16115

Державне управління. Навчальний посібник

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Навчальний посібник «Державне управління» зорієнтований на освітньо-професійні програми підготовки магістрів державної служби та магістрів за спеціальністю «Адміністративний менеджмент». У посібнику розглядаються основи теорії державного управління, система органів державної влади в Україні, їхні функції та повноваження, напрямки реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні, основи внутрішньої організації та менеджменту державних органів.

Украинкский

2013-06-19

1.54 MB

41 чел.

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

А.Ф. Мельник, О.Ю. Смоленський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко


Серія "ВИЩА ОСВІТА XXI СТОЛІТТЯ'


А.Ф. Мельник О.Ю. Смоленський А.Ю.Васіна Л. Ю. Гордієнко

Навчальний посібник

УДК 351/354(075.8) ББК 65.050.9(4Укр)я73 Д36

Рекомендовано Міністерством освіти і науки України (лист № 14/18.2-889 від 23 квітня 2002 року)

Рецензенти:

J.P. Михасюк, доктор економічних наук, професор, академік Мі Вищої школи України (Львівський національний університет імені І. Франка);

В.І. Гринчуцький, доктор економічних наук, професор (Тернопільський державний технічний університет імені І. Пулюя)

Державне управління: Навч. посіб. / А.Ф. Мельник, Д36   О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко; За ред. А.Ф. Мельник. К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с — (Вища освіта XXI століття).

ISBN 966-7767-77-9

Навчальний посібник «Державне управління» зорієнтований на освітньо-професійні програми підготовки магістрів державної служби та магістрів за спеціальністю «Адміністративний менеджмент». У посібнику розглядаються основи теорії державного управління, система органів державної влади в Україні, їхні функції та повноваження, напрямки реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні, основи внутрішньої організації та менеджменту державних органів. До складу посібника входять також запитання та завдання для самоконтролю, набір управлінських ситуацій, практикум з менеджменту органів державної влади, словник основних термінів і список літератури.

Посібник розрахований на студентів, слухачів магістратур, науковців, державних службовців, фахівців органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

УДК 351/354(075.8) ББК 5.050.9(4Укр)я73

ISBN 966-7767-77-9              © А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський,

А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко, 2003 © Видавництво «Знання-Прес», 2003


____________________________________________________5

ЗМІСТ

Передмова ................................................................ 11

Частина 1. ОСНОВИ ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ.........................................21

Розділ 1.1. Державне управління системне

суспільне явище....................................... 21

1.1.1.  Управління як суспільне явище.................   21

1.1.2.  Категорія «держава».................................. 25

1.1.3. Сутність, зміст та специфіка державного управління................................................ 28

1.1.4. Принципи державного управління.............. 37

1.1.5.  Основні теорії та школи управління............41

1.1.6. Політична система, державне управління та регулювання на трансформаційному

етапі розвитку держави.............................. 57

1.1.7.  Державна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного апарату та державної служби..........................................63


6
                                                                                               Зміст

Розділ 1.2. Державна влада та державне управління... 73

1.2.1.  Державна влада як складова державно-владного механізму ................................... 73

1.2.2. Адміністративний аспект державного управління................................................ 76

1.2.3.  Об'єкти управлінської діяльності виконавчої влади.................................................. 80

Розділ 1.3. Цілі та функціональна структура державного управління.......................................82

1.3.1. Цілі державного управління, їх юридичне

та ресурсне забезпечення............................ 82

1.3.2.  Поняття й види функцій державного управління................................................86

1.3.3.  Функціональна структура державного управління................................................ 88

Розділ 1.4. Організаційна структура державного

управління .............................................. 91

1.4.1.  Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління......... 91

1.4.2. Унітарна та федеративна організація державного управління........................................ 93

1.4.3.  Основи побудови організаційної структури державного управління.............................. 96

Розділ 1.5. Сутність і зміст управлінської діяльності ... 99

1.5.1.  Поняття та загальні риси управлінської діяльності.................................................99

1.5.2.  Форми управлінської діяльності................101

1.5.3.  Методи управлінської діяльності...............102

1.5.4.  Стадії управлінської діяльності.................106

1.5.5.  Управлінські технології: поняття та види ... 108

Розділ 1.6. Підготовка та прийняття рішень

у державному управлінні.........................110

1.6.1.  Поняття та суть управлінського рішення .... 110

1.6.2.  Процес підготовки управлінського рішення 114


Зміст
_____________________________________________________7

1.6.3. Технологія процедури прийняття рішень

у державному управлінні ..........................120

Розділ 1.7. Законність та відповідальність

у державному управлінні.........................123

1.7.1.  Зміст законності в державному управлінні   123

1.7.2.  Забезпечення законності в державному управлінні...............................................125

1.7.3.  Дисципліна і відповідальність у забезпеченні законності.......................................128

1.7.4.  Відповідальність державних службовців.....131

Розділ 1.8. Контроль у державному управлінні ..........137

1.8.1.  Поняття та види контролю в державному управлінні...............................................137

1.8.2. Контроль, інституціалізований за гілками державної влади.......................................140

1.8.3.  Громадський контроль..............................149

Розділ 1.9. Ефективність державного управління.......152

1.9.1.  Загальна соціальна ефективність державного управління.......................................152

1.9.2.  Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління...............154

1.9.3.  Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб............................156

1.9.4.  Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади .................160

Запитання та завдання для самоконтролю.................170

Частина 2. СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В УКРАЇНІ.............................................172

Розділ 2.1. Конституційні засади побудови структур

державного управління в Україні.............172

2.1.1. Конституція України про гілки влади

в Україні.................................................172


8                                                                                                           
Зміст

2.1.2.  Верховна Рада та державне управління......175

2.1.3. Інститут Президента та державне управління.......................................................177

Розділ 2.2. Система органів виконавчої влади України: загальна характеристика, управлінські зв'язки ............................'.......................182

2.2.1.  Єдина система органів виконавчої влади ....182

2.2.2.  Управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади.....................................185

Розділ 2.3. Центральні органи виконавчої влади:

права, компетенція, функції....................188

2.3.1.  Кабінет Міністрів України: структура

і компетенція...........................................188

2.3.2.  Міністерства України та їх повноваження ... 191

2.3.3.  Державні комітети (державні служби) України та інші центральні органи виконавчої влади: їх статус, функції.................195

Розділ 2.4. Територіальні органи центральних органів виконавчої влади: права, компетенція, функції...................................................198

2.4.1. Централізація та децентралізація у структурній організації державного управління.......................................................198

2.4.2.  Територіальні органи центральних органів виконавчої влади .....................................200

Розділ 2.5. Місцеві державні адміністрації в системі

державного управління ...........................203

2.5.1. Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій.......................................................203

2.5.2.  Повноваження місцевих державних адміністрацій .................................................205


Зміст                                                                                                9

2.5.3.  Відносини місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних та горизонтальних зв'язків.......................................208

2.5.4.  Структура місцевих державних адміністрацій.......................................................212

Розділ 2.6. Місцеве самоврядування та його особлива

роль у державному управлінні.................214

2.6.1.  Правовий статус органів місцевого самоврядування в системі державного управління.......................................................214

2.6.2.  Система місцевого самоврядування

в Україні.................................................216

Розділ 2.7. Реформування організаційної структури

державного управління в Україні.............221

2.7.1.  Реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні ..........221

2.7.2.  Концептуальні засади реформування місцевих органів влади та напрями регіональної політики..................................................238

Управлінські ситуації та практичні завдання ............243

Частина 3. ОСНОВИ ВНУТРІШНЬОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА МЕНЕДЖМЕНТУ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ..............................245

Розділ 3.1. Організаційна структура органу державної

влади .....................................................245

3.1.1. Сутність та особливості організаційної структури органу державної влади.............245

3.1.2.  Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади ..............256

Розділ 3.2. Внутрішня організація органу державної

влади .....................................................260

3.2.1. Орган влади як об'єкт організації..............260


10
                                                                                       Зміст

3.2.2. Організація як процес і функція управління .......................................................264

Розділ 3.3. Менеджмент органу державної влади........269

3.3.1. Сутність і особливості менеджменту органу

державної влади.......................................269

Розділ 3.4. Стратегічне та ситуаційне управління ......283

3.4.1.  Стратегічне управління.............................283

3.4.2.  Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної

влади ......................................................287

3.4.3.  Ситуаційне управління .............................299

Розділ 3.5. Функціональний аналіз та контролінг

діяльності органу державної влади...........301

3.5.1.  Сутність функціонального аналізу діяльності органу державної влади та методика

його проведення.......................................301

3.5.2.  Контролінг у діяльності органу державної влади ......................................................304

Розділ 3.6. Інформаційне та комунікаційне

забезпечення внутрішньої організації органу державної влади...........................310

3.6.1.  Інформаційне забезпечення внутрішньої організації органу державної влади...........310

3.6.2.  Комунікації та комунікаційний процес ......318

Розділ 3.7. Зв'язки з громадськістю в системі управлінської діяльності органу державної влади .....................................321

Практикум..............................................................326

Словник...................................................................327

Література...............................................................336


11

ПЕРЕДМОВА

За роки незалежності в Україні відбувалися складні процеси формування правових, економічних і соціальних засад демократичного суспільства. Подальша розбудова державності передбачає розвиток політичної системи, удосконалення державної участі в економіці, соціальне спрямування державної діяльності та розвиток духовної сфери, активізацію зовнішніх зв'язків.

Сильна та дієздатна влада є щонайпершою умовою успішних перетворень. Без неї неможливо створити передумови економічного розвитку, становлення реальної демократії, оновлення високої культури та духовності. Із дієздатною владою громадяни України пов'язують сподівання на безпеку життя, забезпечення охорони здоров'я, розвиток освіти, на захист державності та безпеку кордонів, на соціальну справедливість у майнових відносинах. Для забезпечення цих сподівань і бажань народу України потрібні сучасна


12                                                                                                
Передмова

система державного управління, високий професіоналізм державної служби, надійна оборона держави та правозахис-на система.

Кожне покоління людей обирає своє майбутнє, визначає шляхи розвитку. Цивілізовані нації роблять це без великих потрясінь і не відмовляються від минулого, проходять усі етапи розвитку цивілізації з урахуванням національних особливостей і традицій. Свій вибір у 1991 р. зробив і народ України, розпочавши побудову правової, демократичної, соціальної держави із соціально орієнтованою ринковою економікою.

Становлення громадянського суспільства та розвиток демократичної державності характеризуються низкою ознак. Політична система визначає цілі та інтереси громадян. Органи державної влади надають їм юридичної сили та запроваджують у життя. Влада обмежується правом, право забезпечується владою, без якої воно безсиле. Чітко регламентуються функції та компетентність органів державної влади. Влада відкрита для людей, її рішення зрозумілі та підтримуються народом.

Державна влада це сила, що спрямовує та організує суспільство і є виразником його цілей та цінностей, здатна приймати рішення та втілювати їх у життя. Наука про владу — кратологія — виокремлює такі її характеристики, як цілі, розподіл функцій, організаційні та функціональні структури, носії та інструменти влади, професіоналізм і відповідальність.

У суспільстві влада здійснює політичне керівництво, водночас вона несе конституційну та моральну відповідальність, які набувають чинності у разі невиконання обов'язків, зловживань правами.

Влада в межах своїх функцій породжує відносини роз-порядництва та підпорядкування, спрямовані перш за все на підтримання та збереження чинного конституційного порядку.

Носіями влади є не тільки обрані або призначені на посади особи, а й представники політичної, економічної та культурної еліти держави, партії, що складають парламентську більшість.


Передмова                                                                                               
13

Владувати та ефективно керувати далеко не й одне те саме. Держава може мати всі необхідні атрибути, однак утворені управлінські структури будуть діяти безрезультатно. Україна просувається шляхом зміцнення державності, але низка політичних, економічних і соціальних проблем залишаються невирішеними з причини недосконалості системи управління. Незалежній Україні потрібні сильна державна влада та результативна і ефективна система державного управління.

Становлення результативного та ефективного управління можливе за умови врахування особливостей початку XXI століття, що характеризується глобальною інтеграцією економічних і політичних відносин. Сучасна концепція розвитку визнає свободи доступу до ресурсів, насамперед інформаційних, і економічної діяльності, розширення соціальних прав і можливостей, політичного самовиразу громадян. її реалізація передбачає єдину сукупність вимог до інститутів держави: відкритість правової та фінансової систем; прозорість механізму державного регулювання; чесний уряд; професійно підготовлений та кваліфікований персонал державної служби з високим рівнем соціального статусу державних службовців; непримиренність лідерів до корупції; захист історичного, культурного надбання як основного джерела самопізнання та гідності народу.

Невід'ємною складовою сучасного розвитку держави є формування та запровадження основних засад громадянського суспільства, сила якого виявляється у характері діяльності місцевого самоврядування, засобів масової інформації, профспілок, політичних партій та інших неурядових структур.

Високим вимогам мають відповідати й ті, хто керує. Інтелектуальна еліта держави має жити інтересами народу та бути незалежною від влади. В іншому випадку її вплив на владу буде неможливим.

Засвоєння засад державного управління є обов'язковою складовою освіти населення України, що є однією з основних складових Комплексної програми підготовки державних службовців, затвердженої Указом Президента України від 9 листопада 2000 р. № 1212.

Парадигмою освіти широких верств населення, професійного навчання державних службовців є розгляд держави, дер-


14
                                                                              Передмова

жавного управління, державної служби як позитивних цінностей та вищого досягнення розвитку демократичної, соціальної, правової держави, громадянського суспільства.

Популяризація серед широких верств населення досягнень у державному будівництві, державному управлінні, державній службі сприятиме підвищенню авторитету держави, державних інституцій, зміцненню престижу державної служби.

З цією метою управлінська підготовка має бути поширена в навчальних закладах середньої, вищої та післядиплом-ної освіти, задіяно комплекс заходів щодо пошуку талановитої молоді для подальшого професійного навчання та залучення її до державної служби.

Залучення талановитої молоді до державного управління має бути прозорим, постійним, гарантованим державою для відібраних за конкурсом студентів, випускників вищих навчальних закладів, молодих учених і фахівців. Саме такий підхід є запорукою підготовки нової високоосвіченої генерації державних службовців.

Набуття вмінь застосовувати теоретичні та практичні знання з державного управління є невід'ємною складовою підготовки фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня магістр за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління». Саме тому в структурі освітньо-професійної програми дисципліна «Державне управління» посідає провідне місце. її теоретичні положення орієнтовані на формування, запровадження та аналіз результативності й ефективності цільових, функціональних і організаційних структур системи державного управління.

Державне управління — наукова дисципліна, що вивчає формування, організацію, функціонування, оцінку результативності та ефективності державного управління економічними та соціальними процесами в суспільстві. Цільова спрямованість державного управління зумовлює вивчення та аналіз політичних процесів формування і юридичного визнання мети розвитку суспільства та похідних від них цілей діяльності держави.

Предметом державного управління є форми і методи впливу на виробничу, соціальну та духовну сфери життєдіяль-


Передмова                                                                                               
15

ності людей, пов'язаних між собою спільними політичною та економічною системами.

Державне управління як наукова дисципліна спирається на певні закономірності, принципи, правила, що складають відповідні засади методології державного управління, методів управління, прийомів, способів вирішення управлінських завдань.

Об'єктивні закони суспільного розвитку не залежать від осмислення та волі людей, діють незалежно від того, сформульовані вони наукою чи ні. Закони виявляються в одних умовах стихійно, а в інших через наперед організовану діяльність. Тобто діяльність визначається не тільки закономірностями, а й суб'єктивним фактором свідомістю особи, що зумовлює можливість впливу на поведінку останньої через систему державного управління. Держава має на це право, оскільки вона здатна повніше пізнати механізми суспільного розвитку та діє відповідно до положень і вимог конституції держави.

Основними методами пізнання в науковій дисципліні «Державне управління» є методи системного аналізу, математичні та статистичні. Складовими методологічної бази є об'єктивність та історизм, ціннісний та структурно-системний підходи, поєднання підходів критичного і раціонального, конструктивного, порівняльно-ретроспективного, історичного і логічного тощо.

Важливе місце у дослідженні посідає системний підхід, який передбачає комплексний розгляд феномену, що аналізується. Системний підхід в українській науці почав застосовуватися ще в 60-х роках XX століття і набув розвитку вже сьогодні. Методологія системного дослідження і побудова реальних об'єктів базуються на використанні теоретичних конструкцій, що називаються моделями систем. Теорія систем у її сучасному розумінні означає багаторівневу понятійну систему, що включає різноманітні моделі систем, яким надається різна форма, — від описової до формальної. Важливим методологічним аспектом теорії систем є поняття цілеспрямованої системи. На базі поняття моделі цілеспрямованої системи будується низка інших моделей, а саме моделі систем, що самоорганізуються.


16                                                                                               
Передмова

Для дослідження проблем державного управління визначальним елементом загальнометодичних основ виступають засоби системного аналізу, тому що система державної служби, власне, і є цілеспрямованою системою, що працює на досягнення певних економічних, соціальних, політичних та інших цілей. Користуючись прийнятою в теорії класифікацією систем, державне управління можна віднести до реальних, відкритих, динамічних, складних, великих цілеспрямованих систем. Складність системи державного управління пояснюється наявністю великої кількості елементів, які, з одного боку, перебувають у взаємозв'язку, утворюючи єдину цілісну структуру, а з другого — мають неоднорідну природу, специфічні властивості, що дає право розглядати їх як самостійні структури. Цілісність системи розглядається з урахуванням того, що зміни в одному з елементів або в одній із підсистем приводять до змін в інших. Розвиток таких систем передусім пов'язується зі структурними змінами в системі і зовнішньому середовищі. Велика кількість складних та неоднорідних за своєю природою елементів системи державного управління, а також безліч зв'язків, що виникають між ними, роблять структуру державного управління складною, такою, що погано піддається формалізації.

Системні методи дослідження як складова системного підходу є «... сукупністю наукових методів і практичних прийомів розв'язання різноманітних проблем, що виникають у цілеспрямованій діяльності»1.

Важливою рисою системних методів є комплексність проблем, які вирішуються у межах системного аналізу, «під системним аналізом розуміється в даний час методологія розв'язання великих комплексних проблем у сфері управління»2.

Комплексність дослідження передбачає: по-перше, всебічне вивчення одного об'єкта, багатьох його якостей, сукупності взаємопов'язаних питань; по-друге, визначення одного об'єкта або навіть однієї його властивості за допомогою різних

1 Голубков ЕЛ. Системный анализ. Системные исследования. — М.: Наука, 1977. — С. 122.

Блауберг Й.В., Юдин З.Т. Становление и сущность системы анализа. — М.: Наука, 1973. —С. 232.


Передмова                                                                                               
17

методів; по-третє, визначення одного і того ж питання з позицій різних наук, тобто з позицій міждисциплінарного підходу.

Синтезувати знання стосовно одного і того ж об'єкта, набуті з різних дисциплін, а тим більше на основі розрізнених знань створити концепцію, що дає всебічну характеристику (явища) об'єкта, надзвичайно важко, система як ціле не є звичайною сукупністю частин.

Використовуючи системний підхід до дослідження проблем державного управління, необхідно обов'язково створювати спеціальний понятійний апарат, щоб забезпечити перехід від загальних методологічних принципів до конкретних проблем відповідної галузі знань. У свою чергу, системне дослідження суспільства не можливе без застосування синергетичних підходів, які в останні роки XX ст. сприяли кардинальному перегляду поширених уявлень про соціально-політичні процеси. Синергетичне бачення виходить з нелінійності, багатофакторності процесів, що відбуваються в суспільстві, принципової нестабільності будь-яких соціальних систем.

Головною метою навчального посібника є формування усвідомлення у читачів, що тільки цілеорієнтовані організація, структура та функціонування системи державного управління можуть сприяти та забезпечити економічний і соціальний розвиток України. Активізація державного впливу на виробничу, соціальну та духовну сфери, поєднані спільними економічною та політичною системами, може забезпечити мобілізацію природних, матеріальних й інтелектуальних ресурсів, здатну прискорити трансформаційні суспільні процеси.

Важливою складовою в системі підготовки державних службовців є вивчення сучасних досягнень у науковій галузі ♦Державне управління». Економічна та адміністративна реформи в Україні, що здійснюються в напрямі побудови демократичної правової соціальної держави та громадянського суспільства, докорінно змінюють характер, принципи, процеси та технології державного управління, його функціональну та організаційну структуру, передбачають практичне запровадження положень мене;

южень менеджменту ^дош^іЩйіррі'атза

.   л                            НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

Т1699 І..   к$?$іїЬ*   І


18                                                                                               
Передмова

цію органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Суттєво змінюються вимоги до освітнього професійного та кваліфікаційного рівня державних службовців.

В умовах становлення ринкової економіки, формування в Україні громадянського суспільства державні службовці мають опанувати системні знання з основ теорії державного управління, освоїти сучасні його методи та нові технології управлінської діяльності, давати об'єктивну оцінку комплексові проблем державного управління, відслідковувати основні тенденції реформування та розвитку, оволодіти способами забезпечення системності, результативності та ефективності управлінських процесів, навчитись надавати державні управлінські послуги на високому професійному рівні.

Вища школа України, зокрема вищі навчальні заклади, що здійснюють підготовку магістрів за спеціальностями «Державна служба» освітньої галузі «Державне управління» та «Адміністративний менеджмент», інших спеціальностей, орієнтованих на професійну діяльність в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, територіальні центри підвищення кваліфікації державних службовців потребують сучасного навчально-методичного забезпечення навчального процесу. Більшість же літературних зарубіжних та вітчизняних видань мають монографічний характер, розраховані на працівників вищого ешелону державного управління або віддзеркалюють особливості державного управління в країнах (стосовно перекладних видань), які вони представляють.

Запропонований читачеві навчальний посібник «Державне управління» зорієнтований на освітньо-професійну програму підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба» , узагальнену структуру діяльності державних службовців, нормативно-правові акти, що визначають рамкові умови підготовки та професійну діяльність державних службовців.

При формуванні структури та змісту навчального посібника враховувались:

місце дисципліни «Державне управління» у структурі освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю «Державна служба», зокрема: наявність певних вихідних даних для її освоєння (знань про основні функції,


Передмова                                                                                               
19

політику держави у громадянському суспільстві, нормативно-законодавчу базу, які формуються через вивчення політології, права, економіки); методичне навантаження, яке має забезпечити ця дисципліна завдяки вивченню дисциплін ♦Державна служба», «Організація діяльності державних службовців» та ін., що формують професійний рівень працівників державної служби;

•  професійно-кваліфікаційні характеристики посад державних службовців та узагальнені функції державних службовців, підготовку до реалізації яких необхідно забезпечити у процесі навчання, тобто потребу формування чітко струк-турованої системи вмінь і знань у результаті вивчення дисципліни;

•  основні напрями реформування системи державного управління.

У навчальному посібнику зроблено спробу пов'язати систему теоретичної підготовки з набуттям певних практичних навичок з державного управління. У зв'язку з цим обрано структуру посібника, яка включає: стислий виклад основних положень з державного управління, сформованих у трьох основних розділах «Основи теорії державного управління», «Система органів державної влади України», «Основи внутрішньої організації та менеджменту органів державної влади»; запитання та завдання для самоконтролю; набір управлінських ситуацій; практикум з менеджменту органу державної влади.

Для полегшення сприйняття навчального матеріалу, розвитку загального уявлення слухачів про об'єкт вивчення в окремих випадках застосовується попередній підхід для роз'яснення процесів та явищ у державному управлінні, використовується ілюстративне підкріплення основних положень. У навчальному посібнику використано багато нових термінів, вміщено короткий термінологічний словник.

У фундамент навчального посібника покладено основні управлінські положення теорії державного управління, викладені в книгах В.Б. Авер'янова, Г.В. Атаманчука, Б. Гурне, Н.Р. Нижник, Г. Райта, О.Ю. Оболенського, М.Х. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури та інших авторів, а також результати власних досліджень та висновків авторів.


20                                                                                               
Передмова

На думку авторів, матеріал, викладений у книзі, надасть державним службовцям не тільки знання, а й уміння їх застосовувати, а також конкретні важелі управлінського впливу та ефективні технології управлінської діяльності.

Передмова та короткий термінологічний словник написані спільно доктором економічних наук, професором А.Ф. Мельник та доктором економічних наук, професором О.Ю. Обо-ленським; частини 1, 2 разом з формами самоконтролю до цих розділів спільно А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенським, кандидатом економічних наук А.Ю. Васіною; частина 3 з відповідним практикумом спільно А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенським та кандидатом економічних наук, доцентом Л.Ю. Гордієнко. Технічне оформлення рукопису виконав P.P. Августин.

З огляду на зміну зовнішнього середовища державного управлінського впливу, проведення адміністративної реформи, деякі положення, викладені в навчальному посібнику зазнають змін. У зв'язку з цим автори залишають за собою право на перевидання книги з необхідними корективами.


21

Частина 1

ОСНОВИ ТЕОРІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Розділ 1.1

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СИСТЕМНЕ СУСПІЛЬНЕ ЯВИЩЕ

1.1.1. Управління як суспільне явище

Потреба узгодження дій з метою одержання людиною бажаного результату діяльності зумовила появу управління. У цьому контексті управління — це цілеспрямований вплив, необхідний для узгодженої спільної діяльності людей. Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Розвиток суспільства, окремих його сфер не можливий без встановлення і реалізації певного набору законів, правил, норм, алгоритму його поведінки в цілому і його складових зокрема. Процес впливу на соціум є предметом вивчення науки управління.

Філософська наука трактує управління як функцію організованих систем, що забезпечує збереження їх структури, підтримання режиму діяльності, реалізацію їх програм, досягнення їх мети. Управління притаманне лише складним соціальним і несоціальним динамічним системам, іманентним атрибутом яких є самоуправління, тобто здатність до впорядкування системи, приведення її у від-


22________________________________________________
Розділ 1,1

повідність до об'єктивної закономірності, що діє в даному середовищі, до оптимізації функціонування системи.

Управління здійснюється в системах, в яких існує мережа причинно-наслідкових залежностей, здатних у межах даної основної якості переходити з одного стану в інший. Цей процес забезпечує стабілізацію і розвиток системи, збереження її якісної визначеності, підтримання динамічної взаємодії з середовищем. Оскільки такі системи функціонують в умовах безперервних змін внутрішнього і зовнішнього середовища, завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільніше і більш оперативно реагувати на ці зміни, що забезпечується своєчасною перебудовою функціональної та організаційної структур системи відповідно до притаманних їй закономірностей і тенденцій.

У науковій літературі здобуло визнання трактування управління як поняття, що характеризує впорядкування взаємодії певної множини елементів або складових природи, суспільства, самої людини. Тобто управління — це структура й функції з упорядкування, збереження і цілеспрямованого розвитку системи. Це унормовуючий процес, що підтримує систему в наперед заданому якісному й кількісному стані або переводить її в новий,

Наука розглядає суспільство як цілісну, складну, динамічну самокеровану систему, розвиток якої підпорядкований об'єктивно діючим законам. Як складна система суспільство, у свою чергу, складається із підсистем різного роду (класи і нації, професійні, вікові та інші соціальні групи і прошарки, трудові колективи, громадські організації тощо) і розвивається під впливом механізмів соціальної регуляції. Соціальна регуляція полягає в тому, що кожна підсистема перебуває в полі впорядковуючих, організуючих впливів, стихійних і свідомих, з боку суспільства в цілому (його державних та інших інститутів, атмосфери суспільного життя) і впливів власних механізмів саморегуляції. Виступаючи об'єктом регулювання для суспільства в цілому, кожна підсистема є формуванням, що саморегулюється, в межах якого об'єкт і суб'єкт регулювання або збігаються, або розділені. В останньому випадку діють інституціоналізовані або неформальні


Державне управління
системне суспільне явище                               23

органи управління підсистемою, наприклад орган управління громадської організації.

Управління зазвичай здійснюється в системах «людина техніка», «людина технологія», «людина природа», «людина техніка (технологія) природа» та ін., але відбувається це саме тому, що в них первинною, «керуючою» складовою виступає людина, та й створені вони з метою обслуговування інтересів саме людини. Будь-яка система, будь-яке явище і речовина природи набувають для людини сенс тільки в разі співвідношення їх з потребами, інтересами і цілями життєдіяльності людини. Тому управління починається тоді, коли в яких-небудь взаємозв'язках, відносинах, явищах, процесах наявні свідомий початок, інтерес і знання, цілі й воля, енергія і дії людини. Отже, управління як суспільне явище це свідома діяльність, свідоме регулювання (впорядкування) суспільних відносин.

Управління знаходиться я низці явищ «другої» (штучної) природи, які виникли і розвинулись протягом всієї історії людської цивілізації. Воно утворене людьми з метою свідомої саморегуляції їх життєдіяльності й залежить від стану суспільства, його закономірностей і форм, ідеалів і цінностей, від рівня розвитку й організації людського потенціалу.

Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його мета полягає в організації спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпеченні координації і взаємодії між ними, а його суть — у здійсненні керуючого впливу на певні об'єкти. У кожний певний історичний момент управління відтворюється відповідним суспільством, існує для нього, за рівнем його розвитку характеризується та вдосконалюється. У глибоких і активних взаємозв'язках зі всією системою організації і функціонування суспільства, у підтримці її динаміки, раціональності, ефективності й віддзеркалюється «секрет» управління. Тому управління виступає однією з найскладніших, найвідповідальніших сфер практичної інтелектуальної діяльності людей. Це сфера, від стану якої в основному залежать добробут суспільства, доля кожної людини.


24                                                                                                 Розділ 1.1

У науковій літературі категорія управління розглядається в різних аспектах, відповідно в його поняття вкладається різний зміст. Але найбільш адекватно суть управління визначається через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — момент впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей. Управління має місце тоді, коли деякий суб'єкт на щось впливає, щось змінює, перетворює, переводить з одного стану в інший, чомусь надає новий напрямок руху або розвитку, тому якщо немає дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної мети, то немає й управління.

Відправними засадами в управлінні виступають цілі, інтереси, знання, думки, прагнення і сподівання людини. Для того, щоб стати реальністю, управлінський вплив обов'язково має містити в собі цілеспрямування, тобто телеологічний момент, а також організаційний момент — спрямовувати і практично забезпечувати взаємодію людей.

