16109

Основи адміністративного менеджменту

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Подано матеріал з основ управлінської діяльності і, зокрема, про особливості адміністративно-державного управління. Розглянуто основні функції управління, питання прийняття стратегічних рішень. Висвітлено систему та сучасний досвід адміністративно-державного управління у країнах з федеральною (Німеччина, США) та унітарною (Франція, Великобританія) формою державного устрою. Розглянуто перспективи формування української школи державного адміністрування.

Украинкский

2013-06-19

3.21 MB

11 чел.

Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут»

Б. В. Новіков, Г. Ф. Сініок, П. В. Круш

                   Основи

адміністративного менеджменту

Затверджено Методичною радою НТУУ «КПІ»

як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів

КИЇВ-2004


>>>2>>>

УДК658.012.4(075.8):651.4/9:658.012.4 ББК 65.290-2я73 Н73

Гриф надано Методичною радою НТУУ «КШ» (Протокол № 2 від 23.10.2003 р.)

Рецензенти:            А. В. Шегда, д-р екон. наук, проф.

Г. А. Дмитренко, д-р екон. наук, проф.

Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В. Основи адміністративного менеджменту: Навч. посіб. - К. Центр навчальної літератури", 2004. - 560 с.

Подано матеріал з основ управлінської діяльності і, зокрема, про особливості адміністративно-державного управління. Розглянуто основні функції управління, питання прийняття стратегічних рішень. Висвітлено систему та сучасний досвід адміністративно-державного управління у країнах з федеральною (Німеччина, США) та унітарною (Франція, Великобританія) формою державного устрою. Розглянуто перспективи формування української школи державного адміністрування.

Для студентів та аспірантів, які вивчають адміністративний менеджмент, керівників державних адміністрацій, державних організацій різних рівнів.

ISBN 966-8568-52-4

ББК 65.290-2я73

ISBN 966-8568-52-4         © Б. В. Новіков.Г. Ф. Сініок, П. В. Круш, 2004

© Центр навчальної літератури, 2004.


>>>3>>>

Вступ

За роки незалежності в Україні багато чого змінилося на краще. Але держава, як і дитина, у такому віці не завжди ще знає, як діяти в кожній конкретній ситуації, і тому багато вчиться у інших країн, переймаючи їх досвід, пропускаючи його через «українську ментальність», формує свій світогляд.

Молоде покоління, яке є майбутнім своєї держави, прагне зробити Україну достойним членом світової спільноти. Для реалізації цієї мети потрібні глибокі знання з багатьох галузей.

Відомий засновник школи наукового менеджменту Ф. У. Тейлор зазначав, що точно знати, що треба робити, як зробити найкраще з найменшими витратами, ставити та досягати поставлених цілей — це мистецтво, і не кожній людині воно під силу.

Адміністративно-державне управління - молода сфера наукового знання, яка дуже швидко розвивається. В Україні за останні роки збільшився інтерес до цих знань через те, що проблема підготовки кваліфікованих професійних державних службовців стала вимогою сьогодення. Країни Заходу першими започаткували наукову організацію праці державних службовців. їх досвід досліджується українськими науковцями.

Державні структури, забезпечуючи виконання законів, за якими живе країна, мають бути озброєні знаннями з питань управління, зокрема знаннями з питань управління державними організаціями. Вони повинні вміти виконувати функції планування, організації, мотивації, контролю працівників організації, які забезпечують досягнення її цілей.

Теорія адміністративно-державного управління - одна з молодих теорій управління суспільством - розвивається, набуває досвіду.

У запропонованому навчальному посібнику розглянуто основи менеджменту організацій і особливості менеджменту державних організацій. Подано теорію адміністративно-державного управління: витоки, традиції, проблеми, перспективи розвитку. Проаналізовано основні теоретичні школи та напрями адміністративно-державного управління провідних країн Заходу: США, Великобританії, Франції, Німеччини. Саме в цих країнах існують найбільш демократичні моделі державної служби; учені цих країн зробили досить вагомий внесок у створення та розвиток теорії адміністративно-державного управління. Вивчення цього досвіду буде корисним для створення української школи державного адміністрування.


>>>4>>>

1. Основні поняття управління. Теорія адміністративно- державного управління

1.1. Визначення і еволюція менеджменту

Що таке управління? Термін «управління» спочатку визначав уміння об'їжджати коней та ними керувати. Англійське слово to manage (керувати) походить від кореня латинського слова manus (рука). Потім цим терміном почали визначати вміння володіти зброєю та керувати колісницями.

У ґрунтовному оксфордському словнику англійської мови є такі тлумачення менеджменту:

- спосіб, манера спілкування з людьми;

- влада та мистецтво управління;

- особливого роду вміння та адміністративні навички;

- орган управління, адміністративна одиниця.

Найчастіше менеджмент розглядають як сукупність стратегій, філософій, принципів, методів, засобів і форм наукового управління будь-якою діяльністю з метою підвищення її ефективності та задоволення ринкових потреб споживачів.

У повсякденному розумінні менеджмент зазвичай асоціюють з окремою групою осіб, чия робота полягає в організації та управлінні всім персоналом організації для досягнення поставлених завдань.

Сьогодні йдеться про управління людьми, організаціями, комерційними підприємствами. У літературі можна знайти багато різних визначень менеджменту залежно від того, до якої школи управління належить учений, який дає своє визначення. Наприклад, Пітер Ф. Друкер, якого вважають головним теоретиком у сфері управління, пропонує таке визначення: «Управління - це специфічний вид діяльності, який перетворює неорганізований натовп на ефективну цілеспрямовану продуктивну групу. Управління є стимулюючим елементом соціальних змін». Анрі Файоль у 1925 р. пропонує таке визна-


>>>5>>>

чення: «Управляти - це означає передбачати, організовувати, розпоряджатися, узгоджувати, контролювати» [38].

Тут будемо використовувати визначення, яке пропонує М. X. Мескон: «Менеджмент - це процес планування, організації, мотивації та контролю працівників організації, які забезпечують досягнення її цілей» [ЗО].

Управління організацією в умовах ринкової економіки набагато складніше, ніж в умовах централізованої командно-адміністративної системи.

Це пов'язано з розширенням прав відповідальності та з необхідністю більш гнучкого пристосування до змін у зовнішньому середовищі. Усі різноманітні проблеми, які виникають перед організацією, неможливо вирішити без сучасного професійного менеджменту - цього могутнього прискорювача розвитку суспільства.

Визначення сутності та змісту менеджменту в науковій літературі зображено на рис 1.1.

Рис. 1.1. Підходи до визначення поняття «менеджмент

Менеджмент визначають як інтеграційний процес, за допомогою якого професійно підготовлені спеціалісти формують організації та управляють ними, ставлячи цілі і розробляючи засоби їх досягнення. Процес менеджменту передбачає виконання функцій планування, організації, координації, мотивації, контролю праці робітників для досягнення певних цілей. Тому менеджмент - це ще й уміння досягати поставлених цілей, використовуючи працю, інтелект, мотиви, поведінку людей, які працюють в організації. Тому можна розглядати менеджмент як процес впливу на діяльність окремого працівника, групи, організації в цілому з метою досягнення найкращих результатів.


>>>6>>>

Уміння ставити цілі та досягати їх відомий засновник школи наукового менеджменту Ф. Тейлор визначав як мистецтво достеменно знати, що та як треба зробити найкраще з найменшими витратами. Цим мистецтвом повинні володіти менеджери, робота яких полягає в організації та управлінні зусиллями всього персоналу для досягнення цілей. Тому менеджмент інколи визначають як орган чи апарат управління. Менеджмент - специфічний орган сучасної організації, як комерційної, так і некомерційної. Тому апарат управління є складовою частиною будь-якої організації та асоціюється з поняттям менеджменту. Головне завдання працівників цього апарату - ефективне використання та координація всіх ресурсів організації (капіталу, будівель, обладнання, матеріалів, праці, інформації) для досягнення її цілей.

Поняття менеджменту як мистецтва управління базується на тому, що організації - це складні соціально-технічні системи, на функціонування яких впливають багаточисельні та різноманітні чинники як зовнішнього, так і внутрішнього середовища. Люди, які працюють в організаціях та з організаціями - це головний чинник, урахування якого потребує не тільки використання наукового підходу, але й мистецтва його застосування в конкретних ситуаціях. Адже кожний робітник має певний тип особистості, свою систему цінностей, мотивацію до праці і т. ін. Тому менеджмент часто розглядають як мистецтво, яке, як будь-яка наука, базується на концепціях, теоріях, принципах, формах, методах. Такий підхід дозволяє поєднати науку та мистецтво управління в єдиний процес, який потребує не тільки підвищення кваліфікації, але й розвитку особистих якостей менеджерів, їх спроможностей застосувати знання в практичній роботі.

Існує два погляди щодо часу виникнення менеджменту. За одним — менеджмент з'явився на початку XVIII ст., і його засновниками є Ф. Тейлор та А. Файоль. За іншим - тейлоризм дав лише поштовх до розвитку науки управління. На думку засновника сучасного етапу розвитку менеджменту П. Друкера, менеджмент почав зароджуватися більше ніж 200 років тому.

Для визначних економістів Адама Сміта, Карла Маркса менеджмент ще був незрозумілим. Першим менеджером, по суті, був англійський промисловець Роберт Оуен. Він на власній прядильній фабриці в Шотландії у 1820 р. вперше вирішував проблеми продуктивності праці та мотивації діяльності, взаємовідносини робочого з підприємством і процесом праці.

У процесі розвитку менеджменту можна виділити декілька етапів. Перший, основоположний етап (1880-1920) - ділове адміністрування (рис. 1.2). Це один з основних елементів управління персоналом у фірмі,


>>>7>>>

яка успішно працює. Його визначають науковий менеджмент Ф. Тейлора, бюрократія М. Вебера та функціональний підхід А. Файоля.

Рис. 1.2. Основи ділового адміністрування

Ф. Тейлор працював простим робітником у маленькій механічній майстерні. За чотири роки він навчився професії механіка та модельника. Потім він працював на «Мідвел Стил Воркс», там швидко робив кар'єру, одночасно навчався на інженера-механіка. Уже як керівник Тейлор побачив, що між робітниками та керівниками немає будь-якого співробітництва, неефективність праці скрізь прогресувала. Робітники, погано оснащені та не навчені, намагалися обмежувати норму виробітку.

Науковий менеджмент Ф. Тейлора полягав у тому, що бізнес здійснювався за допомогою нормативів, установлених на базі систематичних спостережень, дослідів і логічних міркувань. Він розвивав науковий менеджмент у чотирьох сферах (рис. 1.3):

- формування    (будь-яку    працю    можна    структурувати    та виміряти);

- дослідження співвідношення часу і завдань (результату треба досягти у визначений час, інакше винагорода за результат має бути значно менша);

- систематичний відбір і навчання (кожна фірма, яка планує довгостроковий  успіх,  піклується  про  постійне  підвищення кваліфікації персоналу);

- грошові   заохочення   (ефективний   менеджмент)   передбачає винагороду за кінцевий результат, але не за діяльність.

М. Вебер розробив ідеї побудови оптимальної організаційної структури, відомої в менеджменті як бюрократія.


>>>8>>>

Рис. 1.3. Науковий менеджмент Ф. Тейлора

Пізніше у Франції А. Файоль (1841-1925), управитель вугільної шахти, уперше запропонував раціональний підхід до організації промислового підприємства. Файоль вважав, що роботу керівника можна розділити на п'ять функцій: планування, організація, управління, координація та контроль. Він розробив принципи управління, щоб показати керівникам, як виконувати свої функціональні обов'язки.

Принципи управління А. Файоля дотепер успішно застосовують багато процвітаючих компаній. Він показав, що складний процес управління можна розділити на послідовно пов'язані сфери та функції. Його думка, що управління є безперервним процесом, який починається з планування та закінчується контролем, і нині є актуальною.

Концепція людських стосунків на виробництві Елтона Мейо та Мері Паркер Фоллетт, а також наукові дослідження Дугласа Мак-Грегора визначили другий етап розвитку менеджменту (1920-1950) -менеджмент людських ресурсів (рис. 1.4).

У 20-30-ті роки XX ст. у США проводили соціологічні дослідження людських стосунків на виробництві. Група дослідників на чолі з професором Гарвардського університету Е. Мейо сформулювала такі висновки:

8


>>>9>>>

— непрямі питання переважають традиційні методи прямих питань (непрямі питання потребують розгорнутішої відповіді, ніж «так» чи «ні», а тому дають можливість більш вільно висловлювати свої думки);

— працівники  при  традиційному  контролі  систематично  намагаються обмежити виробіток.

Рис. 1.4. Основи менеджменту людських ресурсів

Ці висновки дали можливість підвищити продуктивність праці шляхом впливу на людину, а не змінами у виробництві. Е. Мейо та М. Фоллетт переконливо довели доцільність відкритого спілкування з робітниками.

Дослідження Д. МакТрегора щодо ставлення людини до праці довели, що ефективність організації залежить від людського чинника (персоналу, керівництва).

Третій етап розвитку менеджменту (1945-1970) - менеджмент бізнесу — характеризується підходом П'єра С. Дюпона (1870—1954) та Альфреда П. Слоана (1875—1966), які на початку 20-х років XX ст. вперше розробили організаційні принципи децентралізації для великого бізнесу. Учені розуміли, що для успішного розвитку необхідно орієнтуватися на зовнішні зміни (на споживача), і таким чином визначили розвиток менеджменту від замкнутості до відкритості. Тим самим вони зумовили інтенсивний розвиток маркетингу. Пізніше цей підхід

9


>>>10>>>

використовували підприємці всього світу. На цьому етапі розвитку менеджменту загальною стала орієнтація на отримання найбільшого прибутку та гнучкість у задоволенні потреб споживача. На думку П. Друкера, зміни у ставленні до менеджменту відбулися після Другої світової війни, коли менеджмент посів центральне місце в економічному та соціальному розвитку суспільства.

Японці сприйняли його як основну рушійну силу (після 50-х років XX ст.). Менеджмент став усесвітньою концепцією. Він мав організовувати виробничий процес з максимальною продуктивністю праці та спрямовувати працівника на отримання найкращих результатів.

Четвертий, сучасний етап розвитку менеджменту (з 1970 р. і дотепер) -етап соціального менеджменту, пов'язаний з ім'ям П. Друкера. На його думку, кожне підприємство, окрім отримання прибутку, має визначати свою міру соціальної відповідальності перед суспільством.

Сучасний етап розвитку менеджменту об'єднує й ефективне ділове адміністрування, і менеджмент людських ресурсів, і менеджмент бізнесу для гармонійного розвитку суспільства.

1.2. Основні Функції управління

Керівники організації для досягнення цілей здійснюють усі функції управління: планування, організацію, мотивацію і контроль. Спочатку стисло їх охарактеризуємо для того, щоб мати загальне уявлення, про що йтиметься далі.

Планування. Складання плану завжди розглядають як початковий етап процесу управління. Воно означає, що хтось повинен вирішити: що, як, коли та ким має бути виконане. Керівництву організації слід знайти відповіді на такі запитання:

- у якому стані знаходиться фірма у деякий конкретний момент (оцінити слабкі та сильні сторони організації у сфері фінансів, маркетингу, виробництва, трудових ресурсів);

- які цілі стоять перед фірмою (оцінити можливості та загрози: конкуренцію, екологічні умови, постачання тощо);

- як досягти цілей.

Організація. Як тільки план складено, потрібно підготувати і забезпечити його виконання. Наприклад, якщо є план побудови будинку, то організація його виконання передбачає: підбір і розміщення відповідних робітників, придбання та доставку необхідних для будівництва матеріалів, устаткування.

Мотивація. Найважливіше завдання менеджера полягає в тому, щоб його підлеглі виконували все саме так, як їм доручено. Серед нім-

10


>>>11>>>

ців існує таке прислів'я: хто виробляє, той не керує, хто керує, той не виробляє. Мотивація — це таке регулювання спонукаючих стимулів людини, за яких виникає бажання працювати так, щоб сприяти досягненню цілей організації.

Контроль. Це останній етап процесу управління, який полягає у порівнянні фактичних результатів із запланованими.

Приклад. Людина вирішила зайнятися бізнесом у сфері будівництва - будувати готель. Перше питання, яке треба з'ясувати, який це буде готель: дорогий у центрі міста чи дешевий на околиці. З цього питання треба прийняти рішення. Якщо вирішено будувати дорогий готель, то, відповідно, потрібні: матеріали певної якості для будівництва, устаткування для забезпечення процесу будівництва, обладнання для надання повного переліку послуг найвищої якості, висококваліфіковані робітники, які забезпечать високу якість будівництва, персонал для готелю. З усіх цих питань треба прийняти рішення. Потім необхідно розробити проект будівництва або обрати найпривабливіший із декількох можливих, тобто знову прийняти рішення. На цьому, можна вважати, закінчився етап планування. Але готель сам будуватися не буде, тому треба організувати роботу керівників, які займатимуться матеріалами, потрібними для будівництва, забезпечуватимуть наявність необхідних механізмів та устаткування, організовуватимуть роботу будівельників. З усіх цих питань головний керівник повинен приймати рішення. На цьому закінчується процес організації. На етапі мотивації керівники для досягнення мети організації повинні стимулювати виконавців до виконання певних завдань, тобто приймати рішення, як їх мотивувати (існує багато сучасних теорій щодо цього питання). Нарешті готель збудовано, і керівництво повинно перевірити, чи досягнуто мети, тобто здійснюється етап контролю. Якщо готель користується попитом, відвідувачі задоволені, згідні платити за послуги, значить можна зробити висновок, що можна займатися цим бізнесом і надалі. Тобто всі рішення, прийняті в процесі будівництва, були ефективними. Контроль дав можливість з'ясувати, чи на правильному шляху знаходиться організація.

Усі функції управління мають дві спільні характеристики:

- усі вони потребують прийняття рішень;

— дляїх здійснення потрібна комунікація, тобто обмін інформацією, необхідною для прийняття ефективного рішення.

Прийняття рішень — це, по суті, серія правильних рішень з кількох альтернативних можливостей, які вибирає керівник організації в цей час і в цьому місці, тобто як і що планувати, організовувати, мотивувати та контролювати. Прийняття рішень керівником становить основний зміст його діяльності.

11


>>>12>>>

Комунікація - це процес обміну інформацією, її змістовним значенням між двома чи більше особами. Міцність і якість стосунків між людьми - чи то друзями, чи то членами родини, чи то співробітниками - залежить в основному від того, наскільки чіткими та чесними є стосунки між ними.

Приклад. Як відомо, стосунками між керівником і виконавцем управляє керівник, тобто підлеглий залежить від нього. Але за певних обставин керівник може залежати від підлеглого. Наприклад, керівнику потрібна інформація для прийняття ефективного рішення, і він доручає підлеглому зібрати відомості щодо певного питання. Якщо підлеглий не сумлінно виконав завдання, то керівник через це не може прийняти ефективне рішення, оскільки не має повної, достовірної і вчасної інформації.

Очевидно, що якщо комунікації між особами не будуть ефективними, люди не зможуть домовитися про спільну мету, що становить передумову існування організації як такої.

1.3. Поняття організації. Формальні та неформальні організації

Організація - це група людей, діяльність яких свідомо координують для досягнення спільної мети.

Організація можлива за таких умов:

1) є принаймні дві людини, які вважають себе членом організації;

2) є хоч би одна мета (тобто результат, якого треба досягти), яка сприймається як загальна мета для всіх членів групи;

3) члени групи спеціально працюють разом, щоб досягти означеної для всіх мети.

У цьому випадку йдеться про формальну організацію. Існують також неформальні організації, тобто групи, що виникають спонтанно, але в яких люди взаємодіють досить регулярно. Неформальні організації існують у всіх формальних, за винятком дуже малих. І хоч вони не мають керівників, проте відіграють дуже значну роль у житті формальних організацій.

Деякі неформальні групи можут поводити себе так, що заважатимуть досягненню цілей формальних організацій. Прийняті групою норми можуть призвести до того, що продуктивність організації буде нижчою від визначеної керівництвом формальної організації. Тенденція до опору будь-яким змінам може затримувати необхідну модернізацію виробництва. Деякі ранні автори теорії менеджменту вважають, що неформальні організації треба знищувати. Нинішні теоретики вважають навпаки, що неформальна організація може допомогти формальній у досягненні її цілей.

12


>>>13>>>

1.4. Ресурси організації.

Зовнішнє сепеаовпше організації,

сєредовпша прямого та непрямого вплпву

Усі формальні організації характеризуються наявністю визначених ресурсів, потрібних для діяльності. У процесі діяльності організація перетворює ресурси для досягнення своєї мети - випуску продукції або надання послуг. До таких ресурсів належать: люди (людські ресурси), капітал (фінансові ресурси), матеріали (матеріальні ресурси), технологія (технологічні ресурси), інформація (інформаційні ресурси) тощо.

Приклад. Якщо організація має за мету виробляти продукцію, яка задовольнятиме духовні потреби суспільства — кінофільм, концерт, театральна вистава, книга, журнал тощо, вона має переробляти такі ресурси, як інформаційні (найголовніші ресурси для цього виду продукції), матеріальні, виробничі, фінансові.

Найважливіша характеристика організації — її взаємозв'язок із зовнішнім середовищем. Жодна організація не може існувати сама по собі. Організації повністю залежать від зовнішнього середовища, тобто від ресурсів, споживачів тих результатів, яких вона намагається досягти. Зовнішнє середовище складається з середовища прямого впливу (рис. 1.5) і середовища непрямого впливу (рис. 1.6). Чинники зовнішнього середовища впливають на все, що відбувається всередині організації.

Постачальники трудових ресурсів

\_А

Споживачі

ОРГАНІЗАЦІЯ

Профспілки

Конкуренти

Закони та державні органи

Рис. 1.5. Середовище прямого впливу на організацію

Приклад. Уведення нової автоматизованої технології може забезпечити організації переваги в конкуренції. Але щоб використати цю нову технологію, організація змушена шукати людей з певними навичками і поглядами. Знайти потрібних фахівців, які були б зацікавлені в переході на роботу до цієї організації, буває досить складно. Якщо

13


>>>14>>>

економічна кон'юнктура підвищується та існує конкуренція на ринку таких спеціалістів, організація може бути вимушена підняти заробітну плату, щоб заохотити цих спеціалістів до роботи.

Міжнародні події

Стан економіки

\

/

ОРГАНІЗАЦІЯ

\

/

\

Науково-технічний

прогрес

^                                       j

Соціально-культурні чинники

Екологічні умови

Рис. 1.6. Середовище непрямого впливу на організацію

На діяльність організації, крім зовнішнього, впливає і внутрішнє середовище (рис. 1.7), яке детальніше розглянемо у підрозд. 2.3.

Економіка

Рис. 1.7. Чинники та змінні зовнішнього та внутрішнього середовищ організації


>>>15>>>

З кожним роком керівництво вимушене враховувати все більшу кількість чинників зовнішнього середовища, які набувають глобального характеру. Організації повністю залежать від навколишнього середовища, яке, як правило, знаходиться поза впливом менеджера (керівника).

1.5. Горизонтальний поділ прачі. Піарозашп

Цілком імовірно, що найбільш очевидною характеристикою організації є поділ праці. Якщо принаймні дві людини працюють разом для досягнення однієї мети, вони повинні поділити роботу між собою.

Приклад. Команда вітрильника, яка складається з двох осіб, - це організація, в якій є поділ праці: один керує вітрилами, інший — біля керма.

Для того щоб працівник міг досить швидко та легко опанувати свою ділянку трудового процесу, існує горизонтальний поділ праці. Він став основою розвитку сучасного виробництва товарів і послуг. Горизонтальний поділ праці багато в чому визначає організаційну структуру підприємства, можливості його ефективної організації.

Поділ великого обсягу праці на велику кількість невеликих спеціалізованих завдань дає можливість організації виробляти більше продукції, ніж коли велика кількість робітників працює самостійно.

Адам Сміт у своїй праці «Багатство націй» (1776) [72] розглядає спеціалізацію (горизонтальний поділ праці) виробництва як поштовх до початку промислової революції. Підприємці того часу швидко зрозуміли, що спеціалізація завдань підвищує прибуток тому, що збільшення продуктивності знижує витрати на виробництво. Спеціалізація швидко знайшла своє застосування в багатьох простих операціях.

Приклад 1. Булавки, які здивували весь світ. Цей приклад демонструє переваги спеціалізації виробництва під час виготовлення булавок, які сприяли початку промислової революції - дуже важливого моменту історії. Без розподілу праці робітник міг виготовити одну булавку за день і ніяк не міг виготовити 20 штук. Але потім, із використанням спеціалізації, виготовляли булавки так, що цей технологічний процес перетворився не тільки на самостійне виробництво, але й розділився на ряд стадій, кожна з яких стала окремим виробництвом. Одна людина витягувала дріт, друга вирівнювала його, третя розрізала на шматки, четверта заточувала кінці, п'ята обробляла один кінець, щоб отримати головку, ще двоє виготовляли петлю. Самостійними операціями були навіть одягання головки, відбілювання булавки, насаджування. Отже, усе виготовлення булавки чітко розділилося приблизно на 18 окремих операцій, які на деяких фабриках дійсно ви-

15


>>>16>>>

конував кожний окремий робітник, хоч на деяких він часто виконував по дві або три операції.

Десять осіб, працюючи разом, могли б виготовити 48 тис. булавок за день. Такого результату було досягнуто завдяки правильному розподілу праці.

Приклад 2. З розподілом роботи для виготовлення та подавання їжі клієнтам між 12 працівниками, як це робиться у «МакДональдс», обслуговується в сотні разів більше людей за день, ніж у традиційних маленьких ресторанчиках з одним кухарем і кількома офіціантами.

У дуже малих організаціях горизонтальний поділ праці не можна досить чітко встановити. Наприклад, власники, які є водночас і управляючими маленьких ресторанів, можуть по черзі то готувати їжу, то обслуговувати відвідувачів. Але більшість великих організацій мають горизонтальний поділ праці, і можна чітко прослідкувати їх функції та мету їх діяльності. Класичним зразком горизонтального поділу праці є розподіл праці на виробничих підприємствах: виробництво, маркетинг і фінанси. Це основні види діяльності, які потрібно успішно виконувати, щоб фірма досягла поставленої мети.

Підрозділи. Складні організації здійснюють чіткий горизонтальний поділ праці за рахунок утворення підрозділів, які виконують конкретні специфічні завдання та досягають конкретних специфічних цілей. Такі підрозділи часто називають відділеннями чи службами, але існують і інші назви. Як і вся організація, підрозділ - це група людей, діяльність яких свідомо координується для досягнення загальної мети.

1.6. Вертикальний попіл праці. Рівні керівництва

Оскільки робота в організації поділяється на складові частини, хтось повинен координувати роботу груп для того, щоб вона була успішною.

Повернемося до прикладу з вітрильником: якщо хтось із матросів не візьме на себе обов'язки капітана та не потурбується, щоб рух керма був узгоджений з маневрами вітрил, щоб судно трималося курсу, то пасажири на судні (група) можливо ніколи не досягнуть пункту призначення; найімовірніше вони опиняться там, куди їх занесе вітер і течія, тобто зовнішнє середовище.

Як уже зазначалося, горизонтальний поділ праці - це поділ загальної діяльності на складові частини. Для здійснення діяльності організації в

16


>>>17>>>

цілому потрібна координація дій усіх підрозділів. Цього досягають за допомогою вертикального поділу праці.

Діяльність з координування роботи інших людей і визначає роль управління.

Необхідність управління. Для того, щоб організація досягла своєї мети, завдання мають бути скоординовані за принципом вертикального поділу праці. Тому управління є істотно важливою діяльністю для організації. Однак у малих організаціях часто немає чітко виділеної групи керівників.

Приклад. У невеликій крамниці, яка є власністю двох партнерів, один може приймати рішення щодо постачання, виконуючи тим самим керівну функцію протягом тижня, а інший у цей час стоятиме за прилавком, реалізуючи товар, а протягом другого тижня партнери поміняються ролями. Вони обидва координують свої робочі графіки, щоб забезпечити крамниці години роботи. Але партнери також виконують і некерівні функції, обслуговуючи покупців, розкладаючи товари на полицях. Жоден з партнерів не вважає іншого господарем чи керівником. Хоча керівні функції не виділені чітко, основна функція - координування - виконується.

Навіть у великих організаціях більшість керівників часто виконують роботу, не пов'язану з координуванням праці інших. Так, керівники IBM самі шукають клієнтів, бувають у торговельних залах для того, щоб зберегти з ними зв'язок. Щоб організація функціонувала успішно, необхідно всі зусилля керівників спрямовувати на координування.

Вертикальний поділ праці приводить до формування рівнів управління по вертикалі. Тобто існують керівники (директор), які витрачають час на координування праці інших керівників (заступники директора), які, в свою чергу, також координують працю інших керівників (начальники підрозділів). І так доти, доки зрештою не з'явиться такий рівень керівників, які координують працю виконавців, тобто людей, котрі фізично виготовляють продукцію чи виконують послуги.

Більшість організацій мають три рівні управління: верхній, середній, нижній. Керівники кожного рівня виконують однакові функції, відмінність лише в тому, якого значення вони надають тій чи іншій функції.

Керівники верхнього рівня приділяють плануванню та організації більше часу, ніж керівники нижчих рівнів, концентрують увагу на плануванні майбутнього, постановці мети, визначенні курсу дій, правил і процедур їх виконання. Вони відповідають за процвітання організації і тому повинні спрямовувати і контролювати ЇЇ діяльність.

17


>>>18>>>

Керівники середнього рівня більше часу приділяють керівництву та контролю. Це керівники цехів, складів, начальники виробничо-технічного комплексу та ін. Вони повинні організувати роботу так, щоб цілі організації були досягнуті, а її політика проводилася в життя; повинні добирати хороших працівників і дбати про них. Вони відповідають за повсякденну діяльність своїх підрозділів.

Керівники нижнього рівня керівництва — це посадові особи, які безпосередньо керують роботою своїх підлеглих. Посади керівників такі: майстер, бригадир, керівник групи, агент з питань постачання, експедитор. На цьому рівні управління функції планування та організації менш важливі для менеджерів, ніж функції контролю та мотивації. Вони витрачають більшу частину свого часу на мотивацію та контроль підлеглих, стимулюють і спрямовують діяльність робітників.

І все-таки більшість керівників виконують усі чотири функції управління. Слід зауважити, що ясно та чітко визначити кожний з трьох рівнів керівництва неможливо.

1.7. Менеджері! та їх роль в організації.

Десять полей керівника за Мінибєргом

Визначенню ролі менеджерів у організації приділяють значну увагу.

Згідно з дослідженнями американських учених керівники нижнього рівня виконують за день у середньому 583 операції різного характеру.

Другий видатний вчений Мінцберг виділив одну спільну рису керівної роботи — роль керівника. Роль керівника, за його визначенням, — це набір визначених правил поведінки, які відповідають конкретній установі чи посаді. Так само, як герої п'єси мають свої ролі, які примушують їх поводитися відповідно, менеджери займають різні керівні посади і від цього залежить їхня службова поведінка. «Окрема особа може впливати на характер виконання ролі, але не на ЇЇ зміст. Як актори менеджери грають заздалегідь визначені ролі, хоча як особистості можуть давати власне трактування цих ролей» [68]. Мінцберг виділив десять ролей, які, на його думку, виконують керівники в різні періоди діяльності.

За його класифікацією ці ролі можна звести до трьох великих категорій: ролі міжособистісного спілкування, інформаційні ролі, ролі з прийняття рішень (табл. 1.1).


>>>19>>>

Таблиця 1.1. Десять ролей керівника за визначенням Міицберга

Роль

Опис ролі

Характер діяльності згідно з роллю

Ролі міжособистісного спілкування

Головний керівник

Символічний голова, до обов'язків якого належить використання звичайних обов'язків правового та соціального характеру

Церемоніал дії, викликаний соціальним станом, клопотання

Лідер

Відповідальний за мотивацію і активізацію підлеглих, набір та підготовку кадрів

Фактично всі управлінські дії за участю підлеглих

Ланка зв'язку

Забезпечує роботу з налагодження контактів і джерел інформації

Робота із зовнішніми організаціями (переписка, участь у нарадах за межами організації)

Інформаційні ролі

Приймач інформації

Це підрозділ пошуку зовнішньої та внутрішньої інформації, її поширення

Обробка пошти, участь у засіданнях, пов'язаних з отриманням інформації

Поширювач інформації

Передає інформацію, отриману із зовнішніх джерел, тлумачить інформацію для формування поглядів організації

Вербальні контакти, передача інформації підлеглим, дипломатія через слово

Представник

Представляє організацію в зовнішньому середовищі з питань політики, експерт з питань галузі

Участь у засіданнях, звертання через пошту, передача інформації в зовнішнє середовище

19


>>>20>>>

Продовження табл. 1.1

Ролі, пов'язані з прийняттям рішень

Підприємець

Вишукує можливості всередині самої організації та за її межами, керує проектами

Участь у засіданнях, розробка стратегії

Особа, що

ліквідує недоліки

Відповідає за дії організації, якщо остання постає перед важливим і раптовим порушенням

Обміркування стратегії, проблем і поточних питань

Розподілювач ресурсів

Відповідає за ресурси, прийняття значних рішень

Складання бюджету, керування кадрами

Особа, що веде переговори

Відповідальний на важливих переговорах

Ведення переговорів

1.8. Принципи управління за Анрі Файолем

Менеджери в процесі діяльності дотримуються певних принципів. Принципи - це початок, основа будь-якої науки.

Принцип управління - це орієнтири, які застосовують в усіх ситуаціях. Вони будуть ефективними і в управлінні фабрикою з виготовлення морозива, і на електростанції, і в банку, якщо їх правильно застосовувати.

Освоєння навичок правильного використання цих принципів допомагає стати ефективним керівником. До таких висновків учені дійшли методом проб і помилок. Говорячи «це лише теорія» або «в житті зовсім не так», розуміють, що недосконалі не принципи, а те, як їх застосовують.

1. Поділ праці. Спеціалізація є природним порядком речей. Метою поділу праці є виконання роботи, більшої за обсягом і кращої за якістю у разі застосування однакових зусиль. Це досягається завдяки зменшенню кількості цілей, на які мають бути спрямовані зусилля та увага (згадаймо приклад про виготовлення булавок).

2. Повноваження  та відповідальність.  Повноваження  -  це право віддавати наказ, а відповідальність - це зобов'язаність якісно виконати роботу; там, де видаються повноваження, виникає відповідальність.

20


>>>21>>>

3. Дисципліна. Дисципліна передбачає справедливе застосування санкцій. Дисципліна вимагає слухняності та поваги до досягнутих узгоджень між фірмою та її працівниками. Установлення цих узгоджень, які пов'язують фірму та її працівників, з яких виникають дисциплінарні відносини, має стати однією з головних цілей керівництва.

4. Єдиноначальність. Працівник має одержувати накази від одного безпосереднього начальника.

5. Єдність напряму. Кожна група, що діє для досягнення однієї мети, має бути об'єднана єдиним планом і мати одного керівника.

6. Підпорядкованість особистих інтересів загальним. Інтереси одного працівника чи групи працівників не мають переважати інтереси фірми чи організації великого розміру.

7. Винагорода персоналу. Для того щоб забезпечити відданість і підтримку працівників, вони мають одержувати справедливу заробітну плату за свою працю.

8. Централізація. Як і поділ праці, централізація є умовою існування організації. Однак відповідний ступінь централізації може застосовуватися залежно від конкретних умов. Тому виникає питання про правильні пропорції між централізацією та децентралізацією. Це проблема визначення міри, яка забезпечить кращі можливі результати. Важливо знайти оптимальну рівновагу між централізацією та децентралізацією.

9.  Скалярний ланцюг. Скалярний ланцюг - це перелік осіб на керівних посадах, починаючи від особи, яка займає найвищу посаду в цьому ланцюзі, до найнижчих керівників. Було б помилкою відмовитися від ієрархічної системи без певної необхідності, але було б такою самою помилкою підтримувати ієрархію, якщо вона завдає збитків інтересам бізнесу. Підлеглі повинні дотримуватися формального (ієрархічного) ланцюга комунікацій доти, доки не отримають вказівок щодо обміну інформацією з ким-небудь іншим.

10. Порядок. Місце для всього і все на своєму місці.

11.  Справедливість. Справедливість — це сполучення доброти та правосуддя. Вона спонукає до відданої служби.

12. Стабільність робочого місця для персоналу. Висока плинність кадрів знижує ефективність діяльності організації. Посередній керівник, який тримається за місце, більш бажаний, ніж видатний талановитий менеджер, який швидко звільнюється та не тримається за своє місце на фірмі.

21


>>>22>>>

13. Ініціатива. Ініціатива означає розробку плану та забезпечення його успішного виконання. Це дає організації силу та енергію.

14. Корпоративний дух. Спілка - це велика сила, а вона є результатом гармонії персоналу.

1.9. Поняття «бізнесмен»,

«підприємець», «менеджер»

Менеджмент як сфера діяльності торкається життєвих інтересів бізнесменів, підприємців і менеджерів. Чим ці поняття відрізняються, який зміст у них вкладено?

Термін «підприємець» запровадив французький економіст Кантіллон (XVIII ст.). Відтоді це слово означає людину, яка бере на себе ризик, пов'язаний з організацією нового підприємства чи розробкою нової ідеї, нової продукції чи нового виду послуг, запропонованих суспільству.

Кожний, хто починає свій бізнес, як правило, належить до підприємців малого бізнесу. Ці люди відіграють ключову роль в економіці розвинених країн. Наприклад, у США з 11 млн підприємців 10,8 млн - представники малого бізнесу. Саме він дає половину національного доходу США та Німеччини і становить понад 66 % усіх зайнятих у сфері виробництва послуг, в Японії - 96 % (табл. 1.2).

