16086

Административная юстиция, теория, история, перспективы

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория история перспективы. – М.: Издательство НОРМА Издательская группа НОРМА – ИНФРА М 2001 – 304 с. ББК 67.401 С77 Сведения об авторе: Старилов Юрий Николаевич – доктор юридических наук профессор Воронежского государст

Русский

2013-06-19

1.58 MB

24 чел.

Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с.

ББК 67.401

С77

Сведения об авторе:

Старилов Юрий Николаевич – доктор юридических наук, профессор Воронежского государственного университета; автор крупных научных работ по проблемам современного служебного, административного, государственного права.

Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с.

ISBN 5-98123-567-6 (НОРМА)

ISBN 5-16-000723-7 (ИНФРА * М)

В монографии рассматриваются теоретические вопросы административной юстиции, ее исторического развития и современного состояния, проблемы правового регулирования. Анализируются причины и основные направления ее реформы, предпринята попытка обосновать введение в Российской Федерации административного судопроизводства с созданием административных судов.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих органов государственного и муниципального управления, должностных лиц правоохранительных органов и судей.

 

ISBN 5-98123-567-6 (НОРМА)                © Ю.Н. Старилов, 2001

ISBN 5-16-000723-7 (ИНФРА * М)                   © Издательство НОРМА, 2001

OCR by zavalny@mail.ru // www.refua.narod.ru

 

Содержание

 

Предисловие

Список сокращений

Глава 1. История и теория административной юстиции

§ 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней

§ 2. Административная юстиция в структуре общего административного права

§ 3. Теория административных правоотношений и административная юстиция

§ 4. Административный процесс и управленческий процесс

Глава 2. Содержание административной юстиции

§ 1. Традиционная характеристика административной юстиции

§ 2. Субъективные публичные права

§ 3. Судебная власть, судебный контроль и правовая защита прав и свобод граждан и юридических лиц

§ 4. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

4.1. Основания для обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

4.2. Порядок подачи жалобы в суд

4.3. Рассмотрение судом жалобы и решение по ней

4.4. Обжалование и опротестование решения суда

4.5. Исполнение решения суда

Глава 3. Формирование административного судопроизводства

§ 1. Предпосылки формирования административного судопроизводства

§ 2. Причины формирования в России административного судопроизводства

§ 3. Административные суды в России: первый результат и проблемы законопроектной деятельности

Глава 4. Административная юстиция в зарубежных странах

§ 1. Административная юстиция Великобритании

§ 2. Административная юстиция США

§ 3. Административная юстиция Франции

§ 4. Административная юстиция Германии

Заключение

Специальная юридическая литература

Зарубежная литература

Предисловие

Проблемы реформирования административного права России, изменения его предмета, создания новых институтов (например, административного договора) и стремительное реформирование "старых" (например, института государственной службы), проведение судебной реформы, разработка теоретических основ административного и управленческого процесса, административных процедур, обеспечение прав и свобод граждан в публичном праве со стороны судебной власти входили в круг моих научных интересов начиная с середины 1990-х гг. В то же время я начал изучать нормативное регулирование управленческого и административного процесса в некоторых странах Западной Европы. Сравнительные исследования показали, что в отличие от западноевропейских и Других стран с развитой правовой системой в Российской Федерации при стабильном научном интересе к проблеме административного процесса и административной юстиции законодательные акты, регламентирующие административно-процессуальные и "административно-юстиционные" отношения, отсутствуют и по сей день.

Главным итогом исследования теоретических вопросов современного административно-юстиционного права стала публикация мною монографии "Административная юстиция: Проблемы теории"[1] в издательстве Воронежского государственного университета летом 1998 г. Настоящую книгу можно считать более углубленным и дополненным изданием предыдущей работы. Ее можно использовать и как учебное пособие по специальному учебному курсу "Административная юстиция". Опубликованные в конце книги программа спецкурса, теоретические вопросы и задачи помогут студентам юридических вузов понять сущность и практическую значимость административной юстиции.

В монографии рассматриваются некоторые вопросы исторического развития как самой административной юстиции, так и научных представлений о ней в царской России, в советское время и в течение последних лет. Предпринята также попытка обосновать необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции.

Данная научная работа является комплексным исследованием теоретико-правовых вопросов административной юстиции. Актуальность подготовки настоящей монографии обусловлена необходимостью: 1) проведения современных научно-теоретических исследований правового института административной юстиции;

2) обеспечения прав и свобод граждан от действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, 3) улучшения практики организации и функционирования административной юстиции; 4) определения новых направлений ее реформирования;

5) формирования эффективного судебного контроля за функционированием исполнительной власти в Российской Федерации; 6) разработки федерального законодательства об административном судопроизводстве.

Основная цель работы состоит в том, чтобы сформировать понятие административной юстиции как такого института, который выполняет функцию судебного контроля посредством судебного административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства. Тогда административная юстиция будет способна обеспечить реальный судебный контроль за действиями и решениями исполнительной власти (органами государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими). Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства (правосудия), занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права. Только при таких условиях данный правовой институт с юридической процессуальной точки зрения может быть назван административным процессом.

Публикуемый в конце книги перечень специальной юридической литературы отражает современный уровень комплексного научно-теоретического внимания к проблеме административной юстиции.

Некоторые части настоящей монографии были написаны во время моего пребывания в Высшей школе административных наук (г. Шпайер, ФРГ), что стало возможным благодаря полученной мною стипендии от германской организации Alexander von Humboldt Stiftung.

Я выражаю глубокую благодарность профессору Исследовательского института публичного управления при Высшей школе административных наук К.-П. Зоммерману (Prof. Dr. Karl-Peter Sommermann) за помощь в изучении административного судопроизводства и других административно-правовых проблем как Германии, так и других западноевропейских стран. Параграф 4 главы 4 настоящей книги написан совместно с уважаемым профессором.

Вполне допуская, что некоторые из высказанных в настоящей книге положений могут быть признаны небесспорными, я с готовностью и признательностью приму дальнейшие рекомендации и предложения, способствующие развитию научной дискуссии по проблемам административного процесса, административной юстиции и административного судопроизводства в Российской федерации в целях ее эффективного реформирования и обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

[1] См.: Белъский К. С. Рецензия на книгу Ю. Н. Старилова "Административная юстиция: Проблемы теории" // ГиП. 1999. № 8. С. 115—117.

Список сокращений

Бюллетень — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

Ведомости СССР — Ведомости Верховного Совета СССР[1]

Ведомости — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

Ведомости РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного совета РСФСР Вести. ВАС — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

ГиП — Государство и право

ЖРП — Журнал российского права

ОЗ — Основной Закон ФРГ

ПобАС — Положение об административном судопроизводстве Германии

РГ — Российская газета

РВ — Российские вести

РЮ — Российская юстиция

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СП СССР — Собрание постановлений СССР

СЮ — Советская юстиция

СГП — Советское государство и право

ФКЗ — Федеральный конституционный закон

ФЗ — Федеральный закон

ХиП — Хозяйство и право

AöR — Archiv des offentlichen Rechts

BayVBl — Bayerische Verwaltungsblatter

BGBl — Bundesgesetzblatt

DöV — Die offentliche Verwaltung

DRiZ — Deutsche Richterzeitung

DRZ — Deutsche Rechts-Zeitung

DVBl — Deutsches Verwaltungblatt

GVBl — Gesetz- und Verordnungsblatt

JurA — Juristische Analysen

NJW — Neue Juristische Wochenschrift NVwZ — Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht

RGBl — Reichsgesetzblatt

ROW — Recht in Ost und West

VBlBW — Verwaltungsblatter Baden-Wurttemberg

VerwArch — Verwaltungsarchiv

 

[1] С 1989 г. по декабрь 1991 г. выходил под названием "Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР".

Глава 1. История и теория административной юстиции

§ 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней

История развития российской административной юстиции получила достаточно подробное освещение в юридической литературе[1]. В работах, касающихся проблем административной юстиции царской России, которые были изданы в советское время, даже при позитивном подходе к данному институту непременно отмечается его "буржуазная" сущность и подчеркивается, что административная юстиция является "средством маскировки произвола чиновников" и "одним из инструментов укрепления господства буржуазии"[2].

Административно-правовые споры в дореволюционной России второй половины XIX в. рассматривались специально создаваемыми органами — смешанными губернскими присутствиями, в состав которых входили чиновники и представители дворянского, земского и городского самоуправления, функционирование данных органов при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях[3]. Таким образом, в царской России административная юстиция еще не сложилась в эффективный и демократический правовой институт, который обеспечивал бы привлечение чиновников к судебной ответственности за их незаконные действия по службе. В специальной литературе того времени шло обсуждение вопросов о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции в России[4]. Одной из главных функций административной юстиции считалось направление в специальный орган административного иска с целью обжалования административного акта. При этом существовали различные подходы к пониманию административной юстиции.

Согласно одному из них, предлагалось считать административной юстицией непосредственно административные органы ("активную администрацию"), которые действовали наряду с судами[5]. Представители данной доктрины полагали, что для рассмотрения административных споров целесообразно создавать в органах управления, т. е. внутри самой администрации, особые административно-судебные коллегии (они назывались также административными судами). Выдвигались следующие аргументы в пользу создания таких специальных квазисудебных образований: 1) вопросы административного права должны находиться в ведении самой административной власти; 2) юстиция не имеет права вмешиваться в деятельность администрации; нельзя смешивать судебные и административные функции, а также лишать публичное управление самостоятельности и независимости — в противном случае управление будет подчинено судебной власти; 3) судьи общих судов не подготовлены для разрешения специфических споров, возникающих в сфере применения публичного права, они незнакомы с правилами управленческой деятельности. Критики данной доктрины приводили следующие контраргументы: 1) административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы (подчинены своему начальнику); 2) выступая в роли административных судей, чиновники соединяют в своей деятельности судебные и административные (управленческие) функции; 3) имеет место недопустимое смешение юстиции и активной администрации; 4) администрация становится сама себе судьей, так как квазисудебные административные учреждения (коллегии) рассматривают жалобы на действия и решения администрации.

Существовала иная доктрина, предлагавшая предоставить функции административной юстиции исключительно судам — общим или административным[6]. Так, С. Е. Десницкий еще до отмены крепостного права в России предлагал лишить органы управления судебных функций, отделить суд от администрации и установить контроль суда за законностью совершения органами управления действий[7]. Представители доктрины единого процесса (доктрины единой юстиции) доказывали, что всякий спор о публичном праве должен составлять компетенцию судебных установлений и так же, как спор о праве гражданском, входит в компетенцию этих установлений. Словом, всякий спор о праве, независимо от его правового содержания (является ли оно публично-правовым или частноправовым), должен быть подведомствен общему суду, который функционирует при соблюдении важнейших гарантий[8].

Такого же взгляда придерживался в своих трудах и В. А. Рязановский, писавший о том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) подлежит ведению общих судов[9]. При этом он не исключал формирования в общих судах особых отделений или департаментов (коллегий) по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам. Критикуя сторонников создания квазисудебных органов и доказывая, что принцип разделения властей вовсе не требует оставления административной юстиции в руках администрации, ученый отмечал, что "именно в силу принципа разделения властей административная юстиция должна быть передана судебным установлениям"[10]; подзаконность административной власти обеспечивается такими правовыми средствами, как административная жалоба ("жалоба по начальству"), ведомственный надзор, парламентский и судебный контроль[11]. По мнению В. А. Рязановского, юстиция всегда остается юстицией, т. е. она рассматривает именно вопросы права, не вмешиваясь при этом в активную деятельность администрации и управления; она проверяет с точки зрения соответствия закону работу органов управления. Следовательно, административная юстиция может признать действия администрации незаконными и восстановить нарушенное право.

Некоторые ученые предлагали считать административной юстицией лишь специально созданные административные суды, в состав которых наряду с профессиональными судьями входили бы и подконтрольные суду специалисты в области государственного управления, компетентные в вопросах управления и управленческой деятельности[12].

Словом, формирование модели административной юстиции в царской России характеризовалось множеством подходов, мнений и тем самым было аналогично опыту западноевропейских стран, где также складывались различные системы административной юстиции[13]. Анализируя западные модели административной юстиции, русские ученые пытались выявить в них положительные и отрицательные стороны[14] и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебного контроля за действиями органов управления и чиновниками. При этом следует отметить, что как в конце прошлого — начале нынешнего века, так и сегодня ученые видят в основном два пути развития административной юстиции: во-первых, создание обособленных от общих судов административных судов и, во-вторых, образование административных коллегий (отделений) при общих судах. Как и многие десятилетия назад, в настоящее время, ведя дискуссии о перспективах административной юстиции в России, некоторые ученые[15] отрицательно относятся к идее создания особых административных судов и считают необходимым оставить функции судебного контроля за судами общей юрисдикции; другие же видят в системе административных судов важнейший фактор обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц.

Большинство русских ученых начала века выступало за выделение административной специализации в общих судах, так как "в нашем отечестве о сколько-нибудь серьезных гарантиях в области внутреннего управления можно говорить только в случае введения судебно-административных учреждений в состав общих судов"[16]. Н.М. Коркунов отмечал, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов[17]. Важное значение имели теоретические дискуссии о сущности и организационно-правовой форме административной юстиции. В 1917 г. Временным правительством была создана Особая комиссия по составлению проекта основных законов. Одним из них явился проект Закона об административных судах, который был принят в том же году[18]. Еще раньше, в 1907 г., в рамках проводимой П. А. Столыпиным административной реформы, также предусматривалось создание административных судов. Созданное после революции 1905 г. Особое совещание в течение нескольких лет обсуждало предложения о формировании административной юстиции. Перед февральской революцией 1917 г. было решено возложить на правительствующий сенат функции высшего административного суда, ввести в судебных округах должности административных судей и возложить на окружные суды обязанности рассмотрения определенных административных исков.[19]

Думается, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полнокровных судебных органов, разрешающих споры в сфере управления, вместо действовавших тогда губернских присутствий по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, промысловому налогу, фабричным делам. Однако в то время попытки создания нормально работающей системы административной юстиции (административных судов) были безуспешны.

В литературе можно встретить указания на различные этапы становления в России административной юстиции после революции 1917 г. Например, А. В. Абсалямов выделяет следующие четыре этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений[20]:

1) 1917—1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции;

2) 1959—1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров;

3) 1987—1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;

4) с 1991 г.: начало проведения судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту; установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности административных дел судам и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав.

После революции 1917 г. на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде[21], а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М. Д. Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве)" и некоторых других[22]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям М. Д. Чечот, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция[23].

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск, по сообщению известного русского административиста Н. Карадже-Искрова[24], появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения нэпа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности[25]. Споры, которые выносились на рассмотрение таких комиссий, являлись спорами между частными лицами — пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельным хозяйством. Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления[26]. В 1932 г. административно-правовая защита в области использования земли была введена вновь[27]. В компетенцию этих комиссий входило разрешение споров о пользовании землей; кроме того, данные комиссии имели право отменять или изменять распоряжения государственных органов земельного управления. Решение первичной земельной комиссии можно было обжаловать в вышестоящей инстанции — земельной комиссии округа, области, республики или даже соответствующей союзной земельной комиссии.

Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов" предусматривалось, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий. За явно неосновательный отказ от составления протокола предусматривалось привлечение должностного лица к народному суду[28]. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля.

Итак, в системе контрольных органов, или административного надзора, возникшей сразу же после революции 1917 г., можно выделить:

1) административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;

2) административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб[29]. 24 мая 1919 г. было принято постановление Народного Комиссариата государственного контроля о создании местных Бюро жалоб[30];

3) возможность обжалования различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;

4) административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления.

В 1920 г. Государственный контроль (НК Госконтроля) был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб.

В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т. п. При переходе к НЭПу Бюро стали поднадзорны административные дела: о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц и т. д. В дальнейшем в сфере законотворчества появились интересные предложения, касающиеся роли судов при рассмотрении жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц. Так, Институт советского права внес предложение об учреждении Верховного Административного суда, областных и губернских административных судов[31] в целях "ограждения революционной законности, обеспечения правильного и согласованного функционирования государственных учреждений и защиты прав граждан". Суды должны были разрешать требования (административные иски) советских учреждений, союзных объединений и отдельных граждан, предъявленные к государственным учреждениям РСФСР и требовавшие отмены совершенных ими противозаконных управленческих актов, прекращения их противоправных действий, а также исправления противозаконных упущений. Под "актами управления" понимались всякого рода распоряжения, приказы, обязательные постановления, инструкции и т. п. как коллегиальных, так и единоличных органов управления. Не подлежали обжалованию постановления Съезда Советов, ВЦИК, СНК, СТО и судебных учреждений.

Однако предложение об учреждении административного суда реализовано не было. Видимо, причина заключалась в том, что в то время суд рассматривался, прежде всего, как орган защиты от посягательства на Советское государство. Его же роль как гаранта ответственности государства перед гражданами, фактически, отвергалась, в связи с чем разбирательство жалоб на неправомерные действия чиновников возлагалось на административные органы.

С теоретической точки зрения, административный суд рассматривался как орган власти, отличающийся от общих судов своими функциями. Его основное назначение заключалось в отмене противозаконного акта управления. Рассмотрение жалоб оценивалось как вспомогательное средство в деле утверждения законности. Наивысшей же юридической гарантией в области как частных, так и публичных отношений должны были стать общие суды.

Постановлением от 7 июля 1923 г. ВЦИК образовал Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностных лиц, если речь не шла об уголовной ответственности. Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом закона об административных судах.

В начале 20-х гг. были приняты несколько первых советских кодексов, включая гражданский и гражданский процессуальный кодексы. Возврат к правосудию в виде гласного и состязательного судопроизводства вселял надежду на возможность легализации и судебного юрисдикционного контроля за законностью в сфере государственного управления. Сторонники института административной юстиции считали, что пролетарское государство должно пройти стадию развития форм публичной власти со всеми привычными атрибутами последней, включая, конечно, и административную юстицию М. Д. Загряцков отмечал, что направление жалобы на неправильные действия органов управления предполагает формирование в законодательном порядке административного процесса и развитие органов административной юстиции, независимых от активной администрации[32]. А. И. Елистратов поддерживал идею о создании административных судов во главе с Верховным административным судом, предметом разбирательства в которых являлся бы административный иск[33].

С середины 20-х и до конца 30-х гг. интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции, в силу сложившегося политического режима, угас. Возникшие в 20-х гг. такие формы административной юстиции, как обжалование в общий суд действий нотариусов[34], судебных исполнителей, нарушений в списках избирателей, неправильностей записей в актах гражданского состояния в конце 30-х гг. были дополнены другими подведомственными суду спорами (например, дела по взысканию недоимок, дела по проверке законности наложения на граждан штрафов).

По мнению М. С. Студеникиной, в развитии советского законодательства явно прослеживается тенденция к усилению судебного контроля за правовыми актами управления и расширению подведомственности общим судам управленческих споров[35]. Однако и в советские годы, и в постсоветское время административное судопроизводство как отдельная форма правосудия, как самостоятельная процессуальная деятельность по рассмотрению управленческих споров так и не было создано, несмотря на принятие специальных законов, направленных на обеспечение судебной защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти[36].

Главная причина официального непризнания и, следовательно, отсутствия административного судопроизводства как административного процесса в советское время заключается в господствовавшей в те годы государственной идеологии, а также в специфике самой системы права Так, обращения граждан в суд с иском на действия и решения органов управления и должностных лиц могли подорвать миф об эффективности советского государственного управления, которое считалось "самым демократичным и самым эффективным в мире". Следовательно, право граждан на защиту своих субъективных публичных прав и свобод в суде практически отрицалось.

Административно-командная система, сложившаяся в нашей стране к концу 20-х гг., не допускала создания судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами Борьба с бюрократизмом в системе государственного аппарата при всей своей социальной значимости сводилась, в основном, к дискуссиям и общим рассуждениям — и то до определенного момента, когда политический режим в стране свел на нет любые попытки демократических преобразований[37]. Укрепление политической власти правящей партии привело к огосударствлению и всей общественной жизни, в стране была создана тоталитарная система с присущей ей безграничной идеологизацией духовной жизни. Поэтому и значимость законодательного установления административной юстиции постепенно утрачивалась, проведение разного рода антибюрократических мероприятий в создавшихся политических условиях становилось невозможным.

Спустя два десятилетия, в конце 40-х гг., проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР[38]. Предпринимавшиеся в тот период попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц[39]. К таковым относились дела: по жалобам на неправильности в списках избирателей; связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 50-е гг. ученые высказывали идеи о необходимости дальнейшего расширения судебного порядка разрешения жалоб в сфере жилищных, земельных, финансовых и иных правоотношений[40]. Ц. Я. Ямпольская отмечала, что чем больше будет путей устранения беззакония в сфере управления, тем демократичнее станет сама система обжалования[41]. Однако и в указанный период административная юстиция не получила практического воплощения.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции исследовалась в 70—90 гг. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д. М. Чечота "Административная юстиция:

Теоретические проблемы", вышедшая в 1973 г. в издательстве ЛГУ. В монографии комплексно рассматриваются следующие вопросы: подзаконность деятельности органов государственного управления и необходимость осуществления за ней судебного контроля; понятие административной юстиции, уровень ее развития в СССР и в других странах; пределы судебного контроля за действиями и решениями органов управления; теоретические проблемы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и ряд других принципиальных положений гражданско-процессуального судопроизводства. В своей работе Д. М. Чечот обосновывает необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следует ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб[42].

Как правило, при анализе вопроса об административной юстиции в первую очередь речь идет об органах государства, не относящихся к органам судебной власти и рассматривающих споры между субъектами урегулированного правом управленческого процесса, т. е. между субъектами административных правоотношений[43]. При этом из поля зрения ученых часто исчезает такой аспект проблемы, как судебный контроль за принимаемыми административными органами правовыми актами управления, предлагается лишь усилить и совершенствовать судебный контроль за деятельностью органов государственного управления, особенно когда речь идет о защите прав граждан[44]. К сожалению, на этот аспект проблемы недостаточное внимание обращается и в работах, посвященных вопросам правовых актов управления[45]. Вместе с тем, в литературе рассматривался вопрос о судебном надзоре за законностью правоприменительных административных актов[46]. В частности, суды, проверяя законность и обоснованность правовых актов и действий государственных служащих, теоретически уже давно имели право на отмену административных актов или на обязывание органов государственного управления правильно выполнять соответствующие юридически значимые действия[47].

Высказывалось мнение о тех больших возможностях, которые заложены "в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации"[48]. Более того, еще в конце 60-х — начале 70-х гг. ученые рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции[49], хотя еще раньше (в середине 40-х гг.) в нашей стране публиковались работы с таким, например, названием: "В советском праве не может быть административного иска"[50]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя и административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления[51].

Много весьма интересных идей и теоретических положений содержится в опубликованных в те годы работах Н. Г. Салищевой[52]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в 1975 г. А. Т. Боннер и Д. Н. Бахрах[53]. В. И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений[54].

В начале 70-х гг., в процессе активного обсуждения проблем административного процесса и административной юрисдикции[55], Н. Г. Салищева в заключении своей книги "Гражданин и административная юрисдикция" пишет: "Именно в буржуазном обществе, которое ныне так нуждается в разного рода формально-демократических установлениях, возникла идея административной юстиции, получившая свое яркое выражение в развитии системы специальных административных судов во Франции, Германии, Австрии, Италии, Бельгии, и за последнее время — системы административных трибуналов в Англии и некоторых других странах"[56]. Далее автором отмечается, что в неразрывной связи с идеей административной юстиции находится и специфический институт защиты прав граждан — омбудсмен — в странах Скандинавии (Швеция, Норвегия) и некоторых других государствах. Однако в следующем абзаце исследовательница, на наш взгляд, сама себе противоречит, говоря о создании в "буржуазных" странах внешней видимости защиты граждан от "безграничного" угнетения их западными государствами, которая выразилась в разного рода "формально-демократических установлениях" (т. е. административных судах. — Ю. С.). Между тем отмечалось, что предметом юрисдикции административных судов является довольно широкий круг административных споров о превышении власти административными органами в отношении граждан и о возмещении в этих случаях ущерба, причиненного собственнику, о соблюдении органами управления их компетенции, о неправильном увольнении чиновников, назначении пенсий и т. п.[57] Более того, исследуя вопросы деятельности судов по обеспечению законности в области административной юрисдикции, Н. Г. Салищева обращает внимание на то, что "в данном случае налицо своеобразное проявление административной юстиции — института, который отнюдь не чужд социалистическому обществу и именно в условиях социализма может сослужить большую службу в деле укрепления законности, борьбы с бюрократизмом и волокитой"[58]'. Такого же мнения придерживается и А. А. Демин, издавший в 1987 г. весьма интересную работу под названием "Административный процесс в развивающихся странах", которая завершается тезисом о том, что в государстве, защищающем интересы населения, "административная юстиция может выполнить свое назначение, помочь своим регулированием четкому функционированию государственного аппарата, соответствию действий органов государственного управления законному и упорядоченному удовлетворению интересов граждан"[59].

Упомянутая работа Салищевой содержит главу "Судебная защита прав граждан — участников административного процесса", в которой автор рассматривает разные точки зрения на сущность административно-процессуальной деятельности. Уже в те годы выделялись два подхода к определению процессуальной деятельности по рассмотрению судами административно-правовых споров. В соответствии с первой точкой зрения, выразителями которой были ученые-административисты (А. Е. Лунев и др.), нормы, регламентирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются административно-процессуальными, а не гражданско-процессуальными, как это было установлено законодателем. Согласно другому взгляду (ученых-цивилистов, таких как М. А. Гурвич, А. Т. Боннер и др.), некорректно считать административным процессом (административным иском) разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства, поскольку под это понятие не подпадает практическое использование гражданско-процессуальных форм при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Применение судом, рассматривающим дела, которые возникают из административно-правовых отношений, норм материального и процессуального административного права не определяет, по мнению А. Т. Боннер, порядка судопроизводства по данной категории дел: эти нормы лишь позволяют судить о правомерности или неправомерности действий административного органа[60].

Еще в 1970 г. предлагалось относить все дела, содержащие спор об административном праве, к категории дел, вытекающих из административно-правовых отношений, и объединить их в специальном разделе гражданского процессуального кодекса[61]. Уже тогда предлагалось рассматривать в судебном порядке жалобы на постановления о наложении не только штрафа, но и других видов административных взысканий. Сегодня же справедливо требуют ликвидации действующего запрета на обжалование постановлений суда, вынесенных в порядке производства по делам об административных правонарушениях[62], обосновывая это тем, что данный запрет противоречит идее расширения правовых гарантий личности в административно-юрисдикционном процессе. Конечно, это не лишает граждан возможности обжаловать подобные постановления в порядке прокурорского или судебного надзора.

В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса — гражданского и уголовного — можно привести следующие аргументы: 1). специфика административных споров между гражданином и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права: состязательность, материальная истина, равенство сторон, устность процесса и т. д.

Ученые, выступающие за более активное применение судебной защиты в области управления, указывают на наличие тенденции к расширению круга административно-правовых споров, разрешаемых судом[63], причем речь идет, как правило, только об административно-юрисдикционной сфере (судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного). Кроме того, предлагается распространить судебный контроль на некоторые дела, при рассмотрении которых в порядке административной юрисдикции существенно затрагиваются права граждан: отказ в прописке (в настоящее время — регистрации), в назначении пенсии; издание акта о лишении права пользования земельным участком; наложение штрафа за налоговые нарушения; лишение права на управление транспортными средствами и др.[64] Вместе с тем высказываются и сомнения в целесообразности предоставления суду права полного контроля любых административных действий, совершаемых любым административным органом или должностным лицом, т. е. по сути это возражения против "всеобщего судебного контроля"[65]. Иначе говоря, отстаивалось мнение о необходимости расширения судебного контроля, но путем отнесения к подведомственности общих судов некоторых специально указанных в законе дел.

Дискуссия о сущности административной юстиции возвращалась к одному и тому же вопросу: к какому процессу — гражданскому или административному — относить рассмотрение общими (обычными) судами споров граждан с органами управления и проверку законности их действий (решений)? Отнесение их к гражданскому процессу возможно потому, что Гражданский процессуальный кодекс содержит специальную главу, посвященную рассмотрению дел, вытекающих из административно-правовых отношений, нормы которой применяются при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения. Отнесение же к административному процессу оправдано тем, что суд проверяет законность действий или решений административных органов и их должностных лиц. На наш взгляд, этот вопрос лишен практического смысла, ибо ответ на него очевиден: поскольку суд применяет при рассмотрении подобных дел только гражданско-процессуальные нормы, то, следовательно, в соответствии с действующим законодательством, процесс их рассмотрения является гражданским.

Именно такой ответ и предлагался учеными[66]. Однако, если речь идет об обеспечении прав и свобод граждан в сфере управления, об обжаловании действий органов управления и о принятии ими, а также государственными и муниципальными служащими (должностными лицами) индивидуальных и нормативных актов управления (административных актов) в рамках урегулированного административно-правовыми нормами управленческого процесса (подготовка и принятие административных актов, их исполнение, контроль за реализацией, совершение практических действий и пр.), а также об осуществлении судебного контроля за законностью такой управленческой деятельности, то не вполне понятно: почему судебно-процедурные правила рассмотрения административных дел должны базироваться на гражданском процессуальном праве, предназначенном, главным образом, для рассмотрения споров гражданско-правового характера? По этому поводу в литературе высказывались мнения о том, что тогда утрачивает осязаемость само понятие административной юстиции, т. е. оно будет иметь отношение только к спорам с администрацией, следствием чего станет отрицание самого административного процесса, что противоречит действительному положению вещей[67].

Вместе с тем расширяющаяся с каждым годом нормативно-правовая база управленческого процесса создает предпосылки для установления самостоятельного судебного контроля, который основывался бы на специфическом процессуальном праве, разработанном в соответствии со специфическими нормами материального административного права. Поскольку материальные административно-правовые нормы, регламентирующие управленческий процесс, напрямую связаны и со специфическими процессуальными нормами, то материальное административное право необходимым образом воздействует на установление подсудности и предмета исковых заявлений, на процесс исследования специфической сущности исковых требований, на установление различных видов исков и их особенностей, на принятие и содержание судебного решения по административному делу, на исполнительное производство и пр. С этой точки зрения, ответ на вопрос о гражданско-процессуальной или административно-процессуальной природе рассмотрения судебных дел на действия (решения) административных органов уже не покажется столь очевидным.

Итак, большинство ученых приходило к выводу, что процедура рассмотрения административных споров об административном праве (о нарушениях субъективных публичных прав) между гражданами и органами управления является гражданско-процессуальной. Такой вид гражданско-процессуального судебного производства был назван неисковым производством[68] (в отличие от двух других видов судебного производства — искового и особого). Тем самым даже и не предполагалось, что гражданин может быть истцом в суде по отношению к органам государственного управления и их должностным лицам; соответственно исключалось и то, что такое производство будет исковым, т. е. таким, в котором торжествует принцип активности суда в сборе, исследовании и оценке доказательств, что принципиально, поскольку у гражданина имеется в распоряжении заведомо меньше процессуальных возможностей, т. е. ему весьма трудно получить необходимые сведения в органах управления — тем более, если речь идет о неправомерном поведении (действии) государственных или муниципальных служащих.

Гражданину разрешалось только пожаловаться; выступить же в роли истца как равноправной стороны в судебном процессе было практически невозможно, да и само неисковое производство касалось весьма ограниченного круга вопросов: жалоб на неправильности в списках избирателей, на неправильное и незаконное наложение штрафов; исков о незаконной выдаче ордеров на жилую площадь, об отмене или изменении записей в актах гражданского состояния и некоторых других.

Считая жалобы и иски по перечисленным вопросам важными и необходимыми в повседневной жизни, следует задать вопрос: сопоставимы ли они с теми правами и свободами граждан, установленными Конституцией РФ 1993 г. и многими федеральными законами, которые могут быть нарушены со стороны органов управления? В прошлом законодатель едва ли мог предусмотреть, что у граждан, желающих реально обеспечивать свои права и свободы, предоставляемые демократическим правовым государством, появятся "новые" возможности. Поскольку главной задачей являлось доказываниё в суде правомерности (или неправомерности) совершения органами управления или должностными лицами действий или решений, то правовая защита гражданина-жалобщика оказалась на обочине судебного разбирательства. Иными словами, нарушение решениями или действиями органов управления (должностных лиц) прав и свобод граждан становилось делом второстепенным. Ведь главным являлось доказываниё соответствия закону или другим нормативным актам управленческой деятельности государственных органов и их служащих. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, принятый почти 40 лет назад, соответствует вчерашним "официальным" представлениям о роли государства, управления, а также воздействия на них гражданина.

Практически не затрагивался вопрос о судебной защите прав и свобод, о контроле судебной властью власти исполнительной. Гражданин мог доказать лишь факт нарушения своих прав, ссылаясь на конституционные положения и нормы других законодательных актов. Суд же в данном случае имеет гораздо больше способов и средств доказывания, а также получения в органах управления необходимой информации при этом орган управления обязан доказать факт правомерности и законности совершения действий и принятия соответствующих решений (административных актов).

В литературе отмечается, что судебное обжалование, т. е. обращение в суд с жалобой на действия и решения органов управления (должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), является терминологическим анахронизмом. Гражданин 'всегда должен выступать в споре с субъектом власти и управления в роли истца — равноправной стороны процесса, а не жалобщика, каковым он является в административном процессе. Таким образом, в соответствующих случаях (например, по поводу незаконности акта управления) следует предъявлять иск администрации[69].

О необходимости расширения сферы судебной правовой защиты граждан от органов управления (их действий и актов), в 70-е гг. говорилось мало, однако некоторые предложения высказывались[70]. Наряду с этим, бытовало и мнение, согласно которому "в основном права граждан в сфере управления охранялись, охраняются и должны охраняться органами управления и советской общественностью", и (что являлось, очевидно, наиболее убедительным аргументом) "это объясняется, во-первых, огромным объемом и разнообразием содержания прав граждан в сфере управления, во-вторых, преимуществами их административной охраны, состоящей в большей ее мобильности по сравнению с судебной охраной"[71]. К сожалению, другие, более важные, аргументы в пользу административной правовой охраны не приводились, если не считать высказываний о нецелесообразности "перекладывания обязанностей контроля за законностью с одних государственных органов на другие", причем эту проблему предлагалось решить путем "расширения форм и улучшения методов общественного контроля"[72].

Для становления административной юстиции в СССР важным нормативным актом стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Гражданам было предоставлено право обжаловать в суд постановления о наложении на них самого распространенного административного взыскания — штрафа. Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР. Эти законодательные акты закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях, наложенных на них в административном порядке, и установили порядок направления жалоб в суд. Однако процедуры подачи и рассмотрения жалоб имеют ряд особенностей. Так, ст. 267 КоАП устанавливает, что жалобы на постановление административной комиссии по делам несовершеннолетних, главы сельской, поселковой администрации о привлечении к административной ответственности могут быть поданы в вышестоящий орган или в суд. Предусматривается альтернативная подведомственность и для обжалования гражданами постановлений иных органов о наложении административного взыскания в виде штрафа.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений".

Первый советский Закон от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан" распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, — вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений. Однако и закон, и внесенные в него изменения от 20 октября 1987 г. нельзя признать достижением демократии, так как в них допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права. 2 ноября 1989 г. был принят новый законодательный акт — Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжаловать в суд решения самих органов государственного управления, т. е. коллективных субъектов права. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные акты, при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило о так называемой административной пре-юдиции). Ныне действующий российский закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в очередной раз ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров гражданина с органами управления, исполнительной властью).

Если попытаться выявить какую-либо закономерность в развитии "практической" советской административной юстиции, то можно говорить о медленном, но неуклонном расширении компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Указанные законодательные акты создали основу для осуществления судом функции контроля за деятельностью органов управления с целью защиты субъективных публичных прав граждан и юридических лиц.

 

[1] См., например: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция // Правоведение. 1969. № 1. С. 99—108; Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72—80; Он же. Административная юстиция в Германской и Австро-Венгерской империях (60-е годы XIX столетия — 1918 г.) // Пробл. правознавства. 1971. Вып. 19. С. 51—60;Жоамов А. А. Жалоба в буржуазном административном процессе // Правоведение. 1971. № 9. С. 68—75; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 139—152; Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 57—72; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 76—99.

[2] Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России. С. 72. См. также: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция. С. 99—109.

[3] См.: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России. С. 73; Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 2—3. СПб., 1910. С. 1—388; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции // Юридический вести. 1887. Т. XXVI, кн. 1. С. 63.

[4] См., например: Гаген В. А. Административная юстиция: Конспект лекций. Ростов, 1916; Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. Кн. 1, 8, 9.

[5] См.: Тарасов И. Т. Административная юстиция // Земство. 1882. № 18. С. 4—7; Ивановский В. В. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 171—173

[6] См.: Елистратов А. И. Учебник русского административного права. Вып. 2. М., 1911. С. 87; Загряцков М. Д. Административная юстиция // Критическое обозрение. 1908. Вып. II (VII). С. 79т-83.

[7] См.: Десницкий С. Е. Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. М.: Госполитиздат, 1952. Т. 1. С.300—311.