Водночас, надаючи будь-якому суспільному процесу певні цілі, організовуючи в ньому взаємодію людей, управління покликане, в рамках цих цілей і організації, конкретно регулювати поведінку і діяльність кожного з учасників певного керованого процесу. Тому можна стверджувати, що специфіка управлінського впливу полягає в його цілеспрямовуючих, організуючих і регулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

Відповідно, управління є цілеспрямовуючим, організуючим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогою спеціально створених структур (держави, громадських об'єднань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).

Управління як суспільне явище, що відпрацьоване і пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це зумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Визначальним є і те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.


Державне управління
системне суспільне явище                            25

1.1.2. Категорія «держава»

Розглядаючи сутність суспільного управління, неможливо обминути такий суспільний інститут, таку категорію як «держава».

Це той інститут, що супроводжує людство протягом майже усієї його історії та відіграє якнайважливішу роль у забезпеченні життєдіяльності людини і суспільства. Саме тому доцільно розглянути те типове, що характеризує державу та її управлінську взаємодію із суспільством.

1. Держава розглядається як юридичний взаємозв'язок людей, які живуть на певній території. Вона належить усім її громадянам, а не тим, хто в той або інший момент очолює її органи влади. Тим самим держава не ототожнюється з державною владою і її апаратом. Владу можна відчужувати і протиставляти людям, але це не можна зробити з державою.

У демократичних правових державах народ вважається джерелом і носієм державності та володіє правом на зміну будь-якої влади і її конкретних осіб. Збереження і зміцнення держави є щонайпершою умовою забезпечення вільної і раціональної життєдіяльності відповідного співтовариства людей. І навпаки, її ослаблення і руйнування є втратою або обмеженням свободи та раціональності.

2. Держава є формою суспільства, за допомогою якої воно стає впорядкованим, сталим, і, як наслідок, розвивається.

Цим зумовлюється, що держава має спиратися на всі форми власності та обслуговувати всі соціальні прошарки населення. Тобто приватна власність не може бути єдиною формою власності в державі, а надання державних послуг не може бути елітарним.

Значення держави полягає в тому, що вона за допомогою (в тому числі) юридичних засобів надає рівні права, свободи та можливості для своїх громадян. Тим самим держава за напрямами своєї діяльності надає соціальні послуги всьому суспільству.

3. Держава має керуватися правовими нормами сама та запроваджувати принципи справедливості, гуманізму, правди і порядку.


26                                                                                                
Розділ 1.1

Особливого значення набуває чіткий поділ влади по горизонталі та вертикалі, за якого ніхто б не міг узурпувати владу, що належить всім громадянам спільно, а не комусь окремо. У цьому аспекті призначення держави полягає в тому, щоб забезпечити правове регулювання суспільних процесів і необхідний людям режим законності.

4.  Держава становить собою механізм віддзеркалення та забезпечення спільних для всіх, інтегрованих потреб, інтересів і цілей життєдіяльності людей, які мають єдине громадянство. У зв'язку з цим держава виступає механізмом збереження та розвитку цілісності, організованості й упорядкованості суспільства.

З урахуванням останнього доцільно зазначити відмінність, специфіку і взаємодоповнення понять «демократія» і «лібералізм». Лібералізм співвідноситься з індивідами, окремими людьми, з їх персональною самореалізацією і здійснюється в рамках громадянського суспільства. А відповідно, творча реалізація ідей і практики лібералізму не можлива без і поза сильною демократичною державою.

5.  Більшість країн, що вступили або вступають на шлях інформаційного розвитку суспільства, стикаються з проблемами, що вирішуються за наявності високого рівня розвитку державного управління.

Сучасні проблеми глобалізації та інші чинники планетарної життєдіяльності людини вимагають застосування системної методології пізнання і практики, забезпечення цілісності та узгодженості інтеграційних процесів у суспільстві. Можна умовно виокремити два рівні регуляції суспільних процесів, а саме: приватний — праця на рівні умов громадянського суспільства, де, власне кажучи, і відбувається самореалізація індивідуума (підприємництво, вільний обмін результатами діяльності); публічний (державно-правовий), за допомогою якого підтримуються цілісність і гармонійність суспільства, а також взаємовигідна міждержавна кооперація. Важливо не тільки сприяти, а й забезпечувати їх взаємодію в інтересах як суспільства загалом, так і окремої людини.

6.  Держава через власні механізми та апарат забезпечує здійснення своїх конституційно визначених завдань і функцій.


Державне управління
системне суспільне явище                            27

7. Держава виступає як система представлення спільноти людей на світовій арені у взаємовідносинах з іншими країнами та народами.

Разом з тим типове виявляється в умовах і чинниках, які у кожної країни своєрідні, а часом і унікальні. У різних країнах ця унікальність має різну частку і визначає різні співвідношення між типовим і унікальним. Але в будь-яких випадках серед об'єктивних основ управління не можна не враховувати географічне середовище, ґрунтово-кліматичні умови, геополітичне положення, систему комунікацій, природно суспільні форми життєдіяльності народів, що склалися, історико-культурну спадщину, а в структурі суб'єктивного чинника — стан і організацію продуктивних сил, соціальну структуру суспільства, національний склад населення, менталітет людей, їх традиції і звичаї, освіту й інформованість, підготовленість лідерів управлінського персоналу та багато іншого.

Загалом, процес суспільного управління знаходиться у структурі розумової і практичної діяльності людей. Це найскладніша інтелектуальна робота, що вимагає поєднання знань, таланту і досвіду. В управлінському рішенні, зокрема загальнодержавного значення, має бути представлений синтез історичного і сучасного, теоретичного знання та практичного досвіду, перспективного і кон'юнктурного, загального й одиничного, спільного й особливого, інтересів влади і громадянина тощо.

Часто-густо при цьому забувають, що наукові підходи та обґрунтування щодо прогнозування розвитку підмінюються інтуїтивним баченням, здійсненням чиєїсь підказки, використанням минулих стереотипів, натхненням тощо. Цим зумовлюються значні змістові прогалини в програмних документах, неефективність їх запровадження тощо.

Тому реалізація типового й унікального в суспільному управлінні можлива лише за умов глибокого знання суспільства, його об'єктивних закономірностей, потреб, демократичних процедур і методів вироблення та реалізації управлінських рішень, залучення до управлінських процесів кращих інтелектуальних сил суспільства, постійного вдосконалення структурних проявів управління, суспільної оцінки ефективності результатів управління і, головне, реальної відповідаль-


28                                                                                                
Розділ 1.1

ності органів державної влади і їх посадових осіб перед громадянами. Тільки добробут народу може свідчити про те, що органи управління, їх персонал здатні до реальних дій, які забезпечують задоволення потреб суспільства і людини.

1.1.3. Сутність, зміст та специфіка державного управління

Розвиток суспільства відбувається під впливом соціального управління.

Соціальне управління це цілеспрямований вплив на суспільство для його впорядкування, збереження, удосконалення та розвитку. Воно складається з двох типів: саморегулювання суспільства і державного управління.

Враховуючи природу і субстанційну специфіку суб'єктів управління, розмежовують державне управління (суб'єкт управлінського впливу держава), суспільне управління (суб'єкт управлінського впливу суспільство та його структури), менеджмент (суб'єкт управлінського діяння підприємець, власник)1. Серед усіх видів управління визначальна роль належить державному управлінню.

Як зазначає В.Б. Авер'янов2, у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Таку ж думку висловлює Г. Райт3. Державне управління можуть трактувати з точки зору суті, реального змісту діяльності або форм, яких воно набирає і в яких існує. Враховуючи поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, ці автори визначають державне управління шляхом відмежування законодавчої, виконавчої та судової діяльності держави, наголошуючи тим самим на змісті державного управління.

1 Атаманчук Г£. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. — С. 34.

Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер'янова. К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с

3 Райт Г. Державне управління: Пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленко, С Соколик. К.: Основи, 1994. — 191 с


Державне управління
системне суспільне явище                            29

Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В.В. Цветков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління1.

1. Державне управління це передусім соціальне, політичне явище.

2. Державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади.

3.  Державне управління це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза ним вона не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Г.В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні «момент впливу на образ мислення, поведінку та діяльність людей»2.

Більш продуктивним є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямків визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах досягнення поставленої мети, забезпечення її (системи) оптимального функціонування та розвитку.

Цією дефініцією визначається головне призначення державного управління — забезпечення функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети (або наперед визначеної сукупності цілей).

Для державного управління об'єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на

1 Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук, керів. В.В. Цветков. — К.: Оріяни, 1998. — 364 с.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид. лит., 1997. — 400 с.


ЗО
______________________________________________________Розділ 1.1

здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління1.

Державне управління пов'язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави2.

Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокла-дання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси ціле-покладання та ціледосягнення відповідно законодавчою і виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов'язані з забезпеченням і створенням майбутнього для народу і держави.

Цілі та функції як держави, так і державного управління випливають з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних вчених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально»3. У цій же праці Ж. Ведель вказує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.

Управлінський характер і правова природа функцій держави зумовлюють набуття державним управлінням таких специфічних ознак4:

у процесі його здійснення формуються та реалізуються цілі, завдання, функції, інтереси держави та її суб'єктів, конституційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;

1 Политологический словарь: В 2 ч. Ч. 1. — М.: Луч, 1994. — С. 208.

2 Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.Б. Авер'янова. К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с; Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. — К.: НАН Украины, Ин-т государства и права, 1995. — 207 с; Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук, керів. В.В. Цветков. — К.: Оріяни, 1998. — 364 с.

3 Ведель Ж. Административное право Франции: Пер. с фр. — М.: Прогресс, 1973. — 512 с.

*Старилов ЮМ. Служебное право. — М.: БЕК, 1996. — 698 с.


Державне управління
системне суспільне явище                                31

функції управління виконуються спеціальними суб'єктами, які формуються переважно державою, діють за дорученням держави, наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру та функціонують у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

більшість варіантів управлінських зв'язків опосередковуються нормативними актами.

Таким чином, державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий у цілездійсненні. Умовно можна вести мову про політичне державне управління та адміністративне державне управління.

Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки:

державне управління це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;

державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездій-снення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти;

• державне управління — це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;

• цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;

•  цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;


32                                                                                                
Розділ 1.1

органи державної влади як суб'єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями;

виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень;

державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави (рис. 1.1).

Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії «державне управління»: державне управління цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Державне управління містить об'єктивні та суб'єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об'єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб'єктивні (наявність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб'єктом управління. Суб'єктивне за змістом державне управління об'єктивно детерміноване тими умовами й факторами, в межах яких воно функціонує.

Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення.

Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов'язаних суспільних явищ, опосередкованим дер-


ржавне управління
системне суспільне явище                             33

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

Державне управління це соціальне політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову

Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти

Державне управління — це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави

Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави

Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави

Органи державної влади, як суб'єкти державного управління, діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями

Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій

Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави

Рис. 1.1. Головні ознаки державного управління


34                                                                                                 
Розділ 1.1

жавою як суб'єктом управління: потреби інтереси цілі рішення дії результати.

Треба пам'ятати, що, незважаючи на зміни в понятійному апараті різних наук, предметом дослідження яких є управління, термін «державне управління» не втратив і не втратить, напевно, ніколи (принаймні, поки існує сама держава) свого найважливішого значення у практиці функціонування держави. Водночас із розвитком нових економічних, політичних і соціальних відносин можуть змінюватися форми й методи управління, може посилюватися важливість одних функцій управління та ослаблюватися значення інших, а отже, може змінюватися також характер функціонування державної служби. Так, зміцнення ринкових відносин, процеси приватизації, акціонування, розвиток приватної власності, місцевого самоврядування потребують регулювання з боку держави, що є об'єктивною потребою.

Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно:

а) у своєму здійсненні спирається на владу організаційну силу суспільства, здатну до примусу;

б)  поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінському впливові його найважливіші явища, процеси і взаємозв'язки;

в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як механізм держави, державний апарат, державну службу і публічні прояви суспільства.

Система державного управління за своєю структурою охоплює такі складові: суб'єкти управління (управляючу систему) взаємодію та взаємосприяння (управлінську діяльність/процес) суспільну систему (об'єкти управління), тобто сфери і галузі суспільного життя.

У цій системі суб'єкт управління (держава) визначає державно-владний характер і переважно правову форму взаємодії (управлінської діяльності), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі й зворотні зв'язки між суб'єктами і об'єктами управління. Тому державне управління має віддзеркалювати запити та потреби суспільства. Саме на ідеології побудови підконтрольної на-


Державне управління
системне суспільне явище                            35

родові, прозорої системи державного управління, зорієнтованої на якісне й ефективне надання населенню державних послуг, спрямована адміністративна реформа, яка запроваджується в зарубіжних країнах та в Україні.

Основними специфічними рисами державного управління, які дають змогу краще зрозуміти його зміст та розкрити сутність, є такі:

по-перше, державне управління завжди є певною організуючою діяльністю, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;

по-друге, необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб'єкта управління, тобто органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями зі здійснення державного управління;

по-третє, тип відносин, які виникають між суб'єктом та об'єктами державного управління, є завжди державно-владним, причому державно-владними повноваженнями наділено завжди одну сторону суб'єкта управління, а на долю об'єктів управління залишається виконання наказів, розпоряджень та інших нормативних документів, що надходять від суб'єкта;

по-четверте, організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;

по-п'яте, державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність1;

по-шосте, жоден орган державної влади не визначає самостійно основні цілі свого існування і діяльності. Ці цілі встановлюються для органу «зовні», зазвичай правовими приписами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може «відмовитись» від досягнення поставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності й за відповідних обставин може відмовитись від її досягнення;

1 Гладун 3. Поняття і зміст державного управління: адміністративно-правовий аналіз. Л., 1996. — С. 7.


36                                                                                                 
Розділ 1.1

по-сьоме, специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застосування державного примусу;

по-восьме, державному управлінню притаманна організаційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеціальних проблем;

по-дев'яте, «продукція» органу державної влади має особливий характер, що зумовлює складність визначення продуктивності та ефективності його роботи. Так, важко визначити цінність такого «виробництва», як підготовка статті, відповіді на звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектору прибуток є основним мірилом успіху, то орган державної влади за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичерпного мірила чи стандарту, за яким можна судити про результати його діяльності;

по-десяте, державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті для зовнішнього впливу.

Держава, виступаючи суб'єктом управління та особливою інституцією суспільства, об'єктивно покликана виражати цілі та інтереси життєдіяльності всієї спільноти людей, інтегровані потреби. На кожному етапі розвитку суспільства держава має відшукувати ту «золоту середину», яка б, з одного боку, забезпечувала права і свободи людини, давала простір її активності й творчості, а з іншого — впроваджувала б у суспільство певні організаційні засади, впорядковувала б діяльність індивідуумів. Через механізм держави формується і закріплюється загальна воля, яка надає державним установленням обов'язковий характер.

Держава через свої органи приймає закони та інші нормативні акти і забезпечує їх втілення в життя всіма доступними їй методами. Можна зазначити, що державі належить легітимна монополія на законотворчість і примус при її реалізації1.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.:   Юрид. лит., 1997. —С. 41.


Державне управління
системне суспільне явище                              37

Сутність держави розкривається і реалізується через взаємодію із суспільством, у тому, що і як вона робить з упорядкування та вдосконалення приватної і суспільної життєдіяльності людей.

Можна виділити декілька суспільних функцій держави, які притаманні їй на сучасному етапі і на реалізацію яких спрямована система державного управління:

•  політична (забезпечення цілісності того суспільства, формою якого вона виступає);

соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина);

•  економічна (створення організаційно-правових умов ефективної економічної діяльності суспільства);

екологічна (створення нормативно-правових умов захисту та безпеки довкілля);

зовнішня (зміцнення співробітництва з іншими державами, сприяння розвитку міждержавних структур).

1.1.4. Принципи державного управління

Принципи державного управління це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, на яких ґрунтуються його організація та здійснення і які можуть бути сформульовані в певні правила. При цьому, принципи не повинні сприймати як постулати. На кожному етапі розвитку суспільства і держави постає потреба виокремлення та визначення принципів державного управління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності, відносини і взаємозв'язки пізнано й описано через принципи. Практичне значення і дія принципів державного управління не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленням до них людей.

Процес установлення і обґрунтування принципів державного управління має відповідати таким вимогам:

а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;


38                                                                                                 
Розділ 1.1

б) характеризувати стійкі закономірності, відносини і взаємозв'язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно закономірності, відносини і взаємозв'язки, притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто які мають загальний характер;

г)  відображати специфіку державного управління, його відмінності від інших видів управління.

Велика кількість принципів державного управління вимагає окреслення підходів до їх систематизації. Так, Г.В. Атаман-чук виділив низку підстав для систематизації принципів державного управління1:

1)  загальні закономірності, відносини і процеси, притаманні всій системі державного управління та які забезпечують міцність залежностей держави і суспільства;

2)  аналіз і наукова характеристика закономірностей таких груп елементів державного управління, як цілі, функції, структура, процес;

3)  аналіз закономірностей реалізації управлінських елементів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, галузевих, функціональних тощо) державного управління і, особливо, в різних аспектах спеціалізації державно-управлінської діяльності.

Відповідно до зазначених підстав систематизації розрізняють три групи принципів державного управління: загаль-носистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних принципів належать: принцип об'єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності; поєднання централізації і децентралізації.

Принцип об'єктивності державного управління є відправним і зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.

Він виражає залежність системи державного управління від:

1 Атаманчук ГМ. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. — С. 191.


Державне управління
системне суспільне явище                             39

суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;

характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, перш за все тих його компонентів, що виступають як керовані об'єкти;

наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управління;

внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.

Принцип демократизму відтворює народовладдя в державному управлінні й передбачає встановлення глибоких і постійних взаємозалежностей між суспільством і державою як передумови формування демократичної системи управління, яка б базувалась на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян.

Принцип правової впорядкованості державного управління об'єктивно зумовлює необхідність головним чином законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління. Доповнюється цей принцип принципом законності державного управління, який передбачає встановлення чіткого в розумінні й послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виконання законів і нормативно-правових актів.

Принцип поділу влади в державному управлінні служить створенню демократичної, правової організації державної влади. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та закріплення загальної волі (відповідно, потреб, інтересів і цілей) у законах, виконання законів та безпосереднього управління, контролю за законами і розв'язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Серед загальносистемних принципів слід виділити принцип публічності державного управління, який передбачає: доступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль за дотриманням у процесах державного управлін-


40                                                                                                
Розділ 1.1

ня конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Принцип поєднання централізації і децентралізації

означає, що державне управління має бути побудоване на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Надцентралі-зація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а перегини децентралізації призводять до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики.

У групі структурних принципів виділяють: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні принципи.

Структурно-цільові принципи включають: узгодженість цілей державного управління між собою; взаємодоповню-ваність цілей, коли одна ціль сприяє іншій і підсилює ЇЇ; підлеглість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним); послідовність у досягненні всієї сукупності цілей державного управління.

До структурно-функціональних принципів належать: диференціація і фіксування функцій шляхом видання правових норм; сумісність функцій у межах компетентності одного органу, декількох органів, підсистеми і в цілому організаційної структури державного управління; концентрація, що зумовлює надання одному органу сукупності управлінських функцій і відповідних ресурсів для забезпечення потужної управлінської дії на керовані об'єкти; комбінування, що спрямовується на те, щоб певна сукупність управлінських функцій, які виходять з різних керуючих компонентів, у власній організації не допускала дублювання; достатня різноманітність, яка вимагає, щоб управлінські функції за кількістю та якістю відповідали розмаїтим управлінським потребам; відповідність управлінських дій реальним потребам керованих об'єктів.

До структурно-організаційних принципів належать: єдність системи державної влади; територіально-галузевий, який зумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування; різноманіт-


Державне управління
системне суспільне явище                            41

ності організаційних зв'язків органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління; поєднання колегіальності й одноосібності в окремих органах влади та місцевого самоврядування; лінійно-функціо-нальний принцип, який розкриває зміст і обсяг підлеглості та управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.

До структурно-процесуальних, які організують державно-управлінську діяльність і широко застосовуються, належать принципи: відповідності елементів (методів, форм і стадій) управлінської діяльності органів державного управління їх функціям і організації; конкретизації управлінської діяльності й особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності.

Третю велику групу групу спеціалізованих принципів державного управління утворюють: принципи державної служби; принципи роботи з персоналом управління; принципи інформаційного забезпечення державного управління; принципи діяльності органу виконавчої влади; принципи прийняття управлінських рішень.

Дуже важливо, щоб ці спеціалізовані принципи не суперечили загальносистемним та структурним принципам і сприяли цілісності державного управління.

Критерієм ефективності використання принципів державного управління є перш за все досягнення системності державного управління, а за її допомогою гармонійності та комплексності суспільного життя в цілому та його окремих сфер.

1.1.5. Основні теорії та школи управління

Формування теорії управління як галузі науки, визначення відправних теоретичних засад його розвитку на сучасному етапі, передбачає вивчення теоретичних підходів, що сформувалися протягом тривалого періоду і знайшли підтвердження в рамках загальносистемних, теоретико-інформаційних, кібернетичних, економічних, правових, соціологічних досліджень.


42                                                                                                 
Розділ 1.1

Необхідність вивчення фундаментальних взаємопов'язаних понять, принципів, законів, аксіом, тверджень, що виступають елементами окремих теорій управління, зумовлена потребою забезпечення зв'язку теорії і практики управління через вироблення принципів практичної діяльності, методик вирішення проблем, моделювання ситуації, які б сприяли створенню ефективного інструментарію управлінської діяльності.

Державне управління стоїть перед дилемою у своїх спробах створити всеохоплюючу теорію державного управління, яка б синтезувала раціональні підходи раніше сформованих теорій і сприяла підвищенню його ефективності.

М. Мескон виділяє чотири основні підходи в розвитку теорії та практики управління1: школи в управлінні; про-цесний підхід; системний підхід; ситуаційний підхід.

Треба зазначити, що перший напрям, який названий школою в управлінні, містить низку підходів, характерних для різних шкіл, а саме:

підхід з погляду наукового управління школа наукового управління (1885—1920);

адміністративний підхід класична або адміністративна школа в управлінні (1920—1950);

підхід з погляду людських відносин школа людських відносин (1930—1950);

•  підхід з погляду поведінки біхевіористична школа (1950 — донині);

•  підхід з погляду кількісних методів школа науки управління, або кількісний підхід (1950 — кінець 1960);

підхід з погляду «чутливої» responsive») адміністрації, поліцентризму, «плоских» структур.

Школа наукового управління (Ф.У. Тейлор, Ф. Гілберт, Л. Гілберт, Г. Гантт) забезпечила використання наукового ' аналізу для визначення найкращих способів досягнення необхідних результатів, ввела поняття хронометражу у виконання роботи, аналіз операцій, що виконуються, враховувала людський фактор, акцентувала увагу на важливості підбору

Мескон MJC., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело ЛТД, 1995. — 704 с.


Державне управління
системне суспільне явище                              43

кадрів. Наукове управління також визнавало необхідність відокремлення управлінських функцій від фактичної виробничої діяльності.

Теорія управління бере свій початок з індустріальної революції та принципів ліберальної економіки, поширюючи свій вплив аж до наших днів у більш-менш модифікованій формі.

Засновником американської науки управління прийнято вважати Фредеріка Тейлора. У межах цієї теорії Тейлор (1856—1915) може бути визнаним засновником руху, відомого під назвою «наукова організація праці». Довівши важливість застосування на практиці методів наукової організації праці, Тейлор сформулював обов'язки адміністрації і вперше показав, що саме вона має брати на себе всю ініціативу щодо планування, організації праці, навчання персоналу аж до підбору знарядь праці на кожному робочому місці. А всі працівники повинні строго виконувати закріплені за ними завдання. Обгрунтування необхідності управління працею, заміни грубо практичних методів виробництва строго науковими, стимулювання працівників з метою формування у них зацікавленості у високих результатах праці — найбільш характерні новації школи наукового управління Ф. Тейлора.

Поряд з цим теорії Тейлора були притаманні суттєві недоліки, що викликало значну її критику. Основна помилка Тейлора полягала в тому, що у своїх роздумах при формулюванні узагальнень він виходив із неіснуючої в природі так званої економічної людини, тобто людини, єдиною метою діяльності якої є прагнення до одержання максимальної матеріальної вигоди від своєї праці. При цьому не враховувалися психологічні моменти та індивідуальні елементи у формуванні ставлення людини до своєї праці, а звідси і до продуктивності праці, ігнорувались блага самого працюючого. Помилки теорії Тейлора — ігнорування блага осіб, які виконують роботу, і моментів особистого характеру — намагався подолати в теорії організації праці інший основоположник цієї науки, американський інженер Г. Емерсон. Його заслугою є посилення уваги до теоретичного боку дослідження проблеми організації праці і поглиблення досліджень у напрямку розмежування процесу організації на простіші складові, що дало можливість більш глибоко аналізувати процес


44                                                                                                Розділ 1.1

управління. За допомогою такого аналізу Емерсону вдалося сформулювати принципи правильної організації управлінської праці у знаменитих, так званих дванадцяти принципах продуктивної праці Емерсона: наявність зрозумілої мети; здоровий глузд в організації; кваліфікована рада; дисципліна; чесна поведінка; швидка і систематична перевірка результатів; порядок роботи; існування норм і зразків; відповідні умови роботи; розроблені методи діяльності; точний інструктаж роботи; система заохочення.

Обидві концепції досліджень у галузі організації праці — концепція Тейлора і концепція Емерсона — стосуються питань управління приватним підприємством.

Першим, хто звернув увагу на можливість і необхідність застосування досягнень нової науки в діяльності органів державного управління, був француз Анрі Файоль. Припускаючи, що основні принципи теорії управління однакові як для управління великим підприємством, так і для державного управління, він зробив спробу визначити принципи й основи правильної організації діяльності адміністративного апарату. Вихідним пунктом для досліджень Файоля стало сформульоване ним положення про те, що соціальні явища, подібно до фізичних, підпорядковані природним законам незалежно від нашої волі. Прагнучи сформулювати ці закони глибше, ніж його попередники, він розділив процес управління на первинні складові елементи і розробив шляхи ефективного формування цих елементів. Файоль вважав, що процес управління складається з таких складових: передбачення, організації, видання розпоряджень, координації, контролю. Ніхто до Файоля не показав так переконливо, що функція управління не є простою, що це функція, яка включає цілий ряд простіших елементів.

У результаті своїх досліджень А. Файоль сформулював принципи правильного функціонування органів управління. Він виклав їх у 14 пунктах: розподіл роботи; авторитет керівництва; внутрішня дисципліна; єдність керівництва; єдність видання розпоряджень; підпорядкування індивідуальних інтересів більш загальним інтересам; винагорода; централізація; внутрішня ієрархія; порядок; рівність прав і обов'язків; стабільність персоналу; вимога виявлення ініціативи адміністративним персоналом; єднання персоналу.


Державне управління
системне суспільне явище                             45

Формулювання цих принципів управління є основним внеском класичної теорії, який показав, що таке негативне явище, як свавілля в управлінні, можна ліквідувати формальними процедурами. Недоліком адміністративного підходу Файоля була спроба підняти ефективність організації поза людиною, за рахунок виконання адміністративних процедур з управління формальною стороною організації.

Отже, можна зробити висновок, що класична теорія, прагнучи виробити універсальні принципи управління і визнаючи значення людського фактора, проте, не ставила своєю метою вирішення завдань ефективної мотивації праці.

Метою класичної школи (А. Файоль, Л. Урвік, Дж.Д. Муні, А.К. Рейлі, Ал.П. Слоун) було забезпечення ефективності роботи всієї організації, визначення універсальних принципів управління. Останні стосувалися двох основних аспектів: розробки раціональної системи управління на базі основних функцій бізнесу; побудови структури організації та управління працівниками. її здобутком можна вважати запропоноване описання функцій управління та систематизований підхід до управління всією організацією. Необхідно наголосити, що система управління має забезпечити реалізацію основних функцій бізнесу, тобто отримання прибутку від діяльності.

З погляду управління державою «класична» школа сконцентрувала свої зусилля на вивченні організаційних структур, їх ієрархії, взаємодії інформаційних потоків, статусу службовців різних рівнів, нормативного врегулювання всіх аспектів діяльності органу управління.

Теорія бюрократії. Світове визнання здобула теорія «ідеальної бюрократії, або бюрократичної організації» М. Вебера (1864—1924), яка багато в чому подібна до класичної теорії. На думку М. Вебера, можна побудувати суспільство і забезпечити його ідеальне функціонування за допомогою спеціальних управлінських організацій — бюро із суворою ієрархічною підлеглістю, які розглядаються як форма влади демократичного управління й умовою ефективного функціонування яких є дотримання таких принципів: чіткий поділ праці на основі функціональної спеціалізації і відповідальності між співпідпорядкованими «бюро»; наявність чіткої


46                                                                                                 Розділ 1.1

ієрархії влади; система правил, що визначають поведінку кожного члена організації; система процедур, що визначають порядок дії у всіх ситуаціях, які трапляються у процесі функціонування організації; інтегрування особистих якос- ■ тей у взаємовідносинах між співробітниками організації; відбір і просування по службі працівників з урахуванням їх кваліфікації; дотримання «соціальної» дистанції між керівниками і виконавцями.

У теорії термін «бюрократія» використовується як синонім слів «управління», «адміністрування», означаючи раціонально організовану систему управління, в якій справи вирішуються компетентними службовцями на належному професійному рівні й у повній відповідності до законів та інших правил.

М. Вебер розглядав бюрократію як професіоналізм у сфері менеджменту, що виключає дилетантизм і який, на його думку, передбачає заміну «харизматичного» лідера, що характеризується перш за все яскравими індивідуальними рисами, на бюрократичного лідера, який володіє певними адміністративними навичками. Незаперечні переваги бюрократизму порівняно з іншими методами автор вбачав у високій точності виконання робіт, суворій дисципліні, стабільності персоналу та відповідальності.

І все-таки запропонована Вебером теорія на практиці не забезпечувала оптимальності у розв'язанні проблем і підвищенні ефективності управління. Більше того, дотримання вимоги діяти в суворій відповідності до написаних правил часом давало протилежні результати, породжуючи формалізм або низьку ефективність діяльності апарату управління.