Таблиця 1.2. Світовий досвід розвитку малого бізнесу

Країна

Загальний обсяг промислового виробництва, %

Експорт, %

Індія

50

ЗО

США

25

20

Англія

ЗО

17

Японія

50

35

Але парадокс у тому, що підприємці, як правило, погані менеджери. Саме тому сім з десяти малих підприємств розорюються до кінця другого року існування, або їх поглинають інші фірми.

Підприємці - це генератори ідей, вони беруть активну участь у формуванні цілей підприємства чи організації та керують цією організацією на початку її діяльності. На цьому етапі їх можна називати менеджерами. Підприємці мають схильність до ризику, добру реакцію на фінансові можливості, бажання довго та вперто працювати майже без

22


>>>23>>>

відпочинку. Але ці риси зовсім не обов'язково свідчать про можливості цієї людини ефективно керувати організацією під час її зростання.

Підприємець не любить і не вміє володарювати. Так, відома компанія «Еппл» пережила приголомшливий зліт і вражаючі збільшення обсягу продажу своєї продукції лише після того, як Джон Скаллі зайняв місце голови правління фірми, засновником якої був Стівенсон Джобс.

«Менеджер» і «підприємець» не є синонімами. Саме підприємці заснували американську індустрію: Джон Д. Рокфеллер (нафта), П. Морган (сталь і банківська справа), Ендрю Меллон (алюміній), Ендрю Карнегі (сталь), Генрі Форд (автомобілі). Це імена відомих підприємців.

Бізнесмен - це людина, що «робить гроші», володар капіталу. Це може бути ділова людина без жодного підлеглого чи багатий володар, який не обіймає посаду, але має акції та може бути членом правління.

Отже, управління — це процес планування, організації, мотивації та контролю робітників організації, які забезпечують досягнення ЇЇ цілей.

1.10. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ

ааміністратпвно-аержавного управління

Теорія адміністративно-державного управління є одним з найбільш важливих і перспективних напрямів сучасної політичної думки. Довгий час вона розвивалася в руслі загальної політологічної традиції і лише наприкінці XIX ст. стала виділятися як самостійна галузь наукових досліджень.

Вичленовування політичної сфери з цілісного, нерозділеного людського соціуму, відділення світу політичного від економічної, соціальної і духовної підсистем відбулося досить пізно. Спочатку політичні феномени вивчали в межах пануючих соціокультурних парадигм у зв'язку із загальним комплексом суспільних явищ. Протягом майже двох тисячоліть - з часів античності й аж до XVIII ст. — усі знання про соціальні явища були єдиною цілісною системою. Але вже Арістотель надавав навчанню про державне управління самодостатнього значення. Усе громадське життя, на його думку, укладалося в рамки політичного життя і ставилося на службу державі. Він підкреслював, що оскільки наука про державу користується іншими науками як засобами і, крім того, законодавчо визначає, які вчинки варто робити і від яких утримуватися, то її мета включає цілі інших наук, отже, ця мета і буде вищим благом для людей.

23


>>>24>>>

У міру розширення та поглиблення знань про соціальний світ прискорилася диференціація наукових дисциплін. До середини XVIII ст. відбулося відділення природної філософії від моральної. Надалі під впливом філософських досліджень Анрі Сен-Сімона й Огюста Конта моральні науки одержали назву «соціальні».

Однак про початок власне політичної науки можна говорити лише з виникненням у першій половині XIX ст. Правової школи в Німеччині, що поставила собі за мету вивчення держави. Символічно народження політології як нової дисципліни знаменує 1880 р. У червні цього року Рада правління Колумбійського коледжу в США (пізніше перейменованого в Колумбійський університет) з ініціативи вченого Дж. Барджесса прийняла рішення про створення Школи політичної науки. Було введено систему підготовки наукових кадрів з написанням і захистом дисертації. Починаючи з 1886 p., Школа політичної науки публікує журнал «Політикал Сайнс Квотелі». Досвід Колумбійського університету використали інші провідні навчальні заклади США, а потім і Західної Європи.

У цей період проблеми адміністративно-державного управління вивчалися ще в загальному комплексі політичних досліджень поряд з питаннями політичної соціалізації, конфлікту і консенсусу, політичного прогнозування. Але поступово проблема підготовки професійних державних службовців стає все більш актуальною.

У розвинених країнах Заходу та в Україні відбуваються важливі зміни в адміністративно-державному апараті управління. В усіх ланках управлінських структур вводиться від верху до низу поділ праці. При цьому в державі складається ієрархія установ і посад, що передбачає підпорядкування нижчих ланок адміністрації вищим, а всієї армії чиновників - голові держави, що знаходиться нагорі «піраміди влади».

Згодом систематичний та ієрархічний поділи праці між різними галузями державного управління закріплюються в законодавстві, що детально регламентує функції та компетенцію окремих державних служб і установ, а також обов'язки всіх чиновників. Так прагнули зміцнити й упорядкувати діяльність державного апарату, а крім того, посилити контроль за його роботою.

Централізована перебудова державної служби, з одного боку, зумовила збільшення чисельності чиновництва, з другого - зміну його якісного складу. Зокрема, постійно зростала кількість чиновників нижчих розрядів (секретарів, діловодів тощо), які повинні були об-

24


>>>25>>>

слуговувати сам процес діловодства в установах і забезпечувати безперебійне функціонування всіх ланок державної машини. Саме розширення складу «канцелярії» (від фр. bureau) було одним з характерних ознак централізації державного управління. Звідси з'явилися терміни «бюрократія», «бюрократизація».

Поступово на зміну ієрархії чинів, основаних на «породі», привілеях, вводилася ієрархія чинів залежно від особистої вислуги і знань людини, її професійної кваліфікації. Уведення постійної грошової платні для всіх категорій чиновників посилювало їхню залежність від державної влади.

Зазначені змінив організації державної служби відбувалися не одразу, не одночасно, а протягом тривалого історичного періоду. У Західній Європі цей процес почався в XV-XVI ст., в Україні та Америці трохи пізніше - у XVIII ст. Процес формування національних бюрократичних структур у більшості країн Заходу та в Україні закінчився приблизно однаково - у другій половині XIX ст.

У 1883 р. у США був прийнятий закон Пендлтона, що одержав назву «Закон про цивільну службу». Прийняття цього документа поклало початок законодавчому оформленню сучасного інституту цивільної служби. Закон Пендлтона передбачає проведення відкритих конкурсних іспитів для претендентів на державні посади і зберігає силу в США дотепер.

У 1887 р. професор Вудро Вільсон - майбутній президент США -поклав початок теоретичній розробці питань адміністративно-державного управління. Він підкреслив, що наука адміністрування буде шукати способи поліпшення діяльності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління. Вільсон вважав, що зміна політичного керівництва не має впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату. Отже, завданням державної адміністрації проголошувалося оперативне і компетентне упровадження в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів - «обранців нації».

В. Вільсон розробив модель «адміністративної ефективності», запропонувавши використовувати в адміністративно-державному управлінні методи організації та управління в бізнесі, раціональні та діючі. Він обгрунтував також необхідність високого професіоналізму в системі державного адміністрування, тобто підбору державних службовців за їхньою професійною компетентністю. Тим самим бюрократія мала перетворитися на інструмент професійного управління з його принципами ієрархії та поділу функцій.

25


>>>26>>>

Ідеї В. Вільсона багато в чому розділяв американський політолог Френк Дж. Гуднау. Наприкінці XIX - початку XX ст. Ф. Гуднау і В. Вільсон провели значні дослідження американської системи адміністративно-державного управління. Вони прагнули розробити модель бюрократії, яка б «працювала» у рамках демократичного суспільства. Створена ними теоретична концепція дозволила політологам початку століття прийняти ідеали демократії разом з діяльністю професійної цивільної служби.

В. Вільсон вважав, що відносини між адміністрацією, яка виконує закони, і владою, що створює закони, складають саму сутність урядової системи. Політики й адміністратори у всякій добре налагодженій системі повинні йти поруч. Здійснення політичних рішень, застосування законів, проведених адміністрацією, виявляють мудрість і виконуваність цих рішень і законодавчих актів. У свою чергу, законодавство і політичне керівництво дають основний напрям діяльності адміністрації.

Разом з тим Ф. Гуднау і В. Вільсон провели чітке розмежування між політиками й адміністраторами. На їхню думку, для того щоб забезпечити розвиток демократії, політикам потрібно контролювати діяльність адміністраторів. Така субординація має бути визначена на індивідуальному і колективному рівнях. Тоді адміністратори ніколи не зможуть «втручатися» у політику: вони просто слідуватимуть зазначеним напрямам, заданим для них політичними лідерами.

Під впливом ідеї Ф. Гуднау і В. Вільсона провідне місце в теорії адміністративно-державного управління відразу ж зайняли питання наукового управління чи менеджменту, незалежного від політичної ідеології.

Цікаво відзначити, що вперше термін public administrative management (адміністративно-державне управління) був використаний у програмі республіканської партії США у 1986 р. У цій програмі засуджувалася «некомпетентність» демократичного уряду, що не володіє науковими методами управління. Для прискореного впровадження нових методів державного адміністрування в 20-х роках XX ст. в США було створено мережу приватних організацій - бюро муніципальних досліджень, що фінансувалися через спеціальні фонди. Ці бюро почали розробляти правила та процедури адміністративно-державного управління, використовуючи останні досягнення соціальних наук.

Першим ученим, хто дав систематизований аналіз державної бюрократії і бюрократів, був німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920). У свої дослідженнях він дає основу для сучасного вивчення адміні-

26


>>>27>>>

стративно-державного управління. Аналіз Вебера був заснований на бюрократичній моделі Німеччини, але розроблені ним принципи досить універсальні і можуть бути застосовані повсюдно:

- адміністративні установи організовані ієрархічно;

- кожна установа має свою власну сферу компетенції;

- цивільних службовців призначають, а не вибирають на основі професійної  кваліфікації,   як  зазначено   в   дипломах   чи   за результатами іспитів;

- цивільні службовці одержують заробітну плату відповідно до рангу;

- для цивільного службовця ця робота є професією чи принаймні основним заняттям;

- службовець не володіє установою, в якій працює;

- службовець    підкоряється    дисципліні    і    знаходиться    під контролем;

- зняття з посади ґрунтується на рішенні вищих інстанцій.

М. Вебер розумів, що він вивчає щось відносно нове. Деякі з перерахованих принципів могли б бути виявлені в Китаї, але не всі. Державна адміністрація як частина виконавчої влади в суспільстві з'явилася в Західній Європі близько XVI ст., але досягла своєї повної могутності тільки в XX ст. У правовій державі, побудованій за принципом поділу влади, виконавча влада покликана здійснювати основні політичні рішення, прийняті законодавчою владою. При цьому уряд виконує функцію прийняття політичних рішень (у межах Конституції і на основі законів) і управління державою, а адміністрація реалізує їх у політичній практиці.

Станова згуртованість бюрократії, на думку Вебера, випливає з її фактично владного положення стосовно підлеглої більшості населення і має такі характеристики:

- підвищена соціальна оцінка службовця, захищеного адміністративними та карними нормами;

- побудова рангової ієрархії на принципах «призначання»  (на противагу принципу «вибірності»);

- довічний статус службовця;

- регулярна грошова винагорода відповідно до рангу;

- кар'єрний принцип переміщення в ранговій ієрархії.

Владне положення бюрократії грунтується також на володінні технікою управління, зміст якої має два основні аспекти. Насамперед, це спеціальні знання, отримані професійними державними службов-

27


>>>28>>>

цями в результаті підготовки у відповідних галузях адміністративно-державного управління. Потім важливе значення має знання правил бюрократичного процесу в самих відомствах. Бюрократія прагне монополізувати техніку управління, використовуючи для цього такі прийоми, як засекречування інформації, захист «службової таємниці» і т. д. М. Вебер попереджав, що в міру зростання самостійності бюрократія виявляє тенденцію керуватися у своїй діяльності не тільки функціональними потребами, але й «інстинктом влади». Інакше кажучи, бюрократія виявляє прагнення поширювати свій вплив далеко за межами власної юрисдикції.

Сам М. Вебер вважав ідеальним адміністративно-державне управління, побудоване на твердих бюрократичних принципах: авторитарна влада керівника, який приймає рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їхнє виконання. Завдання службовців державної адміністрації при цьому полягає тільки в тому, щоб застосовувати управлінські принципи до конкретних ситуацій, для чого і розроблялися певні правила державного адміністрування. Вебер уявляв професійних державних службовців як висококваліфікованих фахівців духовної праці, професійно вимуштруваних підготовкою, з високою становою честю, що гарантує бездоганність. На його думку, без цього виникла б фатальна небезпека дивовижної корупції і низького міщанства, що поставило б під загрозу суто технічну ефективність державного апарату.

М. Вебер вважав також, що справжньою професією дійсного чиновника не має бути політика. Він повинен «управляти» насамперед неупереджено - ця вимога застосовувалася навіть до так званих «політичних» управлінських чиновників, - щонайменше офіційно, якщо під питання не поставлено «державні інтереси», тобто життєві інтереси пануючого порядку. Sine ira et studio — без гніву і пристрасті повинен він вершити справи.

М. Вебер думав, що чиновник не повинен робити те, що завжди повинен робити політик - боротися. Тому що прийняття рішень, боротьба і пристрасть — сфера політика. Діяльність політика завжди підпорядкована принципу відповідальності, прямо протилежному відповідальності чиновника.

Якщо вища установа наполягає на наказі, який здається чиновнику помилковим, справа честі чиновника виконати наказ під відповідальність того, хто віддає наказ, виконати сумлінно і точно. М. Вебер думав, що без такої дисципліни розвалився б весь управлінський апа-

28


>>>29>>>

рат. Навпаки, честю політичного вождя є виняткова особиста відповідальність за те, що він робить, відповідальність, відхилити чи скинути яку із себе він не може і не має права.

Ідеї М. Вебера, В. Вільсона, Ф. Гуднау мали значний вплив на розвиток теорії адміністративно-державного управління в західних країнах. Цих учених часто називають «поколінням попередників».

У їхніх роботах були висловлені і розроблені дві основні ідеї наукової теорії адміністративно-державного управління:

1)щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а отже, вивчати з наукових позицій;

2) апарат адміністративно-державного управління має бути відділений від сфери політики.

Більшість сучасних дослідників вважають, що саме з появою робіт В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можна говорити про початок першого етапу в розвитку теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. Хронологічні рамки цього етапу умовно можна визначити з 80-х років XIX ст. по 1920 р.

Починаючи з 1990 р. вивчення державного адміністрування стає частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У 1916 р. у Вашингтоні Роберт Брукінгс заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research). Метою цієї науково-дослідної організації стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної діяльності. Аналогічні дослідні центри й інститути почали з'являтися в Європі в 20-30-ті роки XX ст.

Другий етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950 р. Особливо великі успіхи в ці роки зробили американці, що пояснюється рядом причин. На відміну від європейських країн, у США вищі навчальні заклади вже в той період користувалися великою свободою у складанні навчальних програм і виборі викладачів. Вони мали можливість експериментувати, вводити нові курси, одним з яких був курс теорії адміністративно-державного управління, що сприяло розвитку і поширенню нової науки.

У Європі (особливо у Франції, Великобританії) система навчання в ті роки була надто централізована, однаковість була правилом. Ось звідки виникала та негнучкість, той опір нововведенням.

Існував і інший сприятливий чинник, що вплинув на інтенсивний розвиток теорії адміністративно-державного управління саме в США. Американці уже в ті роки думали, що наука адміністративно-дер-

29


>>>30>>>

жавного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і мають бути зближені. Курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських стосунків, теорії організації читалися в багатьох навчальних закладах США як для тих, хто готував себе до державної служби, так і для тих, хто повинен був поповнити в майбутньому кадри ділової адміністрації приватного бізнесу. І оскільки викладання цих дисциплін мало таку широку аудиторію, то з'явилося і багато професорів, підручників, дослідницьких робіт. Усе це сприяло розвитку теорії адміністративно-державного управління. Звідси стає зрозумілим, як у США протягом декількох десятиліть було написано так багато цінних робіт.

Існував ще один чинник того самого плану. Американці завжди наголошували на практичній значимості досліджень адміністративно-державного управління; їхні наукові розробки містили практичні рекомендації, пропонували обґрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний підхід до вивчення адміністративно-державного управління дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових праць.

У 20—50-ті роки XX ст. найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» і «школа людських стосунків». Яскравими представниками «класиків» є А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Метою класичної школи була розробка принципів адміністративно-державного управління. При цьому майже всі «класики» виходили з ідеї, що слідування цим принципам приведе до успіху державного адміністрування в різних країнах.

Прихильники класичної школи не дуже піклувалися про соціальні аспекти адміністративно-державної діяльності. Вони прагнули дивитися на організацію управління з погляду широкої перспективи, намагалися визначити загальні характеристики та закономірності адміністративно-державної організації. При цьому вони досить вдало використовували теорію наукового менеджменту, запозичену з організації управління в бізнесі. Цю теорію розробили Ф. Тейлор, Г. Емерсон і Г. Форд, які розглядали управління як механізм, який діє в результаті комбінації ряду чинників, за допомогою яких можна досягати визначених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат ресурсів.

Усі ці ідеї були використані «класиками» під час вивчення державного адміністрування. Розроблені класичною школою принципи

ЗО


>>>31>>>

управління торкаються двох основних аспектів. Один з них - обґрунтування раціональної системи управління адміністративно-державними організаціями, другий стосується побудови структури організації. Найбільш важливі постулати класичної школи такі:

- наука замість традиційних навичок;

- гармонія замість протиріч;

- співробітництво замість індивідуальної роботи;

- максимальна продуктивність на кожному робочому місці.

У межах класичної школи система адміністративно-державного управління з'являється як регламентована зверху донизу ієрархічна організація лінійно-функціонального типу з чітким визначенням функції кожної посадової категорії. Варто підкреслити, що така модель досить ефективна в умовах стабільного соціального середовища та однотипних управлінських завдань і ситуацій. Вона дотепер знаходить своє застосування на різних рівнях управління.

У цілому заслуги класичної школи полягають у науковому осмисленні всіх управлінських зв'язків у системі адміністративно-державного управління, у підвищенні продуктивності праці за допомогою оперативного менеджменту. Однак у тих випадках, коли на ефективність управління впливає людський чинник, використання цього підходу явно недостатньо.

Ще одним впливовим напрямом у теорії адміністративно-державного управління була школа людських стосунків. Вона виникла в ЗО-ті роки XX ст., коли психологія знаходилася ще в зародковому стані. Рух за людські стосунки багато в чому з'явився у відповідь на нездатність класичної школи усвідомити людський чинник як основний елемент ефективності організації. І оскільки рух виник як реакція на недоліки класичного підходу, школу людських стосунків іноді називають неокласичною.

Найбільш відомими вченими цього напряму були М. Фоллетт, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі. У своїх дослідженнях вони звернули увагу на аналіз психологічних чинників, що викликають задоволеність працівників своєю працею, оскільки в ряді експериментів вдалося досягти підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату та посилення мотивації.

Подальші дослідження показали, що гарні стосунки між службовцями не ведуть автоматично до збільшення продуктивності прапі адміністративних організацій і що мотивація, яка орієнтує співробітників на досягнення високих результатів, має більш важливе значення, ніж

31


>>>32>>>

проста задоволеність роботою. У межах руху за людські стосунки були розроблені різні мотиваційні моделі, які використовують у теорії адміністративно-державного управління.

Особливе значення мають дослідження, що описують фактичну поведінку окремих осіб і груп у процесі вироблення та прийняття адміністративно-державних рішень. Стосовно практичних рекомендацій рух за людські стосунки виходить з того, що будь-яка нормативна теорія рішень лише тоді має перспективу на успіх, коли спирається на реальні факти поведінки членів організації у процесі прийняття рішень. При цьому за критерій доцільності приймають не ефективність як таку, а ефективність, зіставлену з психологічними обмеженнями, що визначають рамки практичного застосування теоретичних рекомендацій з удосконалювання управління. Рекомендується використовувати основні прийоми управління людськими стосунками, що включають більш ефективні дії безпосередніх керівників, консультації з рядовими співробітниками і надання їм більш широких можливостей спілкування в роботі.

Очевидно, що методи, розроблені школою людських стосунків, ефективні лише в досить вузькій сфері державного адміністрування - управлінні персоналом, коли особливо важливий особистий і конкретний вплив на співробітників для своєчасного прийняття рішень та успішної реалізації намічених планів. Однак у галузі оперативного та стратегічного адміністративно-державного управління роль цих методів несуттєва.

Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління почався в 50-ті роки XX ст. і продовжується дотепер. Найбільш впливовими напрямами сучасного періоду можна вважати поведінко-вий, системний і ситуаційний підходи.

Розвиток таких наук, як психологія та соціологія, і удосконалювання методів дослідження після Другої світової війни зробили вивчення поведінки на робочому місці суворо науковим. Серед найвідо-міших учених 50-60-х років варто назвати Г. Саймона, Д. Смітцберга, Д. Істона. Саме вони почали розробляти новий підхід до державного адміністрування - поведінковий чи біхевіористський. Позитивним у їхніх оригінальних роботах є те, що автори прагнули подати досягнення сучасної соціальної психології та соціології як фундамент науки управління і пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп.

Школа поведінкових наук трохи відійшла від школи людських стосунків, яка зосереджувала увагу на методах налагодження між-

32


>>>33>>>

особистісних стосунків. Новий підхід вирізнявся прагненням допомогти державним службовцям усвідомити свої власні можливості в адміністративно-державних структурах на основі застосування концепцій поведінкових наук. Основною метою цієї школи було підвищення ефективності організації за рахунок підвищення ефективності ЇЇ людських ресурсів.

У межах поведінкового підходу вчені досліджували різні аспекти соціальної взаємодії, мотивації, характеру влади та авторитету в адміністративно-державному управлінні. Особливо популярним по-ведінковий підхід був у 60-ті роки. Як і більш ранні школи, цей підхід відстоював «єдиний найкращий шлях» вирішення управлінських проблем. Його головний постулат полягає в тому, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню ефективності праці як окремого службовця, так і системи адміністративно-державного управління в цілому.

Однак такі прийоми, як зміна змісту роботи державних службовців і участь рядових співробітників у процесі розробки та прийняття відповідальних рішень і програм, виявилися ефективними лише для деяких категорій службовців і в деяких ситуаціях. Поряд із дослідженнями школи людських стосунків методи, розроблені в межах поведінкового підходу, в остаточному підсумку стали використовуватися переважно у сфері управління персоналом адміністративно-державних установ.

З початку 60-х років у державному адмініструванні швидко почав набирати популярність системний підхід, чому в основному сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Застосування теорії систем до адміністративно-державного управління допомогло керівникам побачити всю організацію в єдності її складових частин, нерозривно пов'язаних із зовнішнім світом. Цей підхід також допоміг інтегрувати внески більш ранніх шкіл, які домінували в різний час у теорії та практиці адміністративно-державного управління.

Головна ідея системного підходу полягає у визнанні взаємозв'язків і взаємозалежності елементів, підсистем і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім середовищем, тобто із суспільством у цілому. Це дає можливість розглядати взаємозв'язки в системі адміністративно-державного управління та між системою і суспільством як єдине ціле. Такий підхід означає, що стратегія державного адміністрування не може бути об'єктом точного прогнозування і планування, оскільки суспільство постійно розвивається і змінюється. Разом з тим цей підхід ставить акцент на розробці стратегічного управління, що

33


>>>34>>>

встановлює загальні цілі та способи поведінки адміністративно-державного управління в цілому.

На сьогодні системний підхід є одним із найвпливовіших напрямів як у теорії адміністративно-державного управління, так і в науковому управлінні в цілому. Багато відомих учених вважають, що роль цього напряму в сучасній науці буде зростати.

Однак теорія систем сама по собі ще не може допомогти керівникам визначити, які саме елементи адміністративно-державної організації як системи особливо важливі. Вона тільки вказує, що ця організація складається з чисельних взаємозалежних підсистем і є відкритою структурою, яка взаємодіє із зовнішнім середовищем. Цей підхід конкретно не визначає основні чинники, що впливають на функції державного адміністрування. Так само ця теорія не визначає, як середовище, тобто суспільство, впливає на систему адміністративно-державного управління.

Таке визначення чинників і їхнього впливу на ефективність адміністративних структур є основним досягненням ситуаційного підходу, що став логічним продовженням теорії систем. Він виник на початку 70-х років XX ст. і вніс важливий вклад у розвиток державного адміністрування, використовуючи можливості прямого застосування науки до конкретних ситуацій і умов. Найбільш відомими теоріями, розробленими в руслі ситуаційного підходу, є концепція «м'якого мислення» і «організаційна кібернетика».

Прихильники ситуаційного підходу твердять, що оптимальних структур не існує. Тому державне адміністрування має бути організоване так, щоб воно відповідало складностям і динаміці сучасного суспільства. Головною ідеєю ситуаційного підходу є аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, що сильно впливають на деяку адміністративну організацію в деякий конкретний час. Оскільки в центрі уваги постійно знаходиться нова ситуація, у межах цього підходу особливого значення набуває «ситуаційне мислення». Використовуючи ситуаційний підхід, керівники можуть краще зрозуміти, які прийоми найкраще сприятимуть досягненню цілей організації в конкретній ситуації.

Ситуаційний підхід є досить новим напрямом у науці, тому важко повністю оцінити сьогодні справжній вплив цієї школи на теорію і практику адміністративно-державного управління. Проте вже зараз можна сказати, що його вплив великий і, напевно, зростатиме в майбутньому.

Закінчуючи характеристику третього сучасного етапу в розвитку теорії адміністративно-державного управління, необхідно підкреслити

34


>>>35>>>

роль і значення Організації Об'єднаних Націй (ООН) у популяризації та поширенні цієї науки.

З 1967 р. під егідою ООН регулярно проводяться міжнародні наради експертів із проблем адміністративно-державної діяльності. Крім цього, у рамках Програми розвитку ООН сьогодні проводять велику практичну науково-дослідну роботу, а також порівняльні дослідження методів і досягнень різних країн у галузі державного адміністрування. Створюється всесвітня система збирання, поширення й обміну досвідом, друкованими виданнями, а також інформаційними технологіями. Здійснюється підготовка довідників і посібників з вирішення актуальних питань державного адміністрування.

Більш ніж за чверть століття експерти ООН виконали значну роботу з поширення основних досягнень теорії адміністративно-державного управління в різних регіонах світу. Були складені і продовжують здійснюватися програми розвитку державного адміністрування в окремих країнах, постійно розробляються заходи регіонального та міжрегіонального характеру. Експерти регулярно оцінюють адміністративні можливості з метою розвитку, розробляють моделі сучасних реформ у галузі адміністративно-державного управління, пропонують програми навчання і перепідготовки персоналу.

Важливе значення має також розробка категоріального апарату і методології державного адміністрування в матеріалах міжнародних нарад експертів ООН. Сьогодні можна говорити, що теорія адміністративно-державного управління має міжнародне визнання та офіційний статус самостійної наукової дисципліни.

На жаль, в Україні наука адміністративно-державного управління одержала офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської ідеології державне управління розглядали з погляду «керівної і направляючої ролі партії». З компетенції державної адміністрації вилучили такі найважливіші елементи, як формулювання цілей, прийняття рішень, розроблення й оцінювання програм і планів суспільного розвитку. Завдання державного адміністрування, власне кажучи, зводили до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих незалежно від державних структур. Державне адміністрування охоплювало тільки виконавчу і наказну діяльність, його зміст зводився до чіткої формули «команда - виконання». Критичні зауваження, альтернативні пошуки й інші творчі моменти в діяльності державної адміністрації не допускалися.

Саме тому в роки панування партійної номенклатури наука адміністративно-державного управління була просто не потрібна.  її

35


>>>36>>>

розглядали як «буржуазну», свідомо помилкову. Принципи та методи державного управління в країнах Заходу інтерпретувалися переважно в негативно-критичному аспекті, що пояснювалося загальними ідеологічними установками минулих років. Власне кажучи, досягнення світової суспільної думки у галузі державного адміністрування в Україні і дотепер маловідомі, оскільки роботи провідних, західних учених усе ще не перекладені на українську мову.

Тому так важливо сьогодні досліджувати й узагальнювати досвід розвитку світової науки у сфері державного адміністрування. Існує міжнародний понятійний апарат, матеріали експертів ООН з питань організації адміністративно-державної діяльності, якими можна і потрібно користуватися. І одночасно слід проводити велику самостійну роботу, оскільки поняття і терміни адміністративно-державного управління необхідно узгодити з національним лексиконом, зробити зрозумілими та доступними прикладні технології.

1.11. Проблеми теорії ааміністратпвно-аержавного управління

Для будь-якої науки дуже важливим є визначення її методологічних основ. Почнемо з традиційного - визначення об'єкта і предмета. Об'єктом теорії адміністративно-державного управління є адміністративно-державна діяльність. На другій Нараді експертів ООН адміністративно-державну діяльність визначили як процес досягнення національних цілей і завдань через державні організації. При цьому наголосили, що поняття адміністративно-державної діяльності може бути поширене на адміністраторів виконавчих, законодавчих і судових органів.

У світлі цього визначення предметом теорії адміністративно-державного управління є наукове обґрунтування процесу досягнення оптимального державного управління шляхом організації. Американський політолог Маршелл Даймок дійшов висновку, що сучасна теорія адміністративно-державного управління — це новий науковий синтез, що має необхідне відношення до всіх галузей знання і всіх питань, які входять у здійснення офіційної політики і програм.

Варто підкреслити, що теорія адміністративно-державного управління є міждисциплінарною наукою. Як показав екскурс в історію, цей науковий напрям виник на перетині теорій політики та менеджменту

36


>>>37>>>

(головна роль належить політиці); згодом часто використовували досягнення інших соціальних наук - психології, філософії, соціології.

Цікавим і несподіваним є порівняння теорії адміністративно-державного управління з медициною, запропоноване американським політологом Ф. Мошером. Тут звернено увагу на концептуальну подібність предметів цих двох наук, на перший погляд, надзвичайно далеких одна від одної. Так, медицина потребує знань дуже багатьох суміжних з нею дисциплін — анатомії, хімії, фізики. Однак знання цих наук ще не означає знання предмета власне медицини. Подібна ситуація склалася з теорією адміністративно-державного управління. Відомості з теорії політики, соціології, конфліктології, психології, економіки необхідні, але самі по собі вони не складають предмета теорії адміністративно-державного управління; це самостійний науковий напрям.

Найбільш близька до науки адміністративного управління наука адміністративного права, оскільки обидві займаються однієї і тією самою галуззю діяльності — державним адмініструванням. Але теорія адміністративно-державного управління прагне розкривати об'єктивно існуючі закономірності у сфері адміністративної діяльності, щоб на цій основі формулювати рекомендації, у той час як предметом науки адміністративного права значною мірою є перетворення цих рекомендацій на діючі юридичні нормативи.

Адміністративне право має виконувати стосовно науки про адміністративне управління вторинну функцію, однак функція ця не пасивна. Завдання адміністративного права полягає в тому, щоб основні положення адміністративно-державного управління виразити специфічною юридичною мовою у вигляді зобов'язувальних норм. Тому відповідно підібрані правові форми можуть мати уточнювальне значення для визначення й організації цих положень. У певному сенсі співвідношення дисциплін можна розглядати як питання форми та змісту.

Необхідно зупинитися також на взаємозв'язку теорії адміністративно-державного управління з праксеологією і теорією організації. Усі три галузі знання належать до ергологічних наук, тобто до наук про організацію людської діяльності. Розбіжності між ними полягають у неоднаковому ступені абстракції.

У групі ергологічних наук найбільш абстрактна праксеологія, що являє собою найвищий ступінь узагальнення. У предмет цієї науки входить будь-яка людська діяльність, розглянута з погляду її раціональності. Принципи і практичні рекомендації праксеології застосовують в усіх сферах. Однак вони відносно нечисленні, оскільки не може

37


>>>38>>>

бути великої кількості рекомендацій, що мають однакову цінність під час організації військової справи, приватної фірми чи кооперативу.

Теорія організації відрізняється меншим ступенем узагальнення Вона займається питаннями ефективного функціонування й управління соціальними системами. Оскільки однією з галузей цієї діяльності є робота управлінського персоналу, то теорія організації займається в певному сенсі і роботою персоналу органів державного управління.

Теорія адміністративно-державного управління розташована ще на одну сходинку нижче за рівнем узагальнення, оскільки займається не всіма інститутами, створеними для виконання суспільно корисної діяльності, а лише тими, які стосуються державного адміністрування. Обмежуючи так само поле своїх інтересів, наука про адміністративне управління компенсує це, розвиваючи ті елементи теорії організації, які пов'язані зі специфікою державного адміністрування.

Взаємозв'язок усіх трьох дисциплін можна описати так: усе, що становить інтерес для праксеології, має значення для теорії організації, а те, що становить інтерес для теорії організації, важливо для теорії адміністративно-державного управління. Але не навпаки: не все, чим займається теорія адміністративно-державного управління, входить у сферу теорії організації, і не все, що вивчає теорія організації, входить у галузь праксеології.

Можна виділити кілька основних проблем, якими сьогодні займається теорія адміністративно-державного управління.

По-перше, це проблема організації державного управління на різних рівнях: національному, регіональному та місцевому. Сюди належить розробка загальної теорії державних організацій, функцій апарату державного управління на різних рівнях, координація державного управління як цілісної системи.

По-друге, великим блоком проблем є підготовка і рекрутування управлінських кадрів. Тут досліджують питання оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату, управління персоналом державних організацій, вимоги до менталітету і стилю роботи професійних державних службовців, проблеми лідерства і боротьби з бюрократизмом.

По-третє, це питання, пов'язані з технікою державного адміністрування. Цей блок проблем включає розробку теорії прийняття державних рішень, політичного прогнозування, методів адміністративно-державного управління в кризових і конфліктних ситуаціях, технологи взаємин державної адміністрації і засобів масової інформації.

38


>>>39>>>

Далі кожен з напрямів адміністративно-державного управління виступає як предмет наукового вивчення та дослідження: адміністративно-державне управління в умовах ринкової економіки, адміністративно-державне управління соціальними процесами, екологією, фінансами і т. д.

Перефразуючи Т. Парсонса, можна сказати, що зростаюча диференціація в теорії адміністративно-державного управління не означає, що різні сфери цієї науки функціонують самі собою. Нові напрями є більш спеціалізованими, але в той же час вони більше потребують ресурсів один одного, між ними розгортаються більш складні процеси наукового та соціального обміну.

Відомий англійський філософ XVIII ст. Е. Берк зазначав, що справа теоретика-філософа - вказати справжні цілі держави, справа ж полі-тика-практика — знайти відповідні засоби для досягнення цих цілей і успішно користатися цими засобами. Тому природно, що теорія адміністративно-державного управління використовує безліч спеціальних чи приватних теорій (наприклад, теорії конфлікту і консенсусу, прийняття рішень, політичного прогнозування та ін.). Але в той же час існує і загальна теорія адміністративно-державного управління, покликана пояснити державне управління як систему і цілісність.

Необхідно також підкреслити, що адміністративно-державне управління містить у собі як статику, так і динаміку, що відображуються відповідно в адміністративно-державному порядку та політичному процесі. Динамізм буття робить його вічно незавершеним, і, навпаки, незавершеність буття є ознака його динамізму. Саме в силу цієї незавершеності і відкритості процесу політичного теорія адміністративно-державного управління має зосереджувати увагу на його динаміці. Але в той же час динаміку політичного процесу не можна зрозуміти без всебічного дослідження існуючої в кожен історичний період статики адміністративно-державного управління. З цього погляду теорія адміністративно-державного управління як наукова дисципліна має рівномірно охоплювати як існуючий порядок адміністративно-державного управління, де домінують постійні, незмінні величини, так і політичний процес, де домінують змінні величини.

Арсенал дослідницьких засобів і інструментів теорії адміністративно-державного управління включає всі основні принципи наукового дослідження: аналіз і синтез, індукцію та дедукцію, порівняння, узагальнення. Провідне місце в методології належить системному і ситуаційному аналізам. Складність і багатоаспектність державного

39


>>>40>>>

адміністрування потребують дослідження фактів у їхній сукупності і взаємозумовленості. Тому систему адміністративно-державного управління розглядають не як ізольоване явище, а як сукупність взаємозалежних елементів, кожному з яких належать чітко визначені місце і функція.

Далі систему державного адміністрування розглядають як функціонуючу і, отже, таку, що має певну стійкість, і одночасно як систему, що розвивається, змінюється. Таким чином, у теоретичному плані закони функціонування системи є законами її розвитку. Методологічна специфіка системного підходу визначається тим, що він орієнтує дослідження на розкриття цілісності об'єкта і механізмів, що її забезпечують, на виділення різноманітних типів зв'язків складного об'єкта і зведення їх у єдину теоретичну картину.

У теорії адміністративно-державного управління системний підхід не існує у вигляді суворої методологічної концепції: він виконує свої евристичні функції, залишаючись не дуже жорстко зв'язаною сукупністю принципів, основний зміст яких складається з відповідної орієнтації конкретних дослідників. По-перше, системний підхід містить визначену схему пояснення, в основі якої лежить пошук конкретних механізмів цілісності системи державного адміністрування і виявлення достатньо повної типології її зв'язків. Реалізація цієї функції зазвичай пов'язана з деякими труднощами: для ефективного дослідження недостатньо зафіксувати наявність у структурах адміністративно-державної системи різнотипних зв'язків, необхідно ще подати це різноманіття в операційному вигляді, тобто зобразити різні зв'язки як логічно однорідні, що допускають безпосереднє порівняння і зіставлення.

По-друге, з тези про різноманіття зв'язків в адміністративно-державних структурах випливає, що складний об'єкт допускає не одне, а кілька розчленовувань. При цьому критерієм може слугувати те, наскільки в результаті вдається побудувати «одиницю» аналізу (таку, наприклад, як товар в управлінні економічними процесами).

