16103

Органи державної влади України

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Найбільша увага приділяється проблемам органів законодавчої влади в механізмі здійснення державної влади та проблемам органів виконавчої і судової влади, їх структури, функцій та форм діяльності, здійсненню парламентської, адміністративної і судової реформ.

Украинкский

2013-06-19

3.44 MB

5 чел.

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАН УКРАЇНИ

ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

За редакцією доктора

юридичних наук, професора,

члена-кореспондента АПрН України

В.Ф. ПОГОРІЛКА

Київ 2002


УДК 342. 5 ББК X 620.61 (Укр) 0 64

 Рекомендовано до друку Вченою радою

Інституту держави і права

ім. В.М.КорщькогоНАНУкраїни

(протокол№5 від 21 травня 2002 р.)

Автори:

Передмова, розділи 1,5— Погорілко В. Ф., розділ 2 — Кривенко Л. Т., розділ 3 — Григорук Н.Г., розділи 4, 14 — Батпанов О.В., розділ 6 — Авер'янов В.Б., розділ 7 — Тимченко І.А., розділи 8, 9 — Мурашин Г.О., розділ 10 — Ісаєва Н.К. (параграф 3), Воротіна Н.В. (параграфи 1,2,4), розділ 11 —Костецька Т.А. .розділ 12—ГаєеаН.П., розділ 13—Антонов В. О.

О 64 Органи державної влади України / За ред. В.Ф.Погорілка: Моно-

графія. — К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького, 2002. — 592 с.

> х ІЗВИ 966-02-2687-Х

У монографії досліджуються проблеми загальної теорії державної влади — поняття, принципи, функції, механізм здійснення державної влади, її гарантії та проблеми теорії і практики організації і здійснення окремих видів державної влади: законодавчої, виконавчої і судової.

Найбільша увага приділяється проблемам органів законодавчої влади в механізмі здійснення державної влади та проблемам органів виконавчої і судової влади, їх структури, функцій та форм діяльності, здійсненню парламентської, адміністративної і судової реформ.

Розрахована на студентів, аспірантів, викладачів вищих закладів освіти, народних депутатів України, службовців, усіх, хто цікавиться питаннями організації державної влади та її здійснення.

ББК X 620.61 (УКР)

966-02-2687-Х

 1 Кол. авторів, 2002

' Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2002


ПЕРЕДМОВА

Із прийняттям чинної Конституції України український конституціоналізм істотно збагатився не лише якісно новою системою прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій, а й принципово новою системою народовладдя — форм безпосереднього народовладдя, організації і здійснення державної влади, місцевого самоврядування та інших інститутів влади.

Як наслідок, у політичне життя поряд із виборами увійшли всеукраїнські і місцеві референдуми, остаточно утвердились або були створені нові інститути державної влади: Президент України, Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державна влада стала здійснюватися шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, стала функціонувати система місцевого самоврядування.

Проте українське суспільство і Українська держава остаточно не обрали ні виборчої системи щодо формування парламенту, ні форми державного правління, які залишаються змішаними, перехідними, повільно здійснюються парламентська, адміністративна і судова реформи, не створено передбаченої чинною Конституцією України правової основи організації і діяльності органів державної влади.

Це зумовлено рядом чинників політичного, соціального, ідеологічного та іншого характеру. Однією з істотних причин існуючого стану організації і здійснення державної влади: є відсутність загальної теорії державної влади та фундаментальної теорії організації і здійснення окремих видів державної влади — законодавчої, виконавчої і судової. Це має відношення до дослідження проблем визначення поняття державної влади, класифікації її принципів і функцій та механізму здійснення, & також проблем парламентаризму, виконавчої влади і правосуддя.


В українській науково-юридичній літературі в останні роки висловлено нові думки щодо поділ}' державної влади, статусу існуючих органів державної влади, їх функцій, повноважень і відповідальності, проте системних фундаментальних досліджень безпосередньо з проблем державної влади ще, на жаль, бракує.

Подоланню цієї прогалини в галузі конституційного права і підпорядкована дана колективна монографія наукових співробітників Інституту держави і права імені В.М.Корецького НАН України.

її >


Розділ 1

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

1.1. Поняття і види державної влади

Державна влада є одним із основних предметі» конституційного регулювання. Закономірно, що в чинній Конституції України їй приділено найбільше уваги. Положення Конституції України про основні засади, механізм та порядок здійснення державної влади становлять найбільшу її частину (65 статей). Поряд із безпосереднім народовладдям і місцевим самоврядуванням чинна Конституція України закріплює якісно нову систему державної влади, не властиву попередній Конституції України і відповідно д<;ржаві та суспільству в цілому.

Замість вертикальної, ієрархічної системи влади, подібно до радянської, Конституція України передбачила горизонтальну систему організації державної влади, яка грунтується на її поділі на законодавчу, виконавчу і судову, закріпила декіїгька принципово нових інститутів державної влади — Президент України, Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Вища рада юстиції, місцеві державні адміністрації та інші органи державної влади, істотно змінила статус більшості органів державної влади, насамперед їх функції і повноваження, передбачила нові гарантії функціонування системи органів державної влади та конституційно-правову відповідальність органів державної влади за свою діяльність.

Звичайно, чинна Конституція України не вирішила і не могла вирішити всіх питань організації і здійснення державної влади в Україні, адже вона є за своєю суттю конституцією перехідного періоду, конституцією компромісу різних, у тому числі діаметрально протилежних політичних сил. Тому в ході парламентської, адміністративної і судової реформ, які відбуваються нині у нашій країні, має бути не лише приведено у відповідність з Конституцією Украї-


ни систему органів державної влади та законодавство про них, а й продовжено пошук форми правління в Україні як організації державної влади на тривалу перспективу, оскільки Конституція України закріпила змішану форму правління у вигляді президентсько-парламентської республіки.

Розвиток і вдосконалення організації і здійснення державної влади, розрахованої на тривалий період, має здійснюватися на міцній науковій основі. Дослідженню проблем державної влади в Україні приділяється значна увага1, але багато з них залишаються малодослідженими і далеко не вирішеними. Це стосується поняття державної влади, її конституційно-правових основ, принципів, функцій державної влади, механізму її здійснення, гарантій державної влади тощо.

Безпосереднього визначення поняття «державна влада» чинна Конституція не містить. Водночас положення Конституції України щодо державної влади в цілому та окремих її видів відображають певні риси цього явища і дають змогу узагальнено визначити це поняття. Виходячи з положень Конституції України (ст. 6, 19, 38, 75, 92, 102, 113, 124, 147 таін.), що державна влада за своїм характером є насамперед політичною владою, поділяється на певні види, здійснюється державою, її органами та посадовими особами у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, тобто має струтсгурно-функціональюш характер, можна дати наступне визначення.

Державна влада — це організація і здійснення політичної влади в Україні державою, її органами і посадовими особами у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України. Тобто державна влада — це один із видів політичної (публічної) влади, що здійснюється державою, її органами та посадовими особами.

Таке тлумачення поняття державної влади дає можливість розмежувати державну владу й інші види влади (безпосереднє народовладдя, місцеве самоврядування тощо), принаймні за суб'єктами і об'єктами (сферами) влади, але не розкриває сутності, змісту і форми (форм) того явища, яким є державна влада.

Визначення понять інших видів політичної влади, що містяться в чинній Конституції України, зокрема, визначення в загальних рисах безпосереднього народовладдя (ст. 69 — 71), місцевого самоврядування (ст. 140) та інших видів політичної влади дає змогу


відповісти на питання, що являє собою об'єктивно за Конституцією України державна влада за своєю суттю, змістом і формою.

Особливу цінність для поняття політичної влади взагалі і державної зокрема має опосередковане визначення безпосереднього народовладдя (безпосередньої демократії), тобто влади народу, що здійснюється ним безпосередньо (ст. 69 Конституції України). Уній зазначається, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосереднього народовладдя. Тобто за своєю суттю влада народу, безпосереднє народовладдя, безпосередня демократія є безпосереднє волевиявлення народу (народне волевиявлення). Відповідно, політична влада в цілому уособлює суспільне (суспільно-політичне) волевиявлення. Вона є, звичайно, волевиявленням певних суб'єктів влади, зокрема суб'єктів політичної системи суспільства, передбачених Конституцією і законами України. Отже, державна влада, за своєю суттю, є волевиявленням держави, її органів та посадових осіб, передбаченим Конституцією і законами України.

Водночас політична влада, в тому числі державна, опосередковано тлумачиться в Конституції України за своєю суттю і як право — право народу (ст. 5), право територіальної громади (ст. 140) або як повноваження — повноваження органів законодавчої, виконавчої і судової влади (ст. 6, 85), тобто як можливість і здатність окремих суб'єктів (передбачених Конституцією і законами України) вирішувати певне коло питань у межах і порядку, визначених Конституцією і законами України.

Визначення державної влади, а також інших видів політичної влади за своєю суттю як права чи повноваження відповідних суб'єктів не суперечить її визначенню як волевиявлення цих суб'єктів (держави, органів державної влади, посадових осіб), а доповнює останнє. При визначенні державної влади та інших видів політичної влади як права чи повноваження акцентується увага насамперед на підставах, передумовах волевиявлення, на наявності волі (політичної волі), можливості (здатності) волевиявлення певного кола суб'єктів із певних питань, а при визначенні державної та інших видів політичної влади як волевиявлення акцентується увага насамперед на здійсненні волі (політичної волі) відповідних суб'єктів із питань передбачених Конституцією і законами України.

Отже, при визначенні державної влади та інших видів політичної влади за своєю суттю як волевиявлення мається на увазі відпо-


відно до змісту Конституції України наявність волі у передбачених Конституцією і законами суб'єктів із визначеного кола питань, а також і здійснення ними своєї волі. Проте головним у визначенні поняття державної влади є її характеристика за змістом, який розкриває поняття місцевого самоврядування в Україні. Зокрема, відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жигелів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тобто місцеве самоврядування як вид політичної влади за своїм змістом є самостійним вирішенням питань місцевого значення у межах Конституції і законів України, що є нічим іншим як здійсненням функцій територіальної громади та органів, які вона утворює. Відповідно, державна влада за своїм змістом являє собою здійснення функцій держави та її органів, у межах наданих їм Конституцією і законами України повноважень. Як зазначається у ст. 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Ці повноваження мають відношення до здійснення функцій держави. Тобто державна влада являє собою за своїм змістом здійснення функцій і повноважень держави та її органів у межах і порядку, передбачених Конституцією і законами України.

Важливим є визначення державної влади за її формою (формами). Спільним для всіх органів державної влади за формою їхньої діяльності є прийняття передбачених Конституцією і законами України правових актів. Так, відповідно до ст. 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків передбачених цією Конституцією.

Президент України відповідно до ст. 106 Конституції України на основі і на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання (ст. 117). Судові рішення відповідно до ст. 124 Конституції України ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими для виконання на всій території України.

8


Ці положення Конституції України дають достатньо підстав стверджувати, що за формою державна влада є прийняттям законів та інших правових актів. Виходячій з аналізу поняття державної влади за його суттю, змістом і формою, можна дати наступне узагальнене визначення.

Державна влада—це волевиявлення держави або її органів щодо здійснення їхніх функцій і повноважень шляхом прийняття правових актів у межах і порядку, перед(5ачених Конституцією і законами України.

Державна влада поділяється на декілька видів за умовами здійснення (часом і місцем), функціями, способами, засобами, підставами і наслідками її здійснення тощо. Так, за простором територією поширення і здійснення державної влади вона поділяєігься на загальнодержавну, регіональну і місцеву владу; за часом здійснення державної влади її поділяють на постійну і тимчасову.

За функціями державної влади її поділяють на законодавчу, виконавчу і судову. Крім того, в науковій літературі розрізняють також контрольно-наглядову, президентську та інші види державної влади, що має об'єктивні підстави

За правовими підставами здійснення державної! влади її поділяють на конституційну, законну, легітимну і неконституційну, незаконну, нелегітимну, окупаційну, колоніальну, «тіньову» та корумповану владу. За способами здійснення державної влади розрізняють демократичну, ліберальну, авторитарну і тоталітарну державну владу.

За конституційно-правовим статусом державної влади розрізняють суверенну владу і несуверенну, несамостійну, залежну.

За наслідками діяльності органів державної влади розрізняють ефективну і неефективну владу, сильну і слабку, прогресивну і реакційну, реальну і символічну, формальну владу.

За політичною орієнтацією розрізняють владу лівих, правих політичних сил чи іншого спрямування. Крім того, державну владу поділяють за характером внутрішньої і зовнішньої політики, яку вона проводить, за економічним курсом, за ідеологічною орієнтацією, за соціальною основою, за традиціями, за програмами, що реалізуються органами державної влади, за пріоритетом окремих видів державної влади тощо.

Поряд із видами влади розрізняють системи влади, зокрема горизонтальну систему державної влади, що грунтується на поділі її


на законодавчу, виконавчу і судову, і вертикальну (ієрархічну), що грунтується на підпорядкуванні одна одній. Крім того, розрізняють республіканську і монархічну системи державної влади, системи органів влади федеративних і унітарних держав.

Основним видом поділу державної влади є поділ її за функціями. За цим критерієм Конституція України традиційно розрізняє три види влади — законодавчу, виконавчу і судову, а наука конституційного права та інші сучасні вітчизняні і зарубіжні науки (філософія, політологія, теорія держави і права та ін.) розрізняють чотири і більше видів державної влади, зокрема законодавчу, виконавчу, судову, а також контрольно-наглядову і президентську. Проблеми визнання самостійності контрольно-наглядової і президентської влади є самостійними проблемами, але наявність широкого кола контрольно-наглядових органів державної влади поступово переконує вчених і політиків у необхідності визнання такого виду державної влади, як контрольно-наглядова. Нині в Україні існує велике коло контрольно-наглядових органів державної влади: прокуратура, Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, Вища рада юстиції, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення, Центральна виборча комісія, Державна податкова адміністрація та ін. Значний обсяг контрольних повноважень мають органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Це свідчить про достатню обгрунтованість постановки питання щодо визнання контрольно-наглядової влади як самостійного виду державної влади.

Ідея контрольної (або наглядової, контрольно-наглядової) влади як самостійного вид;/ державної влади далеко не нова.Так, у Китаї ще за часів Конфуція розрізняли поряд із законодавчою, виконавчою і судовою — контрольну владу. Цей вид державної влади виділився як самостійний у проекті програми декабриста П. Пе-стеля «Руська правда». У цьому документі, зокрема, зазначалося, що в республіці діє принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і спостережну2.

Наявність контрольної (контрольно-наглядової) влади як самостійного виду державної влади опосередковано визнаєтеся і в чинній Конституції України. Про це свідчить розділ шостий Конституції України, присвячений прокуратурі, який знаходиться після розділу щодо органів виконавчої влади, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, перед розділом про правосуддя.

10


Про наявність контрольної влади як самостійного виду влади та її опосередковане визнання в чинній Конституції України свідчить і розділ XII, присвячений Конституційному Суду України, оскільки він розміщений поза розділом про правосуддя, а пріоритетною функцією або однією з приоритетних функцій Конституційного Суду України є контрольна функція — функція конституційного контролю. До контрольної гілки влади пропонують відносити Конституційний Суд вчені В.Шаповал, Ю.Шульженко, В.Чиркінта ін.3

Не меншої уваги заслуговує питання щодо самостійності президентської влади. Функціонування інституту президента в Україні протягом десяти років і реальні його повноваження все більше переконують у тому, що влада Президента України є не лише синтезом загальновизнаних видів влади — законодавчої, виконавчої і судової, а й має самостійний характер (представництво держави, гарантування державного суверенітету тоїцо).

Зокрема ще Дж. Локк поряд із законодавчою і виконавчою владою розрізняв федеральну (союзну), розуміючи її як представництво глави держави у відносинах із іншими державами, встановлення і регулювання зв'язків з іноземними державами4. Представницька функція (як представництво держави у відносинах з іншими державами і міжнародними організаціями) є не єдиною функцією президента (глави держави), але, як правило, вона є пріоритетною або однією з пріоритетних функцій глави держави за більшістю конституцій світу. Вона властива винятково або насамперед главі держави, що підтверджує ідею самостійності цієї функції і відповідно-

і

і      го виду влади.

Функція представництва держави у міжнародних відносинах є пріоритетною серед функцій і Президента України. Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України поряд із іншими функціями і повноваженнями (функцією гарантування державою суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, установчою функцією та ін.), представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільнює глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні

П


грамоти дипломатичних представників іноземних держав, що не властиво іншим органам державної влади України.

Отже, можна стверджувати, що опосередковано чинна Консти-! туція України визнає у багатьох відношеннях президентську владу самостійним видом державної влади поряд із законодавчою, виконавчою, судовою і контрольно-наглядовою. Про це свідчить формально і місце розділу, присвяченсіго Президенту України (розділ V) в чинній Конституції України, після розділу про Верховну Раду України.

1.2. Принципи державної влади

Організація і здійснення державної влади, як і народовладдя в цілому, грунтуються на певних принципах. Вони займають значне місце в чинній Конституції і в законодавстві України, виражають суть і зміст державної влади та характеризують порядок їх здійснення. Об'єктивно принципи державної влади можна поділити за кількома ознаками, зокрема на загальні й інституційні, конституційні і законодавчі, матеріальні і процесуальні, а також на організаційні і функціональні.

Загальні принципи державної влади є основними засадами організації і діяльності всіх або більшості видів (гілок) влади і органів, які здійснюють державну владу.

Інституційні принципи є основними засадами організації і діяльності окремих видів державної влади (законодавчої, виконавчої або судової) і органів, що їх здійснюють. Це, зокрема, принципи формування і діяльності парламенту — Верховної Ради України, принципи організації і діяльності органів виконавчої влади, основні засади судочинства тощо.

Конституційними принципами є основні засади організації і діяльності державної влади та її органів, що визначаються чинною Конституцією України, а законодавчі — відповідно законами.

Матеріальні принципи опосередковують собою насамперед основні повноваження органів державної влади, а процесуальні — порядок їх здійснення.

Організаційні принципи визначають основні засади формування і будівництва, організації органів державної влади, а функціональні — основні принципи (засади) їхньої діяльності.

12


Першочергове значення в дослідженні принципів державної влади мають загальні принципи (основні засади) державної влади. До загальних принципів державної влади, як правило, відносяться наступні:

принцип суверенності держави;

принцип здійснення державної влади на засадах її поділу на
законодавчу, виконавчу і судову та її єдності;

принцип демократизму формування і функціонування органів
державної влади (виборності, гласності тощо);

принцип верховенства права;

принцип гуманізму органів державної влади, визнання лю
дини найвищою соціальною цінністю;

принцип системності і структурованості ортанів державної
влади;

принцип постійності і детермінованості складу і повноважень
органів державної влади;

принцип конституційності і законності організації і діяльності
органів державної влади;

принцип поєднання засад колегіальності і єдиноначальності
в організації і діяльності органів державної влади;

принцип поєднання в системі органів державної влади цент
ральних, вищих, верховних і місцевих органів державної влади;

принцип поєднання в системі органів державної влади органів
загальної і спеціальної компетенції;

принцип поєднання державної влади і безпосереднього наро
довладдя, безпосередної і представницької демократії;

принцип поєднання державної влади і місцевого самовряду
вання;

принцип поєднання національного і міжнародного права у
регулюванні організації і діяльності органів державної влади;

принцип територіальності державної влади:

принцип гарантованості організації і діяльності органів дер
жавної влади і їх відповідальності.

До загальних принципів державної влади нерідко відносяться також і інші принципи: інформаційної, наукової, фінансової та іншої забезпеченості, гласності тощо. Однак ці принципи, як правило, охоплюються вищеназваними загальними принципами.

Одним із пріоритетних принципів державної влади серед загальних є принцип здійснення державної влади на засадах її поділу на

13


законодавчу, виконавчу і судову. Він означає насамперед багато-функціональність державної влади і рівноправність та незалежність органів державної влади між собою і їх взаємний контроль. Цей принцип уособлює у собі не лише чіткий поділ всіх видів влади, а й їхню єдність і взаємодію. Відносна самостійність кожного виду влади і органів чи органу, що її здійснюють, передбачає існування і функціонування державної влади як цілісної системи. Відповідно, цей принцип може постійно діяти лише як за наявності законодавства про кожен вид органів державної влади і всебічному визначенні в ньому як повноважень кожного з них, так і порядку діяльності, як гарантій діяльності кожного з них, так і відповідальності за свою діяльність.

Якщо органи державної влади не мають належної правової основи, наприклад, органи виконавчої влади, то це певною мірою перетворює принцип поділу державної влади на умовний, символічний.

Іншим не менш важливим принципом є принцип демократизму державної влади. Він полягає у демократизмі формування і функціонування її органів. Зокрема, народні депутати України і Президент України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Функціонування органів державної влади характеризується, як правило, гласністю, відкритістю, колегіальністю у своїй роботі та іншими демократичними засадами. Проте послідовне здійснення цього принципу є у багатьох відношеннях проблематичним. Зокрема, виборче законодавство постійно змінюється, виборчі закони приймаються, як правило, напередодні виборів, що істотно зменшує рівень їхньої організації і проведення. Об'єктивно необхідними є підготовка і прийняття комплексного законодавчого акта про вибори (наприклад Виборчого кодексу України) та найскоріший вибір виборчої системи України, оскільки змішана мажоритарно-пропорційна система, як цоказало неодноразове проведення виборів за цією системою, далеко себе не виправдовує.

Принцип гуманізму державної влади означає якісно нове становлення органів державної влади і посадових осіб до людини і громадянина в Україні, що характеризується дійсною повагою. Так, відповідно до ст. З Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Відповідно, права і свободи лю-

14


дини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави, звичайно, в особі органів державної влади.

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк, який свідчить про винятковий гуманізм органів державної влади. На жаль, ці конституційні положення нині діють вельми відносно, а часом органи державної влади проявляють байдужість або корумпованість.

Принцип системності і структурованості органів державної влади означає, що не лише в цілому, а й кожен вид органів державної влади, як правило, є певною системою. Це стосується, зокрема органів виконавчої і судової влади.

Водночас більшість органів державної влади є внутрішньо струк-турованими, що характерно насамперед для парламенту України у вигляді комітетів, фракцій і груп. Проте проблема системності і структурованості органів державної влади залишається актуальною, особливо щодо парламенту України, який залишається однопалатним, незважаючи на результати референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 р., і внутрішньо далеко не повністю структурованим, що не властиво більшості парламентам світу.

Відносна партійність парламенту у поєднанні з позапартійністю Президента України та уряду України, як показав час, далеко не забезпечують належне функціонування органів державної влади України. Об'єктивно необхідним стає перехід до пропорційної системи виборів народних депутатів України і формування уряду на партійних засадах.

Принцип постійності і детермінованості складу і повноважень органів державної влади України означає постійність функціонування відповідних органів державної влади і детермінованість та обмеженість їхніх повноважень. Так, народні депутати України обираються строком на 4 роки (ст.76) і здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст.78). Президент України обирається строком на 5 років (ст. 103), але одна і та сама особа не може бути Президентом більше ніж два строки підряд. Президент України не

15


може мати іншого представницького мандату, обіймати посаду в інших органах державної влади або об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку (ст. 103).

Щоправда, професійні судді після перших п'яти років своєї роботи обираються Верховною Радою України безстроково, але такий порядок обрання суддів є, на нашу думку, передчасним, про що свідчать існуючий професійний рівень суддів та плинність суддівських кадрів.

Принцип конституційності і законності державної влади полягає у чіткому і всебічному визначенні статусу органів державної влади і посадових осіб, в наявності міцних конституційних основ їхньої організації і діяльності. Система державної влади, її органів та їхня компетенція визначаються, як правило, Конституцією України, а порядок їхньої діяльності — законами та регламентами.

На жаль, це питання для органів державної влади України є вельми проблематичним. Порядок роботи Верховної Ради України відповідно до чинної Конституції України (ст. 19) встановлюється Конституцією України та законом про Регламент Верховної Ради України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються ІСонституцією і законами України (ст. 120). Однак ці закони про парламент та органи виконавчої влади не прийнято чи не введено в дію протягом шести років після прийняття чинної Конституції України.

Принцип конституційності і законності означає також, що відповідно до ст. 19 чинної Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. На жаль, реалізація і цього принципу є досить проблематичною, про що свідчать звернення громадян до "контрольних" органів державної влади, зокрема до прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Принцип поєднання єдиноначальності і колегіальності в організації і діяльності органів державної влади означає створення і функціонування як колегіальних, так і одноособових органів державної влади як самостійних видів влади, а також наявність у системах окремих органів державної влади колегіальних і одноособових

16 ■


органів. Найбільш поширеним видом органів державної влади в Україні є колегіальні органи: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Н аціональна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Центральна виборча комісія та ін. Водночас значне коло органів державної влади має одноособовий характер: Президент України, прокуратура України, Уповноважений Верховної Ради України :і прав людини, міністерства, місцеві державні адміністрації та ін.

У системі ряду органів державної влади, зокрема виконавчої і судової влади, існують як колегіальні органи (Кабінет Міністрів), так і одноособові (міністерства, місцеві державні адміністрації). При багатьох одноособових органах традиційно існують колегіальні органи як дорадчі (колегії, науково-методичні ради при міністерствах, дорадчі колегіальні органи при Президентові України тощо). Проблематичним в Україні залиіпається питання про пріоритет колегіальних і одноособових органів, зокрема парламенту і Президента України, що є питанням про форму правління і форму держави.

Не менш актуальним є питання природи окремих видів органів: бути їм одноособовими чи колегіальними. Це стосується, зокрема судових і контрольно-наглядових органів. Серед них є як колегіальні (Конституційний Суд України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення тощо), так і одноособові (прокуратура, Уповноважений Верховної Ради з прав людини та ін.).

У перехідний період, коли судові і контрольно-наглядові органи зазнають тиску з боку різних політичних сил і фінансових та підприємницьких структур найбільш прийнятною є, на нашу думку, система колегіальних судових і контрольно-наглядових органів. Звичайно, і колегіальні органи нерідко зазнають надзвичайного тиску різних політичних сил і фінансових структур. Однак це лише доказ на користь колегіальності органів судової влади та контрольно-наглядових органів. Адже якщо відповідному тиску не можуть протистояти колегіальні органи, то тим більше не можуть протистояти йому одноособові органи, що істотно знижує ефективність їхньої діяльності, сприяє зростанню корупції та інших видів влади у системі органів державної влади.

Із часом діяльність багатьох одноособових органів державної влади може мати символічний характер із-за практичної неможливості протистояти негативному впливу різних політичних сил і

І   Міністерство юстиції України

  |7


фінансових та підприємницьких структур, особливо з боку тіньової економіки і нелегітимної влади. Водночас має істотно вдосконалюватися порядок формування колегіальних органів (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади). Він має здійснюватися насамперед на партійній основі з урахуванням здібностей і моральних рис особи.

Принцип поєднання в системі органів державної влади, центральних, вищих, верховних з місцевими органами державної влади означає територіальну розгалуженість органів державної влади. Традиційно вона властива не всім органам державної влади (парламенти, конституційні суди тощо). Парламенти, наприклад, існують переважно як єдині органи законодавчої влади, за винятком федеративних держав.

Традиційно розгалуженою системою місцевих органів державної влади в багатьох країнах є система місцевих органів державної виконавчої влади, яка існує і в Україні у вигляді місцевих державних адміністрацій. Система місцевих органів судової влади існує в Україні у вигляді місцевих судів загальної юрисдикції. Проте реалізація принципу поєднання в системі органів державної влади центральних, вищих, верховних органів державної влади і місцевих в Україні є вельми проблематичною. По-перше, це проблеми виборності місцевих органів державної виконавчої влади, які нині призначаються; по-друге, це проблема наявності місцевих органів у більшості колегіальних і одноособових органів державної влади. Особливо це стосується такого відносно нового одноособового органу державної влади, як Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який немає аналогів у системі місцевих органів (уповноважених), а також Центральної виборчої комісії, яка фактично в якості місцевих органів має громадські формування, зокрема окружні і дільничні виборчі комісії.

Принцип поєднання в системі органів державної влади органів загальної і спеціальної компетенції означає поєднання функціональності та галузевої спеціалізації в організації і діяльності органів державної влади. Цей принцип послідовно проведено лише в системі органів виконавчої влади, де поєднуються органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації) і органи спеціальної компетенції (міністерства, державні комітети та інші центральні органи державної виконавчої влади).

18 "1


Особливо проблематичним це питання є щодо органу законодавчої влади — Верховної Ради України. В порядку реалізації рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. можуть бути утворені палати парламенту з відповідних спеціалізацій. Мають бути також утворені комітети в кожній із палат як внутрішні органи спеціальної компетенції (нині їх 23), а також органи загальної компетенції (президії, бюро або інші) в кожній з палат. Ліквідація колишньої Президії Верховної Ради України негативно позначається на її роботі, а існуючі структури повністю не замінюють її. Тому навіть до утворення двопалатного парламенту бажаним є утворення Президії або іншого постійно діючого внутрішнього органу Верховної Ради України загальної компетенції. Водночас доцільним є зменшення кількості комітетів до кількості міністерств, а також зменшення кількості тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій. Послідовно має бути проведено принцип спеціалізації в системі органів судової влади та діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (в особі уповноважених спеціальної компетенції.)

Принцип поєднання державної влади і безпосереднього народовладдя означає поєднання безпосередньої, прямої і представницької демократії.

В Україні цей принцип проводиться найбільш послідовно серед найбільш демократичних країн. Зокрема, в Україні поряд з функціонуванням парламенту та інших органів державної влади і системи місцевого самоврядування України, використовуються різні форми безпосереднього народовладдя, зокрема проводяться вибори і референдуми всеукраїнського і місцевого рівня, до того ж вирішальні, а також мирні збори, мітинги, походи, демонстрації та інші форми безпосередньої демократії.

Звичайно, має вдосконалюватися виборчий і референдний процеси, виборче і референдне законодавство та законодавство про інші форми безпосереднього народовладдя, але є всі підстави констатувати, що цей принцип державної влади проводиться найбільш послідовно.

Принцип поєднання державної влади і місцевого самоврядування як загальний принцип організації і здійснення державної влади означає за Конституцією України визнання і гарантування державою, органами державної влади і посадовими особами місцевого самоврядування. Це виявляється у визнанні Конституцією і зако-

19


нами України суб'єктами місцевого самоврядування територіальних громад і утворюваних ними представницьких та інших органів на всіх рівнях (населених пунктів і регіонів) у прийнятії законів про вибори цих органів та місцеве самоврядування в цілому тощо. Проте проблема поєднання державної влади і місцевого самоврядування залишається досі акту&тьною, адже представницькі органи місцевого самоврядування на регіональному рівні, зокрема обласні і районні ради, не мають своїх виконавчих органів, а місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади на місцях виконують не властиві їм управлінські (виконавчі) функції, які їм мусять делегувати відповідні представницькі органи місцевого самоврядування. Не зовсім відповідає принципу поєднання державної влади і місцевого самоврядування практика поєднання в одній особі посад голови ради (районної, обласної тощо) і глави адміністрації. Адже місцеве самоврядування є правом територіальної громади та органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Принцип поєднання положень Конституції і законодавства України щодо організації і діяльності органів державної влади з відповідними положеннями міжнародно-правових актів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, означає, як правило, імплементацію зазначених міжнародно-правових актів у законодавство України та обов'язковість (або рекомендаційність) рішень міжнародних органів і організацій, членом яких є Україна, для всіх органів державної влади і посадових осіб. Це є проблематичним з-за необізнаності у окремих випадках органів державної влади і посадових осіб із усіма актами відповідних міжнародних органів і організацій.

Принцип гарантованості організації і діяльності органів державної влади та їхнь ої відповідальн ості означає як систему стримань і противаг у відносинах органів державної влади, зокрема, імпічмент Президенту України, дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, відкладальне вето Президента України, вияв недовіри Кабінету Міністрів та інші заходи, так і всю систему органі-заційно-правових і нормативно-правових гарантій організації і діяльності органів державної влади, включаючи юридичну відповідальність за порушення законодавства щодо державної влади, а також відповідальність органів державної влади за порушення Кон-

20


ституції України і чинного законодавства: конституційно-правову, кримінально-правову, цивільно-правову та дисциплінарно-пра-вову відповідальність.

1.3. Функції державної влади

Характер державної влади, її походження і призначення, суть, зміст і форми здійснення виявляються не лише у принципах, а й у її функціях. Науково обгрунтована класифікація функцій влади об'єктивно сприятиме більш повному і послідовному поділу державної влади і ефективному її здійсненню.

За своїм походженням, природою функції державної влади є одним із видів функцій держави та її органів. У цілому ж функції державної влади можна визначити як передбачені Конституцією та законами України напрями або види її здійснення.

Державна влада, як випливає :іі змісту Конституції України, є багатофункціональною. Принаймні за чинною Конституцією відповідно до трьох видів влади можна розрізвяти три основні функції державної влади: функцію законодавства, функцію управління (виконання законів та інших правових актів І та функцію правосуддя. Однак ця класифікація функцій державної влади є далеко не вичерпною. Зазначені функції державної влади є головними, або принаймні пріоритетними функціями, але далеко не єдиними. Про це свідчать, по-перше, компетенція органів законодавчої, виконавчої і судової влади, яка нерідко містить поряд із власними функціями і повноваженнями — законодавчими, виконавчими і судовими — декілька суміжних функцій: контрольну, наглядоЕу, представницьку, установчу, арбітражну, охоронну, інформаційну, бюджетно-фінансову, а також функцію програмування і прогнозування та ін., які розрізняють за тими ж критеріями (формою, способом чи засобом діяльності держави та її органів), що й законодавчу, виконавчу або судову. По-друге, чинною Конституцією і законами України передбачено і реально функціонує ряд органів державної влади, які зовсім неможливо або можливо лише умовно віцнести до органів законодавчої, виконавчої або судової влади. Це такі органи, як Президент України, прокуратура України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Центральна виборча комісія, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення та ін. По-третє, державна влада відповідно до Конституції і законів

21


України опосередковано поділяється не лише за способом її здійснення, а йза сферами (економічною, соціальною, культурною), зокрема здійснення економічної, соціальної та іншої політики держави.

Отже, функції державної влади доцільно класифікувати за рядом ознак цієї влади: за її суб'єктами, об'єктами, способами, засобами, здійснення, походженням, умовами здійснення та іншими ознаками.

За суб'єктами (органами) державної влади можна розрізняти функції парламенту, президента, уряду та інших органів державної влади. У федеративних державах розрізняють також функції загальнофедеральних (федеральних) органів державної влади і функції органів державної влади суб'єктів федерації.

За об'єктами, сферами здійснення державної влади розрізняють економічні, соціальні, культурні функції державної влади, називаючи їх економічною, соціальною, культурною політикою, обов'язками, спрямованістю, повноваженнями держави, органів державної влади або безпосередньо державної влади.

За способами, формами здійснення державної влади, як правило, розрізняють насамперед законодавчу, виконавчу і судову функції, а також нерідко контрольно-наглядову, президентську функції тощо.

За засобами здійснення державної влади розрізняють бюджетно-фінансову, інформаційну, територіальну функції, функцію державного програмування і прогнозування, організаційну та ін.

За змістом державної влади розрізняють функції набуття, володіння, здійснення, розпорядження і охорони, захисту і гарантування державної влади.

Насамперед розрізняють функції державної влади за суб'єктами її здійснення — органами державної влади. Відповідно до чинної Конституції України до них відносяться: Верховна Рада України — парламент України; Президент України; Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд України; суди загальної юрисдикції; прокуратура; інші органи державної влади.

Відповідно до системи цих органів як суб'єктів державної влади розрізняють такі суб'єктні функції державної влади: парламентські функції, тобто функції Верховної Ради України; функції Президента України; Кабінету Міністрів України; міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; місцевих державних адмініст-

22


рацій; судів загальної юрисдикції; Конституційного Суду України; прокуратури України; інших органів державної влади: Уповноваженого Верховної Рада України з прав людини, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Центральної виборчої комісії тощо.

Основні об'єктні функції державної влади розрізняють відповідно до сфер діяльності держави та її органів. Такими сферами є, як відомо, політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішньополітична. Відповідно до цього можна розрізняти політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну функції державної влади — із числа внутрішніх функцій державної влади, а також зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та зовнішньогу-манітарну і оборонну (захисну) — із числа зовнішніх функцій державної влади.

Однак головними владними функціями державної влади є функції, які розрізняють за формами, способами діяльності держави і її органів, тобто за видами, формами здійснення державної влади. Такими загальновизнаними формами є: заь:онодавство (законодавча діяльність), виконавча діяльність (державне управління), правосуддя, державний контроль, діяльність глави держави. Відповідно, функціями державної влади за цим критерієм вважають законодавчу, виконавчу, судову, а в науковій літературі — контрольно-наглядову і президентську функції.

Про наявність контрольно-наглядової функції державної влади переконливо свідчать насамперед функції і повноваження таких органів державної влади, як прокуратура України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та інші органи державної влади, у яких контрольно-наглядова функція є пріоритетною, а також велика кількість органів державної влади, у яких контрольна функція є складовою: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України тощо.

Про самостійність такої функції державної влади, як президентська функція (функція глави держави) свідчать такі функції і повноваження Президента України, як представництво держави у відносинах з іншими державами і міжнародними організаціями, гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, установча функція тощо.

Значне коло функцій державної влади становлять функції, які розрізняють за засобами діяльності держави та її органів, або

23


здійснення державної влади. Такими засобами здійснення державної влади, своєрідними атрибутами держави є бюджетна, грошова і банківська системи, державна інформаційна система, державна територія, державні програми та ін. Відповідно, можна розрізняти такі функції державної влади, як бюджетно-фінансова, інформаційна, територіальна, програмна (програмно-прогностична), охоронна (правоохоронна) та ін.

Можливі й інші класифікації функцій державної влади. Зокрема, за змістом державної влади можна розрізняти такі функції, як набуття державної влади, володіння, здійснення, розпорядження і захисту, охорони, гарантування державної влади.

В юридичній і політологічній вітчизняній і зарубіжній науковій літературі існують й інші класифікації функцій, щоправда, без чіткого визначення критеріїв. Зокрема російський вчений-політолог І.М.Гомеров у своїй праці «Держава і державна влада: передумова, особливості, структура» вважає, що суб'єкти державної влади здійснюють такі внутрішні і зовнішні функції:

  1.  акумулюють, узгоджують, інтегрують, представляють, вира
    жають і захищають особисті, соціально-групові, класові, етнічні,
    загальнодержавні (загальнонаціональні), загальнолюдські інтере
    си громадян або підданих в економічній, соціальній, політичній і
    культурних сферах, як у середині, так і за межами держави, забез
    печують створення необхідних умов для їхньої реалізації;
  2.  регулятивні, або організаційно-управлінські функції— функції
    організації, упорядкування, координації, узгодження, регулюван
    ня загальних справ, загальної діяльності і відносин всіх членів да
    ної держави у всіх її підсистема?:, включаючи організації, органи,
    установи державної влади;

3) мобілізаційні функції — функції мобілізації необхідних ре
сурсів як в державі, так і за її межами, зокрема функцію збирання
податків, формування і виконання загального бюджету, викорис
тання інших матеріальних, людських, інформаційних ресурсів, фун
кцію виготовлення грошових знаків;

4) функції забезпечення об'єднання, інтеграції всіх громадян да
ної держави, її цілісності, суверенності, автономності, самостійності,
незалежності, відокремлення від інших територіальних або будь-
яких спільностей, об'єднань, організацій і стабільності, усталеності,
збереження;

24


5) функції забезпечення стійкого розвитку, незворотнього, закономірного, керованого оновлення даної держави в цілому і всіх її підсистем5.

Зазначені державно-владні функції в цілому заслуговують на увагу.

1.4. Механізм державної влади в Україні

Державна влада як суспільно-політичне явище має структурно-функціональний характер. При цьому функції мають, як правило, пріоритетний і об'єктивний характер, а структура — похідний і переважно суб'єктивний характер.

Структура державної влади, як правило, називається механізмом державної влади. Він охоплює суб'єкти і об'єкти цієї влади, способи, засоби та умови її здійснення.

Механізм державної влади нерідко ототожнюється з органами державної влади, оскільки за чинною Конституцією України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Фаьтично ж органи державної влади є далеко не єдиними елементами механізму здійснення державної влади. Вони є головними елементами цього механізму і одними із суб'єктів державної влади, поряд із народом і державою в цілому.

Які ж складові механізму державної влади? Відповідно до змісту чинної Конституції і законів України, щодо органів державної влади, до механізму державної влади входять:

  1.  організаційний механізм (організаційні основи) державної
    влади: органи державної влади, державні організації та інші суб'єкти,
    яким делеговані повноваження зі здійснення державної влади;
  2.  нормативно-правовий механізм (нормативно-правові осно
    ви) державної влади;
  3.  інформаційний механізм (інформаційні основи) державної
    влади;
  4.  бюджетно-фінансовий механізм (бюджетно-фінансові основи)
    державної влади;
  5.  територіальні основи державної влади — територіальний
    устрій;
  6.  матеріально-технічні основи державної влада;
  7.  державні програми.

25


Н ерідко до механізму державної влади включають також політичні основи державної влади (політичну систему); економічні основи державної влади (економічну систему); соціальні основи державної влади (соціальну систему); духовні (культурні) основи державної влади (духовну систему); зовнішньополітичні механізми дер-жавноївлади; історичні основи державної влади, політичні традиції; геополітичні основи державної влади та інші складові, що далеко не безспірно.