На адресу бюрократичної системи управління практично з моменту її зародження обрушилась критика, об'єктом якої стали «нелюдяність» бюрократії, її байдужість до потреб працівника. Сучасна критика висуває як аргумент той факт, що адміністративні структури, які функціонують на основі бюрократичної системи управління, неповороткі й позбавлені гнучкості. При цьому випускається з поля зору, що в основу бюрократичної системи покладено методи наукової організації праці, гнучкі за своєю сутністю, але спрямовані тільки на підвищення продуктивності організаційно-технічних за-


Державне управління
системне суспільне явище                              47

собів, а другий бік продуктивності ефективна система управління персоналом (індивідуальна складова продуктивності) не береться до уваги.

Всі перекоси адміністративного підходу до управління саме і зумовлені низьким рівнем індивідуальної складової продуктивності. Створення ефективної системи управління персоналом, орієнтованої на забезпечення максимально високого рівня індивідуальної продуктивності праці на кожному робочому місці в ієрархічній структурі організації, переводить все управління на якісно новий рівень, на якому немає місця надмірній бюрократії.

Школа людських відносив (М.П. Фоллет, Е. Мейо, А. Мас-лоу) пропонувала використовувати прийоми регулювання відносин між працівниками не тільки економічного плану, а й різні мотивації та потреби, що можуть бути задоволені частково або опосередковано фінансовими засобами. Основний акцент було спрямовано на організацію як людську систему, на соціологічні та соціально-психологічні аспекти поведінки її співробітників.

Теорія людських відносин (так називається цей важливий етап у розвитку науки управління в період з 1930 по 1950 р.) народилася з необхідності обмежити надмірність, до якої призвела дегуманізація праці на початку XX століття. Теорія розглядала людський фактор як основний елемент ефективності управління.

Англійський вчений Мері Паркер Фоллет визначила управління як «забезпечення виконання робіт за допомогою інших осіб» і, крім удосконалення технологічних процесів, зробила акцент саме на ролі особистості в ефективному виробництві. Вона одна з перших висунула ідею участі працівників в управлінні, оскільки саме вони реалізують одержані накази і повинні відчувати себе безпосередніми учасниками впровадження управлінського рішення, розвивати в собі почуття не тільки індивідуальної, а й колективної відповідальності. Фоллет довела важливість створення атмосфери істинної спільності інтересів працівників і керівників, що, на її думку, може забезпечити максимальний внесок всіх працівників у досягнення загальних, колективних цілей.


48________________________________________________
Розділ 1.1

З появою теорії людських відносин з'явилася зацікавленість у таких нових аспектах управління, як мотивація, лідерство, комунікація або динаміка групи. Особливий інтерес до мотивації як відправного поняття теорії людських відносин зумовлений тим, що вона задовольняє дві обставини: по-перше, забезпечення індивідуальних потреб, а по-друге, досягнення організаційних цілей. Поряд із цим прихильники теорії «людських відносин» стверджували, що економічні інтереси людей є далеко не єдиними спонукальними мотивами, що людину можна успішно спонукати до праці через задоволення її соціальних і психологічних потреб.

Значний внесок у дослідження мотивації зробив Дуглас Мак-Грегор. Він був найвпливовішим теоретиком, який висловив на основі теорії мотивації Маслоу комплекс припущень щодо людської поведінки і назвав його теорією У. Згідно з цією теорією особи не є пасивними від природи, не мають вони і природної опірності змінам, хоча можуть до цього вдатись у результаті життєвого досвіду. Обов'язком управління є організувати умови розвитку здатності кожної особистості брати відповідальність на себе, спрямовуючи зусилля на цілі управління. Модель Мак-Грегора не передбачає, проте, управління без лідерства або без контролю. Вона наближається до моделі контролю цілей.

У рамках теорії людських відносин набули розвитку й інші теорії мотивації. Вони можуть бути представлені двома групами: теорії вдоволення; процесуальні теорії.

До теорій вдоволення належать: теорія ієрархії потреб Маслоу, теорія ЖВЗ Алдерфера, Герцбергова теорія двох чинників, теорія трьох потреб. Теорії вдоволення зосереджуються на визначенні людських потреб, щоб прогнозувати мотиви праці. Вважається, що в разі забезпечення цих потреб люди матимуть більше стимулів.

Найперші мотиваційні теорії розробив психолог Абрагам Маслоу в 1940-х роках. Маслоу розвинув теорію ієрархії потреб, що стосувалася людських мотивів. Згідно з Маслоу люди мають необмежену кількість потреб і бажань, які прагнуть задовольнити, але останні розшаровані у певній послідовності чи ієрархії. За ієрархією потреби йдуть у такому


Державне управління
системне суспільне явище                              49

порядку: фізіологічні потреби; потреби безпеки; потреби товариськості чи кохання; потреби поваги; потреби самореа-лізації. Згідно з цією теорією вдоволення потреб мусить відбуватися за висхідною, відповідно до ієрархії. Якщо нижчий рівень потреби не вдоволено, то індивід має спуститися, щоб вдовольнити її. А. Маслоу підкреслював, що не слід перебільшувати значення грошей у стимулюванні працівників. Він визначав, що до обов'язків керівника має входити створення відповідного клімату, за якого працюючі можуть найкращим чином виявити свої здібності.

Однак теорія ієрархічних потреб Маслоу, попри її інтуїтивну прийнятність, не завжди підтверджувалася в ході досліджень. Так, проведені дослідження встановили певну тенденцію, сутність якої полягає в тому, що в міру просування індивіда вгору зростає значення потреб вищого ґатунку. Інші дослідження свідчать, що потреби змінюються відповідно до стадії, на якій перебуває кар'єра особи, складності організації і навіть географічного місцезнаходження. Немає переконливих підстав вважати, що вдоволення потреби на одному рівні зменшуватиме її значення, збільшуючи вагу наступної вищої потреби.

Теорія ЖВЗ Алдерфера. Найвідомішу модифікацію теорії Маслоу запропонував Клейтон Алдерфер, і називалася вона теорією ЖВЗ.

Вона базується на трьох рівнях потреб: життєвих (фізіологічні потреби та потреби безпеки), потреби взаємин (потреба в міжособистісних стосунках), потреби зростання (потреби самореалізації та поваги).

Кожна потреба може задовольнятися незалежно від інших. Ця теорія більше відповідає нашому знанню про індивідуальні відмінності між людьми. Представники різних культур класифікують потреби по-різному, наприклад: іспанці та японці ставлять соціальні потреби вище своїх фізіологічних запитів. Це підтверджує теорію ЖВЗ1.

Герцбергова теорія двох чинників. Фредерік Герцберг розвинув теорію, яка ґрунтується на дослідженні причин вдоволення і невдоволення працівників на роботі. Його дослі-

1 Райт Г. Державне управління. К.: Основи, 1994. — С. 171.


50________________________________________________
Розділ 1.1

дження виявило відмінності в тому, що спонукає індивідів працювати ефективно. Спираючись на ці відмінності, він розбив дані чинники на два типи: мотиваційні й гігієнічні. Мотиваційні чинники стосуються змісту роботи, а саме: самовідданої праці, можливості творчого та службового зростання, досягнення, визнання і схвалення результатів. Вони можуть породжувати як позитивні, так і негативні почуття. Гігієнічні чинники пов'язані з середовищем чи контекстом роботи. Ці чинники викликають в індивіда невдоволення, їм бракує мотиваційної спрямованості, але їхня відсутність чи незадоволення унеможливлює побудову будь-якої мотивації. Прикладами гігієнічних чинників є платня, безпека, умови роботи, міжособистісні відносини з керівниками, колегами і підлеглими, ступінь безпосереднього контролю за роботою.

Ця теорія показує, що мотивація є двоступеневим процесом. Керівники повинні спершу розглядати чинники, які зумовлюють невдоволення, тобто гігієнічні, а потім зосередитись на мотиваційних чинниках. Недоліком теорії Герц-берга є те, що вона лише пояснює причини вдоволення роботою і тільки принагідно торкається теорії мотивації; їй бракує визначення міри загального вдоволення роботою, за якого люди вважають свою роботу прийнятною, навіть якщо є певне обмеження.

Теорія трьох потреб. Ця теорія, розроблена Девідом Мак-Клеландом, розрізняє такі три людські потреби.

1. Досягнення: бажання робити що-небудь краще чи ефективніше, вирішувати проблеми чи справлятися зі складними завданнями.

2. Приєднання: бажання налагодити і підтримувати дружні стосунки з іншими.

3.  Влада: бажання контролювати інших і впливати на їхню поведінку чи брати на себе відповідальність.

Переваги такого поділу потреб полягають у тому, що він може забезпечити основу для добору людей на певні посади.

Теорії вдоволення покладаються на розвиток певного плану задоволення людських потреб. Вони говорять нам про людські мотиви, але нічого не повідомляють про те, як люди доходять їх усвідомлення. Відповіді на це питання спробували дати процесуальні теорії.


Державне управління
системне суспільне явище                                51

Процесуальні теорії. Процесуальні теорії мають на меті з'ясувати, як люди мислять, щоб вдовольнити свої потреби, і прагнуть показати, як слід впливати на поведінку індивіда, щоб вона стала більш мотивованою для виконання службових обов'язків.

Так, теорія справедливості розглядає відчуття людей щодо ставлення до них на робочому місці порівняно з іншими. Вона містить у собі поняття чесності й справедливості щодо тих, хто заслуговує й одержує винагороди за свої зусилля. Люди порівнюють свою працю і заробітки з працею і заробітками інших. Відтак вони визначають, справедливе чи несправедливе було до них ставлення. Спираючись на це порівняння, вони змінюють свій виконавчий рівень, чи — якщо це не породжує відчуття справедливості — місце роботи, коли є така можливість. Винагороди у формі заробітної плати, службового стану та інших символів суспільного становища дуже важливі, коли йдеться про порівняння з позицій справедливості. Отже, керівник мусить зважати на позитивний або негативний вплив, який вони можуть мати.

Інша процесуальна теорія, що користується широким визнанням, називається теорією сподівання. В основі теорії сподівання лежить ідея, що люди діятимуть певним чином, бо вони сподіваються на важливу для них винагороду. Ключем до теорії сподівання, таким чином, є розуміння цілей індивіда і зв'язку між зусиллям і виконанням, виконанням і винагородами і нарешті, — між винагородами і досягненням індивідуальної праці.

Практична користь цієї теорії для адміністрації полягає у визнанні того, що праця чи показники діяльності індивідів залежать від певних сподівань на винагороду. Відтак керівник повинен визнати ці сподівання і забезпечити індивіду результати, що привели б до зв'язку зусилля і показників. Процесуальні теорії прагнуть показати керівникам, як слід поєднувати результати праці індивідуума й винагороди1.

Біхевіористична теорія (К. Арджіріс, Р. Лайкерт, Д. Мак-Грегор, Ф. Герцберг) зосередила свою увагу на різних аспектах соціальної взаємодії, мотивації, організаційної структу-

1 Райт Г. Державне управління. К.: Основи, 1994. — С 186.


52________________________________________________
Розділ 1.1

ри, комунікації в колективі, характеру влади та авторитету, гармонізації міжособистісних відносин не лише між керівниками та підлеглими, а й усередині колективу.

Наука управління або кількісний підхід безпосередньо пов'язані з використанням таких напрямів науки, як дослідження операцій та моделювання. Ключовою ознакою науки управління є заміна словесних розмірковувань і описового аналізу моделями, символами та кількісними показниками параметрів моделі.

Альтернативний підхід до управління почали формувати в 70-ті роки Д. Вальдо, В. Остром та інші американські автори. Вони піддали фундаментальній критиці принципи ієрархічної побудови організаційних структур. З'явилися концепції «чутливої» («responsive») системи управління, полі-центризму, «плоских» структур тощо. Відхід від ієрархічних структур, перехід до функціонального управління спрямовані на децентралізацію управління, наближення його до людини та задоволення її потреб.

У такому ж напрямі сформовано в 1993—1995 pp. рекомендації Комісії віце-президента США А. Гора з її гаслом «створити уряд, який коштуватиме менше, а працюватиме краще»1.

На відміну від різних шкіл в управлінні процесний підхід, вперше запропонований прибічниками школи адміністративного управління, розглядає управління як процес, як діяльність, тобто як здійснення певної серії взаємопов'язаних послідовних дій, що становлять собою управлінські функції. При цьому реалізація кожної управлінської функції є також певним процесом. Процес управління, на думку авторів процесного підходу, є сумою всіх функцій. Як ми побачимо далі, процес управління становить собою інтеграцію всіх функцій, оскільки з'являються інтегративні якості процесу управління, що не є просто сумою.

На сучасному етапі розвитку управління як процесу, що має інтегративні якості, виокремлюють такі його функції:

Businesslike Government // National Performance Review. — 1997. — October; Creating a Government that Works Better and Costs Less // Accompanyning Report of the National Performance Review, Office of the Vice President, Washington, DC. September. — 1993. — P. 27.


Державне управління
системне суспільне явище                              53

планування, організації, розпорядництва (командування), мотивації, керівництва, координації, контролю, комунікації, дослідження, оцінювання, прийняття рішень, добору персоналу, представництва та ведення переговорів.

Недоліком підходів різних шкіл управління є те, що вони зосереджували увагу на якомусь окремому елементі, а не розглядали ефективність управління як результат досягнення певної цілі або певного комплексу цілей, що залежить від багатьох різних факторів і є, як буде показано далі, системоутворюючим фактором для системи.

Системний підхід дає змогу аналізувати проблему чи синтезувати необхідний об'єкт, спрямований на досягнення певної мети, у єдності всіх його складових, що безперервно взаємодіють як між собою, так і з зовнішним середовищем. Він розглядає організацію як відкриту систему, що складається з певної кількості взаємопов'язаних підсистем. Системний підхід має методологічну цінність для процесів аналізу і син^ тезу.

Найбільш широке трактування методології системного підходу належить професору Людвігу фон Верталанфі, який ще в 1937 р. висунув ідею «загальної теорії систем». За Берталанфі система — це сукупність взаємодіючих компонентів, які мають інтегральні властивості, не притаманні кожному з цих елементів окремо. Особливостями будь-якої системи є: цілісність, структурність, ієрархічність та ін.

Перевага застосування системного підходу полягає в тому, що він дає змогу розглядати державне управління в єдності його складових, які нерозривно пов'язані з зовнішнім середовищем1. Теорія цього підходу визначає, що система складається з численних взаємопов'язаних підсистем і є відкритою, взаємодіє із зовнішнім середовищем як у цілому, так і своїми підсистемами. Свого логічного завершення вона набула з визначенням системоформуючого чинника мети або цілей функціонування системи, що об'єднує всі складові в єдине ціле та робить систему саме системою. Під системою необхідно розуміти тільки ту сукупність вибірково

Оболенський О. Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо організації та функціонування. — Хмельницький: Поділля, 1999. — 294 с


54                                                                                                
Розділ 1.1

залучених компонентів, у яких взаємодія та взаємовідносини набувають характеру взаємосприяння елементів, спрямованого на отримання визначеного корисного результату

(мети або цілей функціонування системи)1. Основними ознаками системи є:

наявність мети або цілей системи та корисного результату;

 ієрархічність декомпозованих цілей та функцій, структури елементів системи, в тому числі їх повноважень;

цілісність системи, що зумовлюється взаємодією та взає-мосприянням дій ієрархічно побудованої структури її елементів системи відповідно до декомпозованих цілей та функцій системи;

наявність різних типів необхідних комунікацій між елементами системи та зовнішнім оточенням;

•  наявність інтегративної якості (або якостей), що відрізняються від властивостей та якостей елементів, які утворюють систему;

здатність до саморозвитку та самоорганізації для досягнення мети або запрограмованих цілей системи;

наявність керуючого центру (органу управління), що забезпечує функціонування системи, відає та має необхідні ресурси для досягнення мети або цілей системи.

Наведені ознаки системи дають змогу конкретизувати функції категорії «система» у системних дослідженнях при вирішенні завдань синтезу2.

1.  Запропоноване визначення категорії «система» вимагає чіткого визначення корисного результату, мети або цілей функціонування системи. При цьому зазначені категорії повинні мати діагностований характер, тобто досягнення мети або цілей вимірюється певними наперед визначеними критеріями.

2. Досягнення запрограмованої мети або цілей здійснюється шляхом їх декомпозиції на відповідні підцілі, які у свою

Оболенський О. Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо організації та функціонування, Хмельницький: Поділля, 1999. — 294 с

Там само.


Державна управління
системне суспільне явище                               55

чергу формують сукупність функцій, що спрямовані на досягнення чи сприяють досягненню підцілей.

3. Мета або цілі системи, а також сукупності підцілей та функцій визначають створення нових або залучення й перетворення наявних організаційних утворень елементів.

4.  Структура цілей, підцілей та функцій визначає структуру елементів системи та їх взаємовідносини.

5. Взаємовідносини елементів повинні мати характер взаємодії та взаємосприяння, що забезпечує досягнення корисного результату, мети або цілей системи.

6.  Взаємодія та взаємосприяння елементів щодо досягнення запрограмованої мети або цілей визначають типи та характер зв'язків між ними.

Для управління інтерес становлять соціальні системи, яким властиві невизначеність випадкових відхилень, розподілів, розгалужень. Звідси передбачити траєкторію розвитку соціальної системи можна лише імовірнісно.

Ситуаційний підхід, як подальший розвиток системного підходу, має надати можливість прямо використовувати досягнення науки в конкретних ситуаціях і умовах. Його центральним моментом є ситуація, тобто конкретний комплекс обставин, що впливають на об'єкт дослідження в певний час.

Ситуаційний підхід використовує значною мірою конкретні фахові знання для вирішення конкретних проблем. Водночас ситуаційний підхід, використовуючи методологічні засади системного підходу, робить спробу пов'язати конкретні фахові прийоми та методи з певними конкретними ситуаціями для досягнення цілей найбільш ефективним шляхом.

Звернення до системного підходу при вирішенні дуже складних проблем викликане потребою в загальній методологічній орієнтації, певних вихідних настановах та прагненням використати готовий методологічний апарат. У цій ситуації важливо виявити можливості використання системного підходу для синтезу систем державного управління та державної служби.

Залежно від предмета, концепцій, принципів державного управління в зарубіжних країнах сформувались певні школи державного управління.

Європейська школа. Підхід до визначення галузі державного управління та його змісту в ній дуже точний. В евро-


56                                                                                                
Розділ 1.1

пейських країнах державне управління ґрунтується на традиціях статутного права, яке вводить його у площину юридичної науки і практики. Державне управління в європейському підході — це під галузь права.

Особливістю, що виражає сутність європейської школи, є орієнтація на законодавство та погляди французьких і німецьких науковців та практиків. У Франції одним із перших, хто вжив термін «державне управління» був Александр Франсуа Вів'єн, праця якого «Нариси про адміністрацію» вийшла в 1845 р. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичлену-вавши її з останнього, що стало новим підходом на той час. За німецького підходу завдання і функції державного управління також випливають із правових норм. Ці норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої функції. Класик німецького адміністративного права Отто Майєр у своїх працях обґрунтував теорію правової держави (тобто держави, в якій править закон), яка визнає ідею верховенства права і в якій належним чином впорядковано адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Американська школа. Дещо інакший американський підхід до державного управління. В американському сприйнятті воно є комплексною сферою відносин, яка складається з багатьох галузей знань (економіки, організації, кібернетики, психології, соціології), сфокусованих на процесах і функціях управління.

Американська концепція державного управління, що виросла з теорії і практики промислового і фінансового менеджменту, на відміну від європейської моделі, спирається не стільки на законодавчу базу, скільки на раціональність і доцільність прийняття тих чи інших управлінських рішень. В американському підході державне управління перебуває ближче до господарських методів управління, ніж до правових чи конституційних засад. Воно спрямовується на розвиток рисокоформалізованого комплексу правил чи принципів для керування діями з тим, щоб отримати украй структуро-вану й засновану на правилах систему, де правила знатимуть і розумітимуть ті, хто працює в уряді чи прагне заручитися його підтримкою.


Державне управління
системне суспільне явище                              57

Як приклад американського розуміння державного управління можна навести два такі визначення. «Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів»1.

Інше, більш широке визначення, трактує державне управління як таке2:

♦ 1. Спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2. Охоплює всі три гілки влади законодавчу, виконавчу і судову, а також їхній взаємозв'язок.

3.  Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.

4.  Істотно різниться від приватного управління.

5.  Тісно пов'язане з численними приватними групами і окремими індивідами у забезпеченні громадських послуг».

Отже, державне управління явище універсальне і притаманне всім без винятку країнам. Однак його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значною мірою різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід народу певної країни, рівень його економічного і суспільно-політичного розвитку, національні традиції, ментальність та багато інших факторів.

1.1.6. Політична система, державне управління та регулювання на трансформаційному етапі розвитку держави

Багато десятиліть найкращі уми людства зайняті теоретичними та практичними пошуками такого стану суспільства, коли відносини держави і людини були б взаємодоповнюючими началами суспільного життя. Такими вони можуть стати тільки в разі, якщо їх зусилля будуть спрямовані на взаємодію та взаємосприяння. Тобто, коли системоутворю-

Райт Г. Державне управління. К.: Основи, 1994. — С. 10. 2 Там само. С. 10.


58________________________________________________
Розділ 1.1

ючим фактором ціллю, метою політичної системи суспільства буде реалізація принципів громадянського суспільства, а сама політична система будуватиметься на принципах демократичної, правової держави та реалізовуватиме їх.

Ідея громадянського суспільства, зокрема, полягає у відмові держави від регламентації та управління (регулювання) всією сукупністю соціальних зв'язків, від тотальної відповідальності за рішення будь-якої соціальної проблеми. Держава зобов'язана сприяти створенню комплексу правових та інших нормативних умов, реалізація яких у життєво значущі цінності — справа самої людини. Тим самим особа зі споживача наданих державою послуг перетворюється в активний елемент суспільного життя, який визначає свої загальнолюдські потреби, сприяє створенню відповідних умов їх досягнення та реалізує їх.

Ідея громадянського суспільства на перше місце у сутності держави ставить співвідношення загальнолюдського та класового.

Доцільно розглянути це питання в системно-історичному аспекті системного підходу.

З набуттям Україною незалежності марксистське розуміння держави, що виникло півтора століття тому і яке більше сімдесяти років сприймалось радянським суспільством як єдино правильне та незмінне, з урахуванням історичного досвіду і сучасного рівня наукових знань потребує критичного переосмислення та уточнення.

«Політична влада у власному значенні слова, писали К. Маркс і Ф. Енгельс, це організоване насильство одного класу для пригноблення іншого»1. «Держава, стверджував Ф. Енгельс, не що інше, як машина для пригноблення одного класу іншим»2.

Наведені та інші подібні положення, що визначають сутність марксистського розуміння держави в суспільстві з антагоністичними класами, починаючи з другої половини 40-х років XIX ст. і до Жовтневої революції та початку

1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. — Т. 4. — М.: Госполитиздат, 1962. — С 447.

2  Маркс С 200—201.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. — Т. 22. — М.: Госполитиздат, 1962. —


Державне управління
системне суспільне явище                              59

побудови соціалізму мали прогресивну роль у поясненні походження, сутності, функціонування і розвитку держави.

Марксистський підхід орієнтував на пріоритет примусового, насильницького боку держави, на загострення класових суперечностей і боротьбу всередині окремих країн та на міжнародній арені. Тому зрозуміло, що у зв'язку з докорінними змінами, які відбулись у світі після Другої світової війни, трактування держави виключно з класових позицій вступило в суперечність з ходом розвитку держав не тільки в капіталістичних країнах Заходу, а й у Радянському Союзі.

Важливо зазначити, що марксистський підхід до трактування держави відхиляв інші вчення про державу в західноєвропейській соціал-демократії і сучасних буржуазних теоріях. Для них характерний розгляд держави як інституту соціального компромісу і досягнення загального блага.

Будь-яка держава поряд із вирішенням виключно класових завдань виконує і функції загальнолюдського призначення, без яких не може існувати жодне суспільство. До таких функцій належить насамперед забезпечення суспільних потреб: організація охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, захисту навколишнього середовища, організація функціонування транспорту і зв'язку, боротьба з епідеміями, злочинністю, заходи щодо запобігання війні та забезпечення миру тощо.

Поєднуючи в собі, таким чином, і класове, і загальнолюдське, держава виступає водночас і як організація політичної влади суспільства, і як його єдиний офіційний представник. Згідно з цим вона покликана забезпечити виконання як загальних справ, що випливають із природи будь-якого суспільства, так і специфічних класових завдань.

Розкриваючи співвідношення загальносоціальних і класових засад держави в сучасних умовах, пріоритет надається загальнолюдським цінностям. Така гуманістична тенденція особливо наочно виявляється в останні десятиліття в розвинених державах Європи і Америки.

Держава, що є переважно засобом соціального компромісу, відповідає рівневі розвитку демократії, яка характеризується ідеологічним плюралізмом, гласністю, багатопартійністю, вільними виборами, поділом влади, верховенством закону,


60                                                                                                
Розділ 1.1

охороною прав і свобод особистості, наявністю високоавторитетного і незалежного суду тощо.

Найбільш високим ступенем в усій багатовіковій історії розвитку держави є правова держава, межі влади якої, а також формування повноважень, функціонування суворо засновані на праві, головне призначення якого визнання, дотримання і захист прав та свобод людини і громадянина. У такій державі з розвиненими громадянськими інститутами система державного управління, механізм держави, державний апарат і державна служба перебувають під суспільним контролем, вони досить прозорі та чутливі до потреб громадян і суспільства, відкрито взаємодіють з різними групами тиску — лобі. Тому синтез сучасної системи державного управління та її складових державного механізму, державного апарату та державної служби має відбуватися паралельно з формуванням громадянського суспільства.

Будь-яка держава функціонує в певному соціальному оточенні, залежить від рівня розвитку економіки та культури суспільства, його структури, психології та матеріальних і духовних цінностей громадян, їх менталітету, історичної пам'яті поколінь тощо. У свою чергу держава потужно впливає на них, певним чином підсилюючи вагомість цих важелів для розвитку політичної системи.

Із розвитком багатопартійності, політичного плюралізму в ході еволюції політичних знань поряд із поглибленням розуміння сутності, структури та механізму політичної влади накопичувалося багато відомостей про феномени, що стосуються політичного, державного життя, впливають і залежать від нього, але не є державно-правовими. їх коло надто широке: це політичні цінності та традиції, політичні партії та рухи, способи досягнення політичних цілей, правові та політичні орієнтири особи, громадянина та населення тощо. При цьому для позначення всього комплексу даних феноменів поняття «політика» є досить невизначеним, а категорія «держава» вузька і не охоплює всієї багатогранності цих суспільних життєвих реалій.

А. Боднар визначає поняття «політика» як мистецтво управління державою, тобто відповідний спосіб здійснення мети держави як на її території, так і зовні; організації су-


Державне управління
системне суспільне явище                                61

спільства, яке перебуває під певною владою, насамперед державною. Тобто політика пов'язана з формуванням влади та її інститутів, але в її основу закладаються індивідуальні, групові та суспільні інтереси. Виразниками цих інтересів постають політичні партії, громадські об'єднання, рухи тощо. Разом з державно-владними інституціями вони утворюють політичну систему суспільства, до визначення якої розрізняють два підходи: соціологічний та правовий1.

За соціологічним підходом політична система динамічний механізм, що перетворює імпульси, які йдуть від оточення і від самих політичних структур, у політичні рішення, що формують політичну поведінку та інші громадські позиції2.

Згідно з правовим підходом політична система це сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють владу, управляють суспільством, регулюють відносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільність суспільства та відповідний порядок у ньому3.

Особливого значення для системного розуміння політичного життя, формулювання самого поняття «політична система» мали роботи американського політолога Девіда Істо-на4. Він бачив зміст політичної системи у врахуванні взаємодії із зовнішнім середовищем, сутність системного аналізу політичного життя у визначенні способів підтримання рівноваги із середовищем, а призначення політичної системи у нівелюванні соціальних розбіжностей, подоланні політичних конфліктів і суперечностей. Таке тлумачення призначення політичної системи наближене до ідей політичного та соціального партнерства.

Категорія політична система вносить у політичний аналіз принцип багатофакторної залежності, багатоканального впли-

Боднар А.Д. Основы политологии (Наука о политике).  — К.: УкрНИИНТИ, 1991. — 144 с.

2 Основы политической науки: Учеб. пособие для высш. учеб. завед. — М.: Дело ЛТД, 1995. — 436 с.

3  Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку / Редкол.: Ф.М. Рудич (голова) та ін. К.: Парламентське вид-во, 1998. — 352 с

4 Easton D. Systems Analysis of Political Life. N.Y., 1957. — P. 18—19; 153.


62________________________________________________
Розділ 1.1

ву, який свідчить, що поряд з економічними факторами, а в певних умовах і на противагу їм, політичні події та інститути зумовлюються культурним середовищем, традиціями, природними особливостями, історичним досвідом, структурою духовних цінностей у суспільстві тощо.

Системний підхід до аналізу державно-правових явищ базується на визнанні багатоманітності функцій політичної системи. У центрі уявлення про політичну систему поняття цілі, тобто визначення цінностей суспільства, що адекватно мають поширюватися на цінності держави.

Щодо сукупної суспільної системи політична система суспільства функціонує в органічній взаємодії з іншими системами: економічною, соціальною, правовою, духовною тощо та взаємно проникає в них. На неї також впливає зовнішньополітичне середовище.

Політична система формує відповідну систему державного управління. В Україні становлення нової моделі державного управління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правової держави.

Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини, визначення й реалізація основ державної політики, державних програм у сферах державного, економічного, екологічного, соціально-культурного, національного розвитку; забезпечення режиму законності, бюджет, фінанси, податки; охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров'я, освіти, соціального захисту все це, в основному й переважно, державна діяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюються органами державної влади України.

Водночас із розвитком ринкових відносин відбуваються зміни й у самому характері державного управління. Зокрема в галузі економіки ця діяльність передбачає певний обмежений вплив на суб'єкти господарювання з метою регулювання процесів та відносин в інтересах держави. Поряд з цим з'являються нові функції у сфері державного регулювання: системоутворюючі (роздержавлення, приватизація, формування ринкової інфраструктури); системоутверджуючі (сприяння структурній трансформації на макро- і мікрорів-


Державне управління
системне суспільне явище                            63

нях, супровід фази постприватизації, управління корпоративними правами, зміцнення самоорганізації економіки, соціальне пом'якшення структурних перетворень, підтримка підприємництва, сприяння структурній трансформації на ме-зорівні, зокрема адаптації структури виробничо-господарських комплексів регіонів до режиму функціонування і розвитку в умовах ринку).