[8] См., например: Корф С. А. Указ. соч.; Лазаревский Н. И. Административное усмотрение // Право. 1900. № 41—42.

[9] См.; Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 37—44.

[10] Там же. С. 38.

[11] Там же. С. 39.

[12] См.: Градовский А. Д. Первый департамент Правительствующего Сената // Голос. 1880. № 249; Дерюлсинский В. Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906; Лазаревский Н. И. Административное усмотрение // Право. 1900. № 41—42; Коркунов Н. М. Административные суды в Пруссии // Журнал гражданского и уголовного права. 1880. Кн. 5—6; Покровский С. П. Государственный совет во Франции как орган административной юстиции в отмене административных решений. Ярославль, 1913.

[13] См.: Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879, Лозина-Лозинский М. А. Административный суд в Австрии // Вестн. права. 1889. № Ю.

[14] В те годы переводились на русский язык важнейшие книги, посвященные организации административной юстиции в других странах. См., например: Аншотц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907; Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896; Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905.

[15] См., например: Петрова С. М. Рассмотрение в арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16—17. (Следует, правда, отметить, что С. М. Петрова не исключает создания в будущем административных судов.)

[16] Загряцков М. Д. Административная юстиция // Критическое обозрение. 1908. Вып. II (VII). С. 83.

[17] См.: Коркунов Н. М. Общее государственное право. М., 1888. С. 500—501.

[18] 30 мая 1917 г. было издано Положение об административной юстиции. См.: Вестн. Временного правительства. 1917. 9 июня.

[19] См., например: Хаманёва Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 6.

[20] См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. .. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С.12—13.

[21] См.: Ленин В. И. ПСС. Т. 2. С. 85; Т. 4. С. 224—225.

[22] См., например: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922; Он же. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1; Кабалевский В. Л. Очерки советского административного права. М.; Л., 1924

[23] См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 60

[24] См.: Karadshe-lskrow N. Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Rupland) seit 1917 // Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart. Band 23/ 1936. Tiibingen, 1936. S. 191—192.

[25] Аналогичные земельные судебные комиссии создавались в начале 20-х гг. и на Украине. См., например: Кабалевский В. Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестн. сов. юстиции. 1923. № 8.

[26] СЗ РСФСР. 1930. № 51. Ст. 623.

[27] СЗ СССР. 1932. № 66. Ст. 388

[28] СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.

[29] СУ. 1919. №23. Ст. 271.

[30] Там же. Ст. 272.

[31] См. например, Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы: (в теории и законодательстве). М., 1925; Кабалевский В. Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вести, сов. юстиции. 1923. № 7

[32] Загряцков М Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь М., 1925 С 93

[33] См Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1923. С 173—174

[34] СЗ РСФСР 1922. № 63. Ст. 807, СЗ СССР 1926. № 35 Ст 252

[35] См Студеникина М С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП 1997 № 6 С 16—17

[36] См., например Закон СССР от 30 июля 1987 г (с изменениями от 2 ноября 1989 г) "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г (с изменениями от 14 декабря 1995 г) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

[37] Административно-командную систему мы вспоминаем здесь, разумеется, в худшем понимании этого термина, ибо в нормальном состоянии государственное управление по всем главным его характеристикам и признакам представляет собой также административно-командную систему

[38] См Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Соц законность 1946 J\n 9 С 11—14

[39] Примером может служить постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. "Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан" (Собрание законодательства СССР. 1937 № 30. Ст. 120). В последующем на рассмотрение судов, по данным Н. Г. Сали-щевой, были переданы некоторые дела о лесонарушениях, об уклонении граждан в дорожном строительстве, о нарушении договоров контрактации (см.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М" НОРМА, 1996. С. 312).

[40] См., например: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.

[41] См.: Вопросы советского государственного права. М., 1958. С. 220.

[42] См.. Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 63.

[43] Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах. М.:Изд-во УДН, 1987. С. 35.

[44] См.: Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука,1974. С. 236—238.

[45] См.: Агеева Е. А., Полиевец Т. В. Управленческое решение (Основания принятия, содержание и управляющее воздействие) // СГП. 1988. № 11. С 43—50, Аппарат управления социалистического государства. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1977 С. 5—131; Бахрах Д. Н. Формы государственного управления // СГП 1983. № 4; Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М., 1993. С. 154—156; Васильев Р. Ф. Акты управления. М.: Изд-во МГУ, 1987; Казъмин И. Ф., Поленина С. В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // СГП. 1989. № 12. С. 3—9; Квхлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность. 1993. № 7. С. 2—8; Михайлов В. Преступный приказ вопросы и решения // РЮ. 1995. № 9. С. 45—47; Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М. 1968; Тихомиров М. Ю. Акты центральных органов управления в условиях перестройки // Правоведение. 1990. № 1. С. 45—52

[46] См.: Жуйков В. Рассмотрение дел по заявлению прокурора о признании незаконными правовых актов // Сов. юстиция. 1992. № 17—18. С. 14—16

[47] См.: Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л., 1973. С.13

[48] Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С 130

[49] См.: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция. С. 99—108; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 31, 65

[50] См.: Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8

[51] См.. Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Там же. 1946. № 9.

[52] См. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР М., 1964; Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970

[53] См.: Боннер А. Т., Бахрах Д. Н. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // СГП. 1975 № 8 С. 13—21

[54] См: Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // СГП. 1986. Хо 6.

[55] Не следует забывать, что практически с момента установления советского судоустройства суды обладали особыми контрольными функциями, посредством которых при рассмотрении дел они оценивали состояние законности в деятельности органов государственного управления.

[56] Салишева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 160

[57] Там же. С. 160—161

[58] Там же. С 130.Об институте административной юстиции и его применимости в условиях социалистического общества Н. Г. Салищева писала в работе, которая явилась важным вкладом в развитие дискуссии по проблемам административного процесса (Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 137—157).

[59] Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах: Учеб. пособие. М., 1987. С. 84

[60] См.: Боннер Л. Т. Производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 85

[61] Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 123

[62] См.: Студеникина М. Административная юстиция: Какой путь избрать в России? // РЮ. 1996. № 5. С. 37

[63] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М.: ТЕИС, 1995. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. С. 69.

[64] См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С.123—124.

[65] См.: Чечопг Д. М. Административная юстиция. С. 76.

[66] См.: Чечот Д. М. Указ. соч. С. 78—80; Кудряшова А. И. Правовое положение лиц, обжалующих в суд действия должностных лиц // СГП. 1981. №З.С.121.

[67] См.: Демин А. А. Указ. соч. С. 36

[68] См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 26; Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973.

[69] См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С. 52—53.

[70] См.: Чечот Д. М. Проблема защиты субъективных прав и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса: Ав-тореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Л., 1969. С. 28—29; Он же. Административная юстиция.С.72—76

[71] Петров Г. И. Советские-.административнр-правовые отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. С. 137

[72] Здир Я. А. Некоторые вопросы административного права и усиления охраны прав граждан // Развитие прав граждан СССР и усиление их охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов, 1962. С. 95

§ 2. Административная юстиция в структуре общего административного права

В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое. В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью такого государства; соответственно, оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, именно она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое государство, а полицейского права — в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом. В вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра "Правовое государство" отмечается, что правовое государство может стать таковым только тогда, когда публичное право устанавливается законом, а само управление подчинено судопроизводству[1]. О. фон Сарвей[2] (1825—1900) развил эту идею, составив общее учение административного права и собрав воедино главные административно-правовые положения всех германских земель. Ученый подчеркивал, что "административная юстиция является предпосылкой административного права", а административного права в узком смысле не существует без судопроизводства[3].

Вопрос об административной юстиции методологически связан с определением предмета административного права[4], а в более широком смысле — с возможностью выделения в правовой системе административного права как отрасли публичного права. В отдельных научных трудах проблема административной юстиции рассматривается неразрывно с реформированием административного права, уточнением его предмета правового регулирования. Приводя в качестве примера административное право в странах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия), где оно определяет, главным образом, порядок взаимоотношений публичной власти и граждан в интересах последних, исследователи отмечают, что в демократическом обществе государство должно устанавливать правила взаимоотношений граждан с институтами всех ветвей власти и контролировать их соблюдение и что в связи с этим, без корректировки предмета административно-правового регулирования (а следовательно, и административного законодательства), невозможны позитивные изменения в области обеспечения прав и свобод граждан[5]. Высказываются идеи в пользу создания в рамках административного права "нового правового института — института защиты прав, свобод и законных интересов граждан", который включал бы в себя нормы материального и процессуального права[6].

Истоки проблемы административной юстиции можно найти и в самой управленческой деятельности, и в теории государственного управления. В управленческой литературе традиционно рассматривается вопрос об ответственности в государственном управлении наряду со многими общими вопросам управления (например, понятие, виды, цели, функции, организационная структура управления). Гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений. Г. В. Атаманчук использует в этой связи формулировку "правонарушения со стороны должностных лиц и других государственных служащих, т. е. отклонение от нормы, установленной в законе или ином нормативном правовом акте[7]. За совершение подобных правонарушений в области управления, во-первых, виновные должны нести юридическую ответственность, а во-вторых, государство, обеспечивая права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого надлежащие организационно-правовые механизмы, в том числе и возможность судебной правовой защиты от администрации.

В систему общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, все больше ученых считают необходимым включить и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми "полицейскими"[8] (или административно-юрисдикционными отношениями). К. С. Вольский подчеркивает, что общественные отношения в области административной юстиции входят в предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем отмены неправомерного акта управления. Главным в данных отношениях является административный иск — основа административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом[9]. К. С. Бельский, выделяя в современном административном праве три его подотрасли — управленческое право ("администрация"), полицейское право ("полиция") и право административной юстиции ("юстиция"), — определяет административную юстицию как "особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта"[10]. В другой своей работе К. С. Бельский уточняет, что в плане материальных норм административная юстиция — это институт административного права, а в плане процессуальных норм — его подотрасль[11].

Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая "положительные услуги"[12] конкретным лицам.

Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это и нормотворческая функция ("административное нормотворчество"), и функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция управления (исполнение законов, выполнение "положительной" и административно-юрисдикционной деятельности).

Внутренняя логика и структура административного права приводят к признанию необходимости включения в его предмет "административно-юстиционного права", т. е. совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления, и процедур осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К тому существует ряд очевидных предпосылок.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения — управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти[13]. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей[14], причем органы административной юстиции в некоторых странах независимы и отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.

Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов административного права, т. е. он обладает административно-правовым статусом и, соответственно, правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии[15]. Данная проблема имеет не только политологический и социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве, государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов граждан с чиновниками[16]), но и правовой аспект (защита прав и свобод граждан, установление процедуры административной деятельности государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является публичная служба, т. е. служба государственная и муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного и муниципального управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного самоуправления, что дает основание В. В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера[17].

В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физические или юридические лица налагаются административные взыскания или к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, административная юстиция неразрывно связана И с такой частью административного права, как административный процесс, т. е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю. А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, куда составной частью должен войти институт административной юстиции[18]. Д. Н. Бахрах отмечает, что административное право регулирует четыре процесса: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный), административное судопроизводство и административно-юрисдикционный[19]. По его мнению, содержание процессуальной деятельности составляют процессы правотворчества, регулятивного правоприменения (оперативно-распорядительные, правонаделительные) и юрисдикционные[20].

Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также сопоставлением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным).

Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы. В ст. 5 Федерального закона от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"[21] одним из принципов муниципальной службы[22] является приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Ответственность муниципального служащего за исполнение должностных полномочий и соблюдение прав и свобод граждан регулируются по образцу ответственности государственного служащего, однако с добавлением некоторых новых моментов в части оснований ответственности и ее мер.

Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления и, прежде всего, вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва • ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.

1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур.

2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.

3. Термин "местное самоуправление" складывается из понятий "управление" и "местное", указывая, таким образом, на его управленческую сущность.

4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление.

5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.

6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.

7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.

8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т. е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.

9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны[23].

10. Органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные государственные полномочия.

Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия[24].

Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т. е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще — законности, изданию в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдению формы и порядка издания и т. д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т. е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения); 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушающих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд общей компетенции или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами.

 

[1] См.: Bdhr О. Der Rechtsstaat. Eine publizistische Skizze. Kassel; Gottingen, 1864 (Neudruck Aalen, 1961). S. 54, 192.

[2] См.; Sarwey О. v., Allgemeines Verwaltungrecht. Tlibingen, 1884; Idem. Das offentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. Tlibingen, 1880.

[3] См.: Idem. Das offentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. S 5, 81

[4] О месте административной юстиции в структуре административного права см.: Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

[5] См.: Килясханов И. Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции: Автореф дисс. ... д-ра юрид.наук. М.,1997. С.15.

[6] Там же. С. 9

[7] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. С. 308

[8] См.. Вольский К. С. К вопросу о предмете административного права // ГиП. 1997. № 11. С. 20—21

[9] См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам "Лазаревских чтений") // ГиП. 1997. № 6. С. 22.

[10] Бельский К. С. Указ. соч. С. 20

[11] Он же. О системе административного права // ГиП. 1998. № 3. С. 10

[12] См.: Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права. С. 21

[13] См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // ГиП 1996. № 8. С. 3—32; Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // ГиП. 1996. № 1. С. 12—22.

[14] См.: Пилипенко А. Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // ЖРП. 19&7. № 11. С. 132—133

[15] Schcifer I. Е. Burokratische Macht und demokratische Gesellschaft (Kontrolle der offentlichen Verwaltung — ein internationaler Vergleich). Opiaden, 1994. S.145—188

[16] См.- Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками. почему и зачем? // ГиП. 1997. № 10. С. 5—15

[17] См.: Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение 1997.№ 1. С. 152.

[18] См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (По материалам "Лазаревских чтений") // ГиП. 1997. № 6. С. 22.

[19] См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 11.

[20] Там же.

[21] СЗ РФ. 1998 № 2. Ст. 224.

[22] О муниципальной службе см.. Кутафий О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учеб. М.: Юристъ, 1997. С. 217—221; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.. Юристъ, 1997. С. 242—258; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996. С. 16—36

[23] В учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного права рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение. См.: Алехин А. П., Кармолиц-кий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М, 1996. С. 426, 435, 439, 450, 465, 469, 482, 490, 502, 512, 535, 540, 545, 563.

[24] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 134—135.

§ 3. Теория административных правоотношений и административная юстиция

Административную юстицию следует рассматривать в рамках теории правоотношений. Российская модель административной юстиции характеризуется наличием в ее системе двух видов правоотношений: административно-правовых (в том числе административно-процессуальных) и гражданско-процессуальных.

В данном параграфе мы ограничимся кратким анализом теории административно-правовых отношений[1] и ее взаимосвязи с теорией административной юстиции, ибо нас прежде всего интересует сущность административно-правовых отношений, которая определяет основные черты управленческого процесса и административно-процессуальной деятельности, выражающейся в рассмотрении судом административных дел по искам граждан к органам управления. Гражданин — это один из участников административно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, и именно эта отрасль права должна предоставить ему максимум правовых возможностей для защиты прав и свобод, нарушенных вследствие неправомерных действий органов управления (должностных лиц).

Одна из концепций[2] административно-правовых отношений выявляет следующие их характерные признаки: 1) они возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти, как сказали бы мы сегодня. — Ю. С.);

3) являются отношениями "власти-подчинения" и характеризуются юридическим неравенством сторон. Другой подход к определению административно-правовых отношений несколько иначе характеризует их особенности: 1) они возникают в сфере государственного управления; 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании; 3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:

отношения власти-подчинения и отношения равноправия[3]. Именно второй подход к рассмотрению административно-правовых отношений сохранился практически по сей день.

При некоторых различиях в понимании сущности административно-правовых отношений обеим концепциям свойствен один общий недостаток: они оставляют без внимания такой важнейший признак этих отношений, как гарантия судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то вряд ли можно говорить о цивилизованных административно-правовых отношениях, характеризующихся "властью-подчинением", наличием вертикальных и горизонтальных связей, а также органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию, и пр. В более широком смысле этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима[4] административно-правовых отношений, т.е. режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти).

Сводя воедино ряд подходов, мы считаем целесообразным выделить следующие признаки административно-правовых отношений: 1) они возникают в процессе государственного (публичного) управления (или в сфере государственного управления); 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию; 3) в некоторых случаях эти отношения могут быть горизонтального типа, например, административно-договорные отношения; 4) являются отношениями власти-подчинения[5] и характеризуются юридическим неравенством сторон; 5) возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений; 6) являются организующим началом, формой воздействия государственного управления на соответствующие объекты управления; 7) имеют особый правовой режим обеспечения законности и правовой защиты.

Различаются три способа обеспечения защиты — административный, судебный и прокурорский. При административно-правовом способе споры, возникающие между субъектами этих отношений, решаются в административном (внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими органами управления и должностными лицами; сущность этого способа состоит в проверке законности совершенных действий или принятых административных актов (управленческих решений). Как нам представляется, административный порядок не следует считать основным способом разрешения административно-правовых споров, не выходящим за рамки государственного управления (хотя он и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности), потому что в рамках такого порядка осуществляется контроль или контрольная административная деятельность. Административный порядок рассмотрения споров должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего обжалования в суд. Если административно-правовые отношения возникают по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой (властной) компетенции, то в каждом случае гражданин должен иметь право на судебную защиту от последствий реализации управлением этой компетенции, если он считает, что органы управления нарушили его права и свободы.

Судебный способ обеспечения законности предоставляет гражданину и другим субъектам права возможность направить в суд жалобу на органы государственного управления и местного самоуправления (а также на их должностных лиц и служащих), если их решения (административные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта административно-правовых отношений, без которой едва ли целесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений.

В рамках прокурорского способа обеспечения правовой защиты существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Однако протесты, принесенные прокурором на такие решения, автоматически их не отменяют.

Следует, однако, признать, что обсуждение в административно-правовой литературе проблем обеспечения законности в сфере государственного управления концентрируется, в основном, на способах обеспечения законности, на проверке самой законности принимаемых органами исполнительной власти управленческих решений (административных актов), и совершенно недостаточное внимание уделяется правовой защите граждан в административно-правовых отношениях[6].

Перечисленные выше признаки административно-правовых отношений создают предпосылки для установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от имевшего место их нарушения, повлекшего за собой неблагоприятные для граждан последствия (либо чреватого негативными последствиями).

Считаем необходимым отметить, что такие принципы гражданского или уголовного судопроизводства, как законность, непосредственность, равенство перед законом, публичность и гласность, состязательность, использование в производстве национального языка, объективная истина, диспозитивность, устность, характерны и для производства по делам об административных правонарушениях, являющегося одним из видов административного процесса. Более того, административному судопроизводству присущ принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях, обусловленный краткостью процессуальных сроков в сфере применения мер административной ответственности. Конечно, в данном случае речь идет о рассмотрении судом дел об административном правонарушении, что не является характеристикой порядка обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Однако, принимая во внимание, что упомянутые принципы уже давно установлены для одного из видов административного процесса, можно прогнозировать, -что со временем они будут распространены и на сферу осуществления контроля за административно-процессуальной деятельностью органов управления, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц.

[1] Подробнее о теории административно-правовых отношений см.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М.: ТЕИС, 1995. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. С. 58—78; Государственное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 105; Козлов Ю. М. Админи-. стративные правоотношения. М.: Юрид. лит., 1976; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972; Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Юрид. лит., 1985. С. 21—23, 67—75.

[2] Истоки этой концепции уходят в 20-е гг. Ее представителями были многие ученые. См., например: Ковалевский В. Очерки советского административного права. Госиздат Украины, 1924. С. 30—31, 34, 37; Административное право: Учеб. / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юрид. лит., 1968. С. 40, 45, 65; Студеникин С. С. Советская административно-правовая норма и ее применение: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1949. С. 36—37.

[3] См.: Петров Г. И. Указ. соч. С. 18—31; Советские административно-правовые отношения // Учен. зап. Ленингр. юрид. ин-та. Л.: Изд-во ЛГУ, 1954. С. 41—68.

[4] О сущности правового режима см.: Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: понятие и виды // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 4: Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996. С. 12—21.

[5] Характеризуя административно-правовые отношения как властеотноше-ния и указывая на доминирующее значение этого их признака, предопределенного важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, Ю. М. Козлов справедливо предупреждает о недопустимости низведения этих отношений до отношений, основанных исключительно на государственном принуждении. См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 59—60; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. С. 152— 183. См. также: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 200—201; Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Юрид. лит., 1985. С. 69—75.

[6] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 68—69; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. Л. Российское административное право: Учеб. М.: Юристъ, 1996. С. 31—32, 213—214; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. С. 136—138.

§ 4. Административный процесс и управленческий процесс

В данном параграфе мы дадим краткий обзор дискуссии о теории административного процесса[1] и его структуры. Только уяснив предварительно понятие "административный процесс", можно провести четкое разграничение сферы практической административно-процессуальной деятельности и судебного контроля за законностью осуществления этой деятельности, т. е. проверки правомерности осуществления управленческих действий органами управления и должностными лицами. Однако вначале нужно отметить, что административный процесс (в различных его смыслах) представляет собой особый вид юридического процесса[2], для которого традиционно характерны, например, по мнению Д. Н. Бахраха, следующие признаки: 1) стадийность процесса, т. е. наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений; 2) принципы и цели деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений, их процессуальный статус; 4) наличие властных актов, принимаемых в ходе разрешения юридических дел, их правовое оформление; 5) сроки совершения процессуальных действий;

6) подведомственность дел, отдельных вопросов, действий, связанных с процессом; 7) виды и источники доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов; 9) процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил[3].

Современное правовое государство, которое нормативно установило процедуры государственного управления и порядок осуществления управленческих действий, должно постоянно совершенствовать деятельность как органов публичного управления, так и самих государственных и муниципальных служащих[4]. В данном случае речь идет о такой процессуальной деятельности, которая в отечественной юридической науке именуется административным процессом и под которой понимается осуществление конкретных управленческих действий, реализация и применение материальных административно-правовых норм.

Если в конституции правового государства закреплены принципы разделения властей и независимости судопроизводства, то законом должен быть регламентирован судебный порядок рассмотрения и разрешения административных дел, что обеспечивало бы гарантию правовой защиты граждан от действий и решений органов управления и их должностных лиц. В этом случае, как правило, говорят об административной юстиции, т. е. судебной защите граждан от действий и решений органов управления, нарушающих их права и свободы. Судебная защита граждан представляет собой не только один из способов обеспечения законности в области государственного управления и местного самоуправления, но и судебный контроль за исполнительной властью, за самой администрацией.

Признание за административным процессом (а следовательно, за административно-процессуальным правом) права на существование было достигнуто в процессе трудного и долгого пути. В 1958 г. Г. И. Петров под административно-процессуальным правом понимал совокупность норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства[5]. В 1970 г. Н.Г. Салищева отмечала, что, не сомневаясь в существовании административного процесса, ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу его границ и объема, его соотношения с уголовным и гражданским процессами, выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права[6]. В 1972 г. В. Д. Сорокиным была опубликована первая монография по проблемам административно-процессуального права[7]. В последующие годы административно-процессуальное право не находило должного освещения в юридической литературе. Только в 1985 г. было издано учебное пособие О. К. Застрожной «Советский административный процесс»[8], а в 1988 г. — коллективная работа под названием "Управленческие процедуры"[9], в которой Б. М. Лазарев — автор первого раздела данной книги — детально раскрывает сущность таких понятий, как "управленческая процедура", "административно-правовые процедуры", "административный процесс"; "процессуальное право", дает узкое и широкое понимание административного процесса, а также рассматривает его структуру. По мнению ученого, не все процедуры, закрепляемые нормами административного права, являются управленческими; к последним он относит лишь те, которые определяют порядок управленческой деятельности. Административные процедуры можно рассматривать как вид правовой процедуры, под которой понимается особый нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права, самих материальных правоотношений и охраняемый от нарушений правовыми санкциями[10].

, Следует отметить, что в последние годы в учебники по административному праву стали включаться главы под названием "Административно-процессуальное право"[11]. Широкую поддержку получила точка зрения В. Д. Сорокина, который считает, что административный процесс следует связывать с порядком разрешения индивидуально-конкретных дел в области государственного управления, с реализацией органами государственного управления их полномочий, т. е. с решением любых вопросов, отнесенных к их компетенции[12]. Вместе с тем рутинный процесс управления, регламентированный нормами административного права, по нашему мнению, следует понимать как административный процесс в широком смысле, хотя такая трактовка, безусловно, относительна. Более четкая картина складывается при -выделении в административном процессе в широком смысле как минимум двух важнейших частей — управленческого и собственного административного (по аналогии с гражданским, уголовным, арбитражным, но с учетом собственной специфики спора о праве и порядка его рассмотрения).

Главное же различие между административным процессом и управленческим процессом состоит в том, что административный процесс (административная юстиция) — это система судебных (или квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы; при этом граждане должны доказать факт такого нарушения. Иными словами, административная юстиция разрешает споры (конфликты), возникающие в процессе административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин (или другой субъект права) испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя в административный суд исковое заявление, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений).

Управленческий процесс представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри администрации, но и направленную на внешнюю среду (на "внешних" субъектов права) и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления (или вообще административных актов), заключению административных договоров и совершению иных значимых в управленческой практике административных действий[13]. Управленческий процесс не только является системой технико-формальных предписаний и норм; он представляет собой существенную часть современного правового государства. Главнейшие принципы управленческого процесса развиты самой практикой, судопроизводством и правовым учением (наукой), а также требованиями демократического и социального правового государства. В качестве важнейших принципов административных процедур в западноевропейских странах выделяются: принцип легальности (законности); необходимость правового обоснования; необходимость обоснования в форме закона; принцип возможности усмотрения в деятельности административных органов; принцип равенства субъектов права перед законом; принцип учета сложившейся административной практики; принцип публичного интереса и соразмерности; принцип запрета произвола и сверхформализма; принцип веры и доверия; принципы запрета злоупотребления правом и запрета "противоречивого поведения"; принцип отказа в применении права[14].

Управленческий процесс, регламентированный соответствующими правовыми нормами, является также существенным элементом должного порядка управления, важнейшим средством рационализации управления и повышения его эффективности. Участниками управленческого процесса могут быть физические и юридические лица, органы управления,- общественные объединения, коммерческие и некоммерческие организации.

Управленческий процесс, как и административный процесс (административная юстиция), содержит процессуальные нормы. Однако назначение и функциональные характеристики этих норм различны: в одном случае процессуальные нормы устанавливают порядок совершения конкретных управленческих действий (например, принятия акта управления), в другом — обеспечивают процедуру рассмотрения административного спора в административном суде. В связи с этим едва ли можно согласиться с точкой зрения А. А. Демина, считающего, что административный процесс соотносится с административной юстицией как форма и содержание (процесс — форма, юстиция — содержание). При этом автор допускает, что административный процесс имеет место не только в органах административной юстиции, но и в других формах разрешения административных споров, каждая из которых характеризуется специфическими особенностями[15]. Процессуальная (административно-процессуальная) форма используется при разрешении административных споров по искам (жалобам) граждан, однако ее содержание совершенно иное; оно мало чем связано с содержанием реального управленческого процесса (управленческих процедур), используемых в управленческой практике органов государственной власти и местного самоуправления, т. е. административное судопроизводство имеет свои цели, задачи, принципы, определенные стадии процесса, специальный процессуальный статус участников и особый характер процессуальных действий, а также режим их совершения.

На наш взгляд, А. А. Демин прав в том, что в области права понятие административного процесса неразрывно связано с разбирательством спора (рассмотрением административного дела и вынесением по нему решения); административно-процессуальные отношения возникают только при наличии трех сторон (истца и ответчика, а также судьи). В процессе же реализации компетенции органа управления спора не возникает, так как орган управления действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры его функционирования[16]. По нашему мнению, к этому следовало бы добавить, что если процедура реализации компетенции органа управления установлена в нормативных актах (законах, например), то в этом случае речь идет об урегулированном управленческом процессе (управленческих процедурах).

Отличие управленческого процесса от административной юстиции можно показать на примере законодательного установления этих сфер (управленческо-процессуальной и административно-процессуальной) общественных отношений в ФРГ. После Второй мировой войны в Германии было создано современное административное судопроизводство, которое выступало как равноправная отрасль правосудия наряду со "старыми", традиционными отраслями правосудия и, прежде всего, гражданским и уголовным процессом. Административное судопроизводство служит правовой защитой граждан от властной деятельности самого государства и других субъектов публичного права, но не ограничивается этим. Параграф 40 Положения об административном судопроизводстве дает возможность рассмотрения в административном суде всех публично-правовых споров неконституционно-правового характера и не отнесенных отдельным законом к подсудности других судов.

В противоположность административному процессу, установленному в ФРГ Положением об административном судопроизводстве, административные процедуры, т. е. управленческие процедуры в органах управления, долгое время оставались раздробленными, разрозненными, а отчасти и вообще лишенными выраженного правового регулирования. Основой административного производства (административных процедур) были и в какой-то мере остаются сегодня многочисленные, разнородные по содержанию и разбросанные по разным нормативным актам правовые положения о порядке совершения управленческих действий. Однако в правовом государстве такие процедуры должны легально устанавливаться в нормативных актах.

С вступлением в силу федерального закона Германии об административном процессе (административном производстве, управленческом процессе) от 25 мая 1976 г.[17] и соответствующих ему законов земель Германии ситуация существенно изменилась. Благодаря этим законам были систематизированы отдельные правила и сведены в единое право управленческого процесса, тем самым создавались условия для обеспечения и защиты прав каждого гражданина, если он сочтет действия или решения администрации незаконными. Таким образом, управленческий процесс ФРГ, как и административный процесс (административное судопроизводство, включая исполнительное производство), по существу, служит правовой защите граждан от органов управления (их неправомерных действий и решений).

В России проблема административного процесса до настоящего времени не получила своего решения. Причем отсутствие результатов дискуссий по этому вопросу наблюдается как в теоретическом (отсутствие конкретных предложений по современному реформированию административно-процессуальной деятельности), так и в юридическом плане (отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего административно-процессуальную деятельность). Научные дискуссии, начавшиеся в 60-е гг., закончились констатацией следующих положений: 1) следует двояко понимать сущность административного процесса (позитивного и негативного[18]); 2) налицо потребность в дальнейшем развитии административно-процессуального права; 3) создание теории административно-юрисдикционного процесса, имеющего значительную административно-законодательную основу.

Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще[19].

Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия "административный процесс". Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий)[20]; другие полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях[21].

Наиболее широкое распространение получили два подхода[22] к определению административного процесса. Первый подход заключается в том, что под административным процессом еще в 60-е гг. предлагалось понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т. е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса[23]; альтернативные термины — "негативный административный процесс", "административно-юрисдикционный процесс", "правоохранительный процесс"),

Н. Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле — это "порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции"[24]. Главной отличительной чертой концепции "узкого" толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права. По мнению исследовательницы, невозможность отнесения к административному процессу, например, организации подготовки и принятия нормативных актов, реализации предписаний и требований этих актов, различных организационных действий неправового характера, организации документирования и пр. обусловлена тем, что как статика, так и динамика управленческого (нормального, позитивного) процесса являются неразделимыми, т. е. и в первом, и во втором случае нормы материального административного права действуют в качестве основных, первичных норм. Процессуальные нормы начинают "работать", согласно Н. Г. Салищевой, лишь при возникновении правового спора, следовательно, при необходимости проведения соответствующей "юрисдикционной" оценки того или иного действия[25].

В. М. Горшенев справедливо указывал на то, что узкая трактовка административного процесса не соответствует общему методологическому пониманию процесса как формы существования самого материального закона. Из этого следовало, что административное право, устанавливая отношения в сфере управления, т. е. каждодневного позитивного труда служащих по управлению во всех областях жизни, не соответствует юрисдикционной форме практического осуществления управленческих действий[26]. Более того, в рамках административного процесса применяются процедуры как нормотворческого характера, так и правоприменительного значения, которые еще предстоит совершенствовать в течение ближайших лет. Таким образом, административный процесс едва ли возможно свести к установленным правовым путем процедурам применения принуждения.

Как справедливо указывает О. К. Застрожная, общественными отношениями, составляющими базу административного процесса, являются многочисленные организационно-процедурные отношения, возникающие в деятельности аппарата управления в силу большого объема и разнообразия управленческих отношений (подготовка и принятие нормативных актов; рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан; применение поощрения и дисциплинарных взысканий к государственным служащим; применение административного принуждения к гражданам и должностным лицам). В настоящее время сфера применения административных взысканий к юридическим лицам постоянно расширяется[27].

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т. е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий[28], а включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые с целью осуществления функций и целей управления[29], решения его задач (альтернативные термины — "позитивный административный процесс" и "организационно-процедурный"). Иначе говоря, административный процесс — процесс применения норм материального административного права. По словам Ю. М. Козлова, "процесс в административно-правовом смысле... охватывает все случаи применения норм материального административного права"[30]; административный процесс — это деятельность по разрешению конкретных индивидуальных дел, которые возникают как внутри аппарата управления, так и за его пределами[31]. Ю. М. Козлов полагает, что административные процессуальные нормы регулируют динамику реализации прав и обязанностей органов управления, граждан и других субъектов в повседневной исполнительно-распорядительной деятельности[32]. Правовые нормы, регулирующие порядок и методы деятельности соответствующих органов управления по реализации их компетенции, называются в специальной литературе "организационно-процедурными"[33]. В системе органов управления имеется большое число управленческих производств, урегулированных организационно-процедурными нормами[34]. По мнению О. К. Застрожной, административным процессом является "урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права"[35]. Таким образом, главным содержанием административного процесса здесь выступает то, что он рассматривается как система действий (административных актов, управленческих решений), которые осуществляются органами управления с использованием установленной компетенции и направлены на решение поставленных задач и достижение управленческих целей. Позитивный административный процесс обеспечивает повседневное функционирование органов управления — это сама управленческая деятельность, осуществляемая в органах управления (органах исполнительной власти). Именно такое понимание административного процесса и позволяет сделать вывод о невозможности полномасштабного правового нормирования управленческих действий.

Вместе с этим процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил должного поведения субъектов и осуществлению позитивной управленческой деятельности органов управления. В необходимых случаях применяются и меры административного принуждения, т. е. реализуются санкции материальных административно-правовых норм. На этом основании различаются правоприменителъный и правоохранительный процессы[36].

Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц). Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путем, а отчасти могут применяться и без правовых установлений (так называемые "неправовые формы управления").

Административный процесс в широком смысле имеет следующие характерные признаки: 1) это составляющая часть управленческой деятельности в органах управления (государственных или муниципальных органах исполнительной власти)[37], которая подлежит правовой регламентации. Ученые, исследующие данную проблему в настоящее время, указывают на три вида процесса: административно-нормотворческий (издание нормативных актов публичной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов)[38]; 2) его содержание — это деятельность по применению норм различных отраслей права (в первую очередь административного), осуществлению управленческих функций с использованием установленных процедур управления (принятие правовых актов управления и пр.)[39]; 3) это система разнообразных административных производств, разграниченных целями, задачами и предметом совершаемых управленческих действий[40]; 4) наличие многообразных, имеющих специфический материально- и процессуально-правовой статус субъектов административно-процессуальной деятельности (органы управления, органы исполнительно-распорядительной деятельности, государственные и муниципальные Служащие, должностные лица)[41].

Отождествление управленческой деятельности с административным процессом влечет за собой необходимость выявления юридико-процессуальной оболочки этой деятельности. Однако здесь обнаруживаются неясности и нерешенные проблемы. Анализ законодательства РФ и его субъектов, а также ведомственных нормативных правовых актов, устанавливающих определенные управленческие отношения, позволяет сделать вывод об отсутствии всесторонней правовой основы, которая регламентирует порядок совершения управленческих действий, т. е. устанавливает управленческие процедуры. Более того, пока нет оснований говорить о стремлении государства систематизировать (не говоря уж о кодификации) имеющийся административно-правовой процессуальный материал. Разумеется, следует помнить и о том, что все без исключения используемые в процессе управления процессуальные формы и методы невозможно установить правовым путем. Вместе с тем принципиально важные управленческие процессуальные формы, характеризующиеся особым содержанием, назначением и ролью в управленческой практике и влекущие серьезные правовые последствия, государство обязано регламентировать в своих законодательных актах (например, подготовка, издание и исполнение административного акта; вступление в силу и государственная регистрация нормативных правовых актов управления; процедура заключения административного договора[42] и пр.).