Системний підхід є методологічною основою для системного аналізу — сукупності методів, використовуваних для підготовки й обґрунтування рішень зі складних проблем адміністративно-державного управління. Процес вирішення проблеми має починатися з чіткого формулювання цілей. При цьому всю проблему потрібно розглядати як єдине ціле з урахуванням наслідків і взаємозв'язків окремих часткових рішень. Необхідно виявляти й аналізувати альтернативні шляхи

40


>>>41>>>

досягнення мети. Цілі окремих підрозділів не мають вступати в конфлікт із цілями всієї програми.

Центральною процедурою в системному аналізі є побудова узагальненої моделі (чи моделей), що відображає всі чинники та взаємозв'язки реальної ситуації, які можуть з'явитися в процесі здійснення рішення. Отриману модель досліджують для з'ясування результатів застосування того чи іншого з альтернативних варіантів дій, порівняння витрат ресурсів за кожним з варіантів, з'ясування ступеня чутливості моделі до різних зовнішніх впливів. Технічний інструмент системного аналізу - це сучасні обчислювальні машини й інформаційні системи.

Ще одним принципом системного дослідження є структурно-функціональний аналіз. Його сутність полягає у виділенні елементів соціальної взаємодії, що підлягають дослідженню, і визначенні їхнього місця і значення (функції) у системі адміністративно-державного управління. Наприклад, може виникнути така гіпотеза: різні соціальні чинники - вік, стать, освіта тощо - по-різному впливають на здійснення управлінських функцій. Отже, важливо визначити не тільки ступінь впливу кожного з цих соціальних чинників, але і розкрити їхнє місце та значення (функцію) в управлінській діяльності, а також показати, у якій залежності ці чинники знаходяться між собою.

Слід мати на увазі, що закономірності управлінської діяльності функціонують як статичні, а не динамічні. Це означає, що зв'язок між досліджуваними чинниками встановлюється не жорстко, не однозначно, а з визначеною ймовірністю настання події. Інакше кажучи, установлюється тенденція розвитку управління як цілого, але з урахуванням окремих конкретних моментів. Статистична закономірність завжди виражається у функціональній залежності.

Варто відмітити, що було б неправильно в будь-якій функціональній залежності бачити основні причини управлінських процесів. Функціональний зв'язок може виражати причинність, але може і не виражати ЇЇ. Ці види зв'язків не збігаються цілком. Сама по собі функціональна залежність не розкриває відразу більш глибокі та корінні залежності - причинові. Вона лише вказує на можливе існування причин у конкретних умовах настання результату.

Структурно-функціональний аналіз дозволяє розкривати регуляторний характер механізмів адміністративно-державного управління. Його можна успішно застосовувати для вирішення цілого ряду управлінських завдань: установлення зв'язку між внутрішньою структурою управління як усією системою в цілому, так і окремими її елементами,

41


>>>42>>>

і виконуваних функцій; розроблення структури органу управління залежно від виконуваних функцій; визначення чисельності управлінського персоналу залежно від ряду конкретних чинників і т. ін.

Логічним продовженням структурно-функціонального аналізу багато в чому є ситуаційний підхід. У теорії адміністративно-державного управління ситуаційний аналіз - це не простий набір установлених правил, а скоріше спосіб мислення про організаційні проблеми і їхні рішення. З погляду ситуаційної концепції державного адміністрування оптимальних організаційних структур не існує. І хоча ситуаційний підхід визнає загальні закономірності процесу адміністративно-державного управління, специфічні прийоми, які мають використовувати керівники для ефективного досягнення цілей на кожному рівні управління й у кожній організації, можуть значно змінюватися.

Наприклад, усі адміністративно-державні організації мають створювати структури для того, щоб досягти своїх цілей. Однак існує безліч різних способів побудови організаційних структур. Може бути створено багато чи мало рівнів управління, керівники вищої ланки можуть залишити за собою право приймати відповідальні рішення чи, навпаки, керівники нижніх і середніх рівнів можуть одержати право широкої участі у прийнятті рішень. Отже, у межах ситуаційного аналізу керівництво адміністративно-державних організацій має визначати, яка структура чи прийом управління найбільше підходить для якоїсь конкретної ситуації. Більш того, оскільки ситуація може мінятися, керівництво повинне планувати, які структурні інновації можна провести, щоб зберегти ефективність організації.

Успіх ситуаційного підходу багато в чому залежить від правильного вибору ситуаційних змінних, що визначають розвиток управлінського процесу в даних умовах. Установлення основних видів ситуаційних змінних, особливо у сфері поведінки організаційних структур і лідерства, є найбільш важливим внеском ситуаційного аналізу в розвиток методології державного адміністрування. Більшість сучасних дослідників вважають основними ситуаційними змінними в самих адміністративно-державних організаціях цілі, завдання, структури, технологію і співробітників. Головними ситуаційними змінними зовнішнього середовища називають такі чинники, як політичний процес, стан економіки, науково-технічний прогрес, соціокультурні зміни, вплив групових інтересів.

Разом з тим варто підкреслити, що визначити всі змінні, що впливають на  адміністративно-державну  організацію,   неможливо.

42


>>>43>>>

Буквально кожне попереднє управлінське рішення, кожна риса людського характеру (особливо для керівників), усе, що відбувається в зовнішньому оточенні організації, впливає на еволюцію управлінського процесу. Однак для практичних цілей керівники можуть розглядати тільки перераховані вище найбільш значимі чинники, що швидше за все можуть вплинути на успіх державного адміністрування.

З погляду ситуаційного підходу методологію аналізу адміністративно-державних завдань і рішень можна уявити як процес із чотирьох кроків.

1. Для вирішення поставленої проблеми керівник вибирає одну чи кілька наукових методик: структурно-функціональний аналіз, мотиваційні моделі, кількісні методи прийняття рішень тощо.

2. Кожна з управлінських методик, застосовуваних у конкретній ситуації, має свої сильні та слабкі сторони: керівник повинен уміти передбачати ймовірні наслідки застосування обраної ним методики, як позитивні, так і негативні (наприклад, пропозиція подвоїти зарплату всім службовцям у відповідь на додаткову роботу може викликати значне підвищення їхньої мотивації на якийсь час, однак якщо порівняти витрати з отриманими результатами, то може виявитися, що такий шлях призведе до руйнування організації).

3.  Керівник повинен уміти правильно інтерпретувати ситуацію: визначити, які чинники є найбільш важливими в конкретній ситуації і який імовірний ефект може викликати зміна однієї чи декількох змінних.

4. Керівник повинен уміти використовувати конкретні прийоми, що викликають найбільш негативний ефект у конкретних ситуаціях, забезпечуючи тим самим досягнення цілей адміністративно-державної організації найефективнішим шляхом в умовах існуючих обставин.

Отже, методологія ситуаційного аналізу значно розширила практичне застосування теорії систем, визначивши основні внутрішні та зовнішні змінні, котрі впливають на адміністративно-державну організацію. Оскільки відповідно до цього підходу методики та концепції мають бути застосовані до конкретних обставин, ситуаційний підхід часто називають ситуаційним мисленням. Більшість сучасних учених думають, що перспективи розвитку методології адміністративно-державного управління пов'язані саме з розвитком ситуаційного мислення.

43


>>>44>>>

1.12. Дванадцять Функшіі менеджменту місиевпх урядових органів

Загальним для менеджменту місцевих урядових закладів є набір із дванадцяти функцій, більш вузьких порівняно з чотирма основними.

1. Контакти з виборними посадовими особами, органами виконавчої влади, що не займаються оперативним управлінням і контролем (тобто органами планування), а також із представниками інших урядових відомств.

2. Контакти з окремими громадянами, представниками специфічних груп населення, пресою.

3.  Оцінка стану справ у своєму регіоні та планування відповідної діяльності.

4. Оцінка стану справ у сфері послуг і планування відповідної діяльності.

5. Фінансове планування (розроблення бюджету, прогнозування).

6. Оперативне керівництво.

7. Фінансовий менеджмент.

8. Керівництво проектами.

9. Формальна робота з кадрами.

10. Управління трудовими процесами.

11. Підвищення особистої професійної та управлінської кваліфікації.

12. Загальні адміністративні та допоміжні функції.

Важливо зрозуміти відмінність між деякими з цих функцій, особливо між функціями 9, 10 та 11.

Формальна робота з кадрами - це час, витрачений на координацію, контроль, аналіз, оцінку і виконання формальних обов'язків стосовно підлеглих, тобто оцінка їх роботи, підбір, найм, просування по службі, покарання і підтримка дисципліни, розгляд скарг, переговори з профспілками, розробка і здійснення програм навчання і підвищення кваліфікації.

Управління трудовими процесами — це час, витрачений на порівняно менш формальні функції, пов'язані з організацією та удосконалюванням трудової діяльності працівників. Це розподіл робочого часу, допомога, виховна робота, підготовка зборів і участь у них, формування трудових колективів, забезпечення участі в роботі, неофіційна оцінка роботи, зворотний зв'язок, неформальне навчання без відриву від виробництва, інші дії, які підвищують мотивацію та заохочують творчий підхід.

44


>>>45>>>

Підвищення особистої професійної та управлінської кваліфікації — це час, витрачений менеджером на власну освіту, включаючи заняття, конференції, читання книг, статей і дослідницьких звітів, досягнення особистих цілей в цій сфері, зворотний зв'язок із колегами.

Менеджер далеко не завжди може відразу прийняти ідеальну схему розподілу робочого часу - він ризикує виявитися далеко попереду своєї організації. Щоб, скажімо, скоротити обсяг робіт з оперативного управління, йому треба передати рішення багатьох завдань працівникам нижчого рівня. Але якщо для цього в нього немає ні здібностей, ні досвіду, ні знань? Справа постраждає, а менеджери вищого рівня змушені будуть постійно «гасити пожежі», переробляючи зроблене та виправляючи помилки підлеглих.

Перш ніж передати іншим повноваження з ключових управлінських функцій, менеджер повинен приділяти більше часу і формальній роботі з кадрами (особливо професійній підготовці), і управлінню трудовими процесами, щоб вивести менеджерів нижнього рівня на відповідний рівень, де вони навчаться виконувати відповідальну роботу, завоюють довіру, набудуть потрібних навичок. Заради цього можна пожертвувати часткою дуже необхідного йому часу, відведеного на планування, витративши його на вирішення завдань формальної роботи з кадрами та оперативне управління діяльністю. Досягнувши бажаних результатів, можна буде уважніше зайнятися плануванням, делегую-чи майже всі оперативні завдання керівникам нижнього рівня.

Інша можливість знайти «зайвий» час, щоб провести колектив через труднощі перехідного періоду, полягає в тому, щоб просто збільшити свій робочий час, поки справа не налагодиться. Можливість прискорити процес змін коштує того, щоб протягом декількох критичних тижнів чи місяців докладати додаткових зусиль. Буває, щоправда, що менеджер витрачає цей додатковий час не на підготовку гідних помічників і делегування їм частини своїх повноважень, а на роботу понад норму. При цьому підлеглі працюють на колишньому рівні, а діяльність організації в цілому від цього аж ніяк не виграє.

Контрольні питання

1.  Основні функції менеджменту.

2. Ознаки організації.

3.  Відмінність формальних і неформальних організацій.

4. Ресурси організації.

5. Зовнішнє середовище прямого впливу.

45


>>>46>>>

6. Зовнішнє середовище непрямого впливу.

7. Внутрішнє середовище організації.

8. Планування як функція менеджменту.

9. Мотивація як функція менеджменту.

10. Організація як функція менеджменту.

11. Контроль як функція менеджменту.

12. Роль комунікацій у процесі управління організацією.

13. Роль управлінських рішень у процесі управління організацією.

14. Роль і значення горизонтального поділу праці.

15. Роль і значення вертикального поділу праці.

16. Рівні управління.

17. Вищий рівень управління.

18. Середній рівень управління.

19.  Нижній рівень управління.

20. Відмінність основних функцій менеджменту від конкретних функцій, визначених посадою.

21. Основні функції менеджменту, найбільш притаманні керівникам вищої ланки управління.

22. Основні функції менеджменту, найбільш притаманні керівникам середньої ланки управління.

23. Основні функції менеджменту, найбільш притаманні керівникам нижньої ланки управління.

24. Структура знань керівників різних рівнів управління.

25. Відмінності між поняттями: «бізнесмен», «підприємець», «менеджер».

26. Ролі керівника згідно з теорією Г. Мінцберга.

27. Ролі міжособистісного спілкування.

28. Інформаційні ролі керівника.

29. Ролі, пов'язані з прийняттям управлінських рішень.

30. Основні принципи управління організацією за А. Файолем.

31. Історія розвитку адміністративно-державного управління.

32. Етапи розвитку теорії адміністративно-державного управління.

33. Завдання адміністративного права в теорії адміністративно-державного управління.

34. Теорія організації.

35. Зв'язок між праксеологією, теорією організації та теорією адміністративно-державного управління.

36.  Проблеми, які розглядає теорія адміністративно-державного управління.

46


>>>47>>>

37. Головна мета системного аналізу.

38.  Принципи системного дослідження.

39. Суть структурно-функціонального аналізу в адміністративно-державному управлінні.

40. Ситуаційний підхід в адміністративно-державному управлінні.

41. Методи аналізу адміністративно-державних завдань.


>>>48>>>

2.Планування

2.1. Види планів, стратегічне планування

Планування - це процес формування місії та цілей організації, вибору специфічних стратегій для визначення та отримання необхідних ресурсів та їх розподілу з метою забезпечення ефективної роботи організації у майбутньому.

Процес планування є інструментом, який допомагає в процесі прийняття управлінських рішень. Його мета полягає в забезпеченні нововведень і змін у достатньому обсязі, щоб адекватно реагувати на зміни у зовнішньому середовищі.

Планування — неодмінна передумова успішної реалізації будь-якого ділового починання організації. Як загальна функція управління планування є процесом підготовки на перспективу рішень про те, що, ким, як, коли повинно бути зроблено.

Залежно від тривалості планового періоду (горизонту планування) розрізняють короткострокові плани комерційної фірми - до 12 місяців, у тому числі поквартальні; середньострокові плани - від 1 до 5 років; довгострокові плани — від 5 до 10 років.

Динамічні технологічні зрушення, економічна нестабільність у світі, всевладні умови ринку з його конкуренцією сприяють збільшенню горизонту планування, використанню стратегічного планування.

В основу стратегічного планування покладено стратегію. Слово «стратегія» грецького походження і в перекладі означає «майстерність генерала», яка допомагала великим полководцям досягати разючих перемог.

Для фірми стратегія — це детальний, всебічний, комплексний план, набір дій і рішень, які керівництво розробляє та приймає для досягнення цілей фірми.

48


>>>49>>>

Стратегію відрізняють довгостроковість і впровадження інновацій (нововведень). Основне завдання, яке вирішує стратегія діяльності фірми - забезпечення впровадження інновацій і змін в організації шляхом розподілу ресурсів, адаптації до зовнішнього середовища, внутрішньої координації та передбачення майбутніх змін у діяльності. Стратегію здебільшого розробляє найвище керівництво, але її реалізація передбачає участь керівників усіх рівней управління. Так, новий напрям розвитку корпорації «Крайслер» був задуманий та здійснений її головою Лі Якоккою. Популярність нових моделей, розширення маркетингової діяльності та встановлення стабільної прибутковості «Крайслера» можна віднести на рахунок успішного формування та реалізації стратегії.

Дослідження 500 провідних компаній зі списку журналу «Форчун» виявили ряд положень, характерних для використання стратегій у плануванні:

1) невеликий плановий відділ (менше 6 осіб), діяльність якого доповнена плануванням на всіх рівнях управління;

2) використання стратегічного планування менш як на 10 років;

3) щорічне розроблення стратегічного плану на зборах вищого керівництва корпорації;

4) об'єднання річного стратегічного плану з річним фінансовим планом.

У більшості фірм вважають, що роботу з планування необхідно вдосконалювати. Використання стратегічного підходу до діяльності фірми є результатом багаторічної еволюції поглядів промисловців на свою діяльність і ринок, змін зовнішнього економічного середовища, високих темпів оновлення продукції. Досить сказати, що на ринку ЕОМ поява нової моделі приводить до того, що вже через 18 місяців конкуренти пропонують аналогічну, а вже через 36 місяців цю новинку замінюють принципово новою, більш довершеною моделлю.

Залежно від розвитку ринку комерційній діяльності фірм відповідає певна теорія управління організацією.

Товарна орієнтація ринку характеризується прагненням до поліпшення якості товарів без серйозного врахування потреб, смаків, бажань покупців. Базовою теорією управління фірмою за таких умов є бюджетний контроль, що базується на внесенні поправок в обсяг і структуру

49


>>>50>>>

доходів і витрат, виробництва та збуту залежно від поточної ситуації на ринку. В основі концепції бюджетного контролю лежить уявлення про незмінність основних умов і закономірностей на ринку. Коректування діяльності здійснюється лише час від часу, якщо є необхідність.

Збутова орієнтація характеризується забезпеченням максимі-зації збуту за допомогою реклами та інших методів впливу на покупця з метою примусити його здійснити покупку. За такої орієнтації використовують довгострокове планування, що ґрунтується на можливості прогнозувати довгостроковий приріст основних показників діяльності фірми. Процес планування передбачає визначення довгострокових змін обсягу продажу, рівня витрат, продуктивності праці та інших показників згідно з набутим досвідом та існуючими тенденціями, що зберігатимуться досить тривалий час. Довгострокове планування підпорядковує виробничу діяльність змінам на ринку, які мають відбитись на комерційній активності фірми, у найближчі 2—10 років.

Ринкова орієнтація діяльності фірм передбачає відбір товарів найвищої якості, що мають найбільший попит і забезпечують максимальний продаж. У таких випадках використовують стратегічне планування. Залежно від умов комерційної діяльності кожна фірма використовує відповідну теорію управління. Найпрогресивнішою є теорія стратегічного планування. Стратегічне планування вносить суттєві корективи в методи управління, відкидаючи можливість управління діяльністю фірми виходячи з екстраполяції минулих тенденцій. Виникає необхідність вносити стратегічні корективи в поставлені завдання згідно зі змінами на ринку і аж до можливості прогнозування виходу на ринок інших товарів. Ця управлінська концепція робить акцент на умовах ринку, особливо на умовах конкуренції та збуту як на критерій управління. Вона вже наближається до маркетингу, але в ній ринкові умови враховують лише як чинники випадкових відхилень від виробленої стратегії, а стратегічний план пристосовують до таких змін, проте він не передбачає заходів, що активно впливатимуть на ринкову ситуацію.

Періодичне коригування стратегії допоможе вирішити завдання виробничо-збутової діяльності фірми відповідно до умов ринку.

Провідні сучасні фірми використовують систему стратегічного управління, яка лежить в основі концепції маркетингу. Маркетинг

50


>>>51>>>

розуміють як цілісну систему організації та управління діяльністю підприємства, яка забезпечує максимальний збут продукції, досягнення значної активності виробничої діяльності та розширення ролі ринку. Суть маркетингу можна сформулювати так: виробляти те, що безумовно знаходить збут, а не намагатися нав'язати покупцю те, що вироблено. Основна мета маркетингу конкретного підприємства (фірми) - забезпечення максимальної рентабельності його функціонування, чого можна досягти лише у разі відповідності продукції фірми ринковим вимогам.

2.2. Місія організації. Визначення цілей організації

Місія — головна, загальна ціль організації, яка визначає причину її існування.

Місія організації конкретизує статус фірми і забезпечує напрям та орієнтири для визначення цілей і стратегій на різних організаційних рівнях. Формулювання місії має охоплювати таке:

- завдання фірми з погляду її основних послуг і виробів, ринків і технологій, тобто, якою підприємницькою діяльністю займається фірма;

- зовнішнє середовище стосовно фірми,  яке визначає її робочі принципи;

- культура організації: який робочий клімат існує всередині фірми і яких людей він приваблює.

Згідно з визначенням менеджменту всі зусилля організації мають бути спрямовані на досягнення цілей фірми. Той, хто хоче досягти мети, повинен її знати. Лише мистецтво вибору, формулювання правильної мети та процесу ЇЇ реалізації, включаючи оцінку її досягнення, притаманне професійному керівнику.

«Хто не знає, куди направляється, дуже здивовується, коли потрапляє не туди», — зазначав Марк Твен. Управляти - це стимулювати інших до досягнення певної мети, а не примушувати їх робити те, що вважаєш правильним.

Прикладом правильно сформульованої місії може слугувати формулювання місії одного з провідних банків США «Сан Бенкс»: «Місія

51


>>>52>>>

компанії - забезпечення економічного розвитку та добробуту клієнтів, яких обслуговує компанія, шляхом надання громадянам і підприємствам якісних банківських послуг таким чином і в такому обсязі, які відповідають високим професійним та етичним нормам, забезпечення справедливого та відповідного прибутку акціонерів і справедливого ставлення до співробітників» [ЗО].

Вироблені на основі місії цілі організації є критерієм для всього подальшого процесу прийняття управлінських рішень. Якщо керівники не знають основної цілі, то вони не матимуть основи для вибору найкращої альтернативи.

Без визначення місії як орієнтира керівники мають приймати рішення на основі своїх індивідуальних цінностей. Чітке визначення цілей передбачає опис продукції ринків, розмір обороту, прибутків тощо.

Цілі мають відповідати таким вимогам:

І.Бути конкретними, результати їх здійснення можна виміряти. Наприклад, збільшити частку ринку щодо продукту А на 10 %, зменшити витрати на собівартість перевезень на 5 %.

2. Мати чітко визначений горизонт планування. Згідно з горизонтом планування розрізняють довгострокові, тактичні та оперативні цілі.

3. Бути досяжними. Встановлення цілей, які не забезпечуються ресурсом організації або здійснення яких не відповідає зовнішнім умовам, може призвести до катастрофічних наслідків. Наприклад, фірма RCA мало не збанкрутіла, коли намагалася стати основним виробником ЕОМ. Опинилась вона в такому становищі, оскільки не мала досвіду, який дозволив би їй конкурувати з IBM.

2.3. Аналіз зовнішнього та внутрішнього сереаовпш організації

Після встановлення місії та цілей керівництво фірми починає роботу зі стратегічного планування. Першим кроком у цьому напрямі є аналіз зовнішнього середовища.

Аналіз зовнішнього середовища — це процес, який допомагає розпізнати можливості та загрози для досягнення цілей організації. Спеціалісти повинні вирішити:

1) у якому стані знаходиться організація;

52


>>>53>>>

2) чого вона має досягти;

3) що треба зробити, щоб досягти мети.

Аналіз зовнішнього середовища дозволяє організації:

- своєчасно дати прогноз появи загроз і можливостей;

- розробити ситуаційні плани на випадок виникнення неперед-бачуваних обставин;

- розробити стратегію, яка дозволить оргнанізації досягти цілей і перетворити потенційні загрози на вигідні можливості.

Загрози та можливості можуть з'являтися в різних сферах діяльності організації. їх можна поділити на декілька груп.

Економічні чинники. Стан економіки країни відіграє вирішальну роль у життєспроможності фірми. Серед таких чинників треба виділити:

- рівень зайнятості;

- стабільність валюти;

- платіжний баланс країни;

- частку конкурентоспроможної на зовнішньому ринку промислової продукції фірми;

- частку конкурентоспроможної на внутрішньому ринку промислової продукції фірми;

- тенденцію до змін зовнішньоекономічних зв'язків;

- дефіцит бюджету країни (у відсотках);

- середньорічний темп інфляції;

- частку приватної власності в загальній власності країни;

- наявність стратегії переходу країни на ринкові відносини (та їх розвиток), опублікованої у пресі;

- частку сировинних ресурсів у експорті країни;

- показники податкової системи та зовнішньоекономічної діяльності;

- структуру розподілу прибутків населення;

- рівень розвитку фінансової системи країни.

Політичні чинники. Керівництво фірми повинно враховувати політичну ситуацію в країні, будувати свою діяльність відповідно до норм, законів та інших правових аспектів.

Під час аналізу зовнішнього середовища треба брати до уваги такі політичні чинники:

- угоди щодо тарифів і торгівлі між країнами;

- митну політику, спрямовану проти країн «третього світу»;

53


>>>54>>>

- нормативні акти місцевих органів влади и уряду;

- рівень розвитку правового регулювання економіки;

- ставлення держави та головних політиків до антимонопольного законодавства;

- кредитну політику місцевої влади;

- кримінальний стан у країні;

- імовірність повернення до минулої політичної системи. Ринкові чинники. Ці чинники багато в чому сприяють досягненню

поставлених цілей.

Вони містять багато характеристик, які впливають безпосередньо на ефективність роботи організації. їх аналіз дозволяє керівництву фірми уточнити стратегію організації та закріпити її позицію на ринку. Тут досліджують:

- зміни демографічних умов;

- рівень прибутків населення та їх розподіл;

- життєві цикли різних товарів і послуг;

- рівень конкуренції;

- місткість ринку та захищеність його урядом;

- легкість виходу на ринок.

Технологічні чинники. їх має визначити керівництво в галузі застосування технологій. Воно повинно постійно слідкувати за технологічним зовнішнім середовищем, щоб не пропустити появи в ньому тих змін, які становлять загрозу організації, її існуванню. Треба не пропустити початок створення принципово нових технологій, застосування обчислювальної техніки для проектування нових товарів і послуг, нових технологій в управлінні, змін в технології збирання, оброблення та передачі інформації. У 70-ті роки XX ст. Елвін Тоффлер запровадив термін «футуршок» — шок майбутнього [75]. Тофлер визначає футур-шок як руйнівний стрес і дезорієнтацію, які виникають у індивідів через вплив на них дуже великих змін за надто короткий час. Зміни в технологічному зовнішньому середовищі можуть поставити організацію в безнадійний програшний конкурентний стан. Аналіз технологічного зовнішнього середовища може принаймні враховувати зміни в технології виробництва, застосування ЕОМ у проектуванні та наданні товарів і послуг. Не всі організації відчувають вплив швидкого науково-технічного прогресу. Однак керівництво повинно визначити, які чинники у технологічному зовнішньому середовищі можуть призвести до виникнення футуршоку, який може зруйнувати організацію.

54


>>>55>>>

Приклад. Галузь, яка випускала паперові пакети, завжди здавалася відносно стабільною. Однак успіхи в галузі переробки нафти спричинили появу нової технології виробництва пластикових пакетів. Стабілізація цін на нафтопродукти, нова технологія створили певні проблеми для галузі, яка виробляла паперові пакети.

Міжнародні чинники. Дуже багато як великих, так і малих фірм розгортають свою діяльність за кордоном. Загрози або можливості фірми багато в чому залежать від міжнародних відносин, протекціоністських законів, доступу в іншій країні до ресурсів і т. ін. Аналіз цих чинників набув важливого значення для вітчизняних організацій після відмови від державної монополії на зовнішню торгівлю. Тому керівництво повинно ретельно слідкувати за ситуацією, яка складається в цьому сегменті. Треба відслідковувати політику інших країн, яка передбачає зусилля із захисту чи розширення національного ринку в цілому та в окремих галузях. З урахуванням чинників зовнішнього середовища стратегія організації може бути спрямована на пошук захисту в уряді проти іноземних конкурентів, укріплення внутрішнього ринку або на розширення міжнародної активності.

Чинники конкуренції. Підчас аналізу конкурентів наявні чотири діагностичні елементи:

- аналіз майбутніх цілей конкурентів;

- оцінка поточних стратегій конкурентів;

- огляд передумов стосовно конкурентів і галузі, у якій працює компанія;

- поглиблене вивчення сильних і слабких сторін конкурентів.

Щоб можна було дослідити всі ці елементи, слід відповісти на такі запитання:

- що рухає конкурентами;

- що робить конкурент;

- що може зробити конкурент;

- чи задоволений конкурент своїм станом сьогодні;

- які   ймовірні   кроки   або   зміни   в   стратегії  будуть  зроблені конкурентом;

- в чому вразливий конкурент;

- що  може  спровокувати  конкурента  на  більш  ефективні   та відповідальні кроки?

Соціальні чинники. Це права, звичаї суспільства, зміни суспільних цінностей, сподівання; вони завдають багато клопоту організації.

55


>>>56>>>

В умовах економічної нестабільності саме в соціальному середовищі народжується багато проблем, які становлять велику загрозу для організації. Тому організація як соціальна система має пристосовуватися до зовнішнього середовища. У нашій країні цілий ряд чинників соціального середовища набув особливого значення. До них належать:

- загострені національні почуття;

- ставлення основної маси населення до підприємництва;

- роль жінки та національних меншин у суспільстві;

- розвиток руху з питань захисту споживачів;

- зміна ролі керівників на виробництві та їх соціальних засад;

- зміни суспільних цінностей.

Після аналізу чинників зовнішнього середовища складають список загроз і можливостей фірми, список її сильних і слабких сторін.

Аналіз внутрішнього середовища - це процес, за допомогою якого проводиться діагноз внутрішніх проблем організації. Його ще називають управлінським обслідуванням.

Аналіз внутрішнього середовища необхідний фірмі, щоб скористатися можливостями зовнішнього середовища, а також для виявлення внутрішніх слабких сторін, які можуть ускладнити загрози, пов'язані із зовнішніми небезпеками. Цей аналіз розкриває ті внутрішні можливості і той потенціал, на який може розраховувати фірма у конкретній боротьбі у процесі досягнення своїх цілей, дозволяє більш правильно сформулювати місію і краще зрозуміти мету організації.

Внутрішнє середовище має декілька сфер, кожна з яких складається з ключових процесів і елементів, стан яких у сукупності визначає потенціал і можливості, якими володіє організація. Це такі сфери: фінансова, організаційна, маркетингова, виробнича, кадрова, культура фірми.

Фінансова сфера включає в себе процеси, пов'язані із забезпеченням ефективного використання і руху грошових потоків у фірмі (підтримання ліквідності і забезпечення прибутковості, створення інвестиційних можливостей тощо). Організаційна сфера містить: комунікаційні процеси, організаційні структури, норми, правила, процедури, розподіл прав і відповідальності, ієрархію підпорядкування. Маркетингова сфера охоплює всі процеси, пов'язані з реалізацією продукції: стратегія продукції, стратегія ціноутворення, стратегія просування товару на ринку, вибір ринків збуту і систем розподілу. Аналіз здійснюють у таких напрямах: частка ринку та конкурентоспроможність,   різновиди   та   якість   асортименту   ви-

56


>>>57>>>

робів; демографічна статистика, ринкові розробки (нові товари), обслуговування продажу, реклама просування товару, прибуток. Виробнича сфера охоплює технологію виготовлення продукції, постачання і ведення складського господарства, здійснення досліджень і нових розробок тощо. Кадрова сфера складається з таких процесів, як взаємодія керівників і виконавців, найм, навчання і просування кадрів, оцінка результатів праці і стимулювання, створення і підтримка стосунків між робітниками тощо. Внутрішнє середовище повністю пронизане організаційною культурою, яка може сприяти тому, що організація виступає сильною, витривалою в конкурентній боротьбі структурою.

Ці дослідження здійснюють за допомогою методу SWOT (абревіатура складається з перших літер англійських слів: strength -сила, weakness - слабкість, opportunities - можливості, threats -загрози). Цей метод дозволяє провести вивчення внутрішнього та зовнішнього середовищ. Застосовуючи метод SWOT, спочатку виявляють сильні та слабкі сторони організації, а також загрози і можливості, а далі - установлюють зв'язки між ними і визначають, як їх можна використати під час визначення стратегії організації. Потім складають матрицю 5 WOT (рис. 2.1).

Можливості

1. ...

2. ... 3....

Загрози 1.... 2. ... 3. ...

Сильні сторони

1....

2. ... 3. ...

Поле «СІМ» (сила і можливості)

Поле«СіЗ» (сила і загрози)

Слабкі сторони 1.... 2. ... 3. ...

Поле«СіМ» (слабкості і можливості)

Поле«СіЗ» (слабкості і загрози)

Рис. 2.1. Матриця SWOT

Склавши матрицю, визначають, у якому напрямі має рухатися організація залежно від свого стану і зовнішнього середовища.

57


>>>58>>>

2.4. Стратегія Фірмп

Вибір стратегії зумовлений цілями організації (легкими чи складними), ризиком, на який іде компанія, зовнішнім і внутрішнім середовищем (табл. 2.1).

Залежно від класифікаційної ознаки розрізняють стратегії:

- за рівнем управління, на якому розробляють стратегію;

- за стадією «життєвого циклу» підприємства;

- за характером поведінки організації на ринку.

Залежно від рівня управління, на якому розробляють стратегію, виділяють:

- корпоративну,

- ділову,

- функціональну,

- оперативну.

Серед стратегій, які мають місце впродовж «життєвого циклу» підприємства, розрізняють:

- стратегії зростання,

- стратегії стабілізації,

- стратегії скорочення.

За характером поведінки на ринку існують такі стратегії:

- активна,

- пасивна.

Активна (наступальна, експансивна) стратегія характеризується:

1) диверсифікацією (постійним розширенням діяльності фірми);

2) технологічною орієнтацією (фірма розробляє нову продукцію, а потім оцінює можливості ринку);

3) наступальністю (бажанням випередити конкурентів у випуску та продажу нової продукції).

Пасивна (реактивна) стратегія характеризується:

1) концентрацією діяльності фірми на визначеному сегменті ринку;

2) ринковою орієнтацією (фірма спочатку вивчає запити споживачів, потім визначає технологічні можливості для розробки товару, який може задовольнити ці запити);

3) оборонною стратегією (фірма захищає свою частку ринку, оновлюючи продукцію у відповідь на дії конкурентів).

Пасивна стратегія може набувати двох форм: рецептивної та адаптивної. Для рецептивної стратегії характерне обмеження інновацій, використання вже перевірених управлінських рішень і методів. Адаптивна стратегія має на меті утриматися серед новаторських фірм, якнайшвидше використовуючи нові рішення, продукцію тощо.

58


>>>59>>>

Таблиця 2.1. Види стратегій

Класифікаційна ознака

Види стратегій

Рівень управління

Корпоративна (для ділової диверсифікованої компанії)

Ділова (для певної сфери діяльності компанії)

Функціональна

Стратегія маркетингу

Фінансова стратегія

Стратегія виробництва

Соціальна стратегія

Інноваційна стратегія

Екологічна стратегія

Стратегія структурних перетворень

Оперативна

Стратегія для заводів

Стратегія торговельних регіональних представників

Стратегія відділів

Стадія «життєвого циклу» підприємства

Зростання

Стратегія концентрованого зростання

Стратегія інтегрованого зростання

Стратегія диверсифікованого зростання

Стабілізації

Скорочення

Стратегія скорочення

Стратегія скорочення витрат

Стратегія ліквідації

Характер поведінки на ринку

Активна

Пасивна

Рецептивна стратегія

Адаптивна стратегія

2.4.1. Типи стратегій бізнесу

Визначення стратегії принципово залежить від конкретної ситуації, у який знаходиться організація. Однак існують деякі загальні підходи до формування стратегії і деякі загальні рамки, які її обмежують.

У загальному вигляді стратегія - це основний напрям дій організації, слідування якому в довгостроковій перспективі має привести її до

59


>>>60>>>

мети. Таке розуміння стратегії справедливе тільки для вищого рівня управління організації. Для нижчого ж рівня ця стратегія перетворюється на мету. Наприклад: стратегія поведінки на ринку, розроблена для фірми загалом, для відділу маркетингу виглядає як цільова установка.

Тут будемо розглядати стратегію загалом для організації. Під час визначення стратегії фірми керівництво вирішує три основні питання, пов'язані зі станом організації на ринку:

- який бізнес (вид діяльності) припинити;

- який бізнес продовжити;

- в який бізнес перейти.

Це означає, що стратегія концентрує увагу на тому:

- що організація робить і чого не робить;

- що більш важливо та що менш важливо в діяльності організації. Як вважає відомий теоретик з питань стратегічного планування

М. Портер, існують три основні сфери вироблення стратегії поведінки фірми на ринку.

Перша пов'язана з лідерством у мінімізації витрат виробництва. Організація добивається найнижчих витрат виробництва та реалізації своєї продукції. За рахунок цього вона може дозволити собі нижчі ціни на аналогічну продукцію і таким чином відвоювати частку ринку. Такі фірми повинні мати високу організацію виробництва та постачання, сучасну технологію та інженерно-конструкторську базу, а також ефективну систему розподілу продукції. Тобто для досягнення найменших витрат треба, щоб собівартість продукції була найменшою. Маркетинг за такої стратегії не потребує високого розвитку.

Друга сфера вироблення стратегії пов'язана зі спеціалізацією у виробництві продукції. У цьому випадку фірма має здійснювати високоспеціалізоване виробництво і маркетинг для того, щоб стати лідером серед виробників своєї продукції. Це приводить до того, що покупці вибирають цю марку товару, навіть якщо ціна досить висока. Така фірма повинна мати високий потенціал для наукових розробок, дизайнерів, систему забезпечення високої якості продукції, а також розвинену систему маркетингу.

Третя сфера визначення стратегії належить до фіксації сегмента ринку і концентрації зусиль фірми на ньому. Вона не працює на всьому ринку, а ретельно вивчає його потреби у конкретній продукції. У цьому разі фірма може прагнути до зниження витрат чи проводити політику спеціалізації у виробництві продукції. Але основним для організації, якщо вона проводить стратегію третього виду, є обов'язкова побудова

60


>>>61>>>

своєї діяльності на аналізі потреб клієнтів конкретного сегмента ринку. Тобто вона має враховувати потреби не ринку взагалі, а цілком визначених, можливо навіть конкретних клієнтів.

Приклад. Виготовлення інвалідних колясок необхідне для певної категорії хворих. Для задоволення потреб таких споживачів виробники повинні мати спеціалістів-лікарів, щоб створити зручні коляски. Залежно від тих функцій, які коляски виконуватимуть, вони можуть бути різними за ціною, і це теж питання для дослідження. Серед розробників мають бути спеціалісти-конструктори, які розуміються на медицині. Так фірма-виготовлювач буде враховувати потреби певних, а може, навіть конкретних клієнтів.