1.1.7. Державна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного апарату та державної служби

Сукупність цілей, завдань і функцій держави, що нею практично реалізуються, засобів і методів, які при цьому використовуються, віддзеркалюють сутність держави, їх формування, правове закріплення здійснюється політичною системою та виражається державною політикою.

Зазвичай під політикою (від грецького politika державні або громадські справи) розуміють соціальну діяльність у політичній сфері суспільства, спрямовану головним чином, на досягнення, утримання, зміцнення та реалізацію влади1. В інституціональному аспекті політика становить інституйовану групу інтересів певних політичних суб'єктів. До останніх належать партії, класи, нації, професійні групи, індивідуумів, інші соціальні угруповання.

У системно-структурному аспекті політика є структурою політичних суб'єктів суспільства, а в системно-функціональному аспекті — інституалізацією та реалізацією політичних ідеалів, цілей, завдань, програм тощо2.

Основні елементи державної політики представлено на рис. 1.2.

Державна політика є оптимальним синтезом об'єктивних тенденцій суспільного розвитку і переважної більшості суб'єктивних тверджень людей про свої інтереси в ньому.

1 Политологический словарь: В 2 ч. Ч. 1. — М.: Луч, 1994. — С. 208.

2 Оболенський О. Теорія системного підходу в державному управлінні // Вісник Української академії державного управління при Президентові України. — 1996. — >6 3. — С. 151—158.


64

Розділ 1.1

Звісно, вона дистанціюється від політики конкретних політичних сил, навіть тих, що становлять у той чи інший момент більшість у представницьких органах влади. По-перше, необхідно, щоб її певною мірою поділяла і меншість, інакше будуть нездоланні труднощі під час її реалізації. По-друге, така політика має бути достатньо стійкою, стабільною, володіти історичною перспективою. По-третє, у ній має міститись об'єднавча основа, спрямована на позитивний розвиток суспільства.

Інтегровано суспільні інтереси, певні правила їх реалізації викладені в Конституції України. Фактично вони характе-

Практична діяльність політичних суб'єктів і органів державної влади з реалізації виробленого політичного курсу та досягнення конкретних політичних цілей

ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА

Сукупність сформованих та законодавчо (конституційно) закріплених цілей, завдань, функцій, інтересів, якими керуються органи державної влади при здійсненні державного управління всіма сферами суспільного життя

Політичне усвідомлення, тобто усвідомлення політичними суб'єктами своїх політичних інтересів, цілей, що спонукають їх до конкретної політичної діяльності

Політична організація суспільства як сукупність органів управління в державі (законодавчих, виконавчих, судових, органів місцевого самоврядування), партійно-політичних та суспільно-політичних інститутів, певним чином конфесійних об'єднань, засобів масової інформації тощо

Політичні відносини: взаємовідносини політичної еліти га електорату, політичної влади та опозиції, соціальних угруповань, політичних інститутів тощо

Рис. 1.2. Основні складові, що формують державну політику


Державне управління
системне суспільне явище                            65

ризують основні ознаки держави, визначають суспільний устрій, становлять собою цілі держави тощо.

Саме держава є визначальним суб'єктом реалізації суспільних інтересів. Тільки вона може вживати заходи, підпорядковані стратегічним національним інтересам, мета яких — цілеспрямоване формування громадянського суспільства з розвинутою економічною системою, підтримка розвитку його складових та нівелювання структурних диспропорцій, що неодмінно виникають у процесах формування та розвитку. Цим самим держава ототожнюється із суспільством, оскільки саме існування держави зумовлене необхідністю забезпечення стабільності та гармонійності розвитку суспільства.

Державна політика має закріплюватися державно-правовими структурами, бути відомою і зрозумілою суспільству. Необхідно зауважити, що всі політичні проблеми врешті-решт мають інституційний характер, оскільки в державній політиці важливим є юридичне оформлення політичних проблем, і прогрес на шляху до її реалізації можливий за наявності від-лагодженого механізму інституціиного контролю над владою.

Будь-яка державна політика реалізується в певних умовах і при використанні адекватних їй засобів. При формулюванні суті державної політики актуальним є зазначення умов і засобів, які їй сприяють і можуть бути практично введені в дію.

Серед умов доцільно виділити такі1:

державно-правові, які полягають у створенні узгодженого правового простору країни, певною мірою ідентичного, структурованого, який дає змогу максимально використовувати технології політичної, економічної, соціальної та іншої діяльності зі своїми особливостями та спеціалізаціями;

соціально-психологічні, які включають усвідомлення нових життєвих орієнтирів, відхід від ілюзій, від всього того, що не сприяє реаліям життя і не породжує розбудовчої енергії людей;

діяльнісно-практичні, коли рішення, дії, операції, процедури, вчинки тощо спрямовані на досягнення цілей держав-

1 Атаманчук ГЛ. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид. лит., 1997. — 400 с.


66________________________________________________
Розділ 1.1

ної політики та здійснюються в її руслі, «просувають» цю політику і наочно розкривають її цінність для суспільства.

Питання формалізації, закріплення та реалізації політики в демократичній, соціальній, правовій державі постають найбільш актуально при створенні державою умов для формування та розвитку громадянського суспільства.

Громадянське суспільство вільне, демократичне, правове, цивілізоване суспільство; це ринкове багатоукладне конкурентне суспільство зі змішаною економікою, суспільство ініціативного підприємництва, розумного балансу інтересів різних соціальних прошарків.

Незважаючи на ситуацію в тій чи іншій країні, можна навести найбільш загальні ідеї та принципи громадянського суспільства. До них належать:

беззаперечне визнання та захист прав людини і громадянина;

економічна свобода, різноманіття форм власності, ринкові відносини;

рівність усіх перед законом, надійна правова захищеність особи, свобода слова та друку, незалежність засобів масової інформації, невтручання держави в особисте життя громадян, їхні взаємні обов'язки;

правова держава, заснована на принципах легітимності та демократичного характеру влади, поділу та взаємодії різних гілок влади, політичного та ідеологічного плюралізму, наявності легальної опозиції, політичного партнерства;

соціальна держава, що забезпечує умови для достатнього рівня життя, соціального партнерства.

Громадянське суспільство зі своєю багатоманітністю суб'єктів, плюралізмом ідеологій тощо не може мати багато політик, не може змінювати напрями свого розвитку, не може служити то одним, то іншим прошаркам суспільства. Саме для цього найактуальнішим постає політичне і соціальне партнерство. Цим об'єднавчим, інтегруючим і компромісним явищем є розроблені та законодавчо визнані стратегічні, тактичні та оперативні цілі, що становлять основу державної політики.

Тільки в узгоджених і закріплених державою рамках і процедурах впроваджується конструктивне поле зіткнення політичних ідей і поглядів, з'ясування і порівняння політич-


Державне управління
системне суспільне явище                             67

них позицій і програм, простір пропаганди і залучення на свій бік виборців.

При формуванні державної політики важливим елементом є визначення загального інтересу та волі більшості громадян. Воно здійснюється шляхом волевиявлення народу при проведенні виборів Президента України, народних депутатів і депутатів органів місцевого самоврядування, референдумів, а також суб'єктами політичної системи, особливо при формуванні фракцій у Верховній Раді України, виборчих блоків, об'єднань і рухів у період виборчих кампаній, а також впливом професійних спілок, об'єднань суб'єктів господарювання, професійних і соціальних угруповань тощо.

Засоби реалізації державної політики досить різні: від запровадження та ефективного використання різноманітних форм власності, ринкової економіки до удосконалення систем інформації, освіти і виховання тощо. Політика щільно та діалектично пов'язана з мораллю, духовною, релігійною та іншими сферами суспільного життя.

Оскільки в державній політиці віддзеркалюються докорінні інтереси суспільства, вона справедливо вважається концентрованим виразом економіки. Поряд із цим, оскільки вона має певну відносну самостійність, державна політика активно впливає на економічну сферу суспільства.

Першооснова регулювання всіх інтересів полягає в окремому напрямі державної політики (можна виділити такі напрями загальної державної політики: економічний, соціальний, національний, демографічний, аграрний, культурний, військовий) державній економічній політиці, яка реалізується, здійснюється, провадиться в кожний конкретний період часу1.

1 Від кризи до росту / В. Геєць, Т. Степанкова, Б. Кваснкж та ін. К.: Вид-во Української академії державного управління при Президентові України, 1995. — 87 с; Геєць В. Соціогуманітарні складові перспектив переходу до соціально орієнтованої економіки України // Економіка України. — 2000. — №2. — С. 4—13; Мельник А.Ф. Державне регулювання економіки перехідного періоду (світовий досвід і проблеми України). Тернопіль: Збруч, 1995; Чумаченко Н.Г., Савченко А.П., Коренев В.Г. Принятия решений в управлении производством. — К.: Техника, 1978. — 192 с.


68                                                                                                
Розділ 1.1

Державна економічна політика становить собою компроміс між численними та різноманітними інтересами з метою досягнення максимального «блага» в межах чинного суспільного устрою. У короткому викладі зміст сучасної економічної політики можна визначити як реформування матеріального і духовного виробництва та соціальних умов життя на базі науково-технічного прогресу (нових технологій), проведення структурних реформ і взаємовигідного розподілу праці з іншими країнами1.

Державна економічна політика має:

носити системний характер, бути тільки комплексною та охоплювати всі сфери людської життєдіяльності;

грунтуватися на власних матеріальних, фінансових, енергетичних, кадрових та інших ресурсах з урахуванням міжнародного розподілу праці;

 створювати умови для вирішення соціальних проблем населення, зокрема розширення і зміцнення «середнього класу», який виступає реальною та зацікавленою силою правової держави і громадянського суспільства;

залучати людей до справи і завдяки цьому нівелювати соціальну та політичну напруженість; сприяти рівноправному діловому і взаємовигідному співробітництву всередині країни між її частинами, зовні з іншими країнами;

викликати у людей почуття гідності, гордості та віри в себе.

Незважаючи на базисний характер економіки, її рівень і розвиток визначаються економічними джерелами і факторами, політичними, соціальними, правовими регуляторами свідомості та поведінки людини. їх врахування дасть державі змогу впливати на чинники розвитку суспільних процесів, регулювати їх, тим самим впливати на суспільство та політичну систему.

Метою державної економічної політики є досягнення максимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічного розвитку соціально-економічної системи та забезпечення

1 Савченко А.Г., Пухтаевич Г.О., Тітьонко ОМ. та ін. Макроекономіка: Підручник / За заг. ред. А.Г. Савченко. — К.: Либідь, 1995. — 207 с.


Державне управління
системне суспільне явище                              69

соціальної і політичної стабільності1. Справжня державна політика неодмінно виходить на людину, зачіпає її і має сприяти задоволенню її потреб. Вона може бути здійсненою лише тоді, коли стає добровільним здобутком усіх громадян.

Зазначене зумовлює важливість процесу формування, законодавчого закріплення та реалізації державної політики, у тому числі й економічної. Визначення засад державної політики, затвердження програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля належить до сфери діяльності Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України). Також Верховна Рада України розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11 Конституції України).

Тим самим прерогатива розроблення державної економічної політики належить законодавчій владі. Ефективність діяльності останньої полягає як у здатності визначати стратегічні і тактичні цілі, розробляти напрями і завдання економічної політики, так і в прийнятті відповідної законодавчої бази для реалізації.

Адекватність і своєчасність законодавчої діяльності забезпечуються не тільки професійним аналізом соціально-економічного стану держави, а й здатністю як виробляти, так і дотримуватись об'єктивно зумовленого суспільного інтересу, враховувати економічні передумови і можливі наслідки впровадження законодавчих актів.

Реалізація останніх належить до функцій виконавчої влади.

Процес формування державної політики має певну логіку, її засади формуються на підставі щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Саме в них на підставі аналізу економічної, соціальної та політичної ситуації на засадах дотримання основних цілей та ознак держави формуються пріоритетні напрями економічного та соціального розвитку держави.

Гальчинський А., Геець В., Семиноженко В. Україна: реалії та інноваційний розвиток. К.: ОП НДУБВ, 1997. — 66 с; Лукінов І. Активізація створювальної політики економічних реформ. Сполучення ринкових і державних регуляторів // Економіка України. — 1998. — J* 8. —- С 4—7.


70________________________________________________
Розділ 1.1

Від економічного розвитку держави залежать добробут громадян країни, доля нації та самої держави, місце держави на світовому ринку, що впливатиме і на внутрішній соціально-економічний стан, заможність життя населення тощо. Це визначатиме і вирішення соціальних проблем: надання державної допомоги й забезпечення підтримки соціально незахищених прошарків населення. Крім того, світова інтеграція економічних систем різних держав актуалізує проблеми зовнішньоекономічних зв'язків, руху ресурсів через кордони, митної та валютної політики тощо.

Цільові настанови в економічній діяльності держави спрямовуються на запровадження принципів результативності, ефективності, рівності між суб'єктами господарювання та стабільності економічного і соціального розвитку суспільства. Реалізація цих принципів передбачає створення умов для виробництва зростаючої кількості товарів і послуг на технологічній базі, що постійно удосконалюється, мінімізацію витрат при використанні обмежених матеріальних і виробничих ресурсів, зміцнення позицій держави на світовому ринку, створення робочих місць для тих, хто бажає та може працювати. Це передбачає й економічну свободу для всіх видів господарської діяльності, споживачів і продавців на ринку, забезпечення їм свободи вибору.

Державна економічна політика віддзеркалює вплив держави на соціально-економічний стан суспільства. Вона включає:

розробку та впровадження правових засад функціонування економічної системи в ринкових, соціально орієнтованих умовах (питання власності, у тому числі на землю, податків, прожиткового мінімуму тощо), тобто визначення державою «правил гри» юридичних і фізичних осіб на ринку. Так, законодавство, що базується на принципі «все дозволено, що не заборонено», надає підприємцям широке поле для діяльності. Те, що не заборонено, вирішується шляхом запровадження процесуальних норм;

•  визначення пріоритетів макроекономічного розвитку, тобто формулювання діагностованих за певними критеріями цілей, забезпечення їх реалізації необхідними ресурсами, оцінку соціальних, економічних, екологічних та інших наслідків вирішення цих пріоритетів;


Державне управління
системне суспільне явище                                71

реалізацію соціально-духовних цінностей, оскільки наші різноманітні закони, наслідки господарської діяльності мають сенс тільки в тому разі, якщо вони спрямовані на задоволення потреб громадянського суспільства;

•  регулювання економічної діяльності для досягнення визначених цілей шляхом підтримки функціонування ринкового механізму, тобто регулювання співвідношення сукупного попиту та сукупної пропозиції.

Законодавче закріплення державної політики, має виключно практичне значення, оскільки дає змогу не тільки сприяти визначенню стратегій і тактик суб'єктів господарювання, тобто організаційно-діяльнісному забезпеченню реалізації основних економічних інтересів, а й захистити їх від свавілля, у тому числі й державного.

Етапи формування та закріплення державної політики в основному проходять у структурах державного апарату органах державної влади та виконуються державними службовцями. Це накладає вимоги щодо високого професіоналізму в діяльності працівників органів державної влади, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях влади дає змогу залучити механізми, що включають не тільки правові (юридичні) норми, а й квазіправові засоби — норми пруденціального (справедливого) характеру, що унормовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність органів державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об'єктивно оцінювати її результативність і ефективність. Такий захід отримав назву «принцип заміни ненормативних заборон процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.


72________________________________________________
Розділ 1.1

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме виконанню загального та важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної політики вимагає значно більшого впливу держави, ніж той, що властивий державам зі сталою ринковою економікою. Цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними, а в основаному випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських, процесуальних настанов державного апарату та державної служби.


Розділ 1.2

73

ДЕРЖАВНА ВЛАДА

ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

1.2.1. Державна влада як складова державно-владного механізму

Найважливіше призначення кожної держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Кожна держава, як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститути, є досить абстрактним явищем і виявляє себе у «зовнішніх» стосунках саме через практичне здійснення цієї влади.

Сутність державної влади полягає в тому, що, відображаючи загальну волю громадян держави, вона справляє цілевизначальний, організуючий, регулюючий вплив на все суспільство1.

Втілення державної влади в діяльність органів державної влади через такі засоби її здійснення, як політика, адміністративні акти, правові норми, економічне стимулювання, ідеологічний вплив, способи примусу забезпечує функціонування державно-владного механізму.

1 Государственное и муниципальное управление: Справочник. — М.: Магистр, 1997. — С. 93.


74                                                                                                
Розділ 1.2

Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління — вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владної волі.

У певному розумінні політичний режим близький до поняття «стиль державного управління», але якщо останній розкриває технологію управління з погляду її раціональності й ефективності, то політичний режим фіксує політичну сторону державного управління реальну належність влади певним суб'єктам політичних дій, способи володіння й утримання її і, відповідно, механізми її впливу на людей.

Політичний режим покликаний виступати каналом двостороннього зв'язку держави і суспільства, влади і людей. В одному напрямку держава має широко, достовірно і повно сприймати суспільні (людські) потреби, інтереси, цілі, у другому так організовувати владу, управлінські процеси, щоб вони сприяли прогресивному суспільному розвитку. Це може забезпечити демократичний політичний режим.

Демократія трактується багатогранно, і зокрема як:

•  тип політичної системи і соціальної організації суспільства, форма укладу будь-якої організації, яка ґрунтується на рівноправності її членів, періодичній виборності та звітності органів управління, прийнятті рішення за принципом більшості (партійна, профспілкова, виробнича демократія);

один із політичних режимів;

форма організації держави, політичної системи і влади, коли всі громадяни беруть участь в управлінні.

Розрізняють дві основні форми демократії: пряму (або ідентитарну) і опосередковану (або репрезентарну, представницьку) демократію.


Державна
влада та державне управління                                                 75

Пряма демократія передбачає постійну участь всіх громадян в розробці рішень, відсутність відмінностей між державою і суспільством. На принципах прямої демократії концептуально базувалась модель рад.

Представницька демократія розглядається як найбільш оптимальна форма демократичної організації влади та суспільства, яка здатна дати максимальний простір для реалізації усієї багатоманітності соціальних інтересів. Для представницької демократії характерні: суверенітет народу, представництво, верховенство закону, розподіл влад, політичний, економічний та ідейний плюралізм, гласність. Формами безпосередньої (прямої) демократії в державному управлінні, які дають змогу народові прямо виявляти свої інтереси і волю, є: загальнодержавні і місцеві (локальні) референдуми, вільні вибори й обговорення; на низовому соціологічному рівні — загальні збори громадян, конференції і з'їзди їх представників (у рамках місцевого самоврядування). Для державного управління принциповими є такі особливості представницької демократії: політичний характер, тобто прості можливості суспільства за її допомогою оволодіти законодавчою владою; ставлення до депутатства в представницькому органі як до професійної політичної діяльності, вибір виборчої системи, координація і взаємодія законодавчої і виконавчої влади, демократична організація самої виконавчої влади.

Під час аналізу та оцінювання державного управління, як правило, зазначається наявність бюрократії. Бюрократія система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників.

Розрізняють два основних типи бюрократії: «імперську» («традиційну») бюрократію, яка виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції, і раціонально-легальну бюрократію, яка виникла при переході до індустріального суспільства.

Раціональна бюрократія є типом управління, який спирається на знання, застосування законів і органів влади. Для бюрократичної організації (М. Вебер) характерні: ефективність, яка досягається за рахунок чіткого розподілу обов'язків між членами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу посадовій особі вищого рівня контролювати ви-


76                                                                                                Розділ 1.2

конання завдань співробітниками нижчого рівня; безособова адміністративна діяльність, у рамках якої кожен функціонер органу виступає не як індивід, а як носій соціальної влади. Завдяки цим характеристикам бюрократія відіграє виняткову роль як функція та орган управління.

Поняття «бюрократизм», хоч і збігається часто з поняттям «бюрократія», не тотожне з ним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм становить собою таку форму здійснення влади (перш за все державної), за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ. Така підміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державного апарату, в якому немало дублюючих, паралельних структур; відсутністю або слабким правовим регулюванням процесів владовідносин і управління; низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; недостатньою професійною підготовкою державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характер і зумовлена сприятливими можливостями влади в реалізації деяких запитів людей.

1.2.2. Адміністративний аспект державного управління

Важлива роль у забезпеченні стабільного, гармонійного розвитку суспільства та характерні риси державного управління дають змогу визначити його суть як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі й відповідно до чинного законодавства, через практичну діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний аспект державного управління полягає у виконавчій та розпорядчій діяльності держави, що реалізується виконавчою владою, а також у практичній організації виконання законів, інших нормативних актів, юридичних приписів.


Державна
влада та державне управління                                              77

Виконавчий характер діяльності органів виконавчої влади полягає у практичному втіленні в життя законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні економічною і соціальною сферами, а також державно-політичною діяльністю (оборона, безпека, митна справа).

Розпорядчий характер державно-управлінської діяльності полягає у виданні органами виконавчої влади постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, правил та інших підзакон-них актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм та принципів Конституції України, законів, нормативно-правових актів Президента та ефективно управляти галузями економіки і соціально-культурної сфери.

Розпорядча діяльність органів виконавчої влади має підза-конний характер, тобто базується на Конституції, законах, нормативних актах Президента та Кабінету Міністрів України і має їм відповідати.

У суспільстві наявні об'єктивні передумови (основи, умови), закономірності, форми, цінності, незалежні від нашої волі й нашого сприйняття, які формувались тисячоліттями і накладають певні обмеження на нашу діяльність. Тому найпершою умовою раціональності й ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади є пізнання об'єктивного.

До другого ряду об'єктивних основ державного управління можна віднести природно-суспільні умови, що сформувались внаслідок тривалої взаємодії людини і природи. Третій ряд об'єктивних основ державного управління становить культурно-історична спадщина, яка створена свідомістю та діяльністю людей і виступає об'єктивним опертям життєдіяльності.

Результатом впливу названих об'єктивних умов виступає виробничий сектор зі своїми технологіями, спеціалізаціями та коопераціями в межах території певної спільноти людей. Кожен раз необхідно враховувати її стан, потенціал, придатність для вирішення тих чи інших завдань. Раціональність державного управління саме і починається з умілого економічного та ефективного використання тієї виробничої бази суспільства, якою воно володіє на момент актуалізації своїх життєвих проблем.


78________________________________________________
Розділ 1.2

Як детермінанта (лат. determinare — визначати) державного управління виступає система економічних відносин (економічний базис суспільства). Вона поєднує виробничу базу з людським потенціалом і забезпечує відтворення матеріальних благ, а також соціальних та інших послуг, необхідних для підтримання життєдіяльності суспільства і кожної окремої людини. Основу економічних відносин становлять відносини власності. Тому держава як виразник загальних потреб, інтересів та цілей і водночас як форма суспільства має створювати однакові економічні умови для розвитку різних форм власності.

Поряд з економікою важлива роль детермінанти виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади належить соціальній сфері суспільства, яка складається зі специфічних соціальних інтересів, соціальних відносин у вузькому розумінні слова, соціальної інфраструктури.

Об'єктивна детермінація виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління йде також від духовної сфери суспільства. Кожен народ протягом свого існування виробив, зберіг і засвоїв власну систему духовних цінностей — релігійних, світоглядних (філософських), ідеологічних, етичних, художніх, педагогічних та інших, до яких державне управління має ставитись як до об'єктивних факторів.

Поза знанням та врахуванням об'єктивно-духовного державне управління може не відповідати сподіванням людей, відхилятися від їх уявлень про належне, про правду життя, не сприйматися і не підтримуватися ними, натрапляти з їхньої сторони на ігнорування, пасивний та активний опір. Це може призвести до розриву і протиставлення держави і суспільства.

Джерелом і постійним імпульсом об'єктивізації державного управління є породжений духовною сферою суспільства науково-технічний прогрес.

Науково-технічний розвиток викликає зміни у всіх сферах життєдіяльності людей, серйозно коригує вплив об'єктивних умов на вирішення суспільних проблем. Він відкриває зовсім нові можливості перед людьми, але використання таких можливостей повністю залежить від людей, від їх суспільної організації.

Таким чином, об'єктивізація виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади йде від комплексу дже-


Державна
влада та державне управління                                                  79

рел, детермінант та імпульсів за напрямами: природно-географічні умови; природничо-суспільні умови; культурно-історична спадщина; виробнича база, системи економічних відносин; традиції і структури соціального життя; об'єктивне в духовній культурі; науково-технічний прогрес та ін.

На виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади значний вплив справляють елементи суб'єктивного фактора. Суб'єктивний фактор уособлює собою свідомість у дії, певне злиття розумового і практичного процесів.

Визначальними для державного управління є суперечливість, нестійкість, гнучкість і різноманітність свідомості людей. Саме це і породжує багато проблем. Люди з різною свідомістю діють в ієрархії органів державної влади і посад. Одні й ті ж рішення вони пояснюють по-різному, виходячи з власного розуміння. Так само вони ставляться до керованих об'єктів і умов їх функціонування. Люди, зайняті в керованих об'єктах, також керуються своєю свідомістю, яка може зовсім відрізнятись від тієї, відповідно до якої приймались ті чи інші управлінські рішення. У результаті державне управління, його управлінські впливи і їх сприйняття керованими об'єктами складаються з множини різноякісних елементів свідомості, які створюють складні умови для управлінських процесів.

Діяльність також є багатовимірним явищем, моментом переходу, «перетворення» свідомості в матеріальність, внаслідок чого сформовані у свідомості ідеї, сюжети, уявлення, образи, логічні конструкції (проекти) і т. ін. набувають відповідної предметності.

Для державного управління мають значення всі процеси, властивості та можливості суб'єктивного фактора. Тут виявляються дуже жорсткі корелятивні залежності, які або сприяють управлінським процесам, або їх гальмують, деформують і руйнують. Перш за все мова йде про співвідношення інтересів і цілей суб'єктивного фактора та інтересів і цілей, що реалізуються державним управлінням.

Складна структура суб'єктивного фактора приводить до того, що часто індивідуальні, а також групові (колективні) інтереси і цілі значно відрізняються від загальних інтересів


80________________________________________________
Розділ 1,2

і цілей, які об'єктивно перебувають у полі зору державного управління. Можлива й протилежна ситуація, за якої егоїзм і некомпетентність управлінців перетворюють інтереси і цілі державного управління в дещо, що суперечить всезагальним інтересам і цілям суб'єктивного фактора. Тому необхідна дійсно демократична організація державного управління, яка б забезпечувала узгодженість, взаєморозвиток та актуальність інтересів і цілей суб'єктивного фактора і виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади.

1.2.3. Об'єкти управлінської діяльності виконавчої влади

Визначальним елементом системи державного управління є об'єкт державного управління. Як об'єкти управлінської діяльності органів виконавчої влади виступають ті суспільні відносини, види діяльності й соціальні ролі, які безпосередньо пов'язані з відтворенням матеріальних і духовних продуктів та соціальних умов життєдіяльності людей. У суспільних відносинах, різних видах діяльності та різноманітних соціальних ролях держава має управляти не всіма, а тільки тими їх проявами, сторонами, взаємозв'язками, які мають значення для всього суспільства, стосуються реалізації загальних потреб, інтересів і цілей. За межами цього відтворювальна активність людей вільна і керується іншими видами управління або взагалі самоуправляється.

Є різні підходи до класифікації об'єктів управління.

Залежно від якостей та призначення розрізняють організаційні, соціальні та інші об'єкти управління.

За рівнями управління розглядаються такі типи об'єктів як людина, колективи й об'єднання людей, суспільство в цілому.

Відповідно до організаційно-структурного критерію об'єктом державного управління виступають формально визначені організаційні структури (область, місто, підприємство), а за функціональним критерієм види діяльності (роздержавлення, інформатизація, приватизація тощо).


Державна
влада та державне управління                                              81

Відповідно до основних сфер суспільства об'єкти управлінської діяльності державної влади поділяються на такі видові групи: економічні, соціальні і духовні.

Об'єктам управлінської діяльності органів державної влади притаманні такі властивості:

1)  цілеспрямованість, яка формує основу для аналізу й класифікації об'єктів управління залежно від цілей, що ставляться, зіставлення таких цілей з реальними об'єктивними можливостями;

2)  самоактивність, яка виражається у здатності до саморуху на основі внутрішніх (власних) спонукальних причин і реалізується шляхом перетворення навколишніх умов і взаємозв'язків, шляхом установлення з ними активної взаємодії, або через пристосування до ситуації;

3) здатність до самоуправління своєю життєдіяльністю і своїм розвитком;

4)  адаптивність до умов і факторів природного й соціального буття;

5)  залежність від об'єктивних умов і факторів суспільної життєдіяльності й відтворення їх у своєму функціонуванні й організації.

Комплекс властивостей об'єктів управлінської діяльності виконавчої влади, особливо таких, як самоактивність, цілеспрямованість, адаптивність, здатність до самоуправління, визначає ступінь управлінських впливів з боку держави. Чим більше розвинуті об'єкти управлінської діяльності, тим сильніше й раціональніше виявляються їхні властивості, тим саме управління може бути «м'якшим» і зводитися тільки до управлінських впливів координаційного характеру.


82

РОЗДІЛ 1.3

ЦІЛІ ТА ФУНКЦІОНАЛЬНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.3.1. Цілі державного управління, їх юридичне та ресурсне забезпечення

Перехід до справжньої демократії передбачає перш за все зміну механізмів цілепокладання в державному управлінні, надання даній підсистемі елементів об'єктивно зумовленого, обґрунтованого і раціонального характеру. Цілі становлять собою продукт діяльності політичної системи, певним чином суб'єктивний відбиток об'єктивного.

Об'єктивно цілі державного управління народжуються і мають народжуватись «знизу» іти від потреб та інтересів людей, об'єднаних у державу. Зміст і цілі держави полягають у тому, щоб сприяти матеріальному і духовному розвиткові свого народу. Внутрішній стан суспільства і проблеми, що його турбують, є справжнім і актуальним джерелом формування цілей державного управління.

Необхідне вивчення об'єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можливостей і сили суб'єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів окремих об'єктів, на які спрямову-


Цілі та функціональна структура державного управління
___________83

ються керуючі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об'єктивним.

Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування вибору належним чином дій та їх неухильного проведення в життя. «Планування це прийняті наперед рішення про те, що робити, коли робити і хто буде робити. Планування проводить зв'язок між нашим сьогоднішнім станом і тим, чого ми хочемо досягти»1.

