрократії. Але у вісімдесяті роки, як показано в таблиці 2, таке ставлення змінилося.

Таблиця 2. Справедливість державної бюрократії в США

(% відповідей)

Добра й дуже добра

Помірна

Погана й дуже погана

43,8 29,2 27,0

Джерело:  Peters. The Politics of Bureacracy, p. 46.

З порівняння цих двох таблиць видно, що рівень справедливості, сподіваний громадськістю, зазнав разючих змін. Протягом цього двадцятирічного періоду громадськість змінила свою думку, причиною чого були непопулярна війна, національний скандал, внаслідок якого президент був змушений піти у відставку, і брак керівництва, що його, на думку громадськості, державні посадові особи забезпечували недостатньою мірою. Власне, як рівень довіри між окремими особами в суспільстві є істотним для функціонування суспільства, так і рівень довіри і справедливості, очікуваний громадськістю від урядових служб, може мати істотні наслідки для належного виконання державною службою своєї ролі та її функціонування.

Державну службу можна оцінити, спираючись на ряд критеріїв чи характерних особливостей, що їх ми прагнемо приписати державному управлінню. У таблиці 3 наведено кілька характеристик та думок, висловлених французами про французьку бюрократію.

91


>>>90>>>

Таблиця 3. Характеристика державного управління у Франції

(відповідь у %)

Висока цілісність

Ефективність

Компетентність

Підзвітність

Гарна Погана

79 11

54 38

67 23

41 45

Не знають

10

8

10

14

Джерело:  Peters. The Politics of Bureaucracy, p. 46.

Французька державна служба оцінюється дуже високо, коли йдеться про її цілісність та компетентність, не так схвально при оцінці її ефективності, і, на думку громадськості, її діям бракує підзвітності. Хоч би якими були характеристики, що розглядаються, важливо, щоб державна служба мала позитивний образ як одну з головних інституцій для збереження стабільного й дієвого уряду в демократичній системі.

II. ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Одна з центральних проблем у розвитку системи державної служби, спертої на оцінку заслуг, полягає в тому, як організувати набір кандидатів, відбір та розвиток державної служби. Насамперед мається на увазі те, чи існуватиме державна служба з централізованою організацією для нагляду та контролю за всіма аспектами системи державної служби. Або, чи можливо використати децентралізований підхід, при якому значні права надаватимуться міністерствам чи урядовим відомствам для здійснення ними функцій набору кандидатів, відбору та розвитку державної служби. Ці два підходи багато дискутувалися в багатьох країнах протягом кількох останніх років. Увага зосереджувалася на тому, який підхід найкраще відповідає становищу в тих країнах, де політичні та економічні зміни створюють потребу в професійній державній службі.

Ми коротко розглянемо характерні особливості та переваги кожного підходу систем централізованого й децентралізованого управління державною службою.

Підхід централізованої кадрової системи не конче означає, що всі функції контролюються однією організацією


>>>91>>>

в державній структурі. Часто має місце система перевірок та балансів, створена шляхом розподілу повноважень між кількома організаціями, відповідальними за розробку загальної політики. У США функція управління кадрами поділена між Департаментом управління кадрами, який відповідає за політику державної служби, й Радою захисту системи заслуг, яка забезпечує правовий нагляд і процес оскарження для державних службовців.

У деяких країнах міністерство фінансів, чи державна скарбниця, здійснює контроль над державною службою через необхідність контролювати чисельність державних службовців та вплив структури заробітної платні на урядові фінанси. У Канаді скарбнича рада контролює рівні зайнятості в департаментах. У Сінгапурі бюджетне управління міністерства фінансів встановлює рівні укомплектування кадрами й має схвалювати будь-які дії міністерств по прийому на роботу. В Англії протягом вісімдесятих років, коли прем'єр-міністром була Тетчер, департамент державної служби було скасовано, а цілковитий контроль за державною службою знову перейшов до скарбниці (Drewry and Butcher, p. 95). Ситуація грунтувалася на розумінні доконечності того, що британська державна служба мала стати більш політичне підзвітною, і необхідності полегшити зміни в системі державної служби. Ретельніший контроль здійснювався за процесами набору кандидатів та відбору, тим-часом як контроль за укомплектуванням штату й фінансовою звітністю пом'якшав з перших років правління Тетчер.

II. А. ЦЕНТРАЛІЗОВАНИЙ

І ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНИЙ   ПІДХОДИ

Підхід як централізованої, так і децентралізованої влади має тенденцію до коливань з плином часу, залежно від потреб фінансового контролю.

Централізований підхід забезпечує більшу послідовність у ровитку політики державної служби, координації багатьох кадрових функцій, таких як набір кандидатів, тестування, кваліфікаційні критерії та системи оплати, і дає змогу владним політичним структурам розвивати довготермінове кадрове прогнозування та планування. Треба сподіватися, що певні елементи економності й ефективності в діях уряду будуть наслідками централізованого підходу. Вада в тому, що якщо потрібно багато рівнів схвалення, то затримки

93


>>>92>>>

у процесі ухвалення рішень відніматимуть забагато часу і шкодитимуть ефективності інших дій.

Надання повноважень для ухвалення рішень, як видно, базується на двох критеріях. Перший критерій надзвичайна важливість такої функції, як рішення про оплату. Другий критерій полягає в тому, чи має структурна одиниця, наділена повноваженнями, технічні можливості та кваліфікацію для ухвалення рішення. Там, де є висококваліфікований штат з управління кадрами на рівні наданих повноважень, є можливість більшої децентралізації функцій та обов'язків.