Однак за будь-якого тлумачення поняття механізму державної влади органи державної влади вважаються пріоритетними елементами механізму державної влади, що утворюються для здійснення конституційно визначених функцій у межах повноважень, передбачених Конституцією і законами України. Органи державної влади, як правило, утворюють і мають утворювати певну систему, а також передбачену Конституцією і законами України структуру. Працівники органів державної влади, службовці і посадові особи мають відповідати певним критеріям і нести відповідальність за свою діяльність.

Вирішальне значення для діяльності органів державної влади в одних випадках об'єктивно належить їхній системі, а в інших — кадрам, тобто працівникам органів державної влади, їх кількісному і якісному складу. Однак вирішальна роль належить, як правило, системі органів державної влади.

Рійні в Україні, на жаль, не утворено цілісної системи ні більшості органів державної влади, ні загальноїїх системи і структури більшості з них. Ще гострішою є проблема кадрів, тобто працівників органів державної влади, особливо щодо їхнього професійного рівня, особистих якостей і політичної орієнтації. Іншим не менш важливим елементом механізму державної влади є нормативно-правовий механізм, тобто правова основа організації і здійснення державної влади.

Правову основу державної влади України складають:

  1.  Конституція України, яка містить як загальні основи органі
    зації і здійснення державної влади в Україні, так і правові основи
    організації і здійснення окремих видів державної влади: законодав
    чої, виконавчої, судової.
  2.  Закони України про окремі органи або види органів держав
    ної влади: про Конститзщійний Суд України, суди загальної юрис
    дикції, прокуратуру тощо.

26


  1.  Регламенти органів державної влади.
  2.  Галузеві законодавчі акти про органи державної влади.
    Однак передбачені чинною Конституцією України законодавчі

акти про органи державної влади, зокрема виконавчої влади, тривалий час без достатніх підстав не приймаються. Це стосується і регламентів та закону України про Регламент Верховної Ради України.

Потребує істотного вдосконалення і галузеве законодавство про органи державної влади, зокрема адміністративне, фінансове та інше.

Інформаційний механізм (інформаційні основи) державної влади становлять відповідні органи державної влади і державні організації, державні засоби масової інформації. Електронні і друковані засоби масової інформації відіграють все більшу роль у здійсненні як безпосереднього народовладдя, так і державної влади. Не випадково їх називають образно «четвертою владою», маючи на увазі, що вони «правлять державою», формують і реалізують політику держави, «підносять» і «опускають» державних діячів і навіть органи державної влади. За будь-яких обставин більшість держав світу проводять свою внутрішню і зовнішню політику, тобто здійснюють державну владу за допомогою засобів масової інформації.

Традиційним механізмом здійснення державної влади в більшості країн є також бюджетна, грошова і банківська системи. Від цих систем залежить, як правило, значною мірою сила і дієвість державної влади, її авторитет і ефективність діяльності.

Важливим елементом механізму державної влади кожної країни є її територія, зокрема територіальний устрій. Він зумовлює систему місцевих органів державної влади, структуру парламентів і устрою держави. Територія є просторовою основою розташування і діяльності органів державної влади і водночас її творцем і гарантом.

До механізму державної влади входить також матеріально-технічна база органів державної влади, їх забезпеченість приміщеннями, оргтехнікою. Значну роль у здійсненні державної влади відіграють також державні програми. Вони забезпечують надійність реалізації політики держави, її відкритість для суспільства і держави.

Політичну основу державної влади становлять поряд із органами державної влади — політичні партії та інші політичні сили, на

27


які спираються органи державної влади і користуються їхньою підтримкою. Хоча в Україні існує близько 130 політичних партій, але більшість органів державної влади — Президент, парламент і уряд України є частково або повністю позапартійними, що істотно ускладнює їхню діяльність.

Не менш важливе значення мають духовні (культурні) основи державної влади. Зокрема все більше у здійсненні державної влади, у виробленні і здійсненні державної політики використовуються освіта і наука, а також релігія та ідеологія.

В Україні державна влада прагне насамперед все більше застосовувати досягнення науки, хоча реально це ще мало відбувається. Ще меншу роль у здійсненні державної влади в Україні відіграють релігія та ідеологія. В Україні не існує державної ідеології як обов'язкової. А національна ідея (ідеологія) є, на жаль, недостатнім важелем здійснення державної влади. Зростає потреба в національній релігії і церкві.

Економічною основою державної влади є насамперед державна власність та власність українського народу на природні ресурси (ст. 13 Конституції України).

Соціальну основу державної влади становлять ті соціальні групи, які її найбільше підтримують: національні, класові, територіальні, вікові та інші спільності. Рушійною силою, соціальною основою державно'], влади є і має бути титульна етнічна нація.

У деяких країнах складовими механізму державної влади є історичні й геополітичні фактори, а також міжнародні і регіональні механізми. Тобто економічними, соціальними, духовними та іншими основами механізму держави є об'єкти, на які впливає державна влада, з якими вона взаємодіє або які використовує в процесі свого функціонування і розвитку.

В цілому в ксіжній країні об'єктивно утворюється свій неповторний механізм державної влади, в якому пріоритетну роль поряд з органами державної влади можуть відігравати політичні партії, церква і релігія, світська ідеологія, грошова або банківська системи, державна власність, засоби масової інформації, певні соціальні групи, вдалі державні програми та інші засоби і способи здійснення державної влади, які становлять її механізм.

1 Цветков В.В., Горбатенко В. 17. Держава — Управління — Бюрократія в контексті модернізації українського суспільства: Монографія. — К.,

28


2001. — 248 с; Чиркин В.Е. Современное государство. — М., 2001. — 416 с; Бабкин В.Д., Селиеанов В.Н. Нсірод и власть. — К., 1996; Шайо А. Самоограничение власти (Краткий курс конституционализма). Пер. с вен-герского. — М., 2001. — 292 с; Политические институтьі на рубеже тьіся-чилетия. — Дубно, 2001. — 480 с; Холиков В.Ф. Кратология как система наук о власти. — М., 1999; Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: преддосьілки, особенности, структура. — М., 2002, — 832 с; Селіва-нов В.М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. Монографія. — К., 2002. — 724 с.

1 Скакун О.Ф. Прогресивна політико-правова думка на Україні (IX ст. _ 1917 р.). —К., 1990.—85 с.

3 Шаповал В.М. Проблеми розвитку конституційної юрисдикції в Ук
раїні // Вісник Конституційного Суду України. — 1998. — № 2. — С. 45 —
53;
Шульженко Ю.Л. Конституционньш контроль в России. — М., 1995. —
175 с;
Чиркин В. С. Елементи сравнитального государствоведения. — М,
1994.— 152 с.

4 Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти // Госу
дарство и право. — 1992.— № 8. — С. 32.

5 Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосьілки,
особенности, структура. — М., 2002. — С. 581 — 582.


Розділ 2 ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

2.1. Теоретичні і конституційні основи

Чинна Конституція України вперше в українській конституційній правотворчості закріплює найвищий представницький орган, який обирається народом — парламент. Основний Закон України встановлює назву парламенту — Верховна Рада України.

Цілком закономірно, що різні аспекти організації та функціонування даного органу привертають увагу науковців1. Водночас парламентська проблематика багато в чому нова для вітчизняної науки і практики, і тому потребує продовження творчих розробок теоретичних, конституційних, а також практичних питань парламентських інститутів. В умовах сьогодення необхідність наукових розробок посилюється й актуалізується потребами конституційної реформи2, головною складовою якої є закріплення і вдосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України з метою посилення її місця і підвищення ролі в системі поділу влади.

Законодавча влада в переважній більшості країн світу здійснюється парламентами. Конституційно-правова теорія традиційно ототожнює законодавчу владу з парламентом. Аналогічне уявлення властиве вітчизняній науці конституційного права і Конституції України 1996 р. (ст. 75). Проте слід відзначити, що в деяких державах законодавча влада, як юридично, так і фактично, належить, крім парламенту, також іншим органам.

Парламент (від лат. «рагіаге» — говорити, розмовляти) — найвищий загальнодержавний представницький орган народу, який обирається народом (корпусом виборців), соціальне призначення якого — виражати суверенну волю народу шляхом регулювання найважливіших суспільних відносин законами, а також здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади та найвищих посадових осіб.

ЗО


В юридичній літературі існують різні модифікації поняття парламенту3. Неодмінними елементами, які об'єднують більшість дефініцій парламенту демократичної держави є: 1) парламент обирається народом шляхом демократичних виборів; 2) він є найвищою установою народного представництва; 3) реалізує законодавчу функцію; 4) здійснює контроль виконавчої влади.

Похідність парламенту від народу і його головне соціальне призначення виражати волю народу шляхом прийняття законів — теоретичний фундамент визначення місця і ролі парламенту в системі державної влади. «Руйнувались імперії, потерпали крах диктаторські режими, а основоположний принцип «правління народу, що здійснюється народом і для народу» залишається непохитним. Ще не було знайдено ніякої міцної заміни принципу представництва народу як основи політичної влади»4, — переконані дослідники парламентських інститутів Міжпарламентського союзу. Наведене обумовлює віру в майбутнє представницької системи, навіть у тих країнах, де парламентські установи розпускаються, розстрілюються, розганяються, або призупиняється їхн:я діяльність чи обмежуються повноваження.

Узагальнений висновок згаданого дослідження представницьких установ 55 країн світу, яке здійснювалося у 60-і роки XX ст., полягає у визнанні верховенства парламенту в системі державної влади, що аргументується особливостями його прерогатив, джерелом яких є загальне виборче право5. Такою ж високою є узагальнена характеристика ролі парламенту в кінці минулого століття. «Значення парламенту в сучасному світі — грандіозне. Він є виразником інтересів різних політичних сил, ареною пошуків компромісів»6, — пише В.Є. Чиркін.

Якщо ж підходити до розглядуваної проблеми з точки зору доктрин побудови державної влади, то примат парламенту насамперед визнається в тих країнах, де державна влада здійснюється на основі принципу суверенітету парламенту. Це — загальновизнане положення світової теорії парламентаризму.

Класичним прикладом є Велика Британія. Англійські конституціоналісти розробили теоретичну концепцію суверенітету парламенту в системі державної влади. В концентрованій формі її складають п'ять елементів, зміст яких Е. Уейд і Г. Філіпс розкривають наступним чином. 1. Верховенство права приймати закони і верховенство законів. Правом приймати закони володіє лише парламент.

31


Закони мають найвищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів. 2. Право затверджувати державний бюджет та встановлювати податки. 3. Колективна відповідальність уряду перед парламентом. 4. Право затверджувати суддів. 5. Відсутність інших подібних конкуруючих влад7.

У працях англійських вчених всебічно досліджуються різні аспекти доктрини парламентського верховенства в механізмі державної влади. «Будь-яка держава повинна мати якусь найвищу владу, здатну змінювати та формулювати право»8, — стверджує Д. Гар-нер, обґрунтовуючи домінуюче місце Парламенту Великої Британії в системі державної влади.

Широковідомою складовою суверенітету англійського парламенту є доктрина необмеженої компетенції даного органу, тобто парламент управі приймати закони з будь-якого питання. «В Англії, — пише П. Бромхед, — немає ніяких конституційних обмежень відносно змісту законодавчих актів, ніяких перешкод для прийняття будь-якого закону»9.

Концептуальне положення теорії парламентського суверенітету щодо відсутності конкуруючих видів влади англійські вчені пов'язують із запереченням інституту конституційного контролю. У Великій Британії немає жодного органу або особи, які могли б проголосити недійсним акт парламенту. Відомий теоретик А. Дайсі ще на початку XX сг. уперше сформулював висновок, згідно з яким законодавчі органи країн, що мають інститути конституційного контролю, не є суверенними10, наприклад Конгрес США. Панування принципу парламентського суверенітету в Сполученому Королівстві, відповідно до якого лише парламент має право ухвалити або анулювати абсолютно будь-який закон, що не може заперечувати жоден суб'аст, підкреслюють англійські науковці і наприкінці XX ст." При цьому судді відігракхгь свою роль захисників конституції.

Слід відзначити, що новітній час постійно висуває перед британським конституціоналізмом нові, невідомі раніше проблеми, які продиктовані масштабними інтеграційними процесами, що відбуваються у світі, приматом міжнародного права над національним, тощо12. В такому контексті сучасні реалії мають загальний характер, відповідні наслідки тих чи інших процесів властиві чи не всім державам планети.

Міжнародні договори мають наслідком передачу міжнародним структурам здійснення деяких прав національних держав, особли-

32


во в межах міждержавних об'єднань. Тут наддержавні структури мають можливість впливати у межах своєї договірної компетенції на національні держави та їхні органи. Останні зобов'язані виконувати свої обов'язки, що реально не завжди досягається шляхом незмінності попередніх компетенцій, актів та процедур. Відповідні проблеми вимагають вирішення13.

Теоретична доктрина суверенітету парламенту одержала конституційне закріплення. Новітня конституція — Федеральна Конституція Швейцарської Конфедерації, яка вступила в силу 1 січня 2000 р.14, проголошує: «Федеральні збори представляють собою верховну владу Конфедерації при додержанні прав народу і кантонів» (ст. 148). Конституція Японії 1947 р.15 визначає японський Парламент «найвищим органом державної влади і єдиним законодавчим органом держави» (ст. 44). Верховенство парламентів — характерна риса соціалістичних конституцій. Конституція Республіки Куба 1976 р.16 (ст. 67) проголошує: «Національна Асамблея Народної Влади є верховним органом державної влади. Вона представляє і виражає волю всього трудового народу». Конституція Китаю 1982 р.17 визначає Всекитайські збори народних представників найвищим органом державної влади (ст. .57). Суверенітет, верховенство Всекитайських зборів народних представників виражається також у конституційному способі закріплення компетенції даного органу. Конституція (ст. 62) містить перелік повноважень Всекитайських зборів. Крім даного переліку, є у Конституції Китаю правило, згідно з яким Всекитайські збори здійснюють інші повноваження, які належить здійснювати найвищому органу державної влади (п. 15 ст. 62).

Повновладдя найвищих представницьких органів та їхнє гла-венство над всіма іншими органами — невід'ємний принцип конституцій колишнього Союзу РС? та союзних і автономних республік. Конституція СРСР 1977 р. зі змінами та доповненнями від 1 грудня 1988 р. у ст. 108 проголосила З'їзд народних депутатів СРСР найвищим органом державної влади, який правомочний прийняти до свого розгляду та вирішити будь-яке питання, що відноситься до відання Союзу РС?. Аналогічні положення відтворювалися конституціями колишніх союзних та автономних республік. Конституція України 1978 р. закріплювала, що найвищим органом державної влади УРСР є Верховна Рада Вона правомоч-

33


на вирішувати всі питання, віднесені Конституцією СРСР і цією Конституцією до відання Української РСР (ст. 97).

Друга доктрина місця та ролі парламенту в системі державної влади має відношення до державної влади, яка будується на основі принципу поділу влади.

Необхідно виокремити широко відоме трактування, суть якого

полягає в тому, що згаданий принцип проявляється в юридичній

рівності гілок влади — законодавчої, виконавчої і судової — та їх

незалежності одна від одної18. Як із точки зору ретроспективи, так

і і сучасності ідея рівності гілок влади в світовій юридичній теорії є

і вельми дискусійною.

Величезний інтерес у досліджуваному контексті викликають праці теоретиків державності дореволюційної Росії. Звертаючись до XIX ст., корисно і актуально звернути увагу на фундаментальну розробку М. Вороншлова. «Держава представляє собою єдність житія народу; роздрібнення цієї єдності призводить до знищення самої держави. Через те державна влада як вираження цієї єдності повинна бути одна: декілька влад, однаково самостійних та рівних одна одній, призводять до постійних зіткнень, боротьби між ними, і внаслідок цього до знищення держави», — такий висновок ученого19.

Опанування ідеї рівності гілок влади мало подальший розвиток у XX ст. Воно здійснювалося теоретиками державності в різних аспектах. Ґрунтовним аргументом заперечення даної ідеї є її сприйняття крізь призму функцій влади. На базі такого підходу Г.Ф. Шершеневич переконував: «Трьох різних за силою влад бути не може..., законодавство, виконання (управління) і суд — це не три влади, це тільки три форми прояву єдиної, неподільної державної влади або, як висловлюються, три функції влади»20.

Незгода світового конституціоналізму з положенням щодо рівності гілок влади в подальшому обґрунтовується зверненням до інших аспектів теорії функцій державної влади. Так, за переконанням С. Баламезова, розмежування функцій окремих видів державних органів не має за мету урівняти їх між собою, а, навпаки, має підпорядкувати діяльність виконавчих та судових органів закону. Тільки в такому випадку вчення про поділ влади, тобто функцій, стає найважливішим елементом правової демократичної держави21.

Наведені концептуальні положення та висновки теоретиків державності минулого розвивалися та поглиблювалися наступними

34


поколіннями дослідників. Узагальнений висновок полягає в тому, що організація державної влади на основі принципу поділу влади пов'язується із тим, що перше місце в системі поділу влади займає законодавча влада (парламент). Дане положення не має нічого спільного з уявленням, відповідно до якого в тих країнах, де державна влада побудована на основі суверенітету парламенту, статус даного органу тотожній статусу парламенту тих країн, у яких державна влада функціонує на принципах поділу влади.

Проте загальним для обох доктрин, безсумнівно, є те, що і за умови організації влади за принципом суверенітету парламенту і за умови її побудови на основі поділу влади, пріоритетне місце в системі державної влади має належати законодавчій владі (парламенту). Англійський професор В. Батлер пише, що в основі трьох систем: англійської, американської та колишньої радянської — принцип верховної влади, здійснюваний обраними народом представниками22.

Концепція першості законодавчої влади в системі поділу влади послідовно розвивається та поглиблюється сучасними вітчизняними і зарубіжними дослідниками державності.

Якщо щодо окремих гілок влади застосувати визначення «перша серед рівних», пише Б.М. Топорнін, то такою, безсумнівно, стала б законодавча влада23. Особливу роль законодавчої гілки вчений обґрунтовує обсягом та характером її функцій: визначення основ внутрішньої та зовнішньої політики держави, розробка та прийняття фундаментальних програм, ствердження бюджету і, прийняття законів. На основі законів будується організація та діяльність всієї держави. Принципів, закріплених у законах, зобов'язані дотримуватись органи виконавчої влади. На їх основі функціонує та розвивається судова система. Перераховані та інші, по суті, інтегративні функції, обґрунтовують особливе значення законодавчої влади24.

Доктрину провідної ролі першої гілки в системі поділу влади послідовно проводить у своїх працях В.Є. Чиркін. Підкреслюючи, Що відповідно до концепції поділу влади перше місце серед гілок влади займає парламент, він аргументує дане положення зв'язком всіх гілок влади із законами, що їх приймає парламент: «Виконавча, судова, контрольна гілки, хоча і мають свої сфери, однак вони Діють для виконання і від імені закону. Законодавча влада здійснюється загальнодержавним представницьким органом»25.

35


Д.А. Ковачев підходить до проблеми, що нас цікавить, з точки зору соціального призначення гілок влади в державному механізмі і співвідношення?: їх функцій. Функція парламенту полягає у вираженні волі народу, наданні їй загальнообов'язкового характеру, тобто трансформації цієї волі в державну шляхом прийняття законів, або здійсненні державної влади. Функції виконавчої (виконання законів) і судової влади (застосування законів) похідні від функції законодавчої влади і їй підпорядковані. Звідси висновок дослідника: першість парламенту в тріаді влади не має сумнівів, оскільки державні органи, наділені конституціями зазначеними функціями, повинні перебувати в такій же субординації, як і їхні функції»26.

Аналізуючи дану проблему, вчені осмислюють її також під кутом зору ієрархії актів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Верховенство закону в системі нормативно-правових актів, як уже відзначалася, не має сумні ву в умовах організації державної влади на основі суверенітету парламенту. Домінуюче положення закону властиве також системі актів, які створюються в умовах функціонування державної влади на базі принципу поділу влади. Принцип поділу влади не виключає, а навпаки передбачає верховенство закону27.

Конкретизуючи теоретичні погляди та висновки, необхідно і важливо звернутися до питання щодо положення американського Конгресу в державному механізмі Сполучених Штатів Америки. Це мотивується, по-перше, тим, що США вважаються класичним прикладом побудови та функціонування державної влади за принципом поділу влади, а, по-друге — особливостями інституту американського президентства. Президент США є не лише центральною особою державного механізму цієї країни. Йому належить важлива роль також в міжнародній співдружності. Проте співвідношення американського парламенту і президента — на користь Конгресу. Такий висновок належить дослідникам різних інститутів державної влади США. Розкриваючи недоліки у сфері законодавчої діяльності Конгресу, В.А. Савельєв тим не менше підкреслював його особливу роль серед інших інститутів державної влади: він виступає як сила, контролююча і балансуюча дії президента28.

Відомий американіст С.А. Єгоров характеризує різні періоди американського президентства, включаючи посилення президентської влади. Однак у рамках системи стримань і противаг, стверджує

36


вчений, Конгрес, а у разі необхідності й судова влада, володіють реальними повноваженнями контролювати президента і федеральну виконавчу владу в цілому29.

Заслуговує на особливу увагу трактування спів відношення Конгресу і Президента США М.А. Сахаровим. Вчений здійснив монографічну розробку, спеціально присвячену інституту президентства. Зазначаючи, що Президент США наділений широкими та різноманітними повноваженнями, він робить висновок, що президент діє лише в межах федеральної виконавчої влади і в силу конституційного принципу поділу влади не може здійснювати управління всім державним апаратом. При всій силі своєї влади, помноженої на особисту активність, відзначає М А. Сахаров, ні один Президент США не спроможний добитися скільки-небудь значних змін у внутрішній і зовнішній політиці американської держави без підтримки Конгресу. Політична система США дає змогу сильному президенту зосередити у своїх руках величезну владу, але тільки за однієї умови: його повинна підтримувати більшість Конгресу. У цій тісній залежності президентської політики від позицій і дій парламенту — одна з найважливіших відмінностей американської моделі президентства від авторитарних моделей президентської влади30.

Дослідження співвідносин законодавчої і виконавчої гілок державної влади США, зрозуміло, було би неповним та некоректним без праць американських науковців. Вони свідчать, що історія державності Сполучених Штатів зовсім не вільна від зазіхань президентів, які уособлюють виконавчу владу, на парламентські прерогативи з метою зосередження в своїх руках велику владу за рахунок Конгресу, або в обхід нього. Проте, як видається, більш-менш вагомих аргументів, які підтвердили би стабільне досягнення президентами своїх цілей, немає. Конгрес, за наявності подібних явищ, реагує досить дієво та енергійно, вживаючи ефективних заходів із метою обмеження повноважень виконавчої гілки.

Під таким кутом зору заслуговує на великий інтерес монографія колективу авторів, спеціальним, самостійним об'єктом якої є питання, які аналізуються у цьому розділі, — «Розділена демократія. Співробітництво і конфлікт між Президентом і Конгресом». Книга має широку гаму поглядів американських учених щодо багатьох аспектів проблеми, як в історичному, так і сучасному та прогностичному напрямах.

37


Тим не менше, як уявляється, в ній доволі чітко проводиться стрижнева лінія, яка показує еволюціонування першої гілки влади у бік посилення її позицій у державній структурі США, провідна роль належить Конгресу. Таке високе місце законодавчої установи в триаді влади має своєрідну точку відправлення: уотергейтська справа. До неї в американському державному механізмі кілька десятиліть переважала тенденція піднесення Президента над Конгресом.

Важливо і актуально з точки зору сучасних реалій України відзначити, що кардинальні зміни у співвідношенні Конгресу і Президента, які відбулися, здійснилися далеко не стихійно, а, тим більше, не автоматично. Першочергова та значна роль тут належить самому парламенту.

Законодавчий орган США вбачав в уотергейті узурпацію влади Президентом Р. Ніксоном, вихід за межі відведеної йому компетенції, що підривало політичну систему та конституційну рівновагу. Конгрес почав слухання про імпічмент, що змусило Р. Ніксона подати у відставку. Проте, як зазначає Д. Пфіффнер31, рішення цього конкретного питання дня Конгресу зовсім не було головною метою. Стратегічна мета реакції Конгресу на уотергейтську історію полягала у тому, щоб підтвердити свої прерогативи у відносинах із Президентом. Для їїдосягнення парламент протягом 1973—1974 рр. енергійно, дієво та послідовно здійснив цілу низку серйозних заходів, які обмежили компетенцію Президента. Водночас, що принципово значуще, Конгрес розширив свої повноваження у сфері контролю за виконавчою владою. Паралельно були здійснені заходи, спрямовані на вдосконалення діяльності самого Конгресу. В результаті після реформи Конгресу практично всі президенти мали поразку в зіткненнях із парламентом. Період, який наступив, науковці назвали «безпереможним президентством».

А що ж прогноз? Визнаючи недоліки в діяльності конгресистсь-ких інститутів і необхідність їх усунення та вдосконалення, американські вчені, на цьому слід наголосити, зовсім не пов'язують дані обставини з переглядом місця і ролі законодавчої влади в системі поділу влади. Примат Конгресу відстоюється і на перспективу. Конгрес, переконаний Д. Пфіффнер, повинен зберігати грандіозні повноваження, які йому надає ст. 1 Конституції. «Йому належить продовжувати відігравати найважливішу роль у внутрішній та зовнішній політиці не тому, що він краще пристосований, як структурно, так і за характером, приймати рішення, і не тому, що він зав-

38


«мудріший», ніж «Президент»,32 — розмірковує вчений. Він аргументує свою позицію функціональним призначенням Конгресу, стверджуючи, що одна із найважливіших функцій Конгресу — виступати як стримуючий важель щодо Президента і виражати інтереси та занепокоєння виборців, які в протилежному разі могли б ігноруватися Президентом. Творці Конституції США віддали перевагу зменшенню дієвості заради запобігання зловживанню владою.

Одержавши перемогу кілька десятиліть тому, законодавчий орган так міцно та стабільно тримає домінуюче положення, що до цього часу жодному із семи останніх президентів не вдалося повернути назад еру «президентського володарювання», характерну для першої половини XX ст.

Світовий досвід прогресивного конституціоналізму в досліджуваному контексті становить належний фундамент, корисні складові якого з ретельним врахуванням вітчизняних особливостей та специфіки можна сприйняти, аналізуючи питання щодо місця і ролі Верховної Ради України в організації державної влади.

Чинна Конституція України закріплює: «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75). Наведена норма конституційно відтворює назву «Верховна Рада», яка закріплювалася конституціями колишньої Української РСР у складі колишнього Союзу РСР. Уперше зазначена назва на рівні Основного Закону була введена Конституцією УРСР 1937 р.33 Ст. 20 проголошувала: «Найвищим органом державної влади Української РСР є Верховна Рада Української РСР». Порівняння наведених статей двох конституцій показує, що спільність назви розглядуваних державних органів зовсім не означає тотожність їх конституційних визначень.

Конституція УРСР 1937 р., як і всі колишні однойменні акти колишніх союзних республік — суб'єктів колишнього Союзу РСР та автономних республік — відтворювала конституційне визначення Верховної Ради СРСР, яке закріплювала Конституція Союзу РСР 1936 р.

Верховна Рада СРСР, Верховні Ради союзних і автономних республік, змодельовані Конституцією СРСР 1936 р. і конституціями союзних і автономних республік 1937 р., створювались відповідно До марксистсько-ленінської концепції «Рад як працюючої корпорації» — представницьких органів нового соціалістичного типу, що

39


корінним чином відрізняються від інститутів, користуючись тодішньою термінологією, буржуазного парламентаризму34. У праці «Держава і революція» В.І. Ленін писав: «Представницькі органи залишаються, але парламентаризму як особливої системи, як поділу праці законодавчої і виконавчої, як привілейованого становища для депутатів тут немає. Без представницьких установ ми не можемо собі уявити демократії, без парламентаризму можемо і повинні»35.

Ця концепція представницьких установ була втілена також у Конституції СРСР 1977 р. та конституціях союзних і автономних республік 1978 р. Верховна Рада Союзу РСР, Верховні Ради союзних і автономних республік конституювались у відповідності з доктриною їхнього суверенітету.

Конституція Української РСР 1978 р.36 встановлювала: «Найвищим органом державної влади Української РСР є Верховна Рада Української РСР» (ст. 97). Дане визначення конституційно забезпечувалось грандіозною компетенцією. Ст. 97 проголошувала, що Верховна Рада правомочна вирішувати всі питання, віднесені Конституцією СРСР і Конституцією УРСР до відання Української РСР. Верховна Рада моделювалась Основним Законом згідно з доктриною її повновладдя, внаслідок чого повноваження Верховної Ради поширювалися на всі сфери: законодавчу, управлінську і навіть судову.

Декларація про державний суверенітет України, прийнята Верховною Радою УРСР 16 липня і 990 р.37, проголосила відмову від доктрини суверенітету Верховної Ради. Вона містить положення, згідно з яким «державна влада в Республіці здійснюється по принципу її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову».

Після здобуття статусу самостійної, суверенної держави Україна, так само, як і інші колишні союзні республіки у складі Союзу РСР, поступово створювала елементи конституційного оформлення організації державної влади за принципом поділу влади. Конституція України 1996 р. закріплює загальне положення: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6).

Як в теоретичному, так і в конституційному, а також практичному аспектах важливо і актуально підкреслити: відмова від доктрини верховенства загальнодержавного представницького органу народу і введення принципів поділу влади не змінюють, як це на-

40


магаються стверджувати здебільшого представники структур виконавчої влади, місце парламенту в системі державної влади.

Модель Верховної Ради України, сконструйована Конституцією України 1996 р., не є аналогом моделі даного органу, збудованого Конституцією УРСР 1978 р. Чинний конституційний еталон радикально відрізняється від попереднього. Верховна Рада України відповідно до Конституції України 1996 р. не наділена безмежною компетенцією, якою володіла Верховна Рада УРСР згідно з Основним Законом 1978 р. Статус Верховної Ради України, визначений Конституцією України 1996 р., не в'гілює ідею повновладдя, яка була іманентна статусу Верховної Ради УРСР, змодельованому Основним Законом УРСР 1978 р.

Друга відміна пов'язується з системою рад. Верховна Рада УРСР очолювала всю ієрархічно співпорядковану систему рад. Конституція УРСР 1978 р. чітко закріплювала: Верховна Рада УРСР, обласні, районні, міські, районні в містах, селищні та сільські ради народних депутатів становлять єдину систему органів державної влади (ст. 78). Ради народних депутатів становили політичну основу УРСР, а всі інші державні органи (ст. 2 Конституції 1978 р.) були підконтрольні і підзвітні радам народних депутатів. Відповідно до Конституції 1996 р. Верховній Рада України подібне становище не притаманне.

Однак наведені та інші обставили не зменшують провідної ролі, призначеної парламенту в політичній системі і конституційному механізмі демократичного суспільства. Домінуюче місце Верховної Ради України в системі поділу влади зумовлюється тим, що вона: 1) є парламентом; 2) виступає найвищою представницькою установою всього українського народу, громадян України всіх національностей; 3) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, правомочним приймати закони, які мають найвищу юридичну силу і пряму дію на всій території України. Симптоматично, що подібні висновки характеризують трансформаційні процеси загальнодержавних органів народного представництва інших пострадянських республік, насамперед Росії38.

Як це не дивно, але твердження щодо примату парламенту в державній структурі висловлювалося першим Президентом Росії Б.М. Єльциним. У промові на першому пленарному засіданні Конституційної наради 5 червня 1993 р., він наголошував: «Законодавча

41


влада завжди сильніша за інші. Вона виробляє правила політичного життя Федерації»39.

Органічним вихідним, фактором, який зумовлює високе місце і домінуючу роль парламенту в системі державної влади, є його особливий характер. Верховна Рада — єдиний представницький орган. Це виражається та забезпечується, по-перше, джерелом парламентської влади, яким виступає безпосередньо народ (корпус виборців). По-друге, способом обрання парламенту. Верховна Рада України згідно із ст. 76 Конституції України, періодично обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Світова практика знає особливості виборів парламенту. Відомо призначення частини членів парламенту главою держави тощо. Однак неодмінним і головним є обрання парламенту народом. Представницький характер парламенту, по-третє, забезпечується складом даного органу. Він — не одноосібний державний орган і не колегіальний орган виконавчої влади. Парламент складається із десятків або сотень депутатів, які представімють основні верстви населення і мають виражати його волю та інтереси. Верховна Рада України конституційно складається із 450 народних депутатів.

Нерідко парламент називають народними зборами. Це втілює представницький характер парламенту не тільки з точки зору його чисельного складу. Як загальнонаціональний орган, що легітимується всім народом (корпусом виборців), парламент, по-четверте, покликаний відігравати роль форуму, де гласно, публічно обговорюються важливі питання суспільного і державного життя, здійснюється контроль за виконавчою владою, щоб не допустити її свавілля, ігнорування інтересів і потреб населення.

Розкриваючи зміст парламенту як представницького інституту, важливо і необхідно провести акцент щодо соціального захисту населення парламентом. В умовах надзвичайно тяжкої скрути, в якій опинився майже весь український народ, Верховна Рада України прийняла життєво важливі для нього рішення щодо заборони стягнення пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги, про амністію осіб, які брали участь у масових акціях протесту проти несвоєчасних виплат заробітної плати, пенсій, стипендій та інших соціальних виплат, про державні гарантії щодо заощаджень громадян, про відміну декрету Кабінету Міністрів України стосовно припинення індексації грошових доходів людей40.

42


До найважливіших елементів, що втілюють характеристику Верховної Ради України як єдиного представницького органу, відноситься також сукупність її функцій. Верховна Рада України здійснює функції, не притаманні, наприклад Президенту України, який так само, як і Верховна Рада України, обирається безпосередньо народом.

Гостра необхідність посилення уваги до визначення українського парламенту єдиним представницьким органом і закріплення даної характеристики в Конституції викликана наявністю іншої точки зору.

Положення про примат Верховної Ради в системі поділу влади відстоював М.В. Цвік. В обгрунтуванні він посилався на Декларацію про державний суверенітет України, яка проголошує, що від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада України (гл. II). Наведена формула трактувалася вченим як визнання певного пріоритету законодавчої влади, що не виключає необхідності сильної, незалежної, вільної від авторитаризму виконавчої влади»41. Однак пізніше М.В. Цвік писав: «Як парламент, так і президент обираються всенародним голосування і в цьому розумінні рівною мірою є представниками народу.., лише разом вони повною мірою можуть виражати волю народу»42. Звідси — декілька висновків та пропозицій на користь Президента. Зупинимось на двох.

По-перше, наведене вище деклараційне положення, що виступати від імені всього українського народу може виключно Верховна Рада України, на відміну від трактування, що містилось у попередній статті, стало оцінюватись як однобічне, оскільки воно фіксує можливість виступати від імені народу лише за Верховною Радою України.

По-друге, для реального існування народовладдя дії парламенту повинні поєднуватися та узгоджуватися із діями такого ж органу первинного представництва народу, як Президент.

На підтримку наведеного вище трактування М.В. Цвіка виступив В.М. Щаповал43. Він не погоджується з думкою що, Верховна Рада України є єдиним представницьким органом. Учений пише: «Сприйняття представництва у нерозривному зв'язку із загальними виборами як способом формування відповідних органів є, по суті, загальноприйнятним на рівні політичної і правової свідомості. Тому не існує вагомих аргументів у заперечення тези, за якою обраний шляхом загальних виборів президент отримує загальнонаціональний мандат».

43


Викладені міркування про рівність Верховної Ради України і Президента України, їх характер як представницьких органів, аргументуються однаковим способом обрання названих інститутів, похідністю обох «ід народу. Інших обгрунтувань не наводиться.

Погодитись із тим, що похідність указаних органів від одного й того самого джерела є достатньою підставою для визнання їхньої рівності, тобто не тільки Верховна Рада України представляє народ, а також, поряд із нею і Президент, неможливо. Тому не погоджуємося і заперечуємо подібне розуміння В.М. Шаповала.

Обрання того чи іншого органу загальними виборами, безперечно, важливий фактор, який слід враховувати. Однак одного цього фактора недостатньо для того, щоб орган, легітимований народом, автоматично характеризувати представницьким органом. І ось чому.

Конституція 9> понії (ст. 79) закріплює призначення суддів Верховного Суду Кабінетом. Однак опісля десяти років це призначення необхідно переглянути шляхом народного голосування. Якщо більшість виборців висловлюються за залишення судді на посаді, він продовжує виконувати обов'язки судді Верховного Суду. Тобто, в даному разі судді Верховного Суду одержують підтвердження свого статусу шляхом виборів, джерелом їхньої легітимації є народ, що ні в якому разі не надає Верховному Суду, характеристики представницького органу.

Сучасна теорія народного представництва категорично заперечує уявлення, що легітимація народом є достатньою підставою для набутгя тим чи іншим органом або особою характеристики представника народу.

Якщо погодитися з думкою, що орган або особа, обрані народом, виступають народними представниками, то звідси випливає, що відносини, які виникають у зв'язку з діяльністю даного органу або особи, становлять сутність відносин народного представництва. Проте чи не приводить таке бачення до змішування призначень органів та осіб, легітимованих виборцями? І чи немає тут містка, що ніби перекидається до радянської моделі народного представництва, за якої представницькі органи — ради, в силу їхньої по-хідності від народу могли одночасно виконувати і функції управління, і функції виконавчо-розпорядчих органів? — запитує С.А. Ава-к'ян. І відразу дає відповідь: «Ні, цього не відбувається... Кожний представник народу здійснює ті функції, заради яких він обраний. І абсолютно очевидно, що для традиційного народного представ-

44


нидтва характерні свої функції, яких немає у виборних посадових

осіб»44.

Необхідними рисами органів народного представництва є: обрання народом (корпусом виборців) на періодичних виборах, колегіальність, соціальне призначення (функції), наявність механізму впливу громадян на їхню діяльність. Наявність тільки окремих рис із перерахованих пов'язується лише з деякими елементами відносин представництва. Лише сукупність перерахованих рис створює якість, яка дає змогу характеризувати відповідні органи як представницькі.

Крім обрання безпосередньо народом, винятково важливим вихідним фактором органу народного представництва є його соціальне призначення, функції. З метою реалізації головної функції єдиної державної влади — законодавчого регулювання суспільних відносин народ обирає парламент. Його призначення — приймати закони, які відображали б волю народу, і тим самим представляли інтереси народу.

Соціальне призначення президента, його функція інша. Він обирається для реалізації законів, що приймаються народом шляхом референдуму, або представницьким органом і відображають волю народу. Звідси — складова президентського статусу як представника держави. При обговоренні одного з перших проектів Конституції України у зв'язку з дискусією з приводу визначення конституційно-правового статусу парламенту і Президента України новим Основним Законом розглядуване питання виклик;іло дискусію. Беручи в ній участь на міжнародному симпозіумі, народний депутат В.Н. Носов висловився правильної: парламент — представник народу, Президент — представник держави45.

Істотним мотивом, що заперечує правомірність сприйняття Президента України як представницького органу народу, є те, що воно спричиняє представницький дуалізм з усіма шкідливими наслідками, що випливають звідси. Слідзгігострити увагу на тому, що цей бік досліджуваної проблеми також був предметом творчих пошуків У зв'язку з обговоренням проекту Конституції України 1992 р. Аналізуючи його на всесвітньому форумі, народний депутат С.П. Головатий висловив таку пропозицію: для уникнення представницького дуалізму слід закріпити в Основному Законі, що вищим представницьким органом народ]? є парламент, а представником Держави — Президент46.

45


Переконливим аргументом, що заперечує статус Президента України як представницького органу народу, рівного Верховній Раді України, є те, що народна воля виражається в законах, які приймаються тільки самим народом або парламентом. Ці акти — обов'язкові і для Президента. Зовсім не другорядним є співвідношення парламентських та президентських правових форм: воно на боці перших. Субординація законів та указів полягає в тому, що закон — вищий за указ.

Перевага парламенту як органу, який більш повно, надійно та всебічно представляє народ і виражає його волю, полягає також у складі цього інституту. На відміну від Президента України, який є одноосібним органом, Верховна Рада України — колегіальний орган. Це забезпечує таку незаперечну перевагу, коли представляючи різноманітні інтереси різних суспільних груп та реалізуючи свої повноваження, Верховна Рада України узгоджує інтереси вказаних груп, приймаючи збалансовані, зважені рішення. Безперечно, що, будучи своєрідною широкою колегією, парламент більш вільний від суб'єктивних помилок, ніж одна людина, навіть якщо ця людина — видатна особистість47.

Верховна Рада України, конституційний склад якої має 450 народних депутатів, саме колегіальністю відрізняється від всенародного обраного Президента України. Президент, який одержав «мандат народу», безумовно, набуває «авторитет всезагальності». Це дає змогу главі держави стати серйозною противагою законодавчій владі. Проте в результаті виборів президент не отримує статусу представницького органу, залишаючись за своєю природою індивідуальним інститутом влади. Відносини представництва, пов'язані з його обранням, за характером відрізняються від тих, які притаманні колегії, обраній шляхом виборів48. Парламент володіє функціями, які випливають із його соціального призначення.

Функціональний аспект у комплексі із виборністю відстоює С. А. Авакьян, який відзначає: «Президент також обирається народом, проте він — державний орган, а не представницька установа. Президента не називають представницькою установою не стільки тому, що він одноосібний орган, скільки виходячи із його функцій»49.