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання і поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

Цілі це продукт свідомості, суб'єктивне відображення об'єктивного. Подібний дуалізм — об'єктивна основа й ідеальний вираз — веде до того, що в кожній цілі може бути зовсім різним співвідношення між дійсним й ідеальним2.

За джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

1 Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: В 2 т.: Пер. с англ. — М., 1981. — Т. 1. — С. 147.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. — С. 114.


84________________________________________________
Розділ 1.3

 економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:

діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;

інформаційними, що забезпечують процеси цілевизна-чення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледо-сягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.

Стратегічні цілі розгортаються в тактичні, що фіксують великі блоки дій щодо досягнення перших1, а тактичні в оперативні, які визначають щоденні й конкретні дії з досягнення стратегічних і тактичних цілей.

1 Тактичні цілі, як правило, мають визначатися програмами діяльності уряду, центральних і місцевих органів виконавчої влади, цільовими програмами.


Цілі та функціональна структура державного управління                    
85

У науковій літературі зазначається градація цілей державного управління і за іншими засадами: за обсягом загальні (для всього державного управління) і часткові (для окремих його підсистем, ланок конкретних компонентів), за результатами кінцеві й проміжні, за часом віддалені, близькі й безпосередні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку.

Цілі державного управління, представлені в певному «дереві», мають відповідати таким вимогам:

бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів й інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні й часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

бути забезпеченими в ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі.

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все це ресурси права, причому права в широкому розумінні.

Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюва-


86                                                                                                
Розділ 1.3

тися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

Винятково багатим за потенціалом ресурсом, як для формування, так і здійснення цілевизначення в державному управлінні є демократія певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Цілі державного управління з мінімальними затратами і максимальними результатами можуть досягатись тоді, коли потенціал демократії включений у їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управління і поділяють їх, беруть участь у їх реалізації, відчувають співвідношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами та інтересами.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Про адекватність других першим часто забувають, у результаті чого цілі, за задумом благородні й потрібні, реалізують такими засобами, що зрештою вони втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.

1.3.2. Поняття й види функцій державного управління

Цілі й функції державного управління взаємозумовлені. Якщо перші відповідають на питання «Що робити?», то другі «Як робити?» Розрізняють поняття «функції державного управління» і «управлінські функції органів державної влади».

Функції державного управління це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави. Вони тісно пов'язані з суспільними функціями держави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суспільні функції держави розкривають її суспільну природу й роль, то функції державного управління показують, як, якими способами, у процесі яких взаємозв'язків із суспільством вона їх здійснює.


Цілі та функціональна структура державного управління                     
87

Управлінські функції органів державної влади це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизон-


88                                                                                                
Розділ 1.3

тальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

1.3.3. Функціональна структура державного управління

Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління.

Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі».

На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме:

сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, у тому числі соціальна спрямованість держави;

стан розвитку громадянського суспільства;

форма державного устрою;

форма правління;

розвиток місцевого самоврядування;

рівень самоуправління об'єктів управління;

рівень централізації й децентралізації.

Тому є реальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати результа-


Цілі та функціональна структура державного управління                     
89

тивність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптивність до цілей, що змінюються, з іншого.

З метою забезпечення результативності й ефективності функціональної структури державного управління, в основу її формування слід покласти системно-функціональний аспект системного підходу1.

Це надасть змогу посилити об'єктивізацію функцій управління, тобто прив'язку до управлінських потреб та інтересів об'єктів управління; чітко окреслити перелік управлінських функцій, закріплених за кожним рівнем органів влади чи органів місцевого самоврядування, виходячи з того, що кожен вищий рівень має брати на себе реалізацію тільки тих управлінських функцій органів, які не в змозі здійснити нижчі за організаційно-правовим статусом.

Використання системно-функціонального аспекту системного підходу покликане забезпечити належне юридичне оформлення управлінських функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування і відповідне їх закріплення в компетенційних актах цих органів. У свою чергу, це сприятиме вдосконаленню правового статусу органів державної влади та органів місцевого самоврядування і поліпшенню їх управлінської діяльності, оскільки, правове закріплення (узгодження по вертикалі й горизонталі) управлінських функцій органів у їх компетенції дає можливість конкретизувати зміст управлінських впливів різних органів із врахуванням характеру їх взаємозв'язків з об'єктами управління та іншими органами.

Системно-функціональний аспект системного підходу дає змогу розкрити і такий аспект функціональної структури державного управління, як обґрунтування типових моделей реалізації управлінських функцій для різних ланок організаційної структури державного управління. Адже, якими б специфічними не були об'єкти управління або їх територіальні й галузеві підсистеми, у них можна виділити певний набір потреб в управлінських впливах, якому має відповіда-

1 Оболенський OJO. Теорія системного підходу в державному управлінні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. — 1996. — № 3. — С 151—158.


90________________________________________________
Розділ 1.3

ти і набір управлінських функцій органів державної влади чи органів місцевого самоврядування. Правильно підібрана комбінація управлінських функцій зазначених органів, зумовлена цілями управління, значно сприяє підвищенню результативності та ефективності державного управління.

Перехід України до правової демократичної держави, становлення в ній соціально орієнтованої ринкової економіки вимагає постійної уваги до коригування функціональної структури державного управління.


___________________________________________________91

Розділ 1.4

ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.4.1. Сутнісні характеристики (риси) організаційної структури державного управління

Організаційна структура державного управління це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управ-


92________________________________________________
Розділ 1.4

лінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.

Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційній структурі державного управління:

субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);

реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого);

координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що в загальному вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління).

Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:

виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;

безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;

функціональне або методичне підпорядкування;

право затвердження проекту рішення;

підконтрольність;

підзвітність.

Реординаційні зв'язки передбачають:

певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній вправі скасовувати чи призупиняти ці рішення);

право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;

право планово-бюджетної ініціативи;

право структурно-штатної ініціативи;

право представлення для призначення на посаду;

право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;


Організаційна структура державного управління                                  
93

право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти і можуть передбачати:

створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

проведення координаційних нарад;

регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;

прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

1.4.2. Унітарна та федеративна організація державного управління

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.

Форма державного устрою це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.

Унітарна держава єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

1. Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) — національної, територіальної, культурної).


94                                                                                                
Розділ 1.4

2. Єдина конституція, що діє на всій території країни без будь-яких обмежень.

3. Єдина система вищих органів державної влади глава держави, парламент, уряд, судові органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни.

4.  Єдина система права і судова система (у тому числі єдине громадянство).

5.  Єдиний державний бюджет, фінансова, податкова та інші системи.

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.

Федеративна держава союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава характеризується такими ознаками1.

1.  Має федеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членів федерації; суб'єкти федерації можуть мати свій  адміністративно-територіальний поділ).

2.  Суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю.

3. Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.

4.  Суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.

1 Государственное и муниципальное управление: Справочник. — М.: Магистр, 1997. — С. 441—443.


Організаційна структура державного управління                                  
95

5.  Суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).

6.  Суб'єкти федерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

У федеративній державі передбачається розмежування компетенції між федеральними органами влади й органами влади суб'єктів федерації і висока самостійність останніх у побудові організаційних структур.

Зазвичай конституція федерації встановлює перелік повноважень, які належать до відання федерації. Усі інші питання належать до відання її суб'єктів. У федеративній конституції може встановлюватись також перелік питань спільного відання. Обсяг прав і повноважень суб'єктів федерації залежить від історичних традицій, рівня розвитку та інших факторів. Рівність суб'єктів федерації є обов'язковою умовою федерації.

Кожна держава має свою історію становлення й розвитку, в якій міграція населення, міжосібні обміни, етнічні процеси та інші явища сформували її сучасний національний склад. У цьому зв'язку забезпечення гармонійного й стабільного розвитку суспільства зумовлює необхідність враховувати національні компоненти при побудові організаційної структури державного управління.

Державний устрій, який полягає в розподілі влади по вертикалі, покликаний постійно і неухильно зближувати владу і людину, давати можливість кожному громадянину, незалежно від його національних ознак, завжди й усюди активно брати участь у процесах владовідносин і державного управління. У цьому контексті слід пам'ятати про значення розвитку місцевого самоврядування. Його прив'язка до місця проживання людей дає їм змогу в його рамках вирішувати більшість питань практичної реалізації своїх національних інтересів.


96                                                                                                
Розділ 1.4

1.4.3. Основи побудови організаційної структури державного управління

Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних і суб'єктивних умов і факторів, а саме:

конституційно визначеної форми держави;

конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;

демократизму і стилю державного управління;

державної політики;

стану і розміщення об'єктів управління;

компетентності управлінських кадрів;

інформаційного забезпечення державного управління.

В організаційних структурах, у тому числі державного управління, використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна; функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.

Лінійна основа створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади ієрархічна піраміда.

Для лінійної організаційної структури управління характерні такі переваги: єдність і чіткість розпорядництва; узгодженість дій виконавців; простота управління; чітко виражена відповідальність; оперативність у прийнятті рішень; особиста відповідальність керівника за остаточний результат діяльності свого підрозділу.

Недоліками лінійної організаційної структури є: високі вимоги до керівника, який має бути всебічно підготовлений, щоб забезпечити ефективне керівництво всіма функціями управління; перевантаженість інформацією; ускладнені зв'язки між підрозділами; концентрація влади в управлінській верхівці; слабо виражені зворотні зв'язки.

Функціональна основа передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.


Організаційна структура державного управління                                  
97

Перевагами цієї основи побудови організаційної структури є: висока компетентність спеціалістів, що відповідають за здійснення конкретних функцій; звільнення лінійних управлінців від вирішення деяких спеціальних питань; стандартизація, формалізація і програмування явищ та процесів; виключення дублювання і паралелізму у виконанні управлінських функцій; зменшення потреби у спеціалістах широкого профілю.

До недоліків функціональної структури можна віднести: надмірну зацікавленість у реалізації цілей та завдань «своїх» підрозділів; труднощі налагодження міжфункціональної координації; прояви тенденцій надмірної централізації; дов-готривалість процедур прийняття рішень.

Лінійно-функціональна основа забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією.

Основними перевагами лінійно-функціональної структури є більш глибока підготовка рішень, що пов'язано зі спеціалізацією працівників; звільнення головного лінійного управлінця від глибокого аналізу проблем; можливість залучення консультантів та експертів.

Однак цей тип структури не позбавлений і певних недоліків, серед яких: відсутність тісних взаємозв'язків і взаємодії на горизонтальному рівні; недостатньо чітка відповідальність, оскільки той, хто готує рішення, в його реалізації, як правило, участі не бере; надмірно розвинена система взаємодії по вертикалі, що породжує тенденцію до надмірної централізації1.

Програмно-цільова основа закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Це надає організаційній структурі такі переваги: забезпечує комплексний системний підхід до вирішення певної проблеми; сприяє інтеграції інтелектуальних, матеріальних, фінансових, природних ресурсів для вирішення актуальних суспільних проблем; можливість залу-

1 Нижник HJ*., Машков ОА. Системний підхід в реалізації державного управління: Навч. посіб. К.: Вид-во УАДУ, 1998. — С 71—78.


98                                                                                                
Розділ 1.4

чення компетентних спеціалістів, які відповідають за реалізацію окремих завдань і заходів програми.

Недоліками програмно-цільової основи є: труднощі узгодження цілей та заходів, що реалізуються в рамках окремих програм; зацікавленість у реалізації тільки тих цілей, що визначені в програмі; відсутність належного взаємозв'язку між розробниками і виконавцями програми.

Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.

Основними перевагами матричної структури є: можливість швидко реагувати і адаптуватися до умов, що змінюються; підвищення творчої активності управлінського персоналу за рахунок формування програмних підрозділів, які активно взаємодіють з функціональними структурами; раціональне використання кадрів за рахунок спеціалізації різних видів діяльності; підвищення мотивації за рахунок децентралізації управління і посилення демократичних принципів керівництва; посилення контролю за вирішенням окремих завдань програми; скорочення навантаження на керівників вищого рівня за рахунок делегування певної частини повноважень; підвищення особистої відповідальності за виконання програми в цілому і її складових.

Разом з цим матрична структура характеризується наявністю таких недоліків: складна система субпідлеглості, в результаті чого виникають проблеми, пов'язані зі встановленням завдань та розподілом часу на їх виконання; наявність надмірної змагальності між керівниками програм; труднощі в набутті навиків, необхідних для роботи за новою програмою.


99

РОЗДІЛ 1.5

СУТНІСТЬ І ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

1.5.1. Поняття та загальні риси управлінської діяльності

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють цілі та функції державного управління за допомогою управлінської діяльності.

Управлінська діяльність сукупність вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей навиків, умінь, способів, засобів доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.

Управлінська діяльність вирізняється інтелектуальним характером, що виражається в її спрямованості на вироблення, прийняття та практичну реалізацію управлінських рішень, покликаних змінювати у бажаному напрямі стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку і діяльність людей. Вона має бути здатною відображати соціальну дійсність і все, що відбувається в ній, розкривати наявні в ній ресурси, засоби і резерви, знаходити оптимальні способи її удосконалення і переведення на новий рівень.


100                                                                                              
Розділ 1.5

За своїм предметом, з яким вона нерозривно пов'язана, управлінська діяльність є інформаційною. Інформаційний характер управлінської діяльності виявляється в необхідності постійного одержання, осмислення, систематизації, зберігання, видачі спеціальної і перш за все управлінської інформації.

Управлінська діяльність є складним соціально-психологіч-ним явищем з чітко вираженою домінантою волі. Кожна людина, що зайнята нею, практично постійно здійснює розумові та вольові операції аналізу, оцінювання, прогнозування, вибору, прийняття рішення, підпорядкування і виконання, команди і контролю тощо. Це створює в колективах органів державної влади й органів місцевого самоврядування особливий соціально-психологічний мікроклімат, що активно впливає на свідомість, почуття, життєві орієнтації людини і формує певний тип поведінки і діяльності.

Управлінська діяльність завжди виступає колективістською, оскільки здійснюється в колективі певного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування та одночасно передбачає взаємодію з колективом людей в інших органах по вертикалі й по горизонталі. У ній має місце спеціалізація за певними предметами, змістом і видами, яка вимагає кооперації з метою досягнення комплексної реалізації компетенції органу і в цілому функцій державного управління.

Управлінська діяльність багатогранна за своїми проявами. Це і люди, і знання, й інформація, і технічні засоби, які утворюють складне комплексне явище. Тільки зважене, збалансоване залучення в дію всіх елементів управлінської діяльності здатне надавати їй раціональності та ефективності.

Рисами державної управлінської діяльності також є: юридична заданість, чіткість і виразність. Тобто це діяльність, яку відповідні органи державної влади і посадові особи повинні здійснювати, причому так, як вимагається для реалізації компетенції кожного конкретного органу, а в ньому — кожної посади державного службовця. Тому більшість елементів управлінської діяльності не тільки юридично описуються, а й «прив'язуються» до конкретних органів, закріплюються в їх правовому статусі у вигляді процесуальних норм.


Сутність і зміст управлінської діяльності                                             
101

1.5.2. Форми управлінської діяльності

Форми управлінської діяльності є зовнішніми, постійно і типізовано фіксованими проявами практичної активності органів державної влади чи органів місцевого самоврядування з формування і реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності. Вони дають нам уявлення про те, що і як робиться в органах зі здійснення їх компетенції.

Розрізняють правові, організаційні, організаційно-правові форми управлінської діяльності.

Правові форми управлінської діяльності фіксують управлінські рішення і дії, які мають юридичний зміст (встановлення і застосування правових норм). Вони використовуються, головним чином, при підготовці, прийнятті й виконанні управлінських рішень. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи, статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічні дані, на яких базується те чи інше управлінське рішення, було чітко задокументовано, тобто представлено в належній правовій формі.

У більшості випадків управлінські рішення є правовим актом, співвіднесеним з компетенцією органу, а також чинними матеріальними і процесуальними правовими нормами. Роль правового акта в державному управлінні визначається тим, наскільки дотримано всіх правових процедур і вимог при його підготовці і прийнятті і який реальний управлінський потенціал він має. Призначення правових форм, у які оформляється все пов'язане з управлінським рішенням, полягає в забезпеченні й посиленні правового змісту правових актів з тим, щоб кожен із них завжди виходив із законодавства, приймався в режимі законності й у своєму змісті забезпечував права, свободи і зобов'язання громадян.

Дотримання правових форм необхідне також під час виконання управлінських рішень. Це правила доведення рішень до виконавців, аж до їх підписів із зазначенням дати отримання; типові документи щодо оперативного і контрольного інформування про хід виконання; акти перевірок і статистичні дані.


102
_______________________________________________Розділ 1.5

Організаційні форми управлінської діяльності пов'язані зі здійсненням певних колективних або індивідуальних дій (оперативно-організаційних і матеріально-технічних операцій), їх можна охарактеризувати як способи вільного колективного пошуку оптимального варіанта вирішення якоїсь управлінської проблеми.

На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції органу державної влади, в організаційних формах більше представлені різні погляди і підходи, обговорення і дискусії, компроміси й узгодження.

В управлінській практиці використовуються такі організаційні форми, як сесії, засідання, наради, конференції, оперативки і т. ін. Важливо, щоб при використанні організаційних форм їм надавався управлінський зміст, який би зводився до того, щоб загальна узгоджена думка, сформульована в результаті колективних пошуків, була таким же управлінським рішенням, як і правовий акт.

Організаційно-правові форми констатують той факт, що в органах державної влади чи місцевого самоврядування більшість правових форм є юридично коректними тільки у випадку їх прийняття через встановлені організаційні форми. Так, організаційні процедури діють відповідно до регламентів при прийнятті правових актів органами державної влади і місцевого самоврядування.

Використання форм управлінської діяльності має базуватись на комплексному підході до організаційних і правових форм. їх слід застосовувати в поєднанні з урахуванням сильних і слабких сторін кожної з форм, диференційовано і конкретно, виходячи з управлінської проблеми і ситуації.

1.5.3. Методи управлінської діяльності

Методи управлінської діяльності це способи і прийоми аналізу та оцінювання управлінських ситуацій, використання правових і організаційних форм, впливу на свідомість і поведінку людей у керованих суспільних процесах, відносинах і зв'язках.


Сутність і зміст управлінської діяльності

103

Вони застосовуються у процесах управління за дорученням держави, тобто офіційно, а також у встановленому порядку і мають відповідати певним вимогам:

володіти здатністю формувати і забезпечувати реалізацію управлінських впливів;

бути різноманітними і пристосованими для використання в управлінні;

бути реальними і гнучкими.

Методи управлінської діяльності зазвичай класифікують за двома основними групами:

1)  методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування;

2)  методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління (рис. 1.3).

Методи функціонування органів державної влади й органів місцевого самоврядування охоплюють способи, прийоми, дії (у тому числі посадових осіб, залучених у процеси державного управління), які пов'язані з підготовкою і реалізацією управлінських рішень, а також здійсненням правової й органі-

Методи управлінської діяльності

Методи

функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування

Методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління

1

но-етичні

но-політичні

Ічні

В)

I

•а

л

s

о

JtJ

а

"З"

я

мі

о о

и

Рис. 1.3. Методи управлінської діяльності


104                                                                                             
Розділ 1.5

заційної державно-управлінської діяльності. Ці методи забезпечують узгодженість, зумовленість, обґрунтованість і ефективність всіх управлінських функцій, організаційних структур, форм, методів і стадій управлінської діяльності.

Так, під час підготовки управлінських рішень використовуються такі способи і прийоми дій:

вивчення конкретних управлінських ситуацій на місцях, у керованих об'єктах;

•  ознайомлення з досвідом вирішення подібного управлінського завдання;

складання інформаційних записок;

аналіз статистичних матеріалів;

обґрунтування різних альтернатив вирішення проблеми в умовах обмеженості ресурсів.

У державному управлінні застосовують такі методи підготовки управлінських рішень:

системний і функціональний аналіз;

методи прогнозування;

•  методи теорії ігор і статистичної теорії прийняття рішень;

ймовірнісно-статистичні методи,

математичне програмування;

економіко-статистичне моделювання;

теорії масового обслуговування та ін.

Велика група методів функціонування органів державної влади пов'язана з правовою й організаційною державно-управлінською діяльністю. Це методи роботи з інформацією, методи правотворчої, оперативно-виконавчої і правоохоронної діяльності, методи підготовки і проведення організаційних заходів, методи відбору управлінських кадрів, методи виконання і контролю.

Методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління — це прийоми, способи, операції стимулювання, активізації і спрямування діяльності людини з боку органів державної влади чи місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

За аспектами впливу на інтереси і мотиви поведінки людини і, відповідно, за змістом, методи забезпечення реалізації цілей і функцій державного управління можна розділити на


Сутність і зміст управлінської діяльності                                             
105

економічні, соціально-політичні, адміністративні та морально-етичні.

Економічні методи зумовлені роллю економічних інтересів у житті людей і, відповідно, в управлінських процесах. Можливості придбання і розширення особистої власності, свобода підприємництва, діючі в суспільстві матеріальні стимули, характер і рівень оплати праці, інші економічні явища завжди привертають увагу людей, оперуючи ними. Враховуючи це, органи державної влади можуть багато чого домогтись у реалізації цілей і функцій державного управління.

Соціально-політичні методи пов'язані з умовами праці, побуту, дозвілля людей, наданням їм соціальних послуг, залученням у процес владовідносин, розвитком громадської і політичної активності. Вони впливають на соціально-політичні інтереси людей, їх статус у суспільстві, можливості вільної самореалізації. Поглиблення демократизму держави об'єктивно веде до зростання ролі цієї групи методів.

Адміністративні методи це способи і прийоми, дії прямого і обов'язкового визначення поведінки і діяльності людей з боку відповідних керівних компонентів держави. Основними ознаками даних методів є: а) прямий вплив державного органу або посадової особи на волю виконавців шляхом встановлення їх обов'язків, норм поведінки і видання конкретних вказівок; б) односторонній вибір способу вирішення існуючого наявного, варіанта поведінки, однозначне розв'язання ситуації, яке підлягає обов'язковому виконанню; в) безумовна обов'язковість розпоряджень і вказівок, невиконання яких може потягти за собою різні види юридичної відповідальності. Адміністративні методи зумовлені необхідністю регулювати розвиток небезпечних технологій і видів діяльності з погляду інтересів людей, суспільства і природи.

Морально-етичні методи займають одне з чільних місць і ґрунтуються на зверненнях до гідності, честі та совісті людини. Вони включають заходи виховання, роз'яснення і популяризації цілей та змісту управління, засоби морального заохочення і стягнення, врахування психологічних особливостей характеру і орієнтації людини. їх зміст полягає в тому, щоб виробити і підтримати певні переконання, духовні


106                                                                                              Розділ 1.5

цінності, моральні позиції, психологічні установки щодо управління і тих дій, які необхідні для його здійснення.

Важливо не протиставляти методи управлінської діяльності, а застосовувати їх комплексно, вибірково, відповідно до обставин, характеру ситуацій і рівня поведінки людей. Кожен метод має свої певні межі й у цих межах має залучатись у державне управління.

1.5.4. Стадії управлінської діяльності

Стадії управлінської діяльності — це послідовні етапи її здійснення зі своїм особливим набором форм і методів. Стадії мають логічний зв'язок і утворюють у сукупності певний цикл управлінських дій.

Можна виокремити сім стадій управлінського процесу:

аналіз і оцінювання управлінської ситуації;

прогнозування і моделювання необхідних (і можливих) дій щодо збереження та зміни стану управлінської ситуації (в суб'єкті й об'єктах державного управління);

розробка необхідних правових актів або організаційних заходів;

обговорення і прийняття правових актів і здійснення організаційних заходів;

організація виконання прийнятих рішень (правових і організаційних);

контроль виконання й оперативне інформування;

•  узагальнення проведених етапів управлінської діяльності, оцінка нової (результативної) ситуації1 (рис. 1.4).

Кожна зі стадій відрізняється набором інтелектуальних і практичних дій і несе певне функціональне навантаження.

При оцінюванні й аналізі досліджуваних процесів формується системне «бачення» об'єктів управління, досліджуються закономірності та організаційні форми процесів, що визначаються; дається конкретна історична оцінка стану керованих об'єктів.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. —С. 252.


Сутність і зміст управлінської діяльності

107

На стадії прогнозування і моделювання враховуються обмежуючі фактори й умови та відстежуються оптимальні варіанти рішень:

стандартне (на основі фіксованого набору альтернатив);

• бінарне («так» або «ні»);

багатоальтернативне рішення; інноваційне (новаторське).

Розробка правових актів і організаційних заходів забезпечує умови взаємодії управлінської ланки й оперативно виконавчого персоналу.

Обговорення і прийняття правових актів та здійснення організаційних заходів націлені на втілення в них достатнього потенціалу управлінських впливів. На цій стадії має бути подано об'єктивну характеристику питання, що розглядається; пояснено причини, що зумовили вибір варіанта рішення; виділено ресурси, достатні для реалізації, встанов-

РЕЗУЛЬТАТ

Узагальнення діяльності та оцінювання нової ситуації

Контроль виконання й оперативне інформування

Організація виконання прийнятих рішень

Прийняття правових актів та здійснення оргзаходів

Розробка правових актів та оргзаходів

Прогнозування і моделювання ситуації

Аналіз і оцінювання управлінської ситуації

ПРОБЛЕМА

Рис. 1.4. Стадії управлінської діяльцості


108                                                                                             
Розділ 1.5

лено термін вирішення і виконавців; названо очікувані результати і критерії ефективності рішення.

Організація виконання прийнятих рішень охоплює набір процедур, починаючи з їх документального оформлення і завершуючи конкретними діями щодо втілення у життя.

Контроль забезпечує підбиття підсумків, зворотний зв'язок і виділення критичних точок.

Узагальнення проведеної управлінської діяльності спрямоване на оцінку результатів реалізації рішень, об'єктивну оцінку управлінської ситуації, яка утворилась у результаті управлінських дій. Уміле застосування можливостей стадій управлінської діяльності сприяє її упорядкуванню та кращій реалізації цілей і функцій державного управління.

1.5.5. Управлінські технології: поняття та види

Розвиток управлінської думки і практики привів до формування управлінських технологій.

Управлінська технологія є одним із проявів соціальних технологій, що безпосередньо відображає управлінські процеси, її сутність полягає в системному поєднанні наукового знання, управлінських потреб та інтересів суспільства, цілей і функцій державного управління, можливостей і елементів управлінської діяльності. Вона поділяється на послідовно взаємопов'язані процедури й операції, метою яких є досягнення високої результативності та ефективності.

Становлення управлінських технологій є наслідком посилення системності державного управління, його наукового осмислення і спробою широкого використання типового, вивіреного досвідом, що дає високі результати.

Зміст управлінської технології полягає в обов'язковому масовому використанні в управлінській діяльності кращих, передових досягнень науки, мистецтва і досвіду державного управління. Тому як управлінську технологію слід розглядати тільки ту організацію управлінської діяльності, яка вирізняється результативністю, ефективністю та раціональністю.

Залежно від специфіки органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, а також керованих об'єктів роз-


Сутність і зміст управлінської діяльності                                             
109

різняють такі види управлінських технологій: діагностування, прогнозування, проектування та реформування відповідних підсистем; інформаційні, впроваджувальні й навчальні технології; вирішення соціальних конфліктів; інноваційний розвиток керованих компонентів.

Виділяють декілька аспектів управлінської діяльності, що в сучасних умовах запровадження управлінських технологій є дуже актуальним. Перш за все це:

• процеси діагностування, аналізу, оцінювання стану керованого об'єкта, прогнозування, програмування, вироблення критеріїв оцінювання і моніторинг наслідків управлінських рішень та, відповідно, реформування організації і функціонування компонентів суб'єкта державного управління;

• встановлення загальних, уніфікованих критеріїв (показників), які адекватно характеризують відповідні процеси, та їх систематизація, що сприяє відображенню реальної картини суспільної життєдіяльності;

• створення організаційних і технологічних умов для оперативної і поточної передачі необхідної інформації через усі структурні підсистеми;

застосування ідентичних методів, процедур і операцій для аналізу та характеристики об'єктів, що вивчаються і програмуються;

•  програмування і планування комплексного розвитку території, функціональної сфери управління, галузі;

підготовка, прийняття і реалізація управлінських рішень, починаючи з уніфікації понятійно-категоріального арсеналу і закінчуючи графічними формами представлення конкретних документів;

технології контролю, пов'язані з безперервним моніторингом керованих процесів, їх вивченням, вимірюванням і порівнянням, об'єктивним зіставленням їх з управлінськими моделями, які виражені в рішеннях, їх нормах і вимогах;

технології організаційних форм управлінської діяльності. Неможливо забезпечити результативність, ефективність і

раціональність функціонування системи державного управління без розробки і засвоєння управлінських технологій за всіма найважливішими аспектами організації і функціонування державного управління.


110

Розділ 1.6

ПІДГОТОВКА ТА ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1.6.1. Поняття та суть управлінського рішення

Управління завжди здійснюється з метою досягнення певних цілей, а реалізація цілей будь-якого організаційного формування забезпечується шляхом прийняття і виконання численних рішень.

Вироблення рішення це творчий процес вибору однієї або декількох альтернатив із множини можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей. Воно є процесом, який реалізується суб'єктом управління та визначає дії, спрямовані на досягнення наперед визначеної цілі в певній фактичній чи запроектованій ситуації.

Вироблення управлінського рішення творча, вольова дія суб'єкта управління на основі знання об'єктивних законів функціонування керованої системи й аналізу інформації про це, яка полягає у виборі цілі, програми і способів діяльності з її досягнення або у зміні цілі. У широкому значенні управлінське рішення розглядаєть-


Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні                  ЦІ

ся як акт реалізації влади з вибором способу дій у конкретній ситуації, що становить основу процесу управління.

Потреба в прийнятті рішення виникає у зв'язку із зовнішніми обставинами (припис вищестоящого органу управління, координація і регулювання відносин з іншими органами управління) і внутрішніми (відхилення від заданих параметрів діяльності, виникнення резервів, порушення дисципліни, заохочення працівників тощо). Рішення є відповідною реакцією на внутрішні й зовнішні впливи. Вони спрямовані на розв'язання проблем і максимальне наближення до заданої цілі.

Для визначення загальних і конкретно-специфічних підходів до розробки, реалізації й оцінювання управлінських рішень, з метою підвищення їх результативності, ефективності, якості та послідовності, застосовують їх певну класифікацію.