Найбільш поширені, перевірені практикою та широко висвітлені в літературі стратегії розвитку бізнесу називають базисними, або еталонними. Залежно від зростання організації, їх можна розділити на чотири групи, пов'язані зі змінами одного чи декількох елементів (продукції, ринку, галузі, стану організації всередині галузі, технології). Кожний з цих елементів може знаходитися в одному з двох станів — існуючому чи новому.

Першу групу еталонних стратегій складають так звані стратегії концентрованого зростання. До них належать стратегії, пов'язані зі змінами продукції і (чи) ринку та не зачіпають три інші елементи. У такому випадку фірма намагається удосконалити свою продукцію чи почати випускати нову, не змінюючи при цьому галузі. Що стосується ринку, то фірма шукає можливості поліпшити свій стан на існуючому ринку чи перейти на новий. До цієї групи стратегій концентрованого зростання належать такі.

Стратегія посилення позиції на ринку, коли фірма робить все, щоб з цією продукцією на цьому ринку завоювати найкращі позиції. Для реалізації цієї стратегії необхідні великі маркетингові зусилля. Реалізація цієї стратегії припускає також здійснення так званої «горизонтальної інтеграції», завдяки якій організація намагається встановити контроль над своїми конкурентами.

Стратегія розвитку ринку, яка передбачає пошук нових ринків для продукції, яка уже виробляється.

Стратегія розвитку продукції передбачає зростання за рахунок виробництва нової продукції та її реалізацію на ринку, опанованому організацією.

Другу групу еталонних стратегій складають такі стратегії бізнесу, які передбачають розширення організації шляхом додання нових структур, - стратегії інтегрованого зростання. Організація може

61


>>>62>>>

здійснювати інтегроване зростання як за рахунок придбання власності, так і розширенням зсередини. При цьому відбуваються зміни становища фірми у галузі.

Можна виділити два основні типи стратегій інтегрованого зростання.

Стратегія зворотної вертикальної інтеграції спрямована на зростання фірми за рахунок придбання постачальників або підсилення контролю за ними, а також за рахунок утворення дочірніх структур, які є постачальниками. Така стратегія може надати фірмі позитивні результати, пов'язані зі зменшенням залежності від коливання цін на комплектувальні вироби та запитів постачальників. У цьому разі поставки як вид витрат для фірми можуть перетворитися на вид прибутків.

Стратегія вертикальної інтеграції, що крокує вперед. Вона виявляється у придбанні структур, які знаходяться між фірмою та споживачем, або у контролі над ними, тобто контролі над системою розподілу та продажу. Такий тип інтеграції вигідний тоді, коли послуги посередників дуже розширюються або коли фірма не може знайти посередників з якісним рівнем робіт.

Третя група еталонних стратегій розвитку бізнесу складається зі стратегій диверсифікованого зростання. Ці стратегії реалізуються в тому випадку, якщо фірма далі не може розвиватися на цьому ринку із цією продукцією в межах цієї галузі.

Стратегія центрованої диверсифікації, що базується на пошуку та використанні в існуючому бізнесі додаткових можливостей для виробництва нової продукції. При цьому виробництво залишається в центрі бізнесу, а нове виникає виходячи з його можливостей: уже опанований ринок, використовувана технологія, інші сильні сторони фірми.

Стратегія горизонтальної диверсифікації, що передбачає пошук можливостей зростання на- існуючому ринку за рахунок нової продукції, яка потребує нової технології, що відрізняється від існуючої. Фірма має орієнтуватися на таке виробництво технологічно не пов'язаної продукції, яке використовувало б діючі можливості фірми (наприклад, в галузі постачання). Оскільки нова продукція має бути орієнтована на споживача основної продукції, то за своїми якостями вона має бути супутньою вироблюваній продукції. Важливою умовою з питань реалізації такої стратегії є попередня оцінка фірмою власної компетентності у виробництві нової продукції.

Стратегія конгламеративної диверсифікації, яка полягає в тому, що фірма розширюється за рахунок виробництва технологічно

62


>>>63>>>

нової продукції, яку реалізують на нових ринках. Це одна зі стратегій, найскладніших для реалізації, тому що успішне її втілення залежить від багатьох чинників, зокрема від компетентності наявного персоналу, особливо менеджерів.

Четверту групу еталонних стратегій розвитку бізнесу складають стратегії скорочення. Ці стратегії реалізуються тоді, коли фірма потребує перегрупування сил після довгого періоду зростання або у зв'язку з необхідністю підвищення ефективності, коли спостерігаються спад і кардинальні зміни в економіці (наприклад, структурна перебудова). У такому випадку фірми свідомо використовують цілеспрямоване та сплановане скорочення.

Такий процес не проходить для фірми безболісно. Але треба усвідомлювати, що ці стратегії є такими самими стратегіями розвитку фірми, як і розглянуті вище стратегії зростання, і за певних обставин їх неможливо уникнути, бо вони можуть бути єдиною можливістю оновлення бізнесу. Виділяють такі типи стратегій цілеспрямованого скорочення бізнесу.

Стратегія ліквідації. Застосовують у крайньому випадку, коли фірма не може вести далі бізнес.

Стратегія скорочення. Полягає в тому, що фірма закриває чи продає один зі своїх підрозділів для того, щоб здійснити довгострокові зміни меж ведення бізнесу. Таку стратегію використовують тоді, коли треба отримати кошти для розвитку більш перспективних або для початку нових цілей, які відповідають довгостроковим цілям фірми.

Стратегія скорочення витрат. Основна ідея - пошук можливостей зменшення витрат і проведення відповідних заходів щодо їх скорочення. Характерною особливістю цієї стратегії є те, що вона розрахована на усунення досить невеликих джерел витрат, а також те, що її реалізація має характер тимчасових заходів. Застосування цієї стратегії пов'язано зі зниженням виробничих витрат, підвищенням продуктивності, скороченням найму і навіть звільненням персоналу, припиненням виробництва прибуткових товарів і закриттям прибуткових потужностей.

На практиці фірма може одночасно реалізовувати декілька стратегій. Особливо це поширено в багатогалузевих компаніях. Фірма може проводити послідовну реалізацію стратегій, тоді вважають, що вона реалізує комбіновану стратегію.

63


>>>64>>>

2.4.2. Вироблення стратегії Фірми

Процес вибору стратегії охоплює такі основні кроки:

1) усвідомлення поточної стратегії;

2) проведення аналізу портфеля продукції;

3) вибір стратегії фірми;

4) оцінка вибраної стратегії.

Усвідомити поточну стратегію дуже важливо тому, що не можна приймати рішення з приводу майбутнього, не маючи чіткого уявлення, в якому стані знаходиться організація та які стратегії реалізує. Дослідники Томпсон і Стрікленд вважають, що цей стан необхідно оцінювати за зовнішніми та внутрішніми чинниками.

Зовнішні чинники:

- розмах діяльності фірми та різновиди виробленої продукції;

- диверсифікованість фірми;

- загальний характер і природа нещодавніх придбань фірми та продаж нею своєї власності;

- структура та спрямованість діяльності фірми за останній період;

- можливості, на які була орієнтована фірма останнім часом;

- ставлення до зовнішніх загроз. Внутрішні чинники:

- цілі фірми;

- критерії розподілу ресурсів і структура капіталовкладень, що склалася, з виробленої продукції;

- ставлення до фінансового ризику як з боку керівництва, так і відповідно до реальної практики, яка здійснюється фінансовою політикою;

- рівень  і  ступінь  концентрації зусиль  у  питаннях  наукових розробок;

- стратегії окремих функціональних сфер  (маркетинг,  виробництво, кадри, фінанси, наукові дослідження та розробки).

Для вироблення стратегії фірми керівництво має провести аналіз портфеля продукції.

Аналіз портфеля продукції являє собою один з найважливіших інструментів стратегічного управління. За допомогою цього аналізу можна збалансувати такі найважливіші чинники бізнесу, як ризик, надходження грошей, оновлення та відмирання.

Можна виділити певні кроки проведення аналізу портфеля продукції:

64


>>>65>>>

1. Вибір рівнів в організації. Необхідно визначити ієрархію рівнів аналізу портфеля продукції, яка має починатися на рівні окремої продукції та завершуватися на верхньому рівні організації.

2. Фіксація одиниць аналізу, які називають стратегічними одиницями бізнесу (СОБ). СОБ можуть охоплювати один вид продукції чи декілька, які задовольняють схожі потреби.

3. Визначення параметрів аналізу портфеля продукції проводять для того, щоб вибрати змінні, за якими будуть проводити аналіз. Наприклад, вивчаючи привабливість галузі, за такі змінні можна взяти розмір ринку, міру захищеності від інфляції, прибутковість, темпи зростання ринку, ступінь поширеності ринку у світі.

4. Вимір сили бізнесу, тобто які позиції має організація в обраній галузі діяльності. Для цього можна використати такі змінні: частка ринку; зростання частки ринку; відносна частка ринку провідної марки; лідерство за якістю чи іншими характеристиками (наприклад, втрати, прибутковість порівняно з лідером).

5. Збирання та аналіз даних у багатьох напрямах, з яких виділяють чотири найважливіші:

- привабливість галузі з позиції наявності позитивних та негативних аспектів у галузі, характеру та ступеня ризику та ін.;

- конкурентна позиція фірми;

- можливості та загрози,  які оцінюють стосовно фірми, а не галузі;

- ресурси   та   кваліфікація   кадрів,   тобто   наявність   у   фірми потенціалу для проведення конкурентної боротьби в  кожній конкретній галузі.

6. Побудова та аналіз портфеля продукції з метою отримання уявлення про поточний стан портфеля продукції фірми, на основі якого керівництво може зробити прогноз щодо майбутнього стану та очікуваного портфеля продукції фірми.

7. Розробка динаміки змін, яку проводять для того, щоб з'ясувати, чи приведе перехід портфеля продукції в новий стан до мети, що стоїть перед фірмою. Для цього треба з'ясувати такі характеристики стану продукції, що прогнозується:

- чи   охоплює   портфель  достатню  кількість  видів   комерційної діяльності в привабливих галузях;

- чи надає портфель достатнє надходження прибутку;

- чи   дуже   вразливий   портфель  у   випадку   появи   негативних тенденцій;

65


>>>66>>>

- чи багато у портфелі бізнесів, слабких з погляду конкуренції?

Залежно від відповіді на ці запитання керівництво може дійти висновку про необхідність формування нового портфеля продукції.

Як висновок слід зазначити, що сам аналіз портфеля продукції не є інструментом прийняття рішення. Він тільки вказує на стан портфеля продукції, який має враховувати керівництво під час прийняття рішень.

2.4.3. Вибір стратегії

Керівництво вибирає стратегію на основі аналізу ключових чинників, які характеризують стан фірми з урахуванням результатів аналізу портфеля продукції, а також характеру та сутності стратегій, що реалізуються.

Основні ключові чинники, які необхідно враховувати під час вибору стратегії, такі.

1. Сильні сторони галузі та фірми дуже часто можуть бути вирішальними під час вибору стратегії зростання фірми. Провідні, могутні фірми повинні прагнути до максимального використання можливостей, які вони мають завдяки їх домінуючому стану та закріпленню цього стану. У цьому випадку треба шукати можливості розгортання бізнесу в нових для фірми галузях, які мають задатки зростання. Домінуючі фірми залежно від стану галузі повинні вибирати різні стратегії зростання. Так, наприклад, якщо галузь занепадає, то треба спиратися на стратегію диверсифікації, якщо ж галузь бурхливо розвивається, то вибір стратегії зростання варто зупинити на стратегії концентрованого або інтегрованого зростання. Слабкі фірми повинні поводити себе інакше. їм треба вибирати ті стратегії, які можуть привести до збільшення їх сили. Якщо вони таких стратегій не мають, то треба залишити цю галузь або запровадити стратегію скорочення.

Томпсон і Стрікленд запропонували матрицю вибору стратегії залежно від динаміки зростання ринку на продукцію (еквівалент зростання галузі) та конкурентної позиції фірми (рис. 2.2).

2. Цілі фірми. Якщо цілі фірми не передбачають інтенсивного зростання, то і не вибирають відповідних стратегій зростання, незважаючи на те, що передумови для цього є на ринку, у галузі, у потенціалі фірми.

3.  Інтереси та ставлення керівництва. Керівництво може як завгодно уникати ризику, а може, навпаки, бажати ризикувати. Цей чинник дуже впливає на вибір стратегії.

66


>>>67>>>

Швидке зростання ринку

II квадрант стратегії

І квадрант стратегії

1. Перегляд стратеги концентрації.

1.

Концентрація

2. Горизонтальна інтеграція або злиття

2.

Вертикальна інтеграція

3 Скорочення.

3.

Централізована диверсифікація.

4 Ліквідація

_ Слабка конкурентна позиція

Сильна конкурентна позиція __

III квадрант стратегії

1 Скорочення видатків

IV квадрант стратегії

1.

Централізована диверсифікація

2. Диверсифікація

2.

Конгломеративна диверсифікація

3 Скорочення

3.

Спільне підприємство в новій галузі

4 Ліквідація

Попільне зростання ринку

Рис 2.2. Матриця Томпсона та Стрікленда (стратегії запропоновані в порядку можливої переваги)

4. Фінансові ресурси фірми. Будь-які зміни в поведінці фірми - вихід на нові ринки, розробка нової продукції, перехід у нову галузь - потребують великих фінансових витрат.

5. Кваліфікація робітників. Не маючи достатньої інформації про кваліфікаційний потенціал, керівництво не може зробити правильний вибір стратегії.

6. Зобов'язання фірми. У випадку переходу до нових стратегій ще деякий час діятимуть зобов'язання минулих років, які відповідно будуть стримувати або корегувати можливості реалізації нових стратегій.

7. Ступінь залежності від зовнішнього середовища. Залежність фірми від постачальників чи покупців продукції, правове регулювання, політичні чинники та ін.

8. Чинник часу. Завжди треба враховувати календарний час, період, протягом якого відбуватимуться зміни та ін.

Оцінка вибраної стратегії. Процедура оцінки обраної стратегії має підпорядковуватися одному: чи приведе обрана стратегія до досягнення мети організації. Це є основним критерієм оцінки вибраної

67


>>>68>>>

стратегії. Якщо вона відповідає цілям організації, то подальшу оцінку здійснюють у таких напрямах:

- відповідність обраної стратегії стану та вимогам зовнішнього середовища (динаміка зростання ринку, динаміка зростання життєвого циклу продукції);

- відповідність обраної стратегії потенціалу та можливостям фірми (персонал чи реальна в часі);

- прийнятність ризику, закладеного в стратегії. Оцінку виправдання ризику проводять у трьох напрямах:

1) реалістичність передумов, закладених в основу вибору стратегії;

2) до яких негативних наслідків для фірми може призвести невиконання стратегії;

3) чи виправдовує можливий позитивний результат ризик витрат від невиконання під час реалізації стратегії.

2.4.4. Виконання стратегії

На перший погляд може здатися, що виконання стратегії - це майже те саме, що і звичайне управління. Але для розуміння ролі та сутності стадій виконання стратегії слід мати на увазі таке. Важливою властивістю виконання є те, що через погане здійснення перспективної стратегії можуть виникнути певні труднощі для організації, а також те, що за умови хорошого здійснення вона може надати організації шанс для успіху, навіть якщо були помилки під час її вироблення. Ефективне виконання стратегії має властивість компенсації негативних наслідків, які можуть виникнути під час здійснення стратегії завдяки її недолікам або внаслідок появи в середовищі непередбачених змін.

Виконання стратегії спрямоване на вирішення трьох завдань.

По-перше, встановлення пріоритету серед адміністративних завдань, щоб їх відносна значущість відповідала тій стратегії, яку буде реалізовувати організація. У першу чергу це стосується таких завдань:

- розподіл ресурсів;

- встановлення організаційних відносин;

- створення допоміжних систем.

По-друге, встановлення відповідності між обраною стратегією та процесами всередині організації для того, щоб зорієнтувати діяльність організації на здійснення обраної стратегії. Відповідність має бути досягнута за такими характеристиками:

- її структура;

68


>>>69>>>

система мотивування та стимулювання;

— норми та правила поведінки;

— кваліфікація робітників і менеджерів тощо.

По-третє, це вибір та узгодження із виконуваною стратегією стилю лідерства та підходу до управління організацією.

Усі ці три завдання можна вирішити за допомогою змін, тому саме вони є стрижнем виконання стратегії. Зміни, які проводять під час виконання стратегії, називають стратегічними змінами. Проведення змін в організації приводить до того, що створюються умови, потрібні для здійснення діяльності, яка відповідає обраній стратегії. Необхідність і ступінь змін залежить від того, як організація готова до ефективного здійснення стратегії. Бувають випадки, коли виконання стратегії передбачає проведення дуже глибоких перетворень.

Залежно від стану основних чинників, які потребують змін, а саме, стан ринку, організації, галузі, продукції, можна виділити певні типи змін.

Перебудова організації передбачає фундаментальні зміни в організації, які зачіпають ЇЇ місію та організаційну культуру. Ці зміни можуть виникнути тоді, коли організація змінює свою галузь і відповідно змінюються її продукція та місце на ринку. Дуже великі зміни відбуваються під час створення нової організаційної культури, в технологічній галузі, а також у питаннях трудових ресурсів.

Радикальні зміни мають місце тоді, коли організація не міняє своєї галузі, але, наприклад, зливається з аналогічною організацією. У такому разі злиття різних культур, поява нової продукції та ринків потребують значних змін всередині організації, особливо це стосується організаційної структури.

Помірні зміни здійснюються в тому випадку, коли організація виходить з новою продукцією на ринок і намагається захопити покупця. У цьому разі зміни стосуються виробничого процесу, а також маркетингу, особливо тієї його частини, яка пов'язана із загостренням уваги до продукції. Ці зміни не є суттєвими, і вони не змінюють діяльність організації в цілому.

Будь-які зміни зустрічають опір, який може бути таким сильним, що його не можуть подолати ті, хто проводить зміни. Тому для того, щоб здійснити зміни, треба як мінімум:

— проаналізувати  та  передбачити,  який  опір  можуть  зустріти зміни, які планує керівництво;

— зменшити до мінімуму цей опір (потенційний та реальний);

— установити статус-кво нового стану організації.

69


>>>70>>>

Носіями опору, як і носіями змін, є люди. Люди лякаються, що зміни в організації зачеплять їх інтереси (роботу, посаду). Тому вони опираються змінам (наприклад, уведенню комп'ютерів). Керівництво на основі бесід, анкетування та інших форм збору інформації повинно з'ясувати, яка реакція буде на зміни, хто із співробітників займатиме яку позицію.

Щоб зменшити можливий опір, треба об'єднати людей у творчі групи, які сприятимуть змінам, заохотити широкий загал співробітників до виконання програми змін, провести роз'яснювальну роботу щодо їх по-трібності. Керівникам слід демонструвати високий рівень упевненості в необхідності змін, намагатися бути послідовними в реалізації програми змін. Треба пам'ятати, що в ході змін позиція людей може мінятися (рис. 2.3).

Відкрите

Види

ставлення

до змін

Скрите

Прибічник

Противник

Пасивний прибічник

Небезпечний елемент

---------------------------►

Приймається        Ставлення до змін

Не приймається

Рис. 2.3. Матриця «зміни - опір»

Великий вплив на те, як подолати опір, має стиль проведення змін. Керівник може бути жорстким і непохитним під час подолання опору, а може виявити гнучкість. Вважають, що автократичний стиль корисний тільки у специфічних ситуаціях, які потребують негайного вирішення у разі втілення дуже важливих змін. У більшості випадків, вважають спеціалісти-дослідники, більш правильним є партисипатив-ний стиль, коли керівництво зменшує опір, заохочуючи на свою сторону тих, хто спочатку опирався змінам.

Для вирішення конфліктів, які можуть виникати в організації, керівники можуть використовувати різні стилі:

70


>>>71>>>

1) конкурентний стиль (базується на силі, наполяганні, утвердженні своїх прав, передбачаючи переможця та переможеного);

2)стиль самоусування (керівництво демонструє низьке наполягання і в той же час шукає шляхи співробітництва з незгодними членами організації);

3) стиль компромісу (помірне наполягання керівництва на виконанні його підходів вирішення конфлікту й одночасно помірна спрямованість керівництва до кооперації з тими, хто опирався);

4) стиль співробітництва (керівництво намагається як реалізувати свої підходи до проведення змін, так і співпрацювати з незгодними членами організації).

Який стиль застосувати, залежить від ситуації: які зміни впроваджуються, які завдання вирішуються, який опір триває, хто його чинить. Неправильно вважати, що конфлікт завжди має руйнівний характер. Будь-який конфлікт містить як негативні, так і позитивні елементи. Якщо домінує негативний елемент, то конфлікт має руйнівний характер, і тоді треба застосувати будь-який стиль, здатний ефективно запобігти наслідкам конфлікту. Якщо домінує позитивний елемент, то він приведе до хороших результатів (підвищення поінформованості про те, що відбувається, розширення позитивних результатів від проведених змін).

Підбиваючи підсумки, можна скласти модель планування. Складність процесу планування визначається змістом кожного стану, який потребує проведення великого обсягу дослідницької роботи. Модель процесу планування зображено на рис. 2.4.

та цілі

Аналіз

ЗОВНІШНЬОГО

середовища

Аналіз сильних і слабких сторін організації

і

Оцінка стратеги

Вибір та реалізація стратегії

Аналіз альтернатив і вибір стратегії

Рис. 2.4. Модель процесу планування

71


>>>72>>>

Під час здійснення стратегії трапляється ряд ускладнень. Основна складність полягає в тому, що прийняття попередніх рішень залежить від структури повноважень в організації.

Є також і інші проблеми. Наприклад: нова стратегія, як правило, руйнує типи взаємовідносин, що склалися в організації, і може суперечити політиці фірми. Друга істотна проблема та, що запровадження стратегічного планування викликає конфлікт між попередніми видами діяльності (оперативним управлінням), які забезпечують отримання прибутку, і новими видами діяльності. Ще одна складність — організація не має необхідної інформації, потрібної для ефективного стратегічного планування, ні про себе, ні про зовнішнє середовище. До того ж, відсутні компетентні керівники, спроможні займатися відпрацюванням і реалізацією стратегії.

2.5. Чинники стратегічного планування Джона Зіммермана

Джон Зіммерман зазначає, що у разі зменшення ресурсів, наявності світової конкуренції та зростання витрат навіть найефективніша організація не зможе довго витримати без чіткого стратегічного планування.

Для вироблення ефективної стратегії важливу роль відіграють 10 чинників:

1) пошук нових ринків;

2) збільшення та приріст виробництва;

3) вироблення нової продукції і послуг;

4) вироблення більш раціональних технологій;

5) поліпшення якісних параметрів продукції;

6) поліпшення сервісу споживача;

7) удосконалення форм продажу;

8) поліпшення методів розповсюдження;

9) наявність (отримання) нових природних ресурсів;

10) скорочення термінів повернення капіталовкладень і зростання

прибутку.

Ефективний менеджмент переконує, що професіонали, які безпосередньо пов'язані з будь-якою роботою, знають про неї набагато більше, ніж головний керівник. Тому треба максимально використовувати їх досвід, знання й уміння.

Для того щоб застосувати стратегічне планування, необхідно: 1) оцінювати та заохочувати людей за отримані результати протягом тривалого часу;

72


>>>73>>>

2) використовувати винагороду, що діє протягом тривалого часу;

3) визначити ключові моменти, які є найважливішими для довгострокового успіху фірми та стимулювати зусилля, спрямовані на ефективність цих моментів;

4) преміювати та стимулювати тих, хто пропонує розумні та перспективні рішення та ідеї, хто створює навколо себе позитивні емоції та настрої;

5) інвестувати пріоритетні ноу-хау та винаходи, дослідження та розробки нового обладнання, технології за принципом від нульового циклу до здачі «під ключ»;

6) поставити особисту винагороду робітника в залежність від загального добробуту фірми.

2.6. Стратегічний державний менеджмент

Менеджмент у державних організаціях значно відрізняється від біз-нес-менеджменту, що обумовлено рядом важливих чинників.

Колишній президент США Дж. Форд пояснював причини труднощів, що зазнають на державній службі представники ділових кіл, тим, що багато бізнесменів відчувають розчарування, опинившись на посаді міністра в уряді. У господарській діяльності вони звикли до більшої влади, а працювати їм доводиться зовсім в іншій обстановці. В уряді вони повинні слідувати суворим процедурам і розпорядженням. До цього важко пристосуватися.

Дійсно, нерідко відбувається так, що керівники приватних підприємств, отримавши призначення на високу урядову посаду, сподіваються внести великі зміни в оперативну роботу уряду і політичного життя країни. Проте вони зазвичай ідуть у відставку розчарованими і навіть озлобленими. Серед багатьох причин головна - бюрократизм із його безконечними правилами і розпорядженнями, обов'язковими на державній службі. Через це будь-які зміни відбуваються вкрай повільно, буквально черепашачими темпами порівняно зі сферою бізнесу. Адже система державної служби припускає, що старша посадова особа наділена вищою бюрократичною владою, яка надійно захищає її від організаційних ініціатив керівників середнього рівня, і тому ініціативи тут завжди чекають згори.

Далі необхідно враховувати велику кількість адміністративних одиниць, що беруть участь у процесі прийняття рішень. Під будь-яким рядовим актом можна виявити півдюжини значних міністерських

73


>>>74>>>

підписів, більшість із яких мають чисто формальне значення. Проте досвід показує, що прямування документа від міністерства до міністерства найчастіше супроводжується його глибоким вивченням в апараті цих відомств в основному під кутом зору «аби чого не вийшло», що аж ніяк не сприяє оптимізації державних рішень. Навпаки, саме через це більшість рішень набуває безособового, компромісного характеру. Коли до розробки рішення залучають таку велику кількість осіб, практично неможливо сказати, хто ж є його автором. Поняття особистої відповідальності частково втрачає зміст.

Пріоритетне значення одержує не ефективність рішення, а тактичні міркування. У процесі обговорень проектів урядових постанов виникає велика кількість конфліктних ситуацій, які менеджер повинен намагатися подолати. Зрештою менеджер втягується в адміністративну гру, кожний з учасників якої насамперед стурбований маскуванням своїх планів і тому демонструє розважливу повільність, шукає вигоду для себе. Прагнення не зачіпати самолюбство сторін, так само як суто політична занепокоєність тим, щоб запланований захід не занадто вплинув на рівновагу сил, найчастіше приводить до полюбовних угод: ні переможців, ні переможених, але конкретні завдання менеджменту при цьому зазвичай відходять на другий план.

Крім того, існують численні політичні обмеження для реалізації менеджменту в державних організаціях. Практично будь-яке рішення державних органів так чи інакше зачіпає інтереси політиків, тому представники найрізноманітніших політичних лобістських організацій намагаються вплинути на державний менеджмент.

Професор Сиракузького університету (США) Джеффрі Страуссмен виділяє три етапи в розробці стратегічного державного менеджменту з урахуванням адаптації менеджера до обмежень політичного середовища.

Перший етап - це оцінка стану. Політична влада - багатоаспек-тний феномен. Вона охоплює «офіційну» частину державного управління, яка складається із конституції, парламенту, виконавчої влади, правової системи, відносин між центральною і місцевою адміністраціями. Крім того, політична влада включає формальні та неформальні зв'язки між громадянами і державою, у тому числі права, якими перші наділяють останню. І нарешті, політична влада балансує між представниками «третьої сили» - некомерційними організаціями, групами інтересів, крупними підрядниками, асоціаціями фахових груп, що ускладнює структуру сучасного уряду.

74


>>>75>>>

Зазначені параметри політичної влади відрізняються динамізмом. Уряди змінюються, приймаються нові закони, у суспільній думці відбуваються постійні зміни, а державна політика часто переглядається. Інститути влади створюють середовище, що обмежує діяльність чиновника. Саме ці обмеження викликають розчарування в керівників компаній, які одержали державні посади; вони вважають, що їх успішний досвід у бізнесі може бути перенесений у політику без урахування істотних відмінностей між обома сферами.

Легітимність влади в сучасній демократичній державі забезпечується підтримкою народу. Теоретично засобом досягнення цього слугує широке представництво в органах влади. Але якщо представницький інститут, яким є парламент, втілює в собі філософський «перший принцип» демократії, то цей самий принцип не може бути оперативним керівництвом для менеджера з міністерства. Він повинен здійснювати політичну ініціативу, спираючись на розпорядження, які узгоджуються із законами, прийнятими парламентом. Політична влада обмежує менеджера парадоксальною уявою, надаючи йому можливість самому виявляти ініціативу.

Дж. Страуссмен наводить приклад про ситуацію начальника в'язниці, у якій утримуються в'язні, що вчинили тяжкі злочини. В'язниця переповнена, але через ріст злочинності збільшується і кількість злочинців, що надходять до неї. Що повинен робити начальник? Він не може не приймати нових ув'язнених, не може розширити в'язницю або достроково звільнити тих, що відбувають покарання. Єдине рішення - продовжувати приймати в'язнів. У результаті такої ситуації можливе розчарування начальника в'язниці у своїй роботі. Але ефективний державний менеджер розуміє, що політична влада і у цьому гіпотетичному прикладі розділена з іншими виконавчими інститутами, що є основним принципом державного менеджменту. При цьому сфера влади поширюється далеко за межі офіційних інститутів. Начальник в'язниці повинен взяти до уваги ряд інших обмежувачів, що впливають на його рішення: фахові спілки робітників в'язниць, групи захисту прав в'язнів, ЗМІ, які висвітлюють в'язниці у незмінному негативному аспекті.

Другий етап - ідентифікація обмежень політичної влади. Ефективний державний менеджер повинен уміти уживатись з обмеженнями політичної влади і розробляти власну стратегію поведінки, враховуючи ці обмеження. Приклад такого обмеження — час, який виступає у вигляді виборчого циклу (від виборів до виборів), що встанов-

75


>>>76>>>

лює тимчасові рамки політикам і менеджерам, відмірюючи їм терміни на осмислення проблем і планування. Так чи інакше мета депутатів у тому, щоб бути обраними (відповідно мета уряду - продовжити свої повноваження), а отже, програми та політика мають відповідати цьому. Для менеджера бездумно керуватися «вищими цілями», ідучи в розріз із цим правилом політичного життя.

Чинник часу наявний і у фінансовому циклі уряду. Прийняття держбюджету зазвичай являє собою ряд рутинних процедур, які ускладнюють роботу державних менеджерів. Ефективний менеджер повинен зуміти пристосуватися до рутини фінансового циклу, розуміючи, що без фінансових ресурсів будь-який план приречений на невдачу. Чинник часу спрямований і проти тих, хто занадто ускладнює розробку і проведення політики. Виборець примхливий та переважно орієнтується на дійсність. Тому державний менеджер повинен віддавати перевагу діям із очевидним результатом, хоча вони часом не відповідають наміченому курсу. Крім того, оскільки буває складно усвідомити переваги громадян, важко втілити в конкретні справи дуже розпливчасті вказівки згори. Саме в цьому і полягає завдання державного менеджера в демократичній державі.

Люди також є обмежувальним чинником у прояві політичної влади, особливо в системі державної служби. Часто господарські керівники, які прийшли в органи державного управління, «хворіють» застарілими, неефективними і навіть ірраціональними правилами. Особливу критику викликає жорсткість системи, труднощі стимулювання ефективних робітників, мотивації підлеглих.

Справа в тому, що як би критично не ставився новий працівник до сформованої системи державної служби, йому все одно доведеться в ній працювати, якщо він хоче зробити кар'єру. Менеджер із господарських керівників повинен усвідомити, що жорсткість системи в ряді випадків пояснюється прагненням затвердити певні політичні цінності, у тому числі заслуги людини, рівність можливостей, необхідні процедурні гарантії, передбачені законом. Ці й інші цінності системи державної служби на Заході «працюють» уже більше 100 років. Обмеження політичної влади варто розглядати саме з таких позицій, а не просто як ірраціональні системні бар'єри.

Нових людей в уряді дивує розмитість оцінок кінцевого результату. Такі показники, як зниження рівня бідності, забезпечення необхідного медичного обслуговування, зберігання національної обороноспроможності, поліпшення стану навколишнього середовища, не містять у собі концеп-

76


>>>77>>>

туальної ясності на відміну від підсумкового балансу підприємства. Проте зведений баланс — не єдиний засіб оцінити роботу корпорації. Цілі уряду також можна кількісно виміряти, хоча не з такою точністю, як прибуток. Але ефективний менеджер не чекає кінцевих результатів, щоб усвідомити дієвість роботи свого відомства. Він скоріше розкладе по компонентах «виробничий» процес і дасть оцінку проміжним фазам роботи.

Третій етап - визначення ролі менеджера в політичній грі. Державні менеджери, які правильно оцінюють стан, розуміють, що їхні рішення структуруються політичною владою. Для характеристики такого структурування для порівняння часто використовують термін «гра», а кожна гра має свій набір правил. Ставки при цьому зазвичай високі: за правилами великої гри політики та уряд у випадку невдачі бувають змушені іти у відставку.

Типовий державний менеджер зазвичай не бере систематичної участі у виробленні рішень на рівні великої гри, проте часто виникає потреба в необхідності його оцінки як експерта. Деяким менеджерам із сильною політичною орієнтацією (і великою політичною владою у сфері своєї діяльності) все ж вдається вплинути на політиків, особливо щодо таких ініціатив, як програми медичного обслуговування та соціального забезпечення. Водночас організація впровадження рішень, прийнятих на рівні політики, лягає на плечі менеджерів.

Приклад. У США люди з фізичними обмеженнями мають певні права. Федеральне агентство, відповідальне за реалізацію цих прав, зокрема за право на доступ до громадського транспорту, попередило деякі органи місцевої влади, що призупинить їх фінансування з федеральних фондів, якщо вони не забезпечать інвалідам можливість користуватися громадським транспортом. Службовець фінансового відомства місцевого уряду повідомляє державному менеджеру, що витрати на встановлення підіймачів для інвалідних колясок в автобусах дуже високі. Інший службовець заявляє, що встановлення таких підіймачів збільшує юридичну відповідальність місцевого уряду через великий ризик нещасних випадків. Група захисту прав інвалідів «тисне» на місцевий уряд, вимагаючи від нього виконання федерального закону. У цьому випадку у велику політику втягнуто багато сил, а реалізувати її повинен менеджер місцевого уряду, причому оперативно.

Оперативні рішення приймають на середньому рівні політичної гри. Так, якщо менеджер із соціального забезпечення в місцевому уряді бачить, що його відомство не в змозі забезпечити деякі види послуг, наприклад, консультації з працевлаштування безробітних, забезпе-

77


>>>78>>>

чення догляду за хворими вдома, то він може звернутися до приватних компаній або інших організацій місцевого уряду.

Як політичні обмеження впливають на вибір рішення? Закон може обмежувати використання приватних фірм у сфері соціальних послуг. Державні службовці протестують, якщо державне відомство звертається до послуг приватних фірм, тому що це позбавляє їх роботи. Сервісні компанії тиснуть на місцеву владу, намагаючись одержати замовлення. Зауважимо, що ці обмеження не допомагають менеджеру прийняти рішення, але структурують його. В основному ж робота органів державного управління здійснюється на нижньому рівні, де переважає рутина організаційного та політичного життя, що стосується законів, регулювання, кадрових процедур, бюджетних вимог.

Ніяка стратегія на вищому і середньому рівнях політичної гри не може бути реалізована без урахування деталей на нижньому рівні. Це положення підтверджується питаннями, які тут виникають: чи є засоби для здійснення можливого варіанта рішення, чи достатня кваліфікація персоналу для виконання поставленого завдання, чи не суперечить запропонована альтернатива чинному законодавству, хто буде контролювати роботу тощо. Менеджер, що не знайде відповіді на ці питання, незабаром зрозуміє, що гарні ідеї і навіть правильна стратегія зав'язне у деталях адміністративної рутини. Водночас нюанси гри на нижньому рівні - хоча і необхідний, але аж ніяк не достатній компонент ефективного державного стратегічного менеджменту.

Отже, на Заході стратегічний державний менеджмент має вирішувати три завдання: встановлювати цілі на декілька років уперед, розробляти заходи для їхнього досягнення, знаходити відповідні організаційні ресурси. Іншими словами, державний менеджмент покликаний знайти поєднання ресурсів і методів державного адміністрування, з одного боку, і можливостей та ризиків, що випливають із зовнішнього середовища, з іншого боку, які діють тепер і у майбутньому, за яких держава здатна досягати основних цілей.

На думку експертів, стратегічний менеджмент повинен:

- чітко визначати перспективи і цілі;

- містити всі основні проблеми організації державного управління;

- створювати межі для більш детального планування і прийняття поточних рішень;

- надавати державному адмініструванню стрункість і внутрішню єдність;

78


>>>79>>>

- змушувати вище керівництво мобілізувати державні структури для активної роботи.

Стратегічні цілі - це ті ключові результати, до яких державний менеджмент повинен прагнути протягом тривалого часу (5-10 років). Експерти вважають, що нормативна кількість цілей може коливатися від 4 до 6. Цілі мають загальний характер, вони є допоміжними засобами управління, планування, керівництва і мислення. Наприклад, стратегічною метою багатьох державних організацій може бути досягнення максимально високого ступеня охоплення відповідних груп населення певними програмами. У книзі фінських фахівців із менеджменту цю мету конкретизують у такий спосіб: «У найближчі три роки планують підняти відсоток охоплення населення з 60 до 75 %» [33]. Цю цифру можна розбити по роках, як це показано в табл. 2.2. (Припустимо, що потенційне зростання чисельного складу має бути 1000 осіб на рік і він виконується на 100 %. Значить, зростання чисельності організації становить 5 % на рік.)

Таблиця 2.2. Зростання складу населення, охопленого певними програмами

Показник

Положення на кінець 1996 р.