Аналізуючи світовий досвід, треба відзначити, що, наприклад у США — країні сильного Президента, де, як і в Україні, Президент походить не від парламенту, а обирається народом (наявні

46     '


відмінності у способах обрання Президента України і Президента США, щодо розглядуваного аспекту проблеми, принципового значення не мають), представницька сутність державної влади американськими ученими пов'язується саме з парламентом. Більше того, під таким кутом зору Конгрес сприймається стримуючим началом щодо Президента, який за відсутності тур'боти представницького органу про інтереси громадян може їх ігнорувати50.

Виняткового значення набуває те, що саме сутність парламенту як представницького органу висувалась американськими законодавцями як домінантна підстава в їхній боротьбі (кінець 60-х — початок 70-х років XX ст.) з президентами за повернення першого місця Конгресові у державному механізмі США, яке раніше утримувалося президентурою.

Продовжуючи опонувати трактування Президента України як представницького органу, рівного Верховній Раді України, яке грунтується на тому, що він, як і Верховна Рада, обирається безпосередньо народом, необхідно підкреслити: у світлі світової конституційної регламентації народна легітимація президента не абсолютизується. Вона зовсім не розглядається неодмінною, обов'язковою підставою конституційного визнання рівності президента з парламентом. Навпаки, похідність президента від народу поєднується з конституційним закріпленням скромної моделі цього органу, названого в літературі невдалим словосполученням — «слабкий президент». Показовим в цьому відношенні є Федеральний конституційний закон Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р. (із наступними змінами)51. Характеризуючи конституційно-правовий статус Федерального Президента, важливо загострити увагу на тому, що (як і в усіх парламентських республіках), Президент Австрії не має більш-менш істотних повноважень. Коло президентської компетенції окреслено, в основному, тільки рамками, характерними для глави держави у сфері представництва держави. Конституція Австрії окреслює статус Федерального Президента в розділі «Виконавча влада». Не дивлячись на те, що він легітимується шляхом загальних виборів (ст. 60), Конституція відносить його до моделі «слабкого президента». Відповідно до ст. 65 Федеральний президент представляє Республіку в зовнішніх відносинах.

Конституювання президентів, що обираються безпосередньо народом, главами держав має місце в Східній Європі, Балтії. Так, Конституція Литви закріплює обрання президента громадянами (ст. 78), і визначає його статус: Президент є главою держави. Він

47


представляє Литовську державу та виконує все, що ставиться йому за обов'язок Конституцією та законами.

Привертає увагу новітня польська Конституція, ст. 127 якої проголошує обрання Президента нацією шляхом загальних виборів, а ст. 126 встановлює, що Президент є верховним представником Республіки Польща і гарантом безперервності державної влади.

Характеристика парламентів як представницьких органів одержала конституційне закріплення. При цьому практикуються різні моделі. Основні закони використовують і визначення парламентів представниками народу і визначення парламентів представницькими органами. Одна із найбільш демократичних конституцій світу — Конституція Іспанії52 закріплює: Генеральні кортеси представляють іспанський народ (ст. 66.11. Конституція Угорщини (ст. 19(1)) закріплює: Державні Збори є найвищим органом державної влади і народного представництва Угорської Республіки. Конституція Російської Федерації визначає Федеральні Збори — парламент Росії «представницьким і законодавчим органом Російської Федерації» (ст. 94). Конституція Молдови визначає Парламент найвищим представницьким і законодавчим органом. Конституція Казахстану (ст. 49) встановлює, що Парламент є найвищим представницьким органом Республіки, який здійснює законодавчі функції.

Повертаючись до України, важливо наголосити, що доктри-нальні положення сучасної тесрії щодо представництва народу втілені в Декларації про держаі;ний суверенітет України, яка проголошує: «Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Ні одна політична партія, громадська організація, інше угруповання або окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України». Дане положення використане в преамбулі Конституції України 1996 р., яка фіксує, що Верховна Рада України прийняла Конституцію від імені українського народу — громадян України всіх національностей. Реалізація деклараційного установлення — важлива умова демократичного розвитку53.

Отже, необхідно конституційно закріпити характеристику Верховної Ради України як єдиного представницького органу, а це пов'язується з доповненням ст. 75 Конституції України.

Конституція визначає Президента України главою держави. Він виступає від імені держави (ст. 102). Частина друга ст. 102, яка містить загальні положення, що трактуються як таємні повноваження, потребує реформування'4.

48


2.2. Конституційна доктрина законодавчої влади і делеговане законодавство

Одним із центральних критеріїв, який впливає на визначення місця парламенту в державному механізмі є конституційне вирішення питання щодо кількості органі» законодавчої влади.

Ідеалам представницької демократії, прогресивного конституціоналізму та принципам поділу влади відповідає концепція, згідно з якою органом законодавчої влади є лише обраний народом парламент. Вона одержала конституційне закріплення в основних законах багатьох держав світу, включаючи Україну.

Сучасна конституційна доктрина України полягає в тому, що в державі є лише один орган законодавчої влади — Верховна Рада України. В концентрованій формі вона закріплена у ст. 75 Конституції України: «Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». Тут абсолютно ясно втілюється розуміння законодавчої влади і парламенту як тотожніх. І це дуже важливо, оскільки відповідає демократичним процесам, має виключне значення і є досягненням Основного Закону.

Вітчизняне конституційне рішення розглядуваного питання характеризується перевагою порівняно з підходами до відповідної проблеми ряду основних законів деяких держав. Останні відносять до суб' єктів, наділених правом прийняття законів, крім парламентів, також інші органи. Можна виокремити кілька варіантів конституційних рішень з даного питання.

По-перше, практикується пряме визначення законодавчих органів нормами основних законів. Так, Конституція Греції 1975 р.55 встановлює, що «законодавча влада здійснюється Палатою депутатів і Президентом республіки» (ч. 1 ст. 26). Відповідно до ст. 67 Конституції КНР 1982 р.56 приймати закони уповноважені Всеки-тайські збори народних представників (ВЗНП) і Постійний комітет Всекитайських зборів народних представників (ПКВЗНП). Відповідно до п. З ст. 62 Конституції ВЗНП приймають кримінальні та цивільні закони, закони про державну структуру й інші основні закони, а також уносять до них зміни. ПКВЗНП згідно з п. 2 ст. 67 «приймає закони і вносить до них зміни, за винятком тих, які мають прийматись ВЗНП». Крім того, ПКВЗНП у міжсесійний період ВЗНП уносить часткові доповнення та зміни в закони, прийняті

49


ВЗНП, проте ці зміни та доповнення не можуть суперечити основним принципам даних законів (п. З ст. 67).

Аналогічне становище було притаманне колишньому Союзу РСР та основним і автономним республікам, що входили до його складу. Відповідно до ст. 97 Конституції Української РСР 1978 р. прийняття законів було компетенцією Верховної Ради УРСР. У міжсесійний період, — проголошував п. З ст. 106, — у необхідних випадках Президія Верховної Ради України видас укази, якими вносить зміни та доповнення у діючі законодавчі акти Української РСР з обов'язковим представленням їх на чергову сесію Верховної Ради УРСР для затвердження. Отже, укази Президії Верховної Ради УРСР, якими вносились зміни і доповнення в закони, мали силу законів.

Світовий досвід конституційного визначення суб'єктів прийняття законів включає підняття на цей рівень навіть комісій парламенту (палати). Конституція Італії 1947 р. проголошує: «Законодавча функція здійснюється сумісно обома палатами» (ст. 70). Водночас ст. 72 містить норму, згідно з якою регламент може встановити, в яких випадках та в якому порядку розгляд та утвердження законопроектів передаються комісіям, в тому числі постійним.

Поглиблення наукового дослідження проблеми, що нас цікавить, потребує здійснення її аналізу також через призму делегованого законодавства. Делеговане законодавство — це сукупність нормативних актів, які приймаються виконавчою владою із уповноваження парламента і мають силу закону.

Теоретико-правова доктрина багатьох держав має негативне ставлення до делегування виконавчій владі законодавчих повноважень парламенту, що обґрунтовується вимогами принципів поділу влади, згідно з якими законодавча функція становить прерогативу найвищого представницького органу.

Водночас інститут делегованого законодавства досить широко застосовувався (США, ФРН, Італія, Іспанія, Швеція, Мексика, Франція, Португалія, Білорусь, Казахстан)57.

Положення, згідно з яким парламент може делегувати виконавчій владі право реалізації законодавчої функції, одержало конституційне закріплення в деяких країнах світу.

Як зазначалося, Конституція Італії містить норму, відповідно до якої законодавча функція реалізується сумісно двома палатами (ст. 70). Проте ст. 76 згаданого акта абсолютно чітко проголошує:

50


«Здійснення законодавчої функції може бути делеговано Уряду, якщо при цьому будуть визначені принципи та керівні критерії такого делегування і воно буде предоставлене лише на обмежений строк і з визначеного кола питань». Конституція Франції 1958 р. уперше у світовій конституційній правотворчості закріпила обмежену сферу законодавчого регулювання парламенту (ст. 34). Акти, які не входять у парламентську сферу, носять регламентарний характер, проголошено у ст. 37. Тобто, крім переліку питань, які містить ст. 34 Конституції, вони вирішуються президентом, урядом, іншими органами виконавчої влади. Однак навіть за умов обмеження сфери законодавчої діяльності найвищого представницького органу Конституція дає можливість здійснити законодавчу функцію урядом. Згідно зі ст. 36 уряд може для виконання своєї програми звернутися до парламенту за дозволом — здійснювати шляхом видання ордонансів на протязі обмеженого строку заходи, які зазвичай, уходять у сферу законодавства. І хоч у даному разі йдеться про видання ордонансів, вони мають силу закону.

В новітній історії інститут делегованого законодавства запозичила конституційна правотворчість деяких молодих суверенних держав, утворених на теренах колишнього Радянського Союзу. Насамперед зауважимо, що деякі чинні конституції ввели інститут делегування законодавчої компетенції найвищих представницьких органів народу президентам.

Конституція Туркменистану 1992 р. (із наступними змінами)58 закріплює: «Меджліс (парламент) є законодавчим органом Туркменистану» (ст. 62). Водночас ст. 66 Конституції проголошує, що Меджліс може передавати право видавати закони з окремих питань Президенту з наступним утвердженням їх Меджлісом.

Широкий простір у сфері законодавства надає главі держави Конституція Республіки Білорусь 1996 р.59 Згідно з ст. 90 Парламент — Національні Збори є представницьким і законодавчим органом Республіки Білорусь. Поряд із даним положенням Основний Закон прямо закріплює делегування законодавчих повноважень Президенту. У випадках, передбачених Конституцією, за ст. 85 Президент видає декрети, які мають силу закону60. Наведена норма конкретизується у ст. 101, де зазначено, що за пропозицією Президента Палата представників і Сенат законом, який приймається більшістю не менше трьох п'ятих голосів від повного складу палати можуть делегувати йому законодавчі повноваження на видання

51


декретів, що мають силу закону. Виключно важливо загострити увагу на тому, що Конституція Білорусі прямо наділяє Президента правом видавати акти, що мають силу закону. В силу особливої необхідності та терміновості Президент за своєю ініціативою, або за пропозицією Уряду може видавати тимчасові декрети, котрі мають силу закону. На протязі п'яти днів вони повинні бути представлені для розі ляду палатами, засідання яких спеціально скликається Президентом. Ці декрети зберігають силу, якщо вони не відмінені палатами.

Широкі простори для зазначеної нормотворчості Президента відкрила Конституція Казахстану 1995 р.6' Вона конституює Парламент «найвищим представницьким органом республіки, який здійснює законодавчі функції» (ст. 49.1). Великі можливості реалізувати законодавчі повноваження Конституція надає Президенту Казахстану62. По-перше, закріплюється інститут делегованого законодавства. Причому, за ініціативою Президента Парламент вправі делегувати йому законодавчі повноваження на строк до одного року двома третинами голосів від загального числа депутатів кожної із палат {ст. 53.4). Крім цього, конституційно Президент володіє правом самостійно видавати укази, що мають силу закону. Відповідно до ст. 61.2 він вправі визначати пріоритетність розгляду законопроектів, а також оголошувати розгляд проекту закону терміновим. У разі невиконання Парламентом даної вимоги Президент має право видати указ, що має силу закону, який діє до прийняття Президентом нового закону в порядку, встановленому Конституцією.

Інститут делегування Верховною Радою України належних їй законодавчих повноважень виконавчій владі відомий також конституційній правотворчості і державно-правовій практиці України. Його закріплювала реформована Конституція республіки 1978 р. Шляхом доповнень та змін Основного Закону Верховна Рада України в кінці 1992 р. надала право здійснювати регулювання суспільних відносин, що становили законодавчу сферу, Кабінету Міністрів України (на його прохання).

В умовах тяжкої кризи Верховна Рада України 18 листопада 1992 р. прийняла Закон про тимчасове припинення повноважень Президента України, передбачених п. 7-4 ст. 114-5 Конституції УРСР, і повноважень Верховної Ради України, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції УРСР63. Даним актом з метою оперативного рішен-

52


ця питань, пов'язаних із введенням ринкової реформи, і зосередження їхнього законодавчого вирішення в одних руках, Верховна Рада України призупинила терміном на шість місяців здійснення своїх законодавчих повноважень у частині відносин власності, підприємницької діяльності, соціального і культурного розвитку, державної митної, науково-технічної політики, бюджетної і кредитно-фінансової систем, оподаткування, державної політики оплати праці і ціноутворення, охорони навколишнього середовища, використання і відтворення природних ресурсів України. Реалізація законо- -\ давчої функції з перерахованих питань делегувалася Кабінету Міністрів України.

Через місяць пізніше, 19 грудня 1992 р. Верховна Рада України доповнила Конституцію України новою статтею — 97-164. Інститут делегування парламентом своїх законодавчих повноважень виконавчій владі одержав конституційне закріплення. Ст. 97-1 визначала умови застосування нововведеного інституту. Верховна Рада України згідно зі ст. 97-1 як виняток двома третинами голосів від загальної кількості народних депутатів може шляхом прийняття закону делегувати Кабінету Міністрів України на визначешій термін повноваження видавати декрети в сфері законодавчого регулювання з окремих питань, передбачених п. 13 ст. 97 Конституції України.

Конституційно визначався механізм здійснення делегованих повноважень Кабінетом Міністрів України. Для їх реалізації він ухвалював декрети, які мали силу закону. Крім того, шляхом прийняття декретів Кабінет Міністрів України одержав право зупиняти дію конкретних законів або вносити до них зміни і доповнення. Після підписання декрету Прем'єр-міністром України він передавався до Верховної Ради України, яка володіла щодо названого акта правом накладання вето протягом десяти днів із дня його одержання. У разі незастосування вето декрет набирав чинності у встановленому порядку.

Крім права вето, ст. 97-1 наділяла парламент іншими інструментами впливу на Кабінет Міністрів України. У період здійснення ним законодавчої функції Верховна Рада України могла законом скасовувати декрети або їх окремі положення, якщо вони суперечили Конституції України. А після закінчення термін) делегування повноважень згідно зі ст. 97-1 Конституції України Верховна Рада України володіла правом скасовування декретів або внесення змін До даних актів шляхом прийняття законів.

53


Кабінет Міністрів України здійснював делеговану йому парламентом законодавчу функцію з точки зору цифрових показників у великому обсязі. Протягом терміну делегування законодавчих повноважень, тобто за шість місяців, він видав 83 декрети із різних питань65. Станом на 1 серпня 2001 р. 54 декрети зберігали чинність. Оскільки Верховна Рада України прийняла закони з питань, які раніше регулювалися декретами, 29 декретів втратили чинність у силу прийняття законів.

Верховна Рада України продовжує удосконалювати регулювання суспільних відносин, що стали об'єктом декретів Кабінету Міністрів України також шляхом їх змін та доповнень66. Проте доцільність даної практики в умовах сьогодення викликає заперечення. Конституція України 1996 р. відкинула доктрину делегованого законодавства, яка закріплювалася попереднім Основним Законом. Ця радикальна зміна в сукупності з деякими іншими обставинами дає змогу зробити висновок щодо відмови від продовження зазначеної практики. Нові реалії диктують заперечення перегляду декретів парламентом шляхом їхніх змін та доповнень. Більш демократичним та досконалим є прийняття Верховною Радою України законів із питань, раніше урегульованих декретами Кабінету Міністрів України у період делегування йому повноважень у сфері законодавства.

Практичне застосування інституту делегування законодавчих повноважень Верховної Ради України Кабінету Міністрів України позитивних наслідків не дало. Водночас воно призвело до негативних результатів: гострого зниження значення ролі і авторитету парламенту в механізмі державної влади, а також у суспільстві; заміни Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України, розбалан-сування системи законодавства, ускладнення умов правозастосу-вання67.

Не дивлячись на це, практика делегування Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень не зупинилася, змінився тільки їхній адресат, яким став Президент України. Вперше відповідне рішення парламент ухвалив 21 травня 1993 р., доповнивши ст. 114-5 Конституції України новим правилом (п. 7-4). Компетенція Президента України серйозно розширилася за рахунок одержання конституційної можливості ухвалювати «укази з питань економічної реформи, не урегульованих законами України, які діють до прийняття відповідних законів»68. Таким чином було конституйо-

54


вано повноваження, згідно з яким Президент України одержав право вирішувати підзаконними актами питання, які є предметом законодавчої регламентації парламентом. Інакше кажучи, глава держави конституційно став суб'єктом первинної нормотворчості поряд із законодавчим органом. Верховна Рада України надала йому можливість здійснювати нормативне регулювання суспільних відносин на тих же засадах, що й парламент, оскільки реалізація Президентом України зазначеного повноваження не обумовлюва-лася вимогою «на основі та на виконання законів»69, загальновизнану прогресивним світовим конституціоналізмом. Більше того, на цьому слід наголосити, первинне регулювання виконавчою владою розглядуваних суспільних відносин фактично не обмежувалося конкретним терміном. Окрім викладеного, порядок делегування парламентом своєї головної функції Президенту України не передбачав парламентського контролю за президентською регламентацією, інструментом якого може бути ствердження Верховною Радою України актів глави держави.

Інститут делегування парламентом законодавчих повноважень Президенту України був відтворений також Конституційним Договором, укладеним 8 червня 1995 р. між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України70. Ст. 25 Договору встановлювала: Президент України видає укази з питань економічної реформи, не врегульованих чинним законодавством України, які діють до прийняття відповідних законів. Не зайве звернути увагу, що в даному разі застосовувався термін «законодавство», який розуміється по-різному. Має місце трактування, згідно з яким «законодавство» включає не тільки закони, а й інші акти.

Делегування законодавчою гілкою первинного регулювання суспільних відносин Президенту України шляхом указної нормотворчості спричинило негативні наслідки. Як: і варіант застосування інституту делегованого законодавства парламентом Кабінету Міністрів України, так і надання Президенту України права видавати укази з питань, не врегульованих законами, тобто відхід від принципу «укази видаються на основі та на виконання закону» бажаного ефекту не приніс71.

Уданому разі, безперечно, йдеться про послаблення і зниження ролі, значення і громадського іміджу Верховної Ради України,

55


підміну її Президентом України, що є потенційною загрозою підвищення останнього над парламентом, порушення принципу поділу влади. За умов демократичного розвитку, справжнього дотримання доктрини поділу влади, міцного професійного парламенту та високої правової культури подібне становище неприйнятне. Кожна гілка влади повинна чітко, компетентно і відповідально, повним обсягом виконувати притаманні йі функції. Тим самим буде надійною, міцною, дійсною та конструктивною вся державна влада.

Теоретико-конституційний аспект делегування владних повноважень характеризується великим різномаїттям. Противники даного інституту категорично не визнають доцільності його конституційного закріплення. Саме ця точка зору була втілена в проекті Конституції України, винесеного Верховною Радою України на всенародне обговорення 1 липня 1992 р.72 Він включав спеціальну норму щодо заборони делегування владних повноважень, де абсолютно ясно і неоднозначно фіксувалося: делегування функцій від однієї гілки влади до іншої забороняється, крім випадків, передбачених цією Конституцією (ст. 123). Однак слід зазначити, що при обговоренні проекту на міжнародному симпозіумі мали місце окремі висловлювання, сутність яких — у сумніві щодо заборони делегування функцій законодавчої влади виконавчій гілці. Таке бачення американський експерт М. Девідсон, наприклад, обґрунтовував практикою Конгресу США, який постійно передає виконавчим структурам ряд своїх повноважень73. Відзначимо, що аналогічне становище поширене в інших країнах світу, що є одним із традиційних обгрунтувань прихильників делегування парламентських функцій виконавчим інституціям. Наводяться також деякі інші аргументи. Вони, однак, не порушують висновок про неприйнятність делегування повноважень в якості постійного явища, притаманного державному механізму, організованого в демократичній державі за принципом поділу влади.

Як пише відомий український вчений М.В. Цвік, хоча в умовах перехідного періоду, при наявності розхитаності державної дисципліни і ознак паралічу влади об'єктивно необхідним є укріплення виконавчої влади, це, однак, не можна робити за рахунок делегування їй законодавчих повноважень74. Передача виконавчій владі законодавчої функції впливає на принцип поділу влади, порушує баланс гілок влади, послаблює парламент, ставить його під Президентом і урядом.

56


Дискусійний характер проблеми делегованого законодавства в юридичній науці віддзеркалювався в конститущйно-проектному процесі із підготовки Конституції України 1996 р.

Так, перший проект Конституції (липневий 1992 р.), який 1 липня 1992 р. постановою Верховної Рада України виносився на всенародне обговорення, містив спеціальне положення, яке забороняло інститут, який нас інтересує. Ст. 123 передбачала чітко і недвозначно: делегування функцій від однієї гілки влади до іншої забороняється, крім випадків, визначених цією Конституцією. Однак наступний варіант проекту Конституції України (жовтневий 1993 р.) із незрозумілих мотивів виключив наведене запереч ення делегування повноважень.

В узагальненому вигляді конституційна модель досліджуваного інституту в Україні еволюціонувала в напрямі її демократизації, що мало закріплення у Конституції України 1996 р. Це виражається в тому, що, по-перше, чинна Конституція України взагалі ліквідувала можливість делегування Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень Кабінету Міністрів України. По-друге, хоч Конституція України в Перехідню; положеннях і зберігала первинне регулювання суспільних відносин указами Президента України, однак указна нормотворчість у законодавчій сфері встановлювалася тимчасово — на трьохрічний термін після набуття чинності Конституції України, тобто з 28 червня 1996 р. по 28 червня 1999 р.

Чинна Конституція України закріплює загальний принцип видання президентських актів. Згідно з п. 31 ст. 106 Президент України видає укази і розпорядження «на основі та на виконання Конституції і законів України». Проте на протязі трьох років, проголошено в п. 4 Перехідних положень Конституції України, Президент «має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами». Інакше кажучи, конституційно главі держави делегувалося первинне вирішення нормативними указами питань, віднесених ст. 92 Конституції України до сфери законодавчої регламентації парламенту.

Здійснення Президентом України законодавчої функції Конституція України обумовлювала низкою вимог. По-перше, дане право надавалось на строк три роки після набуття чинності Конституції України. По-друге, конституційне' визначалася сфера указного регулювання, а саме — з економічних питань, не врегульованих за-

57


конами. По-третє, укази мали бути схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України. По-четверте, Конституція України вимагала одночасно подання відповідного законопроекту до Верховної Ради України. Конституційно визначалося, що такий указ уступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів із дня подання законопроекту Верховна Рада України не прийме закон або не відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з відповідних питань.

Тимчасове право первинної нормотворчості, не пов'язаної формулою «на основі та на виконання закону», надане Президенту України п. 4 Перехідних положень Конституції України, широко використовувалося главою держави, особливо в останній рік визначеного терміну. Необхідно підкреслити, що в процесі здійснення зазначеного повноваження мали місце порушення конституційних вимог, що викликало критику. Аналогічним чином сприймались і великі масштаби практики первинної указної нормотворчості. Загальна кількість указів, виданих главою держави, — 105. Із них не набрали чинності або втратили силу у зв'язку з прийняттям законів Верховною Радою України — 18; 33 укази — діючі акти. Оскільки конституційно предмет їхнього регулювання поширювався на законодавчу сферу парламенту, діючі укази мають силу закону.

Термін делегованого законодавства, закріпленого Конституцією України шляхом наділення Президента України правом первинного указного регулювання суспільних відносин, що становлять сферу Верховної Ради України, закінчився 28 червня 1999 р.

Сучасна конституційна доктрина заперечує регулювання суспільних відносин президентськими актами. Укази і розпорядження Президент України має видавати «на основі та на виконання Конституції і законів України», — чітко і строго приписує п. 31 ст.' 106 Основного Закону.

Наведена формула гармоніює з прогресивним конституціоналізмом світу. В цьому відношенні чинна Конституція України має перевагу над іншими основними законами країн СНД. Візьмемо Конституцію Російської Федерації 1993 р. Вона встановлює: «Укази й розпорядження Президента Росії не повинні суперечити Конституції Росії та федеральним законам (п. З ст. 90). Основний Закон Росії не закріплює умов видання указів, аналогічних тим, які містить

58


Конституція України. Російські вчені справедливо піддають критиці наведене конституційне рішення, вважаючи його недоліком Основного Закону Російської Федерації, який має бути усунений шляхом реформи Конституції75. На необхідності строго визначення в Конституції таких умов видання президентських указів, як «на виконання Конституції Російської Федерації і федеральних законів», наголошує Ю.О. Тихомиров76. Первинне регулювання суспільних відносин президентськими та урядовими актами не узгоджується з теорією суверенітету народу, парламентаризму і поділу влади, порушує співвідношення законів, указів, урядових актів, спричиняє їхню колізійність.

Крізь призму здійсненого аналізу абсолютно рельєфно вимальовується перевага конституційної доктрини Основного Закону України, який не закріплює делегування Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень будь-якому органу. Дане рішення наповнює характеристику українського парламенту як «єдиного органу законодавчої влади» і є важливим аргументом в обгрунтуванні домінуючого місця Верховної Ради України у системі поділу влади.

В умовах діючої Конституції України, яка уперше конституювала Верховну Раду України «єдиним органом законодавчої влади» на протязі п'яти років було прийнято 1205 законів. Серед них важливо виділити акти, необхідність прийняття яких передбачається безпосередньо конкретними нормами Конституції України. Це — закони України «Про Конституційний Суд України» (ст. 147—153), «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (ст. 101), «Про Рахункову палату» (ст. 98), «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 140—146), «Про столицю України — місто-герой Київ» (п. 16 ч. 1 ст. 92), «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 118—119), «Про Національний банк України» (ст. 100), «Про Вищу раду юстиції» ст. 131), «Про звернення громадян» (ст. 40), «Про державні нагороди України» (п. 5 ч. 2 ст. 92), «Про відпустки» (ст. 45), «Про вибори народних депутатів України» (ст. 77), «Про політичні партії в Україні» (п. 11 ч. 1 ст. 92), «Про правовий режим надзвичайного стану» (п. 19 ч. 1 ст. 92), «Про судоустрій України» (ст. 126, 128, 129).

Позитивною рисою практики реалізації Верховною Радою України законодавчої функції є прийняття кодифікованих актів. За п'ять постконституційних років прийнято сім кодексів: Криміналь-

59


ний, Бюджетний, Цивільний, Господарський, Сімейний, Земельний, Митний. Проте щодо Господарського (комерційного) та Цивільного кодексів, які Верховна Рада України прийняла 29 листопада 2001 р. і які мали вступити в дію з 1 січня 2003 р., Президент України застосував право вето і повернув їх до Верховної Ради України77. Ветовано також Митний кодекс.

Із точки зору кількісних показників Верховна Рада України працює на рівні європейських парламентів. Позитивне значення має законодавче врегулювання суспільних відносин у різних сферах. Проте в цілому аналіз законотворчої діяльності виявляє серйозні недоліки.

Загальний кількісний показник прийнятих протягом п'яти по-стконетитуційних років законів — 1205 — фактично становлять за обсягом 90% закони про внесення змін та доповнень у діючі закони, а також закони з питань ратифікації міжнародних договорів. Останні посідають приблизно третину в загальному обсязі прийнятих законів. За п'ять років із цих питань було прийнято 341 закон.

Наведене співвідношення тією чи іншою мірою характеризує законодавчу діяльність Верховної Ради України також у межах сесій Верховної Ради України. Проілюструємо дану констатацію, звернувшись до періоду роботи Верховної Ради України після п'ятирічного ювілею Конституції України 1996 р.

На протязі восьмої сесії ХІУ(Ш) скликання (вересень 2001 р. — січень 2002 р.) Верховна Рада України прийняла близько 170 законів78. Якщо дещо умовно класифікувати законодавчу діяльність під кутом зору її предмета, то основними напрямами було регулювання суспільних відносин у сферах: економічній та соціальній — 50% від загальної кількості прийнятих законів; державного будівництва — 20% від загальної кількості прийнятих законів; галузевого розвитку — також 20% від заггльної кількості прийнятих законів.

Важлива особливість восьмої сесії Ш(ХІ V) скликання полягає в активізації законодавчого регулювання суспільних відносин у формі кодифікованих актів. Було прийнято п'ять кодексів; Цивільний — 29 листопада 2001 р.; Господарський — 29 листопада 2001р.; Сімейний— 10 січня 2002 р.; Земельний — 25 жовтня 2001 р.; Митний — 11 липня 2002 р. Проте щодо Господарського і Цивільного кодексів Президент України застосував право вето і повернув їх до Верховної Ради України79.

60


Щодо недоліків та прогалин, притаманних законодавчій діяльності Верховної Ради України за період роботи восьмої сесії ІІЦХІУ) скликання, то вони аналогічні виявленим у реалізації законодавчої функції Верховною Радою України за постконституційне п'ятиріччя її діяльності. Знову в загальному обсязі, серед ] 70 прийнятих законів третину 55 — закони щодо ратифікації багатосторонніх і двосторонніх міжнародних договорів та угод.

Як і в попередні роки, левова частка в загальному обсязі прийнятих законів належить законам, які уносять зміни та доповнення в діючі закони, що в сукупності з однойменними актами про ратифікацію зазначених правових форм становить близько 90% всього масиву прийнятих законів. У цьому дуже легко переконатися, познайомившись зі змістом «Відомостей Верховної Ради України» або газет «Голос України» чи «Урядовий кур'єр»80. При цьому слід особливо підкреслити, що об'єктом оновлення становляться не тільки закони, прийняті в попередні роки. Процес змін постійно включає в свою орбіту також нові акти.

Конкретизуємо дане положення аналізом процесу законодавчого забезпечення виборів народних депутатів України. На протязі 1993—2001 рр. було прийнято три закони. Перший закон України «Про вибори народних депутатів України» був прийнятий 18 листопада 1993 р.81 На його базі проводилися вибори до Верховної Ради України у 1994 р.82 Другий закон України «Про вибори народних Депутатів України»83 був прийнятий 24 вересня 1997 р. Він забезпечив організацію та проведення виборів до Верховної Ради України 1998 р.84 При цьому, як напередодаі виборів, так і після обрання Верховної Ради України Ш(ХГУ) скликання названий акт піддавався постійним змінам85. Понад двадцять положень закону Конституційний Суд України визнав неконституційними.

Третій закон України «Про вибори народних депутатів України»86 парламент прийняв 18 жовтня 2001 р. Він став законодавчим фундаментом організації та проведення виборів ;і1 березня 2002 р. До Верховної Ради України ІУрСЛ^) скликання. Процес підготовки та прийняття даного акта сповнений великих труднощів, колізій, Напруження. В узагальненому вигляді це виражає та віддзеркалює той факт, що стосовно зазначеного Закону Президент України шість разів використовував право вето і повертав до парламенту на повторний розгляд. Звертає увагу та викликає жаль те, що закон, побудова якого продовжувалася тривалий час та супроводжувалася

61


великими труднощами, невдовзі після набрання чинності став предметом нового закону України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України», який Верховна Рада України прийняла 17 січня 2002 р.87

Узагальнена характеристика досліджуваного питання віддзеркалюється наступними даними. Станом на 1 липня 2001 р. в Україні було 1704 чинних законів. Із них базові акти становили лише 560, а 1144 закони вносили зміни та доповнення до базових законів88.

Аналіз співвідношення практики первинного регулювання Верховною Радою України суспільних відносин і практики прийняття законів про внесення змін та доповнень у діючі закони дає змогу зробити висновок про наявність негативної тенденції законодавчого забезпечення розвитку суспільних відносин. Грандіозні масштаби реформування законів, безспірно, пов'язуються з проблемами їхньої якості, нестабільністю законів, відставанням законодавчого урегулювання суспільних відносин за рахунок зосередження суб'єктів законодавчого процесу над питаннями змін та доповнень чинних законів.

Здійснений аналіз абсолютно рельєфно показує, що прогресивна конституційна доктрина українського Основного Закону 1996 р., яка характеризується визнанням органом законодавчої влади в Україні лише одного органу — парламенту, а також запереченням Конституцією України інституту делегованого законодавства, не екстраполювалась адекватно на практику законодавчого процесу та законодавче забезпечення розвитку суспільних відносин, яке відстає від потреб суспільства та держави.

Становище, що склалося, зумовлюється різноплановими причинами. Виокремлюючи конституційний статус Верховної Ради України, необхідно загострити увагу на колізійності конституційного визначення Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади з іншими нормами Основного Закону, які в цілому закріплюють конституційний статус парламенту.

Конституційне визначення парламенту асоціюється з адекватним наповненням його комплексом норм, процедур та можливостей, сукупність яких становить цілісну і завершену конституційну модель єдиного органу законодавчої влади і єдиного представницького органу українського народу.

Аналізуючи на базі такого підходу чинну конституційну модель Верховної Ради України, зробимо висновок, що нормативне виз-

62


начення ст. 75 Конституції України Верховної Ради України не одержало адекватного наповнення і забезпечення іншими конституційними положеннями, гарантіями, процедурами та можливостями.

У такому річищі передусім необхідно підкреслити, що Конституція України 1996 р. уперше в конституційній правотворчості України упровадила доктрину абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України, акумульовану у ст. 92 Основного Закону. Вона встановлює закритий перелік питань, які Верховна Рада України вирішує шляхом прийняття законів (всього 31 пункт). Тим самим конституційно закріплюється обмеження сфери законодавчої діяльності парламенту, оскільки Верховна Рада України не має права схвалювати закони з питань, не включених у перелік ст. 92 Конституції України. Таким чином, Конституція України утворила механізм, який відкрив простір для первинної нормотворчості Президента України та інших органів виконавчої влади шляхом прийняття підзаконних актів із питань, які не входять у перелік, закріплений ст. 92 Основного Закону. Тобто, виконавча влада одержала конституційні гарантії для регулювання суспільних відносин, крім питань, перерахованих у ст. 92, на таких же підставах, як і Верховна Рада України. Друга гілка влади в даному разі не пов'язана вимогою видавати свої акти на основі закону.

Зазначене дає всі підстави твердити: доктрина абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України конфліктує з її визначенням єдиним органом законодавчої влади, заперечуючи та впливаючи на дане визначення. Звідси — пропозиція щодо відмови від даної доктрини шляхом доповнення ст. 92 Конституції України правилом, відповідно до якого Верховна Рада України уповноважена приймати закони, крім переліку, закріпленого ст. 92, також з інших питань, віднесених Конституцією України до компетенції Верховної Ради України.

Крім обмеження сфери законодавчого регулювання найвищого органу народного представництва, Конституція України закріплює інші механізми, які за визначених умов узагалі перекреслюють нормативне визнання Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади, а результати її діяльності — прийняті закони перетворюють в юридичне ніщо. Це вповні досягається завдяки суворій вітчизняній конституційній конструкції пріава вето глави держави на прийняті парламентом закони і процедурі його подолання парламентом (ст. 94), а також повноваженню Конституційного Суду

63


України вирішувати питання щодо відповідності прийнятих парламентом законів Конституції України і остаточному характеру його рішень із даних питань (ст. 150).

Перегляд наведених норм Основного Закону в бік демократизації президентського вето та відмови від абсолютизації інституту конституційного контролю — необхідна конституційна передумова підвищення ролі Верховної Ради України та динамізації її діяльності із реалізації своїх функцій, насамперед законодавчої.

Наступним вираженням неузгодженості характеристики Верховної Ради України: як єдиного органу законодавчої влади з іншими положеннями Основного Закону є норми, які створюють модель всеукраїнського референдуму. Бона вибудована таким чином, що домінуючим суб'єктом призначення та організації всеукраїнського референдуму є Президент України (ст. 72, п. 6 ст. 106, ст. 156). Верховна Рада України де-факто не тільки не має статусу суб'єкта призначення всеукраїнського рефергндуму, вона не наділяється навіть повноваженням давати згоду на призначення референдуму Президентом України. За таких умов конституційно глава держави має потенційні можливості використовувати інститут всеукраїнського референдуму в обхід парламенту і навіть усупереч йому, в тому числі з метою вирішення законодавчих та конституційних проблем. Призначення і проведення загальнонаціонального референдуму виконавчою владою поза участю найвищого представницького органу народу не є демократичним. Тому необхідно реформувати чинну конституційну модель всеукраїнського референдуму з метою забезпечення провідної ролі Верховної Ради України у вирішенні питань із призначення, організації та реалізації результатів всеукраїнського референдуму і позбавлення Президента України дискреційного права призначати всеукраїнський референдум, ігноруючи парламентські інститути.

Наступний аспект конституційного аналізу має відношення до проблеми, пов'язаної зі змістом законодавчої діяльності Верховної Ради України. Належність законодавчої влади лише найвищому представницькому органу українського народу, виходячи з теорії верховенства народу, парламентаризму і поділу влади, заперечує вплив будь-яких суб'єктів, ато й диктат на зміст законодавчої діяльності парламенту. Зрозуміло, що парламент має враховувати послання Президента України, інші документи, проводити постійну роботу з громадськими та державними інститутами, науковцями,

64


громадянами, пресою з метою оптимального визначення змісту своєї роботи та її організації, черговості розгляду тих чи інших питань, враховуючи наявні пропозиції, думки, відповідні реалії, потреби населення. Однак прийняття рішень, визначення змісту своєї діяльності — компетенція Верховної Ради України.

Під таким кутом зору припис ст. 93 Конституції України, згідно з яким законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. На наше переконання, це звужує нормативну характеристику Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, не узгоджується з цим загальним положенням. Тому зберігати в Основному Законі другу частину ст. 93 недоцільно.

Із здійсненого аналізу випливає наступний висновок. Конституційний статус Верховної Ради України характеризується колізійні-стю норм Основного Закону, що його закріплюють. При цьому співвідношення прогресивних норм із недосконалими і навіть недемократичними — на боці останніх. Вони вистушіють конституційними бар'єрами успішної реалізації парламентом законодавчої функції, що наполегливо та невідкладно диктує необхідність їх усунення із Основного Закону.

Незавершеність, суперечливість, недосконалість конституційного статусу українського парламенту екстраполюється на практику. По-перше, порушуються навіть ті норми Конституції України, які обмежують традиційні прерогативи найвищої представницької установи. Не дивлячись на те, що Основний Закон обмежує законодавчу сферу Верховної Ради України (ст. 92), на практиці ця сфера піддається ще більшому звуженню з-за вторгнення в неї глави держави шляхом видання указів Президента України і регулювання цими підзаконними актами суспільних відносин, які Конституція України приписує вирішувати лише актами найвищої юридичної сили — законами.

Обмежимось посиланнями на Указ «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 27 травня 2001 р. Згаданим актом запроваджуються посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їх перших заступників і заступників. Тобто, указом вирішуються питання організації га діяльності Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади. Відповідно до п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України «організа-

65


дія і діяльність органів виконавчої влади» визначаються виключно законами.

Порушується баланс співвідношення Верховної Ради України і Президента України в законодавчому процесі. Починаючи з 1994 р., в Україні склалася негативна тенденція зростання кількості вето Президента України на прийняті Верховною Радою України закони. Велике поширення цієї негативної практики (194 вето протягом 1998—2000 рр.) викликає ґрунтовну критику89. Вітчизняна практика позначилася також недодержанням конституційних вимог щодо процедури подолання Верховною Радою України вето Президента України (ст. 94). Навіть у випадках, коли парламент під час повторного розгляду ветованого закону знову приймав його двома третинами від конституційного складу, глава держави не підписував закон і офіційно його не оприлюднював, внаслідок чого закон залишався юридичним нічим (зокрема, закон про Кабінет Міністрів України).

Грандіозних масштабів набуло застосування інших норм Конституції України (передусім ст. 93), реалізація яких виконавчою владою є інструментом впливу (тиску) на найвищий представницький орган українського народу, диктуючи визначення змісту його діяльності, що руйнує парламентські плани90.

Реагуючи на конституційні і практичні проблеми пострадянського світу, А. Бланкенагель пише, що «конституція є лише купою слів і що її доля і доля конституціоналізму в будь-яких із цих країн залежатимуть від того, як держава і суспільство втілюватимуть свої конституції в життя. Суспільство, яке серйозно ставиться до своєї конституції і конституціоналізму, може перетворити конституційний текст «низької якості» на високоякісний конституціоналізм. І навпаки, найдосконаліший конституційний текст, нічого не вартий, якщо соціальні актори розладжуватимуть його»91.