Децентралізований підхід, при якому міністерствам чи відомствам дозволяється брати на себе більшу відповідальність за виконання кадрових функцій, грунтується на наданні керівництву можливості оперативніше реагувати на їхні потреби в укомплектуванні персоналом. Децентралізований підхід вимагає високого рівня інформації та координації між центральним відомством та окремим підрозділом. Для цього потрібні високорозвинені комп'ютеризовані системи та системи обробки даних для збереження необхідного рівня контролю. Там, де відсутні управлінські та технічні можливості, малоймовірно, що децентралізований підхід може бути успішним.

Для багатьох країн, де немає добре розвиненої державної служби на нижчих рівнях управління, варіант централізованого підходу до управління кадрами є найкращим (Nunberg, p. 20).

II. Б. ВИМОГИ  ДО   ШТАТНОЇ   ОРГАНІЗАЦІЇ

Незалежно від рівня повноважень і відповідальності, розподілених між організаціями з управління кадрами, мають виконуватися вимоги щодо розвитку певної кадрової діяльності. Ось вони:

1.  Визначення масштабу процедур оцінки персоналу.

2.  Розробка методів набору та кваліфікаційних стандартів для залучення найкращих можливих кандидатів.

3.   Встановлення  методів відбору, таких як тести, чи інших методів для визначення найкваліфікованіших та найздібніших людей.

4. Розробка методів опису та класифікації посад для підбору кваліфікаційних вимог чи кандидатів на ці посади, а також для розвитку систем оплати та підвищення по службі.

5.  Розробка здійснення системи оплати.

94


>>>93>>>

6.  Розробка ліній поведінки й методів щодо переведення, підвищення, заохочення працівників, надання їм відпусток та вихідних днів, процедур покарання та оскарження, а також політики щодо випробовування чи звільнення.

7.  Створення можливостей для продовження навчання та професійного зростання.

8.  Рекомендація нових ліній поведінки чи змін у теперішній політиці з метою ефективнішого управління кадрами (Stahl, p. 433—434).

Вище ми розглянули одну з постійних проблем та дилем, пов'язаних із розвитком системи державної служби. У центрі цього обговорення було те, як мають встановлюватися функції організації державної служби, а також надання повноважень у централізованій і децентралізованій системах. У кожного підходу є свої переваги і свої вади. Але основний критерій відбору спирається на рівень технічної підтримки та компетентності управління на найнижчих рівнях урядової структури.

III. ПІДХОДИ ДО УКОМПЛЕКТУВАННЯ ШТАТОМ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

У цьому підрозділі ми розглянемо методи залучення на державну службу найкваліфікованіших та найобдаровані-ших людей. Хоч ми й розглядатимемо різні підходи, метою будь-якого методу є результат, схарактеризований Джоном Мейсі в таких словах: «Спроможність держави розв'язувати свої найпекучіші проблеми освіта, закон і порядок, загибель навколишнього середовища, задушлива атмосфера міст сперті безпосередньо на здатність державних служб країни залучати, утримувати, стимулювати й використовувати людські таланти» (цитується за Stahl, p. VII).

Два головні методи укомплектування штатом державної служби характеризують як відкриту й закриту системи. Ми можемо характеризувати кожну з них відносно того, як вони діють у кількох країнах.

III. А. ЗАКРИТІ   СИСТЕМИ

Закриті системи сперті на обмежений доступ до державної служби й низьку мобільність найманого державного службовця в термінах міжвідомчих переведень. Ось як схарактеризовано закриті чи «мандаринові» системи державної служби в дослідженні Світового банку:

95


>>>94>>>

«Вони узвичаюють поняття «вибраної еліти» в урядовій службі. Конкурентний набір кандидатів відбувається в централізованому контексті і, як правило, підтримується шляхом суворих вступних іспитів чи високих оцінок загальноосвітнього тесту. Часто кандидатів попередньо відбирають з якогось одного вищого освітнього закладу чи системи підготовки. Елітні кадри мають загальну, а не спеціальну технічну освіту, їх офіційно вводять у посаду, а не наймають для якоїсь конкретної роботи. Протягом усього процесу набору та підготовки елітні кадри зазнають інтенсивної соціалізації для засвоєння основних вартостей державної служби (Nunberg, p. 21).

Країни, де найвище розвинені й підтримуються закриті системи Франція та Японія. У цих країнах діяльність закритих систем грунтується на зв'язку з конкретним освітнім тлом чи певним інститутом. Скажімо, в Японії є добре налагоджений зв'язок з Токійським університетом, випускники якого переважають на найвищих рівнях державної служби. Такий самий зв'язок простежується і щодо ENA у Франції. Одне з обстежень студентів ENA показало, що більше половини з них здобули свою освіту в Парижі, а чверть із решти студентів здобули в Парижі вищу освіту (Peters, p. 96). Хоча британську державну службу загалом не характеризують як закриту систему, вона в основному сперта на два освітні заклади Оксфорд та Кембридж,з яких набирається більшість державних службовців.

Європейська модель систем державної служби тяжіє до закритої системи, у зв'язку з класовою та соціальною структурами цих країн. Цю особливість пояснюють еволюцією від монархій або до демократичних урядів, або до парламентських систем, зберігши монархію, як символ нації. Характерні особливості європейської моделі визначають так:

1.   Державна служба відповідає розмежуванню на головні класи (вищий, середній, нижчий) у суспільстві, спертому на освітні рівні.

2.  Деякі обмеження мобільності державних службовців у структурі державної служби.