В самых последних публикациях, посвященных проблеме административного процесса, акцент делается на необходимости уяснения понятия "управленческий процесс"[43], который представляет собой процесс достижения нормативно установленных целей управления при помощи организационно-правовых и иных средств управленческого воздействия, т. е. является важнейшим элементом механизма управления, обеспечивает динамичную работу системы управления и позволяет установить степень эффективности управленческой деятельности[44]. Д. Н. Бахрах, соотнося административный процесс с уголовным или гражданским, отмечает и присущие ему специфические признаки управленческой (исполнительной) деятельности, т. е. административный процесс — это урегулированная административно-правовыми нормами деятельность субъектов исполнительной власти, направленная на решение определенных управленческих дел и достижение юридических результатов[45]. Таким образом, управленческо-процессуальная деятельность органов управления или должностных лиц (т. е.совершение действий по позитивному управлению) включается Д. Н. Бахрахом в содержание административного процесса. Административным судопроизводством Д.Н. Бахрах признает осуществляемое обычными судами (судами общей компетенции и арбитражными судами) рассмотрение административно-правовых конфликтов (дел об административных правонарушениях и административно-правовых споров)[46]. Автором указывается, что суды в России рассматривают административные дела, используя несколько процессуальных форм:

1) административно-правовую (административное судопроизводство), которая используется для рассмотрения судами (судьями) в первой инстанции дел, связанных с применением мер административного принуждения (например, дела о санкционировании административного задержания, о помещении несовершеннолетних в связи с их неправомерными действиями в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, о недобровольном лечении и освидетельствовании лиц, страдающих психическими расстройствами, об административных правонарушениях);

2) иные формы (гражданско-процессуальную, арбитражно-процессуальную, конституционной юстиции). Эти процессуальные формы могут быть использованы для проверки законности актов публичной администрации, а также для рассмотрения исков субъектов публичной власти к различным субъектам права. Правосудие по таким делам осуществляется путем направления жалобы, иска физических или юридических лиц[47].

А. А. Демин считает, что административному процессу присущи такие признаки, как наличие публично-правовых отношений, возникновение спора, трехсторонний характер правоотношений, особенности административного процесса. В качестве итогового вывода своих рассуждений о сущности административного процесса автор указывает, что административный процесс — это процедура трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (административных или дисциплинарных), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения[48]. Следовательно, указанные споры, по А. А. Демину, могут рассматриваться не только судами, но и иными государственными органами.

А. Б. Зеленцов, обсуждая проблему административно-правового спора, приходит к выводу о целесообразности выделения двух форм административного судопроизводства: 1) административно-тяжебная юрисдикция (административно-тяжебное судопроизводство или административная юстиция), т. е. это форма защиты прав физических и юридических лиц в области действия исполнительной власти; 2) административно-деликтная юрисдикция, т. е. форма реализации административной ответственности[49]. Таким образом, административно-юрисдикционное судопроизводство (или правосудие по делам об административных правонарушениях) является видом административного судопроизводства (наряду с так называемым "административно-тяжебным судопроизводством"). Процессуальные особенности рассмотрения административных дел в порядке административного судопроизводства предлагается урегулировать в специальном федеральном конституционном законе "Об административном судопроизводстве в Российской Федерации" с тем, чтобы административно-тяжебное судопроизводство пришло на смену гражданскому судопроизводству по соответствующей категории дел[50].

Управленческий процесс характеризуется специфическими целями, задачами, принципами, элементами, чертами, функциями и стадиями осуществления различных управленческих действий. Этот процесс должен иметь оптимальную правовую оболочку, т. е. его важнейшие управленческие процедуры должны быть регламентированы правом. Важное значение имеет и такая сфера отношений в рамках управленческого процесса, как участие граждан в управлении, а также принятие органами управления нормативных правовых актов, устанавливающих правила поведения для граждан. Возможным нарушениям органами управления или должностными лицами правовых норм, на которых базируется управленческий процесс, должны противодействовать административно-процессуальные процедуры, т. е. материальные и процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения судом спора по поводу законности правовых актов управления. Итак, по нашему мнению, управленческий процесс — это система процедур управленческой деятельности, а административный процесс — это судебная реакция на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности.

На сегодняшний день главнейшей задачей является разработка законодательных актов, устанавливающих административно-процессульные нормы, которые регламентируют реализуемые на практике административные процедуры[51]. Решение этой проблемы способствовало бы совершенствованию управленческой деятельности и достижению эффективного контроля за ней. Авторы концепции развития административного законодательства уже высказывали мнение о целесообразности подготовки проекта процессуального управленческого кодекса (или Закона об управлении), который регламентировал бы все управленческие процедуры, включая коллизионные, согласительные, а также порядок реализации конституционного права граждан на участие в управлении[52]. В качестве общей задачи предлагается развивать "нормы, регламентирующие административный процесс, а также систему и компетенцию органов административной юстиции"[53]. К сожалению, при этом не называются конкретные органы (то ли это "какие-то органы", то ли это суды), а также не проводится разграничения между административным процессом и тем процессом, в рамках которого будут функционировать "органы административной юстиции".

На наш взгляд, в первую очередь следует преодолеть ведомственный подход, заключающийся в составлении и издании инструкций о порядке совершения того или иного управленческого действия, и принять закон, устанавливающий порядок проведения тех или иных управленческих операций и имеющий одинаковую юридическую силу для всех субъектов.

Одновременно необходимо позаботиться о создании независимого административно-судебного контроля за исполнением правовых норм, действующих внутри системы управления. Судебный контроль будет также направлен на укрепление правового режима реализации управленческой деятельности, на исправление ошибок со стороны государственных и муниципальных служащих, осуществляющих управленческие действия и принимающих административные решения. Ошибки в системе управления — это, как показывает мировая практика, непременный спутник администрирования, поскольку само управление из года в год усложняется, возрастает напряженность управленческого труда. Следует иметь в виду и психологический фактор, играющий важную роль в принятии служащими ответственных управленческих решений либо в осуществлении сложных управленческих действий, таких как: властно-распорядительные действия по обеспечению установленного запрета, выдача разрешений, дача прямых предписаний или принятие решений о дозволениях; контрольно-надзорные и разрешительные мероприятия; реализация регистрационных полномочий; координирующие действия в системе управления; лицензионная деятельность. Особенно много проблем возникает в процессе осуществления органами управления разрешительного производства, т. е. выдачи формального разрешения или направления формального отказа в совершении тех или иных действий, в занятии той или иной деятельностью, о которой идет речь в заявлениях многочисленных субъектов права (полномочия на совершение разрешительных мероприятий имеют сегодня десятки органов управления, например: органы внутренних дел, санитарно-эпидемиологического контроля, охраны окружающей природной среды, антимонопольные органы, другие контрольно-надзорные органы). Осуществление задач и функций управления происходит в административно-процессуальной форме. На административно-процессуальную природу государственного управления указывают многие авторы и в работах, изданных в последние годы[54]. Например, К. С. Бельский подчеркивает, что реализация функций управления и разрешение органом управления (должностным лицом) каждого индивидуально-конкретного дела образуют совокупность последовательных действий, которые регулируются административно-процессуальными нормами и имеют процедурный характер (процедуры планирования, организации, координирования, контроля, лицензирования, регистрации и пр.), что обеспечивает на практике устойчивый и четкий порядок управленческой деятельности[55].

Только широкое понимание административного процесса (пра-воустановительное и правоприменительное) может оказаться продуктивным в выявлении актуальных направлений его развития. Речь идет, в первую очередь, о необходимости создания в стране системы административных судов и, соответственно, административно-процессуального законодательства. При этом, в части принятия правовых актов управления, заключения административных договоров, реализации управленческих действий органами управления административный процесс будет определяться административно-процессуальными отношениями; наряду с этим возможно выявление и новых аспектов этой проблемы, а именно, определения в административном процессе порядка производства дел в органах управления.

В заключение следует отметить, что процессуальная форма реализации административных правовых норм обеспечивает реальное восприятие и функционирование административных отношений. Как справедливо отмечает Ю. М. Козлов, "реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные"[56]. В настоящее время распространилось мнение о целесообразности расширения круга процедурных норм, регламентирующих деятельность органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях, так как это будет способствовать повышению эффективности государственного управления, укреплению профессиональной этики в деятельности государственных служащих[57]. Однако процедурные нормы, устанавливающие порядок совершения управленческих действий, мероприятий и принятия административных актов (т. е. управленческий процесс) отличаются по целям, задачам, участникам, правовой основе и процессуальным правилам от процедурных норм, регламентирующих административный процесс как вид юридического процесса, как деятельность судебных органов по рассмотрению административных споров. Административный процесс как процесс судебный, как процедура рассмотрения спора о праве характеризуется тем, что он направлен на выявление материальной истины, т. е. на установление права и осуществление его защиты посредством направления в суд административного иска.

 

[1] Рассмотрение основных точек зрения на понятие и содержание административного процесса см.: Управленческие процедуры. М.: Наука, 1988. С.5—31.

[2] О роли процесса в системе правового регулирования см.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4. С.44—45

[3] См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 10

[4] См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отно|шения гражданина и чиновника? Административные процедуры на при|мере законодательства Швейцарии. М.: ЭКОМ, 2000.

[5] См.: Петров Г. И. Задачи кодификации советского административного права // СГП. 1958. № 6. С. 27

[6] См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 7.

[7] См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право; Он же. Советское административно-процессуальное право. Л.: Изд-во ЛГУ, 1976.

[8] См.: Застрожная О. К. Советский административный процесс: Учеб. пособие. Воронеж, 1985; Она же. Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в "непроцессуальных" отраслях). Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985. С. 109—128

[9] См.: Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазарева. М.: Наука, 1988. См. также: Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры. М.: Наука,1988. С. 5—31.

[10] См.: Байтин М. И., Яковенко О. В. Теоретические вопросы правовой процедуры // ЖРП. 2000. № 8. С. 97.

[11] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 252—276.

[12] См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С. 128—135.

[13] Такой подход к определению управленческого процесса принят во многих странах мира. См., например: Martens J. Die Praxis des Verwa-Itungsverfahrens. Mlinchen, 1985; Stelkens P. Verwaltungsverfahren. Munchen, 1991; Braun t-l.-D., Kanzok U., Mutter H.-L. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungs-verfahren und Verwaltungsprozess. 3. Aufl. Berlin; Bonn; Regensburg, 1992

[14] См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М.: ЭКОМ, 2000. С. 19—25

[15] См.: Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах: Учеб. пособие. М.: Изд-во УДН, 1987. С. 84

[16] См.: Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах: Учеб. пособие. М.: Изд-во УДН, 1987. С. 37—38.

[17] BGB1. Bd. I. S. 1253.

[18] Ю. М. Козлов указывал, что процессуальная деятельность органов управления подразделяется на два вида: 1) деятельность положительного характера, целью которой является применение норм административного права и регулирование осуществления исполнительно-распорядительной деятельности по изданию административных актов, по установлению организационной структуры органов и пр.; 2) процессуальная деятельность юрис-дикционного характера, которая выражается во внесудебном разрешении споров между сторонами управленческих отношений, в применении мер административного принуждения. См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.: Юрид. лит., 1967. С. 90.

[19] Такого мнения придерживался С. С. Алексеев (см.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Юрид. лит., 1961. С. 70). Однако позднее административно-процессуальное право стало признаваться им правовой реальностью — одной из трех процессуальных отраслей наряду с гражданским и уголовным процессуальным правом (см.: Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1994. С. 108).

[20] См.: Лунев А. Е. Вопросы административного процесса // Правоведение 1962. № 2. С. 43

[21] См.: Котюргин С. И. О понятии административного процесса // Сб. ст. адъюнктов и соискателей Высшей школы МООП СССР. М., 1966. С. 6.

[22] См.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность. Пермь, 1966; За-строжная О. К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985. С. 45—48; Козлов Ю. М, Предмет советского административного права. М., 1967; Котюргин С. И. О понятии административного процесса // Сб. ст. адъюнктов и соискателей Высшей школы МООП СССР. М., 1966; Ло-рия В. А. Административно-процессуальная деятельность и виды административных производств // СГП. 1978. № 1. С. 122—125. Ом же. Административный процесс и его кодификация. Тбилиси: Изд-во Тбил. ун-та, 1986; Лунев А. Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. 1962. № 2; Петров Г. И. О кодификации советского административного права // СГП. Г962. № 5; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968; Он же. Административно-процессуальные отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968; Он же. Административно-процессуальное право. М.: Юрид. лит., 1972; Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопр. сов. административного права. М.: Изд-во АН СССР, 194:9;Хангелъдыев Б. В. Основы кодификации советского административного права: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1966; Хомякова Г. П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // СГП. 1963. № 1. С. 130—131.

[23] См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 16

[24] См.: Там же. С. 13—16; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 16.

[25] См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С.16—17.

[26] См.. Горшенев В. М. Фукнции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству // Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 21—22.

[27] Застрожная О. К. Советский административный процесс. С. 33—34. См. также: Петров М. П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Автореф. дисс. ... канд. юрид наук. Саратов, 1998.

[28] См.: Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 5; Додин Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления Киев-, Одесса, 1976. С. 53; Коренев А. П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 67—68; Хомякова Г. П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // СГП. 1963. № 1. С. 130. (выступление А. Е. Лунева); Манохин В. М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44—45; Петров Г. И. О кодификации советского административного права. С. 30; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 128; Хомякова Г. П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // СГП. 1963. № 1. С. 131 (выступление Ц. А. Ямпольской).

[29] Вместе с тем некоторые ученые возражали против признания административным процессом всего порядка деятельности административных органов (см: Хомякова Г. П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // СГП. 1963. № 1. С. 131 (выступление В. С. Тадевосян), другие указывали, что предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, которые относятся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия (см.: Хомякова Г. П. Обсуждение проблем административного процесса в СССР // СГП. 1963. № 1. С. 131 (выступление А. А. Мельникова).

[30] Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.: Юрид. лит., 1967. С. 91:

[31] Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.: Юрид. лит, 1967. С. 90—92.

[32] Там же. С. 92.

[33] См : Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 10—11.

[34] См.- Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазерева. М., 1988.

[35] Застрожная О. К. Советский административный процесс. С. 32.

[36] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 252.

[37] См.: Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазерева М., 1988.

[38] См., например: Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 120.

[39] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 252.

[40] Относительно структуры административного процесса см.: Застрожная О. К. Советский административный процесс. С 45—48; Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. С 94; Лория В. А. Конституция СССР и актуальные вопросы кодификации советского административно-процессуального права. Тбилиси, 1979. С. 38—39; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс // СГП. 1988. № 10. С 84, Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право М., 1972. С 147—163; Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горошева. Харьков, 1985. С. 80, Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 34

[41] См., например: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. С.194—214.

[42] Об административных договорах см.: Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. № 4. С. 47—63

[43] См., например: Махина С. Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. С. 37—93.

[44] См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.712—719.

[45] См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1996. С. 153—156

[46] Он же. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 17

[47] Там же. С. 15

[48] См. Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // ГиП 2000 № 11. С. 10—11.

[49] См Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000 № 1 С. 70

[50] См: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 17.

[51] Об институте административного акта по германскому административному праву, содержащего множество процессуальных правовых норм (или норм об административных процедурах) см.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву. М.. Юристъ, 2000. С 194—317.

[52] См. Тихомирв Ю. А. и др Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 45—46

[53] Там же.

[54] См.: Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 62—63; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 252—253

[55] Белъский К. С. Феноменология административного права. С. 62—63.

[56] См.- Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 253.

[57] См.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 63.

Глава 2. Содержание административной юстиции

§ 1. Традиционная характеристика административной юстиции

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам[1]. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ[2], в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах. Учеными исследовалась проблема административной юстиции и в царской России[3], и в советские годы, и в период 1991—2001 гг.[4] В 1997 г. было опубликовано несколько статей, авторы которых пытаются исследовать само понятие "административная юстиция", ее черты, правовые особенности и перспективы развития этого института в Российской Федерации[5]. В ноябре 2000 г. на юридическом факультете Российского университета дружбы народов при содействии института "Открытое общество" (Фонда Сороса - Россия) был проведен научный семинар на тему "Проблемы административной юстиции в России", на котором обсуждались различные теоретические и практические вопросы современной российской административной юстиции.

Как уже отмечалось, проблема административной юстиции в процессе своего развития претерпела смену самых противоположных мнений: от "институт административной юстиции является чуждым советскому праву"[6] (1925 г.), "в советском праве не может быть административного иска"[7] (1947 г.), "существует ли административная юстиция в советском праве"[8] до "нужен административный суй"[9] (1988 г.); от "осуществление контрольных функций судебной власти по правилам искового судопроизводства ведет в тупик"[10] до убеждения в том, что "юрисдикционный контроль за законностью государственного управления наконец-то выделится из гражданского правосудия как в структурном, так и в процессуальном смысле и приобретет все надлежащие институциональные компоненты[11] (1997 г.). В качестве "результативного" мнения, появившегося в 2000 г., можно выделить слова Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева: "от идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству"[12].

На практическом законотворческом уровне деятельности в области решения задач и проблем российской административной юстиции большим достижением является разработка Верховным Судом РФ проекта Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации"[13] и внесение его в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу осенью 2000 г., где указанный закон был принят в первом чтении 22 ноября 2000 г. Такое решение было одобрено многими учеными, судьями, другими представителями юридической и политической общественности. На это обратил внимание и Президент РФ В. В. Путин в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 ноября 2000 г., отметив, что о необходимости создания административных судов говорилось уже много и "здесь от слов, слава Богу, перешли к делу. Недавно Государственная Дума приняла законопроект в первом чтении. Административная юстиция важна и для защиты прав граждан, и для улучшения работы всех органов власти"[14]. В. Ф. Яковлев, выступая на этом съезде, в качестве важной задачи отметил первые шаги по созданию административных судов в системе судов общей юрисдикции, особо подчеркнув, что в системе арбитражных судов административные коллегии уже были созданы пять лет назад, и на сегодняшний день административные дела в общем объеме деятельности арбитражных судов занимают 46 процентов. Таким образом, "административное судопроизводство уже осуществляется, имеет организационную основу, по нему наработан большой опыт"[15].

Вместе с тем, как справедливо отмечалось в литературе середины 90-х гг., идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления не завершилась созданием в России независимых административно-судебных органов и разработкой административно-судебного процесса; для этих лет характерными были и уход от глубинного осмысления понятия административной юстиции, и отсутствие радикальных предложений по ее созданию[16].

Одно из классических научных определений понятия "административная юстиция" предложено Д. М. Чечетом: административная юстиция — "это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров"[17]. Критический подход к данному определению позволяет выявить в нем одно существенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими, несудебными, инстанциями. Однако отмеченное противоречие снимается, если трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая при этом существование нескольких ее моделей в разных странах. Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам[18]. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан. Н. Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства[19]. А. К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров[20].

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами[21].

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности[22]. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта[23]. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия[24]. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах — рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства предлагается использовать более общую категорию — "административно-правовой конфликт"[25].

Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами права (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества; административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных и муниципальных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении[26]. Весьма интересны суждения А. К. Соловьевой, которая, исследуя материально-правовые аспекты административной юстиции, отмечает, что совершение незаконных действий, невыполнение должностными лицами установленных для них обязанностей, издание административными органами незаконных актов представляют собой правонарушения, что подчеркивает именно правовой характер управленческого спора[27].

2. Административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, т. е. административная юстиция — это судебная власть[28].

3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4. Органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса.

5. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов "административно-юстиционного" правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре[29].

8. Юридическим "результатом" административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и Пр.)[30]. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Автор особо отмечает, что административной юстицией в России считается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права (гражданское судопроизводство)[31]. Д. Н. Бахрах выделяет также понятия общей и специальной жалобы[32]. Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[33]. Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, ст. 267 Кодекса об административных правонарушениях).

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий[34]. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. -Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики[35]. Таким образом, административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.

В странах Западной Европы термин "административная юстиция", сыгравший позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в XIX в.[36], когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий[37]. В Российской Федерации и в настоящее время термин "административная юстиция" используется в тех случаях, когда идет, например, дискуссия об обжаловании в суд действий и решений органов публичного управления (должностных лиц, государственных служащих и других субъектов права), о возможности создания в России самостоятельной системы административных судов или выделения в судах общей юрисдикции специализации (или коллегии) по административным спорам. Вопросы административного правосудия (административной юстиции) обсуждают в настоящее время и судьи арбитражных судов, рассматривающих административные споры, т. е. споры, возникающие из административных правоотношений[38].

В начале XX в., также как и сегодня, существовало два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражали два противоположных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключался в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов (доктрина единой юстиции), а второй — в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждались бы в ведомстве управления (доктрина специальных административных судов). Этим двум направлениям теоретической мысли соответствовали две системы организации административной юстиции на практике: единая административная юстиция создавалась в Англии, Северо-Американских Штатах, Швейцарии, Дании, Норвегии, Бельгии; система специальных коллегий была установлена в ведомстве управления во Франции, Испании, Португалии, а также в Пруссии и других германских государствах[39].

 

[1] Под правосудием традиционно понимается применение судом (судьей) в установленном законом процессуальном порядке норм права к конкретному спору (факту, действию, бездействию, отношению) с обязательным установлением правовых последствий для участвующих в этом споре лиц.

[2] См. список источников в конце монографии.

[3] См., например: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72—80; Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 1 и 2. СПб., 1910; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925 и др.

[4] См., например: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78—93. В течение пяти последних лет было защищено несколько диссертаций по проблемам административной юстиции: См., например: Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Усанов В. Е. Институт административной юстиции в системе административного права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

[5] См.: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП. 1997. № 6. С. 11—20; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Там же. 1997. № 5. С. 128—136; Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Там же. 1997. № 7. С. 117—125; Костарева Т. А. О судебной системе ФРГ // Там же. 1997. № 8. С. 128—138.

[6] См.: Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Сов. право. 1925. № 4 (16). С. 83

[7] См.: Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8.

[8] См.: Лория В. А. Существует ли административная юстиция в советском праве? // Правоведение. 1970. № 1. С.110—114

[9] См.: Дурнев В. Нужен административный суд // Сов. юстиция. 1988. № 6. С. 25—26

[10] Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 154

[11] Там же. С. 155

[12] См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2—4

[13] Там же. С. 3—4. См. также: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18—20

[14] Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 4

[15] См.: Доклад Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева на V Всероссийском съезде судей 27 нояб. 2000 г. // Вести. ВАС. 2001. № 1. С. 10

[16] См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении // ГиП. 1994. № 5. С. 42

[17] См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 31

[18] См.: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. С. 78

[19] См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин^т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 132. Такого же мнения придерживается И. В. Панова. См.: Панова И. В. Юридический процесс. Саратов: Светопись, 1998. С 50—51.

[20] См.: Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4. С. 53.

[21] Ученые, исследовавшие проблему административной юстиции, указывают на различные ее свойства. Например, Д. М. Чечот выделяет три общие черты административной юстиции. 1) отнесение к ее ведению споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами, с другой (т. е. спор об административном праве), 2) создание специального органа для рассмотрения указанных споров; 3) рассмотрение споров при соблюдении судебной процессуальной формы. См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). С. 29—31.

[22] См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 115; Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект // Правоведение. 1998. № 4 С. 54

[23] О юридической конфликтологии см.: Жеребкин В. С. Правовая конфлик-тология. Владимир, 1997; Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // ГиП. 1995. № 9; Общие вопросы конфликтологии. Ч. 1 / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1993; Юридический конфликт: сферы и механизмы. Ч. 2 / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения. Ч. 3 / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1995; Поленина С. В. Юридическая конфликтология — новое направление в науке // ГиП. 1994. № 4; Худойкина Н. В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. М., 1996.

[24] См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 68—79; Он же. Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. С. 29—31.

[25] См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию). С. 70.

[26] См.. Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию). С. 72—75

[27] См.. Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: материально-правовой аспект. С.54

[28] Следует отметить, что в литературе встречается и противоположное мнение, т. е. что административная юстиция в большей мере "встроена" в систему исполнительной власти

[29] Например, в Эстонии 21 июня 1993 г. был принят закон об административной судебной процедуре См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред. Д. Дмс. Галлиган и др. К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. С. 619—625

[30] См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С.53

[31] См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9. С. 14

[32] См.: Бахрах Д. Н. Общая и специальная жалобы // Правоведение. 1987. № 6. С. 35—43; Он же. Административное право. С. 43—50, 52

[33] Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970

[34] См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 225. См. также: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994; Он же. Коллизионное право: Учеб. пособие. М., 2000

[35] См.: Мату зов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения. С. 238—239.

[36] В настоящее время во многих странах мира созданы и успешно функционируют административные суды (административные трибуналы), являющиеся самостоятельной частью судебной системы и самого правосудия Эти суды рассматривают иски граждан по правилам, установленным административно-процессуальным законодательством.

[37] В недавнем прошлом часто цитировались написанные еще в XIX в. слова Ф. Энгельса о том, что "первое условие всякой свободы — ответственность всех чиновников за все свои служебные действия по отношению к любому из граждан перед обыкновенными судами и по общему праву" (см. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 34. С. 103).

[38] См.: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 120—128; № 8. С. 68—74

[39] См.: Рязанский В. А. Единство процесса. М.: ГОРОДЕЦ, 1996. С. 37.

§ 2. Субъективные публичные права

Традиционно в систему прав и свобод человека и гражданина включаются политические, социальные, экономические, гражданские, культурные и личные права. Основные права и свободы, установленные в Конституции РФ, являясь высшей социальной ценностью, предоставлены человеку природой, не отчуждаемы и носят естественный характер; они действуют непосредственно; государство устанавливает механизмы и правовые средства признания, обеспечения и правовой защиты[1]; российская "модель" прав и свобод человека должна соответствовать международным стандартам и требованиям правового государства.

В середине 20-х гг. нынешнего столетия культивировалось мнение, что соблюдение прав гражданина в сфере государственного управления представляет собой непреходящую ценность, и что обеспечение прав и свобод гражданина нельзя считать второстепенным делом[2]. Современные административисты, обсуждая вопросы реформы административного права, настаивают на необходимости учета прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения их правовой защиты[3]. При всей спорности мнения К.С. Вольского относительно того, что данное требование является конъюнктурным[4], следует признать его правоту в том, что защита субъективных прав и свобод граждан как функция административного права появилась на рубеже XIX—XX вв.[5], т. е. тогда, когда полицейское право постепенно, под влиянием различных факторов, превращалось в право административное, созидающее и охраняющее право.

Проблема административно-судебной защиты прав и свобод граждан непосредственно связана с проблемой анализа правоотношения "аппарат управления — гражданин"[6], в котором субъектами являются само государство (органы управления, должностные лица) и гражданин. На сегодняшний день в России сложился стратегический дисбаланс во взаимоотношениях государства и личности, в связи с чем политику в области прав человека следует ориентировать на создание нового качества правовой защищенности людей[7]. По нашему мнению, расширение судебной правовой защиты граждан в области государственного управления и местного самоуправления станет прямым следствием проведения такой политики. Причем эта политика должна привести не только к изменению правового содержания взаимоотношений государства и граждан, но и к созданию независимой административной юстиции. В этой связи трудно принять точку зрения В. Н. Синюкова и Ф. А. Григорьева относительно того, что "сложившиеся за много лет экономические и социальные структуры не позволяют сейчас рассчитывать на самостоятельность человека в его отношениях с государством, для достижения которой потребуется еще долгое экономическое и правовое развитие". На наш взгляд, этот процесс следует начать с установления новых правовых форм обеспечения прав граждан, в том числе права на судебную защиту, и установить в обществе режим соблюдения правопорядка и законности. Тогда гражданин при необходимости воспользуется своими правами и свободами; только в этих условиях он может проявить свою самостоятельность по отношению к власти.

Административная юстиция есть правовая защита субъективных публичных прав, поэтому считаем целесообразным коснуться, хотя и весьма кратко, этой важнейшей особенности возникающих в сфере административной юстиции отношений. Проблема судебной защиты от незаконных действий и решений административной власти неразрывна с проблемой субъективных публичных прав. Плодотворные дискуссии по проблемам субъективных публичных прав проводились еще в конце XIX — начале XX в. как в России[8], так и в западноевропейских странах[9]. В то время активно высказывалось требование признать за публичными правами качества, присущие субъективным правам личности. По мнению В. Н. Дурденевского, субъективное право — это "предоставленная объективным правопорядком возможность действовать с целью осуществления тех или иных человеческих интересов"[10]. Характер этих интересов обусловливает существование частных субъективных прав, когда преследуется личный интерес, и публичных субъективных прав, когда речь идет о публичном интересе (общее благо). Таким образом, если субъективные права гражданина могут принимать характер публичных прав, тогда речь идет об обеспечении и удовлетворении публичного или общественного интереса (или, по В. Н. Дурденевскому, "по достижению не своего, социоцентрического интереса"[11]). Само общество с неизбежностью должно создавать такую атмосферу, чтобы гражданин питал постоянный интерес к государственным делам, видел связь между личным интересом и интересом общественным (или государственным)[12].

Теория субъективных публичных прав глубоко анализировалась русским мыслителем Б. А. Кистяковским, который, соглашаясь с другими исследователями, говорившими о гарантиях прав и свобод личности как о важнейшем (третьем) условии господства права в современном государстве, отмечал, что государство становится правовым лишь тогда, когда устанавливается принцип независимого от государства существования человеческой личности, которая имеет перед ним приоритет[13]. Автор начинает свои рассуждения о субъективных публичных правах с указания на то, что Декларация прав человека и гражданина впервые на европейском континенте была провозглашена французским Национальным Собранием в 1789 г., а затем воспринята с некоторыми изменениями и дополнениями практически всеми конституциями европейских стран. Сами по себе принципы Декларации являются понятными истинами, например: личная неприкосновенность, свобода передвижения, свобода совести, слова, печати, профессии, собраний и союзов. Естественные права человека определяли абсолютное значение прав и свобод, которые провозглашались Декларацией; как следствие, их абсолютное значение предопределяло неотъемлемость и неприкосновенность субъективных публичных прав граждан.

Критика теории школы естественного права велась, с одной стороны, представителями истории и социологии, а с другой — представителями правоведения. Первые видели в провозглашении личных и общественных свобод как субъективных публичных прав чисто историческое явление, т. е. условия и потребности определенной исторической эпохи в развитии общества и государства как бы автоматически обусловливали провозглашение субъективных публичных прав. Вторые не считали свободу личности, обусловленную правами человека и гражданина, субъективным правом граждан; они говорили о ней как о следствии права объективного, т. е. что она возникла в связи с формированием и установлением в конституциях общего государственного правопорядка[14]. Главным в существе критики со стороны юристов являлось отрицание за правами человека и гражданина характера субъективных прав, недооценки личности и, соответственно, переоценки государства и его значимости как для развития общества, так и для отдельного индивидуума.

Б. А. Кистяковский подчеркивает большую роль в развитии теории субъективных публичных прав немецкого ученого Г. Еллинека, который все субъективные публичные и политические права разделил на три категории: 1) права, гарантирующие свободы личности от государства: неприкосновенность личности, жилища, писем, свобода передвижения, совести, профессий, мнений, печати; 2) права личности на положительные услуги со стороны государства: правовая охрана личности со стороны государства; создание государством материальных и процессуальных механизмов защиты прав и свобод граждан. Отмечалось, что в тот исторический период времени государство было не в состоянии гарантировать все притязания гражданина на положительную деятельность государства; 3) права личности на участие в организации государства и в направлении его деятельности: сюда относятся все субъективные публичные и политические права, например, избирательное право, право петиций и обращений[15]. В гл. 12 "Государственного права (общего и русского)" Б. А. Кистяковского рассматриваются публичные права и обязанности русских граждан, установленные различными законами конца XIX — начала XX в. В качестве вывода, характеризующего публично-правовое положение русских граждан, Б. А. Кистяковский констатирует, что неприкосновенность и свобода личности далеки были в России того времени от полного осуществления; их нужно было гарантировать как субъективно-публичные права граждан, а также устанавливать в законах ответственность должностных лиц[16].

В начале XX в. существовали и иные теории субъективного права и субъективных публичных прав граждан. Я. М. Магазинер определял субъективное право как открытую для личности возможность беспрепятственно действовать, когда государство устанавливает за собой обязанность не противодействовать осуществлению гражданами свободы действий[17].

В отечественной правовой науке более позднего периода не раз обращалось внимание на то, что содержание конституционных прав и свобод граждан показывает связь и взаимообусловленность интересов государства и личности, а также личных и общественных интересов в структуре интересов личности[18]. В советские | годы проблеме правового статуса личности, содержанию правового статуса гражданина, гарантиям прав, свобод и законных интересов личности, сущности субъективных прав уделялось серьезное внимание[19]. К сожалению, в современных правовых исследованиях не находит достаточного освещения такой аспект, как "субъективные публичные права", т. е. не исследуется "публичность" субъективных прав. Однако в некоторых работах уделяется внимание понятию "субъективное право", когда исследуются некоторые методологические вопросы взаимоотношений между гражданином и государством, юридическое содержание субъективных прав граждан, формы, способы, стадии и проблемы их реализации[20].

Установленное субъективное право представляет собой обеспечиваемую и гарантируемую законом меру возможного поведения субъекта права. Законодатель обязан не только провозглашать потенциальную возможность реализации субъективных прав, но и возможность их практического осуществления[21]. Система конкретных субъективных прав, установленных многочисленными отраслями объективного права, обеспечивает практическое осуществление естественных прав человека. Позитивное право не направлено на разрушение естественно-правовой концепции прав человека. Современное отраслевое российское законодательство подтверждает этот вывод. Теоретики права не отрицают, что все новые современные политические, социальные, экономические и юридические достижения в области теории и практики прав человека и гражданина вполне укладываются в традиционное общепринятое учение о субъективном праве, ибо "главное в этом учении — возможность притязать на конкретный минимум социальных благ и определенное поведение соответствующих контрагентов (общества, государства, должностных лиц, правообязанных граждан, органов, организаций), обращаться в компетентные инстанции за защитой своих интересов, опираясь на прямое действие новых конституционных законов и деклараций"[22]. Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, в юридической литературе концепция естественного права уже не отвергается, как раньше, а, напротив, всячески отстаивается и пропагандируется[23].

Весьма продуктивным подходом в исследовании этого вопроса является рассмотрение правового статуса гражданина как субъекта публично-правовой деятельности[24]. В современном правовом государстве гражданин является и субъектом, и объектом реализации властных действий. Субъективные права гражданина обязательно характеризуются признаком публичности, что означает, по нашему мнению, возможность воздействовать на управленческие процессы, принимать участие в государственной и общественно-политической деятельности, пользоваться всеми установленными в Конституции РФ основными правами и свободами, обжаловать действия органов публичного управления и их должностных лиц в суд. Деятельность граждан в публично-правовой сфере осуществляется в рамках созданных публично-правовых институтов и учреждений. Данные правоотношения характеризуются тем, что, с одной стороны, субъект властных полномочий обязан содействовать осуществлению прав и свобод граждан, а с другой — гражданин в случае нарушения конституционного положения о необходимости признания, соблюдения и защиты прав и свобод гражданина и человека вправе обращаться с жалобами и исками к публичной власти в суд или управленческие органы. Современное право "связывает" власть и государство посредством общерегулятивных правоотношений, которые показывают, что само государство является участником правоотношений и выполняет перед своими контрагентами (обществом, гражданами) соответствующие обязанности, соблюдает запреты, несет ответственность[25]. Всякие субъективные права человека имеют в качестве корреспондирующей стороны обязанности. Административно-правовые споры, возникающие между гражданами и государством, являются прямым следствием нарушения одной из сторон общерегулятивного публично-правового отношения установленных для нее правил, режима, обязанностей.

Субъективное право как юридическая категория традиционно означает выраженные в правовой норме и установленные в ней: 1) свободу поведения индивида в границах, закрепленных правовой нормой; 2) возможность пользования определенным социальным благом; 3) полномочие на совершение конкретных действий и право требования соответствующих действий от других лиц; 4) возможность обратиться за защитой права в суд[26]. Субъективные права всегда связываются с возможностью удовлетворения интересов граждан в различных сферах (экономической, материальной, духовной и т. д.).

По мнению Н. И. Матузова, общепринятое учение о субъективном праве как гарантированной государством мере возможного (дозволенного) поведения личности объединяет все современные политические, социальные, экономические и юридические новации. Главными в этом учении являются следующие положения: 1) возможность притязания на конкретный минимум социальных благ и определенное поведение соответствующих контрагентов (общества, государства, должностных лиц, правообязанных граждан, органов, организаций); 2) право обращаться в уполномоченные органы за защитой своих интересов, обосновывая свое притязание прямым действием федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации; 3) адекватное и своевременное отражение объективных потребностей развития общества, интересов и запросов личности[27]. А. В. Малько исследует проблему субъективных прав вместе с вопросом о законных интересах, между которыми имеется не только много общего, но и некоторые различия по сущности, содержанию и структуре[28]. Сущность субъективного права заключается в юридически гарантированной и обеспеченной обязанностями других лиц возможности. Сущность законного интереса состоит в простой дозволенности определенного поведения, т. е. дозволенность имеет характер лишь правового стремления и не обеспечена конкретной юридической обязанностью; в ней отсутствует указание действовать строго определенным в законе образом и требовать соответствующего поведения от других лиц[29].

В систему субъективных прав входят также и права, получившие название "процессуальных прав": право на обращение в государственные и муниципальные органы; право на защиту своих прав; право на обращение с жалобой в суд. Вместе с тем, сами административные процедуры, предназначенные для реализации субъективных процессуальных прав индивида, выходят за рамки непосредственного содержания субъективных прав; они суть способы обеспечения этих прав личности.

В теоретической правовой литературе различают три категории субъективных прав человека и гражданина[30].

В соответствии с классификацией Б. С. Эбзеева[31], первая группа субъективных прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая не может быть объектом притязаний самого государства. Более того, государство должно защищать данную сферу субъективных прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц. В эту группу субъективных прав входят, например: право на неприкосновенность личности и жилища; тайна переписки; свобода передвижения; свобода мысли, совести и религии; свобода слова, печати, собраний, уличных шествий и демонстраций.