Управлінські рішення можна класифікувати:

за характером цілей;

•  за функціональним змістом, характером завдань, що вирішуються (сферою дій);

за рівнями ієрархії систем управління;

за характером організації розробки;

за причинами виникнення;

за вихідними методами розробки;

за організаційним оформленням.

За характером цілей рішення, які приймаються, можуть бути: стратегічні, тактичні, оперативні.

За функціональним змістом, тобто за відношенням до загальних функцій управління, управлінські рішення поділяються на: планові рішення, організаційні, технологічні, прогнозуючі.

За рівнями ієрархії систем управління розрізняють управлінські рішення: на рівні великих систем; на рівні підсистем; на рівні окремих елементів системи.

Залежно від характеру організації розробки рішень виділяють: одноособові, колегіальні, колективні.

За причинами виникнення управлінські рішення поділяють на:

ситуаційні, пов'язані з характером обставин, що виникають;


112
_______________________________________________Розділ 1.6

—  рішення, що виникають за приписом (розпорядженням) вищестоящих органів;

—  програмні, пов'язані із включенням даного об'єкта управління в певну структуру програмно-цільових відносин, заходів;

—  ініціативні, пов'язані з виявленням ініціативи системи, наприклад, у сфері виробництва товарів, послуг, посередницької діяльності;

—  епізодичні й періодичні, що випливають із періодичності відтворювальних процесів у системі.

Залежно від методів розробки управлінські рішення бувають:

графічні, з використанням графоаналітичних підходів (сіткових моделей і методів, стрічкових графіків, структурних схем);

математичні, які передбачають формалізацію уявлень, відносин, пропорцій, термінів, подій, ресурсів;

—  евристичні, пов'язані з широким використанням експертних оцінок, розробки сценаріїв, ситуаційних моделей.

За організаційним оформленням управлінські рішення поділяють на:

—  жорсткі, що однозначно задають подальший шлях їх втілення;

орієнтовні, що визначають напрямок розвитку системи;

гнучкі, що змінюються відповідно до умов функціонування і розвитку системи;

нормативні, що задають параметри протікання процесів у системі.

Другий підхід до класифікації пов'язаний з характером завдань, що вирішуються: економічних, організаційних, технологічних, технічних, екологічних та ін.

Зазвичай класифікаційні підходи використовують комплексно, що дає змогу всесторонньо оцінити обставини, в яких приймаються управлінські рішення.

До управлінських рішень висувається низка вимог, зокрема:

—  всестороння обґрунтованість;

своєчасність;

—  необхідна повнота змісту;


Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні                 
113

повноважність (владність);

узгодженість з раніше прийнятими рішеннями. Всестороння обґрунтованість рішення означає, що воно

має охоплювати весь спектр питань, всю повноту вимог управлінської системи (на основі аналізу ресурсного забезпечення, науково-технічних можливостей, цільових функцій розвитку економічних і соціальних перспектив регіону, галузі, національної економіки).

Своєчасність управлінського рішення передбачає недопущення відставання або випередження потреб і завдань соціально-економічної системи.

Необхідна повнота змісту рішень означає, що рішення має охоплювати весь об'єкт управління, всі сфери його діяльності, всі напрямки розвитку. В найбільш загальній формі управлінське рішення має охоплювати:

1)  сукупність цілей функціонування і розвитку об'єкта управління;

2) основні шляхи і способи досягнення цілей;

3) засоби і ресурси, які використовуються для досягнення цих цілей, а також джерела надання ресурсів;

4) відповідального за все управлінське рішення та відповідальних за досягнення конкретних цілей та надання необхідних ресурсів;

5)  терміни досягнення цілей та надання необхідних ресурсів;

6) порядок взаємодії між виконавцями;

7) організацію виконання робіт на всіх етапах реалізації рішення1.

Важливою вимогою, яка висувається до управлінського рішення є повноважність (владність) рішення строге дотримання суб'єктом управління наданих йому прав і повноважень, збалансованість прав і відповідальності кожного органу, кожної ланки, кожного рівня управління.

Узгодженість з раніше прийнятими рішеннями означає перш за все послідовність, несуперечливість розвитку, не-

Для системи державного управління остання риса реалізується через відповідні плани діяльності органів державної влади, що є співвиконав-цями цього управлінського рішення.


114
_____________________________________________   Розділ 1.6

обхідність збереження і дотримання причинно-наслідкового зв'язку суспільного розвитку.

Врахування наведених вимог забезпечує якість управлінських рішень, під якою слід розуміти рівень його відповідності характеру вирішуваних завдань функціонування і розвитку певних соціальних систем.

До чинників, які визначають якість, результативність і ефективність управлінських рішень належать:

об'єктивні закони суспільного розвитку, пов'язані з прийняттям і реалізацією управлінського рішення;

чітке формулювання цілі для чого приймається управлінське рішення, які реальні результати можуть бути досягнуті, як виміряти і зіставити поставлену ціль і досягнуті результати;

обсяг і цінність інформації, на основі якої приймається рішення;

термін розробки управлінського рішення;

організаційні структури управління;

форми і методи здійснення управлінської діяльності;

методи і методики розробки і реалізації управлінських рішень;

суб'єктивність оцінки варіанта вибору рішення;

стан управлінської і керованої системи (психологічний клімат, авторитет керівника, професійно-кваліфікаційний склад);

система експертних оцінок рівня якості й ефективності управлінських рішень.

1.6.2. Процес підготовки управлінського рішення

Результативність, ефективність і якість управлінських рішень досягаються тільки за умови дотримання певної послідовності їх підготовки, прийняття та реалізації. Для цього встановлюють порядок здійснення окремих операцій, пов'язаних зі збиранням, рухом, зберіганням, обробкою, аналізом інформації, забезпеченням нею структурних підрозділів і окремих виконавців, а також визначають інші дії, зумовлені потребою розв'язання певних завдань.


Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні                   
115

Складність завдань державного управління вимагає застосування системного підходу до підготовки і реалізації управлінських рішень, який передбачає:

—  розгляд керованого об'єкта як системи;

віднесення проблеми, що розглядається, до компетенції окремого рівня управління, який виступає складовою загальної системи управління;

локалізацію ситуації в межах системи, що розглядається;

—  типізацію процесу прийняття рішень (з окресленням у ньому загального для вирішення завдань у рамках досліджуваної системи).

У цілому процес підготовки, прийняття і реалізації управлінського рішення включає такі етапи і стадії.

Етап підготовки управлінського рішення. Об'єднує: визначення цілі (сукупності цілей); збір і аналіз інформації про завдання, яке підлягає вирішенню; визначення, прогнозування розвитку ситуації і формування проблем; генерування варіантів можливих управлінських рішень; формування критеріїв і вибір ефективних варіантів управлінських рішень.

Етап прийняття і реалізації управлінського рішення охоплює: прийняття рішення (вибір одного, найбільш ефективного варіанта дій); доведення управлінських рішень до виконавців; складання плану реалізації управлінських рішень; організацію виконання управлінських рішень; контроль за виконанням управлінського рішення.

Безумовно, такий поділ є умовним. За характером проміжного результату цей процес можна поділити на три етапи: цілевиявлення, розробка і прийняття рішень, організація виконання і контроль (рис. 1.5).

Вибір цілі відповідальна стадія процесу розробки управлінського рішення, в основі якої лежать аналіз стану керованої системи, виявлення тенденцій її розвитку і бажаного стану в майбутньому. Намічену ціль порівнюють і погоджують з цілями розвитку інших об'єктів управління, які реалізуються різними суб'єктами управління у вертикальному і горизонтальному плані. При цьому встановлюють, наскільки дана ціль відповідає досягненню цілей вищого порядку. На цій стадії доцільно розробити «дерево цілей», що дасть змо-


116

Розділ 1.6

гу виробити струнку схему послідовного здійснення заходів у конкретній ситуації.

Для оцінювання ситуації і підготовки рішення орган управління має бути забезпечений повною і своєчасною інформацією. Зміст процесу управління полягає у перетворенні інформації зворотного зв'язку на інформацію управлінських рішень.

Зворотний зв'язок дає змогу коригувати помилки і відхилення, регулювати управлінські процеси. Для прийняття рішення потрібна наукова (ноу-хау), нормативна, інструктивна, правова, статистична, планова та інша інформація, яка має

Аналіз (процесу)

Прогноз (процесу)

Виявлення проблемної ситуації Формування цілей

Пошук та формування альтернативних рішень

Постановка завдання

Погодження

і затвердження

рішення

Вибір рішення

Формування

та коригування плану

реалізації рішення

Облік, контроль та аналіз реалізації рішення

Координація виконання рішення

Рис. 1.5. Процедура прийняття управлінських рішень


Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні                   
117

відповідати вимогам актуальності, достовірності, достатності, доступності та автентичності.

Джерелами інформації для прийняття управлінських рішень можуть бути норми законодавчих та інших актів; звернення громадян до державних органів щодо реалізації своїх законних інтересів і суб'єктивних прав; обов'язкові вказівки вищих за організаційно-правовим статусом органів державної влади, які підлягають виконанню нижчими за цим статусом органами і забезпечують реальність державного управління; факти, відносини, виявлені у процесі контролю, які відображають стан керованих об'єктів; проблемні, конфліктні, екстремальні та інші складні ситуації, що потребують оперативного і активного втручання державних органів; опитування експертів тощо. Крім того, створюються комісії або творчі групи для вивчення питання, проводяться анкетні опитування, інтерв'ювання тощо.

У результаті глибокого і всебічного вивчення ситуації вдається виявити проблеми, вирішення яких є передумовою розв'язання поставлених завдань. Виявлення проблеми це усвідомлення того, що виникло відхилення від встановлених спочатку правил. Оцінка проблеми це встановлення її масштабів і природи тоді, коли проблему виявлено.

Для діагностування проблеми вивчають її характер (економічний, соціальний, моральний, комплексний), встановлюють причини виникнення, фактори, що її зумовили, можливі наслідки невчасного розв'язання, її складність, межі тощо.

Про підготовку рішення може йтися тільки в тому випадку, якщо для досягнення цілі продумано різноманітні варіанти, є різні шляхи і засоби, між якими можна зробити вибір. Альтернативи потрібно визначати з урахуванням конкретного місця (рівня управління) і часу (тривалості періоду реалізації рішення). Виявлення і вироблення повної сукупності альтернатив, які містять всі допустимі варіанти дій для досягнення поставленої цілі, належать до найбільш складних проблем державного управління.

Вироблення альтернативних варіантів рішень має базуватись на врахуванні досвіду вирішення подібних проблем, активізації творчого пошуку нових ідей, моделюванні варіантів управлінських рішень з різним поєднанням постановок і цілей, визначенні шляхів і розподілі ресурсів.


118
___________________________________________Розділ 1.6

Для порівняння альтернатив і вибору кращої з них використовуються критерії оцінки досягнення цілей управлінського рішення. Критерій (оцінка) рішень це мірило економічного і соціального ефекту, правило порівняння і вибору альтернатив.

Використання об'єктивних критеріїв оцінювання варіантів рішення дає змогу порівняти варіанти і вибрати найкращий. При підготовці рішень у державному управлінні принципово важливо висунути і застосувати по можливості несуперечливі критерії внутрішньої (з погляду даної організації, органу) і кінцевої (суспільної, економічної тощо) доцільності тих чи інших дій керованої системи. Тому значна увага на даному етапі має бути приділена узгодженню державних і відомчих інтересів. У принципі ефективність внутрішнього функціонування керованого об'єкта має «працювати» на ефективність суспільної життєдіяльності. Саме ті параметри, які збігаються, мають братися за критерії управлінських рішень.

Вибір критеріїв управлінських рішень у державному управлінні має здійснюватись виходячи з того, як кінцевий результат управлінського рішення вписується э запит суспільства і задовольняє суспільний розвиток, Це вимагає при порівнянні альтернатив управлінських рішень використовувати комплекс економічних, соціальних, політичних, організаційних критеріїв. За оодову необхідно взяті критерії загальної соціальної та спеціальної соціальної ефективності державного управління.

Системний підхід до підготовки і реалізації управлінських рішень вимагає не тільки структуризації цього етапу процесу управління, типізації відповідних робіт і операцій, умов їх здійснення, а й комплексного його забезпечення стосовно змісту. Основними складовими такого комплексу є: правове, інформаційне і документальне, організаційне, технічне, психологічне, консультативно-дорадче забезпечення.

Правове забезпечення передбачає всебічне використання засобів і форм юридичного впливу на суб'єкт і об'єкт управління з метою забезпечення високої якості підготовки і реалізації управлінського рішення і включає: вироблення довготривалих або одночасних локальних нормативних актів,


Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні                 
119

що регулюють функціональні й правові відносини підлеглості та відповідальності у процесі вироблення і реалізації рішення; підготовку пропозиції про зміну чинних чи застарілих і фактично таких, що втратили силу нормативних актів, які стримують якісне вирішення проблеми; укладання необхідних угод з різними організаціями, які залучаються до розробки і реалізації рішень; документальне оформлення результатів реалізації рішень.

Інформаційне і документальне забезпечення охоплює комплекс робіт стосовно змісту й умов здійснення заключного етапу процесу управління.

Організаційне забезпечення охоплює сукупність організаційно-нормативних актів, технологічних норм, стандартів управління організаційно-розпорядчого, техніко-економічно-го, соціально-психологічного аспектів, типових проектів організації процесу управління та інші розробки і матеріали, що сприяють чіткому і якісному впровадженню конкретної технології й організації заключного етапу процесу управління. їх практичне застосування сприяє підвищенню ефективності використання трудових, матеріальних, фінансових ресурсів у процесі управління.

Технічне забезпечення охоплює весь комплекс завдань оснащення необхідними технічними засобами процесу управління, у тому числі даного його етапу.

Метою психологічного забезпечення є створення такого ділового клімату, психологічної атмосфери, які б стимулювали всіх учасників процесу вироблення і реалізації рішення до творчої, активної і цілеспрямованої діяльності.

Консультативно-дорадче забезпечення покликане організувати надання допомоги керівникові, колегіальному органу управління у сприйнятті поставленої на розв'язання проблеми і у визначенні ефективних шляхів її вирішення, виборі оптимальних рішень. Різноманітність, масштабність, складність проблеми державного управління, швидке накопичення інформації, виникнення управлінських і організаційних нововведень не завжди дає змогу спеціалістам, які беруть участь у підготовці управлінських рішень, з достатньою повнотою оцінювати зміни, що стосуються проблеми, яка вирішується. Тому до розробки управлінських рішень доцільно залучати консультантів з управління.


120
_______________________________________________Розділ 1.6

1.6.3. Технологія процедури прийняття рішень у державному управлінні

Процедура прийняття рішень передбачає висунення на перший план раніше обговорених властивостей управлінського рішення. На стадії прийняття рішення дається оцінка альтернативних варіантів і відбирається альтернатива з найбільш сприятливими загальними наслідками.

Організаційна процедура прийняття і виконання найважливіших повторюваних рішень вимагає вирішення таких питань:

1) на якому рівні й хто приймає рішення (одноосібно чи колегіально);

2) хто готує наукове обґрунтування проекту рішення, економічне та соціальне обґрунтування, проект рішення;

3)  з ким погоджується рішення;

4)  які періодичність і форма контролю за ходом виконання рішення;

5) хто контролює і відповідає за правильність виконання рішення;

6)  хто наділяється правом вносити зміни у зміст рішення та терміни його виконання;

7) яка форма звітності про виконання рішень;

8)  хто дає висновок про виконання рішень і ступінь досягнення поставленої цілі.

Технологія прийняття управлінських рішень базується на використанні системи методів, які можна класифікувати у три групи: евристичні, колективні, кількісні.

Треба особливо підкреслити, що будь-яке управлінське рішення стратегічного або тактичного характеру повинне мати обов'язкове наукове обґрунтування.

Евристичні методи прийняття рішень базуються на аналітичних здібностях осіб, які приймають управлінські рішення. Ці методи спираються на інтуїцію, порівняння альтернатив з урахуванням набутого досвіду, вони оперативні, але не гарантують вибору безпомилкових рішень.

Колективні методи прийняття рішень передбачають визначення учасників певної процедури і відбір форм групової роботи: засідання, наради тощо. Ефективними є такі методи


Підготовка та прийняття рішень у державному управлінні                 
121

колективної підготовки управлінських рішень: мозкового штурму (спільне генерування ідей і наступне прийняття рішень) та Дельфі (багатоетапна процедура анкетування).

В основі кількісних методів прийняття рішень лежить вибір оптимального, шляхом комп'ютеризованої обробки великих масивів інформації.

Процедура прийняття управлінських рішень у державному управлінні часто пов'язується з таким явищем як лобізм. Лобізм це діяльність соціальних груп, які відстоюють свої інтереси, тиск груп на органи законодавчої і виконавчої влади. Спектр форм і методів цивілізованої лобістської діяльності включає: збір інформації, її подання законодавцям; виступи на слуханнях у комітетах, фінансування виборчих кампаній тощо.

Процедура прийняття управлінського рішення завершується діями з його реалізації, до яких належать: доведення управлінських рішень до виконавців, визначення календарних термінів (кінцевих і проміжних) виконання, призначення відповідальних виконавців, конкретизація завдань і відповідальності, забезпечення ресурсами, координація дій виконавців, коригування раніше прийнятого рішення, мотивація діяльності, облік і контроль виконання.

У досягненні ефективності рішень особливу роль відіграють методи доведення прийнятих рішень до виконавців. Вважається, що вміння передати завдання виконавцям є основним джерелом ефективності прийнятого рішення.

У зв'язку з цим розрізняють чотири основні причини невиконання рішень:

1) рішення було не досить чітко сформульоване;

2) рішення було зрозуміле і чітко сформульоване, але виконавець його погано усвідомив;

3)  рішення було чітко сформульоване і виконавець його добре зрозумів, але у нього не було необхідних умов і засобів для його виконання;

4) рішення було грамотно сформульоване, виконавець його усвідомив і мав усі необхідні засоби для його виконання, але у нього не було внутрішньої погодженості з варіантом запропонованого рішення. Виконавець у цьому випадку може


122
_______________________________________________Розділ 1.6

мати свій, більш ефективний, на його думку, варіант вирішення даної проблеми.

Головний зміст усієї роботи з доведення завдань до виконавців полягає в тому, щоб побудувати у свідомості певний образ (технологію) майбутньої роботи з його виконання. Важливою вимогою на цій стадії є оперативність передачі інформації у точній відповідності до адресності та змісту.

Передумовами успішної організації виконання є узгодженість розподілу завдань відповідно до реального потенціалу виконавців і дотримання балансу між зрозумілими обов'язками і наданими правами (ресурсами).

Організація виконання управлінських рішень передбачає активне використання механізму стимулювання і відповідальності, який реалізується в рамках можливостей переконувати, спонукати і примушувати.

Контроль виконання рішення є завершальною стадією управлінського циклу. Він набуває форми зворотного зв'язку, за допомогою якого можна отримати інформацію про виконання рішення, досягнення поставлених цілей. Головне призначення контролю полягає у своєчасному виявленні можливих відхилень від заданої програми реалізації рішення та вчасному вжитті заходів з їх ліквідації. У процесі контролю початкові цілі можуть модифікуватися, уточнюватися і змінюватися з урахуванням отриманої додаткової інформації про виконання прийнятих рішень, тобто основне завдання контролю полягає в тому, щоб вчасно виявити і спрогнозувати очікувані відхилення від заданої програми реалізації управлінських рішень.

Дотримання вимог щодо технології прийняття і реалізації управлінського рішення є важливим фактором його результативності та ефективності.


__________________________________________________123

Розділ 1.7

ЗАКОННІСТЬ ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1.7.1. Зміст законності в державному управлінні

Модель державного управління, сформульована в конституції, законах та інших документах, а також виражена в них нормативна модель державного і суспільного життя, що підлягає реалізації через державне управління, набувають реального значення за умови, коли вони дійсно стають орієнтиром, фактором і складовою свідомості, поведінки і діяльності людей. Для надання дієвості нормативно-законодавчим актам необхідно виробити певний механізм забезпечення їх практичної реалізації.

Досконалість дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування визначається тим, наскільки вони забезпечують1:

практичну доцільність влади, не допускаючи її відриву від реальних інтересів, потреб і думки нації;

1 Атаманчук Г£. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. — С. 221.


124
_____________________________________________   Розділ 1.7

законність дій влади, не допускаючи її до скільки-небудь помітних відхилень від наперед законодавчо встановлених і публічно оголошених шляхів дії;

силу влади, не допускаючи, щоб вона стала безсилою.

Правове регулювання будь-якого процесу, відносин, явища, будь-яких їх взаємозв'язків втрачає сенс, якщо воно не підкріплене силою влади, авторитету, традиції, звичаю, громадської думки тощо. Закон (у широкому розумінні) не може існувати без законності механізму і засобів втілення його в життя.

Реальна проблема полягає в тому, щоб навчитись, в одному напрямку, розробляти актуальні та перспективні закони (об'єктивізувати законотворчість), а в другому послідовно і наполегливо втілювати закони в життя (об'єктивізувати законодавство).

У демократичній державі закон є наслідком певного компромісу і балансу інтересів, він містить певні цілі й інтереси, загальні (абстраговані й концентровані) потреби суспільства. У зв'язку з цим практична реалізація законів є способом правового вирішення суперечностей і конфліктів інтересів. У даному аспекті механізми і засоби забезпечення практичної реалізації законів є об'єктивною необхідністю підтримки суспільства в нормальному стані.

Під законністю в державному управлінні розуміють метод і режим діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Трактуючи як метод, законність зводять до сукупності способів, прийомів і засобів, за допомогою яких управлінська діяльність спрямовується на виконання законів, причому у встановлених законами формах і визнаними законами методами.

Розгляд законності як режиму породжує ототожнення її з таким прийнятим у державі порядком, відповідно до якого всі правові акти й організаційні дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування здійснюються, виходячи з положень законів.

Значення законності полягає в тому, щоб виражені у правових нормах позитивні зобов'язання було виконано, дозволи використано, заборон дотримано, закон реально вико-


Законність
та відповідальність у державному управлінні__________125

нував свою роль у житті держави, суспільства і конкретної людини. Тому під законністю доцільно розуміти систему юридичних правил, норм, засобів і гарантій з відповідними їм державними структурами, покликану забезпечувати практичну реалізацію законів та інших правових актів.

За такого підходу законність має відповідати певним властивостям:

бути однаково зрозумілою і здійснюваною в різних місцях, різними людьми й організаційними структурами і в різних життєвих обставинах;

бути універсальною, тобто тільки єдиною, й охоплювати всю державу, всі структури державного управління і місцевого самоврядування; однаково стосуватись усіх і бути однаково обов'язковою для кожного в державі, причому на всій її території і під час реалізації будь-яких приватних і суспільних відносин, що підлягають законодавчому регулюванню;

поширюватись як на самі органи державної влади та органи місцевого самоврядування і державних службовців, так і на громадські структури і громадян;

 забезпечувати рівність у правовідносинах сторін;

забезпечуватись публікацією закону (неопубліковані закони не застосовуються);

бути гарантованою і стійкою, що досягається за допомогою спеціальних заходів забезпечення законності.

1.7.2. Забезпечення законності в державному управлінні

Надати законності бажаний (людьми, суспільством) стан може тільки узгоджена система зусиль всього суспільства, кожної людини з використанням ними всього арсеналу засобів «боротьби» за законність.

Важливе місце серед таких засобів належить побудові державної влади, з одного боку, її поділу по горизонталі (законодавча, виконавча, судова) і по вертикалі (центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої


126
                                                                                    Розділ 1.7

влади), а з іншого формуванню між її підсистемами необхідних стримань і противаг, а також відносин взаємного контролю. Законність має місце тоді, коли жодна структура влади не може перевищувати своїх повноважень і буде, у випадку таких спроб, спільними діями інших структур влади підпорядкована закону.

Визначальна роль у забезпеченні законності в державному управлінні відводиться судовій владі. Особливий статус органів цієї влади робить її функціонування незалежним від інших підсистем державної влади і перетворює їх на справжнього стража законності. Так, у Конституції України (ст. 124) зазначається: «Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі». Великі можливості для забезпечення законності в державному управління має Конституційний Суд України, який згідно зі статтею 147 Конституції України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

Розгортання у правовій державі судового контролю за законністю в державному управлінні не знижує, а навпаки, підвищує роль у цьому процесі прокуратури.

Особливе місце в підтриманні законності в державному управлінні займають органи виконавчої влади. У системі виконавчої влади використовують різні засоби забезпечення законності в державному управлінні. їх сутність зводиться до того, що в даній системі створюються контрольні механізми, які дають змогу відстежувати управлінські рішення та дії під кутом зору їх відповідності законам та іншим нормативним правовим актам,

Йдеться перш за все про зовнішній контроль, який у системі виконавчої влади одні органи здійснюють стосовно інших. Оскільки виконавча влада має строгу ієрархію, в ній вищі за організаційно-правовим статусом органи контролюють законність управлінської діяльності нижчих за статусом органів. Це так званий загальний контроль, який полягає в нагляді за законністю реалізації встановленої компетенції кожним органом.


Законність та відповідальність у державному управлінні                    
127

Крім того, має місце спеціалізований зовнішній контроль

за певними видами управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Такий контроль покладається на уповноважені стосовно його ведення органи і їх підсистеми, наприклад митний контроль, антимонопольний контроль, контроль якості продуктів і товарів народного вжитку, екологічний контроль тощо.

Суттєвим для забезпечення законності в державному управлінні є внутрішній контроль, який здійснюється в органах державної влади та органах місцевого самоврядування їх керівниками, а також виділеними з цією метою посадовими особами або підрозділами. Внутрішній контроль є недостатньо надійним, оскільки покладається на тих, хто сам приймає управлінські рішення або бере участь у їх підготовці. Проте розвиток правової культури державних службовців, зміцнення в цілому стану законності в державному управлінні здатне позитивно впливати і на внутрішній контроль.

Дедалі більшу роль у забезпеченні законності в державному управлінні саме демократичної держави має відігравати саме суспільство. Громадські об'єднання та інші структури громадян, засоби масової інформації, профспілкові організації, трудові колективи, соціальні прошарки і професійні групи мають навчатися захищати свої законні інтереси, конституційно гарантовані права та свободи й активно виступа* ти проти порушень норм, вимог законності в рішеннях і діях органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх керівників та інших посадових осіб.

Законність у державному управлінні формується в певних умовах. З одного боку — це логічне моделювання бажаних суспільних відносин і закріплення його в законодавчій нормі, а з другого — це реальний стан суспільних відносин, що є результатом практичної реалізації юридичних норм. Останнє позначається поняттям «правопорядок» і розглядається як система стабільних правових зв'язків і відносин, що є в державі, суспільстві, між людьми, і які забезпечують їх потреби, інтереси та цілі, а також сприяють гармонізації та раціоналізації суспільного розвитку. Правопорядок виступає кінцевим пунктом реалізації права.


128
_______________________________________________Розділ 1.7

Закони є набором загальних норм поведінки, орієнтованих на застосування невизначеним числом людей у невідомих наперед обставинах. У цьому розумінні законність інтерпретують як механізм «законного» пристосування законів до конкретних відносин конкретних осіб у конкретних умовах.

Закони створюють і забезпечують органи законодавчої влади з метою задоволення юридичних потреб та інтересів суспільства в цілому. Оскільки суспільство складається з вільних особистостей, які мають свої потреби та інтереси, при реалізації законів доводиться робити вибір між суспільно-доцільним і особистісно-бажаним.

Без належної законності й правопорядку демократична, правова державність не може розвинутись. Якщо управлінська система не впорядкована, не введена в рамки законності та правопорядку, допускає високу частку свавілля, корисливості, егоїзму і суб'єктивістських поглядів, то важко сподіватись, що вона може зробити щось корисне для керованої системи, позитивно вплинути на свідомість, поведінку і діяльність людей, суспільства в цілому.

Законність і правопорядок у державному управлінні згуртовують персонал державного апарату, створюють між його членами належні формальні й неформальні відносини, посилюють координацію різних рівнів і видів управлінської діяльності, в цілому посилюють результативність і раціональність державного управління.

1.7.3. Дисципліна і відповідальність у забезпеченні законності

Важливим засобом забезпечення законності, раціональності й правопорядку в державному управлінні, а через нього і в суспільстві, є дисципліна. Дисципліна є формою суспільного зв'язку, яка свідчить про визнання і дотримання людиною узгоджених правил, норм, процедур поведінки, спілкування, ведення певних справ.

В інституціональному аспекті дисципліна в державному управлінні характеризується як сукупність норм, правил,


Законність та відповідальність у державному управлінні                    
129

процедур, вимог, які вироблені й затверджені в управлінській системі і підлягають виконанню кожним, хто в ній діє або з нею стикається.

Дисципліна в державному управлінні розглядається як фактична поведінка персоналу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яка відображається в управлінських рішеннях і діях, а також в управлінському (службовому) спілкуванні. Вона формує такі основні показники державного управління: системність, результативність, ефективність, раціональність.

Характерною ознакою дисципліни є виконавський зміст, який виражається в тому, що службовці органу підпорядковуються певному керівникові, виконують управлінські рішення, відповідально ставляться до своїх посадових функцій і повноважень. Виконання залежить як від самої особи, її установки, совісті, так і від певних «зовнішніх» умов: характеру регламентування, якості нормування та інструктування управлінської діяльності, повноти управлінської інформації, технічного обладнання та обслуговування службових місць, оптимальності організаційної структури, рівня загальної і професійної підготовки кадрів, продуманості морального і матеріального стимулювання державної служби, морально-психологічного мікроклімату в управлінських колективах.

За критерієм спрямованості і змісту дисципліну в державному управлінні поділяють на: планову, договірну, фінансову, службову, штатну, обліково-статистичну, навчальну тощо.

Державне управління, в якому б формаційному суспільстві воно не здійснювалось, не може бути поза планомірністю і плановою дисципліною, яка його підтримує. Це означає, що необхідно дотримуватися встановленого порядку складання і доведення до виконавців планів і окремих планових завдань, ресурсного забезпечення, стійкості та виконання планових завдань, показників і нормативів, узгодження строків і порядку діяльності між різними управлінськими компонентами й об'єктами управління.

Договірна дисципліна полягає в дотриманні договірних зобов'язань між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, підприємницькими структурами, громадськими об'єднаннями тощо.