3. Еліта на вищих рівнях державної служби має високий престиж і статус.

4.  Політична нейтральність та захист, а також певність у роботі.

5.  Старшинство, як основа для підвищення.

6.  Суворий кодекс поведінки та моралі (Stahl, pp. 471 — 472).

96


>>>95>>>

ПІ. Б. ВІДКРИТІ СИСТЕМИ

Найкращий приклад моделі відкритої системи система державної служби США. Ця система дозволяє поступити на будь-який рівень державної служби відповідно до кваліфікації. Немає закладу, що постачає кадри, такого, як ENA для французької системи, і вищі рівні державної служби мають менше виражений класовий чи соціальний характер. Дослідження, яке велося протягом кількох років щодо освіти державних службовців США, показує, що нема панівного освітнього закладу. Але більшість державних службовців вийшло з великих університетів, і зокрема, розташованих у географічному центрі країни (Peters, p. 98). Завдяки такому вільному вступу з університетів, бізнесу та промисловості, урядова служба забезпечила основу для певної соціальної мобільності й утримує державну службу від наслідування жорсткої класової структури, властивої закритій системі.

Відкрита система США привернула увагу тих європейців, які вважають за потрібне змінити свою управлінську практику. Ґрунтовне вивчення британської державної служби в шістдесяті роки спричинилося до критики жорсткої структури та загального підходу в освіті британських державних службовців для розмаїтих посад. Британська державна служба залишалася переважно незмінною з тих часів, коли вона здійснювала колоніальні функції. У доповіді, підготовленій на результатах дослідження, було рекомендовано більш відкриту систему державної служби. Одначе лише кілька рекомендацій було втілено в життя протягом наступних років.

В іншому аналізі причин передових позицій Америки у багатьох технологічних сферах ці причини ототожнювалися з відкритістю управлінської практики. Ця управлінська практика включала (1) надання повноважень, (2) упевненість у людях, які її здійснюють, (3) методи оцінки показників діяльності, (4) досягнення, як критерій для підвищення по службі і (5) можливість звільнення за погані чи неадекватні показники діяльності (Stahl, p. 475). Ці риси характерні і для державної, і для приватної системи управління в США.

Вступ на державну службу США значно спрощений завдяки гнучкій практиці наймання на роботу відносно кваліфікації, зокрема освіти, завдяки застосуванню специ-

7 4-224                                                                                                                         97


>>>96>>>

фічних іспитів для даної посади, а не загальних конкурсних іспитів і наданню окремим керівникам на певних рівнях повноважень приймати на роботу.

III. В. ВІДКРИТІ  Й ЗАКРИТІ  СИСТЕМИ   ДЛЯ КРАЇН, ДЕ ВІДБУВАЄТЬСЯ ПЕРЕХІД

Варто уважно розглянути, яка система, закрита чи відкрита, годиться чи можлива для країн, де відбуваються істотні політичні, економічні чи соціальні зміни. Можна навести перелік тих величезних проблем, що стоять перед цими країнами:

1.  Встановлення зовнішньої і внутрішньої безпеки.

2.  Збереження стабільного урядування.

3.  Об'єднання розмаїтих релігійних, етнічних, класових та регіональних інтересів у суспільстві.

4. Розподіл повноважень на кількох рівнях управління.

5. Розвиток сучасних політичних, економічних та соціальних інститутів.

6.  Створення умов для економічного й соціального розвитку (Stahl, p. 477).

Досягти і зберегти будь-яку з цих позицій важко навіть за наявності сучасної урядової структури. Для тих країн, де урядові інститути слабкі, ці функції перетворюються на нерозв'язні проблеми.

Питання придатності відкритої чи закритої системи для цих країн вивчалося в дослідженні Світового банку. Згідно з цим документом, закрита система має переваги над відкритою. За таких політичне нестабільних ситуацій вдоволення потреби у висококваліфікованих професіоналах на рівнях політики та управління можливе лише через елітарний підхід до залучення, розвитку й утримання цих державних службовців. Одна з переваг такого підходу полягає у створенні престижного образу для вибраної групи, який служив би спонукою для залучення й розвитку компетентної основи кваліфікованих працівників. Підготовка для цих елітних кадрів і приєднання до них мало б -позитивний ефект. Розвиток загального управлінського персоналу, типового для закритої чи елітарної моделі, означає, що багато людей готуватимуться для численних посад і що можна забезпечити певну мобільність при плануванні кар'єри.

Жорсткість соціальної класової структури закритої системи можна порушити, якщо буде кілька вступних точок та освітніх закладів, які живитимуть елітну групу, забезпечую-

98


>>>97>>>

чи можливості для вступу на державну службу представників різних соціальних класів і гарантуючи, що вступ грунтується на оцінці заслуг за допомогою справедливого й рівного для всіх вступного критерію (Nunberg, p. 25).

IV. КОНЦЕПЦІЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ БЮРОКРАТІЇ

З цією проблемою відкритої чи закритої системи пов'язана ідея представницької бюрократії. Коли йдеться про представницьку бюрократію, то розуміється, що має бути певний зв'язок між складом державної служби і структурою суспільства (Thomas and Adie, p. 206). Це, в основному, дає уявлення про положення, згідно з яким класова основа державної служби має віддзеркалювати пропорцію людей у цих класах. Це в певний спосіб компенсуватиме брак їхнього представництва на інших ділянках урядових інститутів, таких як законодавчі чи судові гілки влади.