Результати

Кінець 1997 р.

Кінець 1998 р.

Кінець 1999 р.

Потенційна кількість членів

15000

16000

17000

18000

Кількість нових членів

-

1400

1500

1600

Загальна кількість членів

9000

10400

11900

13500

Охоплення, %

60

65

70

75

Для досягнення результатів необхідно розвивати нові форми, постійно працювати над поліпшенням якості роботи, підвищувати ефективність інформаційної діяльності, проводити заходи з прийому нових членів. Просування до мети має знаходитися під постійним контролем, а результати роботи підбиватися хоча б раз на рік.

Основною проблемою визначення мети є її вимірюваність. Постановка вимірюваних цілей потребує додаткового опрацювання фак-

79


>>>80>>>

тичного матеріалу, зібраного в ході аналізу стартових позицій, і оцінки його вимірюваності з погляду досягнення цілі. Щодо вимірюваності цілі під час її визначення є сенс подумати над такими запитаннями:

- що вимірюється (гроші, матеріали, люди);

- як вимірюється (управління капіталом, використання матеріалів, робота машин, робота людей);

- який засіб вимірювання (фундаментальний, вимір співвідношень, тенденцій);

- які функції вимірювання (доцільна точність);

- які витрати вимірювання (час, праця, гроші);

- яка методологічна база (література чи інші джерела);

- які кінцеві критерії вибору показників (витрати, потенційна вартість,   час,   доступність   обсягу,   статистична   надійність вимірювань і компетентність)?

Експерти рекомендують перевіряти актуальність стратегічних цілей щорічно або відповідно до зміни основних чинників (наприклад, якщо ціль вважають досягнутою або визнають помилковою). Отже, цілі і пріоритети державного стратегічного менеджменту не є сталими, їх можна і необхідно час від часу переглядати.

Контрольні питання

1. Види планів.

2. Основні етапи процесу планування.

3. Види загальнокорпоративних стратегій.

4.  Види стратегій конкуренції (стратегій бізнесу).

5. Місія організації.

6. Вимоги до цілей організації.

7. Аналіз зовнішнього середовища організації.

8. Аналіз внутрішнього середовища організації.

9. SWO Г-аналіз.

10.  Сфери вироблення стратегії за М. Портером.

11. Базисні стратегії розвитку.

12.  Шляхи досягнення стратегії зростання.

13. Стратегії концентрованого зростання.

14. Стратегії інтегрованого зростання.

15. Стратегії диверсифікованого зростання.

16.  Шляхи досягнення стратегії скорочення.

17. Вироблення стратегії.

18. Основні кроки вибору стратегії за А. Томпсоном і А. Стріклендом.

80


>>>81>>>

19. Аналіз портфеля продукції.

20. Чинники, що впливають на вибір стратегії.

21. Основні завдання виконання стратегії.

22. Зміни в організації, що відбуваються під час виконання стратегії.

23.  Організаційна структура, як чинник стратегічних змін.

24. Організаційна культура, як чинник стратегічних змін.

25. Чинники стратегічного планування за Дж. Зіммерманом.

26. Правила стратегічного планування.

27. Етапи розробки стратегічного державного менеджменту.

28. Завдання стратегічного державного менеджменту.

81


>>>82>>>

3. Організація як функція управління

3.1. Основні поняття організації як Функції управління

Під час розгляду основних понять менеджменту було встановлено, що спеціалізація та поділ праці значно підвищують ЇЇ продуктивність, однак за однієї умови: якщо буде чітко визначено та скоординовано стосунки між людьми та підрозділами.

Для того, щоб плани можна було здійснити, конкретні особи повинні реалізувати кожне із завдань, які випливають із цілей організації, тобто необхідно організувати працю людей певним чином.

Організація — це процес створення такої структури підприємства, яка б надавала можливість людям ефективно працювати разом для досягнення поставлених цілей організації. Організацію як функцію управління можна розглядати в двох аспектах: розподіл усього обсягу роботи між конкретними підрозділами (горизонтальний поділ праці) та організація взаємозв'язку між ними відповідно до повноважень і відповідальності (вертикальний поділ праці).

В основі другого аспекту організації використовують один з фундаментальних термінів теорії управління - делегування.

Делегування - це передача завдань і повноважень особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Делегування являє собою засіб, за допомогою якого керівництво розподіляє серед співробітників завдання, які необхідно виконати для досягнення цілей усієї організації. Якщо певне завдання не делеговане іншій людині, керівник змушений буде виконувати його сам. Це, звичайно, у багатьох випадках просто неможливо, тому що час і можливості керівника обмежені. Більш важливим є те, що сутність управління полягає в умінні досягти виконання роботи іншими. Тому управління (основний зміст цього слова) являє собою акт, який перетворює людину на керівника.

Мета делегування така:

- розвантажити керівників вищих рівнів, звільнити їх від поточних справ, створити найкращі умови для вирішення стратегічних і перспективних завдань управління;


>>>83>>>

— підвищити дієздатність нижчого рівня управління;

- активізувати    людський    чинник,    збільшити    зацікавленість працівників.

Процес делегування повноважень складається з певних етапів (рис. 3.1).

1. Доручення працівникам індивідуальних конкретних завдань

±

2. Надання відповідних повноважень і ресурсів підлеглим

3. Формулювання порядку дій для підлеглих щодо дорученого їм завдання

Рис. 3.1. Процес делегування повноважень

Поняття делегування, закладене в основних принципах управління, сформульованих А. Файолем, є одним із тих, які хибно сприймають і використовують більшість керівників. Не розуміючи необхідності делегування для зростання ефективності управління, багато видатних підприємців, коли їх організація ставала великою, зазнали невдач саме через це.

Для того щоб правильно використовувати принцип делегування повноважень, необхідно з'ясувати, що являє собою відповідальність.

Відповідальність - це зобов'язаність вирішувати поставлені завдання та відповідати за якість їх виконання. Людина, яка займається певною справою, обіймає певну посаду в організації і отримує за це заробітну плату, несе відповідальність за якість виконуваної роботи перед керівником, який надає їй повноваження для виконання цієї роботи. Слід чітко розуміти, що відповідальність не можна делегувати. Це означає, що з керівника не знімають відповідальність за невиконане завдання, якщо з цим завданням не справився підлеглий. Хоча людина, на яку покладено відповідальність за вирішення будь-якого завдання, не зобов'язана виконувати його особисто, але вона залишається відповідальною за успішне завершення роботи.

Приклад. Якщо торгові агенти не виконали завдання зі збуту, то перед комерційним директором відповідальність несе начальник відділу збуту. Якщо молодший інженер на фірмі «Дженерал Моторе» зробив помилку в проекті, яка призведе до неполадок у 100 тис. автомобілів, то саме віце-президент, який відповідає за проектно-конструкторські роботи, повинен президенту пояснити, чому так сталося. І якщо навіть цей маловідомий інженер ніколи не зустрічався з вищим керівництвом, то за його помилку все одно відповідатиме віце-президент.

83


>>>84>>>

Колишній президент США Гаррі Трумен зараз відомий усім завдяки напису над своїм столом, який виглядав так: «Більше відповідальність покладати нема на кого».

Обсяг відповідальності - ось одна з причин високих окладів менеджерів, особливо тих, які керують великими корпораціями. Відповідальність особи за успішне виконання завдань не може бути без делегування повноважень на використання необхідних ресурсів.

Повноваження — це обмежене право використовувати ресурси організації та спрямовувати зусилля деяких її співробітників на виконання нових завдань. Повноваження делегують посаді, а не певній особі, яка обіймає цю посаду, тобто «честь віддають мундирові, а не людині». Якщо особа міняє роботу, то вона втрачає повноваження старої посади й отримує повноваження нової.

Часто плутають повноваження та владу. Повноваження визначають як обмежене делеговане певній посаді право використовувати ресурси організації, а влада - це реальна здатність діяти та мати можливість впливати на ситуацію. Можна мати владу, не маючи повноважень. Інакше кажучи, особа, яка обіймає посаду, має право діяти, а влада визначає, що вона реально може робити. Способи використання влади можуть як позитивно, так і негативно впливати на організацію.

Здатність людей реалізовувати повноваження в тих чи інших конкретних ситуаціях не можна чітко визначити заздалегідь; делегування повноважень, на думку Р. Кантер, пов'язане зі значним ризиком. Але цей ризик себе виправдовує, бо передбачає для усіх сторін певний зиск. Делегування важливе через такі причини:

— делегуючи різні завдання підлеглим, керівник звільняється від багатьох поточних справ і має змогу вирішувати більш складні проблеми;

— делегування   підвищує   якість   і   оперативність   рішень,   які приймає керівник, запобігає марнуванню часу на очікування розпоряджень і вказівок, завдяки чому процес управління в цілому стає ефективнішим;

— дає   можливість   керівнику   більш   раціонально   розподілити навантаження між підлеглими, виявити серед них можливих наступників, що можуть його замінити;

— дозволяє використовувати унікальний досвід і знання підлеглих у певній галузі знань;

— делегування    дозволяє    запровадити    спеціалізацію,    тобто розподілити обов'язки менеджера між декількома підлеглими, спираючись на їхні спеціальні знання.

Підлеглим делегування повноважень дозволяє:

— максимально   продуктивно   використовувати   свої   здібності, знання, досвід і здобувати нові знання;

84


>>>85>>>

- проявляти ініціативу і самостійність;

- розвивати себе як особистість;

- демонструвати   оточуючим   власні   можливості,   підвищувати в їхніх очах свій престиж і створювати базу для кар'єрного зростання;

- нарешті просто отримати задоволення від праці.

На думку Р. Кантер, менеджери здатні ефективно впливати на підлеглих, тому що мають необхідні для цього цінні ресурси та зв'язки. Більш того, розділяючи свою владу зі співробітниками, менеджер тільки зміцнює її. Якщо підлеглі виконують завдання, які раніше робив менеджер, він звільнює для себе час для встановлення зовнішніх контактів, зміцнення стосунків з керівниками вищого рівня; це зміцнює його особисту владу.

Делегування повноважень - дуже важливий аспект управління тому, що жоден індивід не в змозі замінити собою організацію.

3.2. Лінійні та штабні повноваження

Повноваження завжди обмежені; залежно від характеру обмежень розрізняють лінійні та апаратні (штабні) повноваження.

Лінійні повноваження - це повноваження, які передаються безпосередньо від начальника до підлеглого і далі до інших підлеглих. Саме лінійні повноваження дають керівникові узаконену владу для спрямування своїх безпосередніх підлеглих на досягнення поставлених цілей. Керівник, який має лінійні повноваження, може приймати певні рішення та діяти у визначених питаннях без згоди з іншими керівниками в межах, установлених організацією, законом, звичками. Наприклад, директор має право брати на роботу людей, встановлювати їхню заробітну плату, давати вказівки бухгалтеру на оплату придбаних приладів тощо.

Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівней управління організації. Процес створення ієрархії має назву скалярний процес. Оскільки повноваження розпоряджатися людьми зазвичай передають через скалярний процес, то така ієрархія має назву скалярного ланцюга, або ланцюга команд. Наочним прикладом ланцюга команд може слугувати ієрархія військових організацій. Згідно з дослідженнями адміністративної школи управління, військові, урядові, ділові та релігійні організації засновані на ієрархічній системі взаємовідносин начальників і підлеглих. Ланцюг команд, створений

85


>>>86>>>

делегуванням повноважень, є характерною ознакою всіх формальних організацій, окрім найменших (рис. 3.2).

І    Б

1          1

1

г

і

г

г

г

г

г

1

Г~

1

д

д

д

д

д

д

д

д

Рис. 3.2. Ланцюг команд

Однак бувають випадки, коли лінійні повноваження не можуть забезпечити потреби організації. Стрімкий розвиток і ускладнення технологій, динамічні зміни в навколишньому середовищі зумовили необхідність використовувати в організації кваліфікованих фахівців різних спеціальностей. Наприклад, будь-якому промисловому підприємству необхідні фахівці з бухгалтерського обліку, планування, електрообладнання, енергетики, зварювального виробництва, обчислювальної техніки, програмування. Усі вони утворюють адміністративний (штабний) апарат підприємства, мають штабні повноваження.

Штабні повноваження - право радити або допомагати керівникам, яких наділено лінійними повноваженнями, а також штабному персоналу. Штабні повноваження можна класифікувати за різним ступенем впливу на рішення лінійного керівника. Необхідність реалізації штабних функцій і повноважень зумовила формування спеціального штабного (адміністративного) апарату в організаціях.

Адміністративний апарат виконує так багато функцій у сучасній організації, що їх навіть неможливо перелічити. Поділяють адміністративний апарат на три основні типи: консультативний, обслуговуваль-ний та особистий.

Консультативний апарат формується тоді, коли лінійному керівництву необхідно вирішити проблему, яка потребує спеціальної кваліфікації. До обов'язків цих фахівців входить консультування з окремих галузей знань, на яких вони спеціалізуються. Найчастіше консультативний апарат використовують у галузі права, найновішої та

86


>>>87>>>

спеціальної технології, навчання та підвищення кваліфікації, консультування щодо роботи з кадрами.

Обслуговувальний апарат. Завданням обслуговувального апарату є надання допомоги лінійному керівництву у вигляді повної достовірної та своєчасної інформації для того, щоб лінійний керівник мав змогу приймати ефективні рішення. Прикладом такого апарату може слугувати відділ кадрів, що веде особисті справи співробітників, шукає та перевіряє потенційних кандидатів на роботу та в деяких випадках надає необхідні кадри лінійному керівництву. До обслуговувального апарату належать служби зв'язку з громадськістю (public relations), відділи маркетингу, фінансування, планування, матеріально-технічного забезпечення та ін.

Особистий апарат - це різновид обслуговувального апарату, який формується, коли керівник наймає секретаря-помічника. До обов'язків особистого апарату входить виконання того, що вимагає керівник. В організації члени цього апарату не мають повноважень. Якщо вони діють, то лише за дорученням керівника. Особистий апарат, як правило, не маючи формальних повноважень, має велику владу. Працівники, які знаходяться на нижчому рівні ієрархії, ніж їх безпосередні керівники, запобігають перед членами особистого апарату, щоб мати доступ до начальника. Якщо керівник щиро прислуховується до порад свого особистого апарату або залежить від нього, то влада цього апарату значно зростає.

Серед штабних повноважень розрізняють рекомендаційні повноваження, обов'язкові узгодження, паралельні повноваження, функціональні повноваження (рис. 3.3).

Штабні повноваження

Рекомендаційні повноваження

Обов'язкові узгодження

Паралельні повноваження

Функціональні повноваження

Рис. 3.3. Класифікація штабних повноважень

Повноваження адміністративного апарату були спочатку обмежені консультаціями для лінійного керівництва, коли воно зверталось за порадою. Коли апаратні повноваження зводились до рекомендаційних повноважень, малося на увазі, що лінійне керівництво звертатиметься за допомогою у разі необхідності. Але з практики відомо, що коли

87


>>>88>>>

повноваження штабного апарату мають рекомендаційний характер, то часто необхідно докласти значних зусиль, щоб переконати лінійних керівників у цінності послуг і пропозицій. Навіть коли пораду сприйняли, то лінійні керівники все одно можуть нею знехтувати, а це може зашкодити справі та призвести до конфліктної ситуації.

Оскільки працівники штабного апарату можуть відчувати труднощі у спілкуванні з лінійним керівництвом, фірма іноді розширює повноваження штабного апарату до обов'язкових узгоджень з ними певних рішень. Якщо узгодження обов'язкові, лінійне керівництво повинно обговорити відповідні ситуації зі штабним апаратом перед тим, як діяти, або подати свої пропозиції вищому керівництву. Однак лінійне керівництво не зобов'язане додержуватись рекомендацій апарату. Наприклад, відділ маркетингу проводить дослідження ринку на прохання керівників виробничого відділу. Лінійне керівництво виробничого відділу може сприйняти або не сприйняти рекомендації відділу маркетингу щодо випуску нової продукції, але, згідно з правилами, оцінювання ринку має бути проведено і з ним мають бути ознайомлені лінійні керівники навіть тоді, коли вище керівництво ще не прийняло рішення щодо випуску нової продукції.

Вище керівництво може розширити обсяг повноважень апарату, даючи йому право відхиляти рішення лінійного керівництва. Такі повноваження називають паралельними повноваженнями, вони потрібні для встановлення системи контролю, врівноваження влади та запобігання грубим помилкам. Найширше використовують паралельні повноваження в урядових організаціях. Верховна Рада не може прийняти закон без згоди з Президентом. Президент має паралельні повноваження в обмеженому вигляді, але його вето може бути подолано Верховною Радою. На наших підприємствах використовують паралельні повноваження, щоб контролювати великі фінансові витрати, для чого необхідні два підписи — директора фірми та фінансового директора.

Апарат, який має функціональні повноваження, може як запропонувати, так і заборонити дії у сфері своєї компетенції; функціональні повноваження широко використовують у тих сферах діяльності підприємництва, де необхідна однаковість (методи бухгалтерського обліку, трудові взаємовідносини та контроль зайнятості).

Отже, розглянуто основні види штабних повноважень, які має апарат відносно лінійної структури. У багатьох великих організаціях адміністративний апарат являє собою підрозділ з більш ніж одним рівнем управління. Отже, сам штабний апарат має лінійну організацію і,

88


>>>89>>>

звичайно, ланцюг команд. Незалежно від того, який характер повноважень менеджерів в організації, вони мають лінійні повноваження відносно своїх підлеглих.

Функції управління взаємопов'язані, і неефективне делегування завдань і повноважень позначається на кожній функції. Тому дуже важливо визначити, яка діяльність належить до лінійної, а яка - до штабної.

Традиційно до лінійної діяльності належить виробнича, збутова та фінансова функції підприємства. Лінійна діяльність - це та, яка безпосередньо пов'язана зі створенням, фінансуванням і збутом товарів та послуг, які виробляє організація.

Апарат допомагає виконанню основних функцій управління, як кваліфікована медсестра допомагає хірургу під час операції. Хірург, мабуть, зміг би врятувати життя пацієнта в екстреному випадку без допомоги медсестри, але ризик зменшується і робота виконується спокійніше і якісніше завдяки її допомозі. З іншого боку, медсестра не може успішно виконати операцію - досягти мети організації - без хірурга.

Визначення того, які конкретні види діяльності слід віднести до штабних, залежить від місії, цілей і стратегії організації. Структура будь-якої організації залежить від стратегії, різноманітність цілей приводить до фундаментальних відмінностей у структурі. Наприклад, викладання, як правило, є апаратною функцією на підприємстві і лінійною - у вищому навчальному закладі.

3.3. Прпниипи делегування повноважень

Делегування лінійних повноважень і ланцюг команд, який завдяки цьому виникає, відіграють основну роль у процесі координації діяльності організації. Перш за все лінійні повноваження «персоналізують» і спрощують взаємостосунки підлеглих та їх начальників. Підлеглий, який отримав повноваження, бере на себе особисту відповідальність за завдання та відповідає перед тією людиною, яка делегує йому повноваження, за успішне його виконання. Якщо підлеглий стикається з проблемою, то він точно знає, до кого треба звернутися для ЇЇ вирішення. Якщо безпосередній начальник не може забезпечити вирішення проблеми, то її передають по ланцюгу команд наверх упорядкованим чином. Усі знають точно, хто і що може зробити.

Розглянемо принципи делегування повноважень:

89


>>>90>>>

- єдиноначальність;

- обмеження норм керованості (діагноз контролю);

- закріпленість відповідальності;

- відповідність прав обов'язкам;

- звітність за відхиленнями;

- передача відповідальності за роботу на найнижчий рівень.

Згідно з принципом єдиноначальності працівник має отримувати повноваження лише від одного начальника і відповідати лише перед цією людиною. Якщо у працівника виникла необхідність вирішити певну проблему, то він не має права звернутися «через голову» свого безпосереднього начальника до керівника вищого рангу. Також керівник вищого рівня не може віддавати свої розпорядження працівнику, обминаючи його безпосереднього начальника.

Інший принцип, на якому ґрунтується делегування повноважень, - це обмеження норми керованості (діагноз контролю). Норма керованості - це кількість працівників, якими безпосередньо управляє керівник; вона встановлюється шляхом делегування лінійних повноважень. Оскільки вище керівництво відповідає за успішне виконання всіх завдань, незалежно від того, скільки є нижчих рівнів керівників, то воно намагається утримувати якомога більший діапазон контролю. Однак на практиці невміння утримувати норму керованості на достатньо низькому рівні робить координацію майже неможливою.

Історія доводить, що багато керівників досить важко йшли до розуміння того, що дуже велика норма керованості може викликати виникнення складних проблем. Одним з перших, хто цьому навчився, був Мойсей. Як свідчить Біблія в книзі «Вихід» (розд. 18), коли Мойсей почав виводити ізраїльтян з Єгипту, він намагався все управління здійснювати сам. Оскільки, крім нього, ніхто не мав повноважень вирішувати проблеми, то він їх усі вирішував сам і потопав у дрібницях: «Мойсей сів судити людей, і люди стояли передМойсеєм з ранку до вечора». Це означало довгий робочий день. Дуже важливо те, що нічого, крім винесення рішень, не робилося, а це не дуже ефективно. Іофор, тесть Мойсея, визначив цю проблему як надмірно велику норму керованості і запропонував встановити додаткові рівні управління (рис. 3.4). «І послухав Мойсей слів тестя свого, і зробив все, що він говорив. І вибрав Мойсей із всього Ізраїлю здібних людей, і поставив їх начальниками народу, ти-сячаначальниками, стоначальниками, п'ятидесятиначальниками та де-сятиначальниками. І судили вони народ увесь час, про важливі справи доповідали Мойсею, а всі малі справи судили самі».

90


>>>91>>>

Вождь

МОИСЕЙ

Консультант

з організаційних

питань

1ОФОР

Керівник адміністративно-управлінського апарату

СОЛОМОН

Розподіл трудових ресурсів

ІОСИФ

Планування захисних засобів

ІІСУС

Відносини між племенами

ВЕНІАМІН

Помічник вождя

ДАРОН

Начальник тисяч

Начальник тисяч

Начальник

Начальник тисяч

Начальник тисяч

Начальник тисяч

Начальник сотен

Начальник сотен

Начальник сотен

Начальник напівсотень

Начальник десятків

Начальник десятків

Начальник десятків

Начальник десятків

Начальник десятків

Начальник напівсотень

Начальник

ДЄСЯТК!В

Начальник десятків

Начальник десятків

Начальник десятків

Начальник десятків

Рис. 3.4. Реорганізоване керівництво євреями під час виходу з Єгипту

Теоретики управління приділяли багато уваги визначенню того, якою має бути ідеальна норма керованості. Визначенню цієї норми приділяли багато уваги вчені адміністративної школи управління, які встановили, що найкращою нормою є 7—10 підлеглих. Хоча, як правило, на найвищих рівнях управління кількість підлеглих коливається від 4 до 8, і від 8 до 15 - на найнижчих. Рівень управління, характер вирішуваних завдань, характе-

91


>>>92>>>

ристики підлеглих і здібності керівника - все це відіграє роль у визначенні кількості осіб, якими безпосередньо й ефективно управляє керівник.

У 1933 р. французький консультант В. А. Грайкунас установив можливу кількість взаємозв'язків за різної чисельності підлеглих (табл. 3.1). Якщо не дотримуватися норми керованості на досить низькому рівні, керівництво не буде спроможне не лише виконувати обов'язки за координування, а й контролювати діяльність, підвищувати кваліфікацію та мотивацію підлеглих.

Таблиця 3.1. Кількість взаємозв'язків між підлеглими

Чисельність

підлеглих

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

Кількість взаємозв'язків

1

6

18

44

100

222

490

1080

2176

5210

11374

24 708

2259602

Оптимальна кількість працівників, безпосередньо підпорядкованих одному керівнику, визначається:

— здібностями начальника;

— здібностями та кваліфікацією працівників (менш кваліфіковані, молоді працівники потребують більшої уваги);

— типом   роботи   (наприклад,   якщо   темп   роботи   диктується технологічним процесом, конвеєром, то такі роботи потребують меншого    контролю,    і    як    наслідок,    кількість    робітників збільшується);

— територіальним розміщенням;

— мотивацією працівників;

— важливістю роботи.

Принцип закріпленої відповідальності означає, що звільнити керівника від відповідальності може лише його начальник. Але делегування відповідальності підлеглому не знімає відповідальність з особи, яка ЇЇ надала. Якщо підлеглий забув зробити якусь роботу, то винний і підлеглий, і його керівник.

Принцип відповідності прав обов'язкам означає, що обсяг делегованих повноважень має відповідати обсягові обов'язків. Якщо керівник дав завдання своєму підлеглому, то він повинен надати йому і повноваження, які б відповідали виданому завданню: право використовувати необхідні ресурси (матеріальні, людські, фінансові). Неспроможність керівництва надавати достатні права своїм підлеглим, як правило, пояснюється:

92


>>>93>>>

- політичними мотивами;

- невпененістю у здібностях людини, а впевненістю в тому, що якщо необхідно буде виконати роботу добре, то доведеться робити її самому;

- прагненням до влади, тобто небажанням керівників відмовлятися від своїх прав, оскільки це, на їх думку, привело б до втрати відчуття своєї значимості.

Принцип звітності за відхиленнями зобов'язує доповідати начальнику про всі фактичні або очікувані зміни в досягненні поставлених цілей і завдань, тобто лише про відхилення від наміченого ходу справ. Наприклад, член команди корабля, який стоїть на вахті, повинен доповісти капітану, якщо корабель відхилився від курсу, але йому немає необхідності через кожні півгодини доповідати, що курс правильний.

Принцип передачі відповідальності за роботу на більш низький рівень управління свідчить про те, що слід передавати будь-яке завдання на найнижчий рівень організації, який спроможний забезпечити його успішне виконання. На превеликий жаль, цей принцип порушують з двох причин: або люди його не знають, або поступаються своєму природному бажанню повернутися до звичної роботи. Друга причина спонукає людей, яких тільки-но підвищили по службі, виконувати більш звичну роботу. Наприклад, електрик, якого нещодавно призначили майстром, часто допомагає іншим електрикам замість того, щоб управляти своєю бригадою. Людина за своєю природою прагне ухилятися від творчої роботи, тому що така робота завжди важка.

3.4. Причини небажання керівників аелегувати свої повноваження

та причини уникання податкових повноважень підлеглими

Зобов'язання та сподівання від делегування можуть стати могутньою силою для забезпечення гармонії та єдності у досягненні мети. Але якщо керівництво не буде зважати на потреби особистості, яка отримує повноваження, то можуть виникати великі проблеми для обох сторін. Делегування потребує ефективних комунікацій, підлеглі повинні добре розуміти, чого хоче керівник. Керівник повинен примусити підлеглого ефективно виконати поставлені перед ним завдання. Як у всіх процесах обміну інформацією та впливу, обидві сторони

93


>>>94>>>

мають суттєвий вплив на досягнення успіху. Уільям Ньюмен перерахував ряд причин, які впливають на небажання керівників делегувати повноваження:

1. Помилкова думка «Я зроблю це краще». Хибність цієї думки в тому, 'що, по-перше, витрати часу на виконання завдання завдають шкоди виконанню прямих обов'язків керівника. По-друге, якщо керівник не буде дозволяти своїм підлеглим виконувати нові завдання, то у підлеглих не буде підвищуватися кваліфікація.

2.  Невміння управляти. Деякі керівники так захоплюються повсякденними справами, що забувають про довгострокову перспективу і не приділяють необхідної уваги розподілу робіт між підлеглими.

3. Недовіра до підлеглих. Якщо керівник не довіряє своїм підлеглим, то вони не виявляють ініціативу, почувають себе невпевнено, часто питають, чи правильно вони виконують свої обов'язки.

4. Побоювання ризику. Оскільки керівники відповідають за роботу підлеглого, вони можуть відчувати страх, що делеговане завдання може спричинити проблему (ускладнення), за яку їм доведеться відповідати.

5.  Відсутність вибіркового  контролю для  попередження  керівництва про можливі небезпеки. Разом із делегуванням додаткових повноважень керівництво повинно створити  ефективні  механізми для одержання інформації про результати праці підлеглих. Зворотний зв'язок для одержання інформації від цих механізмів контролю допомагає спрямовувати підлеглого на досягнення поставлених цілей. Механізми контролю дають гарантію керівнику, що проблему буде виявлено раніше, ніж вона виникне.

Підлеглі зі свого боку не бажають відповідальності та уникають додаткових повноважень через такі причини:

1. Підлеглий вважає, що спитати начальника, що робити, легше, ніж самому вирішувати проблему.

2.  Підлеглий боїться критики за ті помилки, які зробив. Оскільки більша відповідальність збільшує можливість зробити помилку, підлеглий ухиляється від неї.

3.  У підлеглого немає інформації та ресурсів,  необхідних для успішного виконання завдань.

4. Підлеглий вважає, що у нього і так роботи більше, ніж він може зробити.

5. Підлеглий не впевнений у своїх силах.

94


>>>95>>>

6. Підлеглому за додаткову відповідальність не надають позитивних стимулів.

Більша відповідальність означає більше роботи та більше ризику для особи, яка бере її на себе. Багатьох працівників не приваблюють додаткові обов'язки, а адміністрація в свою чергу не забезпечує стимулювання більшої відповідальності. Винагорода, стимулювання можуть бути у вигляді додаткової оплати, підвищення по службі, незвичайного звання, подяки, особливого статусу та комфортніших умов праці.

Делегування тісно пов'язане з мотивацією, впливом та лідерством. Керівник повинен змусити підлеглих ефективно виконувати завдання. Як в усіх процесах обміну інформацією та впливу, обидві сторони мають істотне значення для досягнення успіху.

Для підвищення ефективності делегування керівники можуть вжити деяких заходів:

1. Створити систему контролю, необхідну для того, щоб убезпечити себе у випадку делегування великих повноважень підлеглим.

2. Визначити свої проблеми і підвищити кваліфікацію у сфері лідерства і впливу.

3. Виявляти більше довіри, тим самим усунути велику частину невпевненості підлеглих. Не слід у весь голос критикувати підлеглого, щоб вказати на недоліки в роботі.

4. Вирішити проблему комунікації (чіткий обмін інформацією, відповідність якості інформації можливостям приймати ефективні рішення). Якщо підлеглий не виконує свої завдання так, як вимагає керівництво, причиною може бути неправильна передача інформації. Поспішаючи, керівник може швидко, а тому незрозуміло, сказати, що він вимагає від працівника, а підлеглий може не зважитися задати запитання, через острах виглядати некомпетентним. Або, що буває найчастіше, підлеглий теж квапиться прийнятися за роботу. Внаслідок цього обидві сторони можуть думати, що розуміють, яке було завдання і який має бути результат. Тому робота виявляється зробленою неправильно, виправити її вже не можна, і обидві сторони розчаровані. Чіткий та зрозумілий виклад підлеглим їхніх обов'язків, завдань і меж повноважень має істотне значення для ефективного делегування.

5. Установити відповідність між повноваженнями та відповідальністю, тобто делегувати працівникові повноваження, достатні для виконання всіх завдань, за які він бере на себе відповідальність. Це відомо, як принцип відповідності. На жаль, на практиці цей принцип часто порушують. Якщо на працівника покладено відповідальність за

95


>>>96>>>

завдання, які він не може виконати якісно, бо не має достатніх повноважень, необхідно по можливості швидше довести це до відома свого начальника і попросити поради для вирішення проблеми.

У багатьох організаціях чітко виражене бажання розширити відповідальність підлеглих не підкріплюється системою стимулювання, яка забезпечує винагороду за прийняття додаткових повноважень. Велика відповідальність означає більше роботи і більше ризику для людини, яка її приймає. Більшість виконавців не вважають додаткові обов'язки привабливими. Пересічна людина очікує, часто досить обґрунтовано, якоїсь винагороди. Дослідження показують, що працівники мають меншу мотивацію до роботи, якщо вважають, що віддають організації більше, ніж одержують від неї. Внаслідок цього недостатність позитивних стимулів до прийняття додаткової відповідальності може заблокувати розумні спроби розподілити повноваження. Ці стимули можуть бути будь-якими (додаткова оплата, підвищення по службі тощо). Необхідність застосування винагород обґрунтована тим, що підлеглий бачить зв'язок між прийняттям додаткової відповідальності і задоволенням особистих потреб. Так само важливо для вищого керівництва створити систему стимулювання керівників за успішне делегування додаткових повноважень відповідно до цілей організації.

У практиці менеджменту України часто буває так, що керівники намагаються «затерти» своїх помічників і заступників, якщо вони ква-ліфікованіші, мають ширший кругозір, більш ерудовані. Такі працівники можуть скласти конкуренцію своїм керівникам.

У розвинених західних країнах застосовують практику, коли начальник готує собі спадкоємця. У цьому випадку керівник дозволяє собі хворити, йти у відпустку і взагалі через якісь причини тимчасово залишати організацію. Він спокійний - управління в надійних руках довіреної особи.

Повноваження на вищому рівні управління організацією, як правило, розподіляються наказом, у якому зазначено, хто і які підрозділи контролює та несе відповідальність за їхню роботу. На більш низьких рівнях управління повноваження розподіляють декількома способами.

Перший з них такий: запрошують у відділ кадрів фахівця, який пропрацював на визначеній посаді декілька років, і просять написати перелік питань, які, на його думку, він повинен вирішувати самостійно. Такі переліки складаються обсягом від декількох позицій до декількох сотень. Ознайомившись із ними, керівництво визначає завантаженість працівників і робить висновки: або скорочувати обсяг робіт, або

96


>>>97>>>

перерозподіляти функції, або через непотрібність скорочувати посади. Оптимальний перелік питань, які працівник має вирішувати самостійно, затверджує вище керівництво, і кандидатам на визначену посаду у відділі кадрів вручають цей перелік. Одночасно працівнику видають питання, які вирішує його підлеглий (підлеглі), і питання, які вирішує безпосередній начальник. У цьому разі спробу «переадресувати» питання на інший рівень управління буде розглянуто як грубе порушення внутрішнього розпорядку в організації.

Другий спосіб пропонує використовувати метод виключення. Цей метод полягає в тому, що керівник будь-якого рангу за визначений період часу - це може бути від 5 до 20 днів (чим більше днів, тим краще і точніше результат) - детально записує все, що він робив протягом дня. Після цього проводять аналіз, який показує, з яких питань приймаються рішення. Якщо рішення одного й того самого питання повторюються по кілька разів на день - це перший сигнал, щоб делегувати функцію на рівень нижче. Рішення подібних питань - це рутина, яка поглинає більшу частину часу керівника, а для рішення творчих питань у керівника практично не вистачає часу.

Раціонально використовувати робочий час допоможуть такі правила:

1. Проаналізуйте поточні проблеми і віддайте перевагу вирішенню найбільш важливих.

2. Залишіть резерв часу для вирішення непередбачених проблем.

3. Не скорочуйте час виконання роботи, щоб не шкодити її якості.

4. Остерігайтеся людей, які не шкодують вашого часу.

5. Намагайтеся менш важливі справи вирішувати до кінця робочого дня або передавайте вирішення цих питань підлеглим.

6. Не відкладайте роботу на потім, не бійтеся її, приймайтеся за роботу сміливіше.

7.  Починайте роботу, не роздумуючи над тим, чи вистачить часу.

8.  Робіть паузи в роботі, звертайтеся з думками до особистих справ, просто відпочиньте.

Третій метод залежить від важливості рішення. Про те, чи треба придбати віник, рішення приймає прибиральниця, бо вона знає краще. До речі, якщо підключити вище керівництво до вирішення цього питання, то за вартістю віник стане «золотим». Рішення про поліпшення оснастки робочих місць приймає старший майстер або начальник цеху. А от якщо потрібно придбати дороге устаткування, то це прерогатива вищого керівництва.

97


>>>98>>>

3.5. Функції ааміністпатпвнпх органів держави

У системі категорій теорії адміністративно-державного управління поняття «функції» є синонімом «завдання», «прерогативи», «межі повноважень». їх уживають для позначення діяльності будь-яких адміністративних установ незалежно від їх стратегічних цілей. Аналіз функцій адміністративно-державного управління має першочергове значення для розуміння роботи державного апарату. Він показує, наскільки численні, складні та різноманітні завданя, які здійснює сучасна адміністрація.

Чи можна дати вичерпну класифікацію функцій управління? Здається, що ні. Усе залежить від використовуваного методу аналізу: кожну функцію у процесі все більш детального розгляду можна розбити на декілька підфункцій, кожну з яких у свою чергу - на більш вузькі завдання і т. ін. Тому більшість учених обмежуються характеристикою найбільш загальних функцій адміністративно-державного управління.

Американські політологи М. Роскін, Р. Корді У. Джоне вважають, що можна виділити шість основних напрямів діяльності державного адміністрування: виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування, збирання інформації і комунальне господарство. Урядова бюрократія на будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій (хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній функції, і бюро, які виконують кілька функцій).

Першу функцію більшості урядових бюро можна визначити просто - виконання і впровадження в життя прийнятих законів і політики, проголошуваних виконавчою владою. Це і є власне адміністрування. Наприклад, США проводять політику «перекачування» федеральних фондів штатам, щоб оплатити вартість різноманітних програм добробуту. Департамент охорони здоров'я і медичної допомоги здійснює цю політику, вирішуючи, скільки грошей призначається кожному штату, і наглядаючи за тим, щоб гроші були використані за призначенням.

Великобританія проводить політику вільного медичного забезпечення громадян. її служба Національної охорони здоров'я здійснює цю політику, контролюючи медичну підготовку, видаючи патенти докторам, управляючи госпіталями і т. ін.

В Україні Міністерство охорони здоров'я стежить за розподілом засобів по окремих регіонах і областях, контролює медичну підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ охорони здоров'я.