130                                                                                              Розділ 1.7

Фінансова дисципліна пов'язана з бюджетним процесом, грошовим обігом, банківською діяльністю, податками, кредитами, інвестиціями, оплатою праці, пенсійним забезпеченням, митними зборами та іншими явищами соціально-економічного життя держави і суспільства. Вона відіграє виняткове значення в державному управлінні, оскільки завдяки її наявності й практичній дії створюються матеріальні елементи відповідних управлінських впливів.

Службова дисципліна це добросовісне і відповідальне виконання функцій, прав, обов'язків і повноважень на обійманій посаді державного службовця. У складному, багатоланковому, ієрархічно організованому державному апараті тільки поведінка державного службовця згідно з юридично встановленими і морально підтриманими процедурами виконання управлінських рішень у змозі забезпечити результативність, ефективність і раціональність його функціонування.

Штатна дисципліна, яка стосується в основному керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування, полягає в дотриманні певних типових моделей організації відповідних органів.

Обліково-статистична дисципліна зумовлює використання для характеристики тих чи інших явищ уніфікованих показників, коректне і типове ведення численних документів. Якість статистики залежить перш за все від первинних, вихідних показників і документів. І якщо між ними немає узгодженості й збіжності, то не можна зробити узагальнення, а відповідно, статистика втрачає інформаційний характер.

Оскільки в державному апараті відбуваються відносини трудового найму, діють правила внутрішнього трудового розпорядку, то в ньому зберігає свою роль трудова дисципліна, яка означає поведінку відповідно до умов трудової угоди і трудового законодавства.

Навчальна дисципліна передбачає дотримання відповідних правил, у тому числі організаційних і методичних, при навчанні персоналу державного апарату.

Законність і дисципліна в державному управлінні великою мірою визначаються відповідальністю, яка є відносинами, що забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних сторін та гарантуються суспільством і державою. Вона фор-


Законність та відповідальність у державному управлінні                    131

мується на основі послідовної взаємодії трьох складових: а) усвідомлення обов'язку; б) оцінки поведінки; в) накладання санкцій.

Для забезпечення належної повноцінності відносин відповідальності необхідно створити і розумно використовувати низку умов:

—  по-перше, постійне й активне вдосконалення організації і функціонування системи державного управління;

по-друге, поліпшення нормативного регулювання різноманітних управлінських взаємозв'язків;

—  по-третє, використання у відповідних відносинах таких громадських інститутів впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, як моральні норми, традиції і звичаї, громадська думка, засоби масової інформації.

З теоретичного і нормативного поглядів найбільш дієвою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм законів, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими органами державної влади і місцевого самоврядування. Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками і діями людей, а в суб'єкті державного управління — з правопорушеннями з боку посадових осіб та інших державних службовців. Правопорушення це відхилення від норми (правил) поведінки, встановленої в законі або іншому нормативно-правовому акті.

1.7.4. Відповідальність державних службовців

Законодавство передбачає в міру необхідності застосування юридичної відповідальності державних службовців, а

саме: дисциплінарної, адміністративної, матеріальної та кримінальної1.

Відповідальність державних службовців настає за порушення законності та службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання ними посадових обов'язків.

1 Основи держави і права: Навч. посіб. / За ред. A.M. Колодія, А.Д. Олійника. К.: Либідь, 1998. — С 51—52.


132                                                                                              
Розділ 1.7

Вона полягає в застосуванні до державних службовців тих чи інших покарань, стягнень, передбачених законодавством, за винне вчинення ними правопорушень, тобто за провини та дії, що юридично визнані протиправними. Як відомо, правопорушення поділяються на злочини та провини (делікти).

Протиправне винне невиконання чи неналежне виконання державним службовцем покладених на нього обов'язків (порушення трудової дисципліни), яке не тягне за собою кримінальної відповідальності, прийнято називати посадовою (дисциплінарною) провиною. Та чи інша дія (чи бездіяльність) працівника є порушенням трудової дисципліни лише за наявності одночасно трьох умов:

 якщо дія (бездіяльність) є протиправною, тобто порушується певна вимога чи положення нормативно-правового акта;

якщо протиправна дія (бездіяльність) є винною, тобто вчинена навмисно або через необережність (іншими словами, невиконання працівником службових обов'язків з причин, що від нього не залежать: недостатня кваліфікація або працездатність, відсутність належних умов роботи, неотримання службовцем інформації й матеріалів, потрібних для виконання посадових обов'язків і т. д., — така дія не може розглядатись як невиконання службових обов'язків, бо в цьому разі працівник не винний у її невиконанні);

якщо не виконано саме посадові обов'язки, тобто обов'язок, що випливає з певних державно-службових відносин (прикладами таких порушень посадових обов'язків, зокрема, є недотримання державної та іншої таємниці, що охороняється законом, розголошення відомостей, які стали відомі державному службовцеві у зв'язку з виконанням посадових обов'язків і стосуються приватного життя, честі та гідності громадян).

Дисциплінарна відповідальність це застосування заходів дисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкування за винні порушення правил державної служби, що не підпадають під дію кримінальної відповідальності. Вона визначена на загальних засадах для всіх громадян. Поряд з цим характер професійної діяльності державних службовців передбачає певні особливості регулювання їх


Законність та відповідальність у державному управлінні                    
133

відповідальності. Для державних службовців установлено підвищену відповідальність, домірність відповідальності обійманій посаді, санкції, що можуть бути застосовані тільки до них (наприклад: попередження про неповну службову відповідність, затримання присвоєння чергового рангу).

Дисциплінарні стягнення можуть накладатися на державного службовця за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов'язків (посадова провина). При цьому необхідно врахувати, що дисциплінарну відповідальність може бути накладено і на тих державних службовців, хто надав інформацію, що спонукала до незаконних дій.

Найбільш серйозними посадовими провинами є ті, що призводять до порушення або невиконання законів, указів Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та рішень судів. Найчастіше посадовими провинами постають порушення порядку реалізації та термінів виконання доручень, встановлення непередбачених законами чи іншими нормативно-правовими актами процедур реалізації прав особи та громадянина, у виконанні норм та доручень не в повному обсязі або перекрученні їх змісту.

Крім перелічених, можуть бути й інші випадки невиконання або неналежного виконання державним службовцем посадових обов'язків, що розцінюються як посадова провина.

Видами дисциплінарних стягнень є зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення.

Варто зазначити, що звільнення як міра дисциплінарного покарання державного службовця допускається лише за наявності підстав, зазначених у Законі України «Про державну службу» та Законі України «Про боротьбу з корупцією».

Дисциплінарне стягнення накладається органом державної влади або його керівником, які мають право на призначення державного службовця на посаду. Це правило зумовлене характером стягнень. Право попереджати про неповну службову відповідність і вирішувати питання про звільнення з посади надається тим органам і керівникам, які мають право призначати на посаду. Державний службовець, який скоїв службову провину, може бути тимчасово (не


134
_______________________________________________Розділ 1,7

більше місяця), до вирішення питання про його дисциплінарну відповідальність, відсторонений від виконання службових обов'язків зі збереженням заробітної плати.

Порядок проведення службових розслідувань, застосування та оскарження дисциплінарного стягнення визначається законодавством і відповідними нормативно-правовими актами.

Дисциплінарну відповідальність треба відрізняти від адміністративної відповідальності.

Як правило, державні службовці (посадові особи) є спеціальними суб'єктами адміністративної відповідальності. Підставою для адміністративної відповідальності посадових осіб є порушення загальнообов'язкових правил, передбачених законами України прямої дії, іншими нормативними актами, якщо дотримання цих правил визначено за посадовий обов'язок державного службовця. Підставою для адміністративної відповідальності службовців є діяння, яке водночас може бути як адміністративною, так і посадовою провиною. До державних службовців застосовуються лише два види адміністративних покарань попередження і штраф, які накладаються суб'єктами функціональної влади (представниками влади, посадовими особами контрольно-наглядових органів).

Адміністративна відповідальність застосовується органами або посадовими особами, з якими порушник не пов'язаний відносинами підлеглості по роботі чи по службі (наприклад: суддями, державними інспекторами з охорони праці, інспекторами державної протипожежної служби, головними санітарними лікарями та ін.).

Чинним законодавством передбачено кримінальну відповідальність посадових осіб за зловживання посадовими повноваженнями, перевищення посадових повноважень, відмову в наданні інформації, присвоєння повноважень посадової особи, незаконну участь у підприємницькій діяльності, одержання хабара, дачу хабара, службовий підлог і халатність. Залежно від характеру цих суспільно небезпечних дій суд призначає різні міри кримінального покарання, у тому числі позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.


Законність та відповідальність у державному управлінні                    
135

До державних службовців має також застосовуватися матеріальна відповідальність. Вона виконує правовідновну функцію та настає за посадовий проступок, який завдав матеріальних збитків державній організації (органу державної влади). Матеріальна відповідальність передбачає відшкодування винним службовцем завданих ним збитків.

Орган державної влади (посадова особа), який застосував покарання, може зняти його до закінчення року за власною ініціативою, за клопотанням безпосереднього керівника чи трудового колективу, якщо покараний не вчинив нового проступку й виявив себе як сумлінний працівник.

Протягом терміну дії дисциплінарного покарання міри заохочення до державного службовця не застосовуються.

В умовах зміни парадигми суспільства, трансформаційного періоду розвитку держави найактуальнішим питанням є реальне запровадження обов'язку державних службовців визнавати, дотримуватися та захищати права й свободи людини і громадянина.

У цьому аспекті рішення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств та їх об'єднань, громадських об'єднань чи посадових осіб, державних службовців можуть бути оскаржені через суд, якщо внаслідок цих дій:

порушено права й свободи громадян;

створено перепони для реалізації громадянином його прав і свобод;

незаконно накладено на громадянина будь-який обов'язок або він незаконно притягнений до будь-якої відповідальності.

Треба зазначити, що вказані дії можуть мати як колегіальний, так і особистий характер.

Громадянин має право оскаржити також бездіяльність посадових осіб, державних службовців, якщо це призвело до названих вище наслідків. Кожний громадянин має право одержати, а посадові особи, державні службовці зобов'язані надати йому можливість ознайомитися з документами та матеріалами, що безпосередньо торкаються його прав і свобод, якщо немає передбачених законом обмежень на інформацію, що міститься в цих документах і матеріалах.


136                                                                                              
Розділ 1.7

Суд, встановивши обґрунтованість скарги громадянина, визначає відповідальність посадової особи, державного службовця за рішення, що спричинили порушення прав і свобод громадянина. Щодо державних службовців, які прийняли рішення, що визнані незаконними, суд визначає передбачену законом міру відповідальності, аж до подання про звільнення. Відповідальність може бути накладена як на тих, чиї рішення визнано незаконними, так і на тих, хто надав інформацію для незаконних дій.

Розвиток адміністративної юстиції має в законодавчому порядку визначити порядок розгляду скарг державних службовців. Окрім адміністративного порядку розгляду скарг, можливий також судовий порядок оскарження дій керівників органів державної влади, посадових осіб, державних службовців.


137

Розділ 1.8

КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1.8.1. Поняття та види контролю в державному управлінні

Важливою ланкою системи державного управління є контроль. Процеси децентралізації державного управління паралельно мають супроводжуватись удосконаленням централізованого контролю. Передача відповідальності за прийняття рішень зверху до низу, делегування все більших повноважень нижчим органам управління об'єктивно вимагають посилення контролю в державному управлінні. Без цього державній системі загрожують негативні наслідки: від диктатури до розпаду держави.

Контроль у державному управлінні це одна з найважливіших функцій, яка дає змогу:

—  порівняти фактичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед нею;

—  виявити недоліки та помилки в роботі та попередити їх;

—  оцінити відповідність здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним.


138                                                                                              
Розділ 1.8

Контроль стає можливим завдяки наявності суб'єкта, об'єкта управління та взаємозв'язку між ними. Відповідно, контроль як тип відносин є ставленням суб'єкта до власної діяльності або до діяльності інших суб'єктів з погляду дотримання певних норм. За допомогою контролю суб'єкт управління отримує інформацію для коригування управлінської діяльності. Діяльність об'єднаних у певну структуру суб'єктів контролю, спрямована на досягнення управлінських цілей і заснована на використанні принципів, типів, методів і технологій контролю, визначається як процес контролю.

Суб'єктами контролю в державному управлінні виступають органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відомчі органи, структурні підрозділи зазначених органів, громадські організації, колективні та колегіальні органи управління тощо.

Об'єктами контролю є: цілі, стратегії, процеси, функції і завдання, параметри діяльності, управлінські рішення, організаційні формування, їх структурні підрозділи та окремі виконавці. Взаємопов'язана сукупність контролюючого суб'єкта, контрольних дій та контрольованого об'єкта є організаційною системою контролю.

З погляду організаційного взаємозв'язку контролюючого суб'єкта і контрольованого об'єкта, як уже вказувалось (1.7.2), розрізняють такі види контролю: внутрішній (внутрівідомчий) і зовнішній (надвідомчий).

Внутрішній контроль здійснюється за діяльністю органів, які перебувають в адміністративній підпорядкованості (у більшості випадків як інспектування). Зовнішній контроль здійснюється органами, наділеними контрольними повноваженнями щодо організаційно непідпорядкованих об'єктів і в основному стосується однієї зі сторін їхньої діяльності.

У державному управлінні розрізняють такі види контролю: управлінський і бюджетний.

Управлінський контроль це процес спостереження і регулювання діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх матеріальних придатків з метою полегшення виконання організаційних завдань.

Бюджетний контроль здійснюється у формі різного роду перевірок з метою виявлення відповідності здійснюваних видатків попередньо затверджуваним кошторисам.


Контроль у державному
управлінні                                                      139

Управлінський контроль має такі докорінні відмінності від бюджетного контролю:

бюджетний контроль поширюється виключно на економічні дані, тоді як управлінський контроль включає показники, які не можна безпосередньо вартісно оцінити (наприклад, програму навчання);

управлінський контроль спирається на цілі, завдання, функції органу, технології їх досягнення та реалізації, спрямований на підвищення результативності та раціональності діяльності органу, а бюджетний контроль на підвищення ефективності діяльності органу;

управлінський контроль передбачає участь всієї організації і може здійснюватись тільки комплексно.

За етапами проведення контролю щодо часового його здійснення у процесі державного управління розрізняють попередній, або превентивний, поточний, або оперативний, та підсумковий контроль.

Мета попереднього контролю полягає в попередженні та профілактиці можливих порушень. Його основні важелі закладено в процесі реалізації таких функцій управління, як планування, організація взаємодії. Він починається до початку роботи і його зміст полягає у визначенні правил, процедур, ліній поведінки, тобто це контроль на вході. Цей вид контролю використовують щодо ресурсів. Він має забезпечувати ефективний добір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування організації у процесі досягнення поставлених цілей1.

Поточний контроль відбувається безпосередньо у процесі роботи й передбачає регулювання поведінки підлеглих, обговорення проблем, що виникають, виявлення відхилень від планів, інструкцій тощо. Його мета полягає у з'ясуванні стану законності й дисципліни, в оцінюванні дій об'єктів контролю. Поточний контроль здійснюють через систему зворотного зв'язку, який має характер управлінської необхідності, мету; коригує відхилення, які виникають у процесі управління з метою забезпечення досягнення цілей. Тобто зворотний

Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник УАДУ. — 1998. — № 2. — С 23—31.


140                                                                                              
Розділ 1.8

зв'язок полягає в отриманні інформації і є поштовхом до наступних дій. Поточний контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, і дає змогу проводити систематичне оцінювання стану справ, їх регулювання за допомогою цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосередньо після виявлення відхилень від нормального стану.

Мета підсумкового контролю полягає у порівнянні одержаних результатів із запланованими та перевірці виконання рішень, винесених контролюючими органами. Він є найбільш поширеним видом контролю, хоч і здійснюється з великим інтервалом між подією, що відбулась, і її наслідками. У цьому випадку доводиться констатувати ситуацію, що фактично вже склалась після виконання рішення, тобто з певним запізненням. Він необхідний для врахування майбутніх ситуацій, з якими буде мати справу організація1.

Для забезпечення ефективності контролю він має відповідати таким вимогам: об'єктивності; плановості; систематичності; комплексного підходу до оцінки стану справ; гласності; дієвості; особистої відповідальності керівника за стан і організацію контролю.

1.8.2. Контроль, інституціалізований за гілками державної влади

Система контролю над державним апаратом і органами місцевого самоврядування включає: президентський контроль, державний контроль, який інституціалізований за гілками державної влади, і громадський контроль.

Контроль, інституціалізований за гілками державної влади, представлений парламентським, судовим (у тому числі конституційним) контролем та контролем органів виконавчої влади.

Здійснення парламентського контролю забезпечує Верховна Рада України.

Цілями парламентського контролю є вирішення різноманітних проблем у різних сферах суспільного життя. Об'єк-

1 Полінець О. Контроль у державному управлінні: сутність, види та форми його здійснення // Вісник УАДУ. — 2000. — № 2. — С. 74.


Контроль у державному
управлінні                                                      141

том парламентського контролю виступає діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій різних форм власності.

Конституція України закріпила такий класичний інструмент парламентського контролю, як депутатський запит. Народний депутат України за статтею 86 має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України незалежно від їх підпорядкування та форм власності. Депутатському запитові кореспондує обов'язок відповідних керівників повідомляти народному депутатові результати розгляду його запитів.

У складі парламенту Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина України. Уповноваженого з прав людини призначає на посаду та звільняє з посади Верховна Рада.

Важливим органом парламентського контролю є Рахункова палата, яка здійснює контроль використання коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради.

Згідно з Конституцією до відання Верховної Ради належить здійснення контролю виконання державного бюджету та контролю діяльності Кабінету Міністрів.

Конституційний контроль здійснює Конституційний Суд України єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, завданням якого є гарантування верховенства Конституції України як основного Закону держави на всій території України.

Конституційний Суд України забезпечує контроль за:

конституційністю законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

відповідністю Конституції України до чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість;


142                                                                                              
Розділ 1.8

додержанням конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України;

відповідністю законопроектів про внесення змін до Конституції України відповідним статтям Конституції;

додержанням Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції і законів України у разі розгляду Верховною Радою України питання про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Судовий контроль в Україні здійснює система судів загальної і спеціальної юрисдикції.

Мета судового контролю полягає в забезпеченні захисту передбачених Конституцією прав та свобод людини і громадянина, а об'єктом судового контролю є всі правовідносини, що виникають у нашій державі.

Суди загальної юрисдикції забезпечують контроль за дотриманням прав і свобод громадян шляхом розгляду цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ. їх система будується за принципами територіальності та спеціалізації.

Принцип територіальності означає, що до системи цих судів входять районні (міські), міжрайонні (окружні), обласні та прирівняні до них суди і Верховний Суд України.

Принцип спеціалізації передбачає спеціалізацію суддів вказаних судів, запровадження відповідних організаційних структур галузевих судів для розгляду окремих категорій справ, зокрема кримінальних, цивільних, сімейних.

До судів спеціальної юрисдикції1 належать арбітражні та військові суди. Арбітражні суди забезпечують захист прав і законних інтересів учасників господарських відносин (незалежно від форми власності, яку вони представляють). Систему цих судів утворюють обласні арбітражні суди та Вищий арбітражний суд України.

1 У світовій практиці існують адміністративні суди, метою діяльності яких є розгляд спорів між громадянами та органами державної влади й органами місцевого самоврядування, а також іншими бюджетними установами. Утворення таких судів випливає зі статті 125 Конституції України.


Контроль у державному
управлінні                                                      143

Контроль у сфері державного управління тією чи іншою мірою здійснюють усі органи виконавчої влади. Проте зміст контрольної діяльності, обсяг, форми та методи й власне призначення мають у різних суб'єктів істотні відмінності. Для одних органів контроль є основною діяльністю, для інших елементом при виконанні основної функції. Тому контроль у сфері управління здійснюють як спеціальні органи контролю, так і органи загальної компетенції.

Цілями контролю в системі виконавчої влади є забезпечення законності функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, бюджетних установ і організацій, суб'єктів господарювання всіх форм власності в різних галузях, сферах і видах діяльності.

Об'єктами контролю органів виконавчої влади є матеріальні, трудові, фінансові ресурси, господарська діяльність, творча діяльність, управлінські рішення.

В Україні створюється складна система органів контролю, які мають різну організаційну форму та правове становище системі органів виконавчої влади. В її складі міністерства, які в основному здійснюють внутрівідомчий контроль за діяльністю підпорядкованих підрозділів, або контроль у сфері реалізації, закріплених за ними функцій.

Центральне місце у здійсненні позавідомчого контролю належить державним комітетам та центральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом. Для них характерний контроль з окремих функцій і щодо непідпорядко-ваних в адміністративному порядку органів і організацій. Вони мають право приймати у межах своєї компетенції обов'язкові для міністерств, відомств, підприємств і організацій акти, давати обов'язкові для виконання вказівки.

До цієї групи суб'єктів контролю слід віднести Антимоно-польний комітет України. Це державний орган, зобов'язаний забезпечувати згідно зі своєю компетенцією контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, захист інтересів підприємств і споживачів від його порушення, сприяння розвиткові добросовісної конкуренції в усіх сферах економіки. До системи антимонопольних органів, окрім Антимонопольного комітету, входять територіальні відділення.


144                                                                                              
Розділ 1.8

До органів з функціями міжгалузевого контролю належать Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України, органи статистики, органи з питань безпечної життєдіяльності населення, органи контролю за цінами.

Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України здійснює державний нагляд за дотриманням стандартів, норм і правил, станом засобів вимірювання, а також за іншими вимогами, що пов'язані з якістю продукції. Мета діяльності даного органу полягає в захисті інтересів держави і права споживачів з питань якості продукції (послуг, робіт), передусім тих, що гарантують безпечність продукції для життя і здоров'я людей, охорони навколишнього середовища.

Органи державної статистики здійснюють контроль за станом первинного обліку і статистичної звітності, перевіряють достовірність статистичних даних у підзвітних одиницях.

Органи з питань безпечної життєдіяльності населення, здійснюючи державний нагляд за охороною праці, діють самостійно згідно з положеннями, затвердженими Кабінетом Міністрів. їх посадові особи мають широкі повноваження. Вони можуть безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємства для перевірки дотримання законодавства про охорону праці, отримувати від власника необхідні пояснення, матеріали та інформацію з охорони праці. Надіслані для керівників усіх рівнів органів державної виконавчої влади розпорядження про усунення порушень і недоліків у галузі охорони праці обов'язкові для виконання.

Важливе місце в контрольній діяльності органів виконавчої влади посідає фінансовий контроль, який поширюється на всі галузі та сфери державного управління. Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами.

В основу фінансового контролю покладено дотримання принципів своєчасних надходжень у державний бюджет, цільове використання і повернення у встановлені терміни кредитів, раціональне витрачання коштів і матеріальних цінностей та їх зберігання. Органи, які здійснюють державний контроль у сфері фінансової діяльності, мають спільну мету, але в законодавчих актах кожному з них визначені завдання, що стоять перед ними для досягнення цієї мети.


Контроль у державному
управлінні

145

Найважливіші функції основних суб'єктів державного фінансового контролю наведено в табл. 1.1.

Таблиця 1.1. Найважливіші функції основних суб'єктів державного фінансового контролю1

Назва суб'єкта контролю

Підпорядкованість

Найважливіші функції

Національний банк України

1. Контроль за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та власних нормативних актів

2. Контроль щодо ліквідності комерційних, страхових та інвестиційних компаній з метою запобігання їх банкрутству

3. Валютний контроль

Рахункова палата

Верховна Рада України

Контроль за використанням коштів державного бюджету

Державна податкова

адміністрація України

Президент України

1. Облік платників податків та інших обов'язкових платежів до бюджетів і держфондів

2. Контроль за правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати податків та інших обов'язкових платежів

3. Контроль за достовірністю податкового обліку і звітності

Державна контрольно-ревізійна служба

Міністерство фінансів України

1. Контроль за витрачанням бюджетних коштів усіх рівнів і коштів позабюджетних фондів

2. Контроль за збереженням держмайна у бюджетних установах

3. Контроль за достовірністю бухгалтерського обліку і звітності у бюджетних установах

1 Стефанюк IJ>. Контрольно-ревізійна служба як складова системи фінансової безпеки держави // Фінанси України. — 1998. — № 11. — С. 45.


146

Розділ 1.8 Продовження табл. 1.1

Назва суб'єкта контролю

Підпорядкованість

Найважливіші функції

Антимоно-польний комітет України

Кабінет Міністрів України

1. Здійснення контролю за дотриманням антимонопольного законодавства

2. Захист законних інтересів підприємств і споживачів шляхом застосування заходів щодо припинення порушень антимонопольного законодавства

Пенсійний Фонд України

Кабінет Міністрів України

1. Стягнення і акумуляція внесків для пенсійного забезпечення і допомог

2. Забезпечення фінансування витрат Пенсійного фонду

3. Контроль за своєчасним і повним надходженням страхових внесків до Пенсійного фонду

Головним завданням Державної контрольно-ревізійної служби є державний контроль витрачання коштів і матеріальних цінностей, їх збереження, стану і достовірності бухгалтерського обліку й звітності у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених помилок і порушень та запобігання їх у подальшому.

Структурно служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах, які є фінансовими органами і діють при Міністерстві фінансів України. Діяльність цієї служби визначено Законом України «Про державну контрольно-ревізійну службу України».


Контроль у державному
управлінні                                                      147

Свою діяльність структурні підрозділи контрольно-ревізійної служби здійснюють шляхом перевірок та ревізій грошових і бухгалтерських документів, звітів, кошторису та інших документів, які підтверджують надходження і витрачання коштів і матеріальних цінностей, проводять перевірки фактичної наявності цінностей. Вони мають право безпосереднього обстеження та з'ясування питань на підприємствах, установах та організаціях, де проводиться перевірка чи ревізія.

Контроль за справлянням податків, зборів та інших обов'язкових платежів здійснює податкова служба. Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 5 лютого 1998 р. закріплено три рівні державної податкової служби. До них віднесено:

— Державну податкову адміністрацію України;

—  державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі;

— державні податкові інспекції в районах, у містах, а також міжрайонні об'єднані податкові інспекції.

Головним завданням Державної податкової адміністрації є здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, інших обов'язкових платежів.

Державна податкова адміністрація веде велику роз'яснювальну роботу через засоби масової інформації, що є попереджувальною стадією контролю. Проведення контролю у попереджувальній формі дає змогу уникнути порушень податкового законодавства тими суб'єктами, для яких це порушення є не умисним, а результатом недостатнього знання законів. Попереджувальний характер має контроль за своєчасним поданням платниками відповідних документів, платежів у бюджет, а також перевірка документації щодо правильності визначення прибутку, доходу, інших об'єктів оподаткування й обчислення податків.

Контрольна функція Національного банку полягає у здійсненні контролю за додержанням банками банківсько-


148
_______________________________________________Розділ 1,8

го законодавства, економічних нормативів та власних нормативних актів. Важливу функцію контролю виконує Національний банк щодо ліквідності комерційних, страхових та інвестиційних компаній з метою запобігання їх банкрутству. Національному банку України відведена роль головного органу валютного контролю. Він здійснює контроль за виконанням правил регулювання валютних операцій на території України з усіх питань, що не віднесені до компетенції інших державних органів, а також забезпечує виконання уповноваженими банками всіх процесів щодо здійснення валютного контролю. У свою чергу уповноважені банки здійснюють контроль за валютними операціями, що проводяться резидентами і нерезидентами через ці банки.

Поряд з банками функцію валютного контролю виконують органи податкової служби, Державний комітет зв'язку та інформатизації України, а також Державна митна служба України.

Державна податкова адміністрація України здійснює фінансовий контроль за валютними операціями, які проводяться резидентами і нерезидентами на території нашої держави. На Державний комітет зв'язку та інформатизації України покладено контроль за додержанням правил поштових переказів та пересилання валютних цінностей через митний кордон України, а Державна митна служба здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.

Серед органів фінансового контролю окреме місце належить Державній митній службі України. До неї входять Державна митна служба України, територіальні митні управління, митниці та інші митні установи. Органи митної служби здійснюють контроль за ввезенням та вивезенням за межі України товарів та інших предметів. Проте такий контроль має свої складнощі, характерні для інших видів контролю, та ознаки, притаманні лише йому: це протяжність кордонів, кадрове і технічне забезпечення; багато проблем, пов'язаних із недосконалістю законодавства, необхідністю регулювати велику кількість питань.


Контроль у державному
управлінні                                                      149

1.8.3. Громадський контроль

Одним із видів контролю за діяльністю органів державного управління і місцевого самоврядування є громадський контроль. Громадський контроль один з видів соціального контролю, який здійснюється об'єднаннями громадян та самими громадянами. Він є важливою формою реалізації демократії і способом залучення населення до управління суспільством та державою.

Згідно зі статтею 38 Конституції України «громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Така конституційна норма передбачає як у теоретичному, так і в практичному контексті громадський контроль за органами державного управління і місцевого самоврядування.

Суб'єктами громадського контролю є громадські об'єднання і політичні партії, професійні спілки, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем проживання, а також окремі громадяни.

Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування суттєво відрізняється від інших видів контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що всі суб'єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не держави. їх контрольні повноваження зазвичай не мають юридично владного змісту, а рішення за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер1.

Характерною рисою громадського контролю є запобігання порушенням у сфері державного управління за допомогою засобів суспільного впливу.

Об'єктом громадського контролю є діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування,

Малиновський ВЯ. Державне управління: Навч. посіб. Луцьк, 2000. — * 228.


150                                                                                             
Розділ 1.8

підприємств, установ і організацій, а також поведінка окремих громадян.

Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалізують через різноманітні громадські об'єднання, що створюються на основі Закону України «Про об'єднання громадян». Об'єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) об'єднання громадян відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» визнається політичною партією або громадською організацією.

Для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об'єднання громадян користуються правом:

—  виступати учасником цивільно-правових відносин, набувати майнових і немайнових прав;

представляти і захищати свої законні інтереси та інтереси своїх членів у державних та громадських органах;

—  брати участь у політичній діяльності, проводити масові заходи (збори, мітинги, демонстрації тощо);

—  одержувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань;

—  вносити пропозиції до органів влади й управління;

—  розповсюджувати інформацію і пропагувати свої ідеї та цілі;

—  засновувати засоби масової інформації.

У порядку, передбаченому законодавством, політичні партії також мають право:

брати участь у виробленні державної політики;

брати участь у формуванні органів влади, представництва в їх складі;

—  доступу під час виборчої кампанії до державних засобів масової інформації1.