Є кілька аргументів на користь того, щоб склад державної служби віддзеркалював пропорції соціальних класів. Перший аргумент полягає в тому, що громадяни мають право на можливість служити на всіх рівнях державної служби. Демократичне суспільство має дозволяти розмаїтим прошаркам суспільства бути частиною структури управління та ухвалення політичних рішень. Маючи таку можливість, громадяни вважали б, що їхні судження та погляди будуть репрезентовані якщо не ними, то іншими представниками того самого суспільного класу. Така позиція сперта на припущення, згідно з яким державні службовці вважатимуть одним із своїх громадянських обов'язків представлення інтересів свого класу. Одначе в дійсності вони можуть запозичити чи засвоїти вартості політичної еліти, якій вони служать, відмовившись від цінностей того соціального класу, з якого вони вийшли. Представницька бюрократія, з цього погляду, стає захисником соціальної класової системи. Проблема може критися у визначенні соціальних класів і знаходженні способів дати освіту членам цього класу й набрати кваліфікованих осіб з його числа. Урядові, певне, довелося б розробити спеціальні програми, як, скажімо, у Сполучених Штатах, щоб зробити державну службу більш представницьк ою.

Можливості та винагороди на службі в уряді забезпечують засіб для такого соціального та економічного руху нагору, якого може не бути в секторі приватної економіки.

7*                                                                                                                99


>>>98>>>

Отже, забезпечується соціальне вирівнювання класів, економічна заможність яких дуже нерівна. Такі засади прийому на роботу можуть спиратися не лише на економічні класи, а й на етнічні чи статеві ознаки. У США уряд особливо наголошує на «позитивній дії» програм зайнятості, які вимагають забезпечення переваг для расових меншин і жінок, які прагнуть працювати в уряді. Такий підхід властивий не тільки США. В Індії також приймають на державну службу представників різних каст чи племен з метою подолання дискримінації стосовно цих груп (Peters, p. 78).

Переважання середнього чи вищого класу серед старших державних службовців частина більш закритої системи державної служби. У таблиці 4 наведено дані про походження старших державних службовців у кількох країнах. Дані про тих, хто походить з родин, які обіймали посади на високих рівнях управління, підтверджують той погляд, що є тенденція приходити на державну службу з середніх та вищих верств, де освіта й контакти можуть бути найважливішими чинниками для початку кар'єри.

Таблиця 4. Класове походження старших державних службовців

Великобританія

Франція

Нідерланди

США

Вище   управління

51%

66%

37%

39%

Нижче   управління

17

ЗО

23

ЗО

Робітники

чи службовці

34

4

41

32

Джерело:  Peters. The Politics of Bureaucracy, p. 98.

Французька закрита система показує, як державна служба може грунтуватися на маленькій частині суспільства. Корисно згадати дані, наведені в таблиці 3 щодо думок про французьку державну службу. Високо оцінювали цілісність та ефективність французької державної служби, а ось звітність перед громадськістю за свої дії оцінювалася дуже низько. Це може свідчити про відсутність відповідальності перед громадськістю загалом і про те, що французький бюрократ обирає украй елітарний підхід до служіння громадськості.

100


>>>99>>>

V. ОСВІТА ДЕРЖАВНОТ СЛУЖБИ

Освіта відіграє важливу роль при вступі в систему державної служби. Як було показано вище, існує високий ступінь зв'язку між певними освітніми закладами, такими як Токійський університет, Оксфордський та Кембриджський університети в Англії, і вступом на державну службу. Про цей зв'язок свідчить процент випускників Оксфорду та Кембриджу, які успішно склали вступні іспити для роботи у британській державній службі. 1985 року 64 % випускників Оксфорду та Кембриджу успішно склали іспити, тимча-сом як лише 36 % випускників інших університетів чи політехнічних інститутів змогли успішно скласти іспити (Drewry and Butcher, p. 71).

V. А. ДВА ПІДХОДИ ДО ОСВІТИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Отож, ми наблизилися до двох головних методів освіти державних службовців. Ці методи доконечно пов'язані з типом системи державної служби відкритим чи закритим. Два освітні підходи ми можемо визначити як загальний і спеціалізований. Довго сперечалися щодо того, який підхід найкращий для підготовки державних службовців. Ми розглянемо це питання, порівнявши європейську, британську та американську системи стосовно методів освіти.

V. А. 1. Європейський загальний підхід

Європейський метод найкраще ілюструє приклад французької системи й освітніх закладів, які постачають кадри для державної служби. Французи дають освіту своїм державним службовцям у таких закладах, що перебувають під орудою уряду, як, скажімо, Національна школа адміністрації (ENA) та Політехнічна школа. Одначе французи розділяють загальне і спеціалізоване навчання, використовуючи до 70 різних типів шкіл.

Для освіти державного службовця високого рівня загальної орієнтації у Франції використовують ENA, де читають курси з фінансів, менеджменту та права. Як і в інших європейських країнах, правова підготовка є основною в навчанні майбутніх державних службовців.

Для підготовки технічних фахівців, таких як інженери,

101


>>>100>>>

французи використовують технічні інститути, які забезпечують потрібні кваліфіковані кадри.

Головна особливість французького підходу через заклади, керовані урядом, полягає в тому, що за допомогою цього підходу можна готувати й соціалізувати основних державних службовців відповідно до потреб французького державного управління. Такий підхід обмежує мобільність кар'єри, оскільки випускники цих закладів добре підготовлені для виконання однієї конкретної функції державної служби. Крім того, випускники залишаються у відповідній сфері, оскільки вони пов'язані з організаціями, які називаються корпусами, й наявний високий рівень відданості й прив'язаності до цих корпусів.