Демократична держава асоціюється з конституцією високої якості і належною практикою її реалізації. Водночас переконання А. Бланкенагеля в можливостях досягнення успіхів і за умов конституції низької якості має в собі позитивний заряд, який необхідно використовувати.

Оцінюючи співвідношення конституційного статусу Верховної Ради з практикою її діяльності крізь призму світового досвіду, необхідно зазначити, що деякі недемократичні положення Конституції України запозичені із основних законів інших країн, передусім

66


Конституції Франції 1958 р., окремі «новації» якої підносять Президента та уряд над національним представницьким органом. Проте з часом де-факто величезні зусилля францз'зького парламенту, громадських та державних діячів, учених, юристів багато в чому подолали реакційні приписи деголівської Конституції і практична діяльність Національних Зборів значною мірою відстояла багаті парламентські традиції країни та високу рюль парламенту в сучасному державному механізмі П'ятої Французької Республіки92.

Відданість ідеалам парламентаризму і демократії, мужність та наполегливість парламентаріїв, цілеспрямована діяльність Національних Зборів та підтримка громадськості змінили співвідношення конституційного і фактичного статусу парламенту Франції на користь останнього. Деякому реформуванню піддалась також Конституція П'ятої Республіки93.

Сприйняття цього оптимістичного трансформування асоціюється з можливостями подальшого розгортання законодавчої діяльності Верховної Ради України IV скликання, динамізацією роботи всіх суб'єктів законодавчого процесу і посиленням відповідальності в умовах діючої конституційної моделі та поєднанням даного процесу з реформуванням Основного Закону.

2.3. Конституційно-правова відповідальність —

елемент конституційно-правового статусу

Верховної Ради України

Зростання ролі науки конституційного права в Україні і країнах СНД проявляється, зокрема, в збагаченні цієї галузі науки новими інститутами, невідомими радянському державному праву.

В новітній час зусиллями вчених-конституціоналістів розгортаються дослідження одного з найскладніших, актуальних, мало розроблених питань відповідальності державної влади — інституту конституційної відповідальності. Винятково важливим є те, що даний інститут уже переступив стадію його розробки на рівні наукових статей94. Останні два—три роки ознаменувалися появою праць монографічного рангу95. Не дивлячись на те, що дослідження питань розглядуваного інституту ще тільки розгортається, воно вже показало високе соціальне значення.

Конституційна відповідальність становить, передусім, відповідальність влади. Вона спрямована на забезпечення виконання Кон-

67


ституції і законів України суб'єктами конституційно-правових відносин, як у законодавчій і виконавчій сферах, так у сфері право-застосування, тобто судовій. Звідси — актуальність розробки питань конституційно-правової відповідальності системи поділу влади, насамперед законодавчої гілки. Воно актуалізується об'єктивною необхідністю істотного зміцнення дієздатності держави96, що органічно пов'язується з підвищенням відповідальності державних органів.

Введення інституту конституційно-правової відповідальності має на меті захист Конституції України, забезпечення та реалізацію її норм, а також законів, решти нормативних актів, які регулюють конституційно-правові відносини.

Різні види юридичної відповідальності, спрямовані на охорону Конституції, не мають властивостей та ознак конституційної відповідальності. Конституційному праву властивий свій потенціал забезпечення дієвості положень, норм, процедур та можливостей Основного Закону, тобто воно має свій власний інститут відповідальності, який є головним видоїм юридичної відповідальності, що зумовлює визначення конкретних параметрів інших похідних інститутів даної галузі права97.

Актуальним є питання відокремлення конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності. Уявляється, що нині дане положення грунтовно доказане і є загальновизнаним.

Конституційна відповідальність стосується суб'єктів державної влади, безпосередньо впливає на якість їхньої діяльності та поведінку і має сприяти ефективності функціонування влади. Зведення конституційної відповідальності до окремого виду юридичної відповідальності диктується специфікою конституційного статусу даних суб'єктів, особливостями юридичної природи неправомірної поведінки (конституційного делікту), характером конституційних приписів, на основі яких виникає відповідальність, особливою процедурою її реалізації. Конституційна відповідальність не може бути аналогією інших видів юридичної відповідальності98. Легітимація конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності пов'язується з тим, що вона займає перше місце в комплексі юридичної відповідальності: конституційна, цивільно-правова, дисциплінарна, адміністративна, кримінальна, матеріальна.

68


Інституціоналізація конституційно-правової відповідальності стане конструктивним інструментом удосконалення регулювання поведінки суб'єктів конституційне-правової відповідальності і гарантією виконання конституційно-правових норм. Тим самим мають збагатитися та розвинутись інститути охорони та захисту Конституції України.

Рішення цього складного і важливого завдання передбачається за трьома головними напрямами: розроблення теорії конституцій-но-правової відповідальності; побудова конституційно-правового забезпечення даного інституту і розширення судової системи шляхом створення нового суду.

В теоретичному плані насамперед потрібно формувати та осмислювати понятійний апарат даного нововведення, передусім — поняття конституційної відповідальності.

Зазначимо, що теорія конституційного права ще не має загальновизнаного поняття, яке нас цікавить. Поняття, визначені в науковій літературі, мають дискусійний характер".

Його дослідження вже має деяку історію. На монографічному рівні в радянському державознавстві ті чи інші аспекти розглядуваної проблематики розроблялися школою проф. В.С. Основіна (Вороніж). Н.О. Боброва і Т.Д. Зражевська сформулювали поняття відповідальності в радянському державному праві як необхідність відповідати за свою юридично значущу поведінку, яка передбачається державно-правовими нормами і реалізується в системі державно-правових відносин100. Зазначимо, що в колишньому СРСР домінуючою назвою було не «конституційне право», а «державне право», що цілком закономірно і логічно віддзеркалювалося у категоріальному і понятійному апараті даної науки.

Розгортання досліджень даного інституту позначилося визначенням розглядуваного поняття в різних аспектах. На думку В.О. Лучина, конституційна відповідальність у широкому розумінні — зумовлена конституційними нормами необхідність відповідних суб'єктів відповідати за свою юридично значущу поведінку в установленому порядку та діяти згідно з покладеними на них обов'язками, а у разі відхилення — мати відповідні позбавлення101.

Ю.О. Тихомиров тлумачить конституційну відповідальність у широкому значенні як конституційне провадження розслідувань та притягнення до відповідальності вищих органів влади та їхніх посадових осіб за порушення конституції та інших законів102.

69


Розвиток науки конституційного права у пострадянських республіках у кінці XX ст. позначився появою фундаментальних праць, самостійним об'єктом яких є конституційна відповідальність103. їхні автори всебічно обґрунтовують виокремлення конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності і продовжують теоретичну розробку даного інституту.

Безспірно, що поняттю конституційної відповідальності влативі загальні ознаки юридичної відповідальності. Обґрунтовуючи такий підхід, В.О. Виноградов дає наступне визначення досліджуваного поняття: «Конституційна відповідальність — це обов'язок суб'єкта конституційно-правових відносин, який закріплено конституційно-правовими нормами, відповідати за невідповідність своєї юридично значущої поведінки тій, яка приписана йому цими нормами, забезпечуючи можливістю застосування заходів державного (або прирівненого до нього громадського) діяння104.

Інституціоналізація конституційної відповідальності органічно пов'язується з побудовою конституційного фундаменту даного інституту. Передусім необхідно легітимізувати термін «конституційна відповідальність» у тексті Основного Закону, оскільки в українській конституційній правотворчості він ще не використовувався, відсутній і в Конституції України 1996 р. Проте світовому конституціоналізму відповідний досвід знайомий.

Федеральний конституційний закон Австрії від 10 листопада 1920 р. (із наступними змінами)105 закріплює наступну модифікацію: Конституційний суд розглядає справи, які тягнуть передбачену Конституцією відповідальність (підкреслено нами. —Л.К.) верховних органів Федерації і земель за виновні правопорушення, допущені ними у процесі їхньої офіційної діяльності (ч. 1 ст. 142).

Особливу увагу привертає досвід польського конституціоналізму. Характерною рисою інституту конституційної відповідальності є його еволюція у бік зміцнення, розширення і вдосконалення конституційної моделі, яка вже має свою історію. Конституція Польщі 1952 р. '06 передбачала: «Державний Трибунал виносить рішення про відповідальність осіб, які обіймають визначені законом вищі державні посади, за порушення Конституції та законів» (п. 1 ст. ЗЗ-б).

Процеси демократизації сприяли інтенсивним і конструктивним творчим дослідженням, зорієнтованим на посилення інституту конституційної відповідальності та побудову нової моделі цього інституту Основним Законом107.

70


Вона створена Конституцією Польщі 1997 р. Названий акт передусім чітко і ясно легітимує на рівні Конституції термін «конституційна відповідальність», а також визначає підстави конституційної відповідальності та закріплює перелік суб'єктів, на яких поширюються заходи конституційної відповідальності.

За порушення конституції чи закону у зв'язку з посадою, що обіймається, або у сфері виконання своїх службових обов'язків конституційну відповідальність (підкреслено нами. —Л.К.) перед Державним Трибуналом несуть: Президент Республіки, Голова Ради Міністрів, а також члени Ради Міністрів, Голова Польського Національного Банку, Голова Верховної Палати Контролю, члени Всепольської Ради Радіомовлення і Телебачення, особи, яким Голова Ради Міністрів доручив керівництво міністерством, а також Вищий Командуючий Збройними Силами, депутати і сенатори, встановлює ст. 198. Депутати та сенатори — суб'єкти конституційної відповідальності в обсязі, визначеному ст. 107 Конституції, яка закріплює відповідальність за порушення заборон щодо меж господарської діяльності депутатів та сенаторів108.

Визначення кола суб'єктів, на яких поширюються заходи конституційно-правової відповідальності — невід'ємний компонент конституційно-правової моделі досліджуваного інституту. В узагальненому вигляді перелік таких суб'єктів, в основному, співпадає з колом суб'єктів, які беруть участь у конституційно-правових відносинах. Це — державні органи, які уособлюють законодавчу, виконавчу та судову гілки влади, посадові особи, службовці, громадяни України, іноземці, особи без громадянства, недержавні органи та об'єднання, органи місцевого самоврядування, які виступають учасниками конституційно-правових відносин. Необхідно водночас відзначити, що проблема переліку суб'єкгів конституційно-правової відповідальності потребує подальших досліджень, що обумовлюється дискусійністю багатьох питань, невизначеністю Щодо визнання чи невизнання тих чи інших суб'єктів суб'єктами, Щодо яких можливе застосування заходів конституційно-правової відповідальності. На особливу, самостійну увагу заслуговує Президент, який є загальновизнаним суб'єктом конституційно-правової відповідальності109.

Щодо питань, які трактуються неоднозначно, виключно важливими і актуальними є питання, пов'язані з конституційною відповідальністю у системі народного представництва110. Вони включа-

71


ють відповідальність народу, парламенту, депутатів. Виокремимо парламент. Непроста, дискусійна проблема найвищого представницького органу в аспекті конституційної відповідальності, розглядається та вирішується з врахуванням доктрини побудови державної влади.

Один із перших радянських дослідників державно-правової відповідальності С.А. Авак'ян у середині 70-х років XX ст. писав, що народ, держава та вищі представницькі органи беруть участь у реалізації конституційної відповідальності. Вони вправі застосувати конституційно-правові санкції щодо інших суб'єктів, проте самі не можуть бути об'єктами застосування подібних заходів, оскільки нема таких суб'єктів державно-правових відносин, які стоять вище народу, держави та національних органів народного представництва111. Радикальні зміни викликали осмислення даної проблеми відповідно до нових реалій. В новітніх працях С.А. Авак'ян включає парламент в коло суб'єктів конституційної відповідальності. На його думку, залишається невирішеним питання щодо можливості застосування мір негативної конституційно-правової відповідальності до трьох суб'єктів: народу, нації, держави112.

З теоретичної точки зору проблема парламенту як суб'єкта конституційної відповідальності розглядається та вирішується з врахуванням доктрини організації державної влади.

Згідно з Конституцією Української РСР 1978 р. Верховна Рада УРСР конституювалася найвищим органом державної влади (ст. 97). Відповідно до ст. 113 вона здійснювала контроль за діяльністю всіх підзвітних їй державних органів. Верховна Рада УРСР входила в єдину систему рад, які становили політичну основу, і очолювала цю систему. Завдяки побудові Верховної Ради УРСР на базі доктрини її суверенітету Основний Закон забезпечував та гарантував її верховенство в системі державних органів. Тому Верховна Рада УРСР могла застосовувати заходи конституційної відповідальності до суб'єктів цієї відповідальності. Проте сама Верховна Рада УРСР не була об'єктом санкцій конституційної відповідальності. Адже доктрина суверенітету найвищого представницького органу народу виключала існування такого органу, який би стояв над Верховною Радою УРСР і володів би правом застосовувати щодо неї міри конституційної відповідальності.

Відмова від принципу побудови державної влади на основі суверенітету Верховної Ради УРСР і сприйняття принципу її органі-


ії на базі поділу влади змінили становище Верховної Ради України в системі державної влади. Згідно з Конституцією України 1996 р. Верховна Рада України — не тільки суб'єкт, повноважний застосовувати санкції конституційної відповідальності до відповідних суб'єктів конституційно-праЕових відносин у випадках порушення ними або невиконання Конституції і законів, а й такий, що сам може становитись об'єктом застосування визначених заходів конституційної відповідальності. Так, згідно зі ст. 90 Конституції України Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Конституційний Суд України вправі прийняти рішення, відповідно до якого прийнятий парламентом закон не відповідає Конституції України (ст. 152), яке має остаточний характер, тобто закон перестає бути діючим актом.

Після прийняття Основного Закону 1996 р. здійснювалися подальші кроки, спрямовані на розширення підстав для розпуску українського парламенту. Відповідно до Указу Президента України від 15 січня 2000 р. «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою»113 в бюлетені для таємного голосування 16 квітня 2000 р. включалось питання щодо доповнення ст. 90 Конституції України положенням, що Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо вона протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість, або у разі незатверджен-ня нею протягом трьох місяців підготовленого Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України. На всеукраїнському референдумі дане питання одержало позитивне рішення. Однак процес реалізації результатів референдуму ще не здійснився. На нашу думку, три підстави для розпуску парламенте Президентом України порушують баланс у системі поділу влади шляхом послаблення законодавчої гілки.

В цілому ж незаперечним є сприйняття народного представництва як явища, наскрізь пронизаного категорією відповідальності. Тому що вся система народного представництва будується на політичній і частково моральній довірі. А де існує довіра, — стверджує М.О. Краснов, — там органічно виникає питання про відповідальність того, кому довіряють перед тим, хто довіряє114.

73


Застосування санкцій конституційно-правової відповідальності знайшло практичне втілення в діяльності Верховної Ради України. Верховна Рада України III скликання у грудні 2001 р. відкликала з посади Першого заступника Голови Верховної Ради України В.В. Медведчука. Постанова парламенту називала підставами відкликання: неналежне виконання обов'язків, порушення норм Регламенту Верховної Ради України, недоліки у підготовці та проведенні пленарних засідань Верховної Ради України115.

Формується практика виключення із фракцій народних депутатів. Так, у червні 2002 р. фракція Верховної Ради України «Наша Україна» виключила сім парламентаріїв (С. Бондарчука, О. Буряка, Е. Галієва, Т. Довгого, Д. Сандлера, В. Щербаня, О. Ярославського), а фракція Комуністичної партії України — одного (М. По-тебенька). Підставою «санкції» було голосування перерахованих депутатів за обрання Головою Верховної Ради України В.М. Литвина всупереч рішенням фракцій116.

Теоретики конституЕ;ійно-правової відповідальності здійснили доволі значну розробку мір (санкцій) конституційно-правової відповідальності суб'єктів відповідних правовідносин, у тому числі в системі народного представництва117. Водночас багато аспектів цієї складної і тонкої проблеми потребують подальшого поглибленого аналізу.

В контексті досліджуваної проблематики, вважаємо, що нині вже є всі підстави, які дозволяють зробити висновок: конституційно-правова відповідальність має включатись у структуру конституційного статусу суб'єктів конституційного права, насамперед Верховної Ради України.

Створення цілісного, завершеного механізму конституційної відповідальності потребує також конституювання та організації спеціального судового органу, який би вирішував справи щодо порушення конституції та інших актів конституційного права суб' єкта-ми конституційно-правових відносин. Таким органом, на нашу думку, може бути Державний Суд України. Конституційно має бути визначений склад нового судового органу. Деяким орієнтиром, очевидно, можна вважати польський варіант. Ст. 199 Конституції Польщі118 закріплює наступний склад Державного Трибуналу: голова, 2 заступника голови та 16 членів, які обираються Сеймом не із числа депутатів та сенаторів на час повноважень Сейму. Заступники Голови Трибунал}' повинні мати кваліфікацію, необхідну для

74


дня того, щоб обіймати посаду судді. Головою Державного Трибуналу Конституція закріплює Першого Голову Верховного Суду. Таким чином, Державний Трибунал легітимується Сеймом. При цьому слід підкреслити, що Першого Голову Верховного Суду, який відповідно до ст. 198 Конституції є Головою Державного Трибуналу, призначає Президент Польщі із кандидатів, представлених Загальними Зборами Суддів Верховного Суду (ст. 183).

Конституція гарантує незалежність членів Державного Трибуналу при здійсненні функції судді Державного Трибуналу та їх підзвітність лише Конституції і законам (ст. 199).

Повне та всебічне забезпечення організації і функціонування механізму конституційної відповідальності вимагає, крім конституційних основ, розробки і прийняття на конституційному фундаменті спеціального Закону України «Про конституційну відповідальність в Україні». Така пропозиція сформульована щодо однойменного інституту в РосійськійФедерації119.

На нашу думку, створенню якісного національного регулювання розглядуваних суспільних відносин сприяло би прийняття Міжпарламентською Асамблеєю СНД рекомендаційного модельного закону про конституційну відповідальність, в розробці якого мають взяти участь представники незалежних держав, в тому числі України.

Побудова цілісного, завершеного механізму конституційно-правової відповідальності є невід'ємною складовою демократичного політичного механізму, конструктивним інструментом інституціо-нального вираження взаємовідносин суб'єктів політичної системи, гарантією проти узурпації влади та зловживання владою суб'єктами конституційно-правових відносин.

2.4. Сучасні актуальні проблеми конституційного складу і структури Верховної Ради України

Серед важливих та складних теоретичних, конституційних, а також практичних питань сучасного парламенту — кількісний склад та структура даного органу. В багатьох країнах, в тому числі в Україні, вони викликають дискусії, на жаль, нерідко лише на рівні конкретних висловлювань щодо збільшення чи зменшення чисельності парламентаріїв, поза теоретичною базою на ґрунтовні наукові аргументи. Закономірно і логічно таки й однобічний підхід знач-

75


ною мірою зумовлений відсутністю комплексного, цілісного, спеціального дослідження, самостійним об'єктом якого є питання кількісного складу та структури загальнодержавного представницького органу.

Історико-конституційна еволюція кількісного складу депутатів Верховної Ради України починається з Конституції УРСР 1937 р. Вона не закріплювала конкретно фіксовану чисельність депутатів найвищого представницького органу республіки, а встановлювала, що Верховна Рада обирається громадянами УРСР по виборчих округах на строк чотири роки за нормами: один депутат від 100 000 населення (ст. 21). Уперше на основі реалізації наведеної норми Верховна Рада УРСР була обрана у складі 304 депутатів — 26 червня 1938 р. Залежно від змін у кількості населення, змінювалась і чисельність депутатського складу Верховної Ради УРСР.

Якщо на перших виборах у Верховну Раду УРСР було обрано 304 депутати, то на останніх виборах, які проводились на базі Конституції УРСР 1937 р. 15 червня 1975 р., у Верховну Раду УРСР було вже обрано 570 депутатів120.

Наступна Конституція — Конституція УРСР 1978 р. у первинній редакції (20 квітня 1978 р.) визначала фіксований кількісний склад найвищого органу державної влади. Згідно зі ст. 98 Конституції УРСР Верховна Рада УРСР обиралась у складі 650 депутатів по виборчих округах з рівною кількістю населення. Реформування Конституції УРСР 1978 р. шляхом внесення змін і доповнень 27 жовтня 1989 р. торкнулось, зокрема, і ст. 98. У новелізованій редакції вона встановила, що Верховна Рада УРСР складається із 450 народних депутатів Української РСР, які обираються по виборчих округах із приблизно рівною кількістю населення.

Із того часу і в умовах постійних змін Конституції УРСР 1978 р., і дії Конституційного Договору (1995—1996 рр.) кількісний склад Верховної Ради України зберігався незмінним.

Основний Закон України 1996 р. сприйняв попереднє конституційне рішення питання про кількісний склад вітчизняного парламенту. Водночас він закріпив нововведення — «конституційний склад Верховної Ради України». Це має істотне значення, оскільки виключає двозначність, неясність, що є важливою передумовою чіткого і строгого додержання Верховною Радою України процедури прийняття відповідних актів, а також вирішення інших питань щодо організації та діяльності парламенту, його органів, народних депутатів тощо.

76


Згідно зі ст. 76 Основного Закону конституційний склад Верховної Ради — чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Питання кількісного складу українського парламенту привертало значну увагу в період підготовки та прийняття Конституції України 1996 р. При цьому дискусії супроводжувалися різними пропозиціями. В умовах чинної Конституції розглядувана проблема викликає науковий та практичний інтерес в силу того, що питання конституційного складу парламенту відноситься до тих тео-ретико-прикладних питань світового конституціоналізму, яким властивий високий ступінь актуальності. Аналіз досліджуваної проблеми щодо законодавчої влада України в умовах сьогодення актуалізується тим, що вона екстраполювалася на практику як конкретне питання про зміну конституційного складу українського парламенту.

Указом Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою»121 від 15 січня 2000 р. на всеукраїнський референдум, зокрема, виносилося питання: «Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п'ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?». На всеукраїнському референдумі, який відбувся 16 квітня 2000 р., на дане запитання громадяни дали позитивну відповідь. Зазначене питання вважається ухваленим громадянами, оскільки за нього було подано більшість голосів від кількості тих, хто взяв участь у референдумі (89,91%)122.

Серед відомих світовій теорії та практиці обгрунтувань визначення чисельного складу парламенту — кількість населення відповідної країни. Склад парламентаріїв повинен забезпечувати представництво, вираження волі та інтересів різних верств населення. Кількість населення, яка наділяється правом обрання одного депутата в законодавчий орган, повинна визначатися, виходячи з того, Щоб забезпечити цьому населенню умови та можтивості постійного зв'язку зі своїм депутатом. Водночас йдеться про створення належних умов та можливостей для депутата, його роботи зі своїми виборцями.

77


Всебічний аналіз досліджуваної проблеми потребує опори на конкретні матеріали різних країн світу.

Найбільшим за чисельністю парламентом є Всекитайські збори народних представників (близько 3000 членів), а найменшим — парламент Ліхтенштейну (15 депутатів). Патріарх представницьких органів — парламент Великої Британії включає 659 депутатів палати представників (зазначимо, що чисельний склад палати не є незмінним) і понад 1100 перів палати лордів, склад якої не є постійним. Близько 1000 членів має італійський парламент (палата депутатів — 630 і сенат — 327 сенаторів). Дещо менший парламент Франції — 899 членів (Національні збори — 577 депутатів і сенат — 322 сенатори). Продовжуючи знайомство із кількісним складом парламентів світу, назвемо Німецький федеративний парламент — 730 членів (Бундестаг — 662 депутата і Бундесрат—68 членів); Іспанські Генеральні кортеси — 607 членів (конгрес депутатів — 350 депутатів і Сенат— 257 членів); парламент Польщі— 560 членів (Сейм — 460 депутатів і Сенат — 100 сенаторів); Конгрес США — 535 членів (Палата представників — 435 депутатів і Сенат — 100 сенаторів). Португальські Збори республіки — 230 депутатів; Бельгійський парламент — 221 член (Палата представників — 150 депутатів і Сенат— 71 сенатор); Люксембурзький парламент— Палата депутатів — 60 депутатів.

Виокремимо країни СНД. Основні закони визначають чисельний склад вищих представницьких органів таким чином. Федеральні Збори Росії: Державна Дума (450 депутатів) і Рада Федерації (по два представники від, кожного суб'єкта Російської Федерації (89 суб'єктів — 178 членів)), загальний склад — 628 осіб (ст. 95 Конституції); Парламент Грузії— 235 членів (ст. 49 Конституції); Національні Збори Білорусі: Палата представників (110 депутатів) і Рада Республіки (64 члени), всього 174 особи (ст. 91 Конституції); Олій Мажліс Узбекистану — 150 депутатів (ст. 77 Конституції); Сейм Литви — 141 член (ст. 55 Конституції); Національні Збори Вірменії — 131 депутат (ст. 62 Конституції); Миллі Меджліс Азербайджану — 125 депутатів (ст. 90 Конституції); Жогорку Кенеш Киргизстану — 105 депутатів (ст. 54 Конституції); Парламент Молдови — 101 депутат (ст. 60.2 Конституції); Державні Збори Естонії— 101 депутат (ст. 60 Конституції); Меджліс (Парламент) Туркменистану — 50 депутатів (ст. 63 Конституції). Відзначимо, що в Туркменистані, згідно зі ст. 45 Конституції «вищим представницьким

78


органом народної влади є Халк маслахати (Народна рада). До її складу входять: Президент, депутати Меджлісу; халк векиллери, що обираються по одному від кожного етрапа; голова Верховного суду, голова Вищого господарського суду, Генеральний прокурор, члени Кабінету міністрів, глави адміністрації велаятов, арчини (мери муніципальних рад) шахерів, а також селищ, які є адміністративними центрами етрапов (ст. 48 Конституції). Меджліс (парламент) Конституція визначає законодавчим органом Туркменистану. Інакше кажучи, умовно можна говорити про модифікацію двоповерхового парламенту.

Теоретики парламентаризму розробили низку положень і висновків, врахування яких важливе в масштабах і світової співдружності, і окремих держав. Чисельність парламенту, по-перше, повинна віддзеркалювати і втілювати інтереси всіх верств населення, по-друге, гарантувати можливості професійного та раціонального здійснення парламентської компетенції; по-третє, забезпечувати дієвість, працездатність, конструктивізм парламенту, що унеможливлюється, коли депутатський склад перевищує межі доцільності і оптимальності, внаслідок чого законодавчий орган перетворюється в некероване віче, неспроможне виконувати свої функції. Тим самим багаточисельний парламент стає органом, який не відповідає своєму соціальному призначенню.

Зрозуміло, що останнє категорично відкидає автоматичне визнання переваги малочисельного вищого представницького органу народу. Такий підхід ігнорує решту вимог, необхідних для належного вирішення депутатським корпусом важливих і складних питань, віднесених до повноважень парламенту.

В масштабах країн світу досить поширеним є сприйняття парламентів як народних зборів. Це втілює і віддзеркалює представницький характер парламенту не тільки з точки зору його чисельного складу. Як загальнодержавний орган, що легітимується всім населенням (корпусом виборців), парламент покликаний відігравати роль форуму, де гласно, публічно, відкрито обговорюються важливі питання суспільного і державного життя, здійснюється контроль за діяльністю органів виконавчої влади, щоб гарантувати належне управління країною, не допустити свавілля виконавчих структур, ігнорування ними інтересів і потреб народу. Дане положення має враховуватися при визначенні чисельності парламенту.

79


Одним із факторів, що впливають на визначення кількісного складу парламенту, називають чисельність населення тієї чи іншої країни. БезсумнІЕіно, це важливий і об'єктивний критерій, який, зокрема, віддзеркалює склад Всекитайських зборів народних представників, найбільша чисельність яких узгоджується з тим, що КНР займає серед країн світу перше місце за кількістю населення (близько 1,3 млрд. осіб).

Водночас, як свідчать наведені дані, а також інші конкретні матеріали, зазначений критерій не слід абсолютизувати. Порівняймо, наприклад, чисельність англійського парламенту більше ніж утричі, а італійського — майже удвічі перевищує склад американського Конгресу (відповідно — 1700 (приблизно), 945 і 535). Дане співвідношення не має нічого спільного зі співвідношенням кількості населення Великої Британії, Італії та США. Навпаки, саме США посідають перше місце за кількістю населення — 264 млн осіб, що майже в п'ять разів(!) перевищує аналогічні показними Великої Британії (58 млн осіб), а також Італії (57 млн осіб).

Визначення кількісного складу загальнодержавного представницького органу народу пов'язується з врахуванням низки інших факторів.

На спеціальну увагу заслуговує питання, сутність якого полягає в осмисленні кількісного складу парламенту під кутом зору впливу даного показника на реалізацію законодавчим органом демократичних принципі» його діяльності, що не отримало відповідного відображення в науковій літературі.

Врахування наведеного положення при визначенні чисельності депутатського корпусу має далеко не другорядне значення. В такому контексті викликає інтерес трактування даної проблеми американськими дослідниками, зокрема Д. Медісоном і В. Остромом, які відповідно репрезентують ретроспективу і сучасну думку. Підкреслюючи, що правильне визначення кількісного складу законодавчого органу — надзвичайно складне питання, вони виокремлюють аспект щодо негативних наслідків багаточисельних парламентів. При цьому характерно те, що висновки Д. Медісона і В. Острова співпадають. Вони зводяться до негативної оцінки подібних легіс-латур. Американці здійснюють свій аналіз крізь призму того впливу керівних інституцій парламенту, який неминучий на даний орган за умови великої кількості його членів. І роблять однозначний висновок про притаманність багато чисельним законодавчим органам

80


олігархічних тенденцій. У міру того, як кількісний склад законодавчих органів збільшується, — розмірковує В. Остром, — починають зростати і давити прерогативи керівництва, а голос рядового члена чується все рідше. Коли законодавчий орган нараховує кілька сотень членів, організоване обговорення стає ускладненим і починають домінувати прерогативи керівництва123. В зв'язку із цим необхідно обмежити відповідні структури і посадові осіби: «Демократія жива тільки доти, доки правління шляхом законодавчих зборів супроводжується ефективним обмеженням тих, хто здійснює прерогативи керівництва і виконує обов'язок представників зборів»124.

Вище ми розглядали порушену проблему крізь призму основоположних ідей конституційного і парламентського права. І це цілком відповідає традиціям. Водночас науковий і практичний інтерес викликає системне сприйняття відповідних питань, що диктує нагальну потребу поглиблення і розширення їх дослідження, включаючи напрями, які виходять за межі конституційного права, торкаючись інших галузей. Цікавий акцент, наприклад проводиться в адміністративному праві. Чисельність депутатського корпусу розглядається з позицій органів виконавчої влади як об'єкта парламентського контролю. «Кількість парламентаріїв, — пише Ж. Зіл-лер, — має прямий вплив на кількість і точність запитів, на які міністри мусять давати відповідь»125. Наведене положення відомого французького дослідника абсапютно твердо втілює ідею, що в малочисельності парламенту зацікавлена виконавча влада.

Здійснений історико-порівняльний аналіз вітчизняного досвіду, а також відповідного іноземного досвіду не дає підстав для висновку, що закріплений діючим Основним Законом України конституційний склад Верховної Ради України — 450 депутатів потребує зменшення.

Виключна важливість та складність розглядуваної проблеми вимагають усебічного, глибокого осмислення, що пов'язується із творчими розробками, науковими дискусіями на конференціях, інших науково-практичних заходах, широким обговоренням громадськістю. Однак цього не було зроблено в рамках підготовки всеукраїнського референдуму — 2000. Цим і зумовлені широко відомі невизначення та запитання, які викликало число «300» щодо перегляду конституційного складу Верховної Ради України. Президентським указом про проголошення всеукраїнського референдуму вона не конкретизована. Заслуговує на підтримку визначен-

81


ня, що «300» трактувалось як склад тільки нижньої палати, оскільки одне з питань, винесених на народне волевиявлення передбачало введення бікамералізму.

Даний висновок посилюється новітньою практикою вирішення досліджуваних проблем країнами Східної Європи та Балтії, які постійно функціонують в якості еталону для пострадянських республік, зокрема України.

Так, у Республіці Польща кількість населення майже на третину менша, ніж в Україні (38 млн осіб). Однак склад парламенту набагато перевищує навіть нинішній склад Верховної Ради України. Конституція Польщі 1997 р.ш закріплює: Сейм складається із 460 депутатів (ст. 96); Сенат складається із 100 сенаторів. Загальна кількість польського двопалатного парламенту — 560 депутатів і сенаторів. Державні Збори Угорщини, вибори яких відбулися у квітні 2002 р., складаються із 386 депутатів, що також суттєво перевищує цифру, яка фігурує щодо Верховної Ради України у зв'язку з референдумом — 2000. Водночас, наприклад у Республіці Словенія Скупщина складається з 90 депутатів.

Надзвичайно показові відповідні цифрові дані малочисельних за кількістю населення та невеликих за розмірами територій країн Балтії. У найбільшій із них — Литовській Республіці відстань від центру до найвіддаленіших районів лише 300—350 км127. Проте парламент нічого спільного з малочисельністю парламентарів не має. Згідно з Конституцією Сейм складається із представників народу— 141 члена (ст. 5її)т. Конституція Латвійської Республіки129 закріплює: Сейм складається із ста народних представників (ст. 5). Конституція Естонської Республіки (ст. 60) визначає: в Державні Збори входить 101 депутат130. А чисельність населення в Естонії — лише 1 млн 400 тис. чоловік.

Верховна Рада України IV скликання (2002—2006 рр.) обрана в конституційному складі, визначеному чинним Основним Законом (ст. 76) — 450 народних депутатів України. Вибори проводилися на основі Конституції України і Закону України «Про вибори народних депутатів України», прийнятого парламентом 18 жовтня 2001 р.ш

Відповідно до ст. 1 Закону 225 депутатів обиралися за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі і стільки ж — 225 депутатів обирались за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах.

82


Конституція України (ст. 76) закріплює перелік вимог, яким повинен відповідати народний депутат України. Насамперед він повинен бути громадянином України. Друга умова відноситься до віку: на день виборів депутат повинен досягти 21 року. Третя умова полягає в тому, що депутатом може бути громадянин, який має право голосу. І нарешті, четверта умова зводиться до проживання в Україні протягом останніх п'яти років.

Конституційно встановлено обмеження: до Верховної Ради України не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією України, Законом України «Про статус народного депутата України»132, іншими законами України, Регламентом Верховної Ради України.

До найважливіших конституційних основ діяльності парламентаріїв відносяться чітке і суворе встановлення про здійснення повноважень народними депутатами України на постійній основі. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі. Конституція України чітко проголосила принцип несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Причому, на конституційному рівні передбачається необхідність закону, який би установлював вимоги щодо даного принципу (ст. 78).

Поряд із наведеним Конституція України містить також спеціальне правило: у разі невиконання вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі закону та рішення суду (ст. 81).

Характерним і важливим положенням Конституції України є закріплення на рівні Основного Закону (ст. 79) тексту присяги, яку складають народні депутати перед Верховною Радою України. Причому конституційна норма передбачає і суворий наслідок відмови депутата скласти присягу — втрату депутатського мандата. Значення присяги полягає також у тому, що з моменту її складення починаються повноваження народних депутатів України.

До конституційних основ належить також гарантія депутатської недоторканності, яка встановлюється правилом ст. 80. Відповідно до вказаної статті народні депутати не несуть юридичної відповз


ІІІ

 відальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп. Без згоди Верховної Ради України народні депутати України не можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Світова теорія і практика парламентаризму передала XXI століттю цілий комплекс проблем, які на протязі віків привертають велику увагу видатних мислителів та вчених, але, не дивлячись на це, багато в чому і нині залишаються невирішеними, гостродиску-сійними. Серед них — структура парламенту, питання про переваги і недоліки однопалатності і двопалатності (бікамералізму), яке уже декілька поколінь дослідників державності відносять до найбільш спірних у науці конституційного права. Підкреслимо при цьому, що автори праць, опублікованих у кінці XX ст., прогнозують дискусійність розглядуваної проблеми і на перспективу133.

Для української юридичної науки питання — однопалатний чи двопалатний парламент — значною мірою нове. Воно було предметом обговорення в контексті підготовки проекту Конституції України 1996 р., викликаючи дискусії, нерідко — напружені спори. В формалізованому вигляді це виражалось у тому, що в процесі конституційно-підготовчої роботи були розроблені різні моделі: одні передбачали однопалатність, інші — двопалатність.

Наведена обставина — не випадкова. Вона деякою мірою віддзеркалює особливість досліджуваної проблеми, рельєфно вираженої ще у працях теоретиків державознавства кінця XIX — початку XX ст. їх характеризує відсутність спільної думки щодо структури загальнодержавного представницького органу, протилежність точок зору щодо парламентської структури.

Продовження і поглиблення наукових розробок структури українського парламенту — важливе і актуальне завдання вітчизняного корпусу конституціоналістів. Необхідність виключної уваги даній проблематиці в умовах сьогодення диктується тим, що, незважаючи на конституювання Верховної Ради України чинною Конституцією України однопалатним парламентом, ідея бікамералізму не зникла. Вона абсолютно чітко проводилась Президентом України Л.Д. Кучмою134.

Формалізована втілення розглядуване питання одержало в Указі Президента України від 15 січня 2000 р. «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою»135. Серед інших

84


питань, які згідно з названим актом виносилися на всенародне волевиявлення, було питання про створення двопалатного парламенту та внесення відповідних змін у Конституцію Укргіїни і виборче законодавство. За результатами всеукраїнського референдуму дане питання мало позитивне рішення.

Загальна історико-теоретична характери етика парламентської структури потребує звернення до праць досліднкжів цієї складної матерії.

Прибічники двопалатності на початку XX ст. обгрунтували доцільність другої палати, яка одержала назву верхньої (сенату), необхідністю забезпечення представництва аристократії. «Монархія і демократія, — писав А. Менгер, — в протилежність завжди обережній аристократії, в однаковій мірі схильні до зайвої квапливості і навіть необачності: перша — тому, що вона дуже часто керується особистими впливами і цілями, друга — тому, що маси лише важко можуть розмірковувати і завжди дуже легко впадають у крайнощі. Тому доцільно наділити законодавчою роботою дві палати: виборну, яка стане вираженням демократичних течій, і аристократичну палату, що складатиметься не із неробів, а із дійсно кращих членів держави»136.

Іншим поширеним обгрунтуванням на користь створення біка-меральних загальнонаціональних представницьких органів називалася необхідність отримання радикалізму нижньої палати137.

Залежно від цілей створення верхніх палат науковці висували пропозиції щодо їх складу. Так, Дж. Мілль писав: «Якщо одна палата представляє народне почуття, то друга має представляти особисту заслугу... Якщо одна із них — народна палата, то друга повинна бути палатою державних людей, радою, що складається із громадських діячів, які займали будь-яку важливу політичну посаду або виконували якісь важливі політичні функції»138.

На окрему увагу заслуговує концепція А. Есмена. її сутність акумулює положення: «Розподіл законодавчого корпусу на дві палати має за мету насамперед послабити активну силу законодавчої влади, яка надзвичайно велика... Деспотія законодавчих зборів, як показав досвід, такою же мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або Диктаторів. Найкращим засобом уникнути цієї небезпеки є, очевидно, розподіл законодавчого корпусу на дві палата. Завдяки цьому, законодавча влада губить разом із єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути, тобто рівною решті влад»139.

85


Таким чином, А. Есмен століття назад вбачав необхідність біка-меральності тоді, коли законодавча влада є всемогутньою, підвищується над рештою гілок влади. Висновок ученого, тим самим, аргументується необхідністю стримання всевладної, сильної законодавчої влади, деспотичної щодо виконавчої і судової гілок влади, яка, за його словами, шляхом прийняття законів може керувати на свій розсуд діяльністю інших видів влади з усіх питань, безпосередньо не встановлених писаною конституцією140.

Екстраполюючи наведені висновки на нинішні реальності України, цілком достатньо обмежитись констатацією їхньої безпідставності. Становище Верховної Ради України і де-юре, і де-факто не має нічого спільного з всевладдям законодавчої гілки столітньої давнини. Воно протилежне моделі, щодо якої бікамералізм уважався доцільним та конструктивним, тому що в Україні величезна влада знаходиться в руках Президента України, а повноваження Верховної Ради України обмежені як конституційно, так і практично.

Ретроспектива питання полягає в тому, що в минулому більшість країн світу мала двопалатні парламенти. Нині двопалатні парламенти існують в Англії, Італії, США, Франції, Швейцарії, Бразилії, Росії та в інших країнах. Причому, в сучасних державах два види бікамералізму: двопалатні парламенти федеративних держав і двопалатні парламенти унітарних держав.

Двопалатні легіслатури федерацій утворюються як інструмент забезпечення представництва інтересів суб'єктів федерації через одну із палат (Росія, Австрія, Індія, Німеччина тощо).

Поряд із федераціями двопалатність має місце також у деяких унітарних державах (Японія, Польща, Білорусь, Казахстан, Киргизстан, інші). Бікамеральність в унітарних країнах, як правило, аргументується тим, що вона деяким чином підтримує рівновагу інтересів і сил усередині представницького органу, стримуючи законодавчу владу, а також, на думку деяких, забезпечує більш відповідальну і добротну роботу над законопроектами (помилки однієї палати можуть бути виправлені іншою).