98


>>>99>>>

Адміністрація - це втілення суспільної політики, і оскільки вона виконує політичні рішення, до її функцій належить і розроблення принципів управління. Поряд зі своїми адміністративними обов'язками департаменти часто створюють компанії з питань рекламування своєї роботи і переконання громадськості у вигодах щодо мети якої-небудь програми. У багатьох країнах є постійні програми з навчання в таких сферах, як пожежна профілактика, безпека руху й охорона природних ресурсів.

У Великобританії виконавча влада та адміністратори наглядають за повсякденними діями своїх департаментів, високі адміністративно-посадові особи допомагають розробляти пропоновані законопроекти, так само як допомагають своїм міністрам відповідати на питання членів парламенту. Великобританія (подібно Франції) частково зберегла державний сектор в економіці (сталеливарні заводи, шахти, залізниці, телеграфні і телефонні лінії), яким управляють підзвітні уряду корпорації, що виконують політичні рішення (у США такі функції зазвичай зберігаються за приватним сектором).

Що стосується другої функції урядової бюрократії - обслуговування, то багато урядових агентств спеціально створено для обслуговування населення (чи специфічних груп населення). Наприклад, метеослужба в будь-якій країні являє кращий приклад обслугову-вального агентства. Хоча міські мешканці особливо не задумуються про його службу, проте це життєво важливо для фермерів і рибалок. Департамент сільського господарства США проводить дослідження в сферах контролю за шкідниками, землевпорядження, племінного тваринництва, розподілу надлишків продукції серед бідних і надає інформацію про харчування населення. У Великобританії та Україні велику частину охорони здоров'я фінансує уряд. У Швеції і Німеччині уряд надає розширену допомогу в працевлаштуванні і знаходженні робочих місць. В Україні уряд забезпечує також безкоштовну освіту на всіх рівнях для тих, хто може і бажає учитися.

Регулювальні функції потрібні уряду для підтримки добробуту населення. У США Комісія з безпеки біржової діяльності, наприклад, захищає вкладників, установивши певний порядок для реєстрації нових емісій поряд з купівлею акцій та облігацій. Великобританія мала законодавство про зайнятість з 1819 p., яке регулює робочі умови на фабриках (аналогічні закони існують у більшості промислово розвинених країнах). Таке законодавство запроваджують у життя особливі агентства. Департамент праці США, наприклад, наглядає за виборами в профспілки, щоб гарантувати їх правомірне проведення. В Україні

99


>>>100>>>

діє Комітет зайнятості населення і Міністерство праці та соціальної політики, які стежать за дотриманням трудового законодавства і регулюють проблему зайнятості в країні. У Німеччині контроль за виконанням федерального законодавства урядами земель здійснюється Бундесратом (вища палата національної законодавчої влади), а федеральні адміністративні суди мають право змусити земельні уряди дотримуватися національних законів.

В усіх цих прикладах регулювальні функції влади підтримуються потенціалом сили. У США, наприклад, агентства, що займаються питаннями регулювання, можуть видавати накази типу «призупинити дію» чи «припинити дію». Хоча правопорушники можуть опротестувати ці накази в суді, більшість згодна добровільно їм підкорятися.

Тісно пов'язана з регулюванням ліцензійна діяльність адміністрації. Вона дозволяє уряду встановити стандарти і мінімальні обмеження в окремих сферах. Наприклад, якщо хтось хоче займатися приватною практикою, отримати права на водіння автомобіля, продавати нерухомість, викладати в школах чи працювати перукарем, він повинен відповідати певним державним стандартам. У США та інших федеральних країнах ці стандарти зазвичай встановлює кожний штат чи яка-небудь окрема федеративна одиниця. У таких країнах, як Франція і Великобританія, самі національні уряди встановлюють стандарти і критерії. Навіть у США деякі ліцензії видає федеральний уряд, наприклад ліцензію на радіо- чи телемовлення.

Ще однією важливою функцією державної адміністрації є збирання інформації. Інформація потрібна для двох головних цілей: визначити, чи був порушений закон, і прийняти політичне рішення, яке доцільне і Грунтується на фактичному свідченні. Наприклад, якщо громадянин США скаржиться, що порушено його цивільні права, то перш ніж почати які-небудь дії, необхідно провести розслідування - зазвичай це робить відділ цивільних прав при Департаменті юстиції. В Україні існує Комісія з питань громадянства при Президентові України, куди можна звернутися у випадку порушення цивільних прав.

Агентство із захисту навколишнього середовища повинно знати реальний стан забруднення повітря і води, перш ніж воно зможе видавати закони, що стосуються порушень Подібні розслідування проводять усі сучасні держави. В Україні їх здійснює Міністерство екології та природних ресурсів. У Франції Агентство із захисту навколишнього середовища провело велике дослідження національних потреб в енергії, перш ніж приступило до програми масованого використання ядерної енергії.

100


>>>101>>>

Деякі агентства діють за наявності скарг. Інші, такі як Управління продовольством і медикаментами в США, постійно проводять різні дослідження зі своєї власної ініціативи. Вони не допускають появи наркотиків на ринку незалежно від того, надходили скарги чи ні, поки не переконаються, що ліки чи продукт харчування безпечний і ефективний. В Україні аналогічною діяльністю займається Міністерство охорони здоров'я.

Іноді виникає проблема зазіхання на права особистості. Тоді організації, такі як, наприклад, ФБР у США, розслідують підривну діяльність і опитують друзів, сусідів і членів родин підозрюваних осіб. Межа між розслідуванням, необхідним для забезпечення захисту суспільних інтересів, і зазіханням на особистість досить тонка, і часто важко сказати, де кінчається одне і починається інше.

Ще одна функція державного адміністрування - експертиза. Зростаюча складність сучасного життя обумовила те, що законодавча і виконавча влади усе більш покладаються на технічну експертизу бюрократів.

Конгрес у США може прийняти рішення про закриття небезпечних вугільних шахт лише після того, як гірничі експерти точно сформулюють, які саме умови роблять шахту небезпечною. В Україні існує Державний комітет з нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості при уряді України. Багато законів також потребують адміністративної інтерпретації. Наприклад, Конгрес США може заборонити рекламу, спрямовану на обман, але визначає, що є обманом, Федеральна торгова комісія.

Бюрократи зазвичай не прагнуть переконати законодавців прийняти їхні поради: члени парламенту, як правило, з радістю приймають технічну допомогу фахівців. Це сьогодні найважливіший канал впливу бюрократії на суспільну політику. Іноді, зрозуміло, виникають конфлікти. Історичним прикладом може бути конфлікт президента Трумена, який довгий час знаходився під інтенсивним тиском з боку експертів Державного департаменту з питання про визнання Ізраїлю незалежною державою.

Дорадча роль бюрократії характерна не тільки для США, це - невіддільна характеристика всіх сучасних високорозвинених держав. У Франції, наприклад, закони і президентські укази виробляються і видаються за активної допомоги бюрократії, і професійні виконавці в такий спосіб мають можливість формувати політику. Бюрократи відіграють важливу роль у структурі законодавчої влади Німеччини.

101


>>>102>>>

Експерти і консультанти часто досягають значних успіхів, переконуючи своїх політичних керівників прийняти їхню точку зору щодо якоїсь проблеми.

Ще однією важливою функцією сучасної державної бюрократії є дискреційна діяльність, тобто можливість виносити рішення. Якщо закон прийнято, бюрократи повинні його виконувати. Якщо цей закон є точним і визначеним, усе відносно просто. Однак зазвичай так не буває. Наприклад, Конгрес США видає закон, щоб токсичні сміттєві площі були очищені. Закон дозволяє Комітету із захисту навколишнього середовища прийняти рішення, необхідні для досягнення цієї мети. Комітет приймає ряд рішень, тому що кожен смітник не може бути очищений миттєво і кожен викликає певні екологічні, економічні та політичні проблеми. Рішення, як досягти головної мети, стає відповідальністю цього комітету. Таким чином, якщо державному агентству належить прерогатива ухвалення рішення, як виконати закон чи здійснити політику, воно одержує можливість видавати закон для суспільства.

Повноваження постійних державних агентств установлювати правила також належать до дискреційної діяльності. Наприклад, підвищення цін на користування телефоном у США має бути схвалене Комісією суспільного обслуговування. В Україні аналогічною діяльністю зайнятий Комітет цін при Міністерстві економіки України.

Одним із прикладів установлення правил державною бюрократією була боротьба з виробниками сигарет у США, яким ставилося в обов'язок розміщати на коробках із сигаретами попереджувальні написи щодо шкоди паління для здоров'я, а крім того, включати їх у рекламу. Протягом декількох років Федеральна торгова комісія наполягала на цьому й опублікувала доповідь Національного головного лікаря США (найвища посада в службі соціальної охорони здоров'я) про те, що паління збільшує небезпеку захворювання раком легень і значно скорочує людське життя. Доповідь розбурхала громадськість, тиск на конгрес посилився, і з 1966 р. від виробників сигарет зажадали друкувати на всіх упаковках застереження про небезпеку паління. Однак комісія продовжила боротьбу за ще більш суворе антитютюнове законодавство. Вона розробила закон, що забороняє сигаретну рекламу по радіо і телебаченню і потребує, щоб усі сигаретні компанії друкували застереження про шкоду паління у своїх рекламних матеріалах. Під тиском громадськості в 1971 р. президент Ніксон підписав цей закон. Американський політолог А. Фрітшер на підставі аналізу цього пре-

102


>>>103>>>

цеденту прийшов до висновку, що початок і продовження сигаретного протистояння став можливим, тому що урядові агентства володіють не тільки представницькою, але і політичною владою. Якби рішення щодо сигарет і здоров'я було прийнято тільки конгресом, розумно припустити, що виробники все-таки б виграли. Це протистояння являє очевидний приклад, як державні агентства можуть впливати і навіть визначати суспільну політику.

Отже, як бачимо, державна бюрократія наприкінці XX ст. стала величезною, владною політичною силою, дуже далекою від «ідеальної моделі», створеної колись Максом Вебером. Одна з причин цього - ускладнення функцій сучасного адміністративно-державного управління. Поряд із традиційними завданнями виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування і т. ін. з'являються принципово нові завдання, пов'язані з прийняттям рішень.

Дійсно, наприкінці XX ст. державне управління досягло дуже високого рівня спеціалізації. Тому службовці державної адміністрації повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій сфері управління, коли їм дано лише найбільш загальні політичні рішення від президента чи парламенту. Багато їхніх рішень мають бути прийняті на основі такого детального знання своєї сфери державного адміністрування, якого немає у політичних лідерів. Сьогодні на перше місце в державному адмініструванні виходить експертиза і дискреційна діяльність, можливість розробляти державні програми і відігравати дорадчу роль у прийнятті важливих політичних рішень.

Завершуючи аналіз основних функцій адміністративно-державного управління в сучасному суспільстві, варто підкреслити, що всі вони тісно взаємопов'язані. Збирання інформації, експертиза, дискреційна діяльність, виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування тощо - на практиці важко провести чітку грань між цими видами адміністративної діяльності. Ізольоване існування кожної з цих функцій окремо можливе лише в процесі наукового аналізу, але не в практичній діяльності. Тому сучасна наука не пропонує універсальної схеми, за якою можна було б в усіх випадках раціонально розбити і згрупувати різні види адміністративно-державної діяльності за їхніми окремими ознаками. Немає абсолютного критерію, що дозволив би чітко розподілити компетенцію між міністерствами чи іншими державними інститутами. Усе це відкриває широке поле діяльності для невтомних реформаторів у всіх країнах світу.

103


>>>104>>>

Контрольні питання

1. Лінійні та штабні повноваження.

2. Основні види штабних повноважень, їх використання.

3. Принципи делегування повноважень.

4. Причини небажання керівників делегувати повноваження підлеглим.

5.  Причини уникання додаткових повноважень підлеглими.

6. Шляхи підвищення ефективності делегування повноважень.

7.  Поради щодо раціонального використання робочого часу керівника.

8. Основні напрями діяльності державного адміністрування.

9. Функція виконання та проведення в життя законів і політики, проголошуваних виконавчою владою.

10. Функція обслуговування населення.

11. Регулювальні функції уряду.

12. Функція ліцензійної діяльності адміністрації.

13. Функція збору інформації.

14. Функція експертизи в державному адмініструванні.

15. Функція дискреційної діяльності державної бюрократії

104


>>>105>>>

4. Проектування організації

4.1. Організаційні структури управління

Питання про структуру управління організацією є надзвичайно важливим, зокрема питання вибору типу структури.

Помилки у виборі структури не призводять до негайного краху підприємства або організації, іноді навіть здається, що вони не заважають заробляти гроші. Однак нераціональна структура є постійним джерелом проблем, причиною безвідповідальності, вона заважає менеджерам управляти організацією.

Структура управління має значний вплив на всі сторони управління. Вона є формою здійснення в організації функцій та ефективним механізмом саморегулювання та координації діяльності працівників. У межах структури управління відбувається процес управління (тобто рух інформації та прийняття управлінських рішень), між членами якого розподілені завдання та функції управління, а також, як наслідок, повноваження та відповідальність за їх виконання.

Вибір організаційної структури управління завжди є сферою компетенції вищого керівництва фірми (організації). Але керівники середнього та нижнього рівнів повинні знати організаційну структуру фірми, в якій вони працюють. Організаційна структура визначає відносини між елементами організації.

Організаційна структура управління - це сукупність організаційно впорядкованих відносин і зв'язків між ланками та рівнями керівництва. Ланка в організації - це структурно відокремлений елемент, наділений конкретними функціями керівництва, повноваженнями та відповідальністю. Ланкою в організації можуть бути: підрозділ, цех, сектор, дільниця, конкретний виконавець.

Рівень управління — це сукупність визначених ланок, які вказують на послідовність вертикальної підпорядкованості одних ланцюгів іншим.

105


>>>106>>>

Кількість рівнів управління залежить від масштабів виробництва, технології та діапазону контролю. Наприклад, у компанії «Форд» від робітника до президента 15 рівнів управління, а в японській «Тойоті» — лише шість. Організаційна структура формується зі складу, змісту та трудомісткості виконання загальних і спеціальних функцій управління, визначається як формальні правила, що розроблюють менеджери для:

- поділу праці та розподілу офіційних обов'язків серед окремих співробітників і груп;

- визначення сфери контролю керівників;

- координацій' всіх функцій, щоб організація існувала як єдине ціле. Для обговорення різних типів організаційних структур менеджери

використовують схеми, які відображають розподіл співробітників та їх обов'язків, проходження каналів комунікації та ліній підпорядкування.

Під організаційною структурою управління слід розуміти впорядковану сукупність взаємопов'язаних елементів, які забезпечують функціонування та розвиток організації. Ця структура визначає поділ праці та службові зв'язки між елементами (працівниками, відділами та іншими підрозділами апарату управління) щодо підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень.

Відносини між елементами структури підтримуються за допомогою зв'язків, які прийнято поділяти на горизонтальні та вертикальні. Горизонтальні зв'язки є зв'язками одного рівня, це координаційні, консультаційні зв'язки, контроль та інші, а вертикальні мають характер підпорядкування, необхідність у них виникає, коли є декілька рівнів управління.

Свій конкретний вираз структура управління знаходить у схемі, штатному розкладі, положеннях про відділи та служби, існуючому співвідношенні структурних підрозділів і працівників апарату управління.

На думку Б. М. Андрушкова та О. Є. Кузьміна, існують два основні типи структур управління: ієрархічні та органічні (рис. 4.1). Вони наводять також таку класифікацію організаційних структур (рис. 4.2), де дві основні структури управління - лінійна та функціональна, а всі інші — це розмаїття існуючих структур, які є результатом комбінації цих двох основних типів.

Організаційні структури мають відповідати таким вимогам:

1) оптимальність — мінімальна необхідна кількість зв'язків між органами управління;

106


>>>107>>>

Структури управління

Ієрархічний тип

!

Лішйаі.

2

Функціональні.

3

Лінійно-функціональні.

4

Дивізіональні.

Органічний тип

і

1 Проекші. 2. Матричні. 3. Програмно-цільові.

Рис. 4.1. Типи організаційних структур управління

ОРГАНІЗАЦІЙНІ СТРУКТУРИ

Рис. 4.2. Класифікація організаційних структур управління

2) оперативність, гнучкість - здатність швидко реагувати на зміни у зовнішньому та внутрішньому середовищі;

3) надійність - гарантія достовірності передачі інформації, безперебійного функціонування;

107


>>>108>>>

4) простота, економічність - мінімальні витрати на управління, відсутність дублювання та паралелізму в роботі;

5) спеціалізація - зосередженість окремих працівників на виконанні заданих функцій управління;

6) незалежність від конкретних осіб - вимога пристосовувати організацію до особливостей працівників, будувати ЇЇ як інструмент для досягнення цілей організації, підбирати людей, які здатні забезпечити досягнення місії організації.

Під час побудови організаційних структур управління можна використовувати такі методи:

- моделювання, тобто розробка формалізованих математичних, графічнихі машинних описів (розподіл повноважень і відповідальності, їх оптимізація за допомогою ЕОМ);

- експертні оцінки, тобто вивчення пропозицій експертів;

- організаційне  нормування  (регламентування),  тобто системи нормативів, правил, формул, які слугують базою для проектування структур управління.

4.2. Етапи розробки організаційної структури

Розробляють організаційні структури зверху вниз. Послідовність розробки подібна до процесу планування. Спочатку керівники повинні здійснити розподіл організації на широкі сфери, потім поставити конкретні завдання - так само як у плануванні спочатку формулюються загальні завдання, а потім конкретні. Таким чином, послідовність дій така:

1. Розподілити, організацію по горизонталі на широкі блоки, які відповідають найважливішим напрямам діяльності по організації стратегії.

2.  Установити  співвідношення  повноважень різних  посад. Керівництво встановлює мету команд кожного рівня управління, подальший поділ на більш дрібні організаційні підрозділи для ефективнішого використання спеціалізації та попередження керівництва.

3. Визначити службові обов'язки як сукупність визначених завдань і функцій та доручити їх виконання конкретним особам. В організаціях, діяльність яких тісно пов'язана з технологією, керівництво розробляє конкретні завдання та закріплює їх за безпосередніми виконавцями, які несуть відповідальність за їх виконання.

108


>>>109>>>

Оскільки організаційні структури визначаються планами, то суттєві зміни в планах потребують змін і в структурі. Вимоги зовнішнього середовища та цілі організації є тими чинниками, від яких значною мірою залежить організаційна структура.

4.3. Схеми побудови організаційних структур управління

Кожна зі структур придатна тільки для конкретної ситуації для досягнення відповідних цілей.

Першим видом управлінських структур була так звана «бюрократія». Слово «бюрократія» асоціюється з канцелярською тяганиною, поганою роботою, очікуванням в отриманні довідок чи потрібних форм. Але першою причиною цих негативних явищ є не бюрократія як така, а недоліки в реалізації правил роботи та цілей організації, які не відповідають правилам та завданням організації.

Концепцію бюрократії сформульовано німецьким соціологом Максом Вебером, і в ідеальному виконанні це одна з найкорисніших ідей в історії людства.

Бюрократія — тип організації, для якої характерний високий ступінь розподілу праці, чітка управлінська ієрархія, правила та стандарти, показники оцінки роботи, принципи найму робітників, які будуються на його компетентності.

Теорія Вебера не мала опису конкретних організацій, він пропонував бюрократію скоріше як нормативну модель, ідеал, до якого має прагнути організація.

Характеристики раціональної бюрократії:

1) чіткий розподіл праці дозволяє виявити високу кваліфікацію;

2) ієрархічність рівнів управління, якою нижчий рівень контролюється вищим і підпорядковується йому;

3) наявність взаємно узгодженої системи узагальнених формальних правил і стандартів, які забезпечують однорідність виконання своїх обов'язків і скоординованість різних завдань;

4) дух формальної знеособленості, з якою офіційні особи виконують свої посадові обов'язки;

5) найм на роботу у суворій відповідності до технічних кваліфікаційних вимог; захищеність службовців від свавільних звільнень.

Отже, бюрократична організаційна структура характеризується: - високим ступенем розподілу праці;

109


>>>110>>>

- розвинутою ієрархією управління;

- ланцюгом команд;

- наявністю багаточисельних правил і норм поведінки персоналу;

- наймом кадрів за їх діловими та професійними якостями.

Вебер називав цю структуру раціональною, оскільки передбачається, що рішення, які приймаються, мають об'єктивний характер. Він припускав, що особисті примхи власників організації та її співробітників не мають суперечити цілям організації.

Бюрократію часто називають класичною або традиційною організаційною структурою тому, що більшість сучасних організацій являють собою варіанти бюрократії. Причина такого довгого та широкомасштабного використання бюрократичної структури полягає в тому, що її характеристики ще й досі достатньо добре підходять для більшості промислових фірм, організацій сфери послуг і всіх видів державних установ. Яскравим прикладом варіанта бюрократичної структури є лінійна організаційна структура.

Лінійна організаційна структура управління. У лінійній організаційній структурі (рис. 4.3) кожний підлеглий має лише одного керівника і в кожній ланці виконується весь комплекс робіт, пов'язаних з управлінням об'єктом.

|           І

ЛІ                                                         Л2

В1               В2               ВЗ                     В4               В5               В6

В7

Рис. 4.3. Лінійна організаційна структура управління: К - головний керівник; ЛІ, Л2 - лінійні керівники; В1...В7 - виконавці

Переваги лінійної організаційної структури управління такі: ...

— чіткість і простота взаємовідносин;

— узгодженість дій виконавців;

— оперативність підготовки та проведення управлінських рішень;

- підвищення відповідальності керівника за результати діяльності очолюваного підрозділу;

- отримання виконавцями пов'язаних між собою розпоряджень і завдань, забезпеченння ресурсами;

- відсутність паралелізму в роботі;

110


>>>111>>>

особиста   відповідальність   керівника   за   кінцеві   результати діяльності свого підрозділу;

— надійний контроль.

Недоліки лінійних організаційних структур управління такі:

— обмеження ініціативи у працівників на нижчих рівнях;

— значний обсяг інформації,  яку передають з одного рівня на інший, безліч контактів з підлеглими, вищими та суміжними організаціями;

— високі вимоги до кваліфікації керівників та до їхньої компетенції за всіма питаннями роботи підлеглих ланок, що, в свою чергу, обмежує керівника ефективно управляти організацією.

Концепція соціальної рівності, яка є основою бюрократичної структури, дуже добре узгоджується із системою цінностей всіх країн (як демократичних, так і комуністичних).

Однак бюрократичні структури були піддані критиці за їх нездатність до впровадження нововведень і недостатню мотивацію співробітників.

Негативні характеристики бюрократії сформулював учений Мертон:

1) перебільшення вагомості стандартизованих правил, процедур і норм;

2) організація втрачає гнучкість поведінки, оскільки всі питання та проблеми, що виникають, вирішуються тільки виходячи з прецедентів. Клієнти відчувають неадекватну реакцію на свої потреби, тому що їхні проблеми вирішують відповідно до правил і норм. Співробітники бюрократичних структур, захищаючи себе, посилаються на існуючі правила та інструкції, тому їх не можна покарати, бо вони діють згідно з інструкцією;

3) нездатність вчасно реагувати на зовнішнє середовище, яка потрібна для ефективного функціонування організації.

З цих причин з'являються адаптивні структури, які було розроблено для розширення можливостей організації реагувати на зміни, що відбуваються, та застосовувати нововведення.

Бюрократична модель управління має свої позитивні якості, але її не можна застосовувати без детального опрацювання та вдосконалення всіх її складових. Хоч організації мають багато спільного серед важливих характеристик, все ж вони суттєво відрізняються одна від одної. Під час проектування треба враховувати всі відмінності, для цього застосовують різні системи департаментизації.

111


>>>112>>>

Департаментизація - це процес поділу організації на окремі блоки, які можуть називатися відділами, відділеннями та секторами. Розглядатимемо найбільш широко застосовувані системи департамен-тизації.

Функціональна    організаційна    структура

Функціональну структуру показано на рис. 4.4.

управління.

В1

В2

ВЗ

в„

Рис. 4.4. Функціональна організаційна структура управління: Ф1...ФЗ - фахівці

Функціональна департаментизація — це процес поділу організації на окремі елементи, кожний з них має свою чітко визначену ціль та обов'язки.

Створення функціональної структури потребує групування персоналу за завданнями, які вони виконують. Конкретні характеристики діяльності підрозділу відповідають найбільш важливим напрямам діяльності всієї організації.

Оскільки функціональна департаментизація потребує поділу на блоки, які мають чітко визначені завдання, (наприклад, в організаціях обробної галузі промисловості) є розподіл за технологіями масового виробництва. Традиційні функціональні блоки організації - відділи виробництва, маркетингу та фінансів. В організаціях сфери послуг — відділ експлуатації, збуту та фінансів. В армії - піхотні підрозділи, підрозділи артилерії. У лікарні — адміністративні, лікувальні, господарські підрозділи.

Якщо організація досить велика, то основні функціональні відділи можна поділити на більш дрібні функціональні підрозділи. Вони мають

112


>>>113>>>

назву вторинних або похідних (рис. 4.5). Наприклад, в авіації існує експлуатаційний відділ, можна виділити інженерно-технічну службу, технічне обслуговування, наземну службу, льотну службу.

і----------------------------------------------------------------------1

Рада директорів

Президент (директор)

\

і

і

г

1

і

Віце-президент, помічник президента (стратегічне управління)

Віце-президент з виробничих і технічних питань

Віце-президент з фінансових питань (фінанси)

Віце-президент, який керує збутом (збут)

Керівник служби кадрів (кадри)

Директор заводу №1 (холодильники)

Директор заводу №2 (автомобілі)

Директор заводу №3 (пилососи)

Керівник збуту продукції в різних галузях

Керівник збуту одного продукта

Рис. 4.5. Структура фірми, функціональні відділи якої мають вторинні підрозділи

Основна ідея полягає в тому, щоб максимально використати переваги спеціалізації та не допускати перевантаження керівництва. Але водночас, щоб відділ не ставив свої власні цілі вище спільних цілей організації.

Переваги функціональної організаційної структури такі:

- висока компетентнісь спеціалістів, які відповідають за здійснення конкретних функцій,  стимулює ділову та професійну спеціалізацію;

- зменшення  дублювання   зусиль   і   споживання   матеріальних ресурсів у функціональних сферах;

- поліпшення координації у функціональних галузях;

- відповідність професійно-кваліфікаційних характеристик праців-

113


>>>114>>>

ників завданням управління;

- сприйнятливість   нових   явищ   і   здатність   до   оперативної перебудови;

- розширення   можливостей   лінійних   керівників   у   питаннях стратегічного управління виробництвом, передача ряду функцій спеціалізованним ланкам.

Недоліки функціональних організаційних структур управління такі:

- підрозділи можуть бути більш зацікавленими в реалізації цілей і завдань своїх підрозділів, ніж спільних цілей усієї організації, тому збільшується можливість конфліктів між функціональними підрозділами;

- у   великій    організації   ланцюг    команд   від   керівника   до безпосереднього виконавця стає досить довгим;

- ускладнюється координація управлінського впливу в результаті отримання виконавцями вказівок від кількох функціональних органів;

- зменшується оперативність роботи органів управління;

- зменшується рівень відповідальності виконавців за роботу через подвійне підпорядкування;

- порушується принцип єдиноначальності;

- зменшується оперативність роботи органів управління.

Функціональна структура не підходить для організацій з широкою номенклатурою продукції, яка діє в середовищі з чинниками, які швидко змінюються, а також для організацій, що діють одночасно на декількох ринках у країнах з різними соціально-економічними системами та законодавством. Досвід говорить, що функціональну структуру доцільно застосовувати в тих організаціях, які випускають відносно обмежену номенклатуру продукції, діють у стабільному зовнішньому середовищі та для забезпечення свого функціонування вимагають вирішення стандартних завдань управління. Наприклад, металургійна промисловість, видобуток сировинних матеріалів.

Лінійно-функціональна організаційна структура. Щоб усунути недоліки лінійного та функціонального управління, було розроблено лінійно-функціональну структуру управління (рис. 4.6).

114


>>>115>>>

Рис. 4.6. Лінійно-функціональна структура управління

У цих структурах функціональні ланки позбавлені права безпосереднього впливу на виконавців, вони готують рішення для лінійного керівника, який здійснює прямий адміністративний вплив на виконавців. Роль функціональних органів (служб) залежить від масштабів господарської діяльності та структури управління фірмою в цілому. У лінійно-функціональній структурі управління має переваги лінійна організація, але чим вищий рівень управління, тим більшу роль відіграє функціональне управління. Якщо в межах управління дільницею його роль незначна, то в масштабі управління підприємством роль функціональних органів зростає. Функціональні служби здійснюють усю технічну підготовку виробництва, готують варіанти вирішення питань, пов'язаних з управлінням процесом виробництва, звільняють лінійних керівників від планування, фінансових розрахунків тощо.

Лінійно-функціональні структури забезпечують такий розподіл праці, за якого лінійні ланки управління мають приймати рішення та контролювати, а функціональні — консультувати, інформувати, організовувати, планувати.

Переваги лінійно-функціональної організаційної структури такі:

— лінійно-функціональна     структура     дозволяє     організувати управління   виробничими   процесами   за   лінійною   схемою (керівник    вищого    рівня    -    керівник    нижчого    рівня    -виконавець);

— функціональні    підрозділи    надають    методичну    допомогу, готують інформацію, виконують різні управлінські завдання для відповідних лінійних керівників;

— висока    компетентність    спеціалістів,    які    відповідають    за здійснення конкретних функцій;

— поєднання   принципу   спеціалізації   управління   з   принципом єдності керівництва.

115


>>>116>>>

Недоліки лінійно-функціональних організаційних структур такі:

— затягнені строки підготовки управлінських рішень;

— інформаційне     перевантаження     керівників     вищих    рівнів управління;

— незабезпеченість  скоординованості  в  роботі  функціональних підрозділів.

Подальший розвиток лінійно-функціональної структури призвів до виникнення дивізіональної організаційної структури.

Дивізіональна організаційна структура управління. Дивізіо-нальна організаційна структура управління (division - поділ, розподіл; division of labour - розподіл праці) - тип організаційної структури, розроблений в інтересах великих організацій, для яких функціональні структури вже не є ефективними. Основними типами структур з відділками є регіональні та продуктові структури, а також структури, які орієнтовані на покупця.

Керівництво організацій, яке планувало (або вже досягло) збільшення розмірів, зрозуміло, що використання функціональної схеми призведе до серйозних проблем. Якщо велика фірма намагатиметься втиснути всю свою діяльність у три або чотири основні відділи, то для того, щоб діапазон контролю кожного керівника був у межах норми, потрібно кожний відділ розділити на сотні підрозділів. А це, в свою чергу, призводить до того, що ланцюг команд стає дуже довгим і некерованим («зіпсований телефон»). Крім того, багато великих фірм працюють у широких географічних регіонах, і одному керівнику (наприклад, відділу маркетингу) дуже важко тримати під контролем діяльність у всіх регіонах.

Сучасні фірми ведуть свою діяльність в різних сферах бізнесу. Щоб подолати нові проблеми, що виникли з цих причин (розміри фірм, диверсифікація їх діяльності, зміна технологій чи зовнішнього середовища), керівництво цих фірм розробило дивізіональну організаційну структуру, у якій поділ організації на елементи та блоки відбувається за такими напрямами:

— види товарів чи послуг;

— групи покупців;

— географічний регіон.

Дивізіонально-продуктова структура. Найбільш поширеним видом дивізіональної структури є продуктова структура (рис. 4.7). Вона надає можливість збільшувати асортимент продукції, яку виробляє та реалізує. Наприклад, «Проктер енд Гембел», «Дженерал Моторе».

116


>>>117>>>

Рис. 4.7. Схема дивізіонально-продуктової структури

Застосовуючи дивізіонально-продуктову структуру, повноваження з питань керівництва виробництвом та збутом будь-якої продукції чи послуги передають одному керівнику, який є відповідальним за цей тип продукції. Керівник вторинних функціональних служб (виробничої, технічної, збуту) повинен звітувати перед вищим керівником.

Переваги дивізіонально-продуктової структури:

— дозволяє великій фірмі приділяти конкретному продукту стільки ж уваги, скільки йому приділяє невелика фірма, яка виробляє один-два види продукції;

— чітка визначеність, хто відповідає за отримання прибутку;

— успішний контроль витрат і виконання графіка відвантаження;

— швидке реагування на зміни умов конкуренції, технології та попиту покупця;

— ефективна координація робіт, оскільки діяльність щодо якоїсь продукції відбувається під керівництвом однієї людини;

— створення логічних і дієвих засобів децентралізації влади;

117


>>>118>>>

- наявність можливостей для підготовки менеджерів стратегічного рівня.

Недоліки дивізіонально-продуктових організаційних структур такі:

- збільшення витрат, тому що відбувається дублювання виду робіт для різних видів продукції. У кожному продуктовому підрозділі є свої невеликі функціональні підрозділи, щоб максимально використати технічні засоби та обладнання (наприклад, це важлива проблема у масовому виробництві, де обладнання може працювати цілу добу);

- дублювання функцій на рівні підрозділу корпорації;

- збільшення витрат на утримання персоналу;

- проблематичність встановлення оптимального рівня децентралізації;

- наявність випадків надмірної конкуренції між підрозділами за ресурси та увагу корпорації.

Дивізіональна організаційна структура, спрямована на споживача. Великі фірми спроможні обслуговувати всіх споживачів так, наче вони обслуговують лише одну певну групу споживачів. Дивізіональна структура, спрямована на споживача, групує роботу своїх підрозділів навколо певних груп споживачів. Наприклад, видавництва (великі) мають підрозділи, що видають літературу для дорослих, підрозділи юнацької літератури, підручники для вищої та середньої школи. Кожний підрозділ діє як окрема компанія (має свої відділи маркетингу, виробничі, фінансові). Комерційні банки обслуговують приватних осіб, фірми, організації, фонди, трастові фірми і т. ін. Виробничі організації працюють з оптовими торговими організаціями, з крамницями, які торгують в роздріб.

Переваги та недоліки ті самі, що і в дивізіонально-продуктовій структурі, відмінність лише в тому, що цілі різні.

Дивізіонально-регіональна організаційна структура. Дивізіональна організаційна структура, орієнтована на великі географічні зони, може використовувати структуру організації за територіальним принципом. Вона полегшує вирішення проблем, пов'язаних з місцевим законодавством, звичаями, проблемами споживачів. Такий підхід спрощує зв'язок організації з клієнтами, а також зв'язок між членами організації.

118


>>>119>>>

У разі використання регіонального типу організаційної структури передбачено, що відповідальність за всю діяльність компанії на внутрішньому і зовнішньому ринках розподіляється між самостійними регіональними підрозділами. Ці підрозділи за змістом і характером діяльності можуть бути як виробничими відділами і центрами прибутку, так і організовуватися у формі дочірніх компаній і бути центрами прибутку та відповідальності. В обох випадках регіональні підрозділи здійснюють координацію діяльності дочірніх збутових і виробничих фірм у своєму регіоні з усіх видів продукції. Очолює такий регіональний підрозділ віце-президент, який підпорядковується безпосередньо вищій адміністрації фірми і здійснює свою діяльність у тісному контакті з усіма центральними службами. У деяких фірмах регіональні керівники мають у своєму підпорядкуванні управлінців по окремих країнах як проміжну ланку між регіональним підрозділом і місцевою дочірньою фірмою. Регіональні підрозділи здійснюють фінансовий контроль за діяльністю кожної дочірньої фірми, а також контролюють складання поточного бюджету, дотримуючись вказівок вищого керівництва та центральних служб. Для більш тісного взаємозв'язку виробничої діяльності підконтрольних фірм деколи призначаються координатори продукції або спеціальні функціональні служби, які опікуються питаннями виробництва окремих видів продукції.

Дивізіонально-регіональну структуру управління використовують фірми, які виробляють продукцію обмеженої номенклатури та орієнтовані на широкі ринки збуту і конкретного споживача.

Дивізіонально-регіональна організаційна структура управління діяльністю фірми в чистому вигляді трапляється рідко, хоча регіональний принцип управління закордонною діяльністю разом з управлінням продукцією досить поширений. Фірми, що виробляють пакувальні матеріали, ліки; збутові організації в інших країнах мають дочірні компанії з функціональними або іншими структурами.

Переваги дивізіонально-регіональних організаційних структур управління:

- створення  можливостей  пристосування  стратегії до  потреб кожного ринку;

- перенесення   відповідальності   за   прибутки   на   нижні   рівні управління;

- можливість для підготовки менеджерів стратегічного рівня;

- створення можливостей більш ефективно враховувати запити тих споживачів, від яких вона найбільш залежить.

119


>>>120>>>

Недоліки дивізіонально-регіональних організаційних структур управління:

- збільшення кількості рівнів управління;

- можливість дублювання функцій на стратегічному та місцевому рівнях;

- труднощі в координації діяльності по країні та продукції. Отже, вибір дивізіональної структури має ґрунтуватися на тому,

який з цих чинників найбільш важливий з точки зору забезпечення реалізації стратегічних планів організації та досягнення її цілей.

Г. Мінцберг дає статистику вивчення 93 великих багатофункціональних фірм: 88 % з них використовують дивізіональну структуру.

Адаптивні структури. Починаючи з 60-х років минулого століття деякі організації відчули, що умови діяльності зовнішнього середовища змінювалися, проекти ставали досить складними, технологія розвивалася так швидко, що недоліків бюрократичної організації управління стало більше, ніж переваг. Ланцюг команд ставав таким довгим, що організація не могла ефективно реагувати на зміни в зовнішньому середовищі.

Щоб організація мала можливість реагувати на зміни середовища та застосовувати нову технологію, були розроблені адаптивні організаційні структури, які можна модифікувати відповідно до змін зовнішнього середовища та потреб самої організації. їх ще називають органічними структурами. Бюрократичні структури (як різновид ди-візіональних) називають механістичними (проблема розбивається на багато дрібних, по окремих спеціальностях, узгоджується).