Британський підхід спертий на загальну освіту державних службовців за рахунок технічної освіти. Згідно з Друрі та Бутчером, у британській державній службі вищі рівні державної служби посідає еліта, що здобула загальну підготовку (Drewry and Butcher, p. 46). Незважаючи на те, що на державну службу беруть технічних фахівців, у них мало шансів досягти високого рівня державної служби. Як уже згадувалося, переважання випускників Оксфордського та Кембриджського університетів, які здобули гуманітарну освіту, означає, що вищий ешелон британських державних службовців має засвоювати технічні та управлінські навички на практиці. Загальна освіта й соціалізація британської державної служби закорінена саме в цій освітній основі.

V. А. 2. Американський фаховий підхід

Американський підхід відкритої системи вступу на державну службу полягає в освіті фахівців через великі університетські системи, після якої протягом своєї кар'єри керівники одержують управлінську підготовку. Американська модель більше спрямована на відповідність можливостей індивіда конкретній роботі. Такий підхід грунтується на тому, що майбутній державний службовець домагається певної посади, покладаючись на свою технічну підготовку. Протягом своєї наступної кар'єри вони можуть засвоїти загальні управлінські навички, потрібні державним службовцям високого рівня.

V. А. 3. Освіта

Освіта, характерна для загального та спеціалізованого підходів, показана в таблиці 5.

102


>>>101>>>

Таблиця 5. Головні предмети спеціалізації в коледжі вищих державних службовців

Великобританія

США

Німеччина

Японія

Природничі   науки

13%

42,9 %

И %

14,3 %

Суспільні науки

28

16,9

8

Гуманітарні   науки

71

10,7

0,8

Економіка/бізнес

7,8

16

5,5

Право

13,6

65

69,3

Інші

2

8,1

10,2

114*

100

100

100

*  Включено подвійну спеціалізацію.

ГТ ж р п р л л!   Peters   Thp Pnlitirx nf Rurpnnrrnrv   n   1 02

Гуманітарна освіта переважає у британській державній службі, природничі науки, такі як інженерна справа, математика та комп'ютерна справа, переважають у Сполучених Штатах; хоча в Німеччині та Японії вивчають право, але загальний підхід має тенденцію бути головним предметом освіти.

Важливо зауважити, що обидва підходи схильні виправляти початкові вади освіти через безперервні програми підвищення кваліфікації. Як наслідок, там, де один підхід править за основу для початку кар'єри, державні службовці при переході на нові щаблі своєї кар'єри матимуть ширші можливості для освіти. Скажімо, у Франції та Японії еліту державних службовців розширюють шляхом ротації персоналу між урядовими агентствами й надання можливості ширшого набору державних службовців, а не лише через їхні головні освітні заклади (Nunberg, p. 27).

VI. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА Й ПОЛІТИЧНА АКТИВНІСТЬ

Один із фундаментальних принципів системи, заснованої на оцінці заслуг протягом її історії та розвитку, полягає в тому, що державні службовці відмовляються від певних політичних прав у обмін на впевненість у роботі, що входить у головні характерні особливості системи оцінки заслуг. Система, заснована на оцінці заслуг, закорінена у проблемах, спороджених у державній службі через призначення,

103


>>>102>>>

які робилися на основі діяльності в політичній партії. Такою була патронажна система, де політична партія чи кандидат, які перемогли, призначали своїх друзів, членів родини та працівників кампанії на урядові посади. Некомпетентність і корупція такої системи призначення на посади створили потребу в новому методі відбору державних службовців. Система добору кадрів відповідно до їхніх заслуг була розвинена й визначена як «кадрова система, де відносні заслуги чи досягнення керують відбором та просуванням по службі кожного індивіда і де умови та винагороди за успіхи в роботі сприяють компетентності й безперебійній діяльності служби» (Stahl, p. 42). Історично склалося так, що існував зв'язок між політичною діяльністю державних службовців і розвитком системи державної служби.

Розмежування політичної діяльності чи поглядів, що їх дотримуються державні службовці, та їхнього зобов'язання чітко виконувати свої обов'язки порушило певні дилеми при розробці правил державної служби. Така дилема не була б проблемою, якби існувала певність, що політичні вартості державного службовця у жодний спосіб не впливатимуть на проведення ними курсу, з яким вони не згодні з політичних міркувань. Мабуть, на це не варто сподіватися.

Така ідея політичного нейтралітету державної служби є освяченою часом концепцією, яка бере свій початок у британській державній службі. Згідно з Друрі та Бутчером, пов'язані з політичною діяльністю «обмеження сперті на той аргумент, що міністр мусить бути певним у лояльності всіх державних службовців свого відомства, а надто тих, з якими він має тісні контакти. Порада державної служби має даватися якомога більш щиро й об'єктивно, а політика міністерства цілковито виконуватися, незалежно від поглядів посадових осіб» (Drewry and Butcher, p. 128). Отож, підводиться основа під обмеження політичної діяльності державних службовців.

Слід зауважити, що поняття політичного нейтралітету розвинулося в період, коли зайнятість в уряді становила невеличку частину загальної зайнятості в суспільстві, а урядові функції були нечисленними й не справляли істотного соціального чи економічного впливу. Отже, питання в тому, чи слід і далі застосовувати ці правила в демократичній політичній системі, кінцева мета якої полягає в тому, щоб усі громадяни мали право вільно висловлювати свої погляди, а також організовуватися, змагатися й працювати з метою переконання інших людей у правильності своїх ідей.