Однак деякі учені-державознавці сходяться на тому, що двопалатність, як правило, визначається необхідною для федеративних держав, де верхня палата представляє суб'єктів федерації і відстоює їхні інтереси. А щодо унітарних країн, то бікамералізм тут не має під собою належного підґрунтя. Навпаки, двопалатності притаманні негативні наслідки: вона призводить до обмеження прав ниж-


ньої палати; «роздвоює» представництво; розпорошує, ускладнює, зволікає законодавчий процес. Верхня палата частіше всього є більш консервативною, порівняно з нижньою. Двопалатність неспроможна на оперативне прийняття необхідного суспільству закону, якщо верхня палата в силу консервативного складу, стримує цей процес141.

Переконливу аргументацію нісенітниці і навіть реакційності бікамералізму дав С. Кріппс: «Якщо ми хочемо досягти ефективної демократії, то абсолютно неможливо мати дві палати, що ділять суверенітет держави. Друга палата є або представницькою — в цьому разі вона не що інше, як дублікат першої палати, або вона не представляє народ в цілому — в такому разі вона не повинна мати місця в дійсно демократичному парламенті»142.

Процес підготовки і прийняття Конституції України 1996 р. позначився наявністю різних думок щодо структури Верховної Ради України. Слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії конституційного процесу, коли проект Основного Закону доопрацьовувався в парламенті, а також під час його розгляду на сесії Верховної Ради України і прийняття Конституції України було відкинуто бікамералізм, сконструйований президентським варіантом проекту Конституції України. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту завершилася побудовою за новою Конституцією України однопалатної Верховної Ради України. З позицій становлення і розвитку парламентаризму в умовах України однопалатний орган народного представництва є більш бажаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цього інституту могла би виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізувати в розглядуваному контексті світовий досвід конституційної правотворчості і практики побудови парламентів. Він свідчить, що негативні сторони двопалатності, виявлені теоретиками державності, а також сформульовані ними висновки значною мірою гармонізують із тенденціями розвитку бікамералізму, які склалися після Другої світової війни. Це передусім відмова від верхніх палат, що відбулася у деяких країнах світу, де замість бікамеральних створені однопалатні парламенти143.

У Новій Зеландії в 1950 р. ліквідовано Законодавчу Раду парламенту; Конституція Данії 1953 р. інституювала однопалатний Фоль-

87


кетинг; в 1971 р. скасовано верхню палату шведського Риксдагу. Конституція Португалії 1976 р. передбачає однопалатну Асамблею Республіки, відмовившись від верхньої палати. Аналогічне явище характерне для Греції. Чинна Конституція 1975 р. закріплює однопалатний Парламент.

Важливо відзначити, що прибічники бікамералізму в Україні чомусь не оперуюгь наведеним досвідом конституційної правотвор-чості. Заперечення бікамералізму в Україні викликано також другою негативною тенденцією його функціонування, що склалась у деяких країнах. Вона є відносно новою. Йдеться про абсолютно чітко окреслену лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламенту політиці президентів та урядів (Франція, Німеччина, деякі пострадянські республіки тощо). Зазначимо, що дана тенденція так само, як і розглядувана вище, часто не згадується або замовчується при розгляді питання щодо структури Верховної Ради України.

Становище верхньої палати як інструменту виконавчої влади дуже рельєфно віддзеркалює Конституція Франції 1958 р. Створення другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати всередині парламенту механізм, який би протистояв Національним Зборам, слугував знаряддям боротьби в руках Президента та уряду проти нижньої палати144.

Конституційно закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 фіксує, що кожний законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прийняття ідентичного тексту («законодавчий човник»). Якщо ж палати не дійдуть згоди, прем'єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки нового тексту з спірних питань. За умови, коли комісії не вдається прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з передбаченою процедурою, уряд після нового читання в обох палатах може вимагати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови всередині парламенту структури, яка протистояла б Національним Зборам. Творці П'ятої республіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі, щоб гальмувати прийняття не бажаних їй законопроектів. Водночас він виступає інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.


Якщо рішення Сенату не потрібне урядові, він уводить узгод-ясувальну процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прийняти це бажані урядові законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу на долю закону: право президента зажадати повторного розгляду закону парламентом (ст. 10); право президента та прем'єр-міністра звертатися до Конституційної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61, 62).

Верхня палата конституційно може бути механізмом реалізації інтересів уряду також шляхом прийняття нею законів, оминаючи нижню палату. Такий варіант гарантує Конституція ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня палата — Бундесрат може прийняти закон в обхід нижньої палати — Бундестагу.

Крім наведених мотивів, надзвичайно важливо, на цьому слід загострити увагу, те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент, останній не розглядається як раціональний і непорушний у разі надзвичайних умов. За таких обставин бікамеральний парламент Німеччини трансформується в однопалатний орган. Важливо зазначити, що відмова за визначених умов від однопалатного парламенту має конституційне закріплення. Основний Закон ФРН цілком чітко і недвозначно встановлює: коли ситуація вимагає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат скликати неможливо, парламентські повноваження надаються Загальному комітету (ст. 115-а(1), 115-а(2)). Загальний комітет формується завчасно відповідно до ст. 53-а(1) із депутатів Бундестагу та членів Бунгдесрату обома палатами парламенту.

Досвід Німеччини зовсім не зайвий для України через труднощі, яких зазнає республіка у перехідний період, складні і важкі умови життєдіяльності суспільства та держави.

А що ж молоді суверенні держави, котрі створені на теренах колишнього Союзу РСР? Спочатку конституції н«вих країн закріпляли однопалатні органи законодавчої влади, крім Російської Федерації, де двопалатність зумовлена класичною основою — федеративним устроєм. Проте вже через 2—3 роки у деяких молодих суверенних країнах становище радикально змінилося. Республіки Казахстан, Білорусь, Киргизстан відмовилися від однопалатності і сприйняли бікамералізм.

Системний аналіз змін, що відбулися у названих республіках, на нашу думку, дає достатні підстави зробити висновок про прямий

89

та тісний зв'язок (вплив) між тенденцією посилення влади прези-дентури в механізмі поділу влади і реформуванням однопалатних парламентів у двопалатні. Подібна еволюція парламентської структури втілює і віддзеркалює той факт, що введення бікамералізму здійснюється під впливом (тиском) виконавчої влади в особі глави держави. Порівняльно-правовий аналіз конституційного регулювання відносин у системі поділу влади абсолютно рельєфно показує органічний зв'язок між тенденцією зростання ролі президенту-ри в державному механізмі і впровадженням бікамералізму. Даний висновок насамперед аргументується змінами основних законів структурного характеру.

Конституція Республіки Казахстан 1993 р.145 закріплювала однопалатну Верховну Раду. Стрімке нарощування елементів трансформування інституту президента у надвладу кардинально змінило організацію державної влади, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну Верховну Раду та інституюва-ла інший орган — парламент, що складається з двох палат: Сенату і Мажилісу. Водночас переглянута і структура Конституції, яка чітко віддзеркалює тенденцію посилення виконавчої влади за рахунок послаблення представницького органу народу. Якщо Конституція 1993 р. «відкривала» розділ III «Держава, її органи і інститути» главою 12 «Верховна Рада», за якою йшла глава 13 «Президент», то Конституція 1995 р.146 відкинула наведену послідовність. Даний акт конституює систему поділу влади, починаючи з розділу III «Президент». Парламенту ж відведено розділ IV.

Надалі тотожні процеси відбулись у республіці Білорусь. Конституція 1994 р.147 закріплювала однопалатну Верховну Раду, яка визначалась найвищим представницьким постійно діючим і єдиним законодавчим органом державної влади (сг. 79). Провідне місце Верховної Ради в системі державної влади Білорусі з точки зору структури Основного Закону виражалося в тому, що розділ «Законодавча, виконавча і судова влада» розпочинався главою «Верховна Рада Республіки Білорусь». Конституція 1996 р.148 радикально змінила статус загальнодержавного представницького органу, його структуру, найменуванЕія. Основний Закон конституював парламент — Національні Збори, відмовившись від назви «Верховна Рада». Замість однопалатного Конституція встановила двопалатний парламент, який складається із Палати представників і Ради

90


Республіки (ст. 90). Зниження ролі органу народного представництва порівняно з Конституцією 1994 р. визначає насамперед чергове місце парламенту в структурі Конституції 1996 р. Розділ «Президент. Парламент. Уряд. Суд» розпочинається главою «Президент Республіки Білорусь». Парламент тепер переміщений з першого на друге місце (гл. 4).

Конституція Киргизької Республіки 1993 р.149 інституювала Президента таким чином, що він зайняв перше місце у системі поділу влади (гл. 3). Вищий представницький орган — Жогорку Кенеш за черговістю у тексті Основного Закону був наступним після Президента (гл. 4). Однак тенденція посилення президентури конституційно закріплена шляхом змін і доповнень Основного Закону 1996 р.150, які водночас відкинули однопалатний Жогорку Кенеш і сконструювали його бікамеральним (ст. 54). Нині він складається із двох палат: Законодавчих зборів, що обираються із 35 депутатів на основі представництва інтересів всього населення республіки і Зборів народних представників у складі 70 депутатів, що обираються на основі представництва територіальних інтересів.

Х#ча глава, присвячена Президенту, структурно очолювала глави, що закріплювали організацію державної влади, ще в тексті Конституції 1993 р., однак із введенням двопалатності в 1996 р. інститут, який нас цікавить, радикально змінився. Конституційно-правовий статус Президента надзвичайно посилився. Це втілює ст. 42, яка «відкриває» главу «Президент» і нормативно закріплює визначення Президента. Порівняно з первинною редакцією ст. 42, що містилась в Конституції 1993 р., нині доповнюється деякими елементами, яких у попередньому визначенні Президента не було. Чинна редакція характеризує Президента як главу держави і найвищу посадову особу Киргизької Республіки, символ єдності народу і державної влади, гарант Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Президент визначає основні напрямки внутрішньої і зовнішньої політики, приймає заходи по охороні суверенітету і територіальної цілісності Киргизстану, забезпечує єдність і спадкоємність державної влади, узгоджене функціонування і взаємодію Державних органів, їхню відповідальність перед народом.

На відміну від первинної редакції Конституції 1993 р. введення Двопалатності позначилося наділенням Президента масштабним комплексом повноважень у законодавчій сфері, могутніми важелями впливу (тиску) на Жогорку Кенеш в цілому або палати.

91


В результаті конституційної реформи Основний Закон закріпив інститут делегованого законодавства. Згідно зі ст. 68 Палати Жо-горку Кенеш можуть делегувати свої законодавчі повноваження Президенту на строк до одного року. Водночас названа стаття закріплює, що законодавчі повноваження переходять до Президента у разі розпуску палат Жогорку Канеш. Вони здійснюються Президентом шляхом видання указів, які мають силу закону.

Могутнім важелем не тільки впливу на парламентську діяльність, а й на саме існування Жогорку Кенеш є президентське право розпуску парламенту. Підкреслимо, що саме запозичення бікамераль-ності супроводжувалося конституційним розширенням прав і можливостей Президента щодо розпуску парламента чи його палат. Якщо в первинній редакції Конституція 1993 р. передбачала лише одну підставу для дострокового розпуску вищого представницького органу, а саме — за результатами загальнонародного референдуму (ст. 46), то змінений Основний Закон надзвичайно загострює становище парламенту. Він передбачає право Президента достроково розпустити Законодавчі збори, чи Збори народних представників, чи водночас обидві палати Жогорку Кенеша (ст. 63). Конституційно формулюються такі підстави розпуску парламенту або палат: 1) за результатами референдуму; 2) у разі трьохразової відмови дати згоду на призначення Прем'єр-міністра; 3) іншої кризи, викликаної протиріччями між палатами Жогорку Кенеша, однією або обома палатами й іншими гілками державної влади.

Сконструйована конституційна модель розпуску парламенту (палат) потенційко загрожує існуванню вищого представницького органу, зумовлює його залежність від Президента, який підноситься над парламентом.

Проведений аналіз, що виявляє наявність найтіснішого зв'язку між тенденцією посилення президентури за рахунок послаблення ролі парламенту і зменшення його значення в державному механізмі та впровадженням бікамералізму, в загальних рисах має багато спільного з відповідними процесами інших країн.

Конституція Казахстану 1995 р., Конституція Білорусі 1996 р. прямо наділяють президентів повноваженнями у сфері парламентських прерогатив. По-перше, шляхом введення інституту делегованого законодавства. Звернемо увагу, що це питання вирішується за ініціативою президентів. Згідно з п. 4 ст. 53 Конституції Казахстану Парламент на сумісному засіданні палат за ініціативою Пре-

92


зидента двома третинами голосів управі делегувати йому законодавчі повноваження на строк до одного року. Уданому разі Президент видає закони (ст. 45). Інший інструмент первинного регулювання супільних відносин главою держави передбачає п. 2 ст. 61 Конституції. Вона закріплює президентське право визначати пріоритетність та невідкладність розгляду законопроектів, внаслідок чого парламент зобов'язаний розглянути їх у місячний строк після внесення. У разі невиконання даної вимоги Президент управі видавати укази, що мають силу закону.

Подібні механізми прямого регулювання суспільних відносин Президентом конструює Конституція Білорусі 1996 р. Вона впроваджує делеговане законодавство. При цьому ініціатором конституційно визначається Президент. За його пропозицією законом, прийнятим більшістю не менше трьох п'ятих голосів від повного складу палат, Президенту можуть делегуватися законодавчі повноваження на видання декретів, що мають силу закону (ст. 101). Причому строк даного повноваження Конституція не визначає.

Другий спосіб здійснення Президентом законодавчої функції також передбачає видання декретів, що мають силу закону. Вони видаються відповідно до ст. 101 за умови необхідності та невідкладності і на протязі п'яти днів повинні розглядатися Палатою представників, а потім Сенатом, засідання яких спеціально скликаються Президентом. Названі декрети зберігають силу, якщо вони не відмінені палатами.

Отже, впровадження бікамеральності супроводжується створенням конституційних механізмів безпосереднього первинного нормативного регулювання суспільних відносин одноосібними органами — президентами. Тим самим; змінюється, порушується принцип поділу влади, оскільки президентура виконує парламентську функцію.

Президентура одержала могутні важелі не тільки впливу на парламентську діяльність, а й на саме існування парламентів завдяки жорсткій модифікації інституту розпуску парламентів (палат), суть якої полягає у відкритті виконавчій владі надзвичайно широких можливостей для ліквідації вищих представницьких органів народу шляхом їхнього розпуску. Підтвердимо викладене посилання на Конституцію Казахстану. Президент Казахстану вправі розпустити Парламент у випадках: вираження Парламентом вотуму недовіри Уряду; двохразової відмови на призначення Прем'єр-міністра;

93


політичної кризи внаслідок неподоланих розбіжностей між палатами парламенту або парламентом та іншими гілками державної влади (ст. 63).

Новітні конституції пострадянських держав, які впроваджують бікамералізм, як це не дивно, сприйняли розглядувану вище антидемократичну тенденцію розвитку двопалатних парламентів, суть якої в підкоренні верхньої палати другій гілці влади (Франція, ФРН).

Чинні конституційні моделі законодавчої влади переконливо підтверджують наявність наведеного запозичення. В Основному Законі Республіки Казахстан 1995 р. верхня палата заснованого ним двопалатного представницького органу замість попереднього однопалатного змодельована таким чином, що Сенат є потужною перешкодою на шляху прийняття схваленого нижньою палатою (Мажилісом) законопроекту. Це досягається передбаченими Конституцією процедурними нормами, що забезпечують дійсну перевагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4 ст. 61 законопроект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від загального складу Сенату, то він стає законом і протягом десяти днів передається на підпис Президентові. У разі ж його відхилення проект повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою, тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до Сенату для обговорення і голосування. Повторно відхилений проект закону не може бути знову внесений у період роботи тієї самої сесії. Таким чином верхня палата є механізмом послаблення нижньої палати.

Водночас сенат виступає знаряддям виконавчої влади в проведенні її політики. Бікамеральність, як свідчить аналіз її модифікацій, не сприяє прискоренню законодавчого процесу, оскільки законопроект, прийнятий однією палатою, передається в іншу палату. Якщо остання його не схвалює, процедура затягується. Крім зволікання, можливе навіть блокування прийняття закону, в якому не зацікавлені органи виконавчої гілки.

Досліджувані негативні тенденції і явища чітко і всебічно віддзеркалює модифікація законодавчого процесу, сконструйована білоруською Конституцією 1996 р.

94


Загальне правило полягає в тому, що законопроект стає зако-" ном, якщо він приймається Палатою представників і схвалюється Сенатом більшістю від певного складу кожної палати. Законопроекти, прийняті Палатою представників, у п'ятиденний строк передаються в Сенат, який має розглянути його у строк, що не перевищує двадцяти днів. Закон уважається схваленим, якщо за нього проголосувала більшість від певного складу Сенату, або, якщо на протязі двадцяти днів, а коли законопроект терміновий — десяти днів із дня внесення він не був розглянутий Сенатом. Уразі відхилення законопроекту Сенатом палати можуть створити узгоджу-вальну комісію, яка формується на паритетній основі для подолання розбіжностей, що виникають.

Текст законопроекту, вироблений узгоджувальною комісією, представляється на схвалення обох палат.

Якщо ж узгоджувальна комісія не приймає узгоджувальний текст законопроекту, Президент або за його дорученням Уряд можуть вимагати, що Палата представників прийняла остаточне рішення. В такому разі закон вважається прийнятим за умови, коли за нього проголосувало не менш ніж три п'ятих від певного складу Палати представників.

Закон, прийнятий Палатою представників і схвалений Сенатом, або прийнятий Палатою представників у порядку, наведеному вище, представляється в десятиденний строк Президенту на підпис. Президент підписує закон на протязі двотижневого строку.

За умови незгоди з текстом закону Президент повертає його зі своїми зауваженнями в Палату представників, яка повинна його розглянути на протязі тридцяти днів. Якщо вона приймає закон більшістю в дві третини голосів, він направляється Сенату у п'ятиденний строк. Сенат має також повторно розглянути закон в двад-цятиденний строк. Закон вважається прийнятим, якщо він схвалений не менш ніж двома третинами голосів від повного складу Сенату. Після подолання президентського вето обома палатами Президент підписує закон в п'ятиденний строк.

Наведена модель бікамеральної законотворчості надзвичайно ускладнює процедуру прийняття закону, не сприяє динамізації законодавчої діяльності парламенту, розпорошує законодавчий орган як цілісне утворення, що має чітке соціальне призначення — законодавче регулювання відносин, що складаються в суспільстві.

95


Розглядуваний нами новітній бікамералізм, на жаль, запозичив інші негативні ознаки двопалатності, що виникли в деяких державах раніше. Зупинимось на характеристиці різних способів легітимації палат, що істотно доповнює важелі впливу виконавчої влади на сенаторів, використання верхньої палати як знаряддя проведення рішень президентів та урядів, приниження ролі нижньої палати.

Відповідно до ст. 50 Конституції Казахстану до Сенату входять депутати, які обираються по два представники від кожної області, міста республіканського підпорядкування і столиці республіки. Сімох депутатів Сенату, крім того, призначає Президент. Спосіб створення нижньої палати кардинально відрізняється від наведеного вище. Депутати Мажилісу (67 депутатів) обираються за одномандатними територіальними виборчими округами. Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату містить в собі потенційні можливості для Еіикористання його Президентом та урядом з метою проведення у парламенті Казахстану своїх інтересів.

Антидемократична тенденція ущімлення бікамералізмом повноважень нижньої палати і надзвичайного ускладнення та зволікання процедури розгляду і прийняття законів була закріплена Конституцією Казахстану 1995 р., а роком пізніше одержала втілення також у Конституції Республіки Білорусь 1996 р. Водночас названий Основний Закон вводить такий інструмент обмеження Сенатом Палати представників, як різний порядок легітимації палат. Палата представників у складі 110 депутатів згідно зі ст. 91 Конституції обирається на засадах загального, вільного, рівного, прямого виборчого гсрава при таємному голосуванні. Сенат, який визначається палатою територіального представництва, формується наступним чином. Від кожної області та міста Мінська в Сенат входить по дев'ять сенаторів. Шість сенаторів від кожної області та міста Мінська обираються таємним голосуванням на засіданнях депутатів місцевих рад депутатів базового рівня кожної області та міста Мінська. Одна третина сенаторів призначається Президентом Республіки Білорусь. Конституція проголошує, що особи, які раніше займали пост Президента, є сенаторами пожиттєво, якщо вони від нього не відмовляються.

Зазначений механізм формування верхньої палати викликає заперечення. Він забезпечує склад сенату, який потенційно гарантує вплив, а то й тиск на них із боку президента з метою проведення через парламент своєї політики. Різко негативно слід оцінити при-

96


значення сенаторів президентом. Як пише В.Є. Чиркін, воно підриває принцип поділу влади, є недемократичним за своєю суттю, оскільки глава держави частину корпусу формує на свій розсуд151.

Усупереч негативним тенденціям світової конституційної законотворчості, що характеризують післявоєнний та новітній бікаме-ралізм, президентура намагалася впровадити його і в Україні. У формалізованому вигляді це втілювалось у деяких проектах нової Конституції, у тому числі й тих, що виходили з Конституційної комісії. Особливо наполегливо ідея двопалатного парламенту насаджувалася виконавчою владою у зв'язку з проектом Основного Закону в редакції 24 лютого 1996 р. Офіційно це був проект Конституційної комісії, але назва «президентський», що утвердилася в періодичній пресі та виступах народних депутатів, відбивала той факт, що з точки зору складу Конституційної комі сії перевага була на боці Президента. Ця обставина, так само, як і те, що Президент був співголовою Конституційної комісії, цілком закономірно екстраполювалася на зміст проекту Основного Закону, який вибудовував конституційно-правовий статус, з одного боку, всевладного глави держави, а з іншого — безпорадного, безвладного бікаме-рального парламенту.

Парламент — Національні Збори, фіксувала ст. 72 названого проекту Конституції, складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату. Проект передбачав гарантії примату верхньої палати над нижньою, багато в чому аналогічні конституціям держав, аналіз яких зроблено вище. їхня сукупність загрожувала зруйнуванням законодавчого органу як цілісного, єдиного утворення. Сенат моделювався механізмом, який забезпечував неможливість подолання парламентом політики Президента України і Кабінету Міністрів України, що в умовах і без того слабкого українського парламентаризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало антидемократичну спрямованість.

Двопалатні Національні Збори, усередині яких — Сенат, прямо і опосередковано зазнавав впливу, а то й зовсім був підпорядкований виконавчій владі, з точки зору прогнозу розвитку парламентських інститутів в Україні були би неприйнятні і навіть небезпечні. Зроблений висновок із точки зору світового досвіду аргументується наявністю негативних тенденцій і недоліків, властивих бікаме-ральним парламентам багатьох країн.

97


Заперечуючи авторам, які сповідують бікамералізм в Україні, важливо і необхідно зупинитися на внутрішніх умовах та передумовах, які могли б створити сприятливий грунт для збільшення шкідливих наслідків у разі реалізації ідеї про застосування двопалатного парламенту. В такому сенсі на спеціальну увагу заслуговує аспект співвідношення першої і другої гілок влади, який у досліджуваному контексті переважно оминається. Зміст і спрямованість цих відносин переконливо засвідчують і підтверджують, що на нашому грунті двопалатний парламент був би випробуваним знаряддям натиску виконавчої влади на національний представницький орган, перетворення його на безвільне і безпорадне утворення. Така перспектива гарантувалася не тільки нормами президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох років, які передували прийняттю нової Конституції України. А після прийняття чинного Основного Закону і Верховна Рада України, і Президент України зберегли свої повноваження, вибори нових органів не проводилися. Еволюція відносин між Верховною Радою України і Президентом України була позначена зростанням драматизму парламентських інститутів.

Починаючи з 1992 р., Президент України і Кабінет Міністрів України постійно в різних формах вимагали делегувати їм частину законодавчих повноважень, імманентно притаманних Верховній Раді України та закріплених за нею конституційно. При цьому виконавча влада неодмінно досягала своєї мети, але позитивного ефекту це не мало. Однак наступальність, натиск виконавчої влади зростали. Слід наголосити, іцо саме ця спрямованість другої гілки була причиною появи такого антиконституційного акта, яким був Конституційний Договір, укладений між Верховною Радою України і Президентом України, на порушення Основного Закону і піднесений над ним152.

У контексті заперечення бікамералізму оперування Конституційним Договором винятково значуще і на цьому слід наголосити. Адже аналогу згаданому акту в країнах світу немає. Конституційний Договір уособлює не тільки безпрецедентне вилучення у представницького органу нар оду (сторони договору) закріплених за ним Основним Законом загальновизнаних світом прерогатив та наділення Президента (другої сторони) величезною компетенцією, що включає сфери всіх трьох гілок влади. Договір містив руйнівний

98


потенціал знекровлення парламентських інститутів не тільки на час його дії. Негативні наслідки цього антиконституційного акта поширюються і на перспективу. Верхня палата Національних зборів, за ідеєю розробників президентського проекту Основного Закону, мала бути знаряддям, яке перешкоджало б укоріненню парламентаризму також в умовах дії нової Конституції України. Зміцнілі і сформовані стійкі важелі послаблення законодавчої влади виконавчими структурами, сформована антидемократична тенденція приниження ролі Верховної Ради України в механізмі держави і зростання за її рахунок інституту президента — ці передумови були добре підготовленим грунтом, щоб запровадження бікамералізму насамперед слугувало виконавчій владі для реалізації нею своєї політики шляхом використання Сенату, оскільки конституційні формули гарантували його підпорядкування лінії Президента України і Кабінету Міністрів України. Намічене рішення, таким чином, реально загрожувало становленню і розвиткові українського парламентаризму, поза яким не могло бути розвитку свободи особи і свободи суспільства.

Важливо зазначити, що ідея бікамералізму щодо специфічних умов і конкретних реалій України була відкинута Міжнародним юридичним форумом «Нова Конституція України — шлях до утвердження української державності» (січень 1996 р.), про що доповідалося народним депутатам на сесії Верховної Ради України. Негативне ставлення до проблеми, яка нас цікавить, виражалося також в інших формах («круглі столи», семінари, прес-конференції, публікації).

Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорення його на сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в новому Основному Законі український парламент однопалатним органом, конституційний склад якого — 450 народних депутатів України.

Постконституційний період переконливо засвідчив, що і в умовах Основного Закону України 1996 р. вшсонавча гілка влади зазіхає на парламентські прерогативи насамперед шляхом широкого вторгнення в законодавчу сферу Верховної Ради України. Більше того, порівняно з попередніми роками, після прийняття чинного Основного Закону вплив (тиск) Президента України на законодавчу владу не тільки не послабився, а надзвичайно посилився. Це дося-

99


гається як за рахунок більш широкого використання інструментів, відомих доконституційному періоду, так і завдяки застосуванню нових важелів, гарантованих чинним Основним Законом.

Щодо першого, то це — розширення практики застосування Президентом України права вето на прийняті парламентом закони, що за певних умов перетворює главу держави в домінантний орган, який остаточно вирішує долю закону, перетворюючи його в юридичне ніщо, тим самим перекреслюючи роботу законодавчої влади та її результати, формалізовані в прийнятих законах.

У доповнення до зазначеного, в постконституційний час втручання Президента України в парламентську сферу досягло небачених раніше масштабів також завдяки застосуванню нових засобів. Це, по-перше, на.цто інтенсивне використання передбаченого п. 4 Перехідних положень Конституції України права видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами. Про масштабність обсягу указної нормотворчості на підставі п. 4 Перехідних положень Конституції України красномовно свідчить те, що на протязі останнього року дії зазначеного правила (друге півріччя 1998 р. — перше півріччя 1999 р.) Президевт України видав 140 указів. Обмежуючись в цьому зв'язку лише аспектом взаємовідносин Верховної Ради України і Президента України, зазначимо, що надмірність указної нормотворчості негатиЕно впливає на роботу Верховної Ради України, оскільки парламент змушений витрачати багато часу внаслідок видання указів. Як зазначав Голова Верховної Ради III скликання О.М. Ткаченко, частину указів видано з порушенням Конституції України, мало опрацьовано, без належного обгрунтування, і, як свідчить аналіз, здійснений парламентськими комітетами, вони швидше можуть завдати шкоди державі, аніж принести користь153.

Інший засіб впливу Президента України на законодавчу діяльність Верховної Ради України, невідомий доконституційному періоду, пов'язується з Конституційним Судом, який в Україні вперше було сформовано тільки після прийняття Конституції України 1996 р. Із введенням названої інституції в законодавчому процесі з'явилися невідомі раніше відносини і наслідки. Передусім зупинимося на відносинах, які виникають на базі реалізації Президентом України свого конституційного права на звернення в Конституційний Суд України з питань про відповідність Конституції України законів, інших правових актів Верховної Ради України (ст. 150). Дана нор-

100


І

 ма трансформується в практику. Підкреслимо, що зазначене поширюється також на закони, щодо яких Верховна Рада України подолала президентське вето, після чого вони набрали чинності. Виокремимо закон, спрямований на захист соціальних прав майже всього населення України, — про тимчасову заборону підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги і тарифів на проїзд у громадському транспорті. Конституційний Суд України визнав його таким, що не відповідає Конституції України. Рішення Конституційного Суду України згідно зі ст. 150 Основного Закону є остаточним. Тим самим, остаточно долю прийнятого Верховною Радою України закону навіть після складної, напруженої та тривалої процедури подолання народними депутатами вето Президента України на названий закон, вирішував не парламент, а Конституційний Суд України за зверненням Президента України.

Осмислюючи проблему структури українського парламенту в контексті сучасних реалій, необхідно чітко відповісти на запитання щодо суб'єктів, що ініціюють впровадження двопалатності.

Як вище зазначалося, лінія на побудову бікамерального парламенту проводилася президентурою у період підготовки Конституції України 1996 р. Зазначимо, що в постконституцшний час принцип двопалатності знову ініціюється виконавчою владою.

Прослідкуємо лініїо Президента України, виражену у його виступах. У листопаді 1998 р. Президент України висловив думку, що, коли Верховна Рада України неспроможна сформувати у своєму складі більшість, то вона повинна або розпуститися, або передавати законодавчі права Президенту України чи Кабінету Міністрів України154.

На прес-конференції з журналістами регіональних засобів масової інформації (грудень 1998 р.) Л.Д. Кучма сказав, що Україні потрібен двопалатний парламент155. Про повернення до ідеї двопалатності говорилось у виступі Президента України на Загальнонаціональному форумі єднання демократичних сил (березень 1999 р.)156 тощо.

Отже, є достатні підстави, що здійснений аналіз модифікацій бікамеральності показує, що їй властиві великі недоліки, навіть бар'єри у здійсненні парламентом притаманної йому функції прийняття законів. Двопалатність не тільки не динамізує, а нерідко ускладнює, а то й перешкоджає оперативному створенню необхідного законодавчого забезпечення розвитку відповідних суспільних відно-

101


син. Звідси — безпідставність аргументації прибічників сенату, які вбачають у ньому інструмент прискорення законодавчої діяльності та підвищення якості законів.

Двопалатність виступає знаряддям посилення ролі президенту-ри в державному механізмі і послаблення ролі представницького органу народу. Заперечення бікамералізму, зрозуміло, не означає відсутності недоліків у законодавчій діяльності однопалатної Верховної Ради України. Проте їх усунення, динамізація законодавчого процесу можливі і необхідні поза переглядом принципу однопа-латності вищого представницького органу народу. Величезні резерви підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України асоціюються, зокрема, з радикальним удосконаленням роботи з підготовки проектів законів, гострою вимогою підвищення якості проектів законів, які виносяться на розгляд Верховної Ради України суб'єктами права законодавчої ініціативи, особливо з боку виконавчої влади.

Величезне значення м;ає забезпечення спадкоємності конституційної правотворчості, моделей державно-правових інститутів, насамперед парламентських. Поступово спадає автоматичне сприйняття іноземних інститутів в якості еталонів. Все чіткіше виявляється загальна закономірність додержання правоспадкоємності як в на-ціонально-державному, гак і світовому масштабах. Правовий ланцюг не розривається, а несе у собі цінності минулого, сучасного та майбутнього.

Правоспадкоємність усередині і зовні держави забезпечує безперервність дії права і той зв'язок явищ та процесів, який необхідний для стійкості суспільства, держави і нормальної життєдіяльності громадян157. Звертаючись до досліджуваної проблеми крізь призму спадкоємності, слід підкреслити, що однопалатний парламент — характерна риса українських конституцій.

Перша українська Конституція— Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), яка хоч і не набрала чинності, але була прийнята Центральною Радою 29 квітня 1918 р., закріплювала однопалатний верховний орган влади УНР — Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу владу і обираються загальним, рівним, безпосереднім, таємним і пропорціональним голосуванням всіх, хто користується громадськими, політичними правами в Україні і в них судово не обмежений (ст. 22, 27).

102


І

 Однопалатна структура Верховної Ради України закріплювалася Конституцією УРСР 1937 р. і Конституцією УРСР 1978 р., в тому числі в процесі її затяжної реформи.

Чинна Конституція України продовжує національну традицію конституційної правотворчості. Модель однопалатної Верховної Ради вибудована на основі реалізації принципу спадкоємності вітчизняної конституційної регламентації.

Зі свого складу Верховна Рада України обирає Голову Верховної Ради України, першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України проводить засідання парламенту, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України, представляє парламент у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади іноземних країн, організовує роботу апарату Верховної Ради України, підписує акти, які приймає Верховна Рада України.

Важлива роль у здійсненні компетенції Верховної Ради України належить її комітетам. Конституція України не містить переліку цих органів. Він затверджується Верховною Радою України.

Верховна Рада України III скликання мала у своєму складі 23 комітети Верховної Ради України: з питань правової політики; державного будівництва та місцевого самоврядування; соціальної політики та праці; охорони здоров'я, материнства та дитинства; молодіжної політики, фізичної культури, спорту і туризму; науки і освіти; культури і духовності; економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій; з питань бюджету; з питань фінансів і банківської діяльності; промислової політики і підприємництва; паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; будівництва, транспорту і зв'язку; аграрної політики та земельних відносин; у закордонних справах; екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності; боротьби з організованою злочинністю і корупцією; національної безпеки і оборони; Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України; свободи слова та інформації; прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів158.

Система комітетів Верховної Ради України III скликання викликала ґрунтовну і справедливу критику в юридичній літературі159. Велика кількість названих інституцій не узгоджувалася належним

103


чином ні з функціональним, ні з галузевим принципами їхнього формування, внаслідок чого спричинялись значні недоліки в організації їх роботи. Сфери відання комітетів не мають чітких меж, що викликало дублювання, малоефекгивність результатів їхньої роботи.

Кардинальне підвищення ролі комітетів Верховної Ради України, по-перше, потребує оптимізації їхньої системи як за рахунок зменшення кількості комітетів, так і чіткого додержання функціональних і галузевих принципів визначення сфери діяльності кожного комітету. По-друге, вдосконалення діяльності комітетів пов'язується з неухильним виконанням норм чинної Конституції України. Чи не в першу чергу йдеться про жорстке додержання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Той факт, що навіть голови комітетів Верховної Ради України ХШ скликання порушували принцип несумісності депутатського мандата і працювали на постійній основі в президентських і урядових сіруктврах, в тому числі посідали високі посади, вельми негативно позначався на діяльності комітетів — органів Верховної Ради України, одна із функцій якої — здійснення парламентського контролю за органами виконавчої влади.

Третій напрям підвищення ролі розглядуваних інституцій — розширення і укріплення конституційних основ їхньої діяльності. Необхідно радикально посилити роль і можливості комітетів у реалізації відповідних повноважень Верховної Ради України. На відміну від реформованої Конституції УРСР 1978 р. (ст. 109), чинний Основний Закон різко скоротив конституційні кордони діяльності комітетів Верховної Ради України. Ст. 89 обмежується формулою «Комітети Верховної Ради здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України». Конституція України не включає до комітетської сфери необхідність їхнього сприяння Верховній Раді України у здійсненні парламентського контролю. Звідси — пропозиція про доповнення ст. 89 Конституції України відповідним записом. Дане положення має одержати детальне правове регулювання в новому Регламенті Верховної Ради України.

Не дивлячись на зазначені недоліки системи комітетів, Верховна Рада України IV скликання (2002—2006 рр.) практично залишила її незмінною. В травні 2002 р. парламенти затвердив перелік 23 комітетів Верховної Ради України160, аналогічний наведеному вище. Відміна полягає в тому, що Верховна Рада України IV скликання

104


7 червня 2002 р. доповнила перелік комітетів ще одним комітетом — комітетом з питань європейської інтеграції161. Таким чином, у Верховній Раді України IV скликання — 24 комітети. Крім того, створена Спеціальна контрольна комісія з питань приватизації.

Для створення кожного комітету Верховної Ради України необхідна визначена кількість народних депутатів. Згідно з постановою Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. «Про кількісний склад комітетів Верховної Ради України четвертого скликання»162 до складу кожного з комітетів Верховної Ради України четвертого скликання на момент створення може входити не менше 10 і не більше 25 народних депутатів. На сесії Верховної Ради України обираються голови і перші заступники голів комітетів Верховної Ради України.

Комітети Верховної Ради України — постійні органи парламенту. Верховна Рада України може створювати також свої тимчасові органи — комісії. Конституційно передбачаютьсякомісіїдвохвидів. По-перше, спеціальні тимчасові комісії у межах парламентських повноважень із метою підготовки і попереднього розгляду питань. По-друге, тимчасові слідчі комісії які створюються для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Тимчасові слідчі комісії створюються, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Конституція України встановлює правило, відповідно до якого «висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду» (ст. 89). Згідно з даною статтею організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

Розділ IV Конституції України — «Верховна Рада України» містить ст. 98, яка закріплює нову інституцію — Рахункову палату. Вона встановлює: «Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата». Закон про Рахункову палату163 після редакційного уточнення та виключення відповідних положень у зв'язку з рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 р. № 7-ЗП щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» визначає статус нововведеної інституції наступним чином: «Рахункова палата є постійно діючим органом контролю, який утворюєть-

105


ся Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний Щ. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких органів держави. Призначення на посаду та звільнення з посад Голови та інших голів Рахункової палати здійснюються Верховною Радою України. Дане повноваження закріплюється за Верховною Радою України Конституцією України (п. 10 ст. 85).

Розділ IV Конституції України — «Верховна Рада України» включає ще один інститут, що вперше конституюється чинним Основним Законом. Він закріплюється у ст. 101: «Парламентський контроль за додержанням прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини». Крім наведеного, конституційно визначається, що призначення на посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та звільнення з посади — компетенція Верховної Ради України (п. 17 ст. 85). Конституція України також передбачає заслуховування Верховною Радою України щорічних доповідей Уповноваженого Верховної Ради України з пріав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні (п. 17 ст. 85).

Конституційні основи доповнює Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р.164 Відповідно до даного акта правовий статус Уповноваженого визначається наступним чином. Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, законами України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про державну службу». Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших органів та посадових осіб. Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені уразі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення військового або надзвичайного стану в Україні, чи в окремих місцевостях (ст. 4).

Аналіз діючого правового регулювання дає підстави для висновку, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не є органом Верховної Ради України. Водночас правовий статус Уповноваженого містить цілий комплекс складових, які втілюють органічний зв'язок даної інституції з парламентом України. Перераховані суб'єкти характеризуються тим, що вони закріплені Конституцією України.

Аналізуючи структуру Верховної Ради України, необхідно відзначити, що її складовою є також суб'єкти, які чинна Конститу-

106


ція України не закріплює. Це нові елементи парламентської структури — депутатські фракції та депутатські групи. Названі формування багато в чому ще не пройшли стадію становлення. Кількість цих депутатських об'єднань, також, як і чисельність фракцій і груп постійно змінюється. Наприкінці 2001 р., наприклад, у Верховній Раді України III скликання було 11 фракцій, які мали різний кількісний склад народних депутатів: КПУ — 113; СДПУ(о) — 36; Батьківщина — 26; Українського народного руку — 22; партії «Демсоюз» — 18; партії зелених — 15; «Лівий центр» — 17; «Яблуко» — 16; НДП — 17; Народного руху України — 14; «Рефор-ми-Конгрес» —14.

У своєму складі Верховна Рада України також мала три депутатські групи: «Трудова Україна» — 45 народних депутатів; «Регіони України» — 25 і «Солідарність» — 21. Верховна Рада України IV скликання поки що зберігає характеристику депутатських фракцій та депутатських груп як об'єднань, що піддаються змінам.

На першій сесії Верховної Ради України IV скликання було створено шість депутатських фракцій згідно з результатами виборів, що відбулися 31 березня 2002 р.: «Єдина Україна»; «Наша Україна»; КПУ; СДПУ(о); СПУ; БЮТ. Проте доволі блискавично пішов процес змін початкових рішень. На основі шести політичних партій та блоків, які увійшли до складу законодавчого органу за результатами виборів, під кінець першої сесії Верховної Ради України IV скликання було сформовано 14 депутатських фракцій і груп165.

Отже зазначимо, що як з точки зору конституційного складу, так і структури Верховної Ради України, на нинішньому етапі залишається невирішеною, або дискусійною, або такою, що підлягає вдосконаленню, ціла низка питань, в том]' числі складних.

До найневідкладніших проблем на особливу увагу заслуговує вирішення питання, пов'язаного з необхідністю утворення (відновлення) нової інституції, яка має вирішувати питання, які за своїм значенням, з одного боку, не потребують розгляду на сесії Верховної Ради України, а з іншого — виходять за межі повноважень і можливостей Голови Верховної Ради України, його першого заступника та заступника.