Вторая группа субъективных прав включает в себя право на участие в управлении государством и обществом (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме).

Третья группа субъективных прав предоставляет индивиду возможность требовать от публичной власти, государства и его органов позитивной деятельности по обеспечению признанных за личностью прав и свобод (например, право на труд, образование, материальное обеспечение в старости, по болезни и т. д.).

Важнейшими вопросами в теории субъективных публичных прав являются их гарантии. Традиционно выделяются несколько видов гарантий прав граждан: материальные, политические и юридические. Юридические гарантии — это правовые средства и способы охраны и защиты прав человека и гражданина. Государство обязано обеспечивать право личности на судебную защиту, на получение квалифицированной юридической помощи, на доступ к правосудию, на возмещение причиненного публичной властью ущерба. Основным принципом формирования системы юридических гарантий субъективных публичных прав является всеобщность их правовой защиты, т. е. использование всех доступных и легализованных законом способов охраны и защиты прав граждан. Исследователи выделяют гарантии реализации и гарантии охраны прав личности[32]. "К. последним относятся: конституционный контроль и надзор, меры защиты и ответственности виновных за нарушение прав и свобод личности, процессуальные формы осуществления контроля и надзора, средства предупреждения и профилактики нарушений прав человека и гражданина, а также другие правовые средства.

Административная юстиция представляет собой способ реализации конституционного права гражданина на обжалование[33];

данное субъективное публичное право характеризуется специфическими особенностями, имеет сложное содержание; для его осуществления устанавливается особый механизм реализации, включающий в себя его гарантии.

Таким образом, субъективные публичные права направлены на усиление социальной роли государства, обеспечение действенности основных принципов правового государства, ограничение публичной власти и уменьшение ее "могущества и всесильности"; они устанавливают независимость личности и обеспечивают публичные интересы, а в необходимых случаях — и совершение государством и его органами (должностными лицами) соответствующих действий и решений. Административная юстиция позволяет осуществлять защиту прав и свобод граждан в случаях, когда действия (бездействие) органов управления и их должностных лиц ограничивают субъективные публичные права граждан. Как известно, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (например, отказ паспортно-визовой службы гражданину в его регистрации по новому месту жительства не может рассматриваться иначе, как обстоятельство, препятствующее ему оформить снятие с регистрации по прежнему месту жительства).

В настоящее время политики, государственные деятели и, конечно, ученые, отмечают нереализованность в России многих прав человека и гражданина, провозглашенных в Конституции РФ, т. е. основные права и свободы человека представляют собой лишь юридически закрепленные возможности, носящие формальный характер. Н. И. Матузов отмечает, что вся система субъективных прав и свобод российских граждан представляет собой "совокупность возможностей — либо уже реализуемых, либо еще нереализованных, либо вообще нереальных"[34]. Автор с сожалением отмечает, что две последние категории встречаются гораздо чаще, чем первые. Поэтому, учитывая угрозу дискредитации прав человека в России, необходимо создание новых или обеспечение реализации или функционирования уже установленных в российских законах правовых средств. Одним из таких юридических инструментов является судебная защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция является в структуре судебно-правовой защиты одним из действенных способов обеспечения реальности использования гражданами предоставленных им законом правовых возможностей.

Административная юстиция — важнейшая правовая гарантия осуществления правового статуса личности, которая проявляется в следующих характерных чертах правового обеспечения указанного статуса субъектов права: 1) административная юстиция позволяет проверить законность реализации государственными и муниципальными органами, а также их служащими установленной компетенции (полномочий); 2) она дает возможность определить качество исполнения установленных для должностных лиц обязанностей, которые направлены на усиление юридических гарантий личности; 3) административная юстиция позволяет на практике реализовать нормы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей с целью обеспечения правового статуса личности; 4) она содействует практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, дает возможность возместить причиненный этим лицам ущерб.

Одним из важнейших аспектов теоретического развития проблемы субъективных публичных прав является определение конкретных направлений политики в области прав человека, способной создать в будущем эффективную модель правового регулирования в этой сфере, которая обеспечила бы новое качество правовой защищенности людей[35]. Одним из возможных правовых средств реализации такой политики и станут законодательное установление административно-судебной формы защиты субъективных публичных прав, а также развитие теории и практики административной юстиции в целом.

 

[1] О защите прав человека см., например: Сальников В. П., Цмай В. В. Современная система защиты прав человека // Правоведение. 1999. № 1. С. 82—98

[2] См : Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927. С. 29—30.

[3] См.: Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 36—37.

[4] См.: Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 125.

[5] Там же.

[6] См.: Белъский К. С. Феноменология административного права. С. 81—83; Елистратов А. И. Административное право. М., 1911; Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 76—89 (опубликовано также: Правоведение. 1994. № 4. С. 84—90).

[7] См.: Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы право-реализации. Саратов: СВШ МВД РФ. 1995. С. 45—46. О проблемам соблюдения и правовой защищенности прав и свобод в современной России см.: Матузов Н. И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. №4. С. 29—35.

[8] См.: Дурденевский В. Н. Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. 1994. № 3. С. 78—95; Елистратов А. И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913; Основные начала административного права. М., 1917; Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. СПб., 1905; Рождественский А. А. Теория субъективных публичных прав. М., 1912; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1912.Вып. Ill; Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898

[9] См.: Jellinek G. System der subjiectiven offenthchen Rechte. 1905.

[10] Дурденевский В. Н. Субъективное право и его основное разделение. С. 82

[11] Там же. С. 93

[12] См.: Черниловский 3. М. Гражданское общество: опыт исследования // ГиП. 1992. № 6. С. 150

[13] См.: Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В. В. Сапова. СПб.: РХГИ, 1998. С. 535.

[14] Там же С. 539—540

[15] См.. Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В. В. Остова. СПб.: РХГИ, 1998. С. 542—543.

[16] Там же. С 559—571

[17] См.- Магазинер Я. М. Заметки о праве // Правоведение. 2000. № 5. С. 217—218.

[18] См. глубокое научное исследование Н В. Бутусовой правоотношений между государством и личностью. Бутусова Н. В. Государственно-правовые отношения между советским государством и личностью. Воронеж Изд-во ВГУ, 1986

[19] См., например: Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР М., 1985, Воеводин В. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972; Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности. Теоретические вопросы. М., 1968, Патюлин В. А. Государство и личность в СССР. Правовые аспекты взаимоотношений М., 1974; Правовая система социализма Функционирование и развитие / Под ред А М. Ва-силъева. Т. 2 М.. Юрид. лит., 1987. С. _71—93; Фарбер И. Е. Свободы и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974

[20] См.. Дмитриев Ю. А., Златопольский А. А. Гражданин и власть. М.: Манускрипт, 1994

[21] См.: Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение.2000. № 3. С. 26—30

[22] Матузов Н. И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998 № 4 С. 27. См. также. Бахин С. В. Всеобщая декларация 1948 года: от каталога прав человека к унификации правового статуса личности // Правоведение. 1998. № 4 С. 3—12; Иваненко В. С. Всеобщая декларация прав человека и Конституция Российской Федерации // Правоведение. 1998. № 4 С. 12—22.

[23] См.: Матузов Н. И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. № 4. С. 23

[24] См: Тихомиров Ю. А. Публичное право М.: БЕК, 1995 С. 126—134

[25] См . Матузов Н. И. Права человека и общерегулятивные правоотношения // Правоведение 1998 № 4 С 44—45

[26] См., например: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукаше-вой. М.: НОРМА, 1996. С. 34—35

[27] См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 224—227. См. также: Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987. С. 71—111; Мицкевич А. В. Демократизация законодательства о правах человека // Сов. законодательство: пути перестройки. М.: Юрид. лит., 1989. С. 172—212. См. также: Лукашук И. И. О современной концепции прав человека // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 46—53.

[28] См.: Малько А. В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. 2000. № 3. С. 37—38

[29] Там же. С. 38—39

[30] См., например: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. Учеб М.: Юристъ, 1995. С. 194—223; Государственное право Германии / Под ред. И. Изензее и Л. Кирххофа. М., 1994. Т. 2. С. 161—302

[31] См.. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 195—196

[32] См.. Там же. С. 240—241. См. также: Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, СВТ МВД РФ, 1996.

[33] В юридической литературе конституционное право гражданина на обжалование уже являлось предметом отдельного научного исследования, в котором обстоятельно были рассмотрены вопросы о понятии, функциях и содержании этого права, его месте в системе основных прав и свобод, механизме реализации данного права. См., например: Карасе-ва М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1989.

[34] Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение. 2000. № 3. С. 20

[35] См.: Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система: Вопросы право-реализации: Учеб. пособие. Саратов: СВШ МВД РФ, 1995. С. 45; Юридические гарантии прав личности в Российской Федерации (По материалам "круглого стола") // ГиП. 2000. № 11. С. 95—107.

§ 3. Судебная власть, судебный контроль и правовая защита прав и свобод граждан и юридических лиц

В данном параграфе будут рассмотрены следующие вопросы: 1) сущность современной судебной власти, ее функции[1] и структура; 2) судебный контроль; 3) защита прав и свобод граждан и юридических лиц.

Б. А. Кистяковский критиковал своего современника А. М. Кулишера — автора исследования "Защита субъективных публичных прав посредством иска"[2] — за одностороннее истолкование им роли административной юстиции, признав ее исключительной задачей восстановление субъективного права, хотя он и отметил особо значение именно искового принципа как двигателя административной юстиции. По мнению Б. А. Кистяковского, при помощи административной юстиции "в первую очередь должна производиться проверка, соответствует ли обжалованный административный акт нормам действующего объективного права. Следовательно, утверждение и поддержание авторитета норм объективного права является задачей административной юстиции не в меньшей степени, чем восстановление субъективных прав"[3]. Б. А. Кистяковский неоднократно подчеркивает в своей работе, что природа административных задач такова, что обусловливает "известный простор для решения возникающих вопросов в одну или другую сторону, а в таком случае могут возникать сомнения относительно соответствия принятых решений действующему праву". Автор делает вывод, что судебная проверка актов административной власти вводится в правовых государствах для "устранения любых сомнений и для строгого согласования всех актов административной власти с действующим правом"[4], и что она производится по жалобе заинтересованного лица и может вести как к "отмене акта, не соответствующего нормам объективного права, так и к восстановлению нарушенного субъективного права"[5].

Судебным контролем можно считать осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы. Судебный контроль осуществляется судами (конституционными (уставными), I судами общей и арбитражной юрисдикции) с целью охраны конституционного строя страны, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения режима законности в целях восстановления и охраны прав и законных интересов человека и всего гражданского общества[6]. Судебный контроль всегда осуществляется в той или иной форме правосудия (правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений). Поэтому при соотношении понятий судебного контроля и правосудия первичным является понятие правосудия. Осуществление правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений, должно происходить при обязательном соблюдении конституционных принципов организации и функционирования правосудия (например, принцип состязательности, равноправия сторон, открытое разбирательство дела, независимость и неприкосновенность судей)[7]. В литературе в качестве функций судебного контроля рассматриваются функции социальной превенции, правоохраны, корректировки, регулирования, информирования[8].

Судебный контроль над нормотворчеством начинается в России при рассмотрении судьей (судом) юридического спора (дела). Главным (но не единственным) принципом, которым должен при этом руководствоваться судья, является принятие решения на основе норм конкретного закона, регламентирующего соответствующие отношения. Однако при принятии решения часто необходимо устанавливать иерархию (подчиненность) нормативных правовых актов, которые могут быть использованы при рассмотрении конкретного дела (спора). Если судья устанавливает, что подлежащий в данном случае применению законодательный акт противоречит нормам Конституции РФ или закону, имеющему более высокую юридическую силу, то решение суда основывается на положениях нормативного акта, обладающего большей юридической силой.

Административная юстиция — это одна из форм осуществления судебного надзора за публичным управлением, в рамках которого судом проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов (правовых актов управления), принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, привлекаются к ответственности лица, виновные в нарушениях закона. Решением суда административный акт может быть полностью отменен либо частично изменен. В отличие от судебного надзора[9] (контроля в более узком его смысле) органы управления, осуществляя контрольную деятельность, оценивают не только законность издания и исполнения правового акта управления, но и его целесообразность и эффективность[10].

Традиционно в литературе рассматриваются два вида нормоконтроля: абстрактный и конкретный. Абстрактный нормоконтроль заключается в проверке законности правовых актов независимо от того, применяются ли эти акты в конкретном деле, нарушаются ли спорным нормативным актом конкретные права конкретного лица. Абстрактный (или непосредственный) судебный контроль в сфере публичного управления осуществляется судом при рассмотрении гражданского дела по правилам гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального законодательства в результате подачи жалобы лицом или по протесту прокурора о незаконности действий органов исполнительной власти, о несоответствии федеральному закону административного акта. Результатом абстрактного (непосредственного) нормоконтроля может стать утрата юридической силы конкретного правового акта.

Осуществляемый судом конкретный нормоконтроль заключается в том, что суд, установив несоответствие нормативного акта закону и нарушения им субъективных прав и интересов конкретного лица, принимает решение о признании данного акта недействующим (незаконным). Конкретный (или косвенный) судебный" контроль применяется при рассмотрении судами различных гражданских, уголовных или административных дел. В данном случае выяснение вопроса о законности тех или иных административных действий и правовых актов управления является второстепенной задачей (что не умаляет ее значимости и обязательности) по отношению к главной задаче судебного разбирательства. Факты нарушения законности при принятии административных актов могут быть отражены судом (судьей) в частном определении, в судебном решении или в постановлении о направлении дела на дополнительное расследование. Такой вид судебного контроля за нормативными правовыми актами в литературе называется "опосредованным контролем", т. е. при разрешении конкретных дел суд принимает решение на основании установленной Конституцией иерархической соподчиненности нормативных правовых актов в случае выявления, что подлежащий применению закон или иной нормативный акт не соответствует Конституции РФ или общепризнанным принципам и нормам международного права либо конкретный нормативный акт не соответствует нормативному акту более высокого уровня (более высокой юридической силы и значимости для правоприменительной практики)[11].

Встречается мнение о необходимости разработки федерального закона[12], который, во-первых, определил бы понятия абстрактного и конкретного нормоконтроля, а во-вторых, установил бы процедуру осуществления нормоконтроля судами общей юрисдикции, отграничивая их полномочия от компетенции Конституционного Суда РФ, и регулировал порядок принятия решений по данной категории дел, а также их исполнение. В рамках обсуждения этой проблемы ставится также вопрос о введении нового для российского права института — жалобы в общих интересах, т. е. жалобы, направленной в защиту не собственных субъективных прав, а прав и интересов других лиц, т. е. неограниченного круга субъектов права; в этом случае каждый гражданин будет иметь право оспаривать неограниченное количество нормативных правовых актов[13]. Следует отметить, что во многих странах жалоба в защиту "чужих" прав и интересов запрещена.

С практической точки зрения, очень важно, чтобы признанный судом недействующим (незаконным) нормативный правовой акт был действительно отменен или изменен принявшим его органом публичного управления и должностным лицом. Однако "недействующий" акт управления может очень долго считаться неотмененным или неизмененным. На него нельзя, конечно, ссылаться при рассмотрении соответствующих дел или принятии решений; однако в данном случае не достигается конечная цель нормоконтроля — отмена незаконного акта управления и создание новой качественной правовой основы для регулирования соответствующих управленческих отношений.

Российское правосудие, обеспечивая права и свободы гражданина, должно осуществляться на основе установленного в законах разграничения компетенции, (юрисдикции, подведомственности дел) судов различных видов в области защиты прав и свобод личности, при использовании специфических процессуальных отраслевых правовых норм. Главным требованием, предъявляемым к судебному контролю, является полномасштабность судебно-правовой защиты прав и свобод граждан[14], т. е. контролю должны подлежать всякие решения и действия публичной власти и их представителей.

Необходимость усиления судебного контроля за законностью административной деятельности органов публичной власти и их служащих обусловлена тем, что должностные лица являются субъектами реализации мер государственного принуждения. В последние годы увеличилось число правоприменяющих субъектов, имеющих право использовать методы властного государственного управления, применять меры государственного (административного) принуждения, налагать на физических и юридических лиц установленные законодательством административные взыскания. К ним, например, относятся должностные лица органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, комиссии Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации, архитектурно-строительного надзора, Антимонопольного комитета Российской Федерации, Российской транспортной инспекции, федерального казначейства. Поэтому с одной стороны всем субъектам необходимо знать свои полномочия и пределы административного воздействия, а с другой — уполномоченные субъекты должны применять меры государственного принуждения в соответствии с положениями действующего законодательства, не нарушая при этом законных прав и свобод граждан.

Защищать права и свободы граждан, согласно Конституции РФ (ст. 18, 33, 45), обязаны также и органы исполнительной власти. Но именно в этой ветви государственной власти пока еще не создан четко работающий механизм такой защиты. Поэтому зачастую реализация гражданином его прав зависит не столько от закона, сколько от усмотрения администрации или произвола недобросовестного чиновника. Нынешнее государство, его структуры нередко проявляют крайнее безразличие к правам и свободам человека. Должностные лица даже не утруждают себя заверениями в приверженности к ним, чувствуя безнаказанность и свободу от любой ответственности. Механизм пресечения чиновничьего произвола практически отсутствует[15]. Особенно важно обеспечить режим законности при реализации государственными служащими мер административного принуждения. Законность применения этих мер представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий правовые нормы различных отраслей (материальных и процессуальных). Законность в сфере административной юрисдикции состоит в осуществлении специально созданными государственными органами контрольно-надзорных функций по выявлению несоответствия (либо соответствия) действий юридических и физических лиц правовым установлениям, предусматривающим возможность наложения административных санкций за неправомерное поведение, ненадлежащее выполнение должностными лицами своих обязанностей. Главная цель контрольно-надзорных органов состоит в создании и поддержании режима законности в области административной юрисдикции.

Судебная власть занимает особое место среди других властей — законодательной и исполнительной. Институт судебной власти в последние годы был достаточно освещен в юридической литературе[16]. Судебная власть стала предметом научных исследований[17]. В советские годы, "однако, речь о судебной власти не шла, а использовался термин "правосудие", т. е. рассмотрение судом в установленном процессуальными законами порядке уголовных и гражданских дел. Правосудие считалось одной из многочисленных государственных функций.

В конце 80-х и особенно начале 90-х гг. получила признание концепция самостоятельности судебной власти, в соответствии с которой последняя должна, во-первых, быть самостоятельной и независимой, а во-вторых — обеспечивать рассмотрение возникающих споров (дел) и осуществлять в установленных пределах внешний контроль за властью законодательной и исполнительной. Последующие законодательные новеллы в области организации судебной системы и установления статуса судей свидетельствовали о стремлении государства и общества создать действительно независимую судебную власть. В России были созданы Конституционный Суд РФ, арбитражные суды, которые осуществляют самостоятельные юрисдикционные функции; в 1992 г. был принят Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации". Вместе с тем на фоне очевидного общего прогресса развитие судебной власти происходит неравномерно, так как одни ее компоненты развиваются достаточно быстро, а другие медленнее.

Судебная защита гражданских прав, установленная в ч. 1 ст. 11 Гражданского кодекса РФ, осуществляется в соответствии с подведомственностью дел, определенной процессуальным законодательством, судом, арбитражным или третейским судом. Судебный надзор за законностью действий и решений исполнительной власти (органов государственного управления и местного самоуправления) стал активно расширяться в начале 90-х гг., когда были приняты новые законодательные акты, в том числе и Арбитражный процессуальный кодекс (в его первой редакции от 1992 г.[18]). Принятые 5 апреля 1995 г. новый Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"[19] и новый Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации[20], регламентируя судебный (арбитражный) надзор, устанавливают подведомственность арбитражному суду экономических споров, вытекающих из административных правоотношений (ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Гражданский кодекс РФ (Часть первая) в ст. 13 устанавливает, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в предусмотренных законом случаях и нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В этом случае нарушенное право подлежит восстановлению либо защите установленными законом иными способами (например, прекращением или изменением правоотношения, неприменением судом акта государственного органа или местного самоуправления, противоречащего закону, компенсацией морального вреда).

Чтобы полнее представить взаимосвязь судебной власти с защитой прав и свобод граждан и юридических лиц, целесообразно выделить главные особенности судебной власти. Так, судебная власть[21]:

1) имеет особый источник формирования и потому обладает самостоятельностью и независимостью от законодательной и исполнительной ветвей власти, ни одна из которых не должна вмешиваться в специальную компетенцию власти судов и судейской деятельности;

2) формируется для решения специальных задач и осуществления особых государственных функций;

3) представляет собой определенную организационную структуру юрисдикционных органов, обладающих необходимыми властно-принудительными полномочиями, которые давали бы возможность исполнять принятые решения;

4) осуществляется в соответствующих процессуальных формах и при использовании специальных процедур.

Указанные особенности организуют судебную власть в такую систему, которая способна обеспечивать оптимальный режим деятельности всех ветвей государственной власти и выполнения государством своих функций.

Вместе с тем формирование судебной власти в России, несмотря на принятие Федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации", еще не завершено; в перспективе возможны изменение ее структуры, уточнение ее задач и функций, реформа процессуальных правил разрешения споров (дел), совершенствование правового статуса судей и улучшение самой судейской деятельности.

Выделяются следующие основные функции судебной власти:

1) функция правосудия (конституционное, административное, уголовное, гражданское, арбитражное). Правосудие — это специфическая, присущая только судам форма осуществления властных полномочий органами судебной власти, завершающаяся принятием судебных решений, обязательных для исполнения всеми лицами, в отношении которых они выносятся[22];

2) контрольно-надзорная функция (юрисдикционный, судебный контроль), воплощенная, как правило, в форме конституционного контроля, контроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также административного контроля (т. е. контроля за законностью действий или решений органов исполнительной власти, их служащих и должностных лиц).

В литературе кроме указанных функций называются и такие, как функция формирования судейского корпуса и руководство судебной практикой (разъяснение судам Верховным Судом РФ вопросов и практики применения действующего законодательства)[23].

Т. А. Савельева выделяет в рамках функции правосудия следующие четыре направления деятельности судебной власти: а) судебный контроль за конституционностью нормативных и правоприменительных актов; б) сдерживание, уравновешивание законодательной и исполнительной властей; в) применение мер государственного принуждения; г) обеспечение социальной и юридической ценности актов правосудия, их обязательности, действенности и стабильности[24].

Правосудие как функция судебной власти представляет собой рассмотрение и разрешение судами гражданских, арбитражных и уголовных дел. Правосудие осуществляется судьями[25] на основе действующего процессуального законодательства и при соблюдении основных демократических принципов юридического процесса; процессуальные законы устанавливают процессуальный статус участников процесса, стадии процесса, способы доказывания и прочее.

Судебный контроль[26] (равно как и государственный контроль[27]) в сфере управления за действиями и решениями органов управления и их должностных лиц в более общем плане представляет интерес, с одной стороны, в аспекте правовой защиты субъективных прав как граждан[28], так и юридических лиц[29], а с другой, — в аспекте реализации современной правовой политики в области прав человека.

Основные права и свободы граждан были установлены в конституциях многих западноевропейских стран в середине прошлого столетия. Это явилось важнейшим достижением государственно-правовой мысли того времени. Реальное обеспечение конституционных прав и свобод граждан возлагалось на исполнительную власть, т. е. на систему органов государственного управления, а в конечном итоге — на чиновников. Тогда и возникла необходимость исследования правоотношений между гражданином, претендующим на осуществление своих прав и свобод, и чиновниками (должностными лицами), обязанными признавать, соблюдать, обеспечивать и гарантировать эти права и свободы. Уже к концу XIX — началу XX в. как административисты западноевропейских государств, так и русские исследователи, выделяли следующие элементы административного права: административный акт, особое властное правоотношение и публично-правовой договор[30]. При этом подчеркивалась их непосредственная связь с проблемой обеспечения прав и свобод гражданина: так, издание административного акта может ограничивать и нарушать права граждан (и тогда гражданин имеет право обратиться в суд за защитой); далее, особое властное правоотношение выражается в установлении общественных связей гражданина и публичной службы (самого государства); наконец, гражданин мог выступать и в роли равноправного субъекта по отношению к государственной власти, заключая с ней административный договор, т. е. в правовом государстве возможно установление горизонтальных связей между гражданином и исполнительной властью. В связи с этим А. И. Елистратов писал:

"Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными[31].

Реальное обеспечение правовой защиты субъективных прав граждан, установленных в Конституции РФ (а ранее — в Декларации прав и свобод человека и гражданина)[32] и в других законах, представляет собой важнейшую задачу современного правового государства. Необходимо добиваться максимальной эффективности правовой защиты нарушенных исполнительной властью (органами управления, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) прав и свобод граждан; в подобных случаях важнейшую роль играет правовой механизм восстановления нарушенных прав и свобод граждан и возмещения им причиненного ущерба. Российское законодательство устанавливает различные социальные и правовые формы и способы восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Одним из наиболее действенных способов является судебный контроль за исполнительной властью. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ судебная власть[33] является одной из трех ветвей государственной власти, органы которой самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей, подчиняясь только Конституции РФ и закону.

Судебная власть осуществляется только судами в лице судей[34] и привлекаемых в установленном законом порядке присяжных, народных[35] и арбитражных заседателей[36] посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. От степени эффективности их деятельности зависит и полнота обеспечения прав и свобод гражданина. Установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица[37], Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, суд принимает решение на основе правовых положений, имеющих наибольшую юридическую силу.

^  Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"[38] была определена судебная система Российской Федерации, включающая федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Российской Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ[39], Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные[40] и специализированные суды (эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции);

Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ (эти суды составляют систему федеральных арбитражных судов[41]). К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Отправление судебной власти происходит исключительно специально созданными на основе закона государственными органами. Таким образом, в нашей стране создана судебная система как самостоятельная ветвь государственной власти в виде: а) трехступенчатой иерархии судов общей юрисдикции; б) трехступенчатой системы арбитражных судов; в) Конституционного Суда РФ; г) судов субъектов РФ (конституционных (уставных) судов субъектов РФ, мировых судей). При этом сфера судебной власти субъектов РФ может быть подвержена специфическим изменениям.

Как было отмечено, функции судебного контроля осуществляются судами посредством конституционного, гражданского и административного судопроизводства. Конституционный контроль осуществляется за законностью и соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, актов субъектов РФ, публично-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров РФ. Административно-судебный контроль, т. е. контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами.

В отношении конституционного контроля принцип институционного оформления судебной власти в настоящее время уже реализован[42] — создан Конституционный Суд РФ, осуществляющий свою власть в форме конституционного судопроизводства (ст. 1 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ"). Самостоятельность этого органа обеспечена в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях; судьи имеют особый правовой статус; созданы специальные процессуальные формы. Конституционный суд решает исключительно вопросы права, оставаясь при этом органом конституционного контроля, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Контроль за законностью действий административно-правового характера, к сожалению, и по сей день не обеспечен традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, т. е. специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дела, собственной компетенцией, соответствующей процедурой, разрешения подведомственных дел, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной организационной структурой и соответствующей законодательной основой. Иными словами, пока нельзя говорить о сложившемся институте административной юстиции, хотя в истории советского государства и права, а также в постсоветский период в данной области происходили важные изменения: устанавливался судебный контроль за применением административной ответственности, наложением ряда административных взысканий; принимались законы, расширяющие возможности судебного обжалования управленческих решений.

Сравнение функции контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует нормативную, организационную и политическую "отсталость" в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции.

Учеными отмечается, что развитие судебного контроля за законностью административного управления в рамках искового судопроизводства противоречило российской национальной юридической традиции и не отвечало сути и назначению подобной функции[43]. Для судов стран континентальной правовой системы характерно применение действующего закона; суды не выполняют функцию правотворчества. Это обусловило особенности организации, формирования и содержания судебной власти, которая отличается многообразием судебных органов и ветвей судопроизводства, специальной компетенцией и подведомственностью общих судов, а также административных, хозяйственных, коммерческих, торговых, семейных и трудовых. Думается, едва ли можно согласиться с мнением В.В. Скитовича, полагающего, что "нахождение соответствующих норм в исковом судопроизводстве представляет собой своего рода правовую аномалию, доставшуюся нам с советских времен"[44], и что осуществление контрольных функций судебной власти в области функционирования власти исполнительной (контроля за административными актами, например) "по правилам искового судопроизводства ведет в тупик"[45]. Следует иметь в виду, что и в некоторых странах континентальной правовой системы административное судопроизводство начинается с направления в суд специального иска. В. В. Скитович пытается вообще исключить для административной юстиции функцию правосудия,. так как считает, что суд, рассматривая жалобу на административный акт, устанавливает прежде всего соответствие данного акта закону, т. е. решает вопросы не факта, а права, что является, по его мнению, осуществлением контрольно-надзорных Полномочий, а не правосудия[46]. Можно задать вопрос, а возможно ли вообще существование в "чистом виде" правосудия и судебного контроля? Ведь осуществляя правосудие, суд реализует и контрольно-надзорные функции, а проверяя законность принятого административного акта, судья выясняет статус субъекта, принявшего правовой акт, изучает нормативную основу деятельности этого субъекта, принимает его доводы, осуществляет доказывание, оценивает доказательства.

Вместе с тем, оценивая с самых широких позиций оформление судебной власти в области контроля суда за законностью функционирования администрации, многие авторы говорят о необходимости создания отдельной юрисдикционной процедуры, т. е. формирования самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации[47]. При этом в качестве специфических черт отечественной модели административной юстиции называются: функции правосудия и функции юрисдикционного контроля за законностью функционирования исполнительной власти (управления); собственно процессуальная основа; организационная обособленность и самостоятельность органов административной юстиции (например, административных судов).

Как уже неоднократно подчеркивалось, институт административной юстиции взаимосвязан с институтом правовой защиты прав и свобод граждан[48] и ее правовыми средствами, а также с судебными органами, обеспечивающими подобную защиту[49]. В Конституции Российской Федерации права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, гарантируется и обеспечивается правосудием их государственная защита (ст. 2, 18, 45 Конституции РФ). Установленное в ст. 46 Конституции РФ право на судебную защиту прав и свобод граждан характеризуется тем, что: такое право гарантируется каждому лицу (гражданину РФ, иностранцу или лицу без гражданства) и их объединениям; с целью защиты прав и свобод в судебном порядке можно обжаловать решения и действия любых органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, судебную защиту должны обеспечивать все созданные в настоящее время суды: Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, военные суды[50]. В течение последних пяти-шести лет законодательство о судебной системе Российской Федерации находилось в постоянном изменении. На сегодняшний день его развитие стабилизировалось: установленные в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" суды имеют ограниченную компетенцию по обеспечению и защите прав и свобод личности. В настоящее время каждый имеет право на обращение в Конституционный суд РФ с жалобой[51] на нарушение конституционных прав и свобод именно законом (федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции республик, уставы, законы субъектов Российской Федерации), если он применен или подлежит применению в конкретном деле. Конституционный суд РФ не имеет при этом полномочий по проверке конституционности индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов, нормативных и индивидуальных актов федеральных органов исполнительной власти, правоприменительной практики;

у него нет права давать заключения о конституционности действий высших должностных лиц. Обжалование всех иных актов (кроме законов) и решений, а также действий происходит в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вместе с тем к подведомственности судов общей юрисдикции (в том числе и их высшего звена) законодатель не относит дела об оспаривании не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Таким образом, гражданин не может оспорить в суде общей юрисдикции или арбитражном суде нормативный акт Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, даже если считает нарушенным свои права и свободы.

Важную роль в обеспечении судебной защиты прав и свобод граждан играют и постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ[52]. Повышению эффективности деятельности судов по разрешению жалоб граждан способствовало постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан"[53]; в нем разъяснены многие вопросы, которые возникают в правоприменительной практике, и изменено принятое Пленумом Верховного Суда РФ постановление от 18 ноября 1992 г. "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц"[54].

 

[1] О функциях судебной власти см., например: Савельева Т. А. Судебная власть в гражданском процессе / Под ред. И. М. Зайцева. Саратов, 1997. С.11—24.

[2] См.: Кулише? А. М. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юридический вестник. 1913. Кн. IV. С. 78—95

[3] Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ В. В. Сапова СПб.: РХГИ, 1998. С. 351

[4] Там же

[5] Там же.

[6] См.: Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и государственно-правовой практики: Автореф дисс. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1999. С.37.

[7] О конституционных принципах правосудия в Российской Федерации см.:

Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: Конституционные основы организации и деятельности. М. Юристъ 1998 С 125—214

[8] См.. Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и государственно-правовой практики. С 34—36

[9] В литературе используются как термин "судебный надзор" (см.: Баа:-рах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С. 175—176), так и термин "судебный контроль" (см.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М.: ТЕИС, 1995. Ч. 2. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. С. 256—257).

[10] Авторами отмечается необходимость эффективного использования как судебного, так административного контроля, так как административный и судебный способы разрешения конфликтов представляют собой две части единого механизма защиты прав и свобод личности; они дополняют друг друга. См.: Хама-нева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,1997. С. 75

[11] См., например: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2

[12] См.: Порт-нов В. Свой закон субъекту ближе // РГ. 2000. 5 окт

[13] Там же

[14] 0 правозащитной фунции судебной власти см.: Карпов Д. В. Проблемы конституционно-правового гарантирования правозащитной функции судебной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.

 

[15] См: Лукашева Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: Политические, экономические, социально-психологические аспекты // ГиП. 1994 № 10. С. 4—5

[16] См.: Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // ГиП. 1997. № 8. С. 44—50, Ржевский В., Чепурнова Н. Судебная власть в конституционной системе разделения властей // РЮ. 1997. № 7. С. 3—4; Пилипенко Ю. С., Каримуллин Р. И. Российская судебная система в контексте нового Федерального конституционного закона // ЖРП 1998. № 1. С 29, Скито-вич В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 147—155 Вопросам организации судебной власти посвящена и книга В. М. Савицкого "Организация судебной власти в Российской Федерации" (М.. БЕК, 1996)

[17] Очень интересное диссертационное исследование подготовлено Н. А Че-пурновой. См: Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и государственно-правовой практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999

[18] Ведомости. 1992. № 16 Ст 836

[19] СЗ РФ, 1995. № 18. Ст. 1589

[20] Там же. № 19. Ст. 1709

[21] Подробнее см. Скитович В. В. Судебная власть как системное образование. С. 149—151

[22] См.: Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // ГиП 1997 № 8. С 48, Ржевский В А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации, конституционные основы организации и деятельности. М. Юристъ, 1998. С. 72—214

[23] См.: Скитович В. В. Судебная власть как системное образование. С. 150.

[24] См.: Савельева Т. А. Судебная валсть в гражданском прцоессе / Под ред. И. М. Зайцева. Саратов, 1997. С. 16

[25] См.: Клеандров М. И. Статус российского судьи: Учеб пособие. Тюмень: Изд-во Тюменского международного ин-та экономики и права, 1999

[26] Проблема судебного контроля за административной деятельностью и законнностью правовых актов являляется традиционным предметом научного анализа. См., например: Чечот Д. М. Судебный контроль за административной деятельностью в СССР // ГиП. 1972. № 1. С. 39—45; Молей/к Н. С. Судебный контроль за законностью правовых актов // СГП. 1975. № 5. С. 122—126

[27] См., например: Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // ГиП. 1996. № 4. С. 88—96

[28] См.: Колосова Н. М. Конституционное право граждан на судебную защиту их прав и свобод в СНГ // ГиП. 1996. № 12. С. 33—40; Власенко Н. А. Личность и социалистическое правовое государство: принципы взаимоотношений // СГП. 1990. N» 12. С. 11—18; Гражданин и аппарат управления в СССР. М.: Наука, 1982; Иванов И. Н. Органы государственного управления и граждане как субъекты административного права // Вопр. теории и практики административно-правового регулирования. Свердловск, 1983 С. 3—11; Козлов Ю. М. Административно-правовые гарантии конституционных прав и свобод советских граждан // Юридические гарантии конституционных прав и свобод в соц. обществе М., 1987. С. 77— 81; Матузов Н. И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1976; Он же. Граждане как субъекты советского административного права // Субъекты сов. адм. права. Свердловск, 1985. С. 26—37, Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: НОРМА, 1996; Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—41; Ямполъ-ская Ц. А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях // Вопр. сов. гос. права. М.: Изд-во АН СССР, 1959. С. 188—189

[29] См.: Фогелъсон Ю. Б. О конституционной защите прав юридических лиц // ГиП. 1996. №6. С. 37—42

[30] См.: Stolleis М. Geschichte desoffentlichen Rechts in Deutschland. Band 2: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft. 1800—1914. Munchen, 1992. S. 410—417; Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопр. адм. права. М., 1916. С. 76—89 (опубликовано также: Правоведение 1994 № 4. С. 84—90

[31] См.: Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Правоведение. 1994. № 4. С. 86

[32] См.: Декларация прав и свобод человека и гражданина: Принята постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. // Ведомости РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865

[33] О сущности судебной власти и ее местонахождении в системе разделения властей см., например: Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: проблемы теории и государственно-правовой практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Фоков А. П. Судебная власть в системе разделения властей (Научно-правовые, философские и исторические аспекты) // ГиП. 2000. № 10. С. 51—56

[34] Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. (в ред. Закона РФ от 14 апреля 1993 г. и ФЗ от 21 июня 1995 г.) // Ведомости. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399

[35] ФЗ от 2 янв. 2000 г. "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации"// СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 158; Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 14 янв. 2000 г. "О порядке отбора народных заседателей федеральных судов общей юрисдикции" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001 № 2 С. 6—7.