104


>>>103>>>

Таким чином, у демократичній системі, яка обмежує політичну діяльність деяких своїх державних службовців, дехто з громадян має менше прав, ніж інші, лише тому, що вони працюють в уряді. У такому контексті демократичні системи поціновують певні вартості вище інших.

Цю проблему можна розглядати з різних позицій, що їх обіймають європейці й американці у ставленні щодо політичної діяльності державних працівників. Зокрема цікаво, що хоча європейці схиляються до закритої системи державної служби, вони напрочуд поблажливо ставляться до участі державних службовців у політичній діяльності. Навпаки, американці мають найвідкритішу державну службу, зберігаючи при цьому найбільше обмежень щодо політичної діяльності урядових працівників.

VI. А. ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ПІДХІД ДО ПОЛІТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Європейський підхід забезпечує для державних службовців можливість займати політичну посаду. У країнах Європейського Економічного Співтовариства досить звичайне явище, коли державні службовці стають членами парламенту, зберігаючи за собою посади в державній службі, а для виконання своїх законодавчих обов'язків беруть відпустки. У німецькому парламенті, як правило, понад 50 % парламентарів це державні службовці, які пішли у відпустки зі своїх посад (Peters, p. 87). Після завершення своєї парламентської чи політичної кар'єри вони можуть повернутися на свою посаду в державній службі. Такий ліберальний підхід не означає, що вони можуть займатися відкритою політичною діяльністю водночас із виконанням будь-яких обов'язків на державній службі.

VI. Б. БРИТАНСЬКИЙ ПІДХІД ДО ПОЛІТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Британія обрала поміркованішу позицію. Державні службовці не можуть бути обрані ані до палати общин, ані до Європейської асамблеї.

Британські державні службовці були розбиті на три категорії відносно політичної діяльності. Є «політичне вільна» група, яка без обмежень може займатися політичною діяльністю в національному та місцевому масштабі. Державні

105


>>>104>>>

службовці в цій групі це переважно кваліфіковані робітники чи такі, що займаються фізичною працею на державних підприємствах.

Друга група «політично обмежена» і не може брати участь в національних виборах, але, отримавши дозвіл, може брати участь у місцевих виборах. Державні службовці у цій групі це ті, що можуть досягти найвищих рівнів державної служби і є професійними державними службовцями.

Третя група складається з тих, хто не потрапляє в жодну з двох попередніх. Включені до цієї групи мають одержувати дозвіл на участь у загальнонаціональних та місцевих виборах, але вони не можуть бути кандидатами до парламенту чи Європейської асамблеї (Drewry and Butcher, p. 129).

VI. В. АМЕРИКАНСЬКИЙ ПІДХІД

ДО ПОЛІТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ  ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Американська система державної служби накладає найбільше обмежень щодо політичної діяльності. Це реакція на систему призначення на посади згідно з партійною приналежністю, і вона спрямована на відвернення політиза-ції державної служби. Обмеження поширюються на три головні сфери: (1) кандидатство на політичну посаду, (2) участь у політичних кампаніях і (3) внески політичних партій і перебування партії при владі (Stahl, p. 298).

Починаючи з обмеження на перебування на політичній посаді, державні службовці не можуть бути кандидатами політичних партій практично на всіх політичних рівнях від федерального уряду, уряду штату та місцевого уряду. Одначе державні службовці можуть брати участь у виборах на якусь посаду, якщо це позапартійні вибори до таких місцевих закладів, як, скажімо, шкільні ради.

Діяльність від імені кандидатів політичних партій та ведення партійних кампаній також дуже обмежені. Обмежують виголошення промов, організацію кампаній, використання своїх імен для підтримки кандидата чи навіть відвідання політичних зібрань.

Державні службовці можуть добровільно давати гроші політичним кандидатам чи партіям у межах, які застосовуються для всіх громадян. Державних службовців захищають від силування чи примусу з боку їхніх керівників, призначених з політичних міркувань, вносити гроші або від

106


>>>105>>>

того, щоб це позначалося на оцінці їхньої діяльності. Державні службовці не можуть брати активну участь в організаціях політичних партій чи обіймати посаду в політичній організації.

Деякі з цих обмежень були зняті протягом останніх років. Працівники федерального уряду можуть тепер активніше підтримувати кандидатів від політичних партій і демонструвати свою прихильність до того чи того кандидата, носячи передвиборний значок чи показуючи друковані матеріали, які засвідчують їхній вибір.

VII. ОСНОВНІ  ПРИНЦИПИ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

У наведеному вище обговоренні подано основні питання розвитку сучасної й ефективної державної служби. Очевидно, що для кожного питання є два чи кілька підходів до розв'язання конкретної проблеми. Кожне розв'язання має певні переваги й вади. Має бути цілком очевидним те, що кожне питання та розв'язання розвинулися з певних політичних і соціальних культур, які виникли протягом кількох останніх сторіч, мірою того, як уряди ставали дедалі демократичними й чутливими до людей. Отож історія, традиція та культура відіграли істотну роль у розвитку систем державної служби.

Багато країн зараз намагаються розвинути чи реформувати свої системи державної служби. Шталь визначив певні засади чи вартості, які, схоже, мають універсальний характер і пронизують всі культури. Ось вони:

1. Управління кадрами слід розглядати як частину загального управління, а не як функцію, ізольовану від головного потоку державного управління.

2.  Управління кадрами слід розглядати,  як динамічне, а не статичне; як таке, що постійно зростає і змінюється.