107


2.5. Закріплення і вдосконалення конституційного

статусу Верховної Ради України — центральний

напрям конституційної реформи

Характерною рисою сучасної науки конституційного права пострадянських республік, у тому числі України, є підвищення її ролі і значення у системі юридичної науки та суспільстві, розвиток і оновлення інститутів конституційно-правової науки. Важливим проявом та віддзеркаленням даного процесу є збагачення, розширення та удосконалення категоріішьного і понятійного апарату цієї науки. Даний процес здійснюється, головним чином, за рахунок сприйняття та подальшої розробки сучасним державознавством категорій і понять, які радянська юридична наука заперечувала або сприймала, в основному, критично, чи лише, користуючись колишньою термінологією, щодо буржуазного державного (конституційного) права, — «парламентаризм», «конституціоналізм» тощо166. Збагачення категоріального і понятійного апарату конституційно-правової науки важливо і необхідно екстраполювати на рішення такого масштабного завдання, яким являється конституційна реформа167. Модернізація Основного Закону органічно пов'язується з використанням теоретичних досягнень юридичної науки, оновленого категоріального та понятійного апарату. Серед інших категорій та понять на особливу увагу заслуговує категорія «конституціоналізм» — одна із тих, які найбільше застосовуються ученими та практиками. Введення її в теоретичну, конституційно-правову і практичну сфери сучасної української дійсності висуває гостру необхідність осмислення питань модернізації Основного Закону насамперед крізь призму прогресивного конституціоналізму. Даний підхід обґрунтовується величезним демократичним потенціалом даної категорії, системноутворювальним характером категорії конституціоналізму, якій притаманний високий рівень узагальнення, внаслідок цього конституціоналізм об'єднує інші категорії конституційного права.

Оскільки категорія конституціоналізму для пострадянської науки залишається новою, необхідно звернутися до питання щодо її змісту та поняття. Відзначимо, що в новітній час зазначена проблематика привертає також величезну увагу світової юридичної думки. Про це свідчить проведення в Інституті держави і права РАН міжнародної наукової конференції з проблем конституціоналізму

108


р 1998 р.)168. Посилюється увага до зазначеної проблемати-

ки в Україні. Це рельєфно віддзеркалює те, що на науковій конференції в Харкові «Конституція України — основа модернізації держави та сусільства»169 розглядуваній тематиці присвячувалася самостійна секція «Теоретичні й історичні аспекти становлення та розвитку конституціоналізму в Україні».

Зміст поняття конституціоналізму великий за обсягом, багато-аспектний. Один із перших радянських дослідників даного поняття 1-М. Степанов визначав конституціоналізм як систему уявлень про загальнодемократичні, загальноцивілізовані політико-правові цінності державно організованого суспільства170. Пізніше він осмислював конституціоналізм у широкому та вузькому розумінні. В широкому значенні вчений включав у конституціоналізм теорію конституції, історію та практику розвитку тієї чи іншої країни, групи країн, світової спільноти в цілому. У вузькому — І.М. Степанов розумів конституціоналізм як систему знань про фундаментальні цінності демократії: їх склад, форми вираження, методи та ступені реалізації171.

Комплекс складових аналізованої категорії не є загальновизнаним. Як пише С.А. Авак'ян, поняття «загальнодемократичних», «загальноцивілізованих» цінностей доволі відносне. Він вважає складовими конституціоналізму: конституційні ідеї, наявність відповідного нормативно-правового фундаменту, досягнення відповідного фактичного режиму, систему захисту конституційного ладу і конституції172.

Наведена точка зору здебільшого співпадає з трактуванням В.Т. Кабишева: Конституціоналізм — складне явище, яке включає конституційні ідеї, саму конституцію, політичний; режим, систему захисту конституційного ладу і самої конституції173.

Широкомасштабність аналізованої категорії цілком закономірно зумовлює її характеристику з різних сторін. Відома дослідниця даної категорії Н.О. Богданова осмислює конституціоналізм з чотирьох позицій: теоретичної, практичної, нормативної та організаційної. В теоретичному ракурсі вона визначає конституціоналізм як систему ідей та поглядів щодо устрою держави, організації у ній влади та взаємовідносин влади з громадянами, які відповідають принципам демократичного розвитку174. Така держава прагне до свого ідеалу — конституційної держави. Можна стверджувати, що конституціоналізм є певною ідеологією, що орієнтує правову та

109


політичну думку, право і політичну практику. Узагальнюючи сформульовані характеристики конституціоналізму з чотирьох позицій, Н.О. Богданова дає наступне поняття: «Конституціоналізм — це система ідей і поглядів, у яких утілюються уявлення про конституційну державу, її конституційне оформлення, а також політико-пра-і  вова практика реалізації таких ідей та норм, що їх закріплюють»175. :        Нині зрозуміло, що розробка розглядуваного поняття та його і  змісту далеко не завершена176. Однак при цьому конституціоналізм і уводиться в систему категорій та понять науки конституційного »  права як одне з головних і за рівнем узагальнення, і за систематизуючою роллю. «Конституціоналізм, — пише В.Т. Кабишев, — це філософія конституційного світогляду, в основі якого — постулати правової держави, це правління в межах конституції, це втілення в основному законі країни системи правових цінностей, це забезпечення її верховенства, пріоритетності і реальності177.

Широкий спектр уявлень та поглядів щодо визначення поняття конституціоналізму, тим не менше, абсолютно чітко об'єднує трактування згаданої категорії як демократичного, прогресивного, творчого явища, місце якого — в демократичному суспільстві і демократичній державі. Це потребує дослідження актуальних питань конституційно-правової науки з позицій сучасного конституціоналізму178.

Серед гостроактуальних проблем — конституційна реформа, важливою складовою якої є посилення, укріплення та вдосконалення конституційно-правової моделі законодавчої влади в Україні.

Позитивне значення розробки даної проблеми з позицій прогресивного конституціоналізму полягає в тому, що такий підхід має творчий потенціал для п обудови теоретичних доктрин і конституційно-правових положень, гарантій, передумов і процедур, спрямованих на забезпечення високого місця і домінуючої ролі парламенту як єдиного представницького органу в системі державної влади.

Конституція України закріпила здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6). Згідно з даним установленням Верховна Рада України конституюється «єдиним органом законодавчої влади в Україні» — парламентом (ст. 75).

Сам факт закріплення конституційного поняття Верховної Ради України має велике позитивне значення, є реальним проявом пере-

110


ваги Конституції України, як і інших країн СНД, над основними законами західних держав, де аналогічна дефініція, здебільшого, не формулюється. Водночас діюче конституційне поняття Верховної Ради України вимагає подальшого осмислення і вдосконалення. Дане завдання зумовлюється особливою роллю парламентського поняття. Від його чіткості і повноти залежить адекватність закріплення конституційно-правового статусу Верховної Ради України, стійкість і якість її функціонування, взаємовідносин із органами виконавчої і судової влади, а також іншими суб'єктами.

У такому контексті діюче нормативне поняття Верховної Ради України має великий недолік: воно однобічне, оскільки не утілює іманентну рису названого органу. Це полягає в тому, що Верховна Рада України не тільки є єдиним органом законодавчої влади в Україні, а й єдиним органом, який представляє весь український народ. Слід наголосити на тому, що дане положення проголошує Декларація про державний суверенітет України: «Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада України. Ні одна політична партія, громадська організація, інше угруповання, або окрема особа не можуть виступати від імені всього народу» (гл. II).

Відображення представницької риси Верховної Ради України у конституційному понятті принципово важливо. Саме представницька риса Верховної Ради України визначає її соціальне призначення, сутність якого в тому, що тільки через Верховну Раду України народ опосередковано здійснює належну йому владу шляхом прийняття законів. Тільки представницький орган народу уповноважений реалізовувати законодавчу функцію єдиної державної влади.

Відсутність у конституційному понятті Верховної Ради України характеристики даного органу як єдиного представницького органу українського народу підсвідомо має двозмістовність, неясність, внаслідок чого виникають деякі уявлення про представницький дуалізм, що в теоретичному плані безпідставно, а в практичній площині шкідливо і навіть небезпечно для суспільства і держави.

З метою усунення наведеного недоліку слід унести відповідне доповнення у ст. 75 Конституції України, внаслідок якого Верховна Рада України визначатиметься єдиним представницьким органом українського народу і єдиним органом законодавчої влади в Україні — парламентом.

111


Конституційнії поняття парламенту асоціюється з адекватним наповненням його комплексом норм, процедур і можливостей, сукупність яких становить цілісну і завершену конституційну модель загальнодержавного представницького органу.

Домінантою концепції парламентської реформи є доктриналь-не положення теорії суверенітету народу, теорії поділу влади і теорії конституціоналізму, суть якого полягає в тому, що де-юре і де-факто головне місце в системі поділу влади посідає парламент, де він відіграє провідну роль. Зазначимо, відмова України від ідеї повновладдя Верховної Ради України і сприйняття принципу поділу влади не змінюють дане доктринальне положення. Верховна Рада України повинна займати у системі поділу влади перше місце і відігравати в ній домінуючу роль.

Згідно з концептуальною ідеєю парламентаризму представницький орган народ\7 будь-якої країни є парламентом тільки за умови, коли він конституційно і практично володіє комплексом прерогатив, важливих сфер, до яких відносяться прийняття законів, бюджету, структуроутворювальна і контрольна функції. У разі відсутності у загальнонаціонального представницького органу народу перерахованих прерогатив, він не виступає парламентом незалежно від конституційного найменування.

Аналізуючи за таких позицій діючу конституційну модель Верховної Ради України, відзначимо, що, по-перше, нормативне визначення Конституцією України Верховної Ради України парламентом не одержало адекватного наповнення і забезпечення конкретними конституційними гарантіями, положеннями, процедурами і можливостями. По-друге, еволюція Верховної Ради України в напрямі парламентаризму на базі сучасних конституційних основ надзвичайно ускладнена, тому що Конституція України не гарантує Верховній Раді України рішення нею всіх питань, що належать до виняткової компетенції парламенту. А за відсутності таких гарантій парламент будь-якої країни представляє собою безвладне, безплідне утворення. Україна ж потребує не подібного утворення, а системи парламентаризму як укорінення парламентських прерогатив у повсякденній діяльності державних органів, що є вираженням і водночас підтримкою свободи людини, свободи суспільства і демократичного розвитку держави.

Рішення цього надзвичайно важливого завдання асоціюється з тим, що підвищення конституційно-правового та фактичного ста-

112 і>


хусу Верховної Ради України становить центральну складову конституційної реформи179.

Визначаючи основний напрям парламентської реформи, підкреслимо, що це є побудовою такого конституційного фундаменту, який забезпечував би Верховній Раді України конституційну основу справжнього служіння своєму соціальному призначенню — оптимально здійснювати законодавчу функцію єдиної державної влади.

У такому контексті неможливо не відмітити, шо чинна Конституція України не сприяє динамізації законодавчої діяльності Верховної Ради України. Більше того, Основний Закон прямо або опосередковано закріплює механізм»;, які перешкоджають розвитку Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Всупереч принципу поділу влади Конституція України встановлює реальні гарантії, можливості і процедури підвищення над Верховною Радою України Президента України і Конституційного Суду України, які за визначених обставин остаточно вирішують долю прийнятого Верховною Радою України закону, що перетворює єдиний представницький орган українського народу і єдиний орган законодавчої влади в Україні тільки в законообгово-рюючий орган.

Положення, що склалося, містить руйнівні наслідки не тільки для парламенту, а й для всієї системи поділу влади. Як правильно стверджує М.В. Цвік, «жодна з гілок влади, перелічених у Конституції, — законодавча, виконавча і судова не посідає те місце, яке їй було б необхідно займати при застосуванні класичної моделі поділу влади, ефективність дії основних принципів якої перевірена протягом віків»180.

У такому контексті винятково важливим є положення Послання Президента України Л.Д. Кучми до Верховної Ради України — 2002, відповідно до якого конституційна реформа має усунути роз-балансованість між трьома гілками влади — законодавчою, виконавчою і судовою та забезпечити їх співпрацю181. Необхідність урегулювання відносин між гілками влади, забезпечення механізмів їхньої ефективної співпраці підкреслюється також у виступі Президента України Л.Д. Кучми на сесії Верховної Ради України 18 червня 2002 р.182

Удосконалення конституційного фундаменту становлення і розвитку Верховної Ради України як дійсно єдиного органу законодавчої влади в Україні, на нашу думку, окреслюється у таких го-

113


ловних напрямах: 1) відмова від доктрини абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України; 2) перегляд інституту всеукраїнського референдуму; 3) забезпечення конституційних гарантій остаточного вирішення Верховною Радою України долі законів, що приймаються Верховною Радою України; 4) розширення конституційних повноважень Верховної Ради України, а також процедурних гарантій її діяльності; 5) удосконалення структури Верховної Ради України.

Доктрина абсолютно обмеженої компетенції Верховної Ради України акумульована у ст. 92 Конституції України. Вона визначає коло питань, які Верховна Рада України вирішує шляхом прийняття законів (всього 31 пункт). Тим самим конституційно закріплюється обмеження сфери законодавчої діяльності парламенту, оскільки приймати закони з питань, які не уходять у перелік, Верховна Рада України не вправі. Таким чином Конституція України відкриває простір для первинного нормотворення Президента України та інших органів, що суперечить принципу поділу влади.

Із метою усунення даного недоліку необхідно доповнити ст. 92 Конституції України новим правилом, сутність якого в тому, що Верховна Рада України приймає закони також із інших питань, визначених переліком, які згідно з Конституцією України належать до відання Верховної Ради України.

Стаття, що аналізується, наведеним недоліком не вичерпується. Вона закріплює ще один інструмент обмеження законодавчої сфери загальнодержавного представницького органу народу, а саме: з цілої низки питань, внесених до переліку, Верховна Рада України визначає і встановлює лише «засади», або «основи». Назвемо, зокрема, — основи соціального захисту; основи державної служби; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; засади місцевого самоврядування. У кількісному вираженні частка «засад» і «основ» щодо1 загального переліку досить вагома, а конкретні дані мають такий вигляд. Весь перелік питань, що визначає законодавчий простір Верховної Ради України, містить 31 пункт. Із них дев'ять пунктів закріплюють «засади» (п. 1, 5, 8—11, 14, 15, 22,) і чотири — «основи» (п. 6, 12, 14, 17). Це означає, що з низки питань, перерахованих у зазначених тринадцяти пунктах Верховна Рада України, виходячи із змісту ст. 92, не може здійснювати повне законодавче регулювання, а тільки обмежене. Отже, Конституція України створює

114


простір для первинної нормотворчості Президента України та інших органів виконавчої влади, яке гарантується відповідним суб'єктам Основним Законом поза межами встановлених ним «засад» та «основ».

Таким чином, в одній і тій же статті проводиться ще одна лінія на обмеження компетенції парламенту на користь Президента України і Кабінету Міністрів України. Усунення розглядуваного ан-типарламентського механізму пов'язується з виключенням із ст. 92 Конституції України «засад» і «основ». Унесення відповідних змін у п. 1, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 22 ст. 92 Конституції України зніме наявні нині у даній статті перепони і дасть Верховній Раді України змогу вирішувати у формі закону весь комплекс тих чи інших питань, конституційно закріплених за Верховною Радою України.

Доктрина закритого переліку викликає ґрунтовну критику. Вона зорієнтована, переважно, на тому, що дана «новація» звужує предмет законодавчого регулювання парламентом суспільних відносин. Однак є ще один надзвичайно важливий, проте маловідомий аспект, який поки не отримав належної наукової розробки. Йдеться про те, що доктрина, яка нас цікавить, порсджує негативні наслідки також в області теорії і практики закону.

Справа в тому, що обмеження законодавчої компетенції парламенту зумовлює втрату законом як універсального характеру, так і вищої юридичної сили. Розхитується фувдаментальний принцип верховенства закону в ієрархії нормативних актів. Наведене посилює висновок щодо необхідності реформування ст. 92 Конституції України.

Другий напрям удосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України окреслюється шляхом перегляду конституційного еталону всеукраїнського референдуму. Чинний Основний Закон закріплює двох суб'єктів призначення всеукраїнського референдуму: Верховну Раду України і Президента України, з перевагою у бік глави держави (ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106). Конституційно моделюється гарантована Конституцією України можливість проведення всеукраїнського референдуму з питань, що виступають парламентською сферою, і прийняття закону, минаючи, а то й всупереч Верховної Ради України.

Щоб запобігти використанню всеукраїнського референдуму в антидемократичних, антипарламентських цілях, необхідно консти-

115


туювати домінуючим суб'єктом призначення всеукраїнського референдуму Верховну Раду України. Реалізація даної пропозиції вимагає відповідних змін у ст. 72, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106, ст. 156 Конституції України. Глава держави не повинен дискреційно призначати всеукраїнський референдум, дискреційне право не гармонізує з концепціями прогресивного конституціоналізму і досвідом демократичних країн183.

У Посланні Президента України до Верховної Ради України — 2002 визначається, що основою конституційної реформи має стати імплементація результатів всеукраїнського референдуму (2000 р.)184.

Варто зазначити наявність різних точок зору з даної проблеми. Народний депутат М. Павловський, який одним із перших відгукнувся на Послання глави держави, вважає наведене положення помилковим. Він мотивує свою думку тим, що «основою співпраці і злагоди між гілками влади є не розширення повноважень Президента України, які передбачав референдум, і, відповідно, підпорядкування законодавчої й судової гілок виконавчій, а навпаки— обмеження повноважень Президента України, зміцнення незалежності гілок влади»185.

Виокремимо питання щодо конституційного складу Верховної Ради України. Після указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму»186 на всеукраїнському референдумі в 2000 р. більшість громадян, які взяли участь у ньому (89,91%)187, дали позитивну відповідь на питання щодо зменшення загальної кількості народних депутатів із 450 на 300. У цьому зв'язку питання про конституційний склад Верховної Ради України розуміється неоднозначно. Має місце висловлення, що за наслідками референдуму Верховна Рада України має складатись з 300 народних депутатів188. Однак не погоджуємося у питанні щодо скорочення конституційного складу Верховної Ради України. Це обґрунтовується тим, що президентським указом число «300» не конкретизоване. Указ передбачав також питання ітро створення бікамерального парламенту. Тому в комплексі з даним питанням заслуговує на підтримку трактування, згідно з яким «300» має відношення до лише однієї палати, нижньої. Такий підхід узгоджується зі світовим досвідом визначення чисельності парламентаріїв найвищого представницького органу, який має відповідати визначеним критеріям189. У підтвердження наведеного необхідно підкреслити, що склад Верховної Ради — 450 народних депутатів закріплюється законом про

116


вибори народних депутатів 2001 р., а також практикою обрання Верховної Ради України IV скликання 31 березня 2002 р.

Осмислюючи проблеми модернізації Конституції України, надзвичайно важливо звернути особливу увагу, що обидва проаналізовані нами інструменти обмеження поля законодавчої діяльності Верховної Ради України, як доктрина закритого переліку, так і гарантована Конституцією України можливість вирішення питань, які належать до законодавчої сфери Верховної Ради України, оминаючи даний орган, шляхом проведення антипарламентського референдуму поза Верховну Раду України, народились не в наш час і не на вітчизняному грунті. Вони представляють собою запозичення із авторитарної Конституції Франції 1958 р., ідеологом і архітектором якої був Президент Ш. де Голль.

Обидві «новації», які вперше в світовій конституційній законотворчості світу були введені Конституцією П'ятої Республіки, на протязі чотирьох десятиліть виступають об'єктом критики відомих дослідників конституціоналізму багатьох країн. Вони наполегливо і всебічно заперечують французькі «нововведення», оскільки останні мають реакційну спрямованість: обмеження класичних парламентських прерогатив і зниження ролі національного представницького органу народу в системі державної влади на користь президента і уряду.

Чому авторитарні риси Конституції Франції майже через сорок років одержали втілення в конституційній правотворчості на теренах колишнього Радянського Союзу (Конституція Казахстану 1995 р., Конституція України 1996 р.)?

Крім звуження обсягу суспільних відносин яв об'єкта законодавчого регулювання Верховної Ради України, Конституція України передбачає інші важелі, використання яких призводить до наслідків, які перекреслюють нормативне визначення Верховної Ради України «єдиним органом законодавчої влади в Україні».

Тут ми підходимо до третього напряму реформування конституційного статусу українського парламенту. Згідно з Конституцією України (ст. 94) Президент України володіє правом вето щодо прийнятого Верховною Радою України Закону. Для подолання вето глави держави під час повторного розгляду вказаного акта на сесії він повинен бути знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного скла,г[у. В іншому разі закон не має юридичної сили. Тобто, прийнятий представницьким

117


органом українського народу закон повністю залежить від одноосібного органу — глави держави, оскільки саме він остаточно вирішує долю даного Закону. Таким чином, глава держави підвищується над «єдиним органом законодавчої влади в Україні» — парламентом, що фактично перетворює Верховну Раду України із законодавчого — лише в законообговорюючий орган, формалізовані результати діяльності якого зводяться нанівець.

Наведене теоретичне співвідношення, на жаль, цілком підтверджує постконституційна драма практики законодавчої діяльності. З метою забезпечення парламенту реальних гарантій повнокровного здійснення ним законодавчої функції єдиної державної влади необхідно переглянути конституційну процедуру подолання президентського вето, установивши повторне прийняття закону Верховною Радою України більшістю від її конституційного складу. Демократизація цієї процедури асоціюється з відповідними змінами ст. 94 Конституції України.

Конституційні джерела укріплення правового фундаменту статусу Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади пов'язуються також із реформуванням інституту конституційного судового контролю.

Основний Закон відносить до повноважень Конституційного Суду України вирішення питань відповідності Конституції України законів України. Рішення Конституційного Суду України з цих питань обов'язкові до виконання на території України, остаточні і не можуть бути оскаржені (ст. 150). Зміст даної норми не викликає ніяких сумнівів у тому, що в разі визнання Конституційним Судом України закону, прийнятого Верховною Радою України, неконституційним, результати діяльності Верховної Ради України цілком перекреслюються, оскільки остаточно долю прийнятого парламентом закону вправі вирішувати Конституційний Суд України, що юридично і фактично підносить дану інституцію над представницьким органом українського народу, тому що результати його діяльності анулює Конституційний Суд України.

Подібні наслідки руйнують концептуальну ідею суверенітету народу і поділу влади, яка визнає тільки двох суб'єктів прийняття законів — безпосередньо народ і його представницький орган.

Світова конституційна законотворчість знає моделі забезпечення непорушності і захисту цього доктринального положення. їхня суть полягає в тому, що рішення органу конституційного судового

118


контролю про невідповідність закону Конституції України направляються для розгляду в парламент, рішенвя якого щодо прийнятого ним закону є остаточним, а рішення конституційного судового контролю скасовується.

Вивчення і аналіз набутого досвіду під кутом зору його прийнятності для України нині актуальне і принципово значуще. Сприйняття такої модифікації з врахуванням вітчизняної специфіки за умов низької правової культури і правосвідомості суспільства, жахливого правового нігілізму, решти негативних обставин, уявляється, сприятиме еволюції першої гілки як єдиного представницького органу і єдиного органу законодавчої влада.

Суттєві можливості динамізації Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в державному механізмі відкриває четвертий напрям розв'язання цього завдання. Зміст його — розширення конституційних повноважень Верховної Ради України й укріплення процедурних гарантій законодавчої прерогативи парламенту. До компетенції Верховної Ради України слід віднести іманентно притаманне парламенту право тлумачення Конституції України і законів України. Дана пропозиція може бути реалізована шляхом доповнення ст. 85 Конституції України п. 3-1, із виключенням відповідного положення із ст. 147 Конституції України, яка наділяє вказаним повноваженням Конституційний Суд України.

Важливо окреслити лінію на розширення і зміцнення Конституцією України процедурних гарантій законодавчої прерогативи парламенту. Належність законодавчої функції лише представницькому органу українського народу з позицій теорії верховенства народу і парламентаризму заперечує вплив будь-яких суб'єктів, а то й диктат щодо змісту законодавчої діяльності парламенту. Зрозуміло, що парламент зобов'язаний враховувати послання Президента України, інші документи, проводити постійно широку, всебічну, гласну, відкриту роботу з різними державними і недержавними органами з метою оптимального визначення змісту своєї роботи і питань її організації, черговості розгляду тих чи інших питань, враховуючи наявні думки, обставини, потреби населення і держави. Однак прийняття рішень, визначення змісту своєї діяльності — компетенція Верховної Ради України. Під таким кутом зору правило, згідно з яким законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово (ст. 93), на

119


нашу думку, обмежує, ущімлює статус і роль парламенту як єдиного органу законодавчої влади.

Виходячи з цього, раціональним є виключення наведеного правила зі ст. 93 головного акта, що конституційно гарантуватиме парламенту право і можливість самостійно, на базі Конституції України та Регламенту Верховної Ради України визначити зміст своєї діяльності і процедуру вирішення питань з реалізації повноважень, закріплених за Верховною Радою України Основним Законом.

Розширення, укріплення і удосконалення конституційного фундаменту законодавчої діяльності Верховної Ради України, зрозуміло, не вичерпують змісту і напрямів реформування Основного Закону. Відповідні зміни і доповнення головного акта викликаються необхідністю посилення конституційної бази належної реалізації Верховною Радою України решти функцій: представницької, бюджетної, установчої, контрольної

Удосконалення конституційного фундаменту організації і діяльності Верховної Ради України, бгзсумнівно, виступає однією із основних передумов укріплення місця представницького органу українського народу в механізмі держави і підвищення його ролі. Водночас рішення конституційних аспектів проблеми — лише одна складова парламентської реформи. Вона є системним явищем. Важливим елементом даної системи слід назвати формування нової галузі права — парламентського права. Сюди ж відноситься і його кодифікація. Необхідним елементом парламентської реформи слід вважати розробку і прийняття нових, а також реформування чинних законів та інших правових форм, які регулюють суспільні відносини у сфері діяльності Верховної Ради України, її органів, депутатів тощо. Органічною частиною реформи є розширення і поглиблення наукових досліджень, становлення і розвитку парламентських інститутів України.

Як переконливо довела постконституційна практика, назріла гостра необхідність розширення структурного забезпечення організації діяльності Еіерховної Ради України. З цією метою необхідно на рівні Основного Закону конституювати орган, який здійснював би частину повноважень, тотожніх президіям, бюро (найменування різні) парламентів інших країн.

Ті чи інші аспекти парламентської реформи були розроблені науковцями. Серед питань, що залишаються поза увагою дослід-

120


ників, — забезпечення самостійності, незалежності парламенту від виконавчої та судової гілок влади у сфері регламентації порядку своєї діяльності та визначення процедур здійснення повноважень, віднесених до відання Верховної Ради України.

Верховна Рада України реалізує свої функції — законодавчу, представницьку, структурно-утворювальну, контрольну — шляхом організації своєї діяльності у визначеному порядку та здійснення повноважень, які відносяться до її відання, шляхом відповідних процедур, суворе додержання яких є обов'язковим як для Верховної Ради України, так і для інших учасників правов:ідносин, що складаються. Виняткова значущість даного положення виражається зокрема у тому, що порушення процедури, встановленої Конституцією України щодо розгляду, прийняття або набрання чинності закону, служить підставою для визнання Конституційним Судом України згаданих актів неконституційними (ст. 152 Конституції України).

Наведене положення пояснюється і зумовлюється специфікою парламенту, характерними рисами його діяльності, завдяки яким він відрізняється від органів виконавчої і судової влади.

По-перше, парламент — єдиний загальнодержавний представницький орган влади. Представництво в ньому різних інтересів потенційно асоціюється з можлиеістю конфліктів і навіть протиборства під час розгляду питань, піднесених до компетенції парламенту і прийняття із них рішень, у першу чергу, законів. По-друге, діяльність парламенту демократичної держави незрівнянно більше, ніж робота виконавчих і судових органів, відкрита для суспільства, всіх прошарків населення. В цьому напрямі позитивні здобутки має також Верховна Рада України190.

Правове забезпечення автономності українського парламенту у розглядуваній сфері складають, головним чином, конституційні основи та Регламент, його доповнюють також деякі інші акти. Питання теорії та юридичної природи Регламенту, його змісту одержали значну розробку в науці конституційного (державного) права щодо найвищих органів державної влади колишнього Союзу РСР, союзних та автономних республік, а також інших соціалістичних країн, що організуються та функціонують на основі принципу їх верховенства в системі державної влади191.

Характерною рисою регламентації порядку діяльності верхов-

121


І

 них органів влади була спільність головних принципових положень та вирішення питань, які були об'єктом регламентів.

У радикально змінених умовах після ліквідації Варшавського договору і Союзу РСР та створення на його території самостійних суверенних держав утворилася кардинально інша ситуація. Сприйняття принципу поділу влади та відмова від доктрини суверенітету найвищих представницьких органів диктують перегляд конституційно-правових концепцій становлення і функціонування нових парламентських інститутів. Зазначене стосується також правового забезпечення порядку і процедур їхньої діяльності, насамперед конституційно-правового фундаменту та регламентів.

Зазначеним питанням приділяється визначена увага в працях, які досліджують організацію та діяльність парламентів окремих країн192 або загальні питання парламентаризму193.

Варто відмітити як позитивне явище, що ті чи інші аспекти порядку діяльності сучасного парламенту вже стали об'єктом праць, що досліджують зазначені питання на рівні спеціального предмету194. Проте в цілому наведені проблеми з позицій сучасних потреб конституційно-правової науки та практики багато в чому залишаються новими. Нагальна потреба у продовженні та поглибленні відповідних розробок підсилюється тим, що Конституція України (ст. 82) передбачає необхідність прийняття Верховною Радою України Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (надалі — Закон «Про Регламент»). Потрібність спеціального дослідження відповідних питань актуалізується тим, що процеси становлення парламентського права, які супроводжуються виданням навчальної та іншої літератури, неадекватно, поверхово та слабко включають у свою орбіту юридичний аналіз джерел парламентського права, насамперед регламентів. Це проявляється в тому, що наявні підручники з парламентського права узагалі не містять .окремих розділів, присвячених джерелам парламентського права, першочергово — регламентам195. Розглядаючи ті чи інші питання, автори звертаються до змісту регламентів. Проте в стороні залишаються складні та важливі теоретичні проблеми та юридичний аналіз регламентів як нормативних актів, що безпосередньо виходить на практику.

Регламент парламенту (палати) — це нормативний акт, який приймається парламентом (палатою) і має силу закону та закріп-

122


ліоє порядок діяльності парламенту (палати) і процедури здійснення повноважень, які відносяться до відання парламенту (палати). Регламент виступає важливим правовим інструментом забезпечення незалежності, самостійності парламенту щодо вирішення питань порядку і процедур своєї діяльності.

Автономність вищого представницького органу народу в розглядуваному контексті значною мірою досягається завдяки особливостям регламенту як нормативного акта. Він відрізняється від закону і за своєю юридичною природою, і за формою196. Відомий дослідник цієї тонкої проблеми Д.А. Ковачев пише: «На відміну від закону, регламент містить правові приписи, які разом із приписами конституції регулюють безпосередньо одні й ті ж суспільні відносини, а саме відносини, що виникають у зв'язку з діяльністю парламенту197. Для звичайних законів, — відзначає вчений, — конституція є юридичною базою, тобто вона регулює безпосередньо не всі суспільні відносини, що потребують законодавчої регламентації, а тільки ті, які зумовлюють цю регламентацію.

Саме завдяки особливостям регламенту світовий конституціоналізм, вирішуючи питання щодо назви правової форми, яка встановлює порядок діяльності загальнодержавних представницьких органів народу, визначає пріоритет «регламенту», а не «закону про регламент».

Положенням виняткової значущості є положення, згідно з яким регламент за своєю юридичною силю рівний закону198. Проте регламент не ототожнюється з законом. Він відрізняється від закону і за своєю юридичною природою і формою. Необхідність суворого проведення даного акценту має принципове значення і наслідки, оскільки ототожнення регламенту із законом тягне поширення на регламент тих самих інструментів впливу (тиску) зі сторони виконавчої та судової гілок влади, об'єктом яких є закон.

Особливості правової природи і форми даного акта зумовили те, що більшість конституцій світу закріпили правовою формою регулювання порядку діяльності парламентів (палат) — «регламенти» (Німеччина, Іспанія, Португалія, Японія, Данія, Ірландія, Італія тощо).

Принципово значущим є проведення акценту, що назва — «регламент» відтворена новими конституціями держав Східної Європи і пострадянських республік, які закріпили організацію державної влади на основі принципу поділу влади.

123


Візьмемо новітню конституцію — Конституцію Польщі 1997 р.ім Відповідно до ст. 112 «внутрішня організація і порядок роботи Сейму, а також порядок призначення і діяльності його органів, як і спосіб виконання конституційних і законних обов'язків державних органів щодо Сейму, визначаються регламентом Сейму, що приймається Сеймом» (переклад — наш). Спеціальна норма Конституції закріплює, що ст. 112 відповідно поширюється також на Сенат (ст. 124).

Щодо однопалатних парламентів зробимо посилання на Конституцію Болгарії200. «Організація та діяльність Народних Зборів проводяться на основі Конституції та ухваленого ними регламенту», — встановлює ст. 73.

Аналізуючи основні закони держав, що утворилися на території колишнього СРСР, принципово важливо підкреслити, що навіть конституції тих пострадянських республік, де відбувався розстріл і розгін парламентів, після чого вибудовані президентські моделі, які звищуються над представницькими органами народу, правовою формою актів, що закріплюють порядок роботи парламентів (палат), визнають «регламенти», а не «закони про регламенти».

Основний Закон Російської Федерації фіксує: кожна палата приймає свій Регламенг(п. 4 ст. 101). Конституція Республіки Білорусь201, крім аналогічного правила, на рівні Основного Закону вирішує також ще одне питання, яке має принципове значення: вона визначає суб'єктів, правомочних підписувати акти, що нас цікавлять. Ст. 105 проголошує: порядок діяльності палат, їх органів і депутатів визначається регламентами, які підписуються головами палат. Таким чином, конституційна норма усуває недомовленості, неясності і двозначності, наявність яких може спричиняти серйозні колізії.

«Регламенти», а не «закони про регламенти» — так визначаються правові форми актів, об'єктом яких є порядок діяльності також однопалатних загальнодержавних представницьких органів народу. Конституція Республіки Молдова202 проголошує: структура, організація і діяльність парламенту визначаються Регламентом (ст. 64(1)).

Відповідно до п. З ст. 49 Конституції Грузії203 «внутрішня структура і порядок роботи Парламенту визначаються Регламентом Парламенту». Характерною рисою грузинської моделі в досліджуваному нами контексті є те, що Регламент Парламента не входить

124


у перелік актів, на які поширюється компетенція Конституційного Суду Грузії на прийняття рішень щодо їхньої відповідності Конституції (ст. 89). Це посилює конституційні гарантії законодавчого органу Грузії самостійно, незалежно від виконавчої і судової влади вирішувати питання процедури своєї діяльності.

Широке використання світовою конституційною правотворчі-стю «регламенту» як офіційної назви акта, що регулює діяльність парламенту, не виключає інші найменування аналогічних правових форм, що зустрічаються в конституціях. Наприклад, Конституція США закріплює «Правила» палат (розділ :> ст. І)204, а Конституція Литви — Статут Сейму (ст. 76)205. Однак за змістом ці акти представляють собою регламенти і саме в такому розумінні використовуються206.

Незаперечний інтерес викликає модифікація, втілена Основним Законом Литви. Вона характеризується тим, що, по-перше, регулює досліджувану проблему, порівняно з іншими конституціями, більш детально. А, по-друге, і це надзвичайно важливо, — цілком чітко і строго на конституційному рівні втілює теоретичну доктрину незалежності, автономності вищого органу народного представництва від виконавчої влади при вирішенні ним питання щодо процедури своєї діяльності з реалізації конституційних повноважень. Основний Закон присвячує наведеному питанню спеціальну статтю, що підтверджує і водночас відображає його виняткову значущість. Ст. 75 Конституції фіксує: «Структура і порядок роботи Сейму встановлюються Статутом Сейму. Статут має силу закону». Важливість наведеного положення у тому, що тут на конституційному рівні закріплюється висока юридична сила акта, що регламентує процедуру парламентсько':! діяльності, його місце і роль в ієрархії нормативних актів. Водночас Конституція містить спеціальну гарантію незалежності парламенту від Президента при вирішенні органом народного представництва питання про прийняття ним Статуту. Це забезпечується включенням до Конституції положення, яке визначає суб'єкта, наділеного правом підрисувати даний акт. Статут Сейму підписується Головою Сейму, — чітко проголошує Основний Закон (ст. 76). Важливість і принциповість наведеного правила пояснюється тим, що відповідно до ст. 71 Конституції прийняті Сеймом закони підписує Президент Республіки. На правову форму регламентації парламентської діяльності, таким чином, дана норма не поширюється.

125


Використовуючи набутий зарубіжний позитивний досвід, деякою мірою формувалась і вдосконалювалася наша вітчизняна практика нормативного регулювання порядку діяльності Верховної Ради України, її органів і депутатів та відносин із різними суб'єктами, що складались у зв'язку з діяльністю Верховної Ради207.

Про слабке зародження регламентації, що нас цікавить, можна говорити, починаючи з першої сесії Верховної Ради Української РСР першого скликання, яка відбулась 25—26 липня 1938 р. На ній було схвалено надто невеликий Регламент засідань Верховної Ради України, що стало традиційним для перших сесій Верховної Ради наступних скликань. Поступово регламенти засідань Верховної Ради розширювались і вдосконалювались, набирали юридичного характеру, трансформуючись в нормативні акти. Таких характеристик набув Регламент засідань Верховної Ради УРСР, схвалений на першій сесії дев'ятого скликання (1975 р.)208.

«Регламент» у сучасному розумінні з'явився в українській правовій системі із прийняттям Основного Закону УРСР 1978 р., де даному акту присвячувалася самостійна стаття, яка закріплювала: Порядок діяльності Верховної Ради Української РСР та її органів визначається Регламентом Верховної Ради та іншими законами, що видаються на основі Конституції УРСР (ст. 114).

Реалізуючи конституційне установлення, Верховна Рада УРСР прийняла перший Регламент Верховної Ради УРСР у 1980 р.209

Після здобуття Україною статусу самостійної, суверенної держави парламент прийняв новий акт — Регламент Верховної Ради України (27 липня 1994 р.)210. Характерно, що загальні положення названого акта чітко закріплювали: Регламент Верховної Ради України має силу закону (ст. 1.0.3.).

Зовні, особливо на перший погляд, майже нетотожнім «регламенту» сприймається назва аналізованого акта із доповненням лише одного слова — «закон про регламент» парламента (палати), тцо одержало закріплення в окремих конституціях (ст. 30.2 Федерального конституційного закону Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р.; ст. 69 Конституції' Естонії; ст. 82 Конституції України).

Навідміну від реформованої української Конституції 1978 р.,яка встановлювала, що порядок діяльності Верховної Ради України та її органів визначається Регламентом Верховної Ради України (ст. 114), чинна Конституція республіки ввела Закон «Про Регламент» (ст. 82).

126


Слід зазначити, що Закон «Про Регламент» — не українська новація. Наведена назва акта, який регулює порядок діяльності парламенту (палат) в окремих країнах була легітимована на конституційному рівні раніше: ст. 31 Федерального конституційного закону від 10 листопада 1920 р. (з наступними змінами і доповненнями) Австрії211; ст. 104 Конституції Естонії212.

Відмова Конституції України від попередньої назви розглядуваного акта викликає необхідність проходження Законом «Про Регламент» всіх стадій законодавчого процесу. Якщо «регламент» підписується Головою Верховної Ради України, то Закон «Про Регламент» підписується та оприлюднюється Президентом, інакше кажучи, на нього поширюється вето зі сторони глави держави, що тягне повторний розгляд, який, як свідчить вітчизняна практика, буває багаторазово і навіть безрезультатно. Наведемо два аргументи, що підтверджують ослаблення у даному разі позицій парламенту. Перший — сувора та складна процедура подолання президентського вето (ст. 94 Конституції України). Другий — тенденція, яка твердо укріпилась у взаємовідносинах парламенту і Президента України в законодавчій сфері. Вона полягає в масштабному розширенні практики ветування главою держави законів, що приймаються Верховною Радою України. А це потенційно приховує загрозу перетворення Закону «Про Регламент» в юридичне ніщо. В досліджуваному аспекті суттєво звернути увагу, що в посткон-ституційний час здійснювалося подальше нарощування згаданої негативної тенденції. Це вельми рельєфно віддзеркалюють узагальнені матеріали практики реалізації главою держави конституційного права вето. На протязі першого року після прийнятгя Конституції України 1996 р. було ветовано 42 закони, а на протязі 1998—2000 р. — 194 закони, внаслідок чого середній щорічний показник піднявся до 64 вето. Тим самим було подолано «досягнення» Ф. Рузвельта (635 вето за 12 років президентства, щорічно — 53 вето), яке відоме спеціалістам як яскравий приклад найбільш частого використання права вето на законопроекти американського Конгресу президентами США в XX ст., котре ніхто з наступників Ф. Рузвельта не повторював. А на останній сесії Верховної Ради України III скликання відхилення главою держави парламентських законів мало просто грандіозний розмах — 43% від загальної кількості прийнятих Верховною Радою України законів213.