Як показали дослідники Берне і Сталкер, органічна та механістична структури є лише крайніми видами серед усіх структур. Реальні структури лежать між ними. Так, у великих організаціях одні підрозділи мають механістичну структуру, а інші - органічну.

Найбільш поширені серед адаптивних структур - це проектні та матричні.

Для того щоб ефективно управляти проектами великого масштабу (будівництво греблі, заводу, розробка та випуск нового виду продукції), почали застосовувати спеціальну структуру, так звану проектну структуру організації.

Проектна структура організації — це тимчасова структура, яку створюють для вирішення конкретного завдання. Суть її полягає в тому, щоб зібрати в одну команду найбільш кваліфікованих працівників організації для втілення складного проекту з визначеним рівнем

120


>>>121>>>

якості в стислі строки і в межах визначеного кошторису. Коли проект завершено, команду ліквідують. Працівники її переходять в інший проект, повертаються до постійної роботи чи звільняються.

Основна перевага проектної структури організації полягає в тому, що вона концентрує всі зусилля на вирішенні одного-єдиного завдання, у той час як керівник звичайного відділу повинен розподіляти свою увагу між декількома проектами одночасно. Це, по суті, є зменшена в масштабах копія функціональної структури організації. У цьому випадку керівникові проекту повністю підпорядковані всі члени групи і виділені всі ресурси для цієї мети. Хто-небудь з вищого керівництва координує реалізацію проекту в межах звичайної функціональної структури.

Матричні структури. Один із варіантів адаптивної структури має назву матричної структури управління організації. Схема такої структури схожа на матрицю. У матричній організації члени проектної організації (групи) підпорядковуються як керівникові проекту, так і керівникам тих функціональних відділів, в яких вони працюють постійно. Керівник проекту наділений так званими проектними повноваженнями. Вони можуть бути лінійними (над усіма деталями проекту) або штабними. Це залежить від того, які права делегує керівникові проекту керівництво організації. Він координує дію всіх підрозділів, які йому надали для виконання проекту, і ресурси організації, потрібні для виконання цього проекту (рис. 4.8).

Матрична структура організації - це сучасна ефективна організаційна структура управління, яка створюється поєднанням двох структур - лінійної та програмно-цільової.

Відповідно до лінійної структури (по вертикалі) будується управління окремими сферами діяльності: НДДКР, виробництво, збут, постачання. Відповідно до програмно-цільової структури (по горизонталі) організовується управління програмами (проектами, темами).

Матричну структуру організацій використовують фірми, продукція яких має відносно короткий життєвий цикл і часто змінюється, тобто фірми, яким необхідно мати добру маневреність у питаннях виробництва та стратегії.

Для реалізації матричної структури управління в процесі визначення горизонтальних зв'язків необхідні: підбір керівника проекту, його заступників в окремих темах відповідно до структури програми, призначення відповідальних виконавців у кожному спеціалізованому підрозділі, організація спеціальної служби управління програмою.

121


>>>122>>>

Головний керівник

г;-—+---

Головний механік

Головний економіст

Головний технолог

Проект А

Механік _.. .А . ....

Економіст

Технолог

І

Механік

Економіст

Технолог

Механік

Економіст

Технолог

Рис. 4.8. Матрична структура організації

Для реалізації діяльності в межах матричної структури необхідно провести зміни в організаційній структурі: створити в основній фірмі спеціальні цільові підрозділи, які б об'єднували провідних спеціалістів для спільного вироблення розробки основних ідей програми.

Переваги матричних організаційних структур управління такі:

- можливість одночасного впровадження різних типів стратегій;

- заохочення  кооперації,  координації споріднених  видів діяльності;

- забезпечення гнучкості та оперативності маневрування ресурсами у разі виконання кількох програм у межах однієї фірми;

- скорочення термінів створення нової техніки та технології, зменшення вартості робіт; продуктивніше використання обладнання.

Недоліки матричних організаційних структур управління такі:

- виникнення   проблем   через   накладання   вертикальних   і  горизонтальних повноважень, що руйнує принцип єдиноначальності і призводить до збільшення кількості конфліктних ситуацій;

- зростання інформаційних зв'язків між працівниками підрозділів;

- збільшення кількості управлінського персоналу.

122


>>>123>>>

4.4. Чинники, які впливають на проектування організації

Дж. Гелбрейт визначив проектування організації як постійний пошук найбільш ефективного поєднання організаційних змінних. Чинники, які впливають на цей процес, як показують досліди, мають ситуаційний характер. Можна виділити чотири групи таких ситуаційних чинників, які можуть окремо чи у взаємодії впливати на рішення з питань проектування організації (рис. 4.9):

— стан зовнішнього середовища;

- технологія роботи всередині організації;

- вибір керівництвом стратегії для досягнення цілей організації;

— поведінка працівників.

Зовнішнє середовище Складність середовища Динамізм середовища

Технологія робіт Невизначеність робіт і місце їх використання Невизначеність у засобах виконання робіт

Стратегічний вибір Ідеологія управління Типи споживачів Типи ринків збуту і територіальне розміщення виробництва

Поведінка працівника Потреби Кваліфікація Мотивованість. Культура організації

Рис. 4.9. Ситуаційні чинники проектування організації

Зовнішнє середовище. Інколи відмінність між організаціями полягає в тому, яке середовище їх оточує. Зовнішнє середовище складається з двох рівнів:

1) загальне оточення,

2) безпосереднє оточення.

Інститути зовнішнього середовища, які безпосередньо контактують з організацією, є організаціями чи індивідуумами (приватними

123


>>>124>>>

особами). Вони виконують роль посередників між силами загального оточення та частинами чи підрозділами організації, формуючи через завдання, які вони вирішують, попит на будь-яку функцію організації. Виявлення цих інститутів є першим кроком у проектуванні організації, тому що допомагає визначити в першому наближенні основні функціональні частини чи підрозділи організації, які здійснюють прямий контакт з ними. Другим кроком є оцінювання характеристик цих інститутів та їх важливості для організації. Зовнішнє середовище характеризується:

1.  Складністю. Складність зовнішнього середовища визначається тим, як багато чинників впливає на проектування організації та наскільки вони схожі між собою.

2. Динамізмом. Динамізм зовнішнього середовища характеризується тим, як швидко змінюються чинники, які впливають на проектування організації: чи залишаються вони сталими, стабільними, чи змінюються, не стабільні.

У теперішній час переходу до ринкової економіки до підприємства споживачі, постачальники висувають нові вимоги, які змінюються. Тому багато підприємств переглядають свою структуру, створюють нові підрозділи, скорочують ті підрозділи, які втратили контакт із зовнішнім середовищем.

Така двовимірна класифікація чинників зовнішнього середовища, які впливають на проектування організації, дозволяє виявити чотири типи ситуацій, кожна з яких відповідає певному виду бізнесу (рис. 4.10).

Ситуація, що характеризується низькою невизначеністю (квадрант 1, рис. 4.10), є найбільш сприятливою для керівництва організації.

Ситуація, що характеризується помірною невизначеністю (квадрант 2 на рис. 4.10), є вже більш напруженою. Високий ступінь складності зовнішнього оточення вносить елемент значного ризику в процес ухвалення рішення. Підвищений ризик підштовхує керівництво організації до більшої альтернативності в діях. Щоб ефективно управляти, керівники в такій ситуації повинні мати серйозну підготовку і наявність досвіду. Наприклад, нафтопереробне підприємство має справу з багатьма несхожими між собою інститутами зовнішнього середовища: охорона навколишнього середовища, постачальники, споживачі, закордонні конкуренти та ін. Проте ця взаємодія відбувається в межах достатньо стабільних процедур і не терпить частих серйозних змін.

Ситуація, що характеризується помірно високою невизначеністю (квадрант 3 на рис. 4.10), потребує від керівництва і самої організації достатньої гнучкості. Це необхідно через часту зміну характеру

12U


>>>125>>>

взаємодії з чинниками зовнішнього середовища. Проте їх схожість дозволяє керівникам справлятися із ситуацією, маючи достатній рівень підготовки і мотивації. Значною допомогою керівнику в цій ситуації є система електронного опрацювання даних, яка дозволяє відслідковувати зміни, що відбуваються в зовнішньому середовищі.

Низьки

Динамізм зовнішнього середовища

Високий

1 Ситуація низької

-

2 Ситуація помірної

невизначеності

невизначеності:

чинників мало,

чинників багато,

чинники схожі,

чинники не схожі,

чинники не змінюються

чинники не змінюються

Приклад виробництво солі

Приклад нафтопереробка

3 Ситуація помірно

4 Ситуація високої

високої невизначеності:

невизначеності:

чинників мало;

чинників багато;

чинники схожі,

чинники не схожі;

ЧИННИКИ ПОСТІЙНО ЗМІНЮЮТЬСЯ.

ЧИННИКИ ПОСТІЙНО ЗМІНЮЮТЬСЯ

Приклад товари народного

Приклад виробництво ЕОМ

споживання

Низька

Складність зовнішнього середовища

Висока

Рис. 4.10. Основні типи ситуації залежно від характеру чинників зовнішнього середовища

Ситуація, що характеризується високою невизначеністю (квадрант 4 на рис. 4.10), являє собою найбільшу складність для управління організацією, тому що зовнішнє середовище повне невизначених ситуацій.

Кожна з розглянутих вище ситуацій потребує свого специфічного підходу до проектування організацій і їх частин.

Технологія робіт. Роль технології у проектуванні організації загальновизнана. У цьому контексті під технологією роботи розуміють не тільки дії робітника, але й матеріали, устаткування, що він використовує під час роботи. Проектування організації пов'язане з технологією роботи у двох напрямах: поділ праці та групування робіт. Рівень знань і використання відповідної технології багато в чому визначають ефективність організації. Розвиток технології в останні роки має вибуховий характер (ЕОМ, верстати з числово-програмним керуванням, роботи). Це посилило увагу керівників до взаємозв'язку між структурою організації і технологією роботи.

125


>>>126>>>

Для опису й аналізу відношень між технологією роботи і проектуванням організації використовуються такі чинники:

- невизначеність у надходженні роботи і місця її виконання;

- невизначеність у знанні щодо того, як робити роботу;

- взаємозалежність робіт в організації.

Можливий взаємозв'язок між двома першими змінними показано на рис. 4.11. Обидві змінні, аналізовані в діапазоні високого і низького ступеня невизначеності, дають чотири комбінації.

Висока

1

3

Відділ маркетинге.

Відділ НДДКР

Відділ фінансів

Відділ план) вання.

Технічний відділ

Дирекція

Відділ постачання

Комісії з питань вирішення

економічних конфліктів

Невизначеність

виконання

2

4

Складальний цех

Ремонтний цех.

Вимірювальна лабораторія.

Машинне бюро.

Відділ охорони

Бухгалтерія Відділ кадрів

Відділ АСУ

Низька

------------------------------------------------------------------------►

Низька

Невизначеність щодо надходження та місця виконання роботи

Висока

Рис. 4.11. Вплив технології на проектування організації

Помилково припускати, що той або інший підрозділ організації постійно знаходиться в тому самому квадранті матриці. У результаті зміни умов і в ході перепроектування організації можливий «перехід» відділу або служби з одного квадранта в інший. Так, наприклад, сильне зношування устаткування може усунути ремонтний цех у квадранті 4. Важливо також мати на увазі, що не зовсім правильно розміщувати підрозділ в одному єдиному квадранті. Наприклад, бухгалтерія в більшості випадків швидше за все має розміщуватися у центрі матриці. Аналізована матриця в ході проектування організації допомагає сформувати підрозділи з урахуванням схожості технологічних характеристик. Сама ж структура підрозділу повинна при цьому відповідати його становищу на полі матриці. Найбільш прості структурні схеми будуть у тих підрозділів, що потраплять у квадрант 2, а найбільш складні у тих, які будуть знаходитися у квадранті 3.

126


>>>127>>>

Стратегічний вибір. У 1962 р. А. Чандлер сформулював принцип, відповідно до якого проектування організації має відповідати її стратегії. Він зробив висновок про те, що зі зміною стратегії перед організацією виникають нові проблеми, вирішення яких безпосередньо пов'язане з проектуванням нової організаційної системи.

Стратегічні зміни мають системний характер. Вони торкаються усіх стороін організації. Можна виділити дві сторони стратегічних змін в організації:

1) організаційна структура,

2) організаційна культура.

Аналіз організаційної структури спрямований на отримання відповідей на такі питання:

- якою  мірою  існуюча  організаційна  структура допомагає  чи заважає реалізації обраної стратегії;

- на  які  рівні  організаційної  структури  покладено  вирішення визначених завдань під час здійснення стратегії.

Вибір організаційної структури залежить від цілого ряду чинників Найбільш значущими є такі:

- розмір і різноманітністіь діяльності, які властиві цій організації;

- географічне розташування;

- технологія;

- ставлення до організації керівництва та робітників;

- динаміка зовнішнього середовища;

- здійснювана стратегія.

Організаційна структура має відповідати розміру організації. Вона не повинна бути складною, якщо немає в цьому потреби. Елементарна структура - це коли один керівник здатний управляти. Якщо він уже не може це зробити (норма керованості), то з'являється проміжний рівень в управлінні і застосовують функціональну структуру. Подальше зростання організації зумовлює необхідність утворення нових рівнів управління, в результаті чого можуть бути застосовані такі організаційні структури:

- дивізіональна (тобто як скоординована децентралізація);

- матрична структура, якщо виникають комплексні проекти. На організаційну структуру впливає:

1) географічне розташування організації. Якщо регіони досить ізольовані один від одного, відбувається делегування прав у прийнятті рішень і в зв'язку з цим у структурі з'являються функціональні підрозділи, а якщо вони мають самостійний статус, то застосовують дивізіональну структуру;

127


>>>128>>>

2) вплив технології, яка має бути такою, щоб дозволяла здійснювати технологічні інновації;

3) ставлення менеджерів до нетрадиційних форм побудови організації. Працівники творчого спрямування схильні до структур, які дають можливість свободи та самостійності. Звичайні працівники тяжіють до традиційних форм організаційних структур;

4) динамізм зовнішнього середовища. Якщо середовище стабільне, мало змінюється, то структура може бути механістичною, мало гнучкою, якщо середовище динамічне, то вона має передбачати високий рівень децентралізації, наявність значних прав у структурних підрозділів у прийнятті рішень.

Стратегія має великий вплив на вибір організаційної структури. Зовсім не обов'язково змінювати організаційну структуру кожного разу, коли організація переходить до реалізації нової стратегії, але обов'язково необхідно встановити, чи відповідає стратегії існуюча організаційна структура, а вже потім вносити зміни, якщо є в цьому потреба.

Отже, організаційна структура, яка встановлює межі структурних підрозділів і формальні зв'язки між ними, виступає в ролі «хребта» організації. Так би мовити «душею» організації, яка встановлює відносини всередині організації, виступає організаційна культура (див. підрозд. 2.4.4).

Поведінка працівників. Е. Шейн виділяє три рівні культури — артефакти (від лат. artefactum — це процеси, які виникають внаслідок впливу на них самих умов дослідження), переконання та цінності. У кожній організації формуються культурні норми, моделі поведінки, переконання, ставлення до навколишнього світу, які поділяють усі співробітники. Як здійснюється керівництво? Як повинні вдягатися співробітники? Як прийнято поводитися на зборах? Чи очікують менеджери беззаперечного підпорядкування їм, чи їх вказівки можуть бути оскаржені? Наскільки важлива точність або обов'язковість стосовно колег? Чи повинні співробітники додержуватися певних правил чи діяти за власною ініціативою?

Відвідуючи відділи компаній, можна одразу помітити існуючі в них культурні відмінності. У кожній компанії по-своєму зустрічають відвідувачів, по-різному здійснюється взаємодія співробітників, у деяких організаціях вирує життя, в інших панує спокій. В одних компаніях діяльність і поведінка співробітників строго регламентовані, в інших суворі процедури не користуються популярністю. Те саме стосується

128


>>>129>>>

відділів і груп всередині організації. У деяких організаціях до відвідувачів ставляться як до бажаних гостей, в інших не звертають уваги; одні дотримуються правил, а в інших заохочують заповзятливість і ризик; співробітники одного відділу регулярно збираються на вечірки, в іншому працівники підтримують тільки офіційні контакти.

Сьогодні і вчені, і менеджери усвідомили, що культура організації значно впливає на поведінку співробітників компанії. Деякі автори вважають, що сильна культура сприяє об'єднанню індивідуумів у команду чи організацію, стверджуючи, що адекватна форма культури є ключовим елементом відмінного виконання робочих завдань. Одна й та сама культура не завжди придатна для всіх умов: та, яка ефективна на стадії зростання організації, згодом перетворюється на її «кайдани». Однак така точка зору є дискусійною. Так, у дослідженні Дж. Коттера та Дж. Хескетта, за допомогою яких у 1992 р. було започатковано спробу на основі даних про діяльность 207 компаній визначити взаємозалежність рівнів розвитку культури організацій та її економічної ефективності, було відзначено, що між двома змінними спостерігалася позитивна взаємозалежність, однак значення показника близькості зв'язків було істотно нижче, ніж пророкували «культурологи».

Оцінити або порівняти організаційні культури різних організацій дуже непросто. Різні вчені пропонують різні способи визначення деяких культурних елементів. Наприклад У. Холл пропонує «абетку» (ABC) корпоративної культури:

- A (artefacts). Артефакти, чи етикет (поверхневий рівень). Такі конкретні видимі елементи культури, як мова, форма вітання, одяг, розташування приміщеннь (відкриті чи закриті).

- В (behaviours). Поводження та дії (більш глибокий рівень). Стійкі  зразки  та  стереотипи  поведінки,   включаючи  методи прийняття рішень індивідами, організацію командної роботи та ставлення до проблем.

- С  (core  morals).  Мораль,   переконання,   цінності  (ядро). Ціннісні     судження     більшості     співробітників     організації (правильно - помилково, справедливо - неетично). Нерідко в організаціях формуються різні колективні чи спільні точки зору на етичні проблеми бізнесу.

4.4.1. Типи організаційної культури

Дослідники виділяють культури, засновані на владі, на ролі, на завданнях та на особистості.

Культура влади - це культура, у якій домінує керівник організації, котрий здійснює сильний вплив на діяльність співробітників.

129


>>>130>>>

За такої культури в руках центральної домінуючої в організації фігури зосереджені всі владні повноваження. Співробітники проводять політику, розроблену керівником, інтерпретуючи нові ситуації так, як це зробив би керівник. Культура влади домінує переважно в невеликих фірмах, у яких основну відповідальність несе засновник компанії. Формальних правил небагато, проте в організації діють неявні, але тверді кодекси поведінки і праці. Фірма покладається не на пошук рішення у процесі обговорення, а на вибір керівника. Такі організації відрізняються швидкою реакцією на зміну ситуації і схильні до експериментів, тому що в них немає тривалих угод. Однак під час зростання фірми контроль за її діяльністю з боку лідера слабшає. Якщо він не усвідомлює змін, що відбулися, і як і раніше прагне вникати в усі деталі, система прийняття рішень починає збоїти, реакція на зміни, що відбуваються, уповільнюється.

Культура ролі. До типових характеристик культури ролі належать чіткі та докладні описи менеджерами робіт чи процедур. Добір співробітників у таку організацію здійснюється з урахуванням поставлених вимог. Взаємодії індивідів чи відділів визначаються встановленими процедурами. Якщо прийняті правила виконують усі частини організації, координація їх діяльності зазвичай не представляє труднощів. Положення індивіда в ієрархії визначає його владні повноваження і можливості впливу на інших людей.

Культура ролі найбільш адекватна непередбаченому середовищу, коли особливу цінність має напрацьований досвід і знання. Зазвичай культура ролі формується в місцевих органах влади та громадських організаціях (принаймні частково), де застосовують однаковий підхід до усіх співробітників. Нерідко рольовий підхід культивується і у великих компаніях, однак зі зміною зовнішнього середовища його ефективність знижується.

Культура завдань. У культурі завдань основну увагу концентрують на успішному виконанні поставлених завдань чи реалізації проектів. Співробітники оцінюють один одного за внесок, який вони можуть привнести у виконання завдання, і за необхідності очікують допомоги від колег. Акцент робиться на об'єднанні ресурсів та індивідів для виконання роботи і на ступені участі співробітників у досягненні цілей. Зазвичай співробітники працюють у командах, які дозволяють продуктивно використовувати різні сполучення навичок для досягнення мети. Джерелом влади зазвичай є досвід — виконанням певної частини завдання буде керувати найбільш компетентний у цьому питанні співробітник.

130


>>>131>>>

Організації з добре розвинутою культурою завдань відрізняються підвищеною здатністю пристосування до змін зовнішнього середовища, тому що команди мають можливість швидко переключатися на виконання нових проектів. Культура завдань найбільш адекватна високотехно-логічним організаціям, таким як дослідні лабораторії, фінансові та консультаційні компанії. У культурі завдань проблемою є здійснення контролю, тому ресурси можуть використовуватися неефективно. Крім того, тут (порівняно з культурою ролі) утруднене придбання працівниками нових професійних чи технічних знань, тому що часто вони занадто швидко переключаються з виконання одного проекту на іншій.

Культура особистості. Тут в центрі знаходиться особистість, якій покликані служити всі структури чи системи. Наприклад, найближче до них, імовірно, підійшли структури шоу-бізнесу, націлені на задоволення інтересів «зірок», а не на досягнення корпоративних цілей. Крім того, на принципах цієї культури проводяться експерименти в комунальній чи кооперативній сферах, коли робота організації спрямована на насичення потреб їх членів, а не зовнішнього ринку.

Повна форма культури особистості трапляється дуже рідко, але багато індивідів з технічною спеціалізацією в традиційних організаціях, які намагаються задовольнити свої потреби чи інтересам професії, прагнуть саме до цієї форми середовища. Адекватна формальна організація просто полегшує задоволення цих інтересів.

Таким чином, організаційна культура, як було сказано вище, виглядає, як цінності, що поділяються членами організації, норми поведінки, вірування та ін.

Вважають, що організаційна культура складається з таких елементів:

1) філософії, яка обумовлює саме існування організації та її ставлення до співробітників і клієнтів;

2) домінуючих цінностей, на яких базується організація та які становлять цілі її існування або способи їх досягнення;

3) норм, які поділяють співробітники організації та які визначають принципи взаємостосунків у організації;

4) клімату, ритуалів поведінки (використання виразів, сленгу та ін.). Організаційна культура формується як реакція на дві групи проблем:

1) внутрішні проблеми (спільна мова, термінологія, стосунки між співробітниками, норми, що регулюють неформальні стосунки, поведінку співробітників, що бажано, що ні);

2) проблеми, які організація має вирішувати під час взаємодії із зовнішнім середовищем.

131


>>>132>>>

Під час виконання стратегії значні зусилля спрямовують на те, щоб узгодити організаційну культуру з обраною стратегією. Однак якщо організаційна структура відносно легко може змінюватися, то організаційна культура дуже важко піддається змінам. Тому цим аспектам треба приділяти значну увагу, передбачаючи зміни у стратегії.

4.4.2. Сучасні погляди на моделі організації

Для того щоб зрозуміти принципи функціонування організацій і порівняти їх ефективність, необхідні специфічні інструменти аналізу. Одним з них може бути визначення, яке точно і стисло описує те, що являє собою організація. Інший інструмент - модель, яка реалістично представляє загальні для всіх організацій елементи і зв'язки між ними. Безумовно, і визначення, і моделі - це абстрактні поняття, але вони виконують своє призначення (скорочення шляху пізнання) тільки тоді, коли дозволяють порівняти різні організації та одержати уявлення про взаємодію всіх елементів. Досі було розглянуто класичні структури організації. Життя ж більш різноманітне і потребує пристосовувати діяльність організації до стрімко змінюваного зовнішнього середовища. Тому і з'являються все нові і нові моделі організаційних структур, які знаходять виправдання свого існування. Розглянемо деякі з них.

«Алмаз» Г. Лівітта. Одну з найбільш використовуваних моделей організації запропонував Гарольд Лівітт. Він висловив гіпотезу, що все розмаїття організацій є похідною від чотирьох основних елементів, поданих у так званому «алмазі» (рис. 4.12).

Дослідник аналізував кожний з елементів організації (рис. 4.12) і підкреслював значення існуючих між ними взаємозв'язків — зміна одного з них обумовлює трансформації інших. Так, якщо в організації оновлюється виробниче устаткування (зміна в технології), новація безсумнівно вплине на співробітників, які його використовують (зміни в індивідах). Керівник зобов'язаний управляти не тільки первісними змінами (у технології), але і цими взаємозв'язками, і наслідками новацій (як і будь-якими змінами у структурі та місії).

132


>>>133>>>

Завдання чи місія

Структура

Рис. 4.12. «Алмаз» Г. Лівітта

Модель 7-С компанії «Мак-Кінсі». Організації складаються з індивідів, які прагнуть для досягнення певних цілей впливати на інших людей, котрі створюють матеріальні цінності і збільшують суспільний добробут за допомогою різних процесів, технологій, структур, культур. За таким самим принципом (як і «алмаз» Г. Лівітта) побудована відома модель 7-С компанії «Мак-Кінсі» (рис. 4.13).

Модель 7-С та «алмаз» Г. Лівітта - це істотні досягнення теорії менеджменту, що заклали фундамент сучасних досліджень. Однак нині, на відміну від моделі Г. Лівітта, розрізняють завдання організації та бізнес-процеси, які використовують для їхнього виконання, і виділяють як особливі елементи культуру і владу. Д. Бодді та Р. Пейтон дотримуються плюралістичної точки зору на модель організації. Вони пропонують розглядати організацію як сукупність індивідів, які прагнуть для досягнення визначених цілей впливати на інших людей, які створюють матеріальні цінності за допомогою різних процесів, технологій, структур і культур.

133


>>>134>>>

Рис. 4.13. Модель 7-С компанії «Мак-Кінсі»

Рис. 4.14. Інтегральна модель елементів організацій

Цілі. У центрі моделі (символічно) - цілі, на досягнення яких спрямована діяльність членів організації, які являють собою деякий бажаний стан організації чи її частини в майбутньому.

134


>>>135>>>

Бізнес-процеси. Це групи видів діяльності і технології, за допомогою яких індивіди «прокладають дорогу» до цілей (процеси розробки товарів, одержання замовлень, виробництва продукції, доставки, оплати і т. ін.). Члени організації у процесі спільної праці перетворюють наявні ресурси організації та створюють нові цінності, досягаючи бажаних результатів.

Технологія. Це устаткування, яке використовують індивіди для перетворення ресурсів на корисний продукт (будинки, верстати, офіси, комп'ютери, телекомунікації, інформаційні системи).

Люди. Це, насамперед, індивіди, які є членами організації і роблять у досягнення її цілей свій внесок у формі навичок, знань і участі в процесі праці. Крім того, не слід забувати про індивідів, які формально не є членами організації, але впливають на її діяльність.

Влада. Відношення влади утворюють ядро керівництва, формування якого відбувається у міру уособлення управління як певного виду діяльності. Деякі вчені розглядають перш за все роль стосунків керівника та працівників в досягненні балансу влади в суспільстві, інші розглядають проблеми розширення владних повноважень індивідів у ієрархії організації.

Структура. Це спосіб розподілу та координації праці в організації в широкому сенсі цього слова. Формальну структуру зазвичай доповнюють неформальні механізми, які не менш суттєво впливають на роботу організації.

Культура. На відміну від інших елементів організації, це поняття, яке базується на нематеріальних категоріях. Сьогодні більшість менеджерів розуміють організаційну культуру як один з найважливіших інструментів виконання поставлених завдань. Члени організацій виробляють особливі методи праці, які, в свою чергу, можуть впливати на способи виконання виробничих завдань і спілкування колег.

Сукупність елементів, поданих на рис. 4.14, утворює єдине ціле, нову системну сутність, а це означає, що зміни в одному з них впливають на інші. Якщо менеджери передбачають можливі зміни, вони будуть готові до потенційних наслідків і шукатимуть прийнятне для організації рішення.

Д. П'ю і Д. Хіксон зазначають, що регулярне відтворення таких видів діяльності, як розподіл завдань, керівництво і координація дій співробітників, формує структуру організації, а потенційна можливість різних їхніх комбінацій детермінує розходження організаційних

135


>>>136>>>

структур. Структура постійно розвивається (коли мова йде про організаційні структури, мають на увазі розподіл і координацію процесів праці). Г. Мінцберг робить особливий акцент на цій проблемі.

Структура організації — це сукупність методів поділу процесу праці на конкретні робочі завдання і координації їх виконання.

Д. П'ю основну увагу приділяє питанням різноманіття формальних і неформальних структур.

У будь-якій організації наявні формальні та неформальні структури. Багато в чому їхнє виникнення пов'язане з безупинними змінами умов діяльності організацій. Формальна структура теоретично може бути дуже ефективною, але на практиці неминуче виникають ситуації, коли виконання завдання неможливе без порушення встановлених правил. Зазвичай працівники мають можливість більш ефективно (порівняно з прийнятими в команді чи у відділі методами) виконувати робочі завдання, і доти, доки не буде прийняте рішення про перегляд формальної системи, вона доповнюється неформальними взаємодіями. Ще одна причина виникнення неформальних структур - неможливість задоволення потреб індивідів офіційно регламентованими способами. Розмежування відділів не в змозі перешкодити дружнім стосункам співробітників і неофіційним каналам комунікацій, що істотно прискорює поширення робочої інформації або чуток поза формальними системами. Керівник повинен постійно контролювати баланс формальної і неформальної структур, тому що порушення сформованого стану рівноваги може перешкодити (чи сприяти) досягненню цілей.

Слід зазначити, що поняття організаційної структури містить не тільки ті завдання, які виконуються всередині організації, але і діяльність за межами організації, яку координують її співробітники. Багато видів робіт, які традиційно виконувалися самою організацією, сьогодні передаються спеціалізованим фірмам, що обумовлює тісну взаємодію незалежних компаній і трансформацію традиційних меж між організаціями.

4.5. Елемент проектування організації

Проектування організації пов'язано з прийняттям рішень, що мають відношення до багатьох сфер життєдіяльності організації. Тут в основному будуть розглянуті рішення, що стосуються таких елементів:

1) поділ праці та спеціалізація;

2) департаментизація та кооперація;

136


>>>137>>>

3) зв'язок між відділами та координація;

4) норма керованості та контролю;

5) ієрархія організації та її ланцюговість;

6) розподіл прав і відповідальності;

7) централізація та децентралізація;

8) диференціація та інтеграція.

Проектування організації можна порівняти з будівництвом «організаційного будинку». Першим елементом у цьому процесі буде рішення щодо кількості і функціональної належності «помешкань» у цьому «будинку», другим - рішення про групування «помешкань» залежно від їх використання, третім - рішення про з'єднання частин «будинку», четвертим - про розміри частин і т. д. (рис. 4.15).

Департаментизація та кооперація

Розподіл праці

Зв'язки

в організації

Масштаб керованості

Ієрархія і рівні

Права та відповідальність

Диференціація та інтеграція

Рис. 4.15. Елементи побудови «організаційного будинку»

Поділ праці та спеціалізація. Ефективного та продуктивного функціонування організації неможливо досягти, якщо один із її членів або одна з її частин роблять усе, чим займається організація, або ж тоді, коли усі її члени або її частини роблять те саме. Тому в будь-якій організації існує поділ праці між її членам або частинами.

Як було зазначено, поділ праці в управлінні призводить до створення в організації усе нових і нових видів робіт. В організації вся робота ділиться на окремі ділянки, у межах котрих людина повинна починати і завершувати певний цикл дій, що утворить ту або іншу роботу.

Так, наприклад, роботу співробітника бухгалтерії можна охарактеризувати як виконання певних дій щодо обліку коштів підприємства, які надходять і витрачаються. У той же час він може спеціалізуватися на розрахунках заробітної плати для робітників підприємства. Це означає, що роботи можуть спеціалізуватися як по функціях, так і по конкретному застосуванню цих функцій до вирішення окремих завдань.

137


>>>138>>>

Департаментизація та кооперація. Зростання спеціалізації окремих робіт в організації обмежується можливостями щодо їх координації. Вирішити цю проблему можна, якщо згрупувати схожі роботи і їх виконавців.

Цей процес організаційного відокремлення називають департа-ментизацією. За його допомогою організація може розширюватися практично безмежно. Прикладом цього є корпорації-гіганти типу «Аксон», «Дженерал Моторе», IBM та ін.

Існує багато підходів до групування спеціалізованих робіт в організаціях. Два основні напрями департаментизації - групування робіт навколо ресурсів і навколо результату діяльності. Залежно від орієнтації на той або інший напрям здійснюється відповідний тип департаментизації (рис. 4.16).

Вузька

спеціалізація

робіт

Групування

робіт навколо

ресурсів

Широка

спеціалізація робіт

1 За функціями 2. За продукцією. 3. За технологією

І. Матрична 2 Інноваційна 3. Безструктурна

1. За чисельністю. 2. За часом. 3. За технологією

1. За продукцією. 2. За споживачем. 3. За ринком

Широка спеціалізація робіт

Групування робіт навколо результату діяльності

Вузька спеціалізація робіт

Рис. 4.16. Типи департаментизації залежно від групування

Зв'язки в організації та координація. В організації, що складається з багатьох частин, необхідно координувати їхню діяльність. Така координація виступає основою організаційної структури, яку зазвичай визначають як сукупність стійких зв'язків в організації.

Без зв'язків і фактичної взаємодії частин не може бути організованого цілого. Зв'язок є умовою, яка визначає можливість взаємодії. Зв'язки між частинами організації здійснюються через канали комунікації.

Види зв'язків відповідають видам тих відношень між частинами організації, які об'єднують частини в єдине ціле. В організації зв'язок — це

138


>>>139>>>

вираження відношення, а не якась дія. Зв'язки різняться не тим, що робиться в їх межах, а тим, як реалізуються відношення координації, що у свою чергу визначається тим, які відношення лежать в основі зв'язку. За допомогою зв'язків в організації здійснюється координація ролей і діяльностей. Ефективна координація є функцією двох змінних: прав і інформації.

В організації виділяють різні типи зв'язків. Усе залежить від того, який критерій покладено в основу їхньої класифікації. Найчастіше аналізують такі пари зв'язків: вертикальні та горизонтальні, лінійні та функціональні, формальні та неформальні, прямі та непрямі.

Вертикальні зв'язки з'єднують ієрархічні рівні в організації і її частинах. Вони формалізуються у процесі проектування організації, діють постійно і зображуються на всіх можливих її схемах, відображуючи розподіл повноважень або вказуючи на те, «хто є хто» в організаційній ієрархії. Ці зв'язки слугують каналами передачі розпорядницької і звітної інформації, утворюючи тим самим стабільність в організації. У межах вертикальних зв'язків вирішуються проблеми влади і впливу, тобто реалізується «вертикальне завантаження» роботи. Зазвичай зростання організації супроводжується зростанням вертикальних зв'язків, тому за кількістю цих зв'язків можна судити про розмір організації. Сучасна велика промислова організація із сотнями тисяч працівників може мати від 7 до 12 рівнів по вертикалі. Вертикальні зв'язки єдиним типом зв'язків у межах лінійної департа-ментизації. Вони відіграють важливу роль у здійсненні функціональної та продуктової департаментизації, але при цьому доповнюються горизонтальними зв'язками.

Використання вертикальних зв'язків як каналів передачі інформації для прийняття рішення стає малоефективним, коли інформація, яку використовують для прийняття рішення, змушена проходити декілька рівнів організаційної ієрархії, розташованих далеко один від одного. У цьому випадку створюється небезпека виникнення перекручування інформації (ефект «зіпсованого телефону»), сповільнюється весь комунікаційний процес і виникають значні витрати.

Горизонтальні зв'язки — це зв'язки між двома та більше рівними за положенням в ієрархії або статусом частинами або членами організації. їхнє головне призначення — сприяти найефективнішій взаємодії частин організації під час вирішення проблем, що виникають між ними. Вони допомагають зміцнювати вертикальні зв'язки і роблять організацію в цілому більш стійкою у випадку різноманітних

139


>>>140>>>

зовнішніх і внутрішніх змін. Горизонтальні зв'язки створюють ряд важливих переваг. Вони заощаджують час і підвищують якість взаємодії, розвивають у керівників самостійність, ініціативність і вмотивованість, послаблюють боязнь ризику. На відміну від вертикальних, горизонтальні зв'язки, зазвичай не формалізуються в ході проектування організації. Важко знайти опис роботи або посадові обов'язки, де б було записано, коли і як здійснювати зв'язки з рівними за статусом частинами організації. Тому особливий інтерес становить аналіз практики і вивчення засобів установлення таких зв'язків. Якщо горизонтальні зв'язки встановлюються на неформальній основі вищим за рангом керівником, вони зазвичай мають прив'язку до часу, події або до людей. Так, наприклад, у ході засідання директор може запропонувати начальникам цехів на місці вирішити питання встановлення нового обладнання. Або керівник організації може дозволити начальнику відділу праці і заробітної плати і начальнику відділу кадрів самостійно вирішувати питання встановлення окладів для робітників, оскільки він довіряє їм. Але як тільки один із них залишить свою посаду з якихось причин, керівник швидше за все поверне це право собі і стане ним користуватися доти, доки новий начальник не заслужить у нього довіри. Здебільшого в цих випадках використовують метод установлення прямих контактів між тими, хто має відношення до проблеми.

Поряд із неформальними засобами існує ряд засобів формалізації горизонтальних відношень. У ряді випадків для посилення механізму горизонтальної взаємодії призначаються спеціальні засоби для здійснення двосторонніх контактів між підрозділами організації. Це можуть бути заступники, що контролюють групу підрозділів одного рівня, або ж координатори — керівники проектів, програм, націлених на одержання одного певного результату або продукту. У цьому випадку і тим, і іншим надаються права, які перевищують рівень тих прав, якими наділені підрозділи, що вступили в горизонтальну взаємодію. Але при цьому їх не наділяють адміністративною владою лінійних керівників.