3.  Відбір, стимулювання й утримання державних службовців завжди має грунтуватися насамперед на якості та заслугах.

4.  Кадрова система має забезпечувати добрі умови зайнятості; такі,  як  умови праці,  оплати та  просування  по службі.

5.  Характер і напрямок професійної служби мають показувати визнання особистого достоїнства й шану до людської особистості.

107


>>>106>>>

6. Адміністративні системи влади, довіра людей, стиль виконавчого управління повинні бути достатньо вмотивовані й лояльні для того, щоб стимулювати звільнення людської енергії та ідей в інтересах призначення державної служби.

Перелічені вище засади можуть забезпечити основу для розвитку законів та статуту державної служби незалежно від типу системи державної служби, прийнятого у країні. Вони репрезентують основні людські та професійні вартості, які є основою для наявності ефективної й шанованої державної служби в демократичному суспільстві.

ВИСНОВКИ

У цьому розділі ми розглянули багато питань, пов'язаних із створенням і розвитком систем державної служби. Ці питання охоплювали порівняння централізованого й де--централізованого підходів до організацій державної служби, методи відкритої чи закритої систем вступу на державну службу, освіту та майбутню підготовку державних службовців, а також питання конфлікту політичних прав та політичного нейтралітету, який виникає при прийомі на державну службу. Ми намагалися показати широку перспективу з різними поглядами. Кожна така система, здається, добре працює в контексті політичних систем, на які вони сперті. Вибір з-поміж альтернатив для кожного з цих питань, отже, спертий на рішення, ухвалені політичне відповідальними властями, які репрезентують зацікавленість громадськості у створенні державної служби, яка відповідає стандартам, що їх очікують від професійної державної служби.


>>>107>>>

БІБЛІОГРАФІЯ

Adie, Robert F. and Thomas, Paul G. (1982). Canadian Public Administration: Problematical Perspectives. Ontario: Prentice-Hall Canada, Inc.

Drewry, Gavin and Butcher, Tone (1991). The Civil Service Today, Second Edition, Oxford: Basil Blackwell, Ltd.

Nunberg, Barbara (1992). Managing the Civil Service. What LDCs Can Learn from Developed Country Reforms, Washington, D. C.: The World Bank, WPS 945.

Peters, B. Guy (1989). The Politics of Bureaucracy, Third Edition, New York: Longman, Inc.

Stahl, O. Glen (1976). Public Personnel Administration, seventh Edition, New York: Harper & Row Publishers.

Verba, Sidney and Almond, Gabriel A. (1965). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Boston: Little Brown and Company.

. •


>>>108>>>

II. Б.  1. Відмінності в державному та приватному управлінні

Відмінності у діяльності державних і приватних керівників можна розглядати з кількох позицій. Спершу ми проаналізуємо те, що, на нашу думку, є істотними розбіжностями. Істотні відмінності визначають головні політичні та правові орієнтири державного управління.

Перша суттєва відмінність орієнтація державних організацій відрізняється від орієнтації приватних організацій. Державні організації мають спрямовувати свою діяльність на вдоволення політичне визначених потреб, тимчасом як приватні організації орієнтовані на одержання прибутку. Як наслідок, основні мотиви їхньої діяльності зовсім різні. Державна організація має вдовольняти потреби у громадській службі, а приватні організації повинні використовувати критерій прибутку, щоб і далі функціонувати і навіть вижити як організації. Державним організаціям не доводиться зважувати мотиви прибутку.

Друга відмінність, яка випливає з першої, полягає в тому, що по-різному вимірюється успіх чи мета. Прибутковість основне мірило успіху у приватному секторі. Державний сектор, за відсутності мотиву прибутку, не має чіткого вичерпного мірила чи стандарту, за яким можна судити про результати діяльності. Хоча державне управління намагається використати критерії економіки та ефективності, зокрема в американському контексті, і далі бракує задовільного мірила, за допомогою якого судили б про наслідки діяльності.

Третя відмінність це правове середовище, в якому доводиться оперувати державному і приватному управлінню. Державне управління стикається з куди більшим числом обмежень у демократичній системі та системі вільного ринку. Слід усвідомити, що інші політичні та економічні системи можуть встановити однакові ступені контролю там, де державний сектор економіки переважає над приватною економічною діяльністю. Ось як визначають вплив закону на державне управління: «У приватному управлінні закон загалом каже адміністратору лише про те, що йому заборонено робити; в державному управлінні що він може робити» (Berkley, p. 9).

Проблеми протиставлення громадської служби і прибутку, визначення результатів діяльності та правових обмежень становлять головні суттєві відмінності між державним

48


>>>109>>>

і приватним управлінням. Методичні відмінності охоплюють такі питання, як системи персоналу (відкрита на противагу закритій), часові перспективи керівників, критерії ухвалення рішень, здатність планувати майбутню діяльність та методи оцінки результатів діяльності. Було розроблено стислий виклад головних методичних відмінностей, де досліджуються десять галузей, у яких різняться дії державних і приватних керівників. Ось вони:

1.  Часова перспектива. Державні керівники мають вужчі часові  обрії,  що  пояснюється  політичною діяльністю  та наслідками виборів чи змінами в уряді. Приватний керівник може мати перед собою ширші часові обрії для розвитку технології, продуктів та ринків.

2.  Тривалість перебування на посаді. Призначені з політичних міркувань державні керівники загалом обіймають свої посади куди коротший час, знову ж таки через політичну необхідність. Приватні керівники можуть залишатися на своїх посадах довше й виявляти більшу послідовність і вплив на наслідки діяльності.