127


Відстоюючи давно назрілу необхідність нової регламентації по_ рядку діяльності Верховної Ради України214, слід підкреслити, щ0 рішення питання щодо назви правової форми відповідного акта визначеного як Закон «Про Регламент Верховної Ради України» викликає сумніви (заперечення). Сприйняття згаданої назви означає ототожнення акта, що нас цікавить, із законом. А це приводить до поширення на Закон «П ро Регламент» тих само обмежень з боку виконавчої та судової влади (уособлюючих їх органів), які застосовуються щодо законів. Таким чином ущемлюються, обмежуються гарантії і можливості вищого представницького органу українського народу самостійно вирішувати питання порядку своєї діяльності зі здійснення парламентської компетенції.

З даною доктриною теорії парламентаризму і поділу влади узгоджується досвід країн світу, де діяльність вищих органів народного представництва регулюється «регламентами».

Неприйнятність Закону «Про Регламент» аргументується також власними традиціями регламентації діяльності вищого представницького органу українського народу, додержання яких відноситься до важливих принципів націонал ьної і міжнародної правотворчості.

Правоспадкоємність — величезна загальновизнана цінність як усередині країни, так і поза її межами. Вона «забезпечує неперервність дії права і той зв'язок явищ і процесів, котрий необхідний для стійкості суспільства, держави і нормальної життєдіяльності громадян»215.

На користь Регламенту Верховної Ради України, а не закону «Про Регламент» говорить також драматизм, колізійність посткон-ституційної практики діяльності Верховної Ради України. Чи не найбільшою мірою ці негативні властивості характеризують сферу взаємовідносин парламенту і Президента України в законодавчому процесі. Серед інших причин величезні труднощі, які виникають у сфері реалізації законодавчої функції парламентом, зумовлюються масштабним вторгненням другої гілки в прерогативу вищого представницького органу. Переконливим доказом цього є широка практика ветування Президентом України законів, які приймаються Верховною Радою України, що перетворює Президента України в основну фігуру, яка за відповідних умов остаточно вирішує долю прийнятого парламентом закону. Другим проявом вторгнення Президента України в законодавчу прерогативу пар-

128


І

І

 ламента виступає розповсюджена практика первинного регулюван-
дя суспільних відносин підзаконними актами, якими є укази.
%

Постконституційна практика характеризується: негативною тенденцією зростання кількості ветованих главою держави законів, прийнятих Верховною Радою України, що сприймається критично216. Щодо предмета нашого аналізу, потенційною загрозою є застосування Президентом України вето до Закону «Про Регламент Верховної Ради України», що є аргументом на користь «регламенту».

Наведеного недостатньо для правового забезпечення автономності Верховної Ради України в регламентації порядку своєї діяльності. Необхідно вибудувати конституційно-правовий заслон проти обмежень парламенту в розглядуваній сфері зі сторони Конституційного Суду України, що диктує необхідність реформування повноважень даного органу, а саме — зменшити кількість актів, на які поширюється конституційний контроль. До повноважень Конституційного Суду України належить, згідно з ст. 150 Конституції України вирішення питань щодо відоовідності Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради України, тобто і Регламенту. А відповідно до ст. 150 рішення Конституційного Суду України є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені. Отже, Регламент, прийнятий Верховною Радою України, може перетворитися в юридичне ніщо. Така загроза не тільки теоретична. Практика діяльності Конституційного Суду України також враховується217. Із метою запобігання подібних наслідків необхідно виключити «інші правові акти Верховної Ради» із переліку актів, на які поширюється конституційний контроль, що характерно для конституцій інших країн.

У контексті здійсненого аналізу іноземної та вітчизняної конституційної правотворчості і практики її реалізації посилюється необхідність і зростає актуальність змін і доповнень до Основного Закону України, щодо регламентації порядку діяльності Верховної Ради України. Більше того, нагромаджений світовою спільнотою Досвід, з врахуванням власної попередньої регламентації, а також негативних явищ постконституційної практики, що характеризується масштабним вторгненням Президента у сферу законодавчої Діяльності парламенту, може використовуватись як з точки зору визначення концептуальних орієнтирів відповідного реформування, так і змісту конкретних правил Основного Закону.

129


Серцевиною концепції є забезпечення конституційних гарантій реальності права Верховної Ради України самостійно регламентувати порядок та процедури своєї діяльності. Важливо підкреслити, що дане положення визнане загальною теорією парламентаризму218. Його трансформація в Основний Закон України передбачає: 1) більш високий рівень способу конституційного закріплення порядку регламентації роботи Верховної Ради порівняно з чинним Основним Законом; 2) виключення впливу (диктату) на законодавчу владу інших гілок влади при вирішенні Верховною Радою питання щодо правового регулювання процедури своєї діяльності з реалізації своїх конституційних повноважень.

На базі сформульованих підходів, вважаємо, буде більш вагомим та ефективним вирішення розглядуваного питання у тексті Конституції України окремою статтею, яка б спеціально присвячувалася правовій формі, що визначає порядок діяльності і процедури Верховної Ради України. Внаслідок цього із ст. 82 пропонується вилучити останній абзац. Запропонована самостійна стаття має встановити (зберегти) правовою формою відповідного акта Регламент Верховної Ради України, що обґрунтовувалося вище. У ній же доцільно закріпити, що Регламент має силу закону, а також визначити суб'єкта, правомочного підписувати Регламент. Враховуючи власний досвід, що втілюється також новими конституціями посткомуністичних держав (Польща, Білорусь, Литва), цим суб'єктом має бути Голова Верховної Ради України.

Отже, можна сформулювати наступну модифікацію статті Конституції України: порядок діяльності Верховної Ради України визначається Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України. Регламент Верховної Ради України має силу закону. Голова Верховної Ради України підписує й обнародує Регламент Верховної Ради України.

Забезпечення процесуальних прав Верховної Ради України — один із головних напрямів конституційної реформи, в якій провідне місце належить модернізації конституційного статусу парламенту. Сформульовані в цьому розділі положення, висновки і пропозиції, які стосуються змін і доповнень чинного Основного Закону, сприятимуть справжній і повній трансформації Верховної Ради України в єдиний вищий представницький орган і єдиний орган законодавчої влади в Україні, конституційному і практичному втіленню прин-

130


ципу поділу влади у здійсненні єдиної державної влади, в механізмі якої провідне місце належить парламенту.

1 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шем-
шученка. —К., 1999; Парламентаризм в Україні: теорія і практика: Мате-
ріали міжнародної науково-практичної конференції. — К., 2001;
Кривен
ко Л. Т.
Верховна Рада України. — К., 1997; Парламентська реформа: теорія
і практика. — К., 2001; Загальні проблеми парламентаризму досліджуються
також в монографіях: Парламенти мира. — М., 1991;
Авакьян С.А. Феде-
ральное Собрание — парламент России. — М., 1999;
Гранкин И.В. Парла
мент России. — М., 1999;
Керимов А.Д. Национальное Собрание Франции:
вопросьі организации и функционирования. — М., 1995;
Левина М.И. Пар-
ламентское право Великобритании
XVII — начала XIX в. — М., 2002.

2 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро
пейський вибір. Концептуальні засади стратегії, економічного та соціаль
ного розвитку України на 2002—2011 роки. Розділ
V//Урядовий кур'єр.

— 2002. — 4 червня.

3 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран / Отв.
ред. Б.А. Страшун. —М., 1995. —Т. 2. —С.96; Сравнительное конститу
ционное право. — М., 1996. — С.576; Парламенти мира. — М., 1991. —
С.64;
ШаповалВ.М. Зарубіжний парламентаризм. — К., 1993; Конституційне
право України. — К., 1997. — С. 128.

4 Парламенти. Сравнительное исследование структури и деятельнос-
ти представительньїх учреждений 55 стран мира / Подготовлено М. Амел-
лером / Пер. с англ. — М., 1967. — С.27.

5 Там само.

6 Чиркін В.Е. Конституционное право зарубіжних стран. — М., 1997. —
С.235.

7 Узйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. — М., 1950. —С.70.

8 Гарнер Д. Великобританця. Центральное и местное управление / Пер.
сангл. — М., 1984. — С.44.

9 Бромхед П. Зволюция британской Конституции. — М., 1978. — С. 199.

10 Вісеу А. Іпігосіисиоп Іо іЬе Згисіу оГІЬе СопзШиііоп. — Ь., 1915. —
р.36—72.

'' Симон Ли. Роль судей как защитников Конституции // Современньш конституционализм. — М., 1990. —СІ 05.

12 Олкок Е. Політико-правові особливості британського конституціо
налізму // Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція: Мате
ріали міжнародної науково-практичної конференції. Жовтень 2000 р. —
Одеса, 2001. — С.99—103.

13 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права.

— 2000. — № 10. — С.ЗО.

■ 131


14 Конституции зарубежньїх стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин

— М., 2001. — С.93—127.

15 Там само. — С.441—456.

16 Там само. —С.31—70.

17 Там само. — С.407—429.

18 ЗнтинЛ.М. Разделение властей. Опьіт современньїх государств.

М., 1995. —С.26.

19 Ворошилов Н. Критический обзор учення о разделении властей. —
Ярославль, 1871. —С.428.

20 Шершеневич Г. Ф. Общее учение о правеи государстве. — М, 1911. — С.34.

21 Баламезов С. Конституционное право. Част пьрва. — София, 1945. —
С.90.

11 Батлер В. Советская конституционная система глазами англичан и американцев // Современньш конституционализм. — М., 1990. — С. 105.

23 Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация //
Разделение властей и парламентаризм. — М., 1992. — С. 17.

24 Там само. — С. 17.

25 Чиркін В.Е. Злементьі сравнительного правоведения. — М., 1994.

С.69; Чиркін В.Е. Конституционное право зарубежньїх стран. — М., 1997.

С.235.

26 Ковачев Д.А. Принцип разделения властей в конституциях государств
Восточной Европьі // Конституционньїе реформи в государствах Содру
жества. — С.-Пб., 1993. — С. 121 — 122.

27 НиколаеваЛ.А. Конституционньїе реформи и правоохранительная
деятельность // Конституционньїе реформи в государствах Содружества. —
С.-Пб., 1993. —С.105—106.

28 Савельев В.А. США. Кризисзаконодательной власти. — М., 1986. —
С.188.

29 Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовой аспект. —
М., 1993. —С.59.

30 Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. — М.,
1994. —С.17.

31 Пфиффнер Д. Разделенное управление и проблемні власти // Разде-
ленная демократия. Сотрудничєство и конфликт между Президентом и
Конгрессом / Пер. с англ. / Под общей ред. Дж. Тарбера. — М., 1994. —
С.58.

32 Там само. — С.79.

33 Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. —
СІ 04—130.

34 Азовкин И.А. Местньїе Советьі в системе органов власти.—М., 1971;
Барабьішев Г.В. Опьіт Советов и теория социалистического народного
представительства // Вестник Моск. ун-та. Серия
II. Право. — 1977. —
№5;
Барабьішев Г В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. — М.,

132


1965; Терлецкий В.М. Ленинское идейное наследие и проблеми советского строительства. — Киев, 1974; Тихомирое Ю.А. Советьі и развитие госу-дарственного управлення в период развернутого строительства комму-низма. — М., 1963.

35 Ленін В. І. Повне зібр. творів. — Т.35. — С.45.

36 Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. —
С. 156—202.

37 Декларація про державний суверенітет України. — К., 1990.

38 Конституцій Российской Федерации: Комментарий / Под общей ред.
Б Н. Топорнина. —М., 1992. —С.436;
Авакьян С.А. Федеральное Собра-
ниє — парламент России. —М., 1999. —С.24—34, 403—406.

39 Ельцин Б.Н. Речь на первом засзданий Конституционного совеща-
ния. 5 июня 1993 г. //Президент. Газета Московского регионального фон-
даподдержкипервого Президента России. — 1993. — № 13. — 9—15 июня.

40 Мороз О. Закони і постанови мають працювати не на чиїсь приватні
або групові інтереси, а на користь усього суспільства // Голос України. —
1996. — 25 січня.

41 Цвік М.В. Конституційні проблеми розподілу влад (деякі загально
теоретичні аспекти) //Вісник Академішравових наук України. — 1993. —
№1. —С.63.

42 Цвік М.В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та рефе
рендуму // Вісник Академії правових наук України. — 1995. — № 3. — С. 13.

43 Шаповал В.М. Парламент як орган народного представництва //
Віче. — 1999.—№5.—С.9.

44 Авакьян С.А. Проблеми народного представительства в Российской
Федерации // Проблеми народного представительства в Российской Фе
дерации /Под ред. С.А. Авакьяна. —М., 1998. —С.6.

45 Носов В. Виступ // Міжнародний симпозіум "Конституція незалеж
ної України" 3—5 липня 1992 р. — К., 1992. — С.215.

46 Головатий С. Виступ // Перший світовий конгрес українських юристів
18—23 жовтня 1992 р. — К., 1994. — С.46.

41 КурашвилиБ.Н. Куда идет Россия? — М., 1994. — С.78.

48 Богданова Н.А. К вопросу о понятий и моделях народного предста
вительства в современном государстве // Проблеми народного предста
вительства в Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Авакьян. — М.,
1998.— СІ 5—16.

49 Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. — М.,
1999.— С.24.

50 Пфиффнер Дж. Разделенное управление и проблема власти // Разде-
ленная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и
Конгрессом / Пер. с англ. / Под ред. Д. Тарбера. — М., 1994. —С.79.

51 Конституции государств Евронейского Союза / Под ред. Л.А. О-
кунькова. — М., 1997. — С. 11— 92.

133


52 Конституции государств Европейского Союза/ Под ред. Л.А. Окунь-
кова. — М., 1997. — С. 371— 414.

53 Коцюба О.П. Теоретична і практична реалізація парламентаризму
в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. — К., 2001. —
С.243—245.

54 Цвік М.В. Деякі особливості сучасного українського конституціона
лізму // Матеріали наукової конференції "Конституція України — осно
ва модернізації держави та суспільства" 21—22 червня 2001 р. — Харків,
2001. —СІП —112.

55 Конституции государств Европейского Союза/ Под ред. Л.А. Окунь-
кова. — М., 1997.— С.245—294.

56 Конституции зарубежньїх стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. —
М.,2001. —С.407—429.

57 Цвік М. В. Конституційні проблеми розподілу влад // Вісник Академії
правових наук України.— 1993. — № 1.—С.60—68;
Троицкий В.С., Мо
розова Л.А.
Делегированноезаконотворчество//Государствоиправо. —

1997. — № 4. — С.91—99; Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Часть общая. Т. 1—2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1999. —С.475—4П;Ардан Ф. Франция. Государственная система. — М., 1994. —С.87—89; Лафюпский В.И. Основи конституционного строяСША. — М., 1988. — С.107—109; Мщкевич А.В. Источники (формьі вьіражения) российского права: Истор>ико-теоретический очерк // Закон: создание и толкование/Подред. А.С. Пиголкина. — М., 1998. — С.31—33, решта.

58 Новьіеконституции стран СНГиБалтии. —М., 1997. —С.424—449.

59 Там само. — СІ34—174.

60 Реут В. Декрети Президента Республики Беларусь: теоретические
аспекти и практика изданкя // Конституционное право. Восточноевропей-
ское обозрение. — 1999.—№ 1(26). —С.44—48.

61 Новьіе конституции стран СНГ и Балтии. — С.227—267.

62 Окушева Р. Т. Закони и актьі исполнительной власти, имеющие силу
закона, в Республике Казахстан // Ежегодник российского права. — М.,
2001. — С.177—289.

63 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 2. — Ст. 6. 64. За
кон про доповнення Конституції (Основного Закону) України статтею 97-1;
внесення змін і доповнень в статті 106, 114-5 і 120 Конституції (Основно
го Закону) України // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 9. —
Ст. 60.

64 Текст реформованої Конституції див.: Конституції і конституційні
акти України. Історія і сучасність / Відп. ред. Ю.С. Шемшученко. — К.,
2001. —С 203—248.

65 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 7. — Ст. 52—55;
№11.— Ст. 89—96; № 24. — Ст. 296—273.

65 Закон України від 15 листопада 2001 р. "Про внесення змін до Дек-

І  134


рету Кабінету Міністрів України "Про державне мито" // Відомості Вер- ? ховної Ради України. — 2002. — № 6. — Ст. 43.

67 Дурдинець В. В. Вступне слово // Правова система України: теорія і
практика. Тези доп. і наук, повідомлень наук.-практ. конф. — К., 1993. —
С.4;
Герц І. В. Згадайте свої декрети, колего // Голос України. — 1993. —
2 жовтня.

68 Закон України про внесення доповнення до Конституції (Основного
Закону) України від 21 травня 1993 р. // Відомості Верховної Ради Украї
ни. — 1993. — № 27. — Ст. 284.

69 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. — М., 1994. — С.46—59;
Румянцев О.Г. Основи конституционного строя России. — М., 1994. —
СІ 15та інші.

70 Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 18.

71 Виступ І.С. Плюща на заключному пленарному засіданні дев'ятої сесії
XII скликання // Голос України. — 1994. — 27 квітня.

72 Постанова Верховної Ради України від 1 липня 1992 р. "Про проект
нової Конституції України" // Відомості Верховної Ради України. — 1992.
_№37.—Ст. 550.

73 Міжнародний симпозіум "Конституція незалежної України". З—
5липня 1992 р. —К., 1992. — С.236. Детальніше з даного питання див.:
Егоров С.А. Конституционализм в СІЛА: политико-правовьіе аспекти. —
М., 1993, — С.60—61.

74 Цвік М.В. Про делегування законодавчих повноважень // Правова
система України: теорія і практика. Тези доп. і наук, повідомлень наук.-
практ. конф. (Київ, 7—8 жовтня 1993 р.). —К., 1993. — С. 121. и

75 Лучин В. О., Мазуров А.В. Указьі Президента РФ. — М., 2000. ^

76 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. — С. 132.

77 Президент повернув до парламенту Цивільний і Господарський ко
декси//Урядовий кур'єр. — 2001. — 16 лютого.

78 Плющ І. С. Від законодавчої влади залежить розв'язання найгострі-
ших проблем суспільства // Голос України. — 2002. — 19 січня.

79 Президент повернув до парламенту Цивільний і Господарський ко
декси//Урядовий кур'єр. — 2001. — 16 лютого.

80 Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 44; 2002. — № 2;
2002. —№ 7; Голос України. — 2002. — 9 лютого; Урядовий кур'єр. —
2001.—12 грудня.

81 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 48. — Ст. 455.

82 Вибори в Україні 1994 року. — К., 1995.

83 Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 43. — Ст. 280.

84 Парламент України: Вибори—-98. —К., 1998.

85 Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 5. — Ст. 16, 18, 19;
№ 10. — Ст. 38; № 14. — Ст. 62; 2000. — № ЗО. — Ст. 234; 2001. — № 4. —
Ст. 38; Постанова Верховної Ради від 3 березня 1998 р. "Про чинність за-

135


кону України "Про вибори народних депутатів України" // Відомості Верховної Ради України. — 1998. —№ 8. —Ст. ЗО; Урядовий кур'єр. — 1998. — 5 березня.

86 Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 51 —52. — Ст. 265.

87 Голос України. — 2002. — 7 лютого.

88 Плющ І. С. Парламентаризм в Україні — шляхи і тенденції розвитку //
Парламентаризм в Україні: теорія і практика: Матеріали міжнародної
науково-практичної конференції. 26 червня 2001 р. — К., 2001. —С.6.

89 Гавриш С. Парламентаризм на чолі суспільного прогресу // Віче. —
2001. — № 7. — СІ 5—16;
Журавський В. Політична система України: особ
ливості, фактори, чинники права//Віче. — 2000. —№ 2. —С.54—55;
Кри
венко Л.
Суверенітет парламенту: теорія і практика // Віче. — 1998. — № 4.
— С.35—37;
Кривенко Л. Конституційні моделі легітимації глави держави
і баланс повноважень між інститутами влади // Віче. — 2000. — № 9. —
С.28—29.

90 Саморозпуск авторитету не додасть // Голос України. — 2002. —
18 січня.

91 Віапкепа%еі А. №ш Кі£ПІ5 апсі 01(1 Иі§піз, Кеш ЗутЬоіз апсі Оісі
Меапіп^з: Ке-Ое5І£піп£ ЬіЬегііез апсі Ргеесіоїш іп Рохі-Зосіаіізі апсі Рові-
Зоуієі СошШиііопк // \^езіегп Яі£ПІ:;? Розі-Соттипізі Арріісаііоп. Есі. Ьу
Апсігах 5а]о. — Тпе На§ие, Ьопсіоп, Возіоп. — Кіиуег, 1996. — Р.77—78.

92 Дане положення одержало наукову розробку в працях французьких і
зарубіжних учених. Див.:
Ардан Ф. Франция: государственная система /
Пер. с франц. — М., 1994. — С.65, 110—115;
Керимов А.Д. Французские
политические деятели, юристи — за расширение полномочий парла-
мента // Государство иправо. — 1995. — №6. — СІ 10—115.

93 Конституция Франции // Конституции зарубежньїх государств / Сост.
В.В. Маклаков. —М., 1997. — С.92—104.

94 Фрицький О.Ф. Проблеми конституційної відповідальності в Консти
туції України (окремі питання) // Дзржавно-правова реформа в Україні:
Матеріали наук.-практ. конф. —К., 1997. —С.185—187;
СавинВ.Н. От-
ветственность государственной власти перед обществом // Государство и
право. — 2000. — №12;
ШонД.Т. Конституционная ответственность //
Государство и право. — 1995. —№7;
Красное М.А. Ответственность в си-
стеме народного представительствг. (методологические подходьі). — М.,
1995;
Кривенко Л. Т. Конституційна відповідальність глави держави //
Віче. — 2001. —№10 тощо.

95 Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-пра-
вовьіеаспектьі. — М., 1999;
Виноградов В. А. Конституционная ответствен
ность: вопросьі тесірии и правовое регулирование. — М., 2000;
Колосова
Н.М.
Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответ
ственность органов государственной власти и иньїх субьектов права за
нарушение конституционного законодательства Российской Федерации.

136


 М-, 2000; Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность

субьектов федерации: вопросьі теории и законодательного регулирова-ния в Российской Федерации. — Красноярск, 1999.

96 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро
пейський вибір. Концептуальні засади економічного та соціального роз
витку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур'єр. — 2002. — 4 черв
ня.

97 "Круглий стол". Система советского права // Советское государство
и право.— 1982. — №6.

98 Лучин В. О. Конституцій Российской Федерации. Проблеми реали-
зации. — М., 2002. — С.279.

99 Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность//Советское
государство иправо. — 1975. — №10. —СІ7—18;
Шоь Д.Т. Конституци-
онная ответственность // Государство и право. — 1955. — №7. — С.41;
Скифский Ф. С. Ответственность за конституционньїе правонарушения. —
Тюмень, 1998. — С.4;
Колосова Н. М. Конституционная ответственность в
Российской Федерации. Ответственность органов государственной влас-
тии иньїх субьектов права за нарушен яеконституционного законодатель-
ства Российской Федерации. — М., 2000. — С.8 тощо.

100 Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в систем є гар антий
конституционньїх норм (государственно-правовьіе аспекти). — Воронеж,
1985. —С. 49.

101 Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции //
Право и жизнь. — 1982. — №1. — С.36.

102 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. — С.320.

103 Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросьі теории
и правовое регулирование. — М., 2000;
Колосова Н. М. Конституционная
ответственность в Российской Федерации. Ответственность органов госу
дарственной власти и иньїх субьектов права за нарушение конституцион
ного законодательства Российской Федерации. — М., 2000;
Кондрашое А,А.
Конституционно-правовая ответствеаность субьектов Федерации в Рос
сийской Федерации. —Красноярск, 1999.

104 Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросьі теории
и правовое регулирование. — М., 2000. — С.20—21.

105 Конституции государств Европейского Союза. — М., 1997. — С. 11—
100.

106 Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 252—264.

107 Братошевский Е. Государственньїй трибунал; Шеменски Ф. Кон
ституционная ответственность лиц, занимающих наивьісшие государ-
ственньїе пости в Польше // Избранньїе проекти конституционного пра
ва. — Люблин, 1985;
Виатр К.Д. Конституционная ответственность в
Польше после 1989 года // Конституционное право: Восточноевропеское
обозрение. — 1996. — №2.    •

137


108 Конституционное (і осударственное) право зарубежньїх стран: В 4-
хт. /Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. —Т.З. — С.683—744.

109 Кривенко Л. Конституційна відповідальність глави держави // Віче. ~_
2001. —№10. —С.З—18.

1  Як самостійний предметйого досліджує М.А. Краснов. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. — М., 1995.

'" Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность //Советское государствои право.— 1975. —№10. — С.18.

112 Авакьян С.А. Актуальньїе проблеми конституционно-правовой от-
ветственности // Конституционно-правовая ответственность: проблеми
России. Опит зарубежньїх стран/Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001.—
С.ЗО.

113 Урядовий кур'єр. — 2000. — 18 січня.

1 '4 Краснов М.А. Парламентская ответственность депутата // Консти-туционньш строй России. Випуск 11.—М., 1995. — С.94.

115 Першого заступника Голови Верховної Ради відкликано з посади //
Урядовий кур'єр. —2001. — 14 грудня.

116 Бень А. Президент своє сказав. І ще скаже // Голос України. — 2002. —
ЗО травня.

117 А вакьян С.А. Актуальньїе проблеми конституционно-правовой от-
ветственности // Конституционно-правовая ответственность: проблеми
России, опит зарубежньїх стран/Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001. —
СІ8—30;
Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской
Федерации. Ответственность органов государственной власти и иньїх
субьектов права за нарушение конституционного законодательства Рос
сийской Федерации. — М., 2000. —СІ09—138;
Лучин В.О. Конституция
Российской Федерации. Проблеми реализации. — М., 2002. — С.358—
397;
Колдаева Н.П. Об ответственности в законотворчестве (социологи-
ческий аспект) // Концепция стабильности закона (серия "Конфликт зако-
на и общества"). — М., 2000. — С. 161 — 175.

1'* Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. — Т.З. — С.693—744.

1" Колосова М.Н. Конституционная ответственность в Российской Федерации.—М., 2000.—С37/

120 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шем-
шученка. — К., 1999. —С.257.

121 Урядовий кур'єр. — 2000. — 18 січня.

122 Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.
Повідомлення Центральної виборчої комісії//Голос України. — 2000. —
25 квітня.

123 Остром В. Смьісл американского федерализма. Чтотакое самоуп-
равляющее общество / Пер. с англ. — М., 1993. — С.60.

124 Там само. — С.61.

138


125 Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз /Пер. з франц. — К., 1996. —С.76.

т Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. В 4-х томах/Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 1997. — Т.З. — С.683—744.

127 Плечкайтіс В.П. Литва — парламентська республіка. Функції пре
зидента — міжнародна та представницька діяльність // Віче. — 1998. —
№3. — СІ 39.

128 Новьіе конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. —
м   1997.—С.582—622.

129 Там само. — С.572—581. і

130 Там само. — С.623—660.

131 Урядовий кур'єр. — 2001. — 2 листопада.

132 Відомості Верховної Ради України. — 2001. — №42. — Ст.212.

135 Сравнительное конституционное право. —М., 1996. — С.519—534.

134 Кучма Л.Д. Ми не досягнемо успіху без злагоджених дій гілок влади
// Урядовий кур'єр. — 1998. — 17 грудня; Об єднаємося в ім'я України.
Виступ Л.Д. Кучми на Загальнонаціональному форумі єднання демокра
тичних сил // Урядовий кур'єр. — 1999. — 20 березня.

135 Голос України. — 2000. — 18 січня.

136 Менгер А. Новое учение о государстве.—СПб., 1905. — С.215—216.

137 Рождественскиіі А. Одна или две палатьі? — М., 1917. — С.21—32.
і38 Милль Дж. Представительное правлениг. — СПб., 1897. — С.134.

139 Зсмен А. Основньїе начала государственного права. — М., 1889. —
С.65.

140 Там само. — С.66.

141 Чиркін В.Е. Злементьі сравнительного государствоведения. — М.,
1999. —С. 74—76.

142 Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежньїх
стран. — М.
; 1996. — С.188.

143 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран / Отв.
ред. Б.А. Страшун. —М., 1996. — Т.1. — С.44—45.

144 Маклаков В. В. Конституция Франции // Конституции буржуазних
государств. — М., 1982. —С. 77—80.

145 Новьіе конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1994. — С.235—257.

146 Там само. — С.227—267.

І47Там само. — С.84—126. ■',.

148 Там само. — С.134—175. >

149 Там само. — С.258—298.

150 Там само. — С.268—308.

151 Чиркін В.Е. Злементьі сравнительного государствоведения. — М.,
1994. —С.75.

152 Ткаченко О. Конституційне становлення України: історія, традиції,
сьогодення // Голос України. — 1996. — 28 травня;
Кривенко Л. Украї-

139


нський парламентаризм. До питання конституційних гарантій // Віче. .

1996. — №11. — С.35—36; Мироненко О. М. Історія Конституції України. — К., 1997. — С.56.

153 Ткаченко О. Довіра людей додає мені впевненості // Голос Украї
ни. — 1999. — 26 червня;
Ткаченко О. Навколо Верховної Ради сформо
вано інформаційний вакуум // Голос України. — 1999. — 29 липня;
Мо
роз О.
Нехтування законів тупе і послідовне // Голос України. — 1999. —

15 липня тощо.

154 Кучма Л.Д. Щоб побудувати державу, потрібні воля, згуртованість
і копітка праця // Урядовий кур'єр. — 1998. — 17 листопада.

155 Кучма Л. Ми не досягнемо успіху без злагоджених дій гілок влади //
Урядовий кур'єр. — 1998. — 17 грудня.

156 Урядовий кур'єр. — 1999. — 20 березня.

157 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — М., 1996.—
С.247.

158 Постанова Верховної Ради України від 1 лютого 2000 року "Про
перелік комітетів Верховної Ради "України чотирнадцятого скликання" //
Відомості Верховної Ради України. — 2000. — №8. — Ст.64.

159 Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парла
ментаризму // Віче. — 1997. — №12. — С.28;
Ющик О.І. Правова рефор
ма: загальне понятгя, проблеми здійснення в Україні. —К., 1997. —С. 180;
Оприипсо В.Ф. Державно-правова реформа: основи загальної концепції//
Державно-правова реформа в Україні: Матеріали наук.-практ. конференції.
Листопад 1997 року. —К., 1997. —С.4;
Плющ І. С. Парламентаризм в Ук
раїні: шляхи і тенденції розвитку // Парламентаризм в Україні: теорія і
практика: Матеріали міжнародної наук.-практ. конференції. 26 червня
2001 року.—К, 2001.—С.8.

160 Постанова Верховної Ради України від 15 травня 2002 р. "Про пе
релік комітетів Верховної Ради України четвертого скликання" // Відо
мості Верховної Ради України. — 2002. — №27—28. — Ст. 186.

161 Постанова Еіерховної Ради України від 7 червня 2002 р. "Про об
рання голів і перших заступників голів комітетів Верховної Ради України
четвертого скликання, створення Спеціальної контрольної комісії Верхов
ної Ради України :> питань приватизації, обрання Голови і першого зас
тупника цієї комісії та призначення Керівника Апарату Верховної Ради
України // Відомості Верховної Ради України.-— 2002. — №27—28. —
Ст.188.

162 Відомості Верховної Ради України. — 2002. — №27—28. — Ст. 187.

163 Голос України. — 1998. — 23 серпня.

164 Голос України. — 1998. — 20 січня.

165 Складний початковий етап ми подолали. Виступ Голови Верховної
Ради України Володимира Литвина під час закриття першої сесії Верхов
ної Ради України // Голос України. — 2002. — 13 липня.

140


166 Тихомир о в Ю. А. Роль конституционного права в конституционном
развитии государств СНГ // Вестник МПА. — 1998. — №2. — С.73—82.

167 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро
пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль
ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур'єр. — 2002.

— 4 червня.

168 Российский конституционализм: проблеми и ргшения: Материа-
льі международной конференции. — М., 1999.

169 Конституція України — основа модернізації держави та суспіль
ства: Матеріали наукової конференції/Упор. Ю.М. Грошевий, М.І. Па-
нов. 21—22 червня 2001 року, Харків
X., 2001.

170 Степанов И.М. Грани российского конституционализма (ХХвек)
// Конституционньїй строй России. Взіп. 1. — М., 1992. —С.ЗО—31.

171 Степанов И.М. Уроки и парадокси российского конституциона
лизма: Очерк-зссе. — М.,1996. —С.З.

172 Авакьян С.А. Конституция России: природа, зволюция, современ-
ность. 2-е изд. — М., 2000. — С.229—232.

173 Кабьішев В. Т. Конституционализм в современной России // Госу
дар ство и право на рубеже веков: Материальї всероссийской конферен
ции "Конституционное и администрг.тивное право". — М., 2000. — С.8.

174 Богданова Н.А. Система науки конституционного права. — М.,
2001. —С.164.

175 Богданова Н.А. Категория "конституционализм" в науке консти
туционного права // Российский конституционализм: Материальї меж
дународной конференции. — М., 1999. — С.137—138.

176 Орзіх М. Ф. Сучасний конституціоналізм — мета конституційної ре
форми в Україні // Сучасний конституціоналізм та конституційна юсти
ція: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. Жовтень,
2000 р. —Одеса, 2001. — СІ33—141.

177 Кабьішев В.Т. Конституционализм в современной России // Госу-
дарство и право на рубеже веков: Материальї всероссийской конферен
ции "Конституционное и административное право". — М., 2000. — С.8.

178 Такий підхід вводиться в практику і на рівні наукових конференцій.
Див.: Сучасний конституціоналізм та конституційна юстиція: Матеріа
ли міжнародної науково-практичної конференції. Жовтень, 2000 р. —
Одеса, 2001.

179 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро
пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль
ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур'єр. — 2002.

— 4 червня.

180 Цеік М.В. Деякі особливості сучасного українського конституціо
налізму // Конституція України — основа модернізації держави та суспіль
ства: Матеріали наукової конференції. 21—22 червня 2001 р., Харків. —
X., 2001. —СІП.

141


181 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро
пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль
ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур'єр. — 2002.

— 4 червня.

182 Найвищі інтереси — інтереси народу. Виступ Президента України
Л.Д. Кучми на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликан
ня 18 червня 2002 року //Урядовий кур'єр. — 2002. — 19 червня.

'|83 Кривенко Л. Конституційні основи референдуму. Проблеми демократизації // Віче. — 2001. — №2. — С.78—95.

184 Послання Президента України до Верховної Ради України. Євро
пейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціаль
ного розвитку України на 2002—2011 роки // Урядовий кур'єр. — 2002.

— 4 червня.

185 Павловський М. Аналізувати з двох аспектів // Голос України. —
2002.— 15 червня.

186 Урядовий кур'єр. — 2000. — 18 січня.

187 Про підсумки всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.
Повідомлення Центральної виборчої комісії // Голос України. — 2000. —
25 квітня.

188 Погорілко В.Ф., Ставнійчук М.І., Федоренко Г.О. Український пар
ламентаризм //Державотворення і правотворення в Україні: досвід, про
блеми, перспективи / За ред. Ю.С. Шемшученка. — К., 2001. — С.52.

189 Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шем
шученка. — К., 1999. — С.257—260;
Кривенко Л.Т. Конституційно-пра
вові основи референдумів в Україні // Конституційно-правові форми без
посередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. — К., 2001.

— СІ 52—158.

190 Ткаченко О.М. Збудуємо нові мости єднання // Голос України. —
1998. — 5 серпня.

191 Гуреев П.П., Лазарее Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. —
М., 1981;
Кованеє Д.А. О соотношении конституций и регламента вьіс-
шего представительного учреждения в социалистическом государстве //
Ученьїе записки ВНИИИСЗ. — М., 1966. — Вьш.6. — С. 174—180;
Кри
венко Л. Т.
Конституция СССР и развитие законодательной деятельнос-
ти Верховньїх Советов союзних республик (Сравнительное исследова-
ние). — К., 1982. — С.42—82;
Михалева Н.А. Регулирование процедури
деятельности верховньїх представительньїх учреждений социалистичес-
ких стран // Сов. государство и право. — 1973. — №7;
Страшун Б. А.
Регламенти верховньїх представительньїх органов и их место в право
вих системах зарубежньїх стран социализма // Развитие конституций за
рубежньїх социалистических стран. — М., 1980. — С.84—96.

192 Український парламентаризм: минуле і сучасне/ За ред. Ю.С. Шем
шученка. — К., 1999;
Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент
России.—М., 1999;
Гранкин И.В. Парламент России. — М., 1999.

142


193 Сравнительное конституционноеправо. —М., 1996. — С.535—567;
Очерки парламентского права / Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 1993.

194 Исаков В.Б. Законодательньїйкодекс Российской Федерации (макет).
Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материальї меж-
дународного семинара. (Москва: Государственная дума, 28—29 апреля
1997г.). — М., 1998.—С. 419—517;
Кривенко Л.Т. Розподіл влад і процесу-     ^
альні права парламенту // Віче. — 1998. — №3. — С. 14—23;
Кривенко Л. Т.
Суверенітет парламенту: теорія і практика І! Віче. — 1998. — №4. —С.32—   _
78;
КовачевД.А. Парламентская процедура: понятие, видьі, регламента-

ция // Парламент и президент (опьіт зарубежньїх стран). — М., 1995. —        с
Т.58. — С.5—20; Ковачев Д.А. Регламенти парламентов стран—членов V/

Содружества Независимьгх Государств (информационно-аналитический обзор) // Адвокат. — 1997. —№3. — С.82—87; Левина М.И. Парламент-ские процедури как институт парламентского права // Государство и пра-   ■ во на рубеже веков: Материальї Всероссийской конференции. Пробле-мьі теориии истории. — М., 2001. —С.43—47.

195 Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хаб- »'»
риевой.—М., 1999;
Любимов А.П. Парламент гкое право России. Основ- '
ньіе источники. 2-еизд. —С.-Пб., 1999;
Булаков О.Н. Парламентское пра
во: Учебное пособие. — М., 2002. к '

196 Авакьян С.А. ПравовоерегулированиедеятельностиСоветов (кон-
ституционньіе основи, теория, практика). — М., 1980.—С.118—120.

197 Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие, видьі, регламен-
тация (на опите зарубежньїх государств) // Вестник МПА. — 1994. — №4.
— С.194.

198 Авакьян С.А. Регламент//Конституционное право: Знциклопедичес-
кий словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2000. — С.504—506.

199 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Осо-
беннаячасть. Страньї Европьі. — М., 1997.— Т.З. — С.683—744. Подаль
ший аналіз передбачає тільки чинні конституції відповідних країн.

200 Конституції нових держав Європи та Азії. — К., 1996. — С. 120—156.

201 Конституция Республики Беларусь. — Минск, 1997.

202 Новьіе Конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1997. — С.309—346.

203 Там само. — С. 175—226.

204 Постоянньїе правила Сената Соединенньїх Штатов (в редакции
1979 г.) // Соединенньїе Штатьі Америки. Конституция и законодательньїе
акти.—М., 1995. —С. 138—168.

205 Новьіе Конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1997. — С.572—
621.

206 Депутатпарламента в зарубежньїх государствах. —М., 1996.—С.60,
74, 84, 98.

207 Детально історичний аспект проблеми аналізується в монографії:
Кривенко Л. Т. Конституция СССР и развитие законодательной деятель-

143


ности Верховних Советов союзних республик (сравнительно-правовое исследование). — К., 1982. —С.41—82.

ш Засідання Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання, перша сесія: Стенографічний звіт. — К., 1975. — С.43—46.

209 Відомості Верховної Ради УРСР. — 1980. — №15. — Ст.268.

210 Відомості Верховної Ради України. — 1994. — №35. — Ст.338.

211 Австрийская Республика. Конституцияи законодательньїе акти.

М., 1985.—С.21 —111; Федеральний закон от 4 июля 1975 г. о регламенте Национального Совета Австрийской Республики. — С. 198—252.

212 Новьіе Конституции стран СНГ и Балтии. — М., 1997. — С.623—
661.

213 Доповідь Голови Верховної Ради України третього скликання Іва
на Плюща на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликання
"Про стан законодавчої бази в Україні" // Голос України. — 2002. —
16 травня.

214 Там само.

215 Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — М., 1996. —
С.247.

216 Доповідь Голови Верховної Ради України третього скликання Іва
на Плюща на першій сесії Верховної Ради України четвертого скликання
"Про стан законодавчої бази в Україні" // Голос України. — 2002. —
16 травня;
Гавриш С. Парламентаризм на чолі суспільного прогресу // Віче.

— 2001. —№7. — СІ 4—15; Кривенко Л. Т. Воля народу, її трансформація
у державну волю. Теоретичні і конституційні питання державно-правової
реформи // Віче. — 1997. — №9. — С.52—54;
Жураеський В. С. Політична
система України: особливості, фактори, чинники права // Віче. — 2000. —
№2. — С. 54—55;
Ткаченко О. М. Вето Президента України: конституційні
основи, практика і проблеми застосування // Голос України. — 1999. —
12 серпня;
Мороз О. О. Система організації державної влади потребує ре
формування // Голос України. — 1997. — 12 липня.

217 Понеділки В. Побачити, подолати перепони... // Віче. — 1999. — №2.

— С.7; Кривенко Л Конституційні сенови референдуму. Проблеми демок
ратизації//Віче. — 2001. —№2. —С.91—93; Про роль Конституційного
Суду в наступі на демократію, парламентаризм в Україні: Заява виборчо
го блоку "Лівий центр" від 8 червня 2000 р. // Голос України. — 2000. —
15 червня.