[36] Институт арбитражных заседателей появился в соответствии со ст. 8 ФКЗ "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", а также Положением об эксперименте по рассмотрению дел с привлечением арбитражных заседателей, утвержденным постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 сент. 1996 г. № 10. О критическом отношении к идее участия в отправлении правосудия арбитражных заседателей см.: Клеан-дров М. И. Об эксперименте по рассмотрению арбитражными судами дел с участием заседателей // Вести. ВАС. 1998. № 1. С. 101—106; Списи-вых В. Г., Дорошкова А. Г. Роль арбитражных заседателей в арбитражном процессе // Вестн. ВАС. 1998. № 1. С. 107—108; Фурсов Д. А. Участие арбитражных заседателей в рассмотрении и разрешении экономических споров // Вестн. ВАС. 1998. № 2. С. 69—83

[37] См.: Закон Российской Федерации от 27 апр. 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 дек. 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. В отличие от этого положения, содержащегося в п. 3 ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предоставляет право -обжалования и действий (решений) государственных и муниципальных служащих

[38] СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

[39] ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447

[40] ФКЗ от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

[41] ФКЗ от 5 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

[42] См., например: Гаджиев Г. А. Подведомственность и допустимость обращений в Конституционный Суд Российской Федерации // ЖРП. 1997. №6. С. 3—10; Митюков М. Л. Конституционные и уставные суды: вопросы организации // Там же. 1997. № 4. С, 62—70; Он же. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: вопросы компетенции // Там же. 1997. № 6. С. 21—28; Научно-практическая конференция "Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы" (Обзор) // ГиП. 1997. № 5. С. 5—14; Тиунов О. И. Конституционный Суд и международно-правовые акты об обеспечении прав человека // ЖРП. 1997. № 7. С. 4—9

[43] См.: Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение.1997.№ 1. С. 153

[44] Скитович В. В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997 № 1. С. 154

[45] Там же.

[46] Если суд рассматривает гражданское дело, то он решает, по меньшей мере, двуединую задачу: 1) устанавливает совокупность фактических обстоятельства дела; 2) дает им правовую оценку, внося тем самым необходимую определенность в спорное материальное гражданское правоотношение. Именно в этом заключается основной смысл правосудия как одного из видов юрисдикционной деятельности. См.: Скитович В. В. Указ. соч. С. 154

[47] Там же. С. 155

[48] См. Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.. НОРМА, 1996 С.278—327

[49] См. Лазарев Л. Разграничение юрисдикции и взаимодействие судов в защите прав и свобод личности // РЮ. 1996. № 4. С 14—16

[50] См . Воронов А., Холодков И. Рассмотрение военными судами жалоб военнослужащих // РЮ 1997 № 10 С 43—45

[51] См.. Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ М.: Закон и право—ЮНИТИ, 1998

[52] См., например. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия".

[53] См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961—1993. М.: Юрид. лит., 1994. С. 161—167

[54] Там же. С. 132—133.

§ 4. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Правовая природа производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, подведомственность таких дел, а также процессуальные особенности такого производства уже получили достаточное освещение в специальной литературе[1]. В данном параграфе речь пойдет о ныне действующем порядке[2] обжалования в суд действий и решений органов управления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан. Сущность данного вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, т. е. судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы[3], которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия.

4.1. Основания для обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Закон от 27 апреля 1997 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" внес существенные изменения и дополнения в указанный законодательный акт. Этот закон расширил круг органов и лиц, решения и действия которых могут быть обжалованы в суд. К таким субъектам стали теперь относиться и государственные служащие, с которыми граждане имеют наиболее частые конфликты. В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы гражданина и человека. Данный закон в качестве принципа государственной службы устанавливает ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей.

Ответственность государственного служащего за действие (бездействие), приведшее к нарушению прав и свобод граждан, носит в настоящее время преимущественно декларативный характер, ибо подразумевает возможное применение к нему дисциплинарных санкций. Законодательство о государственной службе не предусматривает более серьезного вида ответственности, например, административной, за принятие незаконных правовых актов управления, нарушающих права и свободы граждан. Если суд и укажет вышестоящим должностным лицам на необходимость применения санкций к государственному служащему, совершившему незаконные действия, то для них такое указание не носит обязательного характера.

Действие положений Закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих распространено также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

В соответствии с этим Законом гражданин имеет право обжаловать в суд не только индивидуальные правовые акты управления, но и нормативные, устанавливающие общеобязательные правила поведения для неограниченного круга субъектов. Данная правовая норма весьма важна, так как она направлена на обеспечение прав и свобод граждан от управленческих решений администрации. В случае обжалования в суд нормативного правового акта управления и принятия судом позитивного решения, т. е признания его недействительным, последующая его отмена прекращает противоправное действие в отношении широкого круга лиц, на которых распространяется действие данного нормативного акта.

Законодатель различает понятия "действие" и "решение" органов публичного управления и их должностных лиц. Эти категории неравнозначны. Обжалуемое решение содержит, как правило, и действия органа или должностного лица, принявших решение. Вместе с тем управленческая практика изобилует примерами, когда права и свободы граждан нарушаются действиями органов публичного управления, должностных лиц, служащих без принятия какого-либо административного акта.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

осуществлено незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных лиц и органов, если оно повлекло за собой перечисленные выше последствия (например, в случае отказа должностных лиц принять соответствующий административный акт).

При решении вопроса о том, подпадает ли то или иное лицо под признаки понятия "должностное лицо", необходимо руководствоваться примечанием к ст. 285 УК РФ, в котором "должностными" признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Если же необходимо выяснить, является ли лицо государственным или муниципальным служащим, целесообразно проанализировать положения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" (и соответствующих законов субъектов Российской Федерации) и Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (и соответствующих законов субъектов Российской Федерации); принять во внимание должности, занимаемые этими лицами.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно. Официальной информацией могут считаться сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В литературе подвергается критике тезис о необходимости выяснения "установленного авторства" обжалуемой информации и предлагается исключить данное положение из Закона, так как должностное лицо (государственный служащий), предвидя возможную ответственность за издание и (или) представление не соответствующей закону информации, в некоторых случаях может уклоняться от обозначения своего личного авторства[4]. По нашему мнению, едва ли составит сложность отыскать лицо, подготовившее заключение, письмо или иной документ, направленный в адрес государственных органов или иных организаций. Более того, анонимные сообщения вообще не должны рассматриваться в органах управления и иных организациях.

Сведения, о которых идет речь, могут касаться прав и свобод, установленных Конституцией РФ, а также основанными на ней законами и иными нормативными правовыми актами, а также актами индивидуального характера, например, о назначении пенсии (повышенной пенсии), о предоставлении льготы по оплате квартирной платы и т. п. К ним могут относиться также сведения, которые нарушают право собственности гражданина, право передвижения, жилищные, трудовые права, избирательные права, затрагивают достоинство личности и т. п.

Указанный выше Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает пределы своего действия, значительно расширяя сферу судебного контроля за исполнительной властью. Общее правило (или генеральное положение, "общая клаузула") состоит в том, что суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:

действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Установление возможности обжалования любых действий и решений органов управления и должностных лиц соответствует требованиям современного правового государства.

В ст. 2393 Гражданского процессуального кодекса РСФСР уточняются указанные положения Закона от 27 апреля 1993 г. и устанавливается, что в суд не могут быть обжалованы:

индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

индивидуальные и нормативные акты, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Термин "иной порядок судебного обжалования" требует, на наш взгляд, разъяснения и указания на нормативные акты, которые такой порядок содержат. Например, иной порядок судебного обжалования устанавливается в КоАП РСФСР, когда речь идет об обжаловании постановления о наложении административного взыскания. В порядке Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" не могут быть обжалованы, к примеру, решение, определение, приговор суда, так как такой порядок установлен гражданско-процессуальным и уголовно-процессуальным законами. Вместе с тем нормы указанных процессуальных отраслей далеко не полностью охватывают перечень судебных документов и действий. Так, не определен судебный порядок обжалования вышеуказанных действий работников правоохранительных органов. Гражданину может быть причинен материальный или моральный вред такими неправомерными действиями прокурора, следователя, дознавателя, судьи, судебного пристава (судебного исполнителя), как, например, непринятие мер по заявлениям граждан о совершении в отношении них преступных действий; необоснованное прекращение уголовного дела; необоснованное задержание и водворение в места содержания задержанных; волокита в судах и пр.[5]

Судебная защита прав и свобод военнослужащих, как показывает практика военных судов, также стала в последние годы наиболее важным и эффективным способом правовой защиты. Военнослужащий (как и гражданин) вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой на действия органа военного управления или воинского должностного лица, нарушивших его права и свободы, либо непосредственно в военный суд, либо в вышестоящий орган военного управления, либо к воинскому должностному лицу. Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном указанной статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы[6]. Министр обороны РФ 11 июля 1995 г. издал директиву "О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации при рассмотрении судами жалоб на их действия и решения"[7]. В военные суды можно обжаловать действия и решения как органов управления, так и воинских должностных лиц. Военнослужащими, имеющими право на обжалование, являются не только лица, проходящие службу в Вооруженных Силах РФ по контракту или по призыву, но и лица, состоящие на службе в других войсках, органах и воинских формированиях (например, в Федеральной пограничной службе Российской Федерации, во внутренних войсках МВД РФ).

В соответствии со ст. 7 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" военным судам подсудны гражданские дела по искам и жалобам о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам на территории РФ неподсудны гражданские дела по искам и жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц, а также гражданские дела по искам и жалобам граждан, не имеющих статуса военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов. Например, жалоба офицера запаса на действия воинских должностных лиц также должна рассматриваться военным судом в тех случаях, когда спорное правоотношение возникло в период прохождения им военной службы[8].

Органами военного управления считаются Министерство обороны РФ, его главные, центральные и другие управления, Генеральный штаб, штабы и другие службы округов и флотов, объединений и соединений, военкоматы и другие органы, наделенные организационно-распорядительными функциями в сфере военного управления.

Важное место в системе обеспечения полной и своевременной защиты прав военнослужащих занимает военная прокуратура.

В настоящее время ученые отстаивают точку зрения, согласно которой, исходя из реалий сегодняшнего дня, речь должна идти не об ослаблении правозащитного потенциала военной прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании в целях защиты прав военнослужащих[9].

Военнослужащий может обжаловать в военный суд действия и решения лиц, которые, хотя и не состоят на военной службе, но правомочны по занимаемой должности в органах военного управления принимать решения, которые могут ущемить права, свободы и интересы военнослужащих. Если такие лица занимают должности не в органах военного управления (например, в Военно-страховой компании), то военнослужащий имеет право обжаловать их действия и решения в районный (городской) суд.

Военный суд[10] или военный судья рассматривают жалобы, например, на действия или решения органов военного управления и воинских должностных лиц, в результате совершения (принятия) которых:

необоснованно задержано присвоение очередного воинского звания;

военнослужащий незаконно понижен в воинском звании или лишен его в дисциплинарном порядке;

применены другие дисциплинарные взыскания;

военнослужащий необоснованно либо незаконно понижен в должности или уволен с военной службы;

военнослужащему отказано в увольнении с военной службы при наличии оснований, предусмотренных законом и иными нормативными актами;

возложены обязанности, не предусмотренные законодательством, положениями о прохождении службы и воинскими уставами;

незаконно возложена материальная ответственность[11];

нуждающимся в улучшении жилищных условий отказано в постановке на учет либо они необоснованно сняты с учета, либо очередь на получение жилого помещения необоснованно перенесена;

военнослужащему отказано в выдаче или освидетельствовании органами военного управления и воинскими должностными лицами копий документов, касающихся его прав и законных интересов.

Военные суды (если в местностях не действуют суды общей юрисдикции) рассматривают также жалобы, связанные с отказами военнослужащим в регистрации транспортных средств, в выдаче разрешения на приобретение и хранение охотничьего оружия, в зачислении в конкретное дошкольное или школьное учреждение несовершеннолетних членов их семьи.

Если действия или решения органов военного управления и воинских должностных лиц совершаются ими в сфере управления войсками (например, о проведении учений, передислокации войск, организации боевого дежурства, караульной службы), то они не подлежат обжалованию в суд.

Подготовку должностных лиц или их представителей при рассмотрении судами жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ[12], осуществляют органы военного управления. В Директиве министра обороны РФ "О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил РФ при рассмотрении жалоб на их действия и решения" от 11 июля 1995 г. указано и на то, что органы военного управления и должностные лица не всегда тщательно подбирают и готовят представителей для защиты их интересов в судах, ведение дел в отдельных случаях поручается представителям, не обладающим достаточными знаниями основ судопроизводства, действующего законодательства и ведомственных нормативных актов; не выполняются законные и обоснованные требования судов об обеспечении явки представителей органов военного управления и должностных лиц в судебные заседания, о представлении судам документов и других доказательств, не в полной мере органами военного управления, должностными лицами и их представителями используется право обжаловать судебные решения в вышестоящие суды и органы прокуратуры, а также право участвовать при рассмотрении дел в кассационном и надзорном порядке; имеют место случаи неисполнения должностными лицами вступивших в законную силу судебных решений.

4.2. Порядок подачи жалобы в суд

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано, или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана: 1) самим гражданином, права которого нарушены, 2) его представителем; 3) надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива по просьбе гражданина. Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Жалоба на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики, являющейся субъектом РФ, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без разрешения.

Для обращения в суд с жалобой Закон от 27 апреля 1993 г. установил следующие сроки три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод, один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего в порядке органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Уважительной причиной, согласно Закону, считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г.

С заявлением в суд общей юрисдикции или в военный суд о защите прав и свобод граждан (военнослужащих) вправе обратиться прокурор (военный прокурор).

Жалоба гражданина оформляется в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 126—127 Гражданского процессуального кодекса РСФСР. В жалобе гражданина, с которой он направляется в суд, должно быть указано.

наименование суда, в который подается жалоба;

фамилия, имя и отчество заявителя, его место работы (службы), должность, воинское звание, место жительства;

наименование органа управления, место его нахождения или фамилия, имя, отчество, должность лица, действия (решения) которых обжалуются;

какие действия (решения) органа управления или должностного лица обжалуются, время совершения таких действий (принятия решений);

какие конкретно права и свободы гражданина нарушены этими действиями (решениями);

подавалась ли аналогичная жалоба в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу и, если подавалась, какое решение получено;

требования заявителя.

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном Законом РФ от 9 декабря 1991 г. "О государственной пошлине" размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер (ст. 80—81 ГПК РСФСР). В суд предоставляется количество копий жалобы, равное числу ответчиков. Судья, установив, что жалоба подана с нарушениями указанных требований, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает гражданина и предоставляет ему срок для исправления недочетов. В случае выполнения гражданином требований процессуального закона жалоба может считаться поданной в день первоначального представления ее в суд. В противном случае жалоба считается неподанной и возвращается гражданину.

Процедура принятия судьей жалобы к рассмотрению и решение других процессуальных вопросов на практике сопряжены с рядом трудностей. Спорные вопросы разрешения жалоб граждан на действия и решения органов публичного управления и их должностных лиц рассмотрены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан". В литературе уже отмечалось, что отдельные разъяснения данного постановления не вполне убедительны и противоречивы, если исходить из исковой природы указанных категорий дел, т. е. считать, что требование по жалобе носит исковой характер[13]. Согласно постановлению, если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственном суду (например, о праве собственности на домовладение, о праве на жилую площадь и т. п.), судья, в соответствии со ст. 130 ГПК РСФСР, выносит определение об оставлении жалобы без движения, в котором указывает заявителю на необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 126, 127 ГПК РСФСР и уплаты государственной пошлины в установленном законом порядке. Несоблюдение ст. 126 и 127 ГПК РСФСР или неоплата госпошлины — вот те основания, по которым может быть допущено оставление жалобы без движения, при этом ст. 130 ГПК РСФСР не позволяет расширительно толковать указанный перечень.

В установленных ст. 129 ГПК РСФСР случаях судья отказывает в принятии жалобы, о чем выносит определение (например, если дело неподсудно данному суду), которое может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке в вышестоящий суд.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

4.3. Рассмотрение судом жалобы и решение по ней

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В связи с этим в новой редакции была изложена гл. 241 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, которая включила в себя все процессуальные нормы самого Закона от 27 апреля 1993 г. (28 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"). Однако указанные законы по-разному устанавливают пределы их действия. Закон от 28 апреля 1993 г. вводит не предусмотренное Законом от 27 апреля 1993 г. ограничение на право обжалования в суд индивидуальных и нормативных актов, касающихся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации. В Гражданский процессуальный кодекс была включена, по сути, норма, не являющаяся процессуальной (т. е. материальная). При этом она отсутствовала в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г.

Вместе с тем Конституция РФ (ст. 46) не предусматривает каких-либо ограничений права на обращение в суд, т. е. если гражданин считает, что обжалуемое им действие или решение в области обеспечения обороны и государственной безопасности страны нарушают его права и свободы, он вправе и в этом случае обращаться за правовой защитой в суд. Таким образом, все жалобы на незаконные действия и решения могут быть рассмотрены по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом от 27 апреля 1993 г.

Требования военнослужащих о защите нарушенных прав от перечисленных в ст. 2392 ГПК РСФСР действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц рассматриваются в порядке гл. 241 ГПК РСФСР. При этом следует иметь в виду, что нормы этой главы ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В этих случаях все требования военнослужащих должны быть разрешены по существу при рассмотрении жалобы, поскольку в соответствии со ст. 2397 ГПК РСФСР суд, признав жалобу обоснованной, обязан вынести решение о восстановлении нарушенных прав в полном объеме[14]. В тех случаях, когда обжалуемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.

Федеральным законом от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" многие статьи ГПК изменены и дополнены[15]. Новая редакция гражданско-процессуальных норм устанавливает подсудность дел различным звеньям судебной системы. Гражданские дела, подведомственные судам общей юрисдикции, за исключением дел, предусмотренных ст. 113, 1141—116 ГПК, рассматриваются районным судом. Введена новая ст. 1411, установившая подсудность гражданских дел военным судам, которые входят в систему судов общей юрисдикции и рассматривают гражданские дела по правилам гражданского судопроизводства (например, дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений). К подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (в качестве судов первой инстанции) отнесены, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ;

о прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений; об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий).

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать и дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях суды общей юрисдикции рассматривают жалобы граждан на постановления о наложении на них административных взысканий по правилам, установленным ст. 236—239 Гражданского процессуального кодекса РСФСР.

Рассмотрение таких жалоб по правилам гражданского судопроизводства обеспечивает возможность кассационного обжалования решения суда, принятого по жалобе (ст. 282 Гражданского процессуального кодекса).

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с момента ее подачи. Она рассматривается с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. Жалоба может быть рассмотрена судьей единолично, если на это согласны гражданин, подавший жалобу, и другие участвующие в деле лица.

Судья разъясняет порядок рассмотрения дела участвующим в нем лицам во время подготовки дела к судебному рассмотрению. Если возражения против единоличного рассмотрения дела поступили в ходе его рассмотрения, то объявляется перерыв судебного заседания, и дело передается на коллегиальное рассмотрение.

Рассмотрение дела по жалобе гражданина ведется с соблюдением всех принципов гражданского процесса[16] (гласность судопроизводства, объективная истина, законность, диспозитивность, устность, непосредственность, процессуальное равноправие сторон и пр.). Дело рассматривается в открытом судебном заседании.

В судебном заседании участвуют: гражданин, подавший жалобу; уполномоченный представитель органа управления или должностное лицо (государственный или муниципальный служащий), действия (решения) которых обжалуются; их представители; прокурор. В случае необходимости в судебное заседание могут быть приглашены свидетели и эксперты.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя органа публичной власти, общественной организации или должностного лица (государственного или муниципального служащего), действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы. Вместе с тем суд может признать явку указанных лиц обязательной. Суд оставляет жалобу без рассмотрения в случае, если гражданин, подавший жалобу, не явился без уважительных причин по вторичному вызову, а суд или судья не считает возможным разрешить жалобу только по имеющимся в деле материалам (ст. 158 ГПК РСФСР).

В случае неявки в суд лиц, участвующих в деле, при отсутствии сведений о вручении им повесток разбирательство дела должно быть отложено. За неявку в суд без уважительных причин участники разбирательства могут быть оштрафованы в судебном порядке; размер и порядок наложения определяются ст. 157 ГПК РСФСР.

Процессуальный статус как представителя органа управления или должностного лица, действия (решения) которых обжалуются, так и гражданина, подавшего жалобу, определен ст. 30 ГПК РСФСР.

В ходе судебного заседания и рассмотрения дела (жалобы) суд (судья) проверяет законность и правильность действий органов публичного управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего). В случае принятия органами управления или должностными лицами решений на основе нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, эти решения признаются судом незаконными.

Суд (судья) выслушивает объяснения заявителя, представителей органа управления, должностных лиц и их представителей, других заинтересованных лиц, допрашивает свидетелей; в судебном заседании исследуются и оцениваются документы и иные доказательства.

Если гражданин, подавший в суд жалобу, в ходе досудебной подготовки к делу добровольно отказывается от нее, то судья отбирает у него письменное заявление, разъясняет последствия такого отказа (ст. 220 ГПК РСФСР) и выносит определение о прекращении производства в соответствии с требованиями ст. 34, 165 и 219 ГПК РСФСР. Отказ от жалобы в ходе судебного заседания фиксируется в протоколе судебного заседания (вместе с обязательной подписью заявителя в протоколе), а заявителю разъясняются последствия отказа от жалобы (ст. 220 ГПК РСФСР). Разъяснения должны быть также внесены в протокол, о чем заявитель делает в нем свое подтверждение (подпись). Суд (судья) удаляется в совещательную комнату для вынесения определения об отказе от жалобы и прекращения производства по делу, которое может быть обжаловано и опротестовано. При этом суд (судья) не имеет права утверждать мировые соглашения по делам по жалобам граждан на действия и решения органов управления или должностных лиц.

Нельзя прекратить производство по жалобе в случае признания органом управления или должностными лицами обоснованности заявленных гражданином требований; суд выносит решение по существу дела, предварительно оценив такое признание с учетом выясненных обстоятельств по делу.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Решение по жалобе принимается судом (судьей) в совещательной комнате после исследования всех материалов дела, оценки доказательств, проведения судебных прений и ознакомления с заключением прокурора. После подписания судебного решения суд возвращается в зал судебного заседания, в котором председательствующий или народный заседатель (если дело рассматривалось коллегиально) объявляет его.

В соответствии со ст. 197 ГПК РСФСР судебное решение по жалобе гражданина, как и любое решение по гражданскому делу, должно включать следующие части: вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную.

Во вводной части решения указываются: наименование решения и суда (судьи), рассмотревшего жалобу; дата рассмотрения дела; фамилия и инициалы заявителя; данные об обжалуемом решении или действии, совершенных органами управления или должностными лицами. Если при рассмотрении жалобы участвовали другие заинтересованные лица или их представители, прокурор, то об этом также указывается во вводной части решения.

В описательно-мотивировочной части судебного решения по жалобе указываются существо обжалованного решения или действия органов управления или должностного лица (государственного или муниципального служащего); существо просьбы заявителя и доводы в ее обоснование; анализ содержащихся в материалах дела доказательств в подтверждение либо опровержение доводов жалобы; ссылка на процессуальный закон (соответствующая статья ГПК РСФСР). В решении должны четко излагаться выводы суда относительно обоснованности поданной жалобы или, наоборот, неправомерности требований гражданина. Решение должно содержать также выводы суда относительно заявленных уполномоченным представителем органа публичной власти, должностного лица возражений против жалобы.

В резолютивной части судебного решения по жалобе указываются. существо принятого решения, срок и порядок его обжалования. Резолютивная часть решения требует четкого и непротиворечивого изложения.

Если суд считает, что содержащиеся в жалобе требования обоснованны, то признает обжалуемое решение (действие) незаконным и обязывает соответствующий орган управления или соответствующее должностное лицо удовлетворить требование гражданина либо отменить примененные к нему меры ответственности, либо иным путем восстановить его нарушенные права. В решении об удовлетворении жалобы дается указание на конкретные правовые нормы, законы и иные нормативные правовые акты, которые были нарушены органом публичной власти или должностным лицом (государственным или муниципальным служащим). Это решение включает в себя также перечень конкретных действий, которые должны быть совершены в целях устранения допущенных нарушений.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 Закона от 27 апреля 1993 г. последствиям. Важным дополнением федерального закона от 14 декабря 1995 г. является положение, в соответствии с которым, суд, установив обоснованность жалобы, определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Это означает, что в решении по делу указываются не только характер допущенных нарушений, но и орган, который должен применить к нарушителю те или иные предусмотренные законом меры.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 Закона от 27 апреля 1997 г.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке (ст. 12, 15, 16, 151—152, 1099—1101).

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, то он принимает решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Принимая решение об удовлетворении жалобы, суд (судья) должен обсудить и вопрос о необходимости его немедленного исполнения (ст. 211 ГПК РСФСР). Статья 210 ГПК РСФСР устанавливает перечень решений, подлежащих немедленному исполнению. При этом суд или судья могут обратить к немедленному исполнению полностью или в части решение по делам, если вследствие особых обстоятельств замедление в его исполнении может привести к значительному ущербу для взыскателя, или само исполнение может оказаться невозможным.

В исключительных случаях в силу особой сложности дела составление мотивированного судебного решения по жалобе может быть отложено на срок не более трех дней. Однако резолютивную часть решения суд обязан объявить в том заседании, в котором закончилось разбирательство дела (ст. 203 ГПК РСФСР)

Если орган управления, решение которого признано судом незаконным, расформирован, а должность соответствующего должностного лица упразднена, то обязанность по устранению нарушения права гражданина возлагается судом на правопреемников или на вышестоящий в порядке подчиненности орган управления либо на вышестоящее в порядке подчиненности должностное лицо. Если должностное лицо, действия которого были обжалованы в суд, не занимает прежней должности, то обязанность по устранению нарушенного права или свободы гражданина возлагается на вновь назначенное должностное лицо, к компетенции которого относится выполнение соответствующих действий или принятие нового решения.

Решение суда по жалобе направляется для устранения допущенных нарушений закона или иного нормативного акта руководителю государственного органа, иного органа публичного управления, общественной организации или должностному лицу (государственному или муниципальному служащему), действия которых были обжалованы. Данное решение может быть направлено судом вышестоящим в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу.

Законодатель обеспечивает и материальную защиту граждан, которые обжалуют действия и решения должностных лиц и органов. Так, в соответствии со ст. 9 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 901 ГПК РСФСР судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если суд установит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа, либо ответ дан с нарушением установленного ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. срока.

ГПК РСФСР содержит гл. 23, посвященную производству по делам о защите избирательных прав[17] и права на участие в референдуме граждан РФ. Избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициатив-

ные группы по проведению референдума и наблюдатели, считающие, что решением или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением или жалобой в суд по подсудности, установленной ст. 114—116 ГПК РФ. Заявление или жалоба в суд могут быть поданы в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме или избирательных прав и права на участие в референдуме заявителя. В зависимости от характера заявления или жалобы законодатель устанавливает различные сроки их рассмотрения: например, заявление или жалоба на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов должны быть рассмотрены в течение двух месяцев со дня их подачи. Суд отказывает в удовлетворении заявления или жалобы, если установит, что оспариваемые решение или действия (бездействие) являются законными.

4.4. Обжалование и опротестование решения суда

Лица, участвующие в рассмотрении дела по жалобе (гражданин, должностные лица, их представители), могут обжаловать решения суда на действия или решения органов публичного управления или должностного лица, нарушающих права и свободы граждан, по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 282 ГПК РСФСР. Статьи 283, 284 ГПК РСФСР определяют сроки и порядок подачи кассационной жалобы или протеста, который может принести прокурор согласно ст. 282 ГПК РСФСР.

Предмет кассационного обжалования или опротестования составляют как судебное решение по жалобе в целом, так и конкретные выводы в мотивировочной его части. Жалоба или протест прокурора направляются в суд, вынесший решение по делу. Если решение суда вступило в законную силу, то оно может быть пересмотрено в порядке судебного надзора по протестам прокурора, председателя суда и его заместителя (ст. 320 ГПК РСФСР). В случае принесения протеста в порядке надзора исполнение судебного решения по жалобе может быть приостановлено до окончания надзорного производства, о чем стороны информируются. Приостановление исполнения судебного решения действует до вынесения определения (постановления) соответствующей надзорной инстанцией и утрачивает силу в случае отклонения протеста.

4.5. Исполнение решения суда

Исполнение решения суда по жалобе производится по правилам гражданского процессуального законодательства.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации (ст. 38—40 ГПК РСФСР). В соответствии со ст. 357, 358 ГПК РСФСР суд вправе применить меры принудительного исполнения решения по жалобе по истечении установленного для исполнения решения срока. Статья 406 ГПК РСФСР определяет меры, которые могут быть применены к должностным лицам при неисполнении ими решения суда по жалобе. Важнейшим нормативным актом в сфере принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов является также Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве[18]". После возбуждения исполнительного производства по документу, обязывающему должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель устанавливает должнику срок для их добровольного исполнения. В случае невыполнения указанных требований без уважительных причин судебный пристав-исполнитель применяет к должнику ..штрафные санкции и иные меры, которые предусмотрены ст. 85 Федерального закона "Об исполнительном производстве", и назначает новый срок исполнения исполнительного документа. При этом выносится постановление о наложении на должника штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда и назначается новый срок для исполнения. При последующих нарушениях без уважительных причин новых сроков по исполнительному документу размер штрафа каждый раз удваивается.

Если исполнительный документ не исполняется повторно без уважительных причин, то судебный пристав-исполнитель вносит в соответствующие органы представление о привлечении к предусмотренной законодательством Российской Федерации административной или уголовной ответственности должностного лица, которое в силу своих служебных обязанностей должно исполнить исполнительный документ.

Постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа утверждается старшим судебным приставом. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок.

В случае невозможности исполнения исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возвращении исполнительного документа в суд, которое утверждается старшим судебным приставом. Постановление может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок.

В предусмотренных законом случаях и с учетом обстоятельств дела суд может принять решение об отсрочке или рассрочке исполнения решения в порядке, установленном ст. 207 и 355 ГПК РСФСР.

Как установлено в ст. 211 ГПК РСФСР, если в силу закона или по решению суда решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, то подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнения.

Решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. (в ред. ФЗ от 2 марта 1998 г.). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным правового акта ненормативного характера, если он был опубликован данным средством массовой информации. Решение суда о признании правового акта противоречащим закону должно быть направлено соответствующему органу, должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения суда в законную силу. Орган публичной власти или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения. Поэтому суды, принявшие решения по делу об оспариваний правового акта, обязаны постоянно контролировать исполнение своих решений.

 

[1] См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). С. 77—132; Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 22—29; Чечина Н. А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений (К проекту ГПК РФ) // Правоведение. 1994. № 4. С. 115—120

[2] См.. Иванов В. Н., Выскребцев В. Л. Как защитить свои права и законные интересы. М. Ось-89, 1999; Филатов А. А. Как обжаловать действия государственных органов, предприятий и должностных лиц. М.: Статус-Кво 97, 1998

[3] Тема "Судопроизводство по делам, возникающим из управленческих (административно-правовых) отношений" традиционно является частью учебника гражданского процессуального права. См., например. Ви-кут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: Учеб. М.: Юристъ, 1999. С.267—279

[4] См.: Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // РЮ. 1998. № 1. С. 27

[5] См.: Журавлева О. Обжалование в суд незаконных действий и решений: как повысить его эффективность // РЮ. 1998. № 1. С. 26—27

[6] См.. Борисенко В. Судебная защита прав военнослужащих // РЮ. 2000. № 5. С. 26—27, Воронов А., Холодков И. Рассмотрение военными судами жалоб военнослужащих // РЮ. 1997. № 10. С. 43—45; Петухов Н., Жуд-ро К. Разграничение подсудности дел военным судам и иным федеральным судам общей юрисдикции // РЮ. 2001. № 2. С. 18—20; Юридический справочник для военнослужащих / Под редА. И. Муранова. М.: БЕК, 1997. С. 276—287

[7] См.: О работе органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации при рассмотрении судами жалоб на их действия и решения: Директива министра обороны Российской Федерации № Д-14 от 11 июля 1995 г. // Юридический справочник для военнослужащих С. 295—302

[8] Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 5. С. 7—8

[9] См.: Гущин В. 3. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях // ЖРП. 2000. № 4. С. 41.

[10] ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170

[11] ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" от 12 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3682. См. также: Дубровин В. Н., Мигачев Ю. И. Юридическая ответственность военнослужащих. Справочное пособие. М.: Юрлит-информ, 2000. С. 115—122; Корякин В. М. Комментарий к Федеральному закону "О материальной ответственности военнослужащих". М., 2000

[12] См.: Инструкция о порядке подготовки должностных лиц (их представителей) и представителей органов военного управления к участию в рассмотрении судами жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. Приложение к Директиве министра обороны Российской Федерации № Д-14 от 11 июля 1995 г. // Юридический справочник для военнослужащих С 297—299

[13] См, например. Журавлева О. Указ. соч. С. 26

[14] См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000 № 4. С. 14; Обзор судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 11. С. 19—23; № 12. С. 14—19

[15] См.: Решетникова И. Новеллы в гражданском процессуальном праве // РЮ. 2000. № 12. С. 17—19.

[16] Об основных принципах гражданского процесса см.: Боннер А. Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М, 1987; Кожу харь А. А. Право на судебную защиту в исковом производстве. Кишинев, 1989; Основные принципы гражданского процесса / Под ред. М. К. Треушникова, 3. Чешки. М.: Изд-во МГУ, 1991; Семенов В. М. Конституционные принципы гражданского судопроизводства. М., 1982; Треушников М. К. Доказательства и доказывание в советском гражданском процессе. М., 1982.

[17] См.: Треушников М. К. Судебная защита избирательного-права // ЖРП. 2000. № 3. С. 12—22.

[18] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

Глава 3. Формирование административного судопроизводства

§ 1. Предпосылки формирования административного судопроизводства

Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой[1]. Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю. А. Тихомиров указывает на два юридических основания: во-первых, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание); во-вторых, законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (законодательное основание)[2]. Другие авторы приводят ряд доводов более общего плана: 1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества; 2) близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели; 3) хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции; 4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления[3]; 5) перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан[4]. Одними из  главных, на наш взгляд, предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются: необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов[5], а второй — специализацию действующего суда, т. е. учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам)[6]. В литературе имеются и менее принципиальные дополнения к указанным двум концепциям. Например, А. Н. Пилипенко предлагает создать в нашей стране Высший административный суд на федеральном уровне, который рассматривал бы в первой инстанции дела по жалобам на федеральные органы управления, в том числе и на Правительство РФ[7], и являлся бы апелляционной и кассационной инстанцией по решениям нижестоящих судов. На уровне 8—10 крупнейших регионов страны предлагается сформировать филиалы Высшего административного суда России, которые рассматривали бы в первой инстанции жалобы на органы управления субъектов РФ, а также на региональные федеральные службы. Функционирование административной юстиции на местном уровне, по мнению А. Н. Пилипенко, может быть обеспечено специализацией судей по данной категории дел, организованной в республиканских, краевых и областных судах[8]. Ю- А. Тихомиров считает целесообразным сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с Высшей Административной Палатой[9].

Думается, что и первый, и второй подходы к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны[10]. Вопрос заключается лишь в том, что сначала, в порядке эксперимента, административное судопроизводство следует вести специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы — иметь создание особых административных судов, которые рассматривали бы споры граждан и других субъектов права с публичной властью.

Представители науки гражданского процессуального права констатируют, что судебный контроль в области государственного управления и местного самоуправления развивается в настоящее время в рамках гражданского судопроизводства, однако "все более отчетливо просматривается тенденция превращения его в административную юстицию, самостоятельную ветвь правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом)"[11]. И. М. Зайцев отмечает в качестве препятствующих становлению административной юстиции факторов малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих отношений (всего несколько процентов в общей массе гражданских дел), и приходит к выводу, что при таком объеме очевидна "нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным контролем за управленческими актами[12]".

С нашей точки зрения, оставляя в силе и укрепляя существующий порядок административного рассмотрения жалоб в области управления (т. е. когда жалоба гражданина на действия должностного лица рассматривается в самом органе управления), целесообразно заменить термин "административная юстиция" на понятие "административное судопроизводство" (правосудие). Административная форма правосудия — это специальная ветвь судопроизводства, обеспечивающего судебный контроль за публичной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры — это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами.

Современными учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных странах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является "германский тип" административной юстиции, т. е. выделение в судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства[13], создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности, являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства. Таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции[14]. Вместе с тем имеется и другой подход к формированию российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции.