3.  Вимірювання результатів діяльності. Як зазначалося вище, державній організації бракує загального стандарту, за допомогою  якого  вимірювалися  б  результати діяльності, оскільки вона, на відміну від приватної, не зорієнтована на одержання прибутку.

4.  Обмеження системи добору персоналу. Державному керівникові доводиться діяти в системі добору персоналу, яка грунтується на заслугах, що в більшості випадків обмежує такі дії, як найм, насаджування дисципліни та звільнення. У цьому відношенні приватний керівник має менше обмежень.

5.  Справедливість і ефективність. Державний керівник має ставити справедливість при наданні послуг вище ефективності. У деяких моментах державні організації мусять здійснювати функції, які не виконувалися б, якби ефективність була критерієм оцінки. Одначе доконечність надання послуг усім громадянам вимагає від державної організації здійснення цієї функції.

6.  Протиставлення   державних   і   приватних   процесів. Державні процеси вимагають більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу

3   боку громадськості. Процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менш відкриті для зовнішнього впливу й можуть відбуватися таємно в обмеженому колі осіб.

7.  Роль преси та засобів масової інформації. На дер-

4  4-228                                                                                     -                                     49


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

20551. Симплексный метод решения задач линейного программирования 102.5 KB
  Запишем систему уравнений 5 в векторной форме: 6 где Aj B – вектор a элемент матрицы 1. Таким образом нулевые значения переменных удовлетворяют6 Векторы Аjj=n1nmможет служить базисом в mмерном пространстве. Любой небазисный вектор можно разложить по векторам базиса. Разложим некий небазисный вектор Ak по векторам базиса: Умножим 8 на положительную константу и вычтем 8 из 7 произвольная величина ее можно выбрать настолько малой что независимо от значения выражение в скобках будет всегда больше нуля так как 0...
20552. Нелинейное программирование. Постановка задачи. Представление целевой функции и ограничений линиями уровня. Пример 32 KB
  Представление целевой функции и ограничений линиями уровня. Задачи нелинейного программирования формируются следующим образом требуется найти значения вектора х удовлетворяющего равенству 1 или неравенству2 и обеспечивающих максимум или минимум целевой функции fx. Найдем минимум целевой функции f0x1x2=x1x2 стремиться к минимуму. лежит внутри квадрата а значения целевой функции в этой точке минимальны.
20553. Безградиентные методы детерминированного поиска. Метод поиска экстремума методом локализации экстремума 27 KB
  Они основаны на сравнении самих значений целевой функции. Если значение целевой функции в следующем шаге потока чем в предыдущем то шаг считается удачным если наоборот то не удачным и выбирается следующий шаг который дал бы удачный результат. Прежде чем рассмотреть многомерные задачи поиска рассмотрим методы поиска экстремума функции одной переменной. Метод локализации экстремума функции.
20554. Условный экстремум функции. Постановка задачи. Вывод функции Лагранжа 120 KB
  Переменные целевой функции f0xmin 1 Где x – nмерный вектор независимых переменных: x=x1x2xn могут быть наложены ограничения различного вида Ограничения в форме равенства 2 называется уравнениями связи. Рассмотрим задачу о минимуме f0x при наличии уравнения связи fx=0. Уравнение связи на плоскости представляются в виде линий пересечения. она лежит на линии fx=0 удовлетворяет уравнению связи и расположена ближе всех к точке x где x точка минимума целевой функции.
20555. Метод сканирования 32.5 KB
  Метод сканирования заключается в последовательном просмотре значений критерия оптимальности в ряде точек принадлежащих области изменения независимых переменных и нахождения среди этих точек такой в которой критерий оптимальности имеет минимальное максимальное значение. Точность метода естественно определяется тем насколько €œгусто€ располагаются выбранные точки в допустимой области изменения независимых переменных. Основным достоинством этого метода является то что при его использовании с достаточно малым шагом изменения по каждой из...
20556. Градиентные методы. Свойства градиента 42 KB
  При движении в направлении градиента мы приходим к максимуму функции при движении в обратном направлении антиградиента приходим к минимуму функции. Для поиска минимума целевой функции Rx задается начальная точка поиска x0 то есть 1 x0 задается значение переменных вектора х. 2 В начальной точке поиска x0 вычисляется градиент целевой функции его проекции то есть частные производные целевой функции по каждой переменной: 3 В направлении Антиградиента целевой функции производиться шаг и вычисляется значение переменной следующей точки...
20557. Методы случайного поиска 49.5 KB
  Основная идея методов случайного поиска заключается в том что перебором случайных совокупностей значений независимых переменных найти оптимум целевой функции или направление движения к нему. Общим для всех методов случайного поиска является применение случайных чисел в процессе поиска. Введем понятие случайного вектора = 1 2 n определенного в n – мерном пространстве.
20558. Формулировка принципа максимума в задаче со свободным концом 26.5 KB
  обеспечивает : Ј=∑cixiT→min Решение такой задачи можно построить просто если вместо функционала ввести функцию которая характеризует мощность или энергию системы. Поскольку функционал Јi характеризует критерий качества функционирования системы в экстремальных условиях то эта система должна обладать максимальной мощностью или энергией. Такой функцией характеризующей сумму кинетической и потенциальной энергии системы является фция Гамельтона: H=∑λifixU где fiвектор колич.
20559. Свойства f-ии Гамильтона 48 KB
  На опт. Не бм доказть нпрвнть fии H а приведем тко нестрогое докво ее поства на опт траектори. Получим:= На опт траектории т. Расим 2 усля: Опт.