218 Сравнительноеконституциоїіноеправо. —М., 1996. — С.534—537.


Розділ З

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС НАРОДНОГО ДЕПУТАТА УКРАЇНИ

Із проголошенням незалежності України та у зв'язку з прийняттям чинної Конституції України істотних змін зазнали представницька та безпосередня демократія як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, зокрема було запроваджено багато нових інституцій публічної влади: введено інститут президента, запроваджено посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату, визнано інститут місцевого самоврядування тощо. Водночас відбулися кардинальні зміни існуючих органів державної влади. Зокрема, якісно нових рис набули органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

Надзвичайно важливе значення для держави у цілому відіграють перетворення у статусі Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу України. Це зумовлено тим, що парламент є виразником інтересів та волі нації і у зв'язку з цим є органом загальнонародного представництва, що характеризується багатоманітністю соціального складу, завдяки якому народжується певна суспільна згода, формальне вираження котрої відображає категорія державної волі. Досягнутий суспільний компроміс має надзвичайно важливе значення у державі: з одного боку, він покликаний служити інтересам простого громадянина і бути передумовою внутрішнього миру в суспільстві, з іншого — реалізовувати народний суверенітет у вигляді представницької, законодавчої, установчої, контрольної функцій, адже, як правильно зазначено в літературі, головне в народному суверенітеті — похідність влади від народу, належність влади народові та здійснення влади народом1. Надзвичайно велика відповідальність у здійсненні такого обсягу завдань покладається на члена парламенту — одного із суб'єктів державно-владних відносин, які опосередковують представницьку демократію. На жаль, існуюче наукове бачення положення парламентаріїв не відповідає вимогам державно-правової дійсності і вимагає пере-

145


гляду існуючих теоретичних позицій правової науки з цього приводу. З огляду на вищенаведене, актуалізується дослідження даної проблематики та посилюється необхідність щодо вироблення нової конституційно-правової моделі статусу народних депутатів.

Визначаючи роль народних дгпутатів України у системі органів державної влади України, у літературі справедливо наголошується, що парламентарії — народні депутати — є самостійними... гарантами конституційного ладу2. Російські автори Є.М. Ковєшні-ков та М.Н. Марченко акцентують увагу на особливому конституційно-правовому статусі народних депутатів як тієї основи, «котра визначає характер і напрям роботи парламенту, є правозвісником народної волі». Водночас ними зазначається, що депутати (члени парламенту) є основою парламенту, а їхня поведінка, роль і місце в парламенті багато в чому визначають результативність роботи парламенту3. Н.А. Михальова, вважаючи визначальними при з'ясуванні поняття депутата його функціональні характеристики, вказує, що «депутатом... є обраний народом представник, уповноважений здійснювати законодавчу владу та інші функції, передбачені конституцією і даючим законодавством, в представницькому органі влади — законодавчих зборах (парламенті) чи органі місцевого самоврядування»4. Більш комплексний підхід щодо з'ясування даного питання застосовано у визначенні В.В. Кравченка, за яким «народні депутати України (парламентарії) — це обрані народом особи, які є членами парламенту України — Верховної Ради України. Вони наділяються спеціальною право- і дієздатністю, що дає можливість брати участь у законотворчій діяльності та здійсненні інших функцій Верховної Ради України»5.

Закон України «Про статус народного депутата України» вказує, що народний депутат України є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник українського народу у Верховній: Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Аналізуючи вищенаведені поняття, слід визначити, що, незважаючи на відмінності в тлумаченнях, більшість учених окреслюють наявність певних визначальних характеристик поняття парламентарія. З огляду на це, ми вважаємо за доцільне зазначити, що народний депутат України є повноважним представником народу та держави, чим і зумовлюється особливість його правового стано-

146


вища. Народ при обранні депутатів зовсім не переносить свого су
веренітету на депутатів, а тільки обирає певних осіб, здатних до і
здійснення державних справ і управління, тобто здійснює акти об-            '/ >
рання виконавців певних функцій влади. У даному разі, народ ука-
зує на осіб, здатних творити законодавство. Представники є осо-              І.
бами, що отримали від них повноваження на ведення державних           -,
справ. Обираючи парламентаріїв, народ не передає їм належну йому
владу, а тільки права та обов'язки з її здійснення, залишаючись
носієм суверенітету та єдиним джерелом влади, що в Україні
підтверджується відповідними конституційними нормами (ст.5
Конституції України). Парламентарії України, реалізуючи інтере
си і волю народу, трансформують її в загальнодержавну волю. Та
ким чином, однією із визначальних рис статусу парламентарія є    
х ^
здійснюване ним народне представництво. Депутати, реалізуючи
повноваження від імені держави, керуються загаїьнодержавними
інтересами.

За змістом народний депутат наділений особливим статусом члена органу державної влади (посадової особи) та характеризується наявністю різних повноважень. Проте народний депутат України здійснює свою діяльність як член органу держаївої влади, а його статус має ознаки, характерні для статусу службовців. Зокрема, службовці — це соціальна група, до якої входять фізичні особи, що здійснюють на оплачуваних засадах певні спеціально необхідні функції і виконують завдання діючих органів... Державні службовці — це різновид службовців, які складають чисельну групу, їх основним завданням є служіння державі6. Як і державний службовець, народний депутат України наділений повноваженнями різного характеру і значення, має владні повноваження та є особливим суб'єктом різних видів відповідальності. Ю.М. Старілов вважає, що соціологічно депутатська діяльність у багатьох сучасних країнах все більше наближається до професійної роботи... Він зазначає, що депутати мають публічно-правовий посадовий статус, але виконують свої повноваження тільки протягом певного терміну7. Таким чином, саме в аспекті діяльності парламентаріїв як членів органу державної влади народних депутатів України слід вважати посадовими особами, а саме — представниками влади, наділених владними повноваженнями публічного характер}'.

Однією із основних формальних характеристик парламентаріїв є політичний характер їхньої діяльності, що зумовлюється кілько-

147


ма факторами. Зокрема, до цього спричиняє сам процес набуття статусу народного депутата. Незалежно від способу обрання — за мажоритарною чи, особливо, пропорційною системами — потенційний парламентарій стає суб'єктом виборчого процесу, що, по суті, є процесом політичним. Так, для видатного французького вченого М. Дюверже загальне виборче право залишається незамінним способом легітимації влади, виборчий бюлетень — єдино реальною формою суспільного договору громадян із владою, а політичні партії — інструментом вираження, формування і представництва суспільної думки, засобом політичного самовизначення громадян і суб'єктом відповідальності влади перед ними8. Проте навіть якщо особа не є членом партії формально, вона здійснює передвиборчу діяльність саме як політик: проголошуючи себе виразником певних ідей, інтересів певних суспільних груп тощо. Після обрання народного депутата у процесі реалізації покладених на нього функцій, парламентарій здійснює власні повноваження, перебуваючи у стані постійного прийняття рішень, що носять власне політичний характер або ж спричиняють до певних політичних результатів. Фактично вся діяльність народного депутата у парламенті та за його межами є діяльністю парламентарія як політика. Окрім того, колективно парламентарії як члени органу державної влади визначають політику держави загалом у різних сферах шляхом прийняття державно-владних рішень та нормативно-правових актів на їхнє забезпечення. Тим не менше, вищезазначене негативно не впливає на місію парламентарія як представника народу та члена органу державної влади, а тільки окреслює засоби досягнення суспільних цілей та важелів реалізації основних завдань. Зокрема, В.І. Лафіт-ський говорить про парламентаріїв як про осіб, для яких політика — справа життя і покликання»9. Чинною Конституцією України народні депутати України не визначені політичними діячами, проте це випливає безпосередньо із аналізу діяльності парламентарій та її наслідків. Таким чинсім, за формою народний депутат є політичним діячем з огляду як на характер діяльності, так і на її результати.

Щодо вищенаведеного слід наголосити, що всі визначальні характеристики тільки у поєднанні роблять можливим створення адекватної концепції конституційно-правового статусу народного депутата України. Тільки статус парламентарія як представника народу, члена органу державної влади (посадової особи) та політичного діяча дає змогу здійснювати виняткову місію та займати одне

148


із центральних місць у системі суб'єктів конституційно-правової дійсності.

Отже, на нашу думку, народний депутат (парламентарій) України — це загальнонаціональний політичний діяч, що є одноособовим повноважним представником народу та членом парламенту — посадовою особою органу законодавчої влади, який характеризується наявністю встановлених Конституцією і законами України повноважень зі здійснення функцій Верховної Ради України, та виступає одним із гарантів конституційного ладу держави.

На нашу думку, таке розуміння інституту народного депутата України:

дає змогу визначати його як комплексний політико-право-
вий інститут, детермінований місією народного депутата України
як представника народу, що виступає одним із елементів механізму
народовладдя; роллю його як члена органу законодавчої влади
України, і у зв'язку з цим — одного із центральних елементів систе
ми парламентаризму; діяльністю його як загальнонаціонального
політичного діяча, що є одним із визначальних суб'єктів політич
ної, зокрема державної, влади;

надає можливість для виявлення та обґрунтування існуючих
багато-гранних взаємозв'язків народного депутата України з орга
нами та посадовими особами державної влади та місцевого само
врядування як такі, що зумовлені самою ісомплексною природою
інституту;

має інструментальний характер для розуміння природи, струк
тури, форми та змісту конституційно-правового статусу народно
го депутата України як цілісної системоутворюючої категорії в си
стемі категорій сучасного конституціоналізму.

Окреслені вектори наукового пошуку мають непересічне значення як з теоретико-методологічної, так і юридико-технічної точок зору. Лише всебічний науковий підхід до категорії «народний депутат України» дає змогу не лише з теоретичної точки зору з'ясувати особливе місце та функціональне призначення парламентарія в «алгоритмі» сучасних політичних інститутів і процесів, а й має вихідне значення для вітчизняної законотворчої філософії та законодавчої практики парламентського будівництва. Відсутність у вітчизняній доктрині конституційного права цілісної концепції інституту народного депутата значною мірою детермінує аморфність та суперечливість нормативних визначень та негармонійність і пев-

^ ]49


ну пробільність загальної конструкції конституційно-правового статусу народного депутата України.

Системне розуміння конституційно-правового статусу народного депутата дозволить не лише вичленувати його іманентні, індивідуально-особливі характеристики, а і розглянути місце парламентарія в системі координат публічно-владних структур сучасної України, що набуває особливої актуальності в контексті проблем даного монографічного дослідження. Адже, як зазначає В.Ф. По-горілко, статус народного депутата є відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом10.

У зв'язку з цим для здійснення комплексного, системного аналізу конституційної моделі статус)- народного депутата України слід визначити його поняття, обсяг та структуру. Аналізуючи основні характеристики, що характеризують парламентарія як такого, враховуючи конституційно-правові реалії сучасної України, слід з'ясувати поняття конституційно-правового статусу народного депутата України.

Нормативно правовий статуї; народного депутата України утворюється сукупністю прав і обов'язків парламентарія України як представника народу та члена колективного органу законодавчої влади України, а також прав та обов'язків інших органів державної влади і місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб щодо народних депутатів України, які безпосередньо закріплені в Конституції України, Законі Україні! «Про статус народного депутата України» (в редакції Закону від. 22 березня 2001 р. з наступними змінами), Регламенті Верховної Ради України (з часом — Законі України «Про Регламент Верховної Ради України»), а також побічно в численних нормативно-правових актах України щодо виборів до Верховної Ради України, організації роботи Верховної Ради України, функціонування політичних партій тощо.

Таким чином, у широкому розумінні конституційно-правовий статус народного депутата України є конструкцією, що поєднує нормативно регламентовані характеристики інституту народного депутата України з огляду на політико-правову природу та відповідну триєдність структури як представника народу і держави, члена колективного представницького законодавчого органу державної влади та політичного діяча, який здійснює повноваження представницького, державно-владного та політичного характеру в умовах

150


конституційно-правової дійсності, та охоплює широке коло (систему) суспільних відносин і розглядається як єдина цілісна система, утворена сукупністю взаємозв язаних компонентів (своєрідних підсистем) та їх елементів.

Вважаємо, що вихідним моментом у аналізі статусу народного депутата України має бути вибір критеріїв його структуризації. Зокрема, використовуючи інституційний критерій, у конституційно-правовому статусі народного депутата України можна виділити кілька його «зрізів», що відображають трьохрівневу структуру конституційно-правового статусу народного депутата України. Так, конституційно-правовий статус парламентарія України утворений наступними елементами: загальноправовим статусом особи, спеціальним статусом народного депутата України, «внутрішньоспе-ціальною статусною конструкцією». «Сходження» від загального правового статусу до спеціального статусу і далі — на його індивідуальний рівень, в основному, відбувається «по рівнях» різноманітних юридичних фактів.

Зміст загального правового статусу особи полягає в його здійсненні особою, для чого необхідно, щоб особа була здатною до володіння правами і обов'язками із арсеналу статусу, а також до активних вольових і свідомих дій, спрямованих на набуття суб' єктив-них прав і обов'язків у конкретних правовідносинах, на їхнє здійснення, припинення і захист11. Вступаючи в різноманітні внут-рішньосоціальні правові відносини, особа набуває якісно нових характеристик елементів власного правового статусу, пов'язаних із здійсненням тих чи інших спеціальних функцій в суспільстві, регульованих різноманітними юридичними нормами, що зумовлює виникнення у особи спеціального правового статусу. Спеціальний правовий статус народного депутата України має комплексний міжгалузевий характер. Формальну взаємодію інститутів правового статусу особи і спеціального правового статусу народного депутата України можна уявити як співвідношення категорій «загальне» та «особливе». Аналіз спеціального правового статусу народного депутата України дає змогу розкрити обсяг так званих «внутріш-ньоспеціальних статусних констр;/кцій» (наприклад статус Голови Верховної Ради України, голів комітетів Верховної Ради України та деяких інших). Адекватно відображає обсяг спе-ціального правового статусу народного депутата визначення В.А. Сивова, за яким спеціальний статус—це становище депутата як повноважного пред-


ставника народу, а також державної влади. Такий статус є соціально-правовим і регулюється неправовими та правовими нормами12.

Статика конституційно-правового статусу народного депутата відображена у його загальнотеоретичній конструкції, за якою виділяють такі складові: правосуб'єктність (загальну та спеціальну), що включає правоздатність (загальну та спеціальну) та дієздатність (загальну та спеціальну), деліктоздатність (загальну та спеціальну). Зазначені елементи формують інституціонально-нормативну основу конституційно-правового статусу народного депутата України, визначають його статичну форму та зумовлюють відносну сталість та стабільність.

Водночас конституційно-правовий статус народного депутата України є досить динамічною конструкцією, що проявляється в численних міжінституційних відносинах народного депутата України. Щодо динамічності конституційно-правового статусу парламентарія вдалою є думка Н.О. Богданової, за якою статус охоплює не тільки формалізоване право, а і найрізноманітніші конституційно-правові відносини, що складаються в зв'язку і з приводу конкретного предмета регулювання13.

Такої точки зору дотримується А.О. Безуглов, який вважає, що правовий статус депутата охоплює права і обов'язки також інших суб'єктів права, якими вони наділені щодо депутатів14. Цікавою є висловлена в літературі15 теза, за якою при науковому дослідженні правового статусу народного депутата слід визначити його структуру, виходячи з виявлення таких мікроструктурних правових інститутів, в основі яких знаходяться внутрішні зв'язки рольового, функціонального характеру. Це пояснюється тим, що кожна норма поведінки, як і їхня сукупність, виражаючи зміст людської діяльності, має певне призначення. При цьому будь-яка мета може бути досягнута за допомогою не однієї, а декількох норм поведінки, визначених для досягнення певного результату, органічно пов'язаних між собою цілісністю завдання. У зв'язку з вищенаведеним статична конструкція конституційно-правового статусу розширюється та доповнюється новими, функціональними елементами, що призводить до її значного удосконалення з огляду на предмет дослідження.

На жаль, не дивлячись на здійснені в літературі спроби аналізу структури конституційно-правового статусу народного депутата, часто, по суті, вони обмежуються механічним, іноді навіть безсистемним переліком тих чи інших елементів статусної конструкції.

152


Вказані труднощі зумовлюються відсутністю комплексного підходу до визначення структурних елементів конституційно-правового статусу парламентарія. В зв'язку з цим, акумулюючи висловлені в науковій літературі доктринальні підходи щодо категорій правового статусу як теоретичної категорії, а також беручи до уваги нормативну модель конституційно-правового статусу народних депутатів України, доцільним є розмежування наступних структурних елементів конституційно-правового статз'су народного депутата України:

політико-правова природа депутатського мандата;

підстави виникнення і припинення дії депутатського мандата; і

права і обов'язки народного депутата України; и

форми роботи народного депутата;

гарантії здійснення депутатських повноважень;

відповідальність народного депутата України.

Кожний з означених елементів є неодмінним та обов'язковим атрибутом, а вилучення будь-якого з них призводить до «розмивання» цілісної матерії конституційно-правового статусу народного депутата та неадекватного сприйняття ролі та функціонального призначення останніх.

Зупинимося на характеристиці складових конституційно-право-вого статусу парламентарія України. Пріоритетними елементом конституційно-правового статусу народного депутата України, який віддзеркалює його сутнісні характеристики та зумовлює певну конструкцію, є політико-правова природа мандата парламентарія України. Саме даний елемент детермінує обсяг статусу народного депутата України. Враховуючи триєдність конструкції статусу парламентарія, політична природа мандата народного депутата України полягає в його представницькому характері, змістовному наповненні повноважень як посадової особи та політичному вияві.

Народний представник — обрана особа, якій надано право здійснювати суверенітет народу шляхом представництва народу чи його частини у органі державної влади, що реалізовує функції законодавчого, установчого, контрольного характеру, конституційно-правовий статус якої зумовлюється конституційно-правовим статусом та функціями органу, до якого її обрано, та є одним із гарантів конституційного ладу держави.

Народні депутати України як посадові особи характеризуються тим, що:

153


права та обов'язки народних депутатів установлені у межах
компетенції парламенту;

діяльність народних депутатів України підпорядкована ви
конанню функцій, покладених на орган законодавчої влади;

посадовим правам парламентаріїв кореспондують їх посадові
обов'язки;

здійснення діяльності народних депутатів гарантується зако
нодавством;

вимоги народних депутатів повинні виконуватися всіма, кому
вони адресовані;

парламентарії мають право набувати різноманітних внутрі-
шньоспеціальних статусних конструкцій;

установлена специфічна система гарантій (зокрема, відповід
но до ст.ЗЗ Закону України «Про статус народного депутата
України» народний депутат у питаннях матеріального і соціально-
побутового забезпечення прирівнюється до членів Кабінету Міністрів
України);

передбачені специфічні види та процедура відповідальності
парламентаріїв.

Як політичні ,ціячі народні депутати України є суб'єктами політики: одночасно здійснюють політичну діяльність та колективно визначають політику держави загалом.

Правова природа депутатського мандата визначається ознаками, що формують підґрунтя статусної конструкції та відображені у теорії категоріям и принципів. Правова природа депутатського мандата знаходить вияв у сукупності принципів, які, по суті, визначають конституційну модель представницького мандата. Такими принципами є:

принцип вільного (або імперативного) мандата;

принцип незалежності народного депутата ;

принцип непорушності повноважень парламентаріїв;

принцип професійності;

принцип недопущення суміщення посад;

принцип рівноправності народних депутатів.

Як свідчить конституційна практика, при визначенні правового статусу депутата більшість сучасних конституцій виходить із принципу вільного мандата. Депутат розглядається як представник народу (нації), а не виборчого округу, від якого його обрано. Це означає, що при здійсненні своїх функцій він повинен врахову-

154


вати не волю окремих груп чи осіб, а спільні інтереси всієї нації, всього суспільства. Принцип вільного мандата передбачає відсутність будь-яких наказів чи доручень з беку виборців16. За вільного представницького мандата депутат повинен діяти в парламенті, виходячи із своїх переконань в інтересах всього народу. У конституціях багатьох країн прямо декларується принцип вільного представницького мандата. Так, у Німеччині депутати германського Бундестагу... є представниками всього народу , не зв'язані наказами і вказівками та підпорядковуються тільки своїй совісті17. Конституція Грузії п. 1 ст. 52 встановлює, що член парламенту Грузії є представником всієї Грузії, користується вільним мандатом, і його відкликання не допускається18.

На відміну від принципу вільного мандата, властивого здебільшого демократичним державам, принцип імперативного мандата має вияв у радянських державах, зокрема, у минулому — в СРСР, на сучасному етапі — у Республіці Куба, КНР. Під імперативним мандатом розуміють повноваження, отримані депутатом від своїх виборців при умові, що він зобов'язаний виконувати їхні накази і нести перед ними відповідальність, за свої дії19. Імперативний мандат передбачає можливість дострокового відкликання парламентарія виборцями. У конституціях багатьох країн розвиненої демократії існують норми, що забороняють імперативний мандат: Франції, Італії, Іспанії, Швейцарії тощо. На пострадянських теренах аналогічні норми містяться у конституціях Казахстану, Вірменії, багатьох інших.

Незважаючи на розповсюдженість у конституційній доктрині та практиці такої різнополюсної градації, в сучасній науковій літературі існують дещо інші підходи до характеристики виду депутатського мандата. Вважається, що «імперативний і вільний мандати — дві крайності, ...неприйнятні для характеристики сучасного ...парламентарія»20. Зокрема, піддається певній критиці традиційна класифікація депутатських мандатів на «імперативні» і «вільні» з огляду на проблематику взаємовідносин виборної особи з виборчим корпусом (за П.А.Астафічевим): «правильніше говорити про рівні взаємозв'язків між представником і тим, кого представляють, вибудованих за зростаючим ступенем їхньої взаємодії»21. По суті, на аналогічній позиції знаходиться й інший російський дослідник А.В. Зінов'єв, який вважає, що «вибори депутатів та їх відкликання — це дві сторони однієї і тієї ж медалі — свободи. Поза сумніва-

155


ми, без права і свободи відкликання є ущербною свободою виборів. Виборці, обираючи депутата, довіряють йому, а він їм — ні. ...Суть проблеми полягає в адекватності механізму виборів і відкликання. Порядок відкликання депутатів нічим не повинен відрізнятися від порядку виборів. Тільки за цієї умови всі аргументи проти відкликання втратять свій сенс»22. В цілому підтримуючи точку зору зазначених авторів, вважаємо за доцільне виділити певний змішаний депутатський мандат. В той же час, безперечно, проблема потребує свого комплексного теоретичного осмислення та є перспективним напрямом наукових пошуків та творчих експериментів.

У зв'язку з тим, що в Україні не існує нормативного закріплення будь-якого механізму, який зумовлював би право відкликання парламентарія, необхідність виконання народними депутатами наказів виборців та безпосередньої відповідальності перед ними, слід говорити про вільний мандат парламентарія України.

Наступним принципом, що поряд з іншими відображає правову природу мандата народного депутата України, є принцип незалежності народного депутата України, який передбачає різноманітні механізми щодо захисту особи парламентарія від різних посягань, унеможливлення всіляких протиправних впливів на члена парламенту. Цей принцип слід розглядати як «особистіший» гарант, спрямований на забезпечення вільного здійснення народним депутатом України покладених на нього функцій. Він ґрунтується на загальному праві особи на недоторканність. Важливим у цьому контексті є право на недоторканність приватного життя і доступу до персональних даних. Недоторканність приватного життя особи означає заборону державі, її органам і посадовим особам незаконно і (чи) навмання вмішуватися у приватне життя громадян23. Законодавство України безпосередньо не визначає зміст і об'єм даного принципу, проте надає певні гарантії, що у своїй сукупності до певної міри забезпечують його реалізацію. Зокрема, у п.4 ст.28 Закону України «Про статус народного депутата України» зазначено, що управління державної охорони України разом з органами Служби безпеки України та Міністерства внутрішніх справ України (в межах їх повноважень) забезпечує безпеку народному депутату при виконанні ним депутатських повноважень, а також за місцем його проживання та членів його сім'ї у порядку, встановленому законом.

Надзвичайно важливим принципом статусу народного депутата України є принцип непорушності повноважень народних депу-

156


татів України, що є процедурно-процесуальним відображенням принципу незалежності народних депутатів України, спрямованим на ефективне здійснення парламентарієм власних повноважень. Даний принцип, на противагу принципу незалежності, має «публічний» характер та сприяє оптимізації діяльності народного депутата України. Принцип непорушності повноважень визначається певними нормами, відповідно до яких ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України та іншими законами. Зокрема, відповідно до ст. 26 Закону України «Про статус народного депутата України», держава гарантує народному депутату необхідні умови для ефективного здійснення ним депутатських повноважень.

У зв'язку з демократичними перетвореннями в Україні принципово змінилися підходи до здійснення діяльності народного депутата України у Верховній Раді України, її органах та у виборчому окрузі чи за його межами, що знайшло своє відображення у принципі професійності парламентаріїв. Даний принцип проявляється у кількох аспектах: передбачає здійснення народними депутатами України повноважень на постійній основі (п. 1 ст. 78 Конституції України); оплатність діяльності народних депутатів України (що у правовій теорії відображається одним із значень терміна «індемнітет»); відповідність певним критеріям, які є важливими для народних депутатів, як-от достатній рівень компетентності, висока правова та політична культура, усвідомлення обов'язку перед народом тощо. Важливо, що для посилення рівня професійності парламентаріїв постійно здійснюються певні заходи, спрямовані на його вдосконалення. Так, хоча Основний Закон України, як і більшість сучасних конституцій, не встановлює професійних цензів для особи парламентарія, природно, що означену посаду переважно мають займати представники народу, які мають юридичну, економічну освіту.

Наступний принцип недопущення суміщення посад має надзвичайно важливе значення в контексті дотримання принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Фактично він означає дотримання вказаної у ст. 78 Конституції України норми, деталізо-ваної у ст. З Закону України «Про статус народного депутата», про неможливість для народного депутата України: бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; мати інший представницький мандат чи одночасно бути

157


на державній службі; обіймати посаду, сільського, селищного, міського голови; займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час; залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю; входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку. Народний депутат зобов'язаний додержуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законом. Визначення принципу недопущення суміщення посад народним депутатом, подане у новій редакції Закону України «Про статус народного депутата України», на нашу думку, є таким, що суперечить Конституції України в зв'язку із розширеним трактуванням її норм, і у зв'язку з цим абсолютно недопустимим. Зокрема, у Конституції України не передбачено такого винятку із загального правила, як дозвіл здійснювати медичну практику у вільний від виконання обов'язків народного депутата час. У даному разі є незрозумілим надання особливих прав народним депутатам саме за такою професійною приналежністю всупереч принципам рівності народних депутатів України. В зв'язку з цим актуалізується необхідність приведення норм Закону України «Про статус народного депутата України» у відповідність нормам Конституції України.

Значною мірою означений дисонанс у нормативно-правовому регулюванні інституту сумісництва посад народного депутата, зумовлений відсутністю наукового дослідження цієї проблеми. Зокрема, потребує більш детального дослідження конституційне визначення принципу з огляду на положення теорії парламентаризму та сучасні правові та соціальні реалії24. Норми, що відображають принцип недопуіцення сумісності посад, містяться у конституціях багатьох демократичних країн, зокрема Іспанії, Швейцарії, США, Японії, Бразилії та деяких інших.

Надзвичайно важливим у статусній конструкції парламентарія є принцип рівноправності народних депутатів України, що Грунтується на принципі загальної рівності прав особи та громадянина та означає рівність статусу народних депутатів України щодо можливостей набувати спеціальних внутрішньостатусних характеристик, тобто рівність прав обирати і бути обраним Головою Верховної Ради України, в склад комітетів Верховної Ради України,

158


рівність депутатів незалежно від входження до тієї чи іншої партійної фракції (як внутрішню — у межах однієї фракції, так і зовнішню — між депутатами різних фракцій), а також рівність права законодавчої ініціативи, права брати участь в обговоренні питань, в голосуванні тощо.

Таким чином, закріплення та реалізація основних принципів статусу народного депутата України має надзвичайно важливе зна-. чення при формуванні цілісної характеристики його правового ста-* новища і є визначальним та вихідним аспектом щодо інших еле-ь ментів конституційно-правового статусу народного депутата Ук-1* раїни.

Практична реалізація конституційної моделі мандата парламен-*5 тарія є важливим питанням, пов'язаним із ідентифікацією органу законодавчої влади — Верховної Р'ади України як органу народного представництва. Безперечно, момент набуття парламентом свого статусу представницького колективного органу законодавчої влади України прямо пов'язаний із набуттям відповідного конституційно-правового статусу парламентаріями України, що, в свою чергу, відбувається відповідно до конституційно визначеного механізму. Виділення даного елемента конституційно-правового статусу народного депутата України зумовлене його особливим значенням для всієї статусної конструкції. Зокрема, в літературі неодноразово висловлювалася думка, що конституційна регламентація, «конституювання самого суб'єкта права», є найважливішим елементом правового статусу народного депутата України25. Слушну аргументацію з цього приводу наводить В.М. Шаповал, який стверджує, що зміст мандата народного депутата України «визначається не волею виборців, а юридичним режимом, встановленим конституцією і законами щодо статусу депутата»26. Таким чином, конституційна регламентація є нічим іншим як нормативною передумовою набуття конституційно-правового статусу народного депутата України.

Відповідно до Конституції України конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обраним до

159


Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Щодо народного депутата України лравоутворюючими, тобто такими, що мають наслідком набуття народним депутатом мандата, фактами є обрання народним депутатом України, темпораль-ним виявом якого є офіційне оголошення результатів виборів, а формальним вираженням — надання народному депутату України представницького мандата, та принесення присяги народним депутатом України. Після принесення присяги народним депутатом, яка має силу юридичного факту, мандат народного депутата набуває повної юридичної сили, надаючи спеціальній правосуб'єктності динаміки. Адже юридичним фактом, з яким Конституція України пов'язує момент виникнення повноважень народного депутата України, є складення ним присяги перед Верховною Радою України. По суті, присяга є декларацією прийняття особою на себе певних функцій. За змістом присяга є добровільним покладенням на себе обов'язків особою. За формою присяга є публічним оголошенням особою певних умов, прийняття яких фактично легітимує її статус. Таким чином, як правова категорія присяга народного депутата України — це публічне оголошення добровільного покладення на себе обов'язків особою, покликаною здійснювати представництво народу України у органі державної влади — Верховній Раді України з метою реалізації народного суверенітету у вигляді законодавчої, установчої, контрольної функцій, що легітимує статус народного депутата України як парламентарія.

Перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України наступну присягу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників». Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом. Відмова скласти присягу має наслідком утрату депутатського мандата (ст. 79 Конституції України).

Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги та припиняються одночасно з припинен-

160


ням повноважень Верховної Ради України. Достроково повноваження народного депутата України припиняються у разі: складення повноважень за його особистою заявою; набрання законної сили обвинувального вироку щодо нього; визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України; смерті. Окрім того, дострокове припинення повноважень парламентарія України може мати місце у разі недотримання ним принципу несумісності представницького мандата. Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Звання народного депутата України із зазначенням порядкового номера скликання Верховної Ради України зберігається за парламентарієм довічно, за винятком дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Таким чином, підстави набуття та припинення мандата народного депутата України як структурний елемент конструкції статусу парламентарія України встановлює темпоральні межі реалізації повноважень народного депутата України.

Центральним елементом конституційно-правового статусу народного депутата України, який, власне, і визначає його зміст, є повноваження народного депутата України. По суті, повноваження народного депутата України є наданими йому можливостями для реалізації покладених на нього функцій. За змістом повноваження народного депутата України є сукупністю прав та обов'язків народного депутата України. За формою повноваження народного депутата України с певною нормативно визначеною конструкцією. Повноваження народного депутата України — це нормативно визначена сукупність прав та обов'язків парламентарія України, якими він наділений із метою здійснення властивих йому функцій. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про статус народного депутата України», при виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі.

Загалом, діючі норми права надають народному депутату України достатньо широкі можливості виражати волю та інтереси своїх виборців, впливати на діяльність парламенту України. Як правильно зазначає А.А. Смірнов, «депутати наділені такими обов'язками і правами, котрі дозволяють їм успішно вирішувати пи-

Ь . 161


тання» різного роду27. А.Шайо при з'ясуванні значення повноважень парламентаріїв надає цьому елементу конституційно-правового статусу народних представників виняткового місця та вважає, що «права депутата насправді існують для того, щоб депутатський корпус міг функціонувати»28. В цілому приєднуючись до наведеної позиції, слід констатувати, що повноваження народних депутатів України є центральним елементом конституційно-правового статусу народного депутата України. Відповідно до ст.76 Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

На нашу думку, доцільно зупинитися окремо на правах та обов'язках народного депутата України. Зокрема, щодо прав народного депутата України у ст. 10 Закону України «Про статус народного депутата України» зазначено, що народний депутат бере особисту участь у засіданнях Верховної Ради України чи її органів, до складу яких його обрано, де народний депутат має право ухвального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на цих засіданнях, причому кожний народний депутат у Верховній Раді України та її органах, до складу яких його обрано, має один голос. Окрім того, народний депутат може брати участь у роботі будь-якого органу Верховної Ради України з правом дорадчого голосу, якщо інше не передбачено законом.

Критерієм класифікації повноважень парламентаріїв може бути сфера та локалізація діяльності народного депутата України. Зокрема, ґрунтуючись на запропонованих у літературі29 класифікаціях повноважень народних депутатів України, доцільно розрізняти наступні групи прав парламентарія України:

права народного депутата України на пленарних засіданнях
Верховної Ради України (ст. 11 Закону України «Про статус народ
ного депутата України»);

права народного депутата України, пов'язані із оптимізацією
і забезпеченням ефективності діяльності парламенту України (пра
во законодавчої ініціативи народного депутата України (ст. 12 За
кону України «Про статус народного депутата України»), право
народних депутатів України об'єднуватися в депутатські фракції
(групи) (ст. 13 Закону України «Про статус народного депутата
України»), права народного депутата України в органах Верхов
ної Ради України (ст. 14 Закону України «Про статус народного
депутата України»);

162


— права народного депутата України щодо здійснення діяльності за межами парламенту:

а) права парламентарія України у виборчому окрузі та за його
межами, спрямовані на забезпечення ефективної роботи із вибор
чим корпусом;

б) права народного депутата України у взаємовідносинах із орга
нами державної влади, органами місцевого самоврядування,
підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями гро
мадян України та іноземних держав (ст.17 Закону України «Про
статус народного депутата України»).

Однією із суттєвих підстав класифікації прав народного депутата є кількісна суб'єктність того чи іншого права. Зокрема, С.А. Авак'я-ном висловлюється думка, що «участь депутата у здійсненні державної влади будується на поєднанні колективних та індивідуальних засобів. Очевидно, перші є все-таки провідними»30. На аналогічних наукових позиціях перебувають і дежі інші автори31. Відповідно, ми вважаємо за доцільне за кількісною суб'єктністю того чи іншого права виділяти права індивідуальні та права, що здійснюються за умови колективної участі.

Правам народного депутата України одночасно кореспондують обов'язки інших суб'єктів державно-владних відносин. На забезпечення здійснення відповідних прав народних депутатів України спрямовані норми законодавства, якими передбачено, що за невиконання законних вимог народного депутата або створення пере-шкод у його роботі, а так само у разі відмови або ухилення відповідальних осіб від своєчасного надання на вимогу народного депутата необхідної інформації та документації або подання завідомо недостовірної інформації, зазначені особи несуть адміні стративну відповідальність, встановлену законом.

Іншою стороною повноважень народних депутатів України є їх обов'язки, що відіграють щодо прав парламентаріїв України обмежуючу роль, та, в свою чергу, забезпечують ефективність їх діяльності. Так, у ст. 24 Закону України «Про статус народного депутата України» зазначається, що народний депутат зобов'язаний дбати про благо України і добробут українського народу, захищати інтереси виборців та держави, додержуватися вимог Конституції України, законів України, додержуватися присяги народного депутата України, додержуватись вимог трудової дисципліни та норм Депутатської етики.

С: 163


На нашу думку, подібно до класифікації прав народних депутатів України, можна виділити наступні групи обов'язків:

обов'язки народного депутата України на пленарних засідан
нях Верховної Ради України (обов'язок бути присутнім та особис
то брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до
складу яких його обрано, особисто брати участь у голосуванні з пи
тань, що розглядаються Еіерховною Радою України та її органами);

обов'язки народного депутата України, пов'язані із оптимі-
зацією і забезпеченням ефективності діяльності парламенту України
(виконувати та інформувати про виконання доручень Верховної
Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи),
тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної
Ради України, до складу яких обрано народного депутата України,
обов'язки народного дещтата України як члена депутатської фракції
(групи), як члена комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової
слідчої комісії);

обов'язки народного депутата України щодо здійснення по
запарламентської діяльності:

а) обов'язки парламентарія України у виборчому окрузі та за
його межами, спрямоваві на забезпечення ефективної роботи із ви
борчим корпусом (обов язок постійно підтримувати зв'язки з ви
борцями, проводити особистий прийом громадян у визначені дні,
розглядати звернення, пропозиції, заяви та скарги виборців, вив
чати громадську думку, потреби і запити населення для врахуван
ня їх в роботі органів державної влади та місцевого самоврядуван
ня тощо, обов'язок періодично інформувати виборців про свою
депутатську діяльність);

б) обов'язки народного депутата України у взаємовідносинах із
органами державної влади, органами місцевого самоврядування,
підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями гро
мадян України та іноземних держав (наприклад, обов'язок при за
лученні до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у
прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи
органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, уста
нов та організацій, не пізніш як за три дні до початку прийому по
відомляти їх про час і місце проведення прийому, а також про орі
єнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі).

Таким чином, народний депутат України володіє широким діапазоном повноважень для досягнення поставлених перед ним цілей

164


та завдань. Будучи ядром конституційно-ігравового статусу народного депутата України, повноваження природно вимагають конк- ' ретності та однозначності визначень та детермінують усі інші його елементи. Зокрема, повноваження народного депутата України зумовлюють форми його діяльності, які, по суті, є способом досягнення тих чи інших завдань, за змістом є реалізацією парламен- т тарієм своїх повноважень, за формою є нормативно закріпленим ^ . механізмом здійснення покладених функцій. У зв'язку з цим, визначимо, що під формою діяльності народного депутата України розуміється спосіб досягнення певних цілей парламентарієм України за допомогою наданих йому повноважень, що здійснюється в контексті реалізації ним народного суверенітету у вигляді функцій представницького, законодавчого, установчого та контрольного характеру та має певний, визначений нормативно, зовнішній прояв. За місцем реалізації повноважень розрізняють форми роботи народних депутатів України у Верховній Раді України та її органах; а також форми роботи у виборчому окрузі та за його межами.

У свою чергу, форми роботи у Верховній Раді України та її органах розмежовують наступним чином:

форми роботи на пленарних засіданнях Верховної Ради Ук
раїни;

форми роботи народного депутата України у спеціальних
тимчасових контрольних і слідчих комісіях, які відповідно до ст. 89       5
Конституції України може створювати Верховна Рада України у
межах своїх повноважень для підготовки і: попереднього розгляду
питань, куди народний депутат України, за погодженням з відповід
ною депутатською фракцією (групою), може бути обраний одним

із членів;

— форми роботи у комітетах Верховної Ради України, що но
сять різноплановий характер та мають велике значення для діяль
ності парламенту України в цілому. Зокрема, як зазначають
І.М.Степанова та ТЯ.Хабрієва щодо даних форм роботи, «якщо
тимчасові комісії зосереджувались і зосереджуються на перевірках
фактів і вивченні конкретної ситуації, то постійні комітети займа
ються цим час від часу, приділяючи більше уваги іншим питанням,
в першу чергу — законопроектній роботі»
32.

Таким чином, діяльність народного депутата України у Верховній Раді України та її органах, що реалізується через різноманітні форми роботи, має надзвичайно важливе значення. Проте не слід

165


применшувати значення форм роботи народного депутата України у виборчому окрузі та за його межами. Зокрема, відповідно до ст.7 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат постійно підтримує зв'язки з виборцями у порядку, встановленому законом; відповідно до закону розглядає звернення виборців, а також від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової інформації.

Однак врахування вільного характеру мандата народного депутата України, а також ролі Верховної Ради України як єдиного колективного представницького законодавчого органу України вимагає відведення діяльності парламентарія України у Верховній Раді України та її органах чільного місця. Законодавча функція парламенту України реалізується через різноманітні механізми, у тому числі через діяльність суб'єктів законодавчої ініціативи, зокрема народних депутатів України. Водночас законодавча ініціатива є однією із форм ріоботи народного депутата України у Верховній Раді та її органах. Фактична законодавча ініціатива є стадією законодавчого процесу, яка може бути матеріалізована у вигляді законопроекту чи пропозиції про прийняття закону33. Повний аналіз цієї парламентської процедури передбачає з'ясування самого її механізму. Зокрема, на думку деяких авторів, законодавча ініціатива є початковою парламентською процедурою, що означає офіційне внесення в орган парламенту, що володіє відповідною компетенцією, суб'єктом, що на це уповноважений, законопроекту чи зако-нопропозиції. Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що парламент зобов'язаний розглянути внесену даним суб'єктом пропозицію про видання закону чи його проекту. Парламентарії, як зазначається у літературі34</