Використовуючи зазначені права, об'єднання громадян здійснюють контроль за діяльністю органів державної вла-

1 Закон України «Про об'єднання громадян». К.: Парламентське вид-во, 1998.


Контроль у державному
управлінні                                                      151

ди та органів місцевого самоврядування і використовують для цього такі форми, як вибори, референдуми, загальнонародні обговорення тощо.

Профспілки як впливова громадська організація здійснюють громадський контроль через свої комітети, різноманітні контрольні комісії, збори первинних організацій за виконанням колективних договорів, дотриманням санітарних умов і техніки безпеки на виробництві, вимог трудового законодавства, законодавчих та нормативних актів з питань соціального захисту.

Основним методом громадського контролю є перевірка виконання вимог чинного законодавства та прийнятих рішень на підконтрольних об'єктах. Вона може здійснюватись як самостійно, так і разом з органами державного контролю. За результатами перевірок на підставі складених при цьому протоколів та актів громадські організації інформують відповідні державні органи про виявлені порушення, вносять пропозиції щодо притягнення правопорушників до відповідальності тощо.


152

Розділ 1.9

ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.9.1. Загальна соціальна ефективність державного управління

Проблема ефективності стосується усіх сфер, видів, форм, методів організації життєзабезпечення людини. Найбільшою мірою це властиве управлінню як діяльності, що здійснюється людьми, стосовно людей та викдючно в інтересах людей. Від ступеня ефективності цієї діяльності безпосередньо залежить добробут людини. Урешті-решт йдеться про ефективність суспільної сис-теми1.

Суспільству, самій державі необхідні повні й достовірні знання того, яку користь дають витрати на управління, у чому полягають об'єктивізація управління, глибина і дієвість його впливу на керовані процеси.

Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління це результат, зіставлений із затратами на

1 Гаврилишин Б. Дороговкази в майбутнє: До ефективніших суспільств. Доповідь Римському клубові. К., 1993.


Ефе
ктивність державного управління_________________________153

його досягнення (вони включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте це міркування не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління (наближення суб'єктивності управління до об'єктивних тенденцій, закономірностей, форм суспільної життєдіяльності) і висловити з цього приводу достовірні й обґрунтовані судження.

Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства.

Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і керованих об'єктів державного управління, має комплексний характер.

Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління:

—  загальну соціальну ефективність державного управління;

—  ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління;

ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб.

Критерії загальної соціальної ефективності державного управління це ті, які дають можливість бачити і, бажано, вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства та готовність першого до забезпечення динаміки і гармонійності другого. З погляду раціональності й ефективності державного управління важливо, щоб задоволення потреб і вирішення породжених ними проблем проходило стійко, надійно і безповоротно, з належною повнотою і в належний час, при оптимальному використанні суспільних ресурсів.


154
_______________________________________________Розділ 1.9

Критерії загальної соціальної ефективності покликані спрямовувати державне управління на потреби і проблеми суспільства та характеризувати управлінський рівень їх вирішення. Вони логічно мають включати не тільки результати суспільного виробництва, а й соціальні наслідки їх споживання, не тільки економічні, а й соціальні, духовно-ідеологічні, психологічні, політичні, історичні, екологічні, демографічні явища, тобто весь спектр явищ, відносин і процесів, необхідних для нормальної життєдіяльності людини.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести:

рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами;

темпи і масштаби приросту національного багатства;

рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн;

•  впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом1.

Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефективності державного управління диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності.

1.9.2. Ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління

Загальна соціальна ефективність державного управління досягається зусиллям двох складових компонентів системи: держави у вигляді її органів та посадових осіб і суспільства, його керованих об'єктів і самоуправлінських структур. Ця ефективність має сукупний характер і не дає чіткого уявлення про внесок до неї кожного з названих компонентів.

Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб'єктів дер-

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997. — С. 352.


Еф
ективність державного управління_________________________155

жавного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілеполягання, організації і функціонування. Які проблеми вирішують керуючі компоненти, яким чином, які витрачають суспільні ресурси — ось питання, на які покликані дати відповідь ці критерії. Таких критеріїв можна виділити п'ять.

Перш за все це цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, що визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об'єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві.

Цілеорієнтованість організації і функціонування керуючих систем (підсистем) визначаються шляхом вивчення й оцінювання їх організаційної нормативної та іншої діяльності з погляду її відповідності цільовій спрямованості, встановленій для них. Це дає змогу виключати дублювання, паралелізм як у діяльності самих органів державної влади, так і в розподілі повноважень між ними та органами місцевого самоврядування, а також виявляти ділянки суспільної життєдіяльності, що залишилися поза необхідними управлінськими впливами.

Аналіз цілеорієнтованості керуючих компонентів передбачає:

виявлення об'єктивно зумовлених і суспільно актуальних цілей та їх розгляд у розвитку з урахуванням суспільних потреб та інтересів;

встановлення виміру цілей за конкретними результатами, тобто за характером і повнотою їх втілення в управлінських рішеннях і діях.

Другим критерієм спеціальної соціальної ефективності є витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій. Це час, який витрачається на внутрішню управлінську діяльність, тобто на обробку і проходження управлінської інформації від «входу» до «виходу» в державно-управлінській системі в цілому (в державному апараті), відповідних підсистемах, організаційних


156
_______________________________________________Розділ 1.9

структурах і об'єктах управління, тобто до отримання наперед визначеного прогнозованого (у процесі реалізації управлінського рішення може бути здійснено коригування кількісних показників цілі) результату.

Як третій критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління можна назвати стиль функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. У цьому випадку йдеться про реальну практику управлінської поведінки конкретних посадових осіб.

Четвертий критерій спеціальної соціальної ефективності державного управління відображає складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність тієї чи іншої організаційної структури безпосередньо впливає на її внутрішню життєдіяльність (реалізацію внутрішніх функцій) і формування управлінських дій (здійснення зовнішніх функцій).

Важливе соціальне значення має п'ятий критерій, який відображає загальні (сукупні) — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін. — витрати на утримання і забезпечення функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур. При їх аналізі й оцінюванні слід враховувати взаємозалежність між вартістю управління і соціальними результатами діяльності керованих об'єктів.

Взяті у взаємозв'язку критерії «цілі — час — стиль — складність — затрати» і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні досить повно характеризувати організацію і функціонування держави як суб'єкта управління суспільними процесами.

1.9.3. Ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб

В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу (органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) і поса-


Е
фективність державного управління_________________________157

дової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Ці критерії необхідні тому, що загальна і соціальна ефективність державного управління є наслідком конкретної соціальної ефективності окремих управлінських зусиль.

Кожен орган державної влади чи орган місцевого самоврядування володіє своєю компетенцією, яка характеризує цілі, зміст, можливості та межі його діяльності, а в ньому кожна посада державного службовця — своїми кваліфікаційними ознаками, що відображають її роль і участь у реалізації компетенції відповідного органу. Це нормативна модель управлінської діяльності, яку можна розглядати як засіб впорядкування, раціоналізації і забезпечення ефективності управління. Тому ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої посади, є вихідним критерієм конкретної соціальної ефективності.

Другий критерій конкретної соціальної ефективності виражається в законності рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Дотримання законності надає державному управлінню певної цілеспрямованості і впорядкованості. Будь-які порушення принципів законності, чим би вони не пояснювались і не виправдовувалися з погляду суспільства і самого державного управління, не можуть визнаватись ефективними.

Третім критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є реальність управлінських впливів. Вибір критерію зумовлений тим, що діяльність управлінських органів і посадових осіб, знаходячи зовнішній прояв у правових і організаційних формах, має забезпечувати цілеорієн-тацію, організацію і нормативне регулювання керованими об'єктами.

Державне управління через діяльність своїх управлінських компонентів зобов'язане представляти і забезпечувати в реалізації корінні й комплексні потреби, інтереси і цілі життя людей. Тим самим зміст будь-яких управлінських актів (рішень, вчинків, дій і т. д.) з погляду відображення в них запитів і потреб людей, спрямованості на їх добробут


158
______________________________________________ Розділ 1,9

і розвиток може виступати четвертим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління.

З указаним критерієм безпосередньо пов'язаний наступний, п'ятий, який полягає в характері й обсязі взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами. Цей критерій показує рівень демократизму управлінської діяльності.

Шостим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави.

Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами та їх посадовими особами, — сьомий критерій конкретної соціальної ефективності державного управління. Інтереси суспільства вимагають, щоб за будь-яких умов, навіть найнесприятливіших для управлінського органу або посадової особи, в систему державного управління надходила тільки достовірна, об'єктивна інформація.

Восьмим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є моральний, який полягає в морально-ідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішнє» середовище, на людей, з якими управлінські органи і посадові особи стикаються, взаємодіють, спільно вирішують різні проблеми.

Системне використання названих критеріїв дає змогу все-сторонньо оцінити управлінську діяльність державних органів і посадових осіб.

У державному управлінні при оцінюванні його результативності та ефективності мають, як мінімум, порівнюватись:

цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами;

—  цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними при об'єктивізації державного управління (рішень і дій його управлінських компонентів);

—  об'єктивні результати управління із суспільними потребами й інтересами;

суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління;


Е
фективність державного управління_________________________159

можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.

Можна оцінювати й інші управлінські явища, але головне полягає в тому, щоб пізнати ступінь реального задоволення суспільних запитів у державно-правовому цілепокладенні, організації і регулюванні.

Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інститути: громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури. Є і певні процедури, відповідно до яких така аналітична діяльність здійснюється і приводить до тих чи інших наслідків. Багато інформації містять звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Великі можливості аналізу й оцінки ефективності державного управління містяться в масових обговореннях і голосуваннях (референдумах) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів.

Також важливим засобом аналізу й оцінки ефективності державного управління завжди виступає громадська думка, практично проходить зіставлення, порівняння рівня і результатів управління з потребами й інтересами, ідеалами й очікуваннями людей.

Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державного управління здатні здійснювати засоби масової інформації (телебачення, радіо, преса). Важлива об'єктивність (незалежність) їх погляду, позиції, аналізу й оцінки.

Важливе місце серед каналів аналізу й оцінки державного управління належить зверненням громадян. Структура і зміст, предмет і адресність звернень дуже точно відображають життя людей. Якщо кожне звернення несе інформацію про конкретний інтерес, порушення прав, факт, подію, то система звернень дає картину глибоких взаємозв'язків і процесів, виявляє механізми і їх відтворення.

На шляху розв'язання цих проблем можна:

а) активніше використовувати самі звернення громадян і роботу з ними для виявлення недоліків, упущень, слабких місць в управлінні і, відповідно, їх усунення;

б) повніше аналізувати потоки однотипових, які збігаються за предметом і змістом, звернень громадян з тим, щоб своє-


160
_______________________________________________Розділ 1.9

часно вживати управлінські заходи з недопущення зростання негативних проявів і процесів;

в) управлінським органам ширше вступати через звернення в прямий діалог з громадянами.

Наукова думка пропонує чимало критеріїв соціальної ефективності державного управління і процедур їх застосування. Важливо, щоб суспільство, люди та їх інститути знали ці критерії і хотіли ними практично користуватись.

1.9.4. Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади1

Економічна та соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, людськими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, апарат управління певним чином визначає умови виробництва матеріального продукту та надання послуг, а іноді й послідовність їх подальшого використання. Всі економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визначаються за правилами і в порядку, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та зумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Предметом діяльності державного апарату є спрямування та моніторинг використання ресурсів. Предмет економічної діяльності апарату зумовлений цілями його функціонування щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і конкретної особи.

При цьому державний апарат має також відстежувати всі зміни ринкової кон'юнктури з метою внесення відповідних коректив до нормативно-правових актів і своїх дій, суворо стежити за дотриманням положень і вимог цих актів, уста-

' Також може бути застосована для органів місцевого самоврядування.


Ефективність державного управління
_________________________161

новлених правил і застосовувати економічні та адміністративні заходи впливу.

Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправного суб'єкта ринкових відносин. У цій ролі держава виступає через свій апарат, який розпоряджається державною власністю, регулює та контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів, зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Держава унормовує правила та процедури функціонування сучасного ринку, що використовуються нею для забезпечення життєдіяльності всього суспільства. При цьому державний апарат перебуває під постійним впливом і тиском економічних закономірностей, стану розвитку ринкових відносин, принципів організації та правил і норм функціонування ринку. Тим самим, функціональна та структурні складові державного апарату мають відповідати потребам ринку, державний апарат має постійно змінюватися, перебувати в постійному русі й розвиткові.

Економічний аналіз ринку, що певним чином враховує й соціальний стан суспільства, має бути певною домінантою при синтезі системи державного управління, а юридична техніка лише засобом правової легітимізації.

Тим самим постає проблема ефективності діяльності державного апарату, тобто отримання державою гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і перш за все з делегованих державою прав на володіння державною власністю.

З економічного погляду володіння власністю вимагає професійного розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, притаманно використанню приватних способів господарювання, зумовлених приватною зацікавленістю, мобільністю та динамізмом1.

1 Саме тому в багатьох країнах світу пріоритет надається приватній власності як основному важелю економічного прогресу та використанню методів і засобів управління, притаманних приватному сектору.


162
___________________________________________Розділ 1,9

Іншим напрямом економічної діяльності державного апарату є отримання державою прибутку від делегування права власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремий вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію; конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов'язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатності та прибутковості; запровадження комерційних (платних) засад для певних економічних функцій. Фактично в цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.

Роль державної служби як професійної діяльності працівників державного апарату в організації економічної діяльності держави постає ключовою. Державна служба забезпечує здійснення завдань і функцій держави. Тим самим вона бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Поряд із цим ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності як запровадження цієї політики, так і всього державного управління.

Державна економічна політика інтегрує інтереси суспільства та господарюючих суб'єктів, тобто є певним «компромісом між численними та різноманітними інтересами суспільства і суб'єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу»1 та з урахуванням соціально-економічного стану. Тому нормативно-правового регулювання потребують не тільки механізми реалізації економічних функцій держави, а й правове, законодавче закріплення процесів формування, затвердження, впровадження та контролю економічної політики.

Всі процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.

1 Оболонский AM.. Барабашев А.Г. Государственная служба (комплексный подход). -«■ Ц.; Дело, 1999. — 440 с.


Еф
ективність державного управління_________________________163

Треба зазначити, що ефективність державної служби певним чином тотожна ефективності діяльності органів державної влади. Тому в центрі уваги мають бути питання мак-роекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом1.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важливу роль. У ринкових умовах держава стає «рівнозначним суб'єктом господарювання та важливою складовою у національному виробництві країни»2.

Перехід до держави як виробника послуг і товарів зумовлює підвищення значення поняття високоефективного державного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на мак-рорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному секторі. Тим самим значно підвищується значущість оцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, тобто показників, що об'єднуються в оцінки на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом з тим продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того ж явища3. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації, оскільки реалізація цілі за допомогою наявних ресурсів є формальною метою організації.

Разом з тим організації взаємодіють з навколишнім середовищем, тобто є відкритими системами4. Внаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори мають надавати динамізму та рухомості функціо-

1  Однією з очевидних проблем є відсутність зв'язку між цими дисциплінарними та методологічними зрізами. Зовсім різна термінологія цих наукових галузей викликає проблему взаємосприяння у вирішенні сучасних наукових і практичних завдань міждисциплінарної наукової галузі державного управління.

2 Оболонский АЛ., Барабашев AT. Государственная служба (комплексный подход). — М.: Дело, 1999. — 440 с.

3  Bryant S., Joyce R. Federal Productivity Lesson // The Bureaucrat. — 1984. — V. 13. — № 1.

4 Афанасьев ВТ. Системность и общество. — M.: Политиздат, 1680. — 368 с.


164
_______________________________________________Розділ 1.9

нальній та організаційній структурам державного апарату та органів влади. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей та позитивних настанов, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною відстежувати стан зовнішнього оточення. При цьому показники ефективності організації постають багатомірними1.

Оцінка функціонування державного апарату як і державного управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме: насамперед з функціональним, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, та витратним. Функціональна оцінка характеризуватиме його роль у суспільному розвитку, в рішенні тих проблем, що виникають у процесі соціально-економічного розвитку та суспільної життєдіяльності2.

Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох аспектах, а саме: оцінки досягнення цілей функціонування органу та оцінки ефективності діяльності органу.

Треба зазначити, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб'єктами здійснюється з різних позицій.

Громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів.

Законодавця мають цікавити передусім можливі наслідки цієї діяльності, а також, з прагматичного погляду результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету.

Державного службовця характер діяльності для досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній вимушений визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих

1 Coulter P. Organizational Effectiveness in the Public Sector: The Example of Municipal Fire Protection // Administrative Science Quaterly. — 1979. — V. 24. — № 1.

Derlien H.-U. Theoretische und Methodologiche Probleme der Beurteilung organisatorischer Effizienz deroffentlichen Verwaltung // Die Verwaltung. — 1974. — V. 7. — № 1.


Е
фективність державного управління_________________________165

результатів тощо. Тим самим окремі випадки оцінки діяльності органу державної влади замінюються систематичним контролем за ефективністю його діяльності.

Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут1.

Об'єктом аналізу є результат діяльності2 органу управління. Останній є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.

При цьому доцільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стадіях:

—  при формуванні пропозицій щодо цілей державної політики та їх реалізації;

—  при правовому їх закріпленні або затвердженні;

на етапах визначення необхідних та достатніх ресурсів;

—  при наданні послуг або виробництві товарів з метою реалізації визначених цілей;

—  при оцінюванні досягнення визначених цілей. Фактично ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета випуск».

Враховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення формування ресурсно-витратної складової тру-довитрати процес досягнення необхідних результатів оцінка досягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування актуальною є оцінка його спрямованості та здатності забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недосконалістю організаційно-функціональної структури, кадрового за-

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид. лит., 1997. — 400 с.

Мається на увазі поліпшення добробуту населення, особи у певній сфері, напрямі життєдіяльності та життєзабезпечення.


166
_______________________________________________Розділ 1.9

безпечення тощо, доцільно вирішувати питання про пере-дання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.

Цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення запитів громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність державного органу. Треба зазначити, що чітке, пунктуальне, а точніше діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників, відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі якісним. При цьому проблема якості постає рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість послуг, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може призвести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. Такі показники, як правило, віддзеркалюють лише збільшення обсягів роботи, що виконується, чи товарів. Тим самим вони не повною мірою відповідають оцінці задоволення потреб громадянина та суспільства і не можуть бути показниками ефективності діяльності органів державної влади. Тобто з цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців саме щодо підвищення добробуту суспільства1.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих із залученням певних ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів2.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва то-

1 Hatry HJ>., Fisk D. Improving Productivity and Productivity Measurement in Local Government. — Washington: The Urban Institute, 1971.

Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Общ. ред. С.А. Батчикова и СЮ. Глазьева. — М.: Фонд «За экономическую грамотность»: Российский экон. журн.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. — 848 с.


Ефективність державного управління
_________________________167

варів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що зумовлює й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління необхідно враховувати певний ступінь невизначеності поставленого завдання, що відображається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим зумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Під нею необхідно розуміти, що мета, якій властива ознака діагностичності, має певний вимір, є методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками є різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці категорії завдань вимагають застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.

Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі1. Стосовно робіт, які не мають або майже не мають рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером управління, виникає проблема оцінки реальної ефективності2.

Перш за все, тільки до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, частка яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності3.

Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим менша можливість розробки нормативів і стандартів.

Balk W. Productivity in Government: A. Legislative Focus // Public Productivity Review. — 1984. — N° 8.

Balk W. Improving Government Productivity: Sage. — Beverly Hills: California, 1975.


168
_______________________________________________Розділ 1.9

Треба зазначити, що витрати й обсяги робіт не повною мірою є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска1, можуть бути оцінки заздалегідь підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян, їх готовність сплачувати ці послуги; задоволення громадян діяльністю даного органу тощо.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.

Підсумовуючи, можна констатувати: перше особливу увагу при оцінюванні ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням; друге необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.

Для систематичного та підсумкового контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служби в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.

1.  Аналіз технологічних процедур розробки та затвердження програми діяльності органу державної влади з визначенням діагностованих цілей.

2.  Аналіз бюджету органу з урахуванням таких вимог:

—  статті бюджету органу державної влади мають відображати всі аспекти програми діяльності органу на певний період, шляхом застосування програмно-цільового методу організації діяльності органу;

статті бюджету органу необхідно розглядати в аспекті послуг, що мають надаватися, роботи, що має бути виконана для надання цих послуг, а також послуг та/або ресурсів, які необхідні та достатні для забезпечення досягнення програмних цілей діяльності органу. Тому для оцінювання ефектив-


Ефективність державного управління
_________________________169

ності функціонування органу має слугувати діяльність, а не функція чи завдання;

—  бюджет має бути сформований за допомогою показників діяльності, тобто роботи та ресурсного забезпечення діяльності;

фінансово-економічне обґрунтування програми діяльності має спиратися на фактичні, розрахункові та прогностичні питомі витрати.

3.  Експертиза функціональної та організаційної структури органу державної влади відповідно до цілей його функціонування.

4. Аналіз ресурсного, в тому числі інформаційного та кадрового забезпечення реалізації цілей діяльності органу державної влади.

5.  Дослідження основних показників «випуску» (тобто надання послуг та забезпечення випуску товарів) у визначеній кількості, якості з дотриманням ефективності його виробництва. Останнє може бути забезпечено внутрішнім і зовнішнім контролем, здатним стимулювати поступове довготривале зростання ефективності в державному управлінні. При цьому на вказані заходи контролю також мають передбачатися певні витрати, що сприятиме, крім іншого, інформуванню громадськості про діяльність органу з надання певних послуг і виробництва товарів з метою забезпечення потреб і добробуту населення.

6.  Проведення поточного контролю ефективності використання бюджетних коштів та ефективності діяльності державних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.

7. Проведення громадського оцінювання діяльності органу шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу.

Тим самим аналіз виконання бюджету органу державної влади разом з незалежною оцінкою експертів надасть можливість оцінити ефективність як цього органу, так і професійної діяльності його працівників державних службовців.

Головним завданням у забезпеченні та підвищенні ефективності державної служби є поєднання наукових і прак-


170
_______________________________________________Розділ 1.9

тичних знань різних наукових галузей: макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Потрібна не тільки виключно економічна модель «витрати випуск» (мається на увазі не лише товарів, а й послуг, необхідних для забезпечення і підвищення добробуту населення) на макро- та мікрорівнях, а й раціональна юридична техніка формування та прийняття рішень за умов ринкової економіки, професійний кваліфікований персонал органів державної влади, сучасна державна служба, адекватна умовам демократичної, соціальної, правової держави.

Запитання та завдання для самоконтролю

1. Визначте суть управління та його відмінності від об'єктивної саморегуляції і стихійних механізмів.

2.  Оцініть переваги та недоліки основних теорій та шкіл управління.

3. Обґрунтуйте зміст, специфіку та принципи державного управління.

4.  Визначте специфіку державного управління як діяльності виконавчо-розпорядчого характеру.

5.  Охарактеризуйте державну владу як атрибут державно-владного механізму.

6.  Обґрунтуйте вимоги та підходи до формування «дерева» цілей державного управління.

7.  Визначте співвідношення цілей державного управління та їх ресурсного забезпечення.

8.  Виділіть основні види функцій та обґрунтуйте функціональну структуру державного управління.

9.  Окресліть суттєві риси організаційної структури державного управління.

10.  Оцініть переваги і недоліки типів основ побудови організаційної структури державного управління.

11.   Розмежуйте особливості унітарної та федеративної організації державного управління.

12.  Обґрунтуйте форми управлінської діяльності та комплексний підхід до їх застосування.


Зап
итання та завдання для самоконтролю_____________________171

13.  Розкрийте суть методів управлінської діяльності та підходи до їх раціонального поєднання при управлінні різними сферами суспільного життя.

14.  Виділіть основні стадії управлінської діяльності та механізми їх забезпечення на основі використання управлінських технологій.

15. Визначте вимоги до управлінських рішень та проаналізуйте фактори, що впливають на їх якість і ефективність.

16. Обґрунтуйте етапи процесу підготовки управлінського рішення.

17.  Проаналізуйте технологічні процедури прийняття рішень у державному управлінні та можливості їх вдосконалення.

18.  Охарактеризуйте засоби забезпечення законності в державному управлінні.

19.  Обґрунтуйте співвідношення законності, раціональності й правопорядку в державному управлінні.

20.  Визначте роль дисципліни в забезпеченні законності в державному управлінні.

21.  Обґрунтуйте підходи до раціонального поєднання різних видів контролю в державному управлінні.

22. Визначте зміст та критерії загальної соціальної ефективності державного управління.

23.  Сформулюйте основні критерії спеціальної соціальної ефективності державного управління та охарактеризуйте їх.

24.  Наведіть підходи до оцінки ефективності діяльності управлінських органів і посадових осіб.


172

Частина 2

СИСТЕМА ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Розділ 2.1

КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПОБУДОВИ СТРУКТУР ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

2.1.1. Конституція України про гілки влади в Україні

Розвиток демократії в Україні зумовлює необхідність створення системи державної влади, яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу та в його інтересах.

Державна влада це важливе політико-пра-вове явище, сутність якого полягає в тому, що виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, влада здійснює спрямовуючий, організуючий вплив на суспільство. Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент Верховна Рада України. З принципу поділу влади випливає, що Верховна Рада не розглядається як орган вищого рівня щодо інших органів державної влади та щодо органів місцевого самоврядування. Вплив Верховної Ради на діяльність інших органів державної влади і органів місцевого самоврядування здійснюється


Конституційні засади побудови структур державного управління...     
173

виключно шляхом прийняття відповідних законів, обов'язкових для всіх суб'єктів на території України. Лише вона має повноваження приймати закони, які є актами найвищої юридичної сили1.

Верховна Рада України складається з однієї палати, обирається вільними виборами на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. До складу Верховної Ради України входять 450 народних депутатів України, якими можуть бути лише громадяни України, що на час виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом п'яти років.

Для керівництва своєю роботою Верховна Рада обирає Голову, першого заступника і заступника голови Верховної Ради.

За Верховною Радою закріплено повноваження, пов'язані з: прийняттям законів, визначенням засад політики держави та програм суспільного розвитку; внесенням змін до Конституції України; визначенням взаємовідносин Верховної Ради і Президента України; формуванням інших державних органів; організацією адміністративно-територіального устрою країни; здійсненням зовнішніх функцій держави і затвердженням бюджету та контролем його виконання.

Виконавча влада забезпечує безпосереднє управління державними справами.

їй притаманні такі ознаки: організаційний характер; неперервне здійснення скрізь, де функціонують колективи людей; предметність; примусовість, опора на силу.

Формою виконавчої влади є ієрархічно побудований адміністративний апарат. Вона організаційно єдина, ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Виконавча влада, яка завжди розглядалась як вторинна щодо законодавчої, в умовах демократичної правової держави перетворюється на рівноцінну із законодавчою та судовою владами гілку.

Так, ліквідувавши верховенство однієї гілки влади над іншою, Конституція України більш послідовно виразила прерогативу виконавчої влади в реалізації державної політики

1 Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога 3. Державне регулювання економіки. К.: Атіка: Ельга-Н, 2000. — С 47.


174                                                                                             
Розділ 2.1

в різних галузях та здійсненні економічних і соціальних перетворень.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Структурною ланкою виконавчої вертикалі є центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), до складу яких входять міністерства, державні комітети (державні служби) та ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Наступним організаційно-правовим рівнем органів виконавчої влади є місцеві органи виконавчої влади. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Функції виконавчої влади також здійснюють місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ. Органи виконавчої влади забезпечують управління економічною та соціальною сферами всієї країни, вирішення всіх інших управлінських справ.

Судова влада є частиною доктрини розподілу влади у правовій державі. Основу судової влади в Україні становлять суди, що є різними за своєю компетентністю та юрисдикцією. Система судів загальної юрисдикції забезпечує захист прав і свобод громадян через розгляд цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ.

Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Стаття 125 Конституції передбачає створення в Україні судів спеціальної юрисдикції. До судів спеціальної юрисдикції належать військові, арбітражні (господарські) суди1.

До судової гілки влади як її самостійний суб'єкт входить Конституційний Суд України. Він є єдиним органом конституційної юрисдикції, що вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Судову владу, єдину з гілок влади в Україні, держава наділила правом використовувати примусові повноваження державної влади.

Реалізація принципу поділу влади покликана запобігти концентрації всієї державної влади в руках однієї особи або одного органу через запровадження системи взаємних

1 До таких слід відносити адміністративні суди, суди у справах неповнолітніх.


Конституційні засади побудови структур державного управління...     
175

отримань і противаг між органами, які належать до різних гілок влади.

Поділяється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною ознаками. У першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави законотворення, правозастосування та правосуддя. У другому — означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями1.

2.1.2. Верховна Рада та державне управління

Важлива роль у системі державного управління належить Верховній Раді України єдиному органу, що забезпечує реалізацію функції законотворення. Через законотворчу діяльність Верховна Рада здійснює управління2 різними сферами життєдіяльності людини, суспільства та держави.

Відповідно до статті 85 Конституції України на Верховну Раду покладено виконання таких основних функцій у сфері державного управління:

прийняття законів;

—  затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього;

—  контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

—  визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

—  затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

—  розгляд і прийняття рішення щодо схвалення діяльності Кабінету Міністрів України;

здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції;

1 Державне управління: теорія і практика / За ред. В.Б. Авер'янова. К.: Юрінком Інтер, 1998. — С. 38.

2  Політична компетенція державного управління.


176                                                                                             
Розділ 2.1

—  затвердження рішень про надання Україною позик, економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх виконанням;

затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

—  визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності.

Верховна Рада виключно шляхом прийняття законів може вирішувати широке коло питань щодо1:

1)  прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій;

2) засад використання природних ресурсів і освоєння космічного простору;

3) зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності;

4) утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації, місцевого самоврядування;

5) територіального устрою України;

6) основ національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

7) бюджетних відносин, податків і зборів, статусу національної та іноземної валюти на території України;

8) одиниць ваги, міри і часу; порядку встановлення державних стандартів;

9) амністій та ряду інших питань.

Конституція України закріпила за Верховною Р