Ще один метод установлення горизонтальних зв'язків - це створення цільових груп і команд, складених з представників різних частин організації та призначених для вирішення завдань на стику підрозділів. Цільові групи найчастіше створюються на тимчасовій, а команди — на постійній основі. Найбільш повно горизонтальні зв'язки розвиваються у матричній структурі, коли створюється формальна система подвійного підпорядкування.

140


>>>141>>>

Наступною парою зв'язків, установлених в організації, є лінійні та функціональні зв'язки (рис. 4.17). Поширене уявлення, що лінійні зв'язки - це ті, що пов'язані з виробництвом, а функціональні - із допоміжними стосовно виробництва функціями. Проте це зовсім не так.

Директор

Відділ НДВКР

Помічник

Виробничий відділ

Цехі

1

Відділ маркетингу

Цех 2

Цех З

Рис. 4 17. Лінійні та функціональні зв'язки в організації

Лінійні зв'язки — це відношення, у яких начальник реалізує свої владні права і здійснює пряме керівництво підлеглими, тобто ці зв'язки йдуть в організаційній ієрархії згори вниз і виступають, як правило, у формі наказу, розпорядження, команди, вказівки тощо. Природа функціональних зв'язків (або їх ще часто називають штабними) - дорадча, і за їх допомогою реалізується інформаційне забезпечення координації. Функціональні зв'язки мають в організаційній ієрархії спрямованість знизу нагору і виступають у формі поради, рекомендації, альтернативного вирішення та ін. (див. рис. 4.17). Відносини розглянутих зв'язків із деякими аспектами діяльності організації показано в табл. 4.1.

Прямий зв'язок - це дії лінійного керівництва стосовно своїх підлеглих.

Непрямі зв'язки зазвичай обмежені відповіддю на запитання «як», іноді — на запитання «коли» і рідше - на запитання «де» або «хто». Такий підхід стримує небезпечну тенденцію, яка виникає з розширенням кола питань, що підпадають під функціональні повноваження. Це може бути віднесене, наприклад, до діяльності головного бухгалтера, начальника відділу технічного контролю, які часто намагаються «замінити» керівника організації (рис. 4.18).

Ш1


>>>142>>>

Таблиця 4.1. Співвідношення лінійних і функціональних зв'язків із деякими аспектами діяльності організації

Чинники діяльності організації

Лінійні зв'язки

Функціональні зв'язки

Підрозділи, що асоціюються зі зв'язками

Постачання. Виробництво. Збут. Продаж

НДВКР. Кадри. Фінанси. Бухгалтерія

Завдання, вирішувані за допомогою зв'язків

Досягнення організаційних цілей

Підтримка і допомога керіництву в досягненні організаційних цілей

Форми здійснення зв'язків

Наказ, вказівка, розпорядження, завдання тощо

Рада, рекомендація, інформація для вирішення, альтернативне рішення тощо

Основа прав, реалізованих у зв'язку

Ієрархічна влада

Влада ноу-хау

Етапи вирішення, реалізовані у зв'язку

Прийняття і виконання рішень

Розробка і підготовка рішення, оцінка рішення

Директор

ВТК

Начальник цеху

Інспектор

Відділ праці та заробітної плати

Обліковець

Бригадир

Робітник

Рис. 4.18. Прямі та непрямі зв язки в організації

142


>>>143>>>

Підвищення ефективності непрямих зв'язків залежить від розуміння характеру відношень, що виникають під час реалізації функціональних повноважень. До успіху в цьому випадку призводить широкий вза-ємообмін інформацією між «лінією» і «функцією», а також суміщення цілей тієї й іншої сторони.

Під час проектування організації особливого значення набуває аналіз ще однієї пари зв'язків — формальних і неформальних. Терміни «формальний» і «неформальний» з'явилися в управлінській літературі після опису відомого хотторнського експерименту.

У листопаді 1924 р. учені на підприємстві м. Хотторна, штат Іллінойс, проводили експеримент. Метою цього дослідження було з'ясувати залежність між фізичними умовами роботи та продуктивністю праці відповідно до розвитку теорії наукового управління. У результаті досліджень учені зробили нове відкриття, яке сприяло виникненню нової теорії людських стосунків.

Робочі експериментальної групи, які збирали реле, були ізольовані від основного персоналу, отримували за свою роботу підвищену оплату. Робітницям було надано можливість спілкуватися більше часу, ніж це було дозволено на підприємстві. Унаслідок чого працівниці мали більш тісні стосунки. Результати не забарилися - продуктивність праці підвищилася. Вчені пояснили цей факт меншою втомою. Продовжуючи експеримент, учені змінювали умови праці, скорочуючи робочий день, потім тиждень. Продуктивність праці продовжувала зростати. Коли ж учені повернули стартові (початкові) умови роботи, продуктивність праці все ж залишалася на такому самому високому рівні. Вчені не змогли знайти відповідь на питання, чому так сталося. Тому було проведено опитування учасників експерименту. Вчені з'ясували, що якийсь «людський чинник» має більший вплив на продуктивність праці, ніж зміни технічних та фізичних умов.

Відомий учений Елтон Мейо цей результат сформулював як формування соціальної групи, а також особливими стосунками цієї групи з її керівником. Учені виявили, що статус кожного працівника в організації залежав як від самого працівника, так і від трудового колективу.

Під час експерименту було з'ясовано, що одним із чинників підвищення продуктивності праці є форма контролю (майстри контролювали робітниць удвічі менше, ніж звичайно).

Отже, основними відкриттями були: важливість поведінкових чинників, взаємостосунків з керівниками, усвідомлення того, що виконавці (робітники) були причетні до експерименту, до досліджень учених.

143


>>>144>>>

Формальні зв'язки — це зв'язки координації, регульовані установленими або прийнятими в організації цілями, політикою і процедурами. Вважається, що регулювальні правила установлені та прийняті, якщо на їх основі:

- члени організації можуть здійснювати взаємодію один з одним;

- члени організації бажають робити те, що вони роблять;

- мета об'єднує людей.

На практиці формальні зв'язки є основою затверджених в організації посадових інструкцій, особливо щодо характеру відношень між різними посадами. Це, наприклад, стосунки між директором заводу і начальником цеху незалежно від того, хто займає ці посади. Формальні зв'язки цілком легалізує тільки перша з вищезгаданих умов, а дві інших - лише частково. Ці зв'язки мають заданий характер, тому спроектована організація являє собою «набір» формальних зв'язків або зв'язків між «неживими» осередками організації.

Неформальні зв'язки з'являються тоді, коли формальні не виконують своєї ролі або не слугують інтересам робітника чи організації. В основі неформальних зв'язків лежать відношення не між установленими посадами, а між конкретними індивідами, тобто це не стосунки між будь-яким директором і будь-яким начальником цеху, а стосунки між конкретною людиною, що займає посаду директора, і конкретною людиною, що є начальником цеху. Неформальні зв'язки існують завжди, тому що практично неможливо втиснути в посадову інструкцію всі нюанси реального життя у всьому його багатстві і з усіма протиріччями. Реальні люди, бажаючи робити щось дещо по-іншому, можуть будувати свої стосунки не так, як це продиктовано інструкцією.

Поява неформальних зв'язків є індивідуальною захисною реакцією індивідів на неадекватну адаптацію організації до змін зовнішнього і внутрішнього середовища. Внаслідок розвитку в організації неформальних зв'язків в ієрархічній субординації в реалізації владних прав та інформаційного забезпечення може спостерігатися зміна позиції.

Неформальні зв'язки є основою формування неформальних груп, появи неформальних лідерів і створення «паралельної» неформальної організації. У випадку значної розбіжності між зафіксованою у відповідних документах формальною організацією і реально існуючою неформальною керівник, залежно від рівня ефективності тієї або іншої, повинен або послабити, або навіть усунути неформальні зв'язки, або ж, якщо вони більш ефективні, організаційно легалізувати, зробивши їх частиною нової формальної організації. Цей процес називають формалізацією організації.

Ш4


>>>145>>>

Норма керованості та контролю. Під час проектування організації відбувається групування людей і робіт з якогось принципу або на основі якогось критерію. У ході групування настає етап, коли необхідно приймати рішення щодо того, скільки людей або робіт безпосередньо може бути ефективно об'єднане під єдиним керівництвом. В організації кожний із керівників обмежений часом, знаннями й уміннями, а також максимальною кількістю рішень, які він може прийняти з достатнім ступенем ефективності. Якщо кількість підлеглих збільшується в арифметичній прогресії, то число потенційно можливих міжособових стосунків між керівником і підлеглими зростає в геометричній прогресії. Це відбувається з тієї причини, що керівник має справу з трьома типами міжособових контактів: прямі двосторонні, прямі множинні, комбінація тих і інших. Перші - це стосунки між керівником і конкретним підлеглим, другі - це стосунки керівника з двома або більше підлеглими, треті - стосунки між підлеглими.

Щоб визначити оптимальну норму (діапазон) керованості або контролю, було проведено велику кількість досліджень. Переважне зростання кількості контактів керівника порівняно зі зростанням кількості підлеглих наведено в табл. 4.2.

Таблиця 4.2. Взаємозв'язок між кількістю підлеглих і кількістю контактів, із якими має справу керівник

Тип контактів

Кількість підлеглих

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Перший

1

2

3

4

5

6

7

8

ч

10

Другий

0

1

3

6

10

15

21

28

36

45

Третій

0

1

4

11

26

57

120

247

502

1013

У 1933 р. В. Грайкунас визначив на основі цих даних, що керівник у змозі мати не більше 12 контактів першого типу і 28 - другого.

На сьогодні для визначення оптимальної норми керованості широко використовують ситуаційний підхід, в основі якого лежить аналіз чинників, що впливають на визначення норми керованості. До першої групи чинників належать ті, що пов'язані з виконуваною роботою:

- схожість робіт;

- територіальна віддаленість робіт;

- складність робіт.

Друга група чинників пов'язана з тим, ким керують і хто керує:

- рівень підготовки підлеглих;

- рівень професіоналізму керівника.

145


>>>146>>>

Найчисленніша група чинників має відношення до самого керівництва та організації:

- ясність у делегуванні прав і відповідальності;

- чіткість у постановці цілей;

- стабільність (частота змін) в організації;

- об'єктивність у вимірюванні результатів роботи;

- техніка комунікації;

- ієрархічний рівень організації;

- рівень потреби в особових контактах із підлеглими. Залежно від стану зазначених змінних визначається оптимальна

для конкретної ситуації норма керованості. Багато фахівців рекомендують дещо усереднені розміри, які можна прийняти як орієнтир. Так, наприклад, вважають, що для вищої ланки організації кількість підлеглих одного керівника не має перевищувати 7 осіб. У той же час у нижній ланці організації норма керованості може досягати 20-30, тобто в одного керівника може бути до 20-30 підлеглих.

Вузька норма керованості характеризується мінімальною кількістю підлеглих в одного керівника. У результаті, щоб з'єднати нижні ланки організації з вищою ланкою, збільшують кількість ієрархічних рівнів. Таке групування людей і робіт має ряд переваг: чим менша кількість підлеглих, тим легше керівнику здійснювати контроль за їхньою роботою, і тому в нього з'являється можливість робити це більш якісно. Він також може швидше обмінюватися інформацією з меншою кількістю підлеглих. Проте за такої побудови зв'язків є і недоліки. У керівника, дуже завантаженого контролем невеликої кількості робітників, може з'явитися прагнення до втручання в їхню безпосередню роботу. Крім того, багато рівнів роблять зв'язки громіздкими, довгими і дорогими (рис. 4.19).

Широка норма керованості має характеристики, протилежні вузькій - максимально можлива кількість підлеглих одного керівника та мінімальна кількість рівнів ієрархії. Таке групування людей і робіт характеризується іншими перевагами. Маючи багато підлеглих, керівник змушений делегувати свої повноваження, щоб їх усіх завантажити роботою. Делегування ж повноважень саме по собі — факт позитивний. Надаючи своїм підлеглим права на виконання роботи, керівник повинен бути впевнений, що вони з нею впораються, і тому найчастіше в такому випадку підбирають сильну та кваліфіковану команду.

146


>>>147>>>

Головний керівник

л

_L

Лінійний керівник

Лінійний керівник       Лінійний керівник

п_

Лінійний керівник

Лінійний керівник       Лінійний керівник

д

л

л я

І

В

і

Викої

І

Викої

Вико

І

g

S

X

і

Вико

|

Вико

Вико

Рис. 4.19. Схема вузької норми керованості

До недоліків широкої норми керованості можна віднести перевантаження керівника інформацією підчас вирішення рутинних завдань. Розвиток ситуації в цьому напрямку може призвести до втрати контролю над підлеглими, що знаходяться за межами впливу керівника. Усе це висуває до керівників дуже високі вимоги, котрим не усі з них відповідають (рис. 4.20).

Керівник

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Виконавець

Рис. 4.20. Схема широкої норми керованості

Обстеження ряду організацій показало, що не існує стійкого взаємозв'язку між типом норми керованості (вузька або широка) і типом вирішуваної проблеми (погано структурована і добре структурована). Причиною цього, як вважає більшість фахівців, є занадто велика кількість змінних, що впливають на цей вибір. Наприклад, рівень спеціалізації робіт і розмір групи прямо впливають на вибір тієї або іншої норми керованості.

147


>>>148>>>

У невеликих групах широка норма керованості допомагає розвинути згуртованість групи, підвищити відповідальність кожного за загальну справу. У міру зростання групи поступово застосовують вузьку норму керованості. Практичні підходи найчастіше являють собою ситуаційний баланс цих двох типів керованості.

Останні десять років поняття норми керованості почали використовувати не тільки стосовно визначення кількості робітників організації, безпосередньо підпорядкованих керівнику, а й стосовно загальної чисельності персоналу, що працює в організації. У цьому випадку маються на увазі класичні організації - фабрики, заводи, контори. Пов'язано це з тим, що сьогодні практично не існує серйозних обмежень на норми організації з погляду технології.

Ієрархія в організації та її ланцюговість. Ієрархія в загальному вигляді означає розташування частин цілого в порядку від вищого до нижчого, а для організації - це просто структура влади, або ланцюговість.

Рівнем управління в організації вважають ту частину, у межах якої та відносно якої можуть прийматися самостійні рішення без їхнього обов'язкового узгодження з вищими або нижчими рівнями. Так, наприклад, цех є частиною заводу, і начальник цеху має право приймати рішення, що стосуються роботи останнього. Аналогічна ситуація існує на рівні виробничої дільниці та бригади. У такому випадку на заводі буде усього чотири рівні управління, завод буде мати чотириланкову систему управління.

На практиці можливі будь-які інші варіанти. Функціональні підрозділи можна включити до рівнів управління, якщо вони на практиці реалізують лінійні зв'язки. Так, якщо експериментальний цех безпосередньо підпорядковується конструкторському відділу заводу, то по цій лінії виникне ще один рівень управління.

Кількість рівнів управління визначає «поверховість» організації. За всіх інших рівних умов «поверховість» організації зворотно пропорційна загальній ефективності останньої. Зокрема, за великої кількості рівнів є небезпека значного перекручування інформації, яка передається в організації зверху вниз і в зворотному напрямі.

З урахуванням функціональних служб, що реалізують лінійні зв'язки, кількість рівнів управління у сучасних виробничих організаціях може досягати дванадцяти, а в невиробничих - дев'яти.

Якщо вважати визначення масштабу керованості групуванням робіт по горизонталі, то визначення кількості рівнів можна віднести до

148


>>>149>>>

групування робіт по вертикалі. Проблема кількості рівнів управління безпосередньо пов'язана з проблемою обмеження кількості підлеглих. При цьому вирішення однієї проблеми перешкоджає вирішенню іншої. Вони ніби протиставлені одна одній. Сполучення різноманітних масштабів керованості з тією або іншою кількістю рівнів управління призводить у проектуванні організації до різних її структур (рис. 4.21).

Максимальна

1. «Висока» конфігурація

Л

2. «Китайська» крнфігурація

Кількість рівнів управління

3. «Мала» конфігурація

4 «Плоска» конфігурація

Мінімальна

----------------------------------------------------------------------►

Нижче оптимального

Масштаб керованості

Вище оптимального

Рис. 4.21. Вплив комбінацій масштабу керованості та кількості рівнів управління на проектування організації та її конфігурацію

Для невеликої організації, застосовуючи вузький масштаб керованості, маємо невелику кількість рівнів управління (квадрант 3, «мала» конфігурація). Таку конфігурацію застосовують у невеликих організаціях або в організаціях, які виробляють продукцію невеликими партіями. У квадранті 1 наведено «високу» конфігурацію, яку застосовують у великих організаціях з вузьким масштабом керованості, тому збільшується кількість рівнів управління. Це, наприклад, науково-дослідні організації, де кожний підрозділ вирішує окремі специфічні завдання. У квадранті 4 представлено «плоску» конфігурацію, яку застосовують у великих організаціях з широким масштабом керованості, де кількість рівнів управління невелика і чітко виражений спеціалізований поділ праці на окремі операції. Якщо організація велика, але на різних

149


>>>150>>>

рівнях управління можна застосувати різні масштаби керованості, то можна реалізувати комбіновану так звану «китайську» конфігурацію організаційної структури (квадрант 2). Це можуть бути організацій, які розробляють і виробляють нові види продукції.

Кількість рівнів управління тісно пов'язана з можливістю ефективного здійснення лінійних і функціональних зв'язків в організації. Ці зв'язки (рівні управління) розглядають з погляду координації прийнятих рішень. Тому визначення кількості рівнів управління тісно пов'язане з такими змінними чинниками координації, як права, що реалізуються, та інформація, якою обмінюються.

Розподіл прав і відповідальності. У практиці управління в організаціях застосовують дві системи розподілу прав і відповідальності або повноважень по рівнях ієрархії. Перша система будується на основі принципу єдності підпорядкування, а її схема схожа на «ялинку» (рис. 4.22, а).

Рис. 4.22. Розподіл в організації прав і відповідальності:

а - система «ялинка», б - система «матрьошка»; рівні управління:

1 - бригадир; 2 - начальник ділянки; 3 - начальник цеху; 4 - директор;

Н ~ зона поглинання повноважень нижчого рівня управління вищим

в організації; □ - зона прав і відповідальності даного рівня

Історичними і культурними коренями «ялинки» є комбінація відношень приватної власності на землю та відношень, що базуються на повазі та розрахунках західноєвропейської сім'ї між її старшими і молодшими членами. Принцип єдності підпорядкування полягає в тому, що робітник повинен одержувати розпорядження щодо викону-

150


>>>151>>>

ваної роботи тільки від одного начальника. Виходячи з цього, система «ялинка» побудована так, що права і відповідальність вищого за рівнем керівника поглинають тільки частину прав і відповідальності нижчого за рівнем керівника.

Така система є основою веберовської бюрократичної організації і відрізняється високою чіткістю у фіксації прав і відповідальності керівника кожного рівня. Вона дозволяє легко знайти відповідального за невдачу в організації. Недоліком системи «ялинка» є те, що в межах поширеної функціональної департаментизації вона послаблює функціональні права.

Друга система - система подвійного або множинного підпорядкування («матрьошка», рис. 4.22, б) історично будувалася на комбінації відносин спільної або суспільної власності на землю і відносин, відтворених у родинах з азіатською культурою.

На відміну від «ялинки», система «матрьошка» побудована так, що права і відповідальність вищого за рівнем керівника цілком поглинають права і відповідальність усіх нижчих за рівнем керівників. За такої системи права і відповідальність розпорошені між багатьма рівнями організації і тут практично неможливо знайти винного за те, що трапилося. їм може стати керівник будь-якого рівня, і визначатися це буде не в межах установленої політики і процедур, а суб'єктивною думкою вищого керівника, що переслідує свої політичні цілі. У Росії ця система сформувалася в державному управлінні в часи Івана Грозного, і одним із її проявів була опричнина. Радянська система управління також ґрунтувалася на цій властивості.

Система свідомо припускає наявність двох і більше осіб, що мають однакові повноваження щодо об'єкта управління. Таке становище виводить остаточне рішення на самий верх організації і дозволяє тим самим здійснювати тотальний контроль.

Централізація та децентралізація. У невеличкій організації усі рішення може приймати її керівник. Проте зі збільшенням розмірів організації, масштабу і складності робіт може створитися ситуація, коли керівник буде перевантажений прийняттям рішень, навіть якщо він тільки цим і буде займатися. У такій ситуації виникає питання: чи мають бути права сконцентровані або розподілені по організації. На практиці це дилема централізації або децентралізації, і вона являє собою проблему у проектуванні організації.

151


>>>152>>>

Централізація — це концентрація прав прийняття рішення, зосередження владних повноважень на верхньому рівні управління. Централізація є реакцією організованої системи, спрямованої на запобігання перекручуванню інформації під час передачі її через усі рівні управління, вона полегшує вертикальну координацію - управлінські рішення делегуються зверху вниз, дозволяє використовувати досвід і краще розуміти цілі організації, які притаманні керівникам вищих рівнів управління, забезпечує сильне керівництво, оскільки влада концентрується на вершині організаційної структури.

Децентралізація - це передача, або делегування відповідальності за ряд ключових рішень, а отже, і передача відповідно до цієї відповідальності прав на нижні рівні управління організацією. Це забезпечує зменшення обсягу робіт вищого керівництва, звільняє його час на вирішення кардинальних питань діяльності організації, працівники нижніх рівнів управління отримують більшу можливість впливати на процес управління організацією, що в свою чергу забезпечує ширший спектр мотивації праці, зменшується кількість необхідних узгоджень, прискорюється процес прийняття рішень. Поняття «централізація» і «децентралізація» зовсім не виключають одне одного. Вони виступають лише різними способами вирішення проблеми перекручування інформації під час переміщення її з рівня на рівень. Проблема вибору між централізацією і децентралізацією - це проблема вибору оптимальної конструкції організації. Тому децентралізацію не можна розглядати поза зв'язком зі централізацією. Вона існує лише стосовно централізації й у цьому їхня діалектична єдність. Так, наприклад, передача повноважень в ході централізації нагору по рівнях управління одночасно означає і необхідність, у силу визначеної обмеженості фізіологічних можливостей людини, проведення децентралізації в управлінні рівнем, що одержав більше прав. Ступінь централізації чи децентралізації в організації або в її підрозділах може вимірюватися за допомогою таких змінних:

- кількість рішень, прийнятих на кожному з рівнів управління;

- важливість рішення для організації в цілому;

- ступінь контролю за виконанням прийнятого рішення. Централізація та децентралізація мають свої переваги та недоліки (табл. 4.3, 4.4).

152


>>>153>>>

Таблиця 4.3. Переваги та недоліки централізації

Переваги

Недоліки

1. Рішення приймає особа, яка добре уявляє собі роботу всієї організації

1. Рішення приймає особа, яка погано обізнана з конкретними обставинами

2. Особи, які приймають рішення на вищих рівнях управління, мають зазвичай великий досвід

2. Особи, які приймають рішення на вищих рівнях, рідко спілкуються з виконавцями

3. Усувається дублювання робіт, отже, зменшуються витрати

3. Довгі лінії комунікації зумовлюють витрати часу

4. Забезпечення можливості зростання кваліфікації менеджерів

4. Менеджери нижнього рівня управління практично усуваються від процесу прийняття рішень

Таблиця 4.4. Переваги та недоліки децентралізації

Переваги

Недоліки

1. Рішення приймаються швидко

1. Рішення можуть прийматися на основі неповної інформації

2. Менеджери схильні до ініціативної поведінки

2. Іноді ініціатива затьмарює розум менеджера

3. Активність менеджерів середньої ланки під час прийняття рішень підвищується

3. Звуження кола інтересів і масштабності мислення менеджерів середньої ланки

4. Непотрібність розробки детальних планів

4. Перешкода уніфікації правил і процедур

Диференціація та інтеграція. Важливе місце в проектуванні організації займає проблема встановлення необхідних відношень між частинами або підрозділами організації. Професори Гарвардської школи бізнесу П. Лоуренс і Дж. Лорш на основі обстеження ряду підприємств дійшли висновку, що на відносини між підрозділами, поряд з іншими, впливають такі чинники, як ступінь відмінності між підрозділами (диференціація) і ступінь необхідного співробітництва підрозділів (інтеграція). Цей підхід до проектування організації, який часто називають теорією диференціації та інтеграції, є частиною більш загальної теорії ситуаційного підходу до управління організацією.

153


>>>154>>>

Диференціація означає розподіл в організації робіт між її частинами або підрозділами таким чином, щоб кожна з робіт одержала визначений ступінь завершеності в межах даного підрозділу.

Диференціація — це виділення частин в організації, кожна з яких пропонує щось у відповідь на попит, запропонований зовнішнім середовищем і, зокрема, його інститутами, що знаходяться в безпосередньому контакті з організацією.

Рис. 4.23 ілюструє ідею того, як взаємодіють окремі частини або підрозділи організації із зовнішнім середовищем.

-----------------Пропозиції

Зовнішнє середовище                 s

^v                        Пропозиція -------------------

/^                                  ^>^                          Зовнішнє

\«.                 середовище Інтеграція                         х.

Організація та п частини                  ^s.

_д__

/   НДВКР   \

/ВиробництвоЧ.

/  Маркетинг \

Наукові інститути

Техніко-

ЄКОНОМ1ЧН1

інститути

Ринкові

інститути

------Попит

Попит -------

Рис. 4.23. Концептуалізація моделі Лоуренса та Лорша

Для визначення ступеня диференціації в організації Лоуренс і Лорш запропонували використовувати чотири параметри:

1) визначеність щодо мети або завдань: чи є цілі ясними і чи легко їх виміряти, або вони важкозрозумілі;

2) структура: чи є структура формальною із жорсткою політикою і  процедурами,  або  вона  вільна  і  гнучка  із політикою,  що орієнтується на поточний момент;

3) рівень   взаємодії:   чи   здійснюються   значні   міжособистісні і міжгрупові зв'язки і кооперація або ні;

4)  часові межі зворотного зв'язку: через які інтервали - короткі чи довгі - отримують люди інформацію про результати роботи.

154


>>>155>>>

Розмірність показаних чотирьох змінних диференціації розкриває ступінь розходження між підрозділами (табл. 4.5).

Таблиця 4.5. Диференціація між підрозділами за чотирма змінними

Головні змінні диференціації

НДВКР

Виробництво

Маркетинг

Цілі

Новий продукт

Собівартість

Обсяг продажу

Структура

Високо органічна

Механістична

Органічна

Рівень взаємодії

Сильно орієнтована

на людей

Орієнтована на завдання

Орієнтована на людей

Часові межі зворотного зв'язку

Дуже довгі

Довгі

Короткі

Чим більше підрозділів усередині організації відрізняються один від одного за цими чотирма змінними, тим більш диференційованою є організація. Керівники повинні розуміти, що роботу у високодиферен-ційованих організаціях дуже важко координувати. Якщо організація одночасно є сильно диференційованою з погляду управління нею, виникає необхідність уведення ролей інтеграторів, тобто визначених людей. Може бути, що навіть цілий підрозділ має виконувати спеціальну роботу з координації та інтеграції різноманітних частин організації. Ці люди або підрозділи не обов'язково мають бути наділені правом ухвалення рішення, але вони мають забезпечити факт прийняття рішень відповідними групами.

Інтеграція означає рівень співробітництва, який існує між частинами організації і забезпечує досягнення їхніх цілей у межах вимог, запропонованих зовнішнім середовищем.

Потреба в інтеграції споконвічно створюється поділом і взаємозалежністю робіт в організації.

Різноманітні комбінації розглянутих двох чинників впливають на відношення між частинами або підрозділами організації, що має безпосереднє застосування в проектуванні організації і управлінні нею (рис. 4.24). Так, наприклад, комбінація двох чинників, розміщена в квадранті 1, є для організації найбільш простою і легкою. У цьому випадку, коли необхідні рівні диференціації та інтеграції достатньо низь-

155


>>>156>>>

кі, частини або підрозділи організації практично не залежать один від одного. Ремонтний цех і транспортний відділ машинобудівного заводу можуть бути прикладом такої комбінації.

Високий

Рівень інтеграції

Низький

2 Ситуація, коли зусилля з інтеграції підрозділів перевищують потреби диференціації

1 Ситуація, яка

не потребує створення

спеціальних інтеграційних

механізмів

З Ситуація, яка потребує залучення значної кількості ресурсів і використання складних інтеграційних механізмів

4. Ситуація, коли зусилля з інтеграції підрозділів не відповідають вимогам диференціації

Низький            Рівень диференціації            Високий

Рис. 4.24. Матриця «диференціація - інтеграція»

У квадранті 2 відбита ситуація, за якої спроектований рівень інтеграції явно перевищує потреби, утворювані розходженням підрозділів. Цим недоліком зазвичай страждає так званий інститут заступників в організації. Так, якщо заступник директора машинобудівного заводу з виробництва координує роботу декількох виробничих цехів, то пояснити створення такої позиції в організації можна тільки через масштаб керованості, але ніяк не через необхідність інтеграції мало-диференційованих між собою підрозділів. Досвід розвинених країн свідчить про те, що таку розкіш, як інститут заступників, можуть собі дозволити або малоефективні державні підприємства, або недосвідчені комерційні структури.

У квадранті 3 подано ситуацію, яка з погляду комбінації чинників є найбільш складною і важкою для організаційного проектування. У такій ситуації потрібне залучення значної кількості ресурсів і використання широкого кола інтеграційних механізмів і зразків поведінки для ефективного управління організацією. Так, на верхніх рівнях організації це може виявитися у створенні стратегічних господарських центрів, вико-

156


>>>157>>>

ристанні продуктової департаментизації, а на нижніх - у формуванні цільових груп і комплексних бригад.

У квадранті 4, на противагу квадранту 2, відображена ситуація, за якої рівень координації явно не відповідає високому ступеню відмінності між підрозділами. Так, в умовах бартерних зв'язків між підприємствами підпорядкування начальників відділу постачання і відділу збуту різним заступникам або включення цих відділів у різні інтеграційні схеми не сприяє, як правило, стабільній і ритмічній роботі підприємства. Природно така ситуація зазвичай має тимчасовий характер, та зі зміною зовнішнього середовища (стабілізації фінансової системи) необхідно, залежно від ситуації, перейти у квадрант 1 або 3.

Вивчення ступеня диференціації частин організації допомагає визначити рівень потенційного конфлікту між ними, а перебування відповідного інтеграційного механізму створює умови для зниження рівня можливої конфліктності. Усе разом сприяє підвищенню ефективності організації під час її взаємодії із зовнішнім середовищем.

4.6. Сучасна система ааміністратпвно-

аержавного управління,

її структурні моделі

У теорії адміністративно-державного управління поняття структури означає сукупність стійких зв'язків у системі управління, що забезпечують її цілісність і тотожність самої собі.

Компаративні дослідження систем державного адміністрування в різних країнах виявляють безліч відмінностей у формах організації і діяльності центральних і місцевих органів управління. Деякі з цих розбіжностей залежать від ступеня економічного і соціального розвитку відповідних країн. Індустріальна держава зі швидкими темпами економічного зростання і високим життєвим рівнем може мати інші адміністративні інститути, ніж аграрна держава з уповільненим економічним розвитком і низьким рівнем життя.

Ще один важливий чинник, що впливає на структури адміністративно-державного управління, — політичні режими, в яких функціонують адміністративні органи. З цієї причини в двох країнах із приблизно однаковою соціально-економічною структурою можуть бути різні за своєю природою адміністративно-державні інститути.

Досить часто в країнах з подібними політичними режимами і приблизно однаковим соціально-економічним рівнем (наприклад, у роз-

157


>>>158>>>

винених країнах Заходу) складаються дуже різні моделі адміністративно-державного управління. У цьому випадку основні відмінності визначаються типом територіальної організації держави. З цього погляду існує два основні типи адміністративно-державного управління: унітарний і федеральний.

Унітарна система надає територіям, що входять у неї, дуже мало автономії, основне управління здійснюється безпосередньо зі столиці. Територіальні підрозділи - департаменти у Франції, провінції в Італії, графства у Швеції - здебільшого існують заради адміністративної зручності.

Федеральна система управління складається з одиниць, що мають значне власне політичне життя (штати в США і Бразилії, кантони у Швейцарії, землі в Німеччині). Ці одиниці не можуть бути довільно скасовані або змінені центральною владою на законній підставі.

Теоретично існує ще і третя можливість - конфедерація — настільки вільне формування, що його складові частини можуть успішно боротися проти центральної влади. Конфедерації зазвичай недовговічні, вони або розпадаються на частини, або перетворюються на федерації. Історичним прикладом може слугувати Швейцарія. Ця країна дотепер називає себе конфедерацією, але фактично вона має федеральний тип адміністративно-державного управління. Напевно, тільки Європейський загальний ринок на сьогодні являє єдиний приклад конфедерації, у якій слабка влада її штаб-квартири в Брюсселі легко блокується правом вето окремих країн - членів Європейського співтовариства.

Можна виділити кілька причин, що історично зумовили формування бюрократичних структур за федеральним принципом. Перша серед них - прагнення зміцнити державну безпеку. З'єднавши свої ресурси, кілька невеликих держав здатні захистити себе від більш могутніх сусідів. Історичними прикладами можуть слугувати Швейцарія і Бразилія.

Бюрократія структурується за федеральним принципом і тоді, коли кілька невеликих держав зацікавлені в агресивній експансії. Об'єднання дипломатичних і військових ресурсів таких держав зробили бісмарську Німеччину однією з провідних держав наприкінці XIX ст.

У деяких випадках певний соціальний клас будь-якої нації може віддати перевагу федеральній системі управління в надії одержати економічні переваги. Американський історик Ч. Бірд розглядав

158


>>>159>>>

Конституцію США 1787 p. як спробу батьків-засновників захистити свої майнові інтереси, підсиливши центральну владу.

І нарешті, федеральний тип адміністративно-державного управління часто є єдиним способом збереження національної єдності. Після закінчення британського колоніального панування Індія створила федеральну систему управління, що дозволила таким державам, як Бенгалія, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, підтримати свої культури та об'єднатися в єдину державу. Ці країни ніколи не ввійшли б у федеральний союз, якби він не гарантував їм місцевої автономії.

Варто підкреслити, що федералізм досить ефективно захищає місцеву автономію, створюючи різні рівні управління, кожний з який відповідає за окреме коло питань. У більшості держав існують три рівні управління: національний (федеральний), регіональний (управління провінцій, земель, штатів) і місцевий. Ці одиниці зазвичай формують піраміду: у її основі знаходиться безліч одиниць місцевого управління, над ними трохи менше одиниць управління штатів (земель, провінцій), а у вершині - центральне управління. Поділ рівнів управління в унітарних країнах майже такий самий, але відмінність та, що нижні рівні управління мають дуже незначну владу.

За федерального устрою адміністративні функції держави юридично і фактично розподіляються між федерацією і суб'єктами федерації. Цей поділ має важливі наслідки.

По-перше, приводить до відомої неоднорідності державного апарату (що контрастує з однаковістю при унітарному устрої держави). Кожен член федерації вправі вибрати структуру своїх адміністративних установ на власний розсуд. Наприклад, у США немає типової організації органів управління штатів.

По-друге, федеральний устрій приводить до створення двох поверхів адміністрації, між якими немає органічного зв'язку. Якщо такий дуалізм не створює до труднощів у тих сферах, що цілком перебувають у віданні федеральної адміністрації (наприклад, у сфері оборони і міжнародних відносин), то інакше обстоїть справа з тими функціями, що підпадають під компетенцію як федерації, так і суб'єктів федерації. У США, де освітою відають штати і місцеві колективи, президент зіштовхується зі значними труднощами кожен раз, коли він має намір внести зміни в структуру освіти. Не маючи можливостей безпосереднього впливу, він змушений застосовувати такі заходи, як дотації.

По-третє, федералізм породжує специфічні проблеми в сфері державної служби, особливо у сфері набору службовців для роботи

159


>>>160>>>

в різних органах управління. У федеральних державах досить часто висловлюють побоювання, що в центральному апараті управління може з'явитися засилля, навіть монополія людей з того чи іншого району федерації. Тому в таких країнах часто існують формальні правила та звичаї, спрямовані на підтримку національної або географічної рівноваги у сфері набору державних службовців.

Унітарна система адміністративно-державного управління також має свої особливості. Тут уряд і центральна адміністрація мають значний контроль над місцевою владою. Наприклад, у Франції навчальні плани для початкової школи видає центральне міністерство у Парижі для того, щоб зменшити регіональні розбіжності. Більшість унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевими поліцейськими організаціями. Зазвичай тут єдина судова система, працівників якої призначає національний уряд. Єдність адміністративної системи в унітарній державі підтримується завдяки однорідній моделі державної служби.

Однак навіть в унітарній державі центральна влада не може вирішувати всі місцеві питання. Наприклад, у Великобританії одиниці місцевого управління мають істотну владу. Усі графства і бюро міста обирають свої ради, які формують постійні комітети, відповідальні кожний за свою конкретну сферу управління. Ці ради управляють питаннями освіти, охорони здоров'я, соціальної політики, охорони порядку. І хоча уряд може в будь-який момент втрутитися в місцеві справи і виправити рішення місцевої влади на свій лад, однак на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

І федеральна, і унітарна системи адміністративно-державного управління мають свої переваги і недоліки.

Концентрація адміністративної влади в унітарних державах може привести до появи у громадян відчуття, що даремно виявляти яку-не-будь активність під час вирішування місцевих проблем, оскільки усяка влада виходить зі столиці. Це відчуття може вилитися в поширення відчуження від уряду й адміністративно-державних інститутів. Більш того, якщо центральна адміністрація занадто віддалена від проблем місцевої громади і громадяни розчарувалися в можливості ознайомити її зі своїми проблемами і поглядами, то саме проведення розумної державної політики стає проблематичним.

Не випадково на другій нараді експертів ООН із проблем