 

[1] См., например: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С 790. Ю. А. Тихомиров считает, что нужна административная юстиция, о которой немало писали русские дореволюционные юристы; по его сведениям, несколько лет назад был подготовлен проект закона об административной юстиции; однако многие ученые были тогда против поспешного введения административной юстиции в нашей стране. См.. Он же. О концепции развития административного права и процесса // ГиП. 1998. № 1. С. 14; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998; Он же. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 101—114.

[2] См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 790.

[3] См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Указ. соч. С. 51—52.

[4] Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев считает, что административные суды смогут "несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод". См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2.

[5] См., например: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.. Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 133; Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 48.

[6] Высказывалось мнение, что специфика рассмотрения в судах административно-правовых споров требует выделения судебных составов по административным делам наряду с судебными составами по уголовным и гражданским делам (см.: "Круглый стол": Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека (Выступление Н. Г. Салищевой) // ГиП. 1994. № 10. С. 18). М. Студени-кина, соглашаясь с изменившимся с течением времени мнением Н. Г. Салищевой, также подчеркивает, что с позиций укрепления охраны прав человека в рамках проведения специализации действующего суда необходимо выделить специальные присутствия (составы, коллегии) по административным спорам. А потому административные судебные присутствия должны появиться и в судах "верхнего эшелона", в том числе в Верховном суде России, а в Верховных судах субъектов РФ — коллегии по административным делам. Вследствие таких изменений появятся и соответствующие нововведения в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (см.: Студе-никина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // РЮ. 1996. № 5. С. 36). См. также: Лебедев В.От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9 С. 2—4.

[7] См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С.134.

[8] См.: Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 1996. № 3—4. С. 81

[9] Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 791. Создание специализированных административных палат (правда, только при общих судах) в истории уже предлагалось (см.: Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879).

[10] Как было отмечено, уже в первые годы Советской власти ученые предлагали создать в России административные суды. Однако иногда такие предложения сводились к заимствованию опыта западных стран.

[11] Викут М. А., Зайцев И. М. Гражданский процесс России: Учеб. М., 1999. С. 271.

[12] Викут М. А., Зайцев П. М. Гражданский процесс России: Учеб. М., 1989. С.271.

[13] Ведерникова О. Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы ковф. Серия "Научные доклады". № 47. М.: МОНФ, 1997. С. 60.

[14] См.: Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 48

§ 2. Причины формирования в России административного судопроизводства[1]

Необходимость формирования специальных коллегий в общих судах по рассмотрению административных споров или создания особых административных судов, которые будут осуществлять правосудие по административным делам, т. е. управленческим спорам граждан и других субъектов права с публичной властью, можно обосновать наличием нескольких причин. Рассмотрим их подробно.

1. Закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства.

В Конституции Россия определяется как правовое государство, которое имеет множество важнейших современных целей[2], требующих правового определения в законах. Анализ становления судебной системы на фоне исторического развития правового государства в качестве признаков, с наибольшей силой характеризующих материальную правовую государственность, позволяет обнаружить: во-первых, нормативное установление взаимно корреспондирующих прав и обязанностей граждан и государства, их целостной системы, обеспечивающей и защищающей права, свободы и законные интересы граждан; во-вторых, наличие такой системы правосудия, которая обеспечивала бы правовую защиту физических и юридических лиц.

Судебная власть в современном правовом государстве представляет собой один из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной ветвями и оформляется в виде системы правосудия. Суд служит гарантией соблюдения установленных законодательной властью границ по реализации функций, принадлежащих исполнительной власти. При осуществлении судебной власти как особой государственной деятельности проявляются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, определяются основы фактического и правового равенства каждого гражданина перед законом и судом[3]. Судебная власть должна поэтому иметь оптимальную, структуру и необходимую специализацию[4]. В конечном итоге важнейшим признаком правового государства является сложившееся административное судопроизводство, обеспечивающее права и свободы граждан и юридических лиц. Развитие правового государства в исторической перспективе сформировало новое представление о нем как о власти, управляемой и ограниченной законом. По мнению французского ученого Ж. Шеваллье, "право здесь оказывается не только выражением верховенства государственной власти, но также (и прежде всего) — условием и гарантией ее подчинения закону"[5]. Этот новый подход нашел отражение и в развитии административного права, которое стало рассматриваться не только как право управления со стороны "управляющих", но и как средство защиты прав и свобод граждан. Ж. Шеваллье отмечает, что "наличие специфических норм и специального судьи способствовало бы более полному подчинению администрации закону. Быстрое развитие административного права и административного арбитража вызвано стремлением дать гражданам гарантии против произвола администрации, ограничить определенными рамками мощь государства: последняя не является более важной основой административного права, поскольку оно призвано, напротив, ограничивать эту мощь. Прерогативы административной власти обладают ценностью не сами по себе, но только лишь в той мере, в какой позволяют администрации выполнять свои функции. Развитие системы судебного контроля над "превышением власти" хорошо отражает ту фундаментальную идею, что административная власть может применяться только в рамках, предписанных ей соответствующей юрисдикцией, и лишь с учетом поставленных перед ней целей"[6]. Б. А. Кистяковский в начале XX в., указывая на несомненное своеобразие правительственной деятельности и естественно присущую ей большую самостоятельность, отмечал необходимость создания особых публично-правовых форм и институтов для ее подчинения праву: "Каждое конституционное государство должно пройти ряд стадий в своем развитии, достичь которых удается только путем больших усилий и упорной борьбы, пока оно не выработает и не приспособит к себе эти формы и институты, т. е. пока оно не станет вполне правовым"[7]. Формирование судебных учреждений административной юстиции/по мнению Б. А. Кистяковского, и должно являться важной формой контроля над правительственными актами и всей административной деятельностью[8].

Только недоразумением можно назвать то, что в современной России как в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, не создано административное судопроизводство, а именно — административные суды. Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме со стороны законодателя, административная юстиция остается важной реальностью правовой системы Российской Федерации. Более того, есть все основания полагать, что российская судебная система не станет противиться формированию в ее структуре этого института. Недавний исторический опыт государственно-судебного строительства подтвердил возможность весьма быстрого появления в России в конце 80 — начале 90 гг. новых органов судебной власти — Конституционного Суда Российской Федерации[9] и арбитражных судов. Получилось так, что судебная реформа была вырвана из контекста правовой реформы 1991 г. и принесла определенные результаты только в сфере конституционного правосудия[10] и арбитражного судопроизводства[11]. Вместе с тем, говоря о почти десятилетних итогах проведения в России судебной реформы, на V Всероссийском съезде судей отмечалось, что, несмотря на существующие проблемы, в России сформировалась самостоятельная судебная власть; в базовых параметрах концепция судебной реформы была реализована — сегодня в России действуют Конституционный Суд РФ, уставные суды в субъектах РФ[12], федеральные суды общей юрисдикции, военные и арбитражные суды; создан Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его органы в субъектах РФ; воссоздан институт судебных приставов; в 33 субъектах РФ[13] к отправлению правосудия приступили 1066 мировых судей[14], за первые месяцы ими рассмотрены 1676 уголовных и 24 148 гражданских дел[15]. А в октябре 1991 г. на I Всероссийском съезде судей в качестве целей судебной реформы и как непременные условия обеспечения функционирования демократического правового государства провозглашались: формирование самостоятельной судебной власти в России; развитие организационных основ судебной системы; совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения; усиление гарантий самостоятельности и независимости судей[16]; расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан;

повышение доступа к правосудию, приведение российского законодательства в соответствие с современными мировыми стандартами, нормами и принципами международного права[17]. Следует отметить, что судебная реформа еще не закончилась. Правда, можно встретить и иные мнения относительно результатов судебной реформы в России. Например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в докладе о его деятельности в 1999 г. отмечал, что судебная реформа осуществляется в стране крайне медленно, что люди на знают функций суда как защитника их прав и свобод, "обращаются в суд редко, боясь волокиты и бюрократизма, почти не надеясь добиться там истины"[18]. Более того, представители правоохранительных органов делают весьма категоричные заявления о нелегитимности судебной реформы 1991 г., и что она может завести в тупик[19]. Не ставя здесь целью опровержение сказанного, тем не менее, можно усомниться в правоте отмеченных в указанном докладе выводов, ибо приводимые в дальнейшем цифры свидетельствуют о постоянном в течение последних лет увеличении обращений граждан в суд за защитой нарушенных прав и свобод, об относительно высокой правовой культуре населения и повышении доверия к судебному порядку рассмотрения административно-правовых споров.

В литературе можно встретить справедливое, на наш взгляд, мнение самих судей о необходимости разработки национальной доктрины судебной власти, уяснения роли правосудия в государственном управлении[20]. В настоящее время обсуждается законопроект "О судах общей юрисдикции", который в первоначальном варианте предусматривал создание самостоятельных судебных систем субъектов РФ в составе народных и апелляционно-кассационных судов, которые, как предполагалось, должны были действовать процессуально самостоятельно от федеральной судебной системы. Однако Совет судей в постановлении от 29 октября 1998 г. выразил свое несогласие и направил Президенту РФ свои предложения. 11 июня 1998 г. Государственной Думой был принят в первом чтении проект закона "Об органах судейского сообщества"[21], внесенный в порядке законодательной инициативы Пленумом Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Высказывается критика и по поводу Федеральной целевой программы[22] организационного обеспечения деятельности арбитражных судов на период до 2010 г., поскольку она не учитывает интересов системы судов общей юрисдикции, хотя и затрагивает интересы всех судей, а не только судей арбитражных судов.

В России обсуждается уже в течение нескольких лет проблема ювенальной юстиции, т. е. юстиции, которая обеспечивала бы защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Еще в 1991 г. в Верховном Совете РСФСР рабочая группа ученых и представителей правоохранительных органов разработала законопроект "О судах по делам семьи и несовершеннолетних". Создание таких специализированных судов планировалось осуществить поэтапно в течение ряда лет на базе судов общей юрисдикции. В настоящее время разработан и обсуждается проект федерального закона "Об основах ювенальной юстиции в Российской Федерации"[23].

Недавно было высказано мнение, что появилась новая отрасль права — конституционное правосудие[24], которое включает в себя судебное конституционное право и судебный конституционный процесс (конституционное судопроизводство)[25]. Л. В. Лазарев считает, что материальные и процессуальные нормы, регламентирующие отношения в сфере конституционного правосудия, являются составной частью конституционного права в виде правового института или подотрасли права[26]. По мнению А. В. Зиновьева, Конституционный Суд РФ следует относить к органам надзора, а не контроля[27]. Современное конституционное правосудие можно рассматривать сегодня и с позиций института конституционно-судебного нормоконтроля[28].

Отсутствие в России независимой судебной инстанции по делам о спорах граждан с публичной властью и ее органами свидетельствует об упрощенном и недемократическом подходе к созданию судебной системы. В настоящее время, как и в советские годы, считается "нормой" экономить на юстиции, судах и судьях. В отличие от времени сегодняшнего, объяснить такое положение в советском государстве нетрудно: например, это могла быть необходимость отстаивать идеологические постулаты командно-административного режима. Вместе с тем, ни в коей мере это не относится к большинству рассмотренных в советские годы уголовных и административных дел, которые, в большинстве своем, не имели политической окраски, и речь шла по ним лишь об уголовно-правовых и административно-деликтных вопросах.

Иногда, в качестве аргумента против создания административных судов выдвигается нецелесообразность усложнения существующей судебной системы. Однако едва ли имеются данные социологических исследований относительно того, что с введением. в судебную систему административных судов ее функционирование становится менее эффективным. Указанный аргумент, по нашему мнению, лишен основания для критики. Возможное усложнение судебной системы напрямую связано с теми изменениями, которые возникают в процессе реформирования и известного усложнения структуры судебной власти, судебного права и самого законодательства, а также в процессе изменений, происходящих в структуре общественной и государственной жизни, появления новых задач и функций самой правовой системы. Обеспечение законного функционирования исполнительной власти посредством судебного контроля — это требование правового государства, законодательно зафиксированное действующей Конституцией Российской Федерации. Правосудие по административным делам, т. е. споры граждан с публичной властью, должно стать фактором,. обеспечивающим самостоятельность и независимость судебной власти, а также известным противовесом в системе разделения государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную. Пробелы в выравнивании "силы" различных ветвей государственной власти с помощью сдержек и противовесов сегодня более чем очевидны.

Представлению о современном правовом государстве отвечает, на наш взгляд, положение о необходимости признания судебной практики источником права. Эта идея является в настоящее время весьма актуальной[29]. Анализируя проблему судебного нор-мотворчества, можно прийти к выводу, что Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, осуществляя нормотворческую функцию, на практике принимают акты, которые подлежат обязательному соблюдению судами, т. е. они регламентируют конкретные отношения, вне зависимости от их конкретных участников. По мнению ученых, общеобязательный характер присущ решениям судов общей юрисдикции, которые признают недействующими (незаконными) нормативные правовые акты либо отдельные их положения[30]. "Правовые позиции" Конституционного Суда РФ по конкретным конституционно-правовым проблемам представляют собой также источник права, так как они носят общеобязательный характер, обладают высокой значимостью и юридической силой (сравнимой с юридической силой Конституции РФ), имеют характер конституционно-правовой нормы, носят самостоятельный характер[31].

В литературе выделяются специфические признаки судейского правотворчества: 1) оно осуществляется в рамках закона и на основе закона, исходящего от высшей законодательной власти; 2) представляет собой "побочный продукт" акта правосудия и самой деятельности по осуществлению правосудия; 3) связано во многом с толкованием (конкретизацией) права и восполнением в нем пробелов; 4) основой принятия судебных актов являются правовые нормы и правовые принципы; 5) их соответствие положениям и требованиям законодательных актов; 6) подчиненное положение по отношению к законам .(невозможность отмены или изменения законов судебными актами); 7) наличие определенных границ или пределов[32].

2. Необходимость приведения судебной системы[33] Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами.

Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства — это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности, стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности[34] системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти. В решении № 1 Совета по судебной реформе при Президенте Российской Федерации от 12 марта 1997 г. "Перспективы судебной реформы в Российской Федерации в связи с ее вступлением в Совет Европы" подчеркивается, что в качестве одной из основных задач судебной реформы на ближайшую перспективу следует считать существенное повышение эффективности судебной власти, уровня судопроизводства за счет совершенствования и дифференциации форм судопроизводства[35]. Сегодня Россия — член Совета Европы и должна учитывать все его рекомендации, правила и стандарты[36]. Национальная судебная система должна обеспечивать доступность правосудия для любого гражданина и юридического лица; каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной, по возможности, быстрой и надежной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон предоставляет и обеспечивает каждому гражданину возможность напрямую обратиться за разрешением спора к судье, который осуществляет свои полномочия по правосудию на основе принципа несменяемости, что обеспечивает его независимость. Отсутствие административной юстиции существенно ограничивает право гражданина на судебную защиту. Повышение доступа к правосудию отмечается в настоящее время как один из положительных результатов осуществляемой в стране судебной реформы[37].

В целях повышения эффективности защиты прав человека, рассмотрения индивидуальных обращений и оценки действий государств созданы Европейская комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Вступление России в Совет Европы, принятие ею на себя обязательства признать в законодательном порядке права на индивидуальные обращения в Европейскую комиссию по правам человека и принятие обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека предоставляет новые возможности правовой защиты для российских граждан. Это актуализирует положение ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации о том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. После ратификации Россией Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней граждане и неправительственные организации, исчерпав все национальные средства правовой защиты и не позднее шести месяцев после принятия окончательного национального решения по их делу, смогут обращаться в Европейский Суд[38] (через Европейскую Комиссию) с жалобой на нарушение государством (государственными органами) прав и свобод, гарантированных названной Конвенцией. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. М. Лебедева, на 21 ноября 2000 г. в Страсбургском Суде значатся 2123 временных досье, зарегистрированы и ожидают своего рассмотрения 1005 жалоб от граждан России[39]. Таким образом, многочисленные жалобы от российских граждан, направляемые в Европейский Суд, дают основания полагать, что уже в ближайшее время Россия может стать ответчиком в данном судебном органе[40].

3. Необходимость совершенствования судебной системы Российской Федерации; выделение судейской специализации по административным делам.

Формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе[41]. В стране, где идут процессы создания эффективной системы управления и разрабатывается законодательство о государственной и муниципальной службе (что является весьма обширной сферой государственно-управленческих отношений), целесообразно создавать и суды, которые будут специализироваться на рассмотрении споров, возникающих в связи с деятельностью органов исполнительной власти (например, по "отрицательным" результатам их работы или по поводу принятых решений, совершенных действий (бездействия) и по поводу защиты прав и свобод граждан.

Создание коллегии по административным судам или самих административных судов соответствует и идее о специализациях в судах общей юрисдикции. Плодотворна сама идея о специализированном подходе к организации судопроизводства, причем речь может идти не только об административных судах, но и о налоговых, социальных и пр. Наличие специализированных судов наряду с судами общей юрисдикции способствует более качественному рассмотрению дел. По мнению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлева, создание общих и специализированных судов является правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам; специализация судей на конкретной категории дел доказывает, что эти дела рассматриваются в таких судах на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции[42], т. е. специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение[43]. Принцип единства судебной системы не нарушается в случае создания специализированной, полисистемной организации судебной власти, так как все суды должны создаваться и функционировать (осуществлять правосудие) только в соответствии с законами. В будущем предлагается создание специализированных судов по трудовым делам[44], патентных судов. Вместе с тем в литературе имеется и иная точка зрения, отстаивающая необходимость объединения судебной системы и разрешения всех дел, связанных с защитой субъективных прав граждан и юридических лиц, только в гражданском судопроизводстве[45].

Рассматривая гражданское или уголовное дело, судья обязан знать материальное гражданское и уголовное право (в соответствии с чем и осуществляется специализация в общих судах по уголовным и гражданским делам). С этой точки зрения, более чем очевидна необходимость административной специализации или создания специальных административных судов в условиях формирования нового административного законодательства и реформирования административного (публичного) права в целом. Судья, рассматривающий спор между гражданином и публичной властью, должен детально знать управленческое право, соответствующую управленческую практику и административное законодательство. Как известно, ныне действующая система административного законодательства чрезвычайно сложна. Например, на практике часто встречаются сложные финансовые и налоговые споры[46], жалобы на действия органов здравоохранения, землеустройства, санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел, местного самоуправления, таможенных органов.

В правовой литературе высказывается и мнение о целесообразности упрощения в некоторых случаях процедуры разрешения гражданских дел с целью обеспечения большей доступности правосудия для различных субъектов права, т. е. о введении дифференцированного рассмотрения гражданских дел[47]. Думается, что рассмотрение специализированным судом (судьей) дел о спорах граждан с публичной властью, которые относятся сегодня к категории гражданских, послужит практической реализации идеи о дифференциации правосудия. Административное судопроизводство также может быть дифференцировано по процедурам, т. е. в отдельных случаях возможны и сокращенные сроки рассмотрения дел (когда, например, принятое административным органом решение вступает в действие и сразу же реально нарушает права и свободы гражданина, наносит ему ущерб); таким образом нарушенное право может быть более эффективно поставлено под защиту административного суда.

В процессе создания наряду с конституционной юстицией (Конституционным Судом) и арбитражным судопроизводством (арбитражными судами) еще одной специализированной ветви правосудия — административного судопроизводства — важнейшим вопросом является разграничение предметной компетенции между указанными судами[48].

После того, как будет создана специальная ветвь российского правосудия и специальным законом будут установлены административные суды, на повестку дня встанет вопрос о совершенствовании административного судопроизводства. Аналогичные процессы мы наблюдаем в сфере арбитражного судопроизводства. В. Ф. Яковлев отмечает, что сегодня уже нет необходимости реформировать судебную систему, так как период реформации закончился; далее следует совершенствовать судопроизводство[49].

4. Расширение правовых гарантий личности; обеспечение прав и свобод граждан.

Создание специальных административных судов по рассмотрению споров, возникающих между гражданами и публичным управлением, созвучно идее о необходимости расширения правовых гарантий личности как в административно-юрисдикционном, так и в позитивном управленческом процессе. Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия, которое могло бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов[50]. По мнению В. М. Жуйкова, высокому статусу суда и его широким полномочиям, которые являются непременными условиями обеспечения судебной защиты прав и свобод граждан, не в полной мере соответствуют организация судебной системы и процессуальные формы, в которых осуществляется правосудие[51]. Подчас делается вывод, что "чрезвычайно медленно складываются объективные основы, позволяющие прижиться на российской почве идее прав человека и обеспечить высокую степень их соблюдения в стране... Недостает последовательности в развитии законодательной базы, охраняющей и защищающей права и свободы человека"[52]. Ученые говорят о необходимости создания и обеспечения государством реальных условий для реализации установленных законами прав и свобод граждан. Например, Н. И. Матузов пишет, что российская конституция провозглашает широкий спектр основных прав и свобод человека, которые представляют собой лишь юридически закрепленные, формальные возможности. Для того, "чтобы превратить их в действительность, т. е. реализовать, претворить в жизнь, нужны соответствующие условия, гарантии, предпосылки, которые пока в полной мере не созданы"[53]. Думается, что среди таких гарантий и правовых средств очень важное значение имеет административно-юстиционный механизм защиты прав и свобод граждан.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в п. 1 ст. 46 гарантирует каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан[54]" дополнил этот перечень действиями (решениями) учреждений, предприятий и их объединений, государственных служащих, а также муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. Гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что действиями или решениями органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих нарушены принадлежащие ему права и свободы[55]. При этом гражданин обязан доказать факт нарушения этих прав и свобод. Пункт 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъясняется, что, в силу данной конституционной нормы, оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Аналогичный принцип установлен применительно к арбитражным судам в ст. 11 Арбитражного процессуального кодекса (1995 г.).

Особо позитивным результатом проводимой судебной реформы можно назвать осуществление российскими судами нормоконтроля, т. е. судебного контроля за нормативными правовыми актами, которые принимаются как органами законодательной, так и исполнительной государственной власти (должностными лицами), "осуществление нормоконтроля — принципиально новый вид полномочий судебной власти, предоставляющий судам юридическую возможность оказывать активное влияние на действия и решения законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их"[56].

Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" предоставляет сегодня возможность судебного обжалования действий, не только совершенных органами публичной власти (их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими), но и принятых ими нормативных актов, которые- нарушают права и свободы граждан; создают препятствия к осуществлению гражданами их прав и свобод[57]; незаконно возлагают на граждан какие-либо обязанности или незаконно привлекают их к ответственности. Судебная практика свидетельствует, что стали возникать вопросы, связанные с признанием незаконными нормативных актов, принятых государственными органами субъектов РФ с превышением их полномочий (по предметам ведения Российской Федерации), либо в противоречие Конституции РФ и федеральным законам. Такие нормативные акты не подлежат практическому применению и должны признаваться судами недействительными. На это ориентирует и ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, которая определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. При этом суд не применяет не соответствующий закону нормативный акт, лишь признавая его недействующим для данного дела. Однако сам подзаконный нормативный акт сохраняет свою юридическую силу и продолжает действовать до его отмены в установленном порядке Суд имеет право вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органов публичной власти и их должностных лиц, издавших такой нормативный акт, на необходимость приведения его в соответствие с законом или его отмены. Отмена таких актов при признании судом жалобы истца обоснованной (а нормативного акта недействительным) влечет восстановление прав не только конкретного гражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие[58]. Таким образом, суд становится важнейшим органом, рассматривающим спор между гражданином и публичной властью — это и характеризует государственность как правовую.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации от 16 июня 1998 г.[59] отмечается, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу ч 2 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.

Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации

Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, как следует из указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации.

Пункт 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации устанавливает, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Это означает, что если будут созданы, как определяется в настоящее время в федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации", "специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел", то гражданин, считающий, что его права или свободы нарушены публичной властью, может обратиться с иском в этот административный суд. Правда, остается пока неясным, что понимает законодатель под "административным судопроизводством", о котором идет речь в п. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, называя его наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. Подразумевается ли под этим только рассмотрение дел об административных правонарушениях, или законодатель уже в 1993 г. предусмотрел возможность создания искового производства в специализированных административных судах? Думается, что и сам термин "административные дела" должен приобрести четкое определение. Законодатель должен также установить его отличие от терминов "дела об административных правонарушениях", "нарушения таможенных правил" и пр. и уточнить, следует ли понимать под "административными делами" только споры гражданина с органами управления (служащими, должностными лицами). Учеными отмечается, что в настоящее время административное судопроизводство в России фактически отсутствует; оно ассоциируется как в массовом, так и в профессиональном сознании прежде всего с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Подлинный же предмет этой "ветви" судопроизводства[60] — это споры между гражданином и органами исполнительной власти, гражданско-процессуальный порядок рассмотрения которых не учитывает специфики статуса участвующих в деле лиц.

Еще в начале 70-х гг. ученые настаивали на усилении судебного контроля за законностью деятельности административных органов, ссылаясь на то, что это будет реально обеспечивать субъективные права граждан, так как "суд рассматривает и решает дела, руководствуясь конституционным положением о независимости судей и их подчинении только закону. Стороны в ходе процесса имеют полную возможность защищать свои интересы, в том числе путем заявления ходатайств об истребовании дополнительных материалов, приглашении свидетелей и т. п."[61] При этом расширение судебного контроля считалось логическим следствием "развития социалистической демократии"[62]. Сегодня же, когда речь идет о реальном укреплении (в том числе и посредством законодательных актов) демократических основ государственной и общественной жизни, о зарождении демократических традиций в российском обществе, когда граждане на деле начинают ощущать потребность в демократических преобразованиях, формирование административного правосудия не может не стать насущной потребностью современного этапа развития российского общества.

5. Необходимость разработки законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах.

Созданию административных судов будет способствовать развитие законодательства об управленческом процессе, управленческих производствах или процедурах[63], например о порядке принятия нормативных правовых актов управления, заключения административных договоров, совершения различных управленческих действий, планирования управленческих мероприятий или проведения работ в сфере управления. Во многих странах действуют специальные законы об управлении, или законы о процессуальной деятельности в сфере управления (административно-процессуальные кодексы)[64]. Наша страна только приближается к этому правовому стандарту в области управленческого процесса. Можно сказать даже, что отсутствие указанных законодательных актов характеризует "неразвитость" ("нецивилизованность") российского административного законодательства и российской теории административного права, ибо исторически становление современного административного права происходило по двум направлениям: распространение на публичное управление власти законов и создание административных судов. Следовательно, важнейшим направлением в законотворческой деятельности в сфере управленческого процесса является принятие законов, регламентирующих административные (управленческие) процедуры (процессуального управленческого кодекса •или закона об управлении). Правовая регламентация административных процедур в деятельности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих будет способствовать ликвидации юридических коллизий, так как соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностных лиц, т. е. не выходить за пределы принадлежащих им полномочий и не нарушать компетенции государственных органов.

Во многих странах уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административных процедурах. Соответствующие законы об административных процедурах регламентируют не только спорные (или негативные) процедуры (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует)[65]. Лишь с удивлением можно констатировать, что разработкой проекта федерального закона об управленческих (или административных) процедурах в настоящее время занимаются представители не российской академической и вузовской науки, а различные созданные в стране фонды и организации. Конечно, надо приветствовать и их усилия в этой сфере, однако главной силой в выработке соответствующего законопроекта должна стать российская юридическая наука. Весьма интересным можно назвать проект федерального закона "Об административных процедурах", разработанный Фондом "Конституция". Этот законопроект включает в себя восемь разделов: 1) сфера действия закона; 2) общие принципы правового государства и принципы административной процедуры; 3) процедурные принципы и порядок реализации административных действий и принятия решений (участники (стороны) процедуры, их процессуальный статус и т. д.); 4) процедура в первой инстанции; 5) порядок обжалования и принятие решения; 6) особые виды административных процедур; 7) исполнение распоряжений; 8) ответственность (государственных органов и их служащих). Таким образом, по мнению авторов законопроекта об административных процедурах, он должен устанавливать процесс издания, изменения, отмены и исполнения распоряжений (правовых актов управления). Под распоряжениями они понимают основанные на публичном праве индивидуальные акты административных органов, касающихся конкретного дела, предметом которых являются: а) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей; б) установление наличия или отсутствия, а также объема прав и обязанностей; в) отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей, отказ в рассмотрении таких ходатайств.

Если совершаемые в рамках административных процедур действия или принятые административные решения нарушают права и свободы граждан, то последние имеют право обжаловать соответствующие действия или решения в вышестоящий административный орган (вышестоящему должностному лицу). Во многих странах устанавливается правило, согласно которому гражданин вправе подать жалобу в суд лишь тогда, когда им использованы все нормативно установленные возможности административного обжалования. В специальных законах устанавливается, до какого уровня может доходить внутриведомственная проверка решений по тем или иным вопросам (как правило, административная проверка действий должностных лиц или их решений ограничивается одной или двумя инстанциями)[66]. Таким образом, законодательство об управленческом процессе (или административных процедурах) обусловливает необходимость принятия законов, устанавливающих порядок реализации права гражданина на обращение в суд с иском (или жалобой) на противозаконный административный акт должностного лица. Важнейшей характерной чертой российской модели правового регулирования обращения в суд с жалобой на действия (бездействие) или решения должностных лиц является возможность альтернативного обжалования, т. е. гражданин может направить жалобу как в вышестоящий административный орган, так и в суд. В России такой порядок обжалования считается уже много лет демократическим и целесообразным. В литературе можно встретить мнение, согласно которому обосновывается как предпочтительный порядок, когда у лица появляется возможность обращения в суд только в случае, если он уже получил окончательное решение по жалобе от соответствующей административной инстанции. Обосновывается такое положение, на наш взгляд, весьма противоречивыми аргументами, например: "Сами чиновники гораздо лучше разбираются в сферах своих полномочий, нежели суд. Вышестоящие инстанции, как правило, в состоянии без особых затрат установить, действовали их подчиненные в рамках правил или нет. Суду же потребуется время, чтобы разобраться во всех "тонкостях", относящихся к той или иной узкоспециальной области". Если принимать во внимание указанные аргументы, то можно задать вопрос: а зачем тогда вообще нужны административные суды, если чиновники лучше, чем судьи, разбираются в управленческих делах? При этом нужно напомнить, что судьи всякий раз, когда они рассматривают любое дело (юридический спор), сталкиваются с "тонкостями" многочисленных "узкоспециальных" сфер. Указанные аргументы весьма противоречивы и с точки зрения принципа разделения властей: как известно, суды призваны осуществлять контроль за исполнительной властью и обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Думается, что необходимость первоначального соблюдения так называемого "ин-станционного" порядка рассмотрения жалобы ограничивает принцип доступности правосудия для граждан.

6. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления.

Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе — с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и технологий, повышением политико-правовой культуры граждан, и, наконец, с непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления — формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность которых находится теперь под большим общественным контролем[67].

Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" установил, что специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот закон (п. 1 ст. 26 закона). Пункт 2 ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким образом, становится очевидным, что законодатель отнюдь не исключает возможности формирования в России административных судов.

Особенно заметно повысилась актуальность идеи об учреждении в России административных судов в мае—июле 2000 г., когда Президентом РФ было начато проведение административной реформы, одной из задач которой является обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Создание административных судов было поддержано Президентом РФ[68]. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" содержит указание на особую значимость правильного рассмотрения административных дел в свете осуществляемой в России реформы государственной власти.

7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами.

В качестве аргумента против создания административных судов приводят иногда довод о том, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления, — незначительно[69]. Однако тому есть ряд объективных причин. Во-первых, российские граждане в силу известных исторических обстоятельств в советские годы не выработали привычки обращаться по таким вопросам с жалобами в суд: в то время существовали более могущественные органы — парткомы и начальники, которые служили весьма действенным средством поиска истины[70]. Во-вторых, доверия к судам у населения в полной мере не существует и по настоящее время (здесь имеется в виду рассмотрение именно административных споров, т. е. споров с должностными лицами)[71]. В-третьих, возможность обжалования действий (решений) органов управления была установлена в нашей стране законодателем сравнительно недавно в Законе СССР от 30 июля 1987 г. (с изменениями от 2 ноября 1989 г.) "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Это весьма малый срок, чтобы делать какие-то выводы. Статистика говорит не о том, что граждане не хотят обжаловать в суд действия органов управления и должностных лиц, но о том, что еще не в полном объеме созданы условия для такого обращения; рассмотрение споров граждан с публичной властью недостаточно обеспечено юридически, организационно и политически. В литературе отмечается, что в структуре гражданских дел появились новые категории дел:

о защите избирательных прав, об обжаловании нормативных актов, действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (при отсутствии иного судебного порядка обжалования)[72].

Учитывая сложность современной социально-экономической жизни и длительность судебной процедуры, граждане России не спешат направлять жалобы на действия и решения органов публичной власти в суды — они обращаются также с жалобами в административные органы, считая этот путь более удобным и привычным[73]. В литературе отмечается, что судебная процедура рассмотрения жалоб граждан весьма громоздка и длительна по времени[74]. Поэтому можно сделать вывод, что граждане неохотно используют право на защиту от незаконных действий исполнительной власти[75]. Конечно, длительное судебное разбирательство — дело не из приятных, особенно когда решение административного органа уже принято и повлекло неблагоприятные для гражданина правовые последствия. Вместе с тем не вызывает сомнения, что гражданин, проживающий в свободном демократическом обществе и правовом государстве, должен немедленно реагировать на нарушающее действие (решение) органа управления. Примечательно, что как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. — 20 326 (а в военные суды обратились 3 504 человека)[76], в 1994 г. — 27 000, в 1995 г. — 34 000[77]. В 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3 899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 — жалобы на нарушения налогового законодательства, 2 320 — жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т. д.[78] В первом полугодии 2000 г. увеличилось количество жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции:

например, о признании правовых актов незаконными — с 1 672 до 1 744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, — с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период времени по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось:

например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, — с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными — с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло: на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10380 до 22919 (в 2,2 раза), по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий — с 7 406 до 9 221 (или на 24,5%)[79]. В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненными к ним судами) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными — с 251 до 295 (или на 17,5%); о нарушениях избирательного законодательства — с 90 до 262 (в 3 раза). Вместе с этим следует отметить, что в указанный период сократилось количество жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 дел (или на 25%). По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательно- . го законодательства, — с 23 до 50; вместе с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными — со 115 до 80[80]. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными[81]. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три раза чаще обращаться за защитой в суд от действий или решений исполнительной власти[82].

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных[83] судах, как арбитражные[84]: их ежегодный прирост составляет почти 20%[85]. Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г. возросло на 87,4%, а в 1997 г. — более чем на 80%[86] (в 1995 г. их было 23 629, в 1996 г. — 44 272)[87]. В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. — 36 639)[88]. Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно, составил 21,9 и 42,8%. В первом полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов[89]. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г.[90] Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т. е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996 г., когда было рассмотрено 8 866 дел) возросло на 70,5% и составило 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности[91]. Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: в 1998 г. — 31 073, в 1999 г. — 85 334. Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г. — 21 653, 1999 г. — 71 938). Если в 1998г. они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 г. — 84,3%. За 1999 г. арбитражными судами было рассмотрено 8 825, исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. — 7 582, 1999 г. — 8 825), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. — 30,6%; 1998 г. — 24,4%; 1999 г. — 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.[92]

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений, увеличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. — 38 776, первое полугодие 2000 г. — 56 430)[93].

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к

судьям за защитой нарушенных прав[94].

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде[95]. По мнению ученых, правозащитную функцию прокуратуры следует отразить в Конституции РФ, так как это будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека[96]. Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуществления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному законодательству, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т. е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами.

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории[97].

В соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Исполнение законов выражается в виде действий или издания правовых актов, которые являются решениями, направленными на проведение законов в жизнь. Разница между ними состоит в том, что правовые акты представляют собой документы, а действия такой формы не имеют. Вместе с тем в большинстве случаев и действия по исполнению законов имеют в конечном счете документальное оформление. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением как законов, так и правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля. Таким образом, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов определенным кругом органов и должностных лиц. Правовые акты управления должны носить подзаконный характер, т. е. должны издаваться в точном соответствии с законами.

Несоответствие закону правовых актов управления может выражаться в следующем:

— несоответствие правовых актов управления предписаниям установленных в законе норм;

— выход за пределы полномочий, предоставленных органу,

издавшему правовой акт управления;

— отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

— издание правового акта во исполнение отмененного либо

утратившего юридическую силу закона;

— искажение смысла закона и его норм в изданном правовом

акте управления;

— неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

— несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания правовых актов управления[98].

Прокуратура должна своевременно выявлять противоречащие закону правовые акты управления и принимать меры к признанию таких актов недействительными путем их опротестования или непосредственного обращения с соответствующим требованием в суд, военный или арбитражный суд. В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предлагается оценивать деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности[99]. Приказом Генерального прокурора РФ от 1 августа 1995 г. № 41 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" указано на особую важность использования прокурорами права обращения с исками в арбитражные суды в целях реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из административных правоотношений в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей[100]. Учеными обосновывается идея дальнейшего укрепления порядка осуществления превентивного надзора прокуратуры. Например, прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа; письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех случаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру заранее, и у ее сотрудников имеется достаточно времени для проверки на соответствие этого проекта положениям федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов[101].

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации"[102] были внесены изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 (в ред. постановлений Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11 и от 25 октября 1996 г. № 10) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". В этом постановлении отмечалось, "что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ. Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

В случае удовлетворения заявления о признании закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В.необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства .массовой информации опубликовать сообщение о признании правового акта недействительным, если он был опубликован данным средством массовой информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке. Совершенствованию подлежит сама судебная процедура рассмотрения дела по иску гражданина к публичной власти, и ее можно будет определить в будущем законе об административном суде и административном процессе. Когда граждане увидят, что в административном суде, у независимого судьи они могут найти защиту и понимание, то, как показывает западно-европейская практика, они станут чаще обращаться в суды. Сегодня все чаще встает вопрос: в случае возникновения конфликтной ситуации между гражданином и публичной властью направлять в суд соответствующую жалобу или же использовать испытанный в советские годы способ урегулирования этих отношений при помощи "связей", подкупа, т. е. использовать режим, формы и способы функционирования "коррумпированного государства"?

Бытует мнение, что "логика социального развития и вслед за ней законодательный процесс рано или поздно приведут к созданию оптимальных правовых форм российской административной юстиции"[103]. Нам же представляется, что государство должно проявить особую активность и целеустремленность в создании правового механизма, в том числе и судебной защиты гражданина от действий органов управления и их служащих. Именно принятие соответствующих законодательных актов и обеспечит дальнейшее социальное развитие. Неубедительны также доводы о том, что в современных условиях не сложилась общественная потребность в использовании института административной юстиции, так как практика применения законов об обжаловании действий и решений органов управления в суд характеризуется низкой социальной результативностью[104], под которой понимается незначительное число таких дел по сравнению с другими делами в судах. Однако эффективность любого правового института, а тем более такого, как судебный контроль за действиями и решениями управления, измеряется, в первую очередь, не числом рассмотренных судами дел, а потенциальной возможностью применения контрольных механизмов по отношению к исполнительной власти независимой судебной властью, которая, проверив фактические материалы дела и реальные обстоятельства, может принять законное и справедливое решение. К тому же, если гражданин будет уверен, что он может обратиться в суд с иском к администрации (исполнительной власти), то число исковых заявлений значительно увеличится[105]. Но это уже социология будущего, когда, по нашему убеждению, будет опровергнут тезис об .отсутствии в России традиций защиты частных интересов в сфере издания и реализации норм административно-правового характера[106].

8. Заинтересованность судей в введении в судебную систему административного судопроизводства.

Создание административных судов, думается, поддержат сами судьи[107], особенно те, которые рассматривают гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, а большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки[108]. По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена. увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%. Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в эффективность судебной власти[109]. Президент РФ В. В. Путин отмечал 27 ноября 2000 г. на V Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в последние шесть лет выросла в три раза; "она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел"[110].

Нормы нагрузки судей и работников аппаратов федеральных Судов утверждены в 1996 г. совместными постановлениями Минтруда и Минюста России. В течение последних шести лет вступили в силу новые Уголовный и Гражданский кодексы РФ, другие федеральные законы; компетенция судов общей юрисдикции в гражданском судопроизводстве и в административном производстве (в том числе по обращениям граждан с жалобами на неправомерные действия должностных лиц) была существенно расширена. Поэтому в литературе предлагается принять федеральный закон о приведении штатной численности судей и работников аппаратов судов в соответствие с нормами нагрузки; учитывая широту такой задачи, предлагается увеличение штатной численности судей федеральных судов общей юрисдикции с 16 742 единиц в 2000 г. до 35 734 единиц в 2010 г. (т. е. в 2,1 раза) и работников аппаратов судов — с 38 379 единиц в 2000 г. до 123 162 единиц в 2010 (т. е. в 3,2 раза)[111]. Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ считает, что для обеспечения доступности правосудия в системе арбитражных судов необходимо, чтобы к 2005 г. в этой системе работало 10 000 судей (увеличение в 3,5 раза) и 20 000 специалистов и обслуживающего персонала (в 5,9 раза больше, чем сегодня); т. е. доступность арбитражного правосудия нужно в будущем обеспечивать уменьшением нагрузки на судей, а следовательно, увеличением числа судей и работников аппарата судов[112].

Перегруженность судов является серьезным препятствием для .эффективного судебного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, так как в данном случае не обеспечивается оперативное рассмотрение соответствующих дел. Размышляя над этой проблемой, судьи высказываются в пользу скорейшего создания специализированных судов, обосновывая это также и тем, что выделение в российской судебной системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов произведено явно не по признаку однородности правовых отношений. Наряду с судами общей юрисдикции, рассматривающими гражданские и уголовные дела, признается целесообразным создание специализированных административных и финансовых судов, которым можно было бы передать споры, возникающие из финансово-правовых отношений и по вопросам налогообложения[113]. К подведомственности административных судов предлагается относить все споры, возникающие из административно-правовых отношений, независимо от того, кто является стороной — юридическое или физическое лицо. По мнению судей, число подобных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах возрастает. В последнее время много говорится о необходимости создания налоговых коллегий в арбитражных судах, т. е. организационного установления специализации судей в области налогового законодательства (сейчас налоговые споры рассматриваются судебными коллегиями по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений). Однако, по мнению специалистов, существующий на сегодняшний день массив собственно налоговых дел пока не позволяет создать в судах отдельные налоговые коллегии[114], но в любом случае следует вести речь о специализированных налоговых составах как о менее формализованном образовании в арбитражных судах внутри коллегий. По сведениям Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В. Ф. Яковлева, административные коллегии в арбитражных судах в настоящий момент функционируют как налоговые коллегии[115].

В будущем вместе с развитием отраслевого публично-правового законодательства соответственно произойдет и увеличение числа жалоб (исков), направляемых в суд. Например, стремительное развитие в последние годы законодательства о государственной службе привело к возникновению подотрасли административного права — служебного права[116]. В соответствии с п. 2 ст. 9 ФЗ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий вправе обратиться в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. Такой же вывод подтверждает и развитие таможенного законодательства, социального, строительного, финансового и налогового права.

Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей общих судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений. Только в таких условиях может быть сформирована и судебная специализация, направленная на обеспечение качественного правоприменительного процесса в административных судах.

9. Усиление борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.

Создание административных судов и специализированного административного судопроизводства будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной службы, в органах государственной власти и местного самоуправления. На это прямо указано в докладе "Россия и коррупция: кто кого?", подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Информатика для демократии"[117]. Для укрепления судебной системы одной из основных мер общего характера наряду с такими, как гарантии достойного обеспечения судей и всей судебной системы, совершенствование системы подготовки и отбора судей, укрепление арбитражных судов, обеспечение процедурной и информационной надежности их работы, называется и развитие административной юстиции.

По мнению авторов доклада, в силу отсутствия административной юстиции на сегодняшний день невозможно разгрузить уголовное и гражданское судопроизводство от дел, связанных с рассмотрением административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией. Далее делается вывод о том, что административная юстиция ранее подменялась партийным прессингом, принимавшим различные формы, в том числе и институциализированные, например, — комитеты партийного контроля. Соглашаясь в принципе с мнением о необходимости развития административной юстиции, следует, однако, указать, что последнюю не следует идентифицировать, как это делается в указанном докладе, с производством по делам об административных правонарушениях. В специальной литературе также отмечается, что административная юстиция и правосудие по административным делам различаются по способам реализации гражданином права на административную жалобу[118]. Производство по делам об административных правонарушениях — это одна из форм административной юрисдикции, специальная процедура рассмотрения административно-правовых дел.

Одним из условий, порождающих коррупцию, авторы упомянутого доклада справедливо называют неразвитость и несовершенство законодательства, устанавливающего процедуры подготовки нормативных правовых актов и иных регулирующих и распорядительных актов; все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.

Масштабы коррупции в России приняли в настоящее время угрожающий характер для существования правового порядка, извращая взгляды на право и закон, угрожая ликвидацией самой демократии, а следовательно, и всех реальных законных способов (в том числе и судебного контроля) обеспечения прав и свобод граждан. О коррупции много и не без оснований говорят, но действенных юридических мер в -борьбе с этим явлением так и не предпринимается (едва ли можно считать важным средством борьбы с коррупцией эпизодически издаваемые указы Президента РФ, в которых устанавливаются меры, уже нашедшие отражение в федеральных законах). О масштабности коррупции говорят следующие данные: в 1996 г. возбуждено 3 688 уголовных дел, связанных с коррупцией в системе государственной службы. Самую большую часть обвиняемых по этим уголовным делам составляют работников органов государственного управления — 2 625 чел.; работники органов представительной власти, уличенных в коррупции — 117; 857 чел. занимали должности в правоохранительных органах[119]. Среди нарушителей известного Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" выявлено: 77 чел. в органах представительной власти, 469 — в органах государственного управления и 321 — в правоохранительных органах. Структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих преданию суду, такова:

работники министерств, комитетов и структур на местах— 41,1%;

сотрудники правоохранительных органов — 26,5%; работники контролирующих органов — 8,9%; работники кредитно-финансовой системы — 11,7%; работники таможенной службы — 3,2%; депутаты — 0,8%; прочие — 7,8%[120]. Как видно из приведенных данных, среди нарушителей Указа Президента о борьбе с коррупцией — и совершившие должностные преступления лица, в большинстве своем являющиеся служащими органов исполнительной власти.

На усиление борьбы с коррупцией направлено и указание Генерального прокурора РФ от 12 августа 1996 г. № 49/7 "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе"[121]. В 1995 г. выявлено 270 случаев незаконного участия в коммерческой деятельности налоговых инспекторов. В 1996 г. за взяточничество было привлечено к уголовной ответственности 404 сотрудника органов внутренних дел. Большинство преступлений в таможенной службе (около 40%) совершается при одновременном получении взятки[122]. Практически во всех этих случаях должностными лицами различного уровня нарушались права, свободы и законные интересы как физических, так и юридических лиц.

Административные суды, о необходимости создания которых говорилось выше, были бы ориентированы на дела по искам граждан к органам внутренних дел, таможенным органам, органам налоговой государственной службы и другим контрольно-надзорным органам, что явилось бы практическим обеспечением не только функции судебной защиты прав и свобод граждан, но и психологическо-предупредительной (превентивной) функцией. Реальная помощь административного суда многократно увеличивала бы доверие к суду и, следовательно, желание граждан обращаться туда с исками о восстановлении нарушенных прав и свобод. В конечном итоге это способствовало бы сокращению числа случаев вымогательства со стороны государственных и муниципальных служащих за совершение действий, которые вменены им в обязанность российскими законами, служебными должностными инструкциями. Административные суды будут, в определенной мере, играть роль сдерживающего фактора на пути распространения коррупции, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции.

Как уже отмечалось, успешная борьба с коррупцией немыслима без значительного реформирования государственной и муниципальной служб. Не вдаваясь в детали несовершенства современного законодательства о государственной и муниципальной службах[123], следует отметить, что его недостатки и являются основной причиной распространенности в государственных и муниципальных органах коррупционных отношений. На это обращают внимание и авторы указанного доклада "Россия и коррупция: кто кого?"; по их мнению, любая антикоррупционная программа в России должна быть увязана с коренным реформированием системы государственной службы. В качестве важнейших направлений реформы государственной службы указываются: существенное увеличение денежного содержания государственных служащих; отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических чиновников"; принятие Этического кодекса государственного служащего; усиление роли законов в действиях государственных служащих (здесь выделяются такие меры, как уменьшение сферы действия личного усмотрения, установление жесткого порядка взаимодействия служащих и граждан, когда гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников, ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения); повышение престижа государственной службы.

Недостатки и противоречия законодательства о государственной и муниципальной службе усугубляются другими факторами, оказывающими влияние на взаимоотношение органов исполнительной власти, служащих и граждан. Граждане, как правило, плохо информированы о своих правах на получение услуг от администрации, а также об обязанностях чиновников, в том числе о предоставлении гражданам необходимой информации (чиновники порой умышленно скрывают подобную информацию); чрезмерно усложнены бюрократические процедуры принятия административных актов и удовлетворения законных интересов граждан; серьезным фактором распространения коррупционных отношений в сфере государственной службы является также произвольное применение чиновниками мер административного принуждения, провоцирующее граждан на дачу взятки.

10. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания.

Следует согласиться с мнением В. В. Скитовича, полагающего, что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица к должностному лицу, т. е. спор об административных правах и обязанностях (субъективных публичных правах), не должен разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством имущественного, товарно-денежного оборота[124]. Здесь, правда, нужно заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание, или когда результаты его рассмотрения могут повлечь имущественно-правовые последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области строительства, социальной защиты, государственной или муниципальной службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм — как правило, административно-правовых норм, — на основании которых в порядке гражданского судопроизводства будет рассматриваться

соответствующее дело.

Следует уточнить, что административное правосудие, на наш взгляд, также должно основываться на исковом характере судебного производства. В современной литературе аргументы против установления искового порядка рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового характера, как правило, не высказываются. Следует, правда, вспомнить мнение ученых — представителей науки гражданского- процессуального права, которые, выступая за замену практикуемых в настоящее время форм обращения в суд, именуемых "жалобами", на "административные иски", не поддерживают идеи создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, "поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции[125]". Данное мнение является весьма противоречивым, если вспомнить, что законодательство об административных правонарушениях отличается от административной юстиции ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении отличается от административно-правового спора, возникшего между органами исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими лицами, с другой. Авторами высказывается идея[126] о создании "единого" модельного Кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью и подпадающим в настоящее время в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов.

Вместе с тем надо отметить, что исковое производство, наряду с характерными для любого вида судебного процесса признаками, будет содержать и многочисленные особенности. Рассмотрение судом вопроса о законности различных управленческих решений требует соответствующего административно-правового процессуального регулирования. Для этого и целесообразно создавать в системе российского судоустройства административные суды, которые имели бы установленную законодателем специальную подведомственность. В этих судах в рамках искового судопроизводства будут рассматриваться споры о праве — в данном случае об административном. Подобный юридический спор возникает между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправных отношениях (с точки зрения субординационности, подчиненности отношений). Думается, что данное обстоятельство еще более должно способствовать обеспечению возможности рассмотрения административных исков, независимым судебным органом в рамках специальной ветви российского правосудия — административного суда, когда участники спора приобретут равный правовой статус сторон специфического юридического процесса с правами, обязанностями, процессуальными возможностями, доказыванием и доказательствами, т. е. получат равную правосубъектность.

Здесь можно использовать опыт европейских государств, в которых система административных судов эффективно функционирует уже продолжительное время. Западноевропейская практика рассмотрения административных дел специальными органами юстиции опирается на систематизированное административное законодательство, которое детальным образом регламентирует процесс принятия административных актов, их реализацию, процедуру обжалования в вышестоящие инстанции, права участников административного производства, статус профессиональных чиновников, их функциональные обязанности, ответственность за. ненадлежащее их исполнение и другие вопросы управленческой деятельности. Уровень правового регулирования и систематизации российского административного законодательства в этой сфере, к сожалению, невысок. Первый российский опыт судебного рассмотрения дел по жалобам граждан на действия и решения органов государственного управления и их должностных лиц (начиная с 1987 г.) показывает, что число таких дел было незначительным. Все это говорит о том, что и по сей день в России отсутствуют традиции административно-правовой судебной защиты публичных интересов (прав и свобод) частных лиц и организаций в области осуществления управленческого процесса, издания и применения норм административного права. Указанный фактор оказывает также негативное влияние и на весь ход законотворческой деятельности по формированию российской модели судебной защиты прав и свобод в области функционирования публичной власти.

11. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства.

В постановлении 5-го Всероссийского съезда судей "О ходе судебной реформы в Российской Федерации и перспективах развития судебной системы" от 29 ноября 2000 г. указывается, что в арбитражных судах дела по спорам, вытекающим из административно-правовых отношений, составляют почти половину всех рассматриваемых дел[127].

В предусмотренных законом случаях гражданские права могут быть защищены в административном порядке, т. е. путем направления жалобы (заявления) лица в административный орган. Принятое этим органом решение может быть обжаловано в суд. Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что защита гражданских прав может осуществляться как общим, так и арбитражным судом путем признания недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта органа государственного управления или органа местного самоуправления. Следовательно, суд или арбитражный суд могут рассмотреть дело о признании недействительным любого изданного государственным органом или органом местного самоуправления акта ненормативного характера.

В современном арбитражном процессе несмотря на отсутствие формального выделения законодателем видов судопроизводства теоретически рассматриваются три процессуальные формы (три вида судопроизводства): исковое, особое и административное производство. Развитие административной юстиции в арбитражном процессе дает основания выделять в его структуре административное судопроизводство, которое может быть определено как "система норм арбитражного процессуального права, регулирующих и устанавливающих порядок осуществления правосудия по делам, возникающим из публично-правовых отношений, которые обусловлены спецификой"[128]. Возникающие из административно-правовых отношений споры представляют собой важнейшую часть арбитражного судопроизводства; в настоящее время наблюдается увеличение не только числа таких споров, но и их усложнение. Административно-правовой характер этих отношений обусловлен как необходимостью осуществления судебного контроля за действиями или решениями органов публичного управления и их должностных лиц, так и за неравноправностью сторон публично-правового спора, власте-отношениями между субъектами права и подчиненностью, характерной для участников административно-правовых отношений. В связи с этим публично-правовой характер отношений, возникающих в процессе осуществления судом контрольно-надзорных полномочий, обусловливает возникновение специальных форм процессуального порядка рассмотрения и разрешения указанных споров, наряду с сохранением общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, наличие в процессе соответствующих стадий, возможность отказа от продолжения процесса и прекращения производства по делу и т. д.[129]

К основным признакам административного судопроизводства в арбитражном процессе А.В. Абсалямов относит: 1) административное судопроизводство как форма осуществления судебной власти арбитражными судами; 2) рассмотрение дел (административно-правовых споров) происходит по правилам искового производства; 3) регулируется нормами арбитражного процессуального права; 4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов; 5) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений[130].

Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет производится в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления[131]; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.). В соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 г. арбитражными судами рассматриваются и споры, возникающие из административных правоотношений. Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации определяет возможность обжалования в арбитражный суд издаваемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами ненормативных актов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или юридических лиц[132].

Специфика споров, возникающих из административных правоотношений, такова, что изначально законодатель устанавливает неравенство сторон, т. е. только одна из сторон в административном правоотношении реализует принадлежащие ей функции контролирующего характера; это правоотношение характеризуется властностью, распорядительностью и возможностью осуществления одной из сторон управленческих функций и полномочий по отношению к другой.

Возникающими из административных правоотношений и подведомственными арбитражному суду являются следующие споры:

об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством;

о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции (в случае отсутствия прямого указания закона на возможность бесспорного (безакцептного) порядка их взыскания);

о возврате из бюджета денежных средств, списанных организациями, которые осуществляют контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта;

о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке в том случае, если по оспариваемому документу взыскиваются денежные средства, начисленные государственным или муниципальным органом, осуществляющим контрольные функции.

Указанный в ст. 22 АПК РФ перечень административных споров, вытекающих из административных правоотношений, не является исчерпывающим. Арбитражная практика свидетельствует о том, что суды рассматривают и иные споры (т. е. не перечисленные в ст. 22 АПК РФ): например, иски налоговых органов о взыскании недоимки по налогу с главных управлений Центрального Банка Российской Федерации в связи с их отказом как налогоплательщиков от исполнения платежных поручений налоговых инспекций, выставленных на инкассо с целью бесспорного списания недоимки[133]. Арбитражные суды ориентируют на неуклонное соблюдение подведомственности этим судам споров, указанных в ст. 22 АПК РФ. Например, информационным письмом от 2 июля 1997 г. "О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов" отмечено, что арбитражные суды обязаны принимать к рассмотрению поданные надлежащим образом исковые заявления антимонопольных органов по тем категориям дел, которые в соответствии с АПК РФ составляют компетенцию арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов ни материальным, ни процессуальным законом не установлена, и, следовательно, право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в суды общей юрисдикции[134]. Принципиальным положением является установленная ст. 13 Гражданского кодекса РФ возможность признания судом недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, являются: а) экономический характер административного спора (т. е. споры связаны с экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из предпринимательской деятельности);

б) субъектный состав лиц, участвующих в деле (т. е. физические или юридические лица)[135]. В арбитражном суде может быть оспорен только ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, т. е. такой акт, который: а) не содержит общих и общеобязательных правил поведения (норм права) для неопределенного круга лиц, б) является индивидуальным актом, адресованным одному или нескольким лицам; в) порождает для этих лиц гражданские права и обязанности. Реальная судебная практика[136] исходит из того, что для признания актов государственных органов или органов местного самоуправления недействительными требуется наличие двух условий: а) изданный акт нарушает нормы права, т. е. не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; б) он нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы физического или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующими требованиями[137].

В литературе высказывается мнение о целесообразности структурирования административного судопроизводства в арбитражном процессе на отдельные специализированные правовые институты: признание нормативных актов недействительными;

оспаривание действий и актов судебного пристава-исполнителя;

взыскание налогов, сборов, пени и штрафов; оспаривание действий (бездействия), а также правовых актов ненормативного характера, изданных должностными лицами, органами исполнительной власти и муниципальными органами; признание неподлежащим исполнению исполнительного документа[138].

Споры, возникающие из административных правоотношений и рассматриваемые арбитражными судами (а следовательно, и само административное судопроизводство в арбитражном процессе), имеют следующие характерные черты:

1) специфический субъектный состав участвующих в деле сторон — граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие приобретенный в установленном порядке статус индивидуального предпринимателя, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и организации;

2) основой возникновения административно-правового спора и самого судопроизводства являются основанные на началах управленческой организационности и публично-правового властвования административно-правовые спорные (конфликтные) отношения между физическими лицами и органами публичной власти;

3) рассмотрение таких споров ведется по правилам гражданского судопроизводства, т. е. арбитражное процессуальное законодательство не устанавливает особых правил рассмотрения этих специфических дел, возникающих между субъектами права, один из которых, осуществляя властно-распорядительные и контролирующие управленческие функции, относится к органам государства или местного самоуправления;

4) коллегиальность рассмотрения административных дел судом первой инстанции;

5) осуществляя административное судопроизводство, арбитражный суд реализует контрольные полномочия по отношению к управленческой (в том числе контрольно-надзорной) деятельности органов публичного управления;

6) немедленное исполнение судебных решений, принятых по делам о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; главным документом по исполнению является не исполнительный лист (как обычно), а само решение суда[139];

7) бремя доказывания законности и обоснованности принятого органами государства или местного самоуправления акта управления лежит на ответчике, т. е. на органах, принявших данный правовой акт управления;

8) рассмотрев административное дело, арбитражный суд как государственный орган правосудия принимает решение о признании (или непризнании) оспариваемого правового акта управления недействительным, т. е. такой акт не может порождать каких-либо гражданских прав и обязанностей с момента его издания (принятия) и на него нельзя ссылаться в правоприменительной практике и основывать какие-либо дальнейшие действия и решения. Таким образом, сам арбитражный суд не отменяет недействительный правовой акт управления — это может сделать государственный орган или орган местного самоуправления, принявший данный правовой акт;

9) неиспользование истцом административного порядка обжалования, т. е. первоначального направления жалобы в вышестоящий административный орган, не является основанием для утраты права на обращение в арбитражный суд с исковым заявлением (за исключением административного порядка обжалования постановлений таможенных органов);

10) возможность установления в отдельных, определенных законом, случаях сокращенных сроков исковой давности (менее трех лет) по требованиям о признании недействительными ненормативных актов государственных и муниципальных органов.

Стремительное возрастание числа споров, возникающих из административных правоотношений и рассматриваемых арбитражными судами, является одной из причин увеличения штатной численности судей (на 250 единиц) и работников аппаратов арбитражных судов (на 1 000 единиц) в Российской Федерации в 2001— 2002 гг.[140]

В случае причинения незаконными решениями органов публичной власти (государственными органами или органами местного самоуправления) убытков гражданину или юридическому лицу их возмещение проводится Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями, которые в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа могут признаваться ответчиками. Пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывает, что "в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа[141]". При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств — за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну. Некоторые законы устанавливают ответственность и за убытки, причиненные изданием незаконного акта.

С процессуальной точки зрения, возмещение истцам нанесенного вреда сопряжено с рядом сложностей и несогласованностью правовых норм, содержащихся в разных законах. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" устанавливает, что убытки и моральный вред, нанесенные гражданину незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке. Однако остается неясным, следует ли сначала выделять и разрешать жалобу в порядке, предусмотренном гл. 241 Гражданско-процессуального кодекса, а затем уже в обычном порядке, т. е. в отдельном исковом производстве (с оформлением отдельного искового требования) заниматься требованием о возмещении убытков и морального вреда.

Пункт 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 определяет, что требования граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, подлежат рассмотрению судами как споры по искам, так как эти споры вытекают из гражданско-правовых отношений.

В настоящее время актуализировалась проблема осуществления контроля арбитражных судов не только за индивидуальными административными актами, но и за нормативными правовыми актами управления. На повестке дня стоит вопрос о принятии федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу", который уже обсуждается юридической общественностью. В конце 2000 г. этот законопроект стал предметов дискуссий в рамках осуществляемого проекта ТАСИС "Юридическая защита субъектов экономической деятельности". По мнению участников обсуждения данного законопроекта, реализация его концепции позволит обеспечить более качественную судебную защиту субъектов экономической деятельности. При принятии решения по вопросу правомерности управленческого акта административного органа (или его должностного лица), основанного на нормативном подзаконном акте, арбитражные суды нередко фактически приходят к выводу о несоответствии данного нормативного правового акта иному акту, имеющему большую юридическую силу. В этом случае, вынося решение о неправомерности индивидуального административного акта, арбитражный суд оказывается некомпетентным в рассмотрении вопроса о незаконности нормативного правового акта, так как данный вопрос относится к компетенции судов общей юрисдикции. Таким образом, обращение в суд общей юрисдикции по вопросу о законности нормативного правового акта создает значительные препятствия в деле обеспечения полной судебно-правовой защиты нарушенных прав соответствующих лиц.

Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения подведомственности данных категорий дел в зависимости от статуса физического лица, которое может осуществлять или не осуществлять предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического характера и правовой природы административного акта (нормативного или ненормативного). Все это приводит на практике к неопределенности в использовании правовых средств при осуществлении юридической защиты указанных лиц. Предоставление арбитражным судам более широких полномочий по осуществлению нормоконтроля вне зависимости от .связи спора с вопросами экономической деятельности и субъектного состава, могло бы быть основано на предметной компетенции арбитражных судов по разрешению споров, возникающих в сфере публичного управления.

По мнению участников[142] обсуждения указанного законопроекта, реализация его концепции потребует доктринального или легального решения ряда вопросов, связанных с разграничением компетенции различных государственных органов и сложной федеральной системой законодательства. Такими проблемам, в частности, являются:

1) определение актов, имеющих большую юридическую силу, на основании ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ;

2) соотношение полномочий арбитражных судов с полномочиями Конституционного Суда РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции;

3) распределение полномочий по проверке законности нормативных актов между арбитражными судами различных уровней;

4) оценка законности подзаконного нормативного акта и его соотношения с иными нормативными актами с позиции допустимости их принятия по соответствующему предмету регулирования.

В соответствии с разработанным Высшим Арбитражным Судом РФ проектом федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу" устанавливаются полномочия арбитражных судов в Российской Федерации по проверке соответствия нормативных правовых актов иным нормативным актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный акт, юридическую силу. Таким образом арбитражные суды, согласно законопроекту, смогут рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов либо отдельных положений, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 4 законопроекта устанавливает, что при рассмотрении дела о проверке соответствия нормативного правового акта иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд вправе:

1) признать оспариваемый нормативный правовой акт либо отдельные его положения соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) признать оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В этом случае нормативный правовой акт или отдельные его положения являются недействующими, не подлежат применению с момента вступления в силу решения суда и должны быть приведены в соответствие с правовым актом, имеющим большую юридическую силу, органом, принявшим оспоренный акт. Предусматривается, что арбитражные суды будут рассматривать указанные споры по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ для рассмотрения дел о признании недействительными ненормативных правовых актов.

Высший Арбитражный Суд РФ в пояснительной записке к указанному законопроекту отмечает, что предоставление арбитражным судам полномочий по проверке соответствия нормативных правовых актов иным актам, имеющим большую юридическую силу вытекает также из правовой позиции Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П разъяснил, что ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления, в том числе и арбитражными судами, проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. При этом следует иметь в виду, что законодатель уже предоставил такие полномочия арбитражным судам, например, в Законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст. 29), в Налоговом кодексе РФ (п. 2 ст. 138).

 

[1] Этот параграф написан при участии федерального судьи Советского районного суда г. Воронежа С. Ф. Стариловой.

[2] О целях государства и их нормативном установлении см. глубоко научное произведение, изданное в 1997 г. в ФРГ: Sommermann К.-Р. Staatsziele und Staatszielbestimmungen. Tiibingen: Mohr Siebeck, 1997.

[3] См.: Ржевский В., Чепурнова Н. Судебная власть в конституционной системе разделения властей // РЮ. 1997. № 7. С. 3; Они же. Судебная власть в Российской Федерации: Конституционные основы организации и деятельности. М.: Юристъ, 1998. См. также: Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ. М.: Закон и право—ЮНИТИ, 1998; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд, М.: ЮНИТИ, 1996. С, 88—112.

[4] Наличие органов административной юстиции считается показателем "полисистемности судебной организации", т. е. развитости различных форм осуществления правосудия в той или иной стране. См.: Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении С. 43—44.

[5] Шеваллье Ж. Государственная служба. Люберцы: Композит, 1996, С. 17.

[6] Там же

[7] Кистяковский Б. А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В. В. Сапова. СПб.: РХГИ, 1998. С. 350.

[8] Там же.

[9] См.: Боботов С. В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994; Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. СПб., 1998; Гаджиев Г. А., Крялсков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // ГиП. 1993. № 7; Давудов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вести. Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 33—44; Клеандров М. И. Очерки российского судоустройства. Проблемы настоящего и будущего. Новосибирск, 1998; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации (Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты) / Отв. ред. М. А. Ми-тюков. М.: Зерцало, 1999; Петров А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля: некоторые "белые пят-•на" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 1. С. 238—243; Топорнин Б. Н. Конституционный контроль: идеи и проблемы реализации // Теория права: новые идеи. М., 1991. Вып. 1; Шуль-женко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Ом же. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Юдин Ю. А. Модели конституционного правосудия // Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 158—236. Более полный перечень литературных источников по проблемам конституционной юстиции см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. С.184—198.

[10] В литературе специалистами утверждается, что региональная конституционная юстиция в России пока еще не стала общераспространенным явлением (см.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. С. 181), и что есть несколько причин, тормозящих расширение "географии" конституционного правосудия на территории России (см.: Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения // РЮ. 2000. № 4. С. 2).

[11] .См., например, мнение Ю. А. Тихомирова, высказанное на заседании "круглого стола" в марте 1997 г. на тему "Конфликт закона и правовая реформа" (ГиП. 1997. № 12. С. 7).

[12] Председатель Конституционного Суда РФ М. Баглай с сожалением отмечал на V Всероссийском съезде судей тот факт, что в субъектах РФ созданы и функционируют лишь 11 конституционных (уставных) судов. Следовательно, огромный массив законов, принятых в субъектах РФ по вопросам их исключительного ведения, остается вне конституционного судебного контроля. См.: Байглай М. Судебная система — главный механизм обеспечения единого правового поля страны // РЮ. 2001. № 1. С. 9. См. также: Кряжков В. А. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // ГиП. 2000. № о. С. 99—102; Он же. За единство правового пространства России // РЮ. 2000. № 11. С. 22—24.

[13] См., например: Закон Воронежской области-от 13 декабря 2000 г. "О мировых судьях Воронежской области" // Коммуна. 2000. 23 дек.

[14] См.: Михайловская И. Возрождение мировой юстиции в России: "будущее в прошлом" // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 2000. № 3. С. 42—45; Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 3; Руднев В. Судебная реформа: 10 лет спустя // РЮ. 2001. № 1. С. 1; Ткачев В., Ляхов Ю. Ученые и судьи обсуждают работу мировых судей // РЮ. 2001. № 1. С. 17. См. также: Сидоренко В. М. Проблемы становления мировых судов // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 23—30; Степанов В. Мировые судьи дали клятву народу и приступили к работе // РЮ. 2000. № 10. С. 1; Терехин В. Почему "урезана" компетенция мировых судей? // РЮ. 2000. № 10. С. 2—3; Устюжанинов В., Сапожников С. Компетенция мирового судьи по рассмотрению гражданских дел // РЮ. 2000. № 12. С. 11—12.

[15] См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5

[16] О критике принципа независимости судей и суда см., например: Поляков С. Б. К вопросу о независимости суда // ГиП. 2000. № 10. С. 85—92.

[17] См.: Лебедев В. Указ. соч. // РЮ. 2001. № 1. С. 5; Сидоренко Ю. Российские судьи — судебной власти // РЮ. 2000. № 11. С. 6—8.

[18] См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в" Российской Федерации в 1999 году // РГ. 2000. о апр.

[19] См.: И судьи не безгрешны тоже: Беседа Б. Ямшанова с советником Генерального прокурора РФ В. Колесниковым // РГ. 2001. 27 февр.

[20] См., например: Колоколов Н. А. О чем не стоит забывать авторам судебной реформы // Рос. судья. 1999. № 2. С. 3—5.

[21] См.: Сидоренко Ю. Мы не дали растащить судебную систему по местным квартирам // РЮ. 2001. № 1. С. 10—11. См. также: Васильева Л. Н. О несоответствии законодательства о судебной системе некоторых субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // ЖРП. 2000. № 10. С.94—98

[22] См.: РЮ. 2000. № 11.

[23] См., например: Ермаков В. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несоврешеннолетних // РЮ. 2000. № 10. С. 22—23.

[24] О двух способах оспаривания нормативных актов по мотивам их несоответствия Конституции РФ или другому нормативному акту большей юридической силы см.: Жг/йков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия "Научные доклады". № 47. М.: МОНФ, 1997. С. 26—34.

 

[25] ' См.: Баранов В. М., Пшеничное М. А. Конституционное судопроизводство в субъектах Российской Федерации // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 19—32; Боброва В. К., Кровельщикова В. В,., Митюков М. А. Закон об Уставном- суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комментарии и пояснения). М., 2000; Витрук Н. В. Конституционное правосудие (Судебное конституционное право и процесс) // Право и жизнь. 1996. № 10. С. 134; Он же. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М.: Закон и право—ЮНИТИ, 1998; Кокотов А. Н. Предназначение Конституции и российский конситуционный процесс // Проблемы науки конституционного права / Под ред. Д. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. Екатеринбург, 1998. С. 24—38; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционное судопроизводство: Учеб. пособие. М.: БЕК, 1998; Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск: Изд-во Томского ун-та, 1999; Саликов М. С. Конституционно-процессуальное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право и политика. 2000. № 4. С. 15—26; Шуберт Т. Э. Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 3. С. 42—49.

[26] См.: Лазарев Л. В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // ЖРП. 1997. № 11. С. 3—4

[27] См.: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных, поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000; № 4. С. 57

[28] См.: Лазарев Л. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ // РЮ. 2001. № 2. С. 8—11. См. также: Гордеюк Д. Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону // Там же. С. 46—47.

[29] См., например: Судебная практика как источник права. М., 1997; Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 11—21.

[30] См.: Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент // Право и политика. 2000. № о. С. 13; Белов А. Правотворческая деятельность судов (право и судебная практика в России и за рубежом) // Право и экономика. 2000. № 7. С.69—74.

[31] См.: Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в меняющихся правовых системах. М., 1999. С. 89; Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 81—85.

[32] См.: Жуйков В. М. К вопросу о судебной практике как источнике права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 16—20; Maрченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? // ЖРП. 2000. № 12. С. 17.

[33] О современном сотоянии судебной системы России и ее совершенствовании см.: Пашин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С.16—23.

[34] В журнале "Российская юстиция" в 1997 г. начата публикация под общим заголовком "Доступ к правосудию". В этих материалах содержатся документы (резолюции и рекомендации) Комитета Министров Совета Европы по вопросам обеспечения более простого доступа граждан к эффективному правосудию. См.: Доступ к правосудию // РЮ. 1997. № 6. С. 2—4; № 7. С. 5—8; № 8. С. 2—5. См. также: Берестнев Ю. Российская правовая система и европейские стандарты // РЮ. 2001. № 1. С. 14—15; Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации // ЖРП. 1997. № 5. С. 3—8; Поленина С. В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспект. М.: ИГПАН РФ, 2000; Тиунов О. И. Конституционный Суд и международно-правовые акты об обеспечении прав человека // ЖРП. 1997. № 7. С. 4—9; Михайлов В. В. Права и свободы человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Федерации // ЖРП. 1997. № 5. С. 22—40

[35] См.: В Совете по судебной реформе // РЮ. 1997. № 6. С. 5.

[36] 13 марта 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания России одобрил ратификацию Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Теперь граждане РФ имеют право отстаивать свои права в Европейском суде по правам человека. Вместе с тем существует множество важнейших условий, соблюдение которых дает возможность для обращения в этот суд. В связи с ратификацией указанной Конвенции Президентом РФ учреждена должность Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека. См.: Положение об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека: Утв. Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 // РГ. 1998. 8 апр

[37] См., например: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 5; Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7

[38] См., например: Глашев А. А. Европейский суд по правам человека: порядок подачи и рассмотрения жалоб // Законодательство. 2000. № 6. С. 32— 39; Глотов С. А., Петренко Е. Г. Права человека и их защита в Европейском Суде. Краснодар: Издательский дом "Юг", 2000; Дженис М., Кэй Р., Бреэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). Пер. с англ..М.: Права человека, 1997. С. 73—132; Европейский Суд по правам человека: порядок обращения. М., 1999; Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. / Пред. ред. коллегии В. Д. Туманов. М.: НОРМА, 2000; Карташкин В. Л. Как подать жалобу в Европейский Суд по правам человека. М.: НОРМА—ИНФРА • М 1998-Права человека: Учеб. для вузов / Отв. ред. Д. А. Лукашева. М.: НОРМА— ИНФРА-М, 1999; Сальвиа М. Процедура прохождения заявлений в Европейском Суде // РЮ. 2000. № 11. С. 27—29; Шара/нова Г. И. К вопросу о юрисдикции Европейского Суда // Вести. ВАС. 1998. № 4. С. 61—65.

[39] См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 6

[40] См.: Горшкова С. А. Россия и юридические последствия решений Европейского Суда по правам человека // ЖРП. 2000. № 5/6. С. 97.

[41] См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. В. И. Радченко. М.: НОРМА, 1998. С. 1,20—122.

[42] См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм // ЖРП. 1997. № 7. С. 11. Идею усиления и углубления специализации судей В. Яковлев последовательно отстаивает и в настоящее время (см., например: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 8).

[43] См.: Пилипенко Ю. С., Каримуллин Р. И. Российская судебная система в контексте нового Федерального конституционного закона // ЖРП. 1998. № 1. С.29

[44] Учреждение специализированных судов по трудовым делам, которые обеспечат реализацию в полном объеме конституционного права на судебную защиту, сокращение сроков рассмотрения трудовых споров и восстановления нарушенного права, предусматривает Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февр. 1997 г. № 222 (СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1173). Создание таких судов определяется в качестве второго этапа в формировании системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров. В качестве первого этапа установлено создание структуры досудебного рассмотрения трудовых споров. См., например: Колобова С. Как защитить трудовые права? // РЮ. 2000. № 10. С. 36.

[45] См.: Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. С. 26.

[46] См., например: Кулеш В. А. Налоговая адвокатура (или как защищаться от финансовых санкций). Изд. 2, испр. и доп. М., 1999; Налоговые споры: Сб. документов / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999; Цветков И. В. Налогоплательщик в судебном процессе: Практическое пособие по судебной защите. М.: БЕК, 2000.

[47] См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм. С. 12.

[48] См. о критериях разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами: Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М.: ГОРОДЕЦ, 1997. С.195—301.

[49] См Яковлев В Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вести ВАС 1998 № 4 С 19

[50] В настоящее время разработан проект федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека См Карташкин В. Права человека или претензии к властям // РГ 2001 27 янв.

[51] См. Жуйков В. М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту С 23

[52] Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // РГ 2000. 29 авг

[53] Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение. 2000. № 3. С. 20

[54] Ведомости 1993 № 19 Ст 685, СЗ РФ 1995 № 51 Ст 4970

[55] О современных проблемах защиты прав и свобод человека и гражданина см Каламкарян Р. А Права человека в России декларации, нормы и жизнь (материалы международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей Декларации прав человека) // ГиП. 2000. № 3. С 37—50; № 4. С 31—41.

[56] Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. №1 С 5

[57] Например, п. 2 ст. 11 ФЗ от 21 дек 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определяет, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые с нарушением данного ФЗ, ограничивающие права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо устанавливающие такой порядок осуществления этих прав, который существенно затрудняет их использование, признаются недействительными в установленном законодательством порядке (СЗ РФ 1996. № 52. Ст. 5880).

[58] Примером может служить обращение в суд частного предпринимателя АОЗТ "Торгово-промышленная компания "Восток" с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 16 апр 1996 г "О порядке выдачи свидетельств на право осуществления торговой деятельности в Хабаровском крае" Данным постановлением были введены незаконные ограничения на осуществление оптовой и розничной торговли в Хабаровском крае, связанные со сбором дополнительных платежей за разрешение заниматься торговлей, что противоречит установленному федеральным законом порядку допуска к осуществлению торговой деятельности Суд решил, что это постановление главы администрации незаконно ограничивает конституционные права граждан на осуществление предпринимательской деятельности на территории РФ и вынес законное и обоснованное решение о признании недействительным данного постановления (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 10. С. 21—22).

[59] СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004

[60] См.. Михайловская И. Судебная реформа в России, проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право, восточноевропейское обозрение.1997.№ 2. С. 26

[61] См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 125

[62] Там же.

[63] Об административных процедурах (их конституционных гарантиях, принципах, правах и обязанностях государственных органов и граждан в административных процедурах) см., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии М. ЭКОМ, 200t). С 19—25. В разных странах административные процедуры устанавливаются различными нормативными актами. Кодекс административной процедуры от 14 июня 1960 г в Польше, Закон об общих правилах государственной административной процедуры 1957 г. в Венгрии, Закон об административной процедуре 1979 г в Болгарии. См. Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ ис-след. в сфере адм права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине. Пер. с англ. / Ред. Д. Дж. Галлиган и др. К.. АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. С. 605—674.

[64] См., например: Jade Н. Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfaren, Verwaltungsprozefi. 3. Aufl. Stuttgart; Munchen; Hannover; Berlin; Weimar; Dresden: Boorberg, 1997; Verwaltungsverfahrensgesetz: Kommentar / Bearb. v. P. Stelkens. 5. Aufl. Munchen: Beck, 1998; Ule C. Н., Laubinger H.-W. Verwaltungsverfahrensrecht: ein Lehrbuch fijr Studium und Praxis. 4. Autl. Koln; Berlin; Bonn; Munchen: Heymann, 1995. См. также: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. Пер. с нем. М.: Юристъ, 2000.

[65] См., например: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М.: ЭКОМ, 2000. С. 16—17.

[66] Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М.: ЭКОМ, 2000. С. 17.

[67] Ученые обращают на это внимание. Например, И. М. Зайцев пишет: "По мере того как у россиян будет уменьшаться "священный трепет" перед носителями "государственной власти и высшей мудрости", являющийся психологическим наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура в российском обществе, число обжалуемых неправомерных актов исполнительной власти, несомненно, увеличится". См.: Зайцев И. Административные иски // РЮ. 1996. № 4. С. 23.

[68] См.: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 6.

[69] По оценке И. М. Зайцева, число дел по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц в общем объеме гражданских дел невелико (не более 2—3,5%), но хорошо просматривается тенденция к их увеличению. См.: Зайцев И. Указ. соч. С. 23.

[70] Несмотря на это утверждение, думается, что все же вряд ли можно согласиться с выводом, который сделали авторы книги "Как упорядочить отношения гражданина и чиновника", согласно которому "абсолютно новой для России" называется сама идея, "что гражданин обладает некими правами в отношениях с государством", и что "Средний россиянин далек от мысли, что он вправе обжаловать действия государства, и это может принести ему успех". См.: Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М.: ЭКОМ, 2000. С. 10; Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой II Фонд "Конституция". М.: Комплекс-Прогресс, 2001.

[71] Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на V Всероссийском съезде судей 27 нояб. 2000 г., вспоминал В. Даля, который в своих комментариях к слову "суд" отмечал отсутствие в России пословиц в похвалу суда, т. е. народ исторически относится к суду с определенным недоверием. См.: Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С. 4.

[72] См.: Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве // РЮ. 1998. № 1.С. 5.

[73] О соотношении административной и судебной юрисдикции см.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 68—76

[74] См.: Баграа: Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С.178.

[75] В качестве факторов, препятствующих реализации граждан права на судебную защиту от произвола должностных лиц, указываются: длительность судебного разбирательства; отсутствие реальных механизмов предотвращения волокиты; дороговизна судебной пошлины; неготовность судов взять на себя такой объем работы. См.: Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 8—9. Ом же. Перелома можно добиться, лишь возродив социальную профилактику преступности // РГ. 1998. 7 апр.

[76] См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М.: НОРМА, 1996.С.317.

[77] См.: Шейнин X. Б. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // РЮ. 1996. № 8. С. 48. По данным X. Б. Шейнина, в 1991 г., когда действовал Закон СССР от 2 нояб. 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц,, ущемляющих права и свободы граждан", в суды поступило 6 590, а в 1992 г. — 10 112 жалоб.

[78] См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 2.

[79] См.: Работа районных судов общей юрисдикции в первом полугодии 2000 года // РЮ. 2000. № 12. С. 55—56.

[80] См.: Работа судов общей юрисдикции в первом полугодии 2000 года // РЮ. 2001. № 1. С. 76.

[81] Там же. С: 3.

[82] См.: Савицкий В. М. Российские суды получили реальную возможность контролировать исполнительную власть // Судебный, контроль и права человека. М., 1996. С. 61—62.

[83] В гражданско-процессуальной литературе нередко отмечается, что по формальным признакам арбитражные суды нельзя относить к специализированным судам, так как ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" не содержит каких-либо указаний на специализированные суды, действующие в современной судебной системе; их нельзя рассматривать в качестве специализированных судов и по характеру рассматриваемых ими дел. Таким образом, арбитражные суды — часть единой судебной системы, наряду с конституционными судами и судами общей юрисдикции. См.: Абова Т. Е. Арбитражный суд в судебной системе России // ГиП. 2000. № 9. С. 5.

[84] См.: Бойков О. В. О некоторых вопросах подведомственности арбитражным судам споров в сфере управления // Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М.: БЕК, 1996. С. 156—168

[85] См.: Яковлев В. Ф. Арбитражные суды России с позиций европейских правовых норм // ЖРП. 1997. № 7. С. 12; Витрянский В. В. Гражданский кодекс и суд // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 131.

[86] См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 6.

[87] См.: Деятельность арбитражных судов России в1996 г. // РЮ. 1997. № 4. С. 57.

[88] См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 1997 г. // РЮ. 1997. № 10. С. 53. Следует отметить, что резкий скачок в увеличении административных споров произошел за счет большого числа споров, связанных с ликвидацией юридических лиц по искам налоговых органов (19 433 спора), которые арбитражными судами отнесены к административным спорам.

[89] См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 1997 г. С. 53.

[90] См.: Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 1996—1997 годах // Вестн. ВАС. 1998. № 4. С. 22.

[91] См.: Деятельность арбитражных судов России в 1996 г. С. 57.

[92] См.: Работа арбитражных судов Российской Федерации В 1999 году // РЮ. 2000. № 5. С. 52.

[93] См.: Работа арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 2000 г. // РЮ. 2000. № 10. С. 56. Работа арбитражных судов Российской, Федерации в 2000 г. // РЮ. 2001. № 4. С. 69—71.

[94] См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1. С. 7.

[95] О масштабах деятельности прокуратуры в этой области говорит, например, то факт, что за два последние года по требованиям прокуроров отменено свыше 32 тыс. незаконных нормативных актов органов местного самоуправления, которыми ущемлялись права большинства жителей сотен городов, районов, сельских поселений. В 1996 г., например, прокурорами опротестовано 700 не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству решений законодательных собраний, государственных советов, дум, органов исполнительной власти республик, краев и областей, затрагивающих права и законные интересы граждан. См.: Чурилов А., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств РФ // Законность. 1997. № 6. С. 8, 13. См. также: Гущин В. 3. Правозащитные функции военной прокуратуры в современных условиях // ЖРП. 2000. № 4. С. 34—43; Рохлин В. И., Стуканов А. П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правоведение. 2000. № 5. С. 154—163; Шульженко Ю. Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. М., 1999.

[96] См., например: Конституционно-правовая реформа в современной России (научно-практическая конференция) // ГиП. 2000; № 5. С. 96.

[97] См.: Петухов Н., Жудро К. Военная юстиция: новые решения старых проблем // РЮ. 2000. № П. С. 16.

[98] См.: Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю. И. Скуратова. М.: НОРМА, 1996. С. 99—117.

[99] Там же. С. 407.

[100]  Там же. С. 514—518.

[101] См.: Робко Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // ЖРП. 2000. № 9. С. 54—55.

[102] См.: РГ. 2000. 1 июня. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № б-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗРФ.2000.№ 16. Ст. 1774.

[103] Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений II ГиП. 1995. № 8. С. 29

[104] Там же.

[105] О результатах социологического исследования, посвященного использованию возможности обращения за защитой своих прав в суд см.: Михайловская И. Б., Кузьминский Е. Ф. Мазаев Ю. Н. Юридическая помощь населению: потребности и возможности. М.: Проектная группа по правам человека, 1995; Михайловская И. Б. Судебная реформа в России: проблемы трансформации юстиции советского типа // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 2. С. 27.

[106] См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений. С. 29.

[107] Например, Председатель Высшей квалификационной коллегии судей РФ А. Жеребцов в своем выступлении на V Всероссийском съезде судей 27 нояб. 2000 г. указал на необходимость быстрого и широкого введения в действие административных судов (см.: Жеребцов А. С нарушениями судейской этики мириться не будем // РЮ. 2001. № 1. С. 13.

[108] О большой загруженности судей, нехватке технического персонала судов, их неудовлетворительном оснащении оргтехникой, об устаревших методах оформления дел и ведения процессуальных документов говорится в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте РФ от 12 марта 1997 г. "Об обеспечении доступности правосудия и быстроты его осуществления". См.: РЮ. 1997. № 6. С. 6. Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем Заключении по результатам парламентских слушаний "О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации" от 24 дек. 1998 г. рекомендовал высшим судебным органам и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ разработать в 1999 г. предложения о нормативах нагрузки судей и работников аппаратов федеральных судов для утверждения их федеральным законом. См.: Как преодолеть кризис правосудия // РЮ. 1999. № 2. С. 5. См. также: В России не хватает судей // РЮ. 1999. № 2. С. 6—7; Позиции по законопроекту о судах общей юрисдикции согласованы // РЮ. 1999. № 2. С. 2.

[109] См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова в 1998 г. // РГ. 1999. 11 марта.

[110] См.: Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // РЮ. 2001. № 1. С,3.

[111] См.: Чернявский В. Проблемы организационного обеспечения деятельности судов // РЮ. 2000. № 9. С. 6. См. также: Лебедев В. Судебная власть в стране стала реальностью // РЮ. 2001. № 1. С. 6; Смооремко Ю. Мы не дали растащить судебную систему по местным квартирам // РЮ. 2001. № 1. С.10—11.

[112] См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1.С. 7.

[113] См.: Бушманов А. Судебной власти нужны специализированные суды // РЮ. 1994. № 11. С. 1.

[114] См: Бойков О. В. Арбитражный суд и налоговые споры // Право. 1998. № 1.С. 25—27. Сегодня эти коллегии арбитражных судов рассматривают в большей мере споры с участием Пенсионного фонда, фондами социального страхования, занятости, обязательного медицинского страхования, таможенными органами, споры, связанные с применением законодательства о контрольно-кассовых машинах.

[115] См.: Яковлев В. Ф. От реформирования к совершенствованию судебно-арбитражной системы, укреплению независимости судебной власти // Веста. ВАС. 1998. № 4. С. 7.

[116] См., например: Российское служебное право. Сб. норм. актов: Учеб. пособие / Сост. Ю. Н. Старшее. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

[117] См.: РГ. 1998. 19 февр. См. также. Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998; Гаухман Л. Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией // ЖРП. 2000. № 12. С. 3—10; Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы // Законность. 1998. № 4. С. 8—12, Зотова О. Комиссия Государственной Думы по борьбе с коррупцией // РЮ. 2000. № 10. С. 55; Коррупция и борьба с ней: роль законодательства // РЮ. 2000. № 12 С. 58; Ли Д. А. О методике определения сравнительного уровня коррупции в регионах России // Право и политика. 2000. № 5. С. 36—41; Луневе В. В. Преступность 20 века. Мировые, региональные и российские тенденции. М.: НОРМА, 1997. Он же. География организованной преступности и коррупции в России (1997—1999 гг.) // ГиП. 2000. № 11. С. 23—34; Павленко О. В. Вопросы формирования и совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией // Рос. юридический журнал. 2000. № 2. С. 17—22; Тимергалиева О. Н. Антикоррупционное законодательство России и проблемы его осуществления // Право и политика. 2000. № 1. С. 50—63; Шелли Луиз И. Коррупция в эпоху после Ельцина // Конституционное право, восточноевропейское обозрение. 2000. № 2. С. 62—65.

[118] См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.. Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 130—132.

[119] См.: МВД отчитывается перед гражданами России // Рос. вести. 1997. 20 февр

[120] Там же.

[121] См.: Комменатрий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". С. 468—470.

[122] РГ.1998. 19 февр.

[123] См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учеб. М.: БЕК, 1996.

[124] См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 28—29.

[125] Лапин Б. Н., Чечина Н. А. О проблемах реформирования гражданского судопроизводства в странах Содружества Независимых Государств // Правоведение. 2000. № 4. С. 139. См. также: Шакарян М, Как долго будет "улучшаться" ГПК? // РЮ. 2001. № 2. С. 37—39.

[126] Там же. С. 142

[127] См.: Вестн.-ВАС РФ. 2001. № 4. С. 70.

[128] См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 17. Судя по автореферату можно с уверенностью предвидеть, что и сама диссертация А. В. Абсалямова является весьма интересным теоретическим исследованием административного судопроизводства в административном процессе

[129] Там же. С. 11.

[130] См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 17. Судя по автореферату можно с уверенностью предвидеть, что и сама диссертация А. В. Абсалямова является весьма интересным теоретическим исследованием административного судопроизводства в административном процессе. С. 6.

[131] См.: Борисова Е. А. Особенности рассмотрения дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов // Законодательство. 2000. № 4. С. 59—67.

[132] См: Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997. № 7. С. 120—128; № 8. С. 68—74.

[133] См. Любимова Р. Н. Некоторые вопросы судебной практики по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений // Вести. ВАС. 1997 № 7. С. 120—128; № 8. С. 122.

[134] Вести ВАС. 1997. № 8 С. 65—66.

 

[135] Совместное постановление пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" определило, что в случаях, когда в законодательном акте подведомственность закреплена альтернативно (суду или арбитражному суду) или когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться субъектным составом участников и характером правоотношений (Вести ВАС. 1992 № 1. С. 84—87)

[136] См п 6 постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

[137] См.. Витрянский В. В. Гражданский кодекс и суд // Вестн. ВАС. 1997. № 7. С. 131.

[138] См.. Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С.8.

[139] Любимова Р. Н. Указ. соч. С. 127.

[140] Указ Президента РФ от 21 февр. 2000 г. № 428 "Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1022.

[141] Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.

[142] См.. Отчет Московского регионального офиса по проведению рабочей встречи в рамках реализации проекта ТАСИС "Юридическая защита субъектов экономической деятельности" (9—10 нояб 2000 г.).

§ 3. Административные суды в России: первый результат и проблемы законопроектной деятельности

Создание в российской судебной системе новых специализированных судов — административных судов — в первую очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо "освободить" от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику.

Да и законодатель, включая Президента Российской Федерации, подчеркивает сегодня необходимость скорейшего принятия Административно-процессуального кодекса РФ. В июне 1996 г. Президент РФ подписал Указ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", в заключительных положениях которого (п. 7) поручил Правительству РФ завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов РФ. Затем то же самое было повторено в Указе Президента РФ от 3 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране". Закономерен вопрос: в какой связи упоминается необходимость принятия этих кодексов, которые регламентируют принципиально разные общественные отношения? Ведь если речь идет о Кодексе об административных правонарушениях, то имеются в виду проблемы административных правонарушений, административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях. Если же обсуждается проблема принятия Административно-процессуального кодекса, то подразумеваются административная юстиция и ее процессуальное юридическое оформление. Следует отметить, что эта весьма распространенная в настоящее время ошибка допускается как в административных актах различного уровня, так и в специальной юридической литературе[1].

Современный административный процесс, понимаемый как правовая форма рассмотрения судом управленческих споров и обеспечивающий защиту прав и свобод граждан, отличается по своему содержанию, юридическому характеру, назначению, целям, задачам и принципам от процесса гражданского, на основании норм которого и рассматриваются сегодня дела, возникающие из административно-правовых отношений. Вместе с тем между ними имеется и определенное сходство, обусловленное тем, что они представляют собой виды судебно-правового процесса. Главными задачами административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной властью по поводу защиты субъективных публичных прав граждан являются:

восстановление нарушенных публичной властью и ее должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечение правопорядка, установленного режима публичного управления, борьба с произволом должностных лиц органов государственной и муниципальной власти. Главная задача гражданского процесса — восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни. По мнению В. А. Рязановского, граждане современного государства обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами[2] (выделено нами. — Ю. С.). "Право на публичный иск и материальное публичное право представляют самостоятельные явления общественной жизни, хотя и находящиеся в известной связи между собой, и административный процесс является самостоятельным институтом. Административный процесс имеет и самостоятельную от материального публичного права задачу"[3].

С апреля 1993 г. в ГПК РСФСР введена специальная гл. 241 "Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан". Процессуальные нормы данного кодекса имеют множество отличий от других норм гражданского процессуального права и по существу представляют собой нормы административного процессуального права[4]. Следовательно, соответствующие нормы публичного права (административного права) должны быть обеспечены самостоятельным административным процессом.

Позиция суда в административном процессе должна быть наиболее активной, так как поиск административных актов, управленческих решений и выяснение обстоятельств совершения органами управления и государственными служащими действий, нарушающих права и свободы граждан, дадут результаты только в том случае, если они будут осуществляться судом — независимым государственным органом, имеющим на это полномочия. Гражданин не обязан доказывать неправомерность действий и решений органов управления; этим будет заниматься административный суд. Граждане, как правило, лишены возможности на равных дискутировать с органами управления по поводу того или иного решения (действия). Административный суд стал бы помощником граждан в споре с "властвующей" стороной управленческого процесса. Это подтверждает уже имеющаяся судебная практика рассмотрения дел по жалобам на действия органов управления и должностных лиц. Создание административных судов, очевидно, будет направлено на усиление внимания субъектов исполнительной власти, органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к правам и свободам граждан и других субъектов права, а также к публично-правовым нормам, устанавливающим процесс управления. Специализированное правосудие обеспечит признание и соблюдение прав и свобод граждан, повысит ответственность публичной власти за свои действия и решения.

В современной литературе уже весьма активно обсуждается проблема создания Административного процессуального кодекса. Например, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, указывая на увеличение административных дел в системе арбитражного правосудия, предлагает разработать и принять общий для федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных, судов Административный процессуальный кодекс, в котором следовало бы, по его мнению, сблизить процессуальные формы. Структура Административного процессуального кодекса включала бы в себя общую часть и две особенные части, отражающие особенности разрешения этих споров с участием гражданина и предпринимателя. В качестве особого условия В. Яковлев отмечает необходимость начала административного дела не в суде, а в соответствующем ведомстве, решение которого обжалуется. При этом в самих-органах исполнительной власти (ведомствах) должны быть, по мнению В. Яковлева, сформированы специальные квазисудебные органы по разрешению конфликтных ситуаций и административных споров. И только в том случае, если гражданин или предприниматель не удовлетворены решениями данного административного (квазисудебного) органа в соответствующем ведомстве, они могут обратиться с жалобой в суд с целью защиты своих прав. При этом В. Яковлев уверен, что даже при такой организации в арбитражные суды будет поступать много жалоб, которые будут рассматриваться судьями указанных судов[5].

На практическом уровне осуществления идеи формирования административных судов в России за последние два года можно выделить разработку двух очень важных и весьма интересных проектов федеральных конституционных законов, которые были рассмотрены Государственной Думой: "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам" и "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Первый из указанных законопроектов был принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. и направлен в Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Однако данный закон не принят и по настоящее время. Хотя в литературе отмечается, что к его обсуждению стоит вернуться. Ведь Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 апреля 2000 г. предоставлял судам общей юрисдикции необходимое право признавать законы субъектов РФ противоречащими федеральному закону и, следовательно, не подлежащими применению[6]. Указанный законопроект устанавливал полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный правовой акт, юридическую силу. Этим законопроектом даже предусматривалось, что в случаях, обусловленных федеральным законодательством, граждане и их объединения, организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод третьих лиц. Определялось, что обратиться в суд с соответствующим заявлением могут: Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, главы муниципальных образований, группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, группа численностью не менее одной пятой депутатов (членов) законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также прокурор в пределах своих полномочий.

В этом законопроекте закреплялось разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству. Нормоконтроль, выходящий за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, входил в компетенцию судов общей юрисдикции. В соответствии с устанавливаемой подсудностью упомянутого законопроекта определялось, что Верховный Суд РФ рассматривал бы дела о проверке соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных государственных органов. Верховный Суд РФ вправе был бы принять к своему производству иные дела об оспаривании нормативных правовых актов. Верховный суд республики, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Эти суды вправе принять к своему производству и иные дела об оспаривании нормативных правовых актов, подсудные районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Районный суд рассматривает все другие дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые неподсудны вышестоящим судам. Законопроект определял порядок подачи заявления в суд общей юрисдикции и процедуру его рассмотрения. Предполагалось, что суд принимает решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. В качестве одного из основных решений суда могло бы стать признание оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений недействительными (в случае, если нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, иному нормативному правовому акту). Предпоследняя статья анализируемого законопроекта определяла, что обжалование, опротестование и пересмотр судебных постановлений, вынесенных в связи с рассмотрением заявлений, производятся по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, уже с конца 1999 г. на уровне законопроекта определялся порядок судебного оспаривания нормативных правовых актов. Однако, как считает Верховный Суд РФ, полное решение указанной проблемы должно быть связано с учреждением в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства[7].

Поэтому в 2000 г. появился еще один подготовленный Верховным Судом Российской Федерации проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который включает в себя 18 статей[8]. Государственная Дума рассмотрела и приняла его в первом чтении осенью 2000 г.[9]

Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Как подчеркнул Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, "административный суд —. не чья-то прихоть, а требование Конституции, не исполненное, кстати, с 1994 г.[10]"

По мнению разработчиков законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно будет отнести дела (кроме рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным административным судам могут быть отнесены:

1) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам,

2) федеральные окружные административные суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по административным делам, рассмотренным входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением, будет направлено на преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел. Планируется сформировать 21 федеральный окружной суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов РФ);

3) судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ;

4) федеральные межрайонные административные суды, которые могут стать вышестоящей судебной инстанцией по административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Эти суды будут действовать в отношении нескольких районов субъекта РФ.

По мнению Верховного Суда РФ, с учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа. На первом этапе образовать в составе Верховного Суда РФ и судов областного уровня коллегии по административным делам, а также 21 окружной административный суд. На втором этапе можно образовать от 600 до 700 межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции действующих районных судов[11].

Предполагается, что Президиум Верховного Суда РФ будет рассматривать дела по протестам на определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ и вступившие в силу решения и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ рассматривает дела в качестве суда второй инстанции и в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции рассматривает следующие дела:

1) об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;

2) о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ;

3) об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4) по разрешению споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, переданных Президентом РФ Верховному Суду РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;

5) иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.

Федеральные конституционные законы могут отнести к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции и другие административные дела. Он рассматривает также дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Федеральный окружной административный суд будет рассматривать административные дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве суда первой инстанции к его подсудности относятся дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ;

2) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;

3) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4) по спорам между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в судебный округ. Предусмотрено, что в случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в различные судебные округа, подсудность дела будет определяться Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ.

Федеральным конституционным законом к подсудности федерального окружного административного суда в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Федеральный окружной административный суд рассматривает в качестве суда второй инстанции административные дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов.

Президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа рассматривает дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов.

Судебная коллегия по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных административных судов. В качестве суда первой инстанции указанная Судебная коллегия рассматривает дела:

1) связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);

3) об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов РФ;

4) о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства РФ.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Указанные суды рассматривают дела по вновь открывшимся обстоятельствам, и к их подсудности в качестве суда первой инстанции федеральными конституционными законами могут быть отнесены и другие административные дела.

Федеральный межрайонный административный суд будет рассматривать административные дела за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, федерального окружного суда, судебной коллегии по административным делам верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа.

Предполагается, что подсудность административных дел военным судам будет устанавливаться ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". Вместе с этим в литературе высказывается мнение о нецелесообразности существования в российской судебной системе военных судов. Предлагается более оправданным, с точки зрения интересов всего общества (а не только военного командования, желающего иметь свое "ведомственное" правосудие), произвести специализацию правосудия не по частному виду обжалуемых действий, а специализировать всю подотрасль правосудия — обжалование любых действий и решений любых органов власти и управления, любых должностных лиц, а не только военных, т. е., по сути, предлагается сформировать специализированную административную юстицию в ее широком понимании[12].

Федеральные окружные административные суды и федеральные межрайонные административные суды создаются и упраздняются федеральным законом, который может изменять также границы судебных округов. Территория, на которую распространяется юрисдикция федерального межрайонного административного суда, устанавливается и изменяется федеральным законом. Предполагаемые федеральные окружные административные суды будут распространять свою юрисдикцию на территории субъектов РФ, входящих в судебные округа, расположенные в пределах соответствующих федеральных округов.

Проектом ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" определяется, что председатели, заместители председателей и судьи федеральных окружных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ, которая может своим решением приостановить или прекратить полномочия указанных судей. Судьи федеральных межрайонных административных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Председатели и заместители председателей федеральных административных судов назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Верховного Суда РФ на основании заключения квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Административные дела в федеральных межрайонных административных судах рассматриваются судьей единолично, а в вышестоящих судах — в составе трех профессиональных судей.

Не вступившие в законную силу судебные решения мировых судей по административным делам рассматриваются в апелляционном порядке единолично судьей федерального межрайонного административного суда, а если такой суд не создан — единолично судьей соответствующего районного суда.

В числе заключительных и переходных положений проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" устанавливается, что до создания административных судов производство по административным делам должно осуществляться соответствующими судами общей юрисдикции на общих основаниях; административные дела, начатые рассмотрением в соответствующих судах, разрешаются этими судами. Дела, начатые производством до образования на конкретной территории административных судов, рассматриваются судами, принявшими дела к своему производству. Финансирование федеральных окружных судов и федеральных межрайонных административных судов будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Несмотря на то, что законодатель сейчас особенно активно обсуждает проблему учреждения в стране административных судов, в литературе можно встретить мнение о том, что "в обозримом будущем их создавать не следует"[13]. Д. Н. Бахрах правильно отмечает, что одной из главных "особенностей российской юриспруденции последнего десятилетия является "интервенция" судебной власти в систему публичной исполнительной власти"[14]. Однако, подчеркивая, что административная юстиция является в настоящее время разновидностью гражданского судопроизводства, автор выступает против перенесения зарубежных схем судопроизводства на российскую действительность без учета ее специфики. Думается, что процессы обоснованного расширения пределов судебного контроля в области функционирования исполнительной власти и органов местного самоуправления напрямую обусловливают создание соответствующих институтов и процессуальных форм.

Против формирования в России административных судов высказываются и некоторые представители гражданского и арбитражного процессуального права. Например, А. В. Абсалямов, отмечающий общую тенденцию к специализации судебной системы, полагает возможным по мере "созревания" для этого политических, правовых, экономических и кадровых предпосылок[15] создавать специализированные суды для отдельных категорий дел в рамках осуществления административного судопроизводства[16]. Автором отмечается, что существующая судебная система имеет большой потенциал для собственного совершенствования, в то время как создание дополнительных судов может привести к "размыванию" судебной системы, а не к ее укреплению. Вместе с тем А. В. Абсалямов, указывая, что административное судопроизводство может осуществляться и судами, разрешающими дела в сфере гражданского оборота, предлагает принять федеральный закон "Об основах осуществления административного судопроизводства в Российской Федерации" с целью унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в публично-правовых спорах независимо от вида судебного органа, осуществляющего правосудие в данной сфере. При этом ,А. В. Абсалямов утверждает, что в арбитражном процессе правосудие осуществляется как в форме гражданского, так и административного судопроизводства; он выделяет независимо от суда, осуществляющего административное судопроизводство (конституционные (уставные) суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды), его общие черты и признаки: равенство сторон в деле; особенности формирования предмета доказывания и распределения обязанностей по доказыванию; действие законной силы судебного решения и др.[17] В итоге автор подчеркивает, что требованиям настоящего времени соответствует сложившаяся сегодня система рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений, т. е. когда административное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами; по его мнению, существующая ныне судебная система полностью еще не показала своих возможностей и имеет значительные резервы для повышения эффективности.

В российских средствах массовой информации предполагаемые административные суды именуют даже "политическими судами"[18].

Отрицательное отношение к идее создания в России федеральных административных судов как ученых, так и практиков может быть, в известном смысле, усилено недоработками и слабыми сторонами упомянутого законопроекта "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Анализ его статей дает возможность сделать вывод о том, что инициаторами законопроектной деятельности предполагается лишь внесение изменений в сами организационные формы правосудия при сохранении существующих процессуальных основ и видов разрешаемых в суде публично-правовых споров[19]. Короткое перечисление недостатков и противоречий анализируемого законопроекта сводится к следующим положениям[20]:

1) проект закона не имеет наименования статей, что позволяет судить об отсутствии у его разработчиков как концепции закона, так и его главных содержательных характеристик;

2) не определяются в деталях понятие "административные дела" (или дела, возникающие из административно-правовых отношений), а также критерии отнесения публично-правовых споров к административным делам;

3) в проекте закона встречаются категории, которые трудно определить при помощи современных средств юридического инструментария, законодательной техники и правовой культуры (например, в тексте есть положение об "иных делах, имеющих важное государственное и международное значение", которые могут рассматриваться административными судами (т. е. они относятся к их подсудности);

4) отсутствие в тексте проекта закона конкретных видов исков и, соответственно, самих административно-судебных производств;

5) проект закона содержит пробелы в определении таких понятий, как правовые акты управления (или административные акты), административное действие (бездействие);

6) серьезные сложности возникают при разграничении подведомственности и подсудности дел в сфере обеспечения прав и свобод граждан между действующими в России судами (например, конституционными (уставными), арбитражными и общими судами). Поэтому, чтобы избежать в будущем практических проблем реализации судебной власти в области административно-правовых отношений, следовало бы более четко установить исключительную подсудность дел административным судам;

7) отсутствие ясности в области разграничения компетенции между будущими административными судами и Конституционным Судом РФ в части осуществления судебного контроля за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов РФ;

8) без ответа остается вопрос, нужно ли распространять компетенцию административного суда на область проверки соответствия положений законов Конституции РФ, рассмотрения вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ;

9) в проекте закона не дается ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим, незаконным или недействительным; в принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда РФ по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд РФ признает соответствующие пункты, положения, нормы недействительными (незаконными)[21], а в других — недействующими (незаконными)[22];

10) отсутствие статей, указывающих на необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства, по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела. В будущем Административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения, как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды производств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" требует основательного улучшения не только конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с тем следует отметить, что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В Постановлении V Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие "в разумные сроки[23]", так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

 

[1] Например, Ю. А. Тихомиров, говоря о необходимости принятия федерального закона "Об административной юстиции в Российской Федерации" и ссылаясь при этом на аналогичную, по его мнению, систему таких законов, как ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс, полагает, что в перспективе на основе указанного Закона и КоАП будет возможно подготовить проект Основ или Кодекс административного судопроизводства. Думается, что данные законодательные акты различны по типам общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В будущий закон "Об административной юстиции Российской Федерации" Ю. А. Тихомиров предлагает включить следующие положения: 1) задачи, порядок образования и состав административных судов; 2) подведомственность дел (а именно, рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на решения, действия или бездействие исполнительных органов, споров о компетенции исполнительных органов, дел об административных проступках государственных служащих). См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 791.

[2] См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М.: ГОРОДЕЦ, 1996. С. 26.

[3] Там же. С. 28.

[4] В литературе на это уже давно обращалось внимание Об этом идет речь и в самых последних публикациях об административной юстиции. См., например: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП. 1997. № 6. С. 19.

[5] См.: Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную Систему // РЮ. 2001. № 1.С. 7— 8..

[6] См.: Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

[7] См Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000,. № 9. С 4.

[8] См пояснительную записку к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" // РЮ. 2000. № 11 С. 19—20.

[9] См.. Козырева А. Как депутаты суды учреждали // РГ. 2000. 24 нояб.

[10] Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // РГ. 2000. 23 нояб.

[11] См. Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. С. 4.

[12] См.. Кузнецов Н. В., Синюков В. А. О месте военных судов в российском правосудии // ЖРП. 2000. № 9. С. 40

[13] См: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП 2000. № 9 С. 14—15.

[14] Там же. С. 15. См. также: Шуберт Т. Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // I ЖРП. 1997. № 4. С. 49—53

[15] В настоящей главе книги анализируются предпосылки и основания для формирования в России административных судов

[16] См : Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе. Автореф. дисс. ... канд юрид. наук. Екатеринбург, 2000 С. 5

[17] Там же

[18] См . Судейская мантия не каждому по плечу: