16118

Державне управління. Навчальний посібник

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Посібник подає у формі навчального матеріалу основні теоретичні засади науки державного управління. Викладені у ньому основи адміністративно-управлінської науки - історія та теорія державного управління - розглядаються в контексті сучасних досягнень у цій галузі й базуються на практичній управлінській діяльності.

Украинкский

2013-06-19

3.49 MB

32 чел.

PAGE  132

•*•

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

Навчальний посібник

Рекомендовано Міністерством освіти

і науки України як навчальний посібник

для студентів вищих навчальних закладів

GO GO

Харківська державна

НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

ім. В.Г.Короленка

Ni

Луцьк

Кіаціію Іцавпій ІІщІІ

2000


УДК 350(01)(09)(022) ББК 67.301.011 М20

Затверджено до друку вченою радою Волинського державного університету їм. Лесі Українки

Рецензенти: В.А.Ребкало, доктор філософських наук, професор, зав. кафедри

політології Української Академії державного

управління при Президентові України; В.М.Бебик, доктор політичних наук, ректор Міжрегіональної

Академії управління персоналом; В.В.Долежан, доктор юридичних наук, професор, зав. кафедри

публічного    права   Волинського   державного

університету ім. Лесі Українки; Б,О.Ярош,     доктор політичних наук, професор, зав. кафедри

політології         Волинського          державного

університету ім. Лесі Українки.

Малиновський В.Я.  Державне управління: Навчальний посібник. -Луцьк: Ред.-вид. відд. "Вежа " Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2000. -558 с.

ISBN 5-7763-1779-7

Посібник подає у формі навчального матеріалу основні теоретичні засади науки державного управління. Викладені у ньому основи адміністративно-управлінської науки - історія та теорія державного управління - розглядаються в контексті сучасних досягнень у цій галузі й базуються на практичній управлінській діяльності.

Для слухачів, студентів з державного управління, працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також тих, хто цікавиться питаннями теорії та історії управлінської науки.

УДК350(01)(09)(022) ББК 67.301.011

ISBN 5-7763-1779-7                   © В.Я.Малиновський, 2000


Сучасний історичний етап переходу України до відкритого демократичного суспільства вимагає наукового обгрунтування теорії і практики державного будівництва та його складової державного управління.

Управління має давню історію. З моменту зародження людського суспільства, з того часу, коли людина почала ставити перед собою конкретні цілі та завдання, виникла потреба в управлінні, в забезпеченні відповідної організації суспільно-економічних відносин         існуванні

держави. Людство нагромадило багатий досвід управління суспільними справами. Його вивчення, аналіз і вдосконалення сприяють ефективності здійснення державного управління, досягнення кращих його результатів.

Сьогодні цілком очевидним фактом стало існування об'єктивних загальних категорій, принципів, функцій і методів державного управління, які зумовлені характером політичної системи, соціально-економічними факторами та культурним рівнем суспільства. Вивчення цих фундаментальних засад адміністративно-управлінської науки та вироблення передової теорії набуває вкрай актуального характеру для динамічного розвитку нашої держави.

Сучасні суспільні процеси поставили гостру потребу в професійно підготовлених фахівцях, які здатні ефективно працювати в органах державної влади, вирішувати складні проблеми сьогодення. У подальшому, в умовах ускладнення завдань державного будівництва, потреба у таких спеціалістах зростатиме. Тому необхідно практично по-новому вести підготовку фахівців, які володітимуть основами адміністративно-управлінської науки і мистецтва управління для роботи в центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування.

Сказане дає змогу усвідомити актуальність вивчення навчальної дисципліни "державне управління" в системі вищої школи України. Адже підготовка професійних управлінців стала особливим напрямом у розвитку науки і практики в усіх високорозвинутих країнах світу. У нашій країні теж започатковано відповідну підготовку таких спеціалістів, але навчально-методична література національних авторів майже відсутня. Це пов'язано з тим, що вивчення проблем адміністративного управління до недавнього часу було сферою юридичної науки - переважно адміністративного права. Наукові праці, написані вченими-юристами, не ставили на меті дослідження конкретної діяльності апарату державного управління, а переважно зосереджувалися на нормативних аспектах роботи адміністративних служб. Дослідження організаційних структур державного управління було цариною політологічної науки. Проте за останні роки становище у цій сфері зазнало кардинальних змін. Сьогодні проблеми


державного управління розглядаються багатьма вченими як самостійна дисципліна, відмінна від публічного права та політології.

З метою узагальнення існуючого наукового матеріалу та практичного досвіду з державного управління й написано цю книгу. Вона є однією з перших в Україні спроб подати у формі навчального матеріалу основні теоретичні засади науки державного управління. При написанні навчального посібника автор спирався на здобутий досвід вивчення дисципліни "Державне управління" у вищих навчальних закладах -Українській Академії державного управління при Президентові України, Університеті Північного Лондона, програми та плани семінарських занять на кафедрі політології та юридичному факультеті Волинського державного університету ім. Лесі Українки. Досвід засвідчив, що вивчення предмету дуже ускладнене недостатністю відповідної літератури, зокрема навчально-методичної. Це створило парадоксальну ситуацію, коли викладання дисципліни започатковане при відсутності кваліфікованих навчальних посібників, підручників. Тому фактор своєчасності видання цього посібника набуває виняткового значення.

Принциповою особливістю навчального посібника є введення до нього лише такого навчального матеріалу, що отримав відповідне ґрунтовне теоретичне висвітлення в літературі, оскільки емпіричного матеріалу з актуальних управлінських проблем сьогодні достатньо у періодиці. При цьому слід зазначити, що значна частина викладеного матеріалу у національній літературі не має солідного теоретичного обгрунтування. Тому багато посилань взято зі сфери теоретичних концепцій зарубіжних вчених-адміністаторів та науковців радянського періоду. Такий підхід дає можливість ознайомитися з різними точками зору авторів різноманітних управлінських шкіл.

Сучасне державне управління охоплює розмаїття підходів, методологій, теоретичних побудов, що знаходить своє відбиття в книзі. В її підготовці використано багатий науково-теоретичний матеріал, що стосується насамперед суперечливих реалій державного будівництва України як суверенної держави. Певні труднощі при написанні посібника були пов'язані із незавершеністю процесу формування апарату державного управління через проведення адміністративної реформи та недостатністю законодавчої бази, яка регулює функціонування виконавчої влади.

Навчальний матеріал подається з огляду входження України до світової спільноти та розвитку державного управління в умовах правової держави, демократії, ринкової економіки, враховується національний досвід, традиції, культура суспільства.

Проте слід зауважити, що сучасне державне управління аж ніяк не зводиться до суто українського, як, власне, І до будь-якого іншого національного. Воно є узагальненим соціальним явищем, що грунтується


на теоретичних надбаннях та практиці, вироблених усіма цивілізаціями

світу.

Викладені у книзі основи управлінської науки допоможуть студенту стати не просто спеціалістом у певній "вузькій" галузі, а фахівцем, який здатний мислити загальнодержавними категоріями і вирішувати складні питання державного будівництва. Саме багатоаспектність державного управління, яка грунтується на багатодисциплінарному підході, дає комплексні знання, які так необхідні майбутнім управлінцям. Адже без глибокого вивчення історії управління, без фундаментальних знань з теорії державного управління, без осягнення сучасних досягнень у цій галузі, не можна стати висококваліфікованим фахівцем та ефективно здійснювати управлінську діяльність.

Сподіваємося, що запропонована праця буде корисною і викличе інтерес в управлінців та всіх, хто цікавиться проблемами державного будівництва, дасть поштовх науковим дослідженням у галузі державного управління. Автор буде щиро вдячний за зауваження і побажання читачів, фахівців, науковців, котрі будуть враховані в процесі подальшого вдосконалення навчального посібника.

'*.<!,       t І  


Розділ 1

Вступ до державного управління та його теоретико-методологічні основи

Мистецтво управляти державою є найвищим від усіх мистецтв.

Демокріт

Глава 1.1. Природа і зміст державного управління

Розгляд предмета тієї чи іншої науки розпочинається з аналізу її визначення, вивчення виникнення, розвитку, масштабу й галузі дослідження, найбільш характерних рис, її місця і ролі у пізнанні та перетворенні суспільства, дійсності. Глибоке оволодіння змістом, основними положеннями і висновками адміністративно-управлінської науки, її законами й категоріями передбачають поєднання адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва. Саме ця проблема стоїть перед нами. Спробуємо визначити й конкретизувати галузь дослідження.

Проблема становлення і розвитку науки управління певного комплексу знань про державу й суспільство - особливо вирізняється із багатьох проблем суспільних наук. Ось чому проблеми державного будівництва, організації та здійснення державної влади і управління протягом багатьох століть були і нині є спеціальним напрямком у фундаментальних і прикладних соціальних науках. При цьому залежно від різних суспільних умов і у різні історичні періоди вони набували своїх невід'ємних особливостей. Однак незалежно від національно-історичних особливостей перед теорією і практикою управління завжди стояли завдання забезпечення відповідності структури і функцій державної влади, зокрема форм і методів управління, цілям і вимогам розвитку різних важливих на той чи інший час, особливо в перехідні історичні періоди, сфер життя суспільства, які завжди наповнюються новим відповідним соціально-економічним змістом.1 Без ґрунтовних, детальних наукових досліджень і рекомендацій у цій галузі важко уявиш успішне здійснення державного курсу України, послідовне проведення демократичних перетворень, створення ринкової інфраструктури.

Цілком очевидно, що більшість управлінських помилок, яких зазнало і продовжує зазнавати наше суспільство, є результатом некомпетентності й байдужості державних службовців, передусім відповідальних посадових осіб, їх можна було б уникнути чи звести до мінімуму, якби деякі

' Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук, кер В В.Цветков. - К

Оріяни. 1998 -С. 68.


управлінці менше керувалися лише власним емпіричним досвідом, політичною кон'юнктурою, роблячи ставку на експеримент, а більше використовували світовий та національний досвід, глибокі та різноманітні знання, вироблені управлінською наукою. Набутий за роки незалежності досвід показав, що неможливо досягти кардинальних змін в реформуванні економіки без суттєвих змін у сфері політики, насамперед у сфері державного управління суспільними процесами. Цей досвід також переконливо свідчить, що однією з головних причин кризових суспільних явищ, несприятливого розвитку країни є не тільки криза економіки, а й низька ефективність управлінського апарату, криза державного управління. Недостатня послідовність у здійсненні реформ, ряд помилок та прорахунків пояснюються за словами Президента Л.Д.Кучми тим, що "не вдалося сформувати дієздатну систему державного управління ринковими перетвореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока суперечність між новими (значною мірою ринковими) відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу".2

З іншого боку, серед великої кількості населення здавна панує думка, що для керування державою не потрібно мати багато знань, а достатньо лише життєвого досвіду на рівні звичайного обивателя. Не задумуючись над вадами такої позиції, громадяни відповідно формують державну владу, переважно за критеріями обіцянок претендентів, їхніх ораторських здібностей та грошових можливостей. Такий стан врешті-решт повертається до виборців у вигляді недосконалого законодавства, соціальне напруженого державного життя, дезорганізації суспільства.

Сьогодні стало очевидним, що без озброєння управлінського персоналу концептуальними поглядами на динаміку і статику демократичного суспільства передовими науково-дослідними технологіями управління неможливо розробити та реалізувати перспективні загальнодержавні, регіональні та самоврядні соціально-економічні і культурні програми розвитку.

Необхідно зазначити, що, незважаючи на суперечливий процес становлення в Україні цієї порівняно молодої для нас науки, вже зроблено чимало для її розвитку. Окреслено предметне поле державного управління, визначено проблематику і методи досліджень, грунтовніше вивчаються світова та українська історія державних утворень та управління в них, управлінські погляди і теорії діячів минулого. Дослідження провідних українських вчених - директора Інституту держави і права НАН України,

" Україна: поступ у XXI століття Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют -С 6


академіка HAH України і АПН України Ю.С.Шемшученка, завідувача відділу державно-правових проблем управління цього ж Інституту професора В.Б.Авер'янова, члена-кореспондента НАН України, професора В.В.Цвєткова, професора Київського Національного університету ім.Т.Г.Шевченка Л.В.Коваля, завідувача кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України професора Н.Р.Нижник, директора Інституту законодавства Верховної Ради України професора В.Ф.Опришка, члена-кореспондента НАН України, професора Сіренка В.Ф. та інших, свідчать про розвиток науки державного управління в Україні і дають підстави сподіватися на успішне розв'язання її наукових проблем.

З'явилися монографічні праці, статті, присвячені цій галузі, почали видаватися наукові журнали управлінського профілю "Вісник Української Академії державного управління при Президентові України", "Вісник державної служби України", "Командор. Вісник державного службовця України". На всеукраїнському рівні проводить плідну діяльність Асоціація магістрів державного управління. Заявили про себе науково-освітні установи, що досліджують адміністративно-управлінські проблеми та готують висококваліфіковані кадри державних службовців. У 1992 році було відкрито Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який вперше у нашій державі започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою. На його базі ЗО травня 1995 року утворена Українська Академія державного управління при Президентові України - головний вищий навчальний заклад у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.

Врегульоване питання ліцензування та акредитації програм підготовки магістрів у галузі "Державне управління", до якої залучено ряд провідних вищих учбових закладів України. Підготовку магістрів державного управління на конкурсній основі здійснюють дев'ять вищих навчальних закладів університетського рівня в Києві, Дніпропетровську, Дніпродзержинську, Донецьку, Луганську, Тернополі, Івано-Франківську, Одесі, Харкові, визначених рішенням Науково-методичної ради при Головдержслужбі з переліку закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. № 560. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 1997 р. № 725 утворено Академію муніципального управління, яка здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування і державних адміністрацій, підвищення кваліфікації працівників зазначених органів та проведення наукових досліджень щодо вдосконалення державного управління та місцевого самоврядування. Головним навчальним закладом у цій важливій державній справі визначено Українську Академію державного управління при Президентові України,


яка проводить значну наукову і навчально-методичну роботу з підготов!* нового покоління державних службовців України. Президент Украй0! Л.Д.Кучма, виступаючи ЗО травня 1996 року з нагоди першої річний1 створення Академії, нагадав, що вона єдина установа, що готУє державних службовців за принципово новою для України спеціальність "державне управління" з наданням випускникам кваліфікації "маґісТР державного управління", і за своїм статусом Академія є своєрідним елітним освітнім закладом.3

У сучасних умовах державного розвитку управлінська діяльність ст&є основним засобом здійснення соціальних змін, а державне управління виокремлюється у відносно самостійну, предметно, функціонально ' структурно визначену сферу діяльності, що регламентується окреН01^ нормативно-правовою базою і потребує відповідного кадрового наукового потенціалу.4

Аналіз світового досвіду показує, що в розвинутих країнах "Держав^6 управління" (Public administration) вже давно визнано як самостійну галузь професійної діяльності, академічної підготовки і науковИ* досліджень. В Украші донедавна державне управління розглядалося не як окрема галузь діяльності, навчання та досліджень, а як вузь^21 спеціальність, підпорядкована юридичним, політологічним чи економічним наукам. Переосмислення сутності держави, її основи*1* функцій і ролі в сучасному суспільстві привело до визнання "Державної"0 управління" як самостійного виду діяльності. Так, після прийняття Конституції України з І липня 1997 року в Класифікаторі вИД'в економічної діяльності, складеному з використанням світового досВ'^У стандартизації, зафіксовано як один з двадцяти основних видів діяльності ккцію L "Державне управління".5 Таким чином, робота в держави^* органах визнана професійним видом діяльності.

Неможливість охоплення державного управління жодною інЦІ°ю галуззю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів Укр£ІнИ від 24 травня 1997 року до Переліку напрямів та спеціальностей підготов*1'1 фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітНь°~ кваліфікаційними рівнями окремої галузі підготовки "Держав^6 управління". Ця нова академічна галузь не може бути зведена окремо Д° правової, чи економічної, чи політологічної, або іншої традиційн01 гуманітарної чи соціальної освіти, а стає повноцінним напрямком підготовки.

3  Майборода В Головний вищий учбовий заклад в системі підготовки й удосконалення кадрів держави01 слулби в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові УкраІйН' 1996 - № 2 - С 6

4 Луювий В , Князев В Державне управління як галузь професійної діяльності академічної підгот"ві<и' наукових досліджень//Вісник УАДУ -1997 -№3-4 9.

5   Класифікація видів економічної діяльності   Державний класифікатор України   -  К.: ДержстанДаРт


Для наукової галузі "Державне управління", що тісно пов'язана з відповідною академічною підготовкою, характерна схожа ситуація: офіційне запровадження наукової галузі "Державне управління" в Україні є вимогою часу і відповідає міжнародній практиці, де "Public administration" як науковий напрям зайняв належне місце та існує вже тривалий час. Наприклад, у міжнародній Універсальній десятковій класифікації (УДК) "Державне управління" виділене в окремий напрямок. У багатьох західних університетах поряд із наданням ступеня магістра державного управління (М.Р.А. Master of Public Administration) присуджується науковий ступінь доктора державного управління (DPA --Doctor of Public Administration). Для прикладу, в 1997 р. у Сполучених Штатах нараховувалося 219 вищих навчальних закладів, які присуджують ступінь М.Р.А., ступінь D.P.A. - 17, у Великій Британії - три вищі заклади освіти надають ступінь D.P.A., у Канаді присуджується науковий ступінь доктора філософії в державному управлінні (Ph. D. in Public Administration).

З метою офіційного визнання наукової галузі "Державне управління" в Україні вже зроблені відповідні заходи. Так, наказом ВАК від 13 березня 1997 р. за погодженням з Міносвіти та Міннауки введено зареєстрований в Мінюсті Перелік спеціальностей наукових працівників, яким запроваджено нову галузь науки за шифром 25 "Державне управління".6 Сьогодні ця галузь включає шість спеціальностей "Теорія та історія державного управління", "Філософія державного управління", "Організація і управління в державних установах", "Регіональне управління", "Галузеве управління", "Місцеве самоврядування".

В Українській Академії державного управління при Президентові України розпочалася підготовка докторантів, аспірантів та здобувачів наукових ступенів з цієї галузі науки, функціонують дві спеціалізовані вчені ради для присудження наукового ступеня доктора (кандидата) наук з державного управління, ведуться фундаментальні та прикладні дослідження за комплексною науковою програмою "Державне управління та місцеве самоврядування", яка охоплює 22 напрями.

Про зростаючий інтерес до цієї науки свідчить і те, що з ключових питань розвитку державного управління тривалий час точилися і не стихають сьогодні гострі дискусії: обговорюються концептуальні ідеї, погляди, йде усвідомлення світового та національного досвіду, закладаються засади законодавчого регулювання управлінської діяльності тощо. Адже створити ефективне державне управління в Україні можна лише за умови поєднання наукових досліджень у сфері державного будівництва, законотворчої та нормативної діяльності, організаційної

6 Як-тугрик Ниіппі нтргтяишної комісії Укоаіни. - К   ВАК Укоаіни. - 1997. - № 1


управлінської практики, удосконалення державного апарату, матеріально-технічного забезпечення його функціонування.

Глава 1.2. Управління як соціальне явище

1.2.1. Мета і суть управління

Вихідною категорією адміністративно-управлінської теорії є "управління". Що ж таке управління? У чому полягає сутність цього явища? Якою є і має бути роль управління у суспільних процесах? Як свідчить історія управлінської думки, ці питання завжди перебували у центрі уваги мислителів минулого. Без перебільшення можна сказати, що ця категорія протягом усієї історії людської цивілізіції постійно розвивалася, наповнювалася новими визначеннями.

Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Найбільш широко його зміст розкриває філософська наука, яка трактує управління як функцію організованих систем (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує збереження їх структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх програми, досягнення їх мети. Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його метою є організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на певні об'єкти.

Необхідність здійснювати управління з'являється там, де потрібно об'єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в первісному суспільстві з'явилися перші елементи суспільної організації і суспільної праці (наприклад, необхідність полювання чи спільного захисту від ворога), з'явилася особлива функція управління, яка виникає внаслідок певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці. Тому держава, яка на засадах громадянства об'єднує велику кількість людей, відчуває об'єктивну потребу у здійсненні діяльності з управління різноманітними питаннями, які виникають у процесі життя та становлять загальний інтерес для всієї спільноти: сприяння розвитку економіки, забезпечення збору податків та обороноздатності країни, розвитку науки, освіти, культури, надання соціальної допомоги та ін.

Потужний імпульс філософському осмисленню державного управління дав розвиток античної демократії, яка зародилась у Древній Греції. Пізніше управлінська думка пережила період застою. Однак у XVII-XVIII століттях активізація суспільного життя в Європі та Північній Америці, розвиток демократичних інститутів дали новий потужний поштовх для розвитку теорії управління. В XIX ст. управлінські теорії і концепції отримують подальше удосконалення.

Серцевиною управління і основою адміністративної науки є знання про державу. В умовах антагоністичних інтересів класів, верств і


соціальних груп суспільство має життєву потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх консолідації. Таким утворенням і стає держава, покликана улагоджувати протилежні класи, соціальні прошарки. Термін "держава" вперше вжив італійський філософ Н.Макіавеллі у своїй праці (трактаті) "Іль прінчіпе" ("Монарх") 1532 року, аналізуючи "державну рацію" - "regione di stato". Вислів "stato", "1'etat", "staat" набув подальшого розповсюдження і став загальновизнаним у світовій практиці.

Держава - це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві з метою регуляції суперечливих відносин .між класами і соціальними групами, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного рівня соціальної стабільності системи. Держава - це засіб суб'єктивного вирішенння об'єктивних суперечностей, які розв'язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в інтересах того соціального суб'єкта - економічно організованого та інтелектуально пануючого класу, представники якого володіють державною владою.

Петро Кропоткін писав з цього приводу: "Держава - це щось значно більше, ніж організація адміністрації з метою впровадження "гармонії" у суспільстві, як це викладають в університетах. Це організація, випрацьована й удосконалена впродовж трьох століть, щоб підтримувати права, що їх здобули певні класи, і користатися з праці робітничих мас; щоб розширити ці права і створити нові, які ведуть до нового закріпачення знедолених законодавством громадян, щодо групи осіб, угаразділих від щедрої урядової ієрархії. Такою є справжня сутність держави".7

З'явившись ще в рабовласницькому суспільстві, держава постійно змінювала свою форму, проте її суть залишається незмінною: вона завжди була механізмом здійснення політичної влади, реалізації інтересів панівних верств населенння. У суспільстві держава виконує низку функцій, які здійснює спеціально сформований державний апарат.

Ще античними мислителями (Платон, Арістотель) осмислювалися основні ознаки держави:

-  наявність так званої "публічної влади" (з апаратом управління і примусу);

- територіальний принцип організації населення;

- податки з населення для утримання публічної влади.

Головним питанням політичного буття суспільства (держави) вважалося питання про владу: організаційні засади влади, динаміка і ефективність її функціонування тощо (згадаймо "Державу" Платона).

Отже, як регулятивний механізм функціонування та розвитку соціуму держава відрізняється від інших суспільних інститутів низкою ознак:

-існуванням певної групи людей, зайнятих виключно управлінням суспільством як цілісною системою;

----------------------------------

7 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. - М.. 1920. - С. 271


-монополією на владу щодо всього населення;

-правом здійснювати внутрішню та зовнішню політику від імені всієї нації;

-суверенним правом видання законів і правил, обов'язкових для всіх груп населення і кожного громадянина;

-організацією влади за певним територіальним принципом -адміністративно-територіальним поділом;

-монопольним правом вилучення податків, формуванням національного бюджету.

Державно-філософська думка завжди надавала значної уваги питанням теоретичного обгрунтування проблем походження, сутності, головних ознак та функцій держави. Були спроби побудови ідеальних моделей державного устрою, поради володареві (правителю) щодо організації державного управління й ведення державних справ, утопічні й реалістичні прогнози державного будівництва тощо.

Арістотель вважав, що держава утворюється, коли виникає "спілкування", зв'язок між сім'ями і родами задля благого життя та самоцінного існування.8 Фома Аквінський обгрунтував її зумовленість божественними законами. Н.Макіавеллі в основу державного будівництва поклав матеріальний інтерес (приватну власність) особистості. За Гоббсом, держава - це своєрідний звір (Левіафан), який підкоряє собі всі існуючі структури. Ж.-Ж.Руссо вбачав джерело виникнення держави в суспільному договорі. Цю ж думку обстоював І.Кант. Гегель у свою чергу наголошував, що держава є виразом усезагальнених інтересів, усезагальненої волі.9 К.Каутський вперше в історії філософської думки висловив припущення про можливість формування держави як надкласового інституту. Цю ідею підхопив Ю.Хабермас. Х.Джонс відстоював концепцію держави загального благоденства, що нібито забезпечує оптимальну регуляцію людських стосунків та приватного господарювання. У Маркса знаходимо не лише визначення держави як організованого насильства одного класу над іншим, а й міркування щодо виконання державою спільних справ, таких, приміром, як будівництво шляхів сполучення, забезпечення порядку, захист кордонів тощо. Сучасні уявлення про правову державу базуються на романо-германських та англосаксонських традиціях, а їх теоретичним підґрунтям вважаються вчення англійського філософа Д.Локка та німецького філософа І.Канта. Термін "правова держава" вперше з'явився на початку XIX ст. у німецькій літературі, а подальший розвиток ця концепція отримала в середині цього ж століття. У XX ст. правова держава отримує додаткові визначення, виступаючи як "соціальна правова демократична держава".

8 Аристотель Политика. Собр. соч.: В 4т.. Т.2. - М.,1960. - С.15-30.

9  Г            г- п ,*,   ,*.                                         /->   г:


У сучасній літературі зустрічається понад 140 визначень держави і різноманітні її типології. Однак всі вони зводяться до двох підходів розуміння сутності держави. Перший розглядає державу як систему владних відносин, а інший - більш широкий, вбачає в ній політичний режим.

Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та уподобань, у суспільстві завжди існують речі, вигідні усім: забезпечення порядку і безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов вирішення соціальних суперечностей, а отже, здобуття знань про навколишній світ, удосконалення умов життя людини та ін.

Отже, спільний, загальний інтерес, який є найвищим та найважливішим, порівняно з приватним і груповим, вимагав утворення механізму його забезпечення. Якщо спочатку здійснення загальних справ було спільною турботою і не виділялось у якусь окрему галузь суспільної практики, а за його здійснення відповідали всі члени роду, то внаслідок соціальної диференціації, розшарування первісного суспільства на соціальне значущі спільноти відбувається зосередження людей на суто власних, часткових інтересах. Проте це не означає втрати загального інтересу. Його реалізація набуває дещо іншої форми - форми влади. У родоплемінній спільноті функції суспільного управління зосереджуються в руках племінної верхівки. Поступово формується спеціальний апарат управління як один із чинників відчуження індивідів від участі у вирішенні спільних справ.

Зважаючи на низький рівень життя людей того часу, розвиток суспільного суб'єкта та соціальних відносин зумовлює переважання позаекономічних, примусових методів управління, спрямованих на здійснення загального інтересу, досягнення спільної вигоди. Таким чином, фізичний примус, насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах "панування - підкорення". Водночас вже у рабовласницькому суспільстві виникає власне "державне управління" -управління спільними справами, задоволення часткових (групових) інтересів.

Отже, управління як вид суспільної діяльності виникло внаслідок необхідності узгодження, підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу - спільному. А інтерес є визначальною, вихідною основою влади і управліня.

Щодо розуміння такого явища як управління, то існує багато точок зору. Згідно з однією, яка йде від Платона та Арістотеля, управління як частина політичного процесу ототожнюється із суспільним способом існування. Тобто жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво управління суспільством виступає як всезагальна форма соціальних зв'язків. Сама ж соціальність грунтується на розумінні


суспільства як конгломерату атомізованих --індивідів, а їх відношення -свідомо встановлені договірні відносини на основі державності.

Ще один підхід - марксистський. Він виходить з того, що суспільство формується у процесі спільної діяльності людей. А тому соціальність створюється не державним об'єднанням, а спільною участю людей у праці. Звідси - первісні форми життя - відсутність політичного суспільства, оскільки воно було соціально однорідним. Після утворення різноманітних соціальних груп зі своїми специфічними цілями приватні інтереси відокремлюються від спільного інтересу, починаючи протистояти йому. Поляризованість такого суспільства набуває проблемного характеру, вирішення якого вимагає особливого виду людської діяльності -державного управління як конкретного виду щодо здійснення державної влади. Воно здійснюється за допомогою апарату державного управління.

У політологічній, юридичній та філософській літературі як національній, так і в зарубіжній, ще не сформовано остаточного й загальновизнаного поняття "державного управління". Існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, інша - за формами, у яких воно існує та функціонує. Широко розповсюдженим підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію інших видів державної діяльності, - представницької та судової. Таке досить просте його визначення все-таки не розкриває призначення та матеріальної суті державного управління. Адміністративне право визначає управління як виконавчу та розпорядчу діяльність держави. Проте й таке визначення повністю не розкриває змістовного характеру та суті управлінської діяльності. Можна сказати, що державне управління -найбільш динамічна сфера суспільної системи, що виникає з потреби самого суспільства і супроводжує всю його історію, набуває політичного характеру і відповідних державних форм з виникненням держави. Адже уряд повсякчасно повинен відчувати інтереси класів, соціальних груп та індивідів, заохочуючи державну політику, чутливішу до соціальних потреб, запроваджуючи ефективне і продуктивне управління з метою найоптимальнішого задоволення людських потреб. Тому вивчення управлінських явищ вимагає з'ясування політичних процесів, а також усієї системи соціальних факторів і протиріч, через які знаходять собі дорогу пріоритетні економічні інтереси.

Соціальна структура безпосередньо становить підвалини державного управління, визначаючи його суб'єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили, які впливають на здійснення державного управління.

Розвиток машинного виробництва і товарного обміну, розгортання соціального протиборства призвели до послаблення безпосереднього


панування хазяїна над виробником, до подальшої регламентації політичних стосунків нормами права замість вирішення проблем силовими методами. У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне право запровадження законів, рішень, наказів, обов'язкових для всіх громадян, стає держава. Без держави і її діяльності суспільство як система, як державна спільність функціонувати не може.

Центральним поняттям держави є державна влада. За своєю суттю влада - явище соціальне. Відоме визначення влади належить М.Веберу, який відзначав: "Влада означає будь-яку можливість проводити всередині даних соціальних відносин власну волю навіть всупереч супротиву, незалежно від того, на чому така можливість грунтується".10 А влада може існувати і на основі примусу і підкорення. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відносини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід'ємною складовою існування людських спільнот. Такою є об'єктивна соціальна природа цього явища, загальновизнаного в науковій літературі. Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою економічних, політичних та моральних засобів.

Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає організуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та суспільства в цілому. З'явившись у результаті розвитку суспільства, держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а управлінський вплив здійснюваний нею, набуває політико-правового характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у формі загальнопринятих соціальних норм (правил поведінки), виконує регулюючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства.11

Характеризуючи владу, слід відзначити її політичний аспект. Політична влада визначається як реальна можливість певного класу, групи, прошарку населення втілювати свою волю в політиці та правових нормах і характеризується соціальним пануванням цих політичних суб'єктів.

Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій управління та застосування різноманітних заходів. Вона повинна бути функціонально розподілена на законодавчу, виконавчу та судову гілки для того, щоб усі її види були збалансовані й утримували одна одну від свавілля. Незважаючи на існування в суспільстві різних форм і видів влади, саме державна влада спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах плюралізму та діяльності різних

10 Вебер М Избранные произведения. - М., 1990. - С. 43

11  Нижник HP. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, 1995. -С. 144.


громадських об'єднань, що виражають інтереси різноманітних соціальних груп. Отже, державна влада - це система повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, узгодження загальних і часткових інтересів, функцій регулювання і вирішення конфліктів у суспільстві. Вона наділена таким рівнем повноважень і норм, які дозволяють утвореним нею суб'єктам здійснювати мобілізацію ресурсів, розподіляти поміж різними групами людей та індивідами суспільні цінності в межах досягнення загальних цілей та інтересів. Завданням будь-якої державної влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві, збереження суспільного спокою та удосконалення суспільних відносин.

Однак держава сама по собі не є першоджерелом владних повноважень. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їх. А головною функцією держави є впорядкування співжиття 'громадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб існувати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує апарат державного управління, без якого неможливе її існування.

Отже, влада - це поєднання інтересу і волі, в якому воля виступає засобом вираження інтересів. Вони реалізуються у формі влади через державне управління. Грунтуючись на цих міркуваннях, можна визначити зміст політичної влади - вольового вираження інтересів панівного класу або більшості народу в діяльності державних інституцій, посадових осіб. Влада таким чином перебирає на себе не тільки функції насильства, а й соціального управління у напрямку її перетворення з такої, що стоїть над суспільством, у владу, яка обслуговує суспільство, шляхом здійснення відповідних функцій управління, що забезпечують реалізацію загальновизнаних суспільних інтересів. Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в процесі діяльності держави.

Державність є загальною, формою вираження інтересів суспільства через державну публічну владу та її матеріальні ресурси. Держава являє собою механізм управління, апарат організації, що володіє засобами примусу, контролю і насильства. Отже, держава це соціально-організаційний інститут, своєрідна система взаємодії численних соціальних спільнот та апарату. Діяльність цього апарату отримала поняття "державне управління", яке є джерелом і основою влади, виступає у ролі

регулятора поведінки людей - учасників ІГПІЛЬН'б|(Д"йІ№йййркяАДОсягаІ: своєї А     ІЛ .                                  НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

Ц    9 Я 0і Я Л 7                      ім' В.Г.Короленка

У  І6 О */ О ЧЫ                 . . ^      ^ k f\mf4


мети в результаті суспільних зв'язків, що отримали назву управлінських відносин.

1.2.2. Ознаки державного управління

Державне управління виступає як соціальне явище, адже воно є керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому характерні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна діяльність людей. Будучи конкретно-історичною формою соціального управління, державне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основним напрямком якої є виконання законодавчо-нормативних актів. Виконання цієї функції досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних повноважень. Державне управління є також специфічним засобом спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного управління:

- державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;

-   державне управління  і  органи, що здійснюють  його  функції, є складовою частиною єдиного механізму державної влади;

-  державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.12

Такі найхарактерніші особливості поняття "державне управління".

Управлінню притаманні свої об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна праця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Відповідно до цього (до об'єкта) прийнято поділяти управління на декілька видів: технічне (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), біологічне (регулювання розмноженням та розвитком тварин і рослин) та соціальне (управління людьми, управління в суспільстві).

З огляду на предмет дослідження нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами.

Для соціального управління характерна численність об'єктів, які утворюють декілька видів управління: державне управління, громадське, апаратне (організаційне), церковне та сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об'єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо. Державне

12 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков.-С. 35.


управління є ключовим видом, який включає в себе апаратне управління (рис.1.1).

Громадське          Церковне

Законодавча діяльність

Виконавчо-розпорядча діяльність

Діяльність щодо

здійснення правосуддя

Рис. 1.1 Види управління.

Отже, управління буде розглядатися нами як суспільне явище, передусім як соціальне управління. Біологічне і технічне управління мають свій окремий предмет дослідження, велику групу наук і фахівців, які їх вивчають, цілком заслуговують на окремі ґрунтовні наукові пошуки і дослідження, а тому нами розглядатися не будуть.

Соціальне управління -- це явище, яке характеризує внутрішню властивість суспільства, що випливає з його системної природи, суспільного характеру праці, процесу спілкування людей в процесі праці та в житті. Його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільство і на окремі частини (ланки), з метою їх упорядкування, удосконалення і розвитку. Без управління неможливе цілеспрямоване функціонування суспільства. Саме тому його найважливішою складовою частиною є державне управління, тобто управління через державу, за допомогою державного апарату, головне призначення якого полягає в управлінні суспільними і державними справами. Управління - це соціальна функція, що реалізується через владно-організуючу діяльность, яка узгоджує спільну працю і побут людей з метою досягнення поставлених загальносуспільних цілей та завдань.

Отже, соціальне управління - це управління суспільством, а оскільки суспільство є доволі абстрактним поняттям, яке складається з усіх людей, то соціальне управління є управління людьми, їх поведінкою, суспільними справами.

Соціальне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльності людей поставленої мети. Система соціального управління дуже широка і багатопланова, що спирається на існування та функціонування


інститутів громадянського суспільства І держави - політичних партій, громадських організацій, органів державної влади. В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління найважливішою частиною соціального управління є державне управління. При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з останнім як часткове і загальне. Державне управління носить підзаконний характер, спрямований від виконавчої влади з гарантованою обов'язковістю, нормативністю, що забезпечені примусовою силою держави. Соціальне ж управління базується значною мірою на організаційних, моральних нормах. Прикладом може слугувати громадське управління, яке розглядається як організований вплив об'єднань громадян на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в управлінні, роботі самоврядних органів. У сімейному управлінні, де між членами родини існують зв'язки суто організаційні, проявляються деякі елементи управління: вироблення спільних цілей, ухвалення рішень, узгодження інтересів, досягнення поставленої мети тощо.

Спільні соціальні завдання зумовлюють певне тяжіння видів, що передбачає впорядкування, організацію соціально-економічних, адміністративно-політичних, культурних процесів. Окрім того, цей взаємозв'язок обумовлений існуванням єдиного спільного суб'єкта

управління -держави.

Головне призначення держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Будь-яка держава як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститут проявляє себе у "зовнішніх" стосунках саме через практичне здійснення цієї влади. Яка влада - така й держава. Державна влада втілюється в діяльності державних органів, які у своїй сукупності утворюють механізм держави.

Професор В.В.Цветков вказує такі фактори, що найбільшою мірою характеризують сутність соціального, в тому числі державного управління:

» суспільство як соціальна організація - це складна самокерована система, що самоуправляється, яка постійно перебуває в русі й не може жити без безперервного управління. Тому управління є способом існування соціальної організації, її іманентний елемент;

» управління є особливою соціальною функцією, яка виникає з потреби самого суспільства як складної динамічної самокерованої системи (що самоуправляється) і супроводить усю історію суспільства, набуваючи політичного характеру і відповідних державних форм у суспільстві соціального розшарування;

» кожному типу соціальної організації, кожному конкретно-історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи управління. Тому зміст управління не можна зрозуміти, відірвавши його від свого середовища;


« соціальне управління - елемент системи суспільних відносин І його характер, зміст залежать від її сутності. В свою чергу соціальне управління в кінцевому підсумку зводиться до впорядкування та розвитку суспільних відносин;

« з переходом у постіндустріальне суспільство, з розвитком науково-технічної революції, зростанням і ускладненням техніки значно зростає питома вага управління речами та процесами виробництва. За таких умов від людини вимагається розкрити весь свій творчий потенціал, щоб успішно виконати нові трудові функції і соціальні обов'язки, а її роль як соціальної істоти, яка здійснює управління речами, і значення управління людьми не тільки не стануть меншими, а, навпаки, зростуть, хоча і зазнають суттєвих якісних змін;

» "матеріальний" зміст управління як соціальної функції виявляється передусім в організуючій діяльності, що здійснюється шляхом об'єднання, узгодження, регулювання, координації, контролю, а також владно-регулюючими і примусовими заходами. Тим самим наголошуємо на організаційній за своїми формами і методами сутності управління, яке найбільш чітко виражається в організації колективних зусиль та у розподілі обов'язків між їх учасниками у досягненні конкретної мети, в регулюванні повсякденної діяльності суб'єктів управління, в контролі за здійсненням поставленої мети, в організаційному забезпеченні всіх стадій управлінського процесу;

» управління за своєю сутністю зводиться до взаємодії суб'єктів та об'єктів, його змістом є впорядкування системи, приведення її у відповідність з притаманними їй закономірностями існування й розвитку. При цьому суб'єкт і об'єкт управління с складно організованими системами зі своїми елементами, їх об'єднують спільні управлінські закономірності. Сутність цієї взаємодії полягає в природі зв'язків суб'єктів та об'єктів і причинно-наслідкової залежності, що виникає при цьому. Чим вищий ступінь відповідності суб'єкта об'єкту, тим ефективніше саме управління.13

1.2.3. Суб'єкти і об'єкти державного управління

Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства. Ці зв'язки носять політико-державний, владноорганізуючий характер і здійснюються на підставі соціальних,

* Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук, кер В В Цветков - С 26-27


передусім правових норм, регламентуються встановленими організаційно-процесуальними формами.

Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що державне управління здійснюють суб'єкти державного управління. Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління.

Що ж являють собою поняття "суб'єкт" і "об'єкт" державного управління? У літературі немає однозначного трактування цих категорій, а тому для усвідомлення їх суті розглянемо декілька теоретичних підходів щодо цього питання.

Так, А.Петров визначає суб'єкт управління як спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об'єкта.14 А.Годунов зазначає, що суб'єктом управління в суспільних процесах виступають люди.15 Ю.Тихомиров вказує, що суб'єкти, які управляють суспільством, - це або народ у цілому, або окремі його верстви, об'єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.16 В. Афанасьев підкреслює, що суб'єктом управління є складна система державних і недержавних організацій.17

Таке розуміння поняття "суб'єкта державного управління", що виключає можливість виконання ролі суб'єкта посадовими особами, а також окремими громадянами, є неповним. Можна сказати, що воно є правильним відносно соціального управління в цілому, що ж стосується власне державного управління, то до його суб'єктів відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни.

Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб'єкта до об'єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб'єктом управління. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб"єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення.

Отже, СУБ'ЄКТ управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою

14 Петров АС Экономические основы управления производством - М . 1966. - С 69

15 Годунов А А Введение в теорию управления -С 33

" Научные основы государственного управления в СССР. - С   159, Тихомиров ЮА. Управленческое

решение - М , 1972 - С. 8-9

17 Научное управление обществом. - М, 1968. - Вып 2 -С  160.


воію в форму керівних команд чи рішень, обоє 'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.

ОБ'ЄКТ управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють Об'єктами управління може бути галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності. Відповідно, в зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.

Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.

Суб'єкти управління мають суттєві ознаки, які характеризують їх сутність як найважливіших елементів соціального (державного) управління. Слушно зауважує у цьому зв'язку Ю.Тихомиров, що суб'єкт управління забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти -народу, певної верстви суспільства, нації, професії тощо. Існує певна ієрархія інтересів, яка відображає структурованість суспільства, що закріплена Конституцією та іншими правовими актами. Механізм погодження та гармонізації інтересів розрахований на переборення суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей. Такий механізм, звичайно, спирається на діючі структури державного управління.18

Кожному суб'єкту управління притаманні певні функції, які відображають загальносистемний поділ праці щодо їх виконання, через що функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб'єкта управління. Як зазначає Ю.Тихомиров, суб'єкт управління є системно організованим, і в цій якості він має властиві ознаки будь-якої соціальної системи. Суб'єктам управління притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв'язки та відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.19

Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб'єкти наділені відносно об'єктів владними

18 Тихомиров Ю А. Курс административного права и процесса - М, 1998. -С. 47. 19Там само.-С 47


повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив. Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою.20 Ці відносини типу "влада -підпорядкування" можуть мати різний характер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними          (координації),          галузевими,          міжгалузевими,

територіальними та ін. Відносини управління формуються на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління. Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного із учасників, а у разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе відповідальність перед державою.

Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв'язку є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої соціально-економічної системи. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об'єкт, що управляється. Зворотний зв'язок, який несе інформацію про стан об'єкта і його дії на керівні рішення, служить базою формування відповідних впливів на об"єкт управління. Зворотні зв'язки, таким чином, підказують найбільш доцільні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об'єкта управління. Вони синтезують дії внутрішнього та зовнішнього середовищ -(стосовно певного об'єкта управління), відображають численні причинно-наслідкові зв'язки. Спеціаліст з обміну інформацією Ф.Льюіс так характеризує значення зворотного зв'язку: "Керівник, який не налагодить зворотний зв'язок для отримувача інформації, виявить, що ефективність його управлінських дій значно знижена, аналогічним чином, якщо зворотний зв'язок із працівниками заблокований, керівник у кінці виявиться ізольованим або ошуканим".21 Отже, зворотний зв'язок сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.

"   Нижник   Н    Проблеми   змісту  державно-управшнських   відносин  та   фактори     його   соціальної обумовленості в Україні//Вісник УАДУ. - 1996. -№2   -С  103.

21 Philip V  Lewis. Organizitional Communications!  The Essence of Effective management ( Columbus. Ohio Cnd. 19751 n. 95.


Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть носити субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".

Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв'язки носять діалектичний характер: об'єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин. Він бере активну участь у формуванні характеру і напрямку управляючої дії, насамперед при опрацюванні, прийнятті та виконанні управлінських рішень.

Чим вища ступінь відповідності керуючої системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тієї чи іншої системи. Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючою і керованою її частинами, причинно-наслідковими зв'язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану діяльність системи, яка управляє, спрямовану на здійснення оптимального функціонування і розвитку об'єкта управління.

1.2.4. Риси державного управління

Спрямованість, поступовість державного управління обумовлені Динамічною взаємозалежністю комплексу рис і факторів державного Управління. Управлінські відносини виникають не тільки між різними рівнями ієрархії управління, але й усередині адміністративних органів на кожному з цих рівнів. Зокрема, виділяють такі риси державного управління, що розкривають його суть:


1 .Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.

2.Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб'єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.

З.Для виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них повинен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб'єкта.

4.Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління державно-владним, причому цими повноваженнями наділена завжди одна сторона - суб'єкт управління, а об'єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що поступають від суб'єкта.

З.Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, грунтується на чинному законодавстві.

6.Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодженні управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.

7.Цю діяльність можна певним чином розділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету.

В.Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного законодавства,""у випадку його порушення, тягне за собою юридичну відповідальність.22

Ось такі головні характерні риси державного управління, хоча окремі дослідники називають їх більшу або меншу кількість. Так, наприклад, виділяють цілеспрямованість, наукову обгрунтованість, планомірність впливу держави (через систему її органів) на суспільні відносини і зв'язки, універсальність, практичність, економічність, суспільну активність, різноманітність організаційних форм здійснення державного управління.21

Соціальність державного управління визначається не тільки впливом на неї різних сфер життя. Управління саме здатне впливати на процеси економічного, культурного та іншого розвитку. Державне управління - не тільки компонент соціальної системи, воно є структурою, що здатна сама забезпечити владарювання. Так, знаряддям здійснення владних повноважень є виконавча влада як вид єдиної державної влади, що здійснює владно-політичні та владно-адміністративні функції.

-   Гладун 3. Поняття та зміст державного управління' Адміністративно-правовий аналіз / Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. - Ужгород, 1997. - С.27. 23 Нижник Н Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе - С. 21


Отже, головною характерною рисою адміністративно-управлінських відносин, що виникають у сфері державного управління, є їх владний характер (на відміну від інших правовідносин, зокрема цивільно-правових), який дає змогу органам виконавчої влади здійснювати управління відповідними об'єктами у визначених сферах і галузях діяльності.

Підсумовуючи сказане, можна вважати, що державне управління - це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядчих функцій з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.

Далі, оскільки державне управління - це діяльність, то вона органічно включає сукупність соціальних суб'єктів. Отже, якщо вважати державу соціально-організаційним інститутом, що являє собою систему взаємодії численних соціальних спільнот та апарату, то державне управління є конкретно-історичною формою соціального адміністрування.

Глава 1.3. Предмет державного управління

1.3.1. Еволюція дослідження предмету державного

управління

Суттєвими характеристиками будь-якої науки є її предмет (зміст), соціальні функції (призначення) і метод (методи), а також її місце у системі наук і взаємозв'язок з ними. Постановка питання про предмет науки має сенс годі, коли за системою тих чи інших знань визнається статус науки, тобто такої теорії, в якій знаходять відображення закономірності реальної дійсності процесів, розроблені загальні поняття (категорії), сформовані принципи застосування знань (використання закономірностей) у практичній діяльності.

Поняття, закономірності, принципи, які відображають об'єктивно існуюче державне управління, - це одночасно і зміст теорії управління і предмет цієї учбової дисципліни.

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок у сивій давнині. У Стародавній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави. "Природність" управління для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.


Значний вплив на управлінську науку справили погляди Платона, Сократа, Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіла. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як Вудро Вільсон, Макс Вебер, Фредерік Тейлор, Честер Бернард, Леонард Байт, Дуайт Валдо, Отто Майєр. У наш час продовжують наукові пошуки Глен Райт, Бернар Гурне, Наомі Лінн, Фелікс Нігроу, Річард Стільман, Клаус Коніг, Бернард Беккер та ін.

При дослідженні предмету і методу державного управління як науки автор керується уївома засадничими моментами: по-перше, державне управління як наукова дисципліна, її предмет і метод у зарубіжній науці остаточно визначилися лише у другій половині XX ст., а у національній -ще тільки визначаються; по-друге, українські дослідники державного управління у своїх працях широко використовують наукові здобутки і методологію зарубіжних вчених, яких сучасна управлінська наука відносить до основоположників цієї наукової дисципліни. Тому ця тема не тільки з'ясовує предмет державного управління як сфери людської діяльності, але й наводить визначення і розкриває зміст основних парадигм світової адміністративно-управлінської науки.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні - це здобуток новітнього часу. Воно виникло на певному етапі людської цивілізації, в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нетрадиційні нові стосунки між людьми. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обгрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на адміністративно-управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління.

Наукові основи державного управління - це система наукових знань про управління державним механізмом, які складають теоретичну і методологічну базу практики адміністрування. Це система знань про структуру, установу, функції, методи, техніку, культуру управління та їх закономірності. Кожна з складових державного управління прямо чи опосередковано є предметом суспільних наук, оскільки практична реалізація висновків цих наук, їх розвиток в умовах цивілізованого соціуму зумовлені саме соціальними потребами, так чи інакше пов'язаними з управлінням державою.

Щодо політичних, історичних, економічних наук, філософії людського буття, соціальної психології та деяких інших, то їхній предмет безпосередньо пов'язаний з управлінням. У цьому плані державне управління є феномен, що інтегрує всі суспільні науки в певну цілісну


систему. Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні предмета державного управління: американський та європейський. Перший - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусованого на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, грунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доцільність. Як приклад американського розуміння державного управління можна навести таке визначення: "Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів".24

Навчальний курс тут базується на застосуванні теорії до практики, причому основна увага зосереджується на діях державного управління в реальному світі. Цей досвід застосовується у навчальному процесі за допомогою предметного методу навчання та інших методик, таких як: ділові ігри, групові проекти та моделювання ситуацій. Метод предметного навчання - це здебільшого діалог між викладачем і студентами, і що ще важливіше, між самими студентами. Лекції викладача складають лише незначну частину навчального часу. Предметний метод також ефективно застосовують при навчанні менеджменту, яке має бути орієнтоване на розв'язання проблем для розвитку навичок мислення, необхідних менеджеру.

Європейський підхід грунтується на більш давній, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузі юридичної (правової) науки. Найбільш характерними є тут законодавство і погляди французьких і німецьких науковців і практиків у цій сфері діяльності. У Франції одним з перших, хто вжив термін "державне управління" був Олександр Вів'єн, праця якого "Нариси про адміністрацію" вийшла друком у 1845 році. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього, що стало новим словом на той час. Наука державного управління, на його думку, покликана вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з державою, а адміністративне право повинне вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з приватними особами.

Німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розуміють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом. Один із засновників і класик німецького адміністративного права

24 Райт Г Державне управління - К.. Основи. 1994 - С. 10.


Отто Майєр у своїх працях обгрунтував теорію правової держави (rechtsstaat), тобто державу, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.

Таким чином, у європейському розумінні дається точне визначення предмета державного управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням громадської служби в Європі зі здійсненням законів та невтручанням у політичні процеси. Державні службовці Європи дотримуються жорсткішого розмежування управлінської діяльності й політики. Навчальний метод грунтується на традиційному лекційному підході. Основний акцент робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання закону та застосування юридичних норм створює основу ухвалення рішень європейськими державними службовцями.

Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному навчанню перед практичними методами з наголосом правових знань, то в американському, навпаки, переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багато дисциплінарній основі. Обидва підходи є пристосованими до відповідних політичних, економічних і соціальних умов.

Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до недавнього часу було майже відсутнє. Правовий аспект управління був монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспектів роботи адміністративних органів, проблем судової практики, не ставлячи собі за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління. Так, Г.Туманов стверджував, що "ядром предмету теорії державного управління є його правовий аспект і відповідно врегульовані... переважно адміністративним правом управлінські відносини".25

Діяльність політичних інститутів (вивчення центральних і місцевих органів управління, урядових структур, аналіз притаманних їм функцій,"а також соціальних сил, які утворюють ці інститути) була цариною політичних наук. Власне управлінська наука здебільшого зводилася лише до "управління соціалістичним виробництвом" з явно переважаючим економічним наголосом чи до "наукового управління" як підпорядкованого поняття, що витікає із наукового партійного керівництва. Так, радянський спеціаліст управління О.Бєлих наголошував: "Ніяк не можна погодитися з ідеєю створення управління "усіма сферами суспільного життя" у той час, коли існує ціла система марксистсько-ленінських наук... "Марксизм-ленінізм - єдина справжня наукова теорія суспільства і загальна наука управління суспільними процесами".26 Марксистсько-ленінське вчення трактувало державне управління як

!5 Туманов Г. А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Сов. гос. и право. - 1980 - № 1 - С 23-29

26 MaDTaHVC Р В   СОЧИЯТТЬНПР уппнрпрннр   Т^япгч-ї ы ^згтопоч., г,~т,„~.,. ~        \Л      \х--------ИГ-ІГ    ,™^        ^   . ~


функцію класового панування і придушення. "Радянське державне управління, - наголошував академік А.Вишинський, - це здійснення завдань диктатури пролетаріату, це реалізація волі радянського народу"." На основі таких тверджень робиться відповідний висновок - "партія здійснює керівництво, а держава і всі згадані і незгадані органи і організації управляють, знаходячись під партійним керівництвом... Роль Комуністичної партії полягає в тому, що вона керує державою, громадськими організаціями і через них - усіма процесами будівництва соціалізму і комунізму".28

Разом з тим, слід відзначити праці радянських вчених А.Гастєва, П.Керженцева, Н.Вітке, Є.Розміровича, навколо яких у 20-ті роки формувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від критичного аналізу зарубіжних вчених до власних позитивних узагальнень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки управління.

У науці радянського адміністративного права колишнього СРСР, яка значною мірою монополізувала в той період дослідження питань державного управління і навіть включила їх у свій предмет, останнє розумілося як "підзаконна виконавча і розпорядча діяльність підконтрольних Радам народних депутатів органів державного управління, яка полягає в практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного і безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом".29

В одній з перших ґрунтовних монографій, присвячених науковим основам державного управління, яка була написана великим колективом провідних радянських вчених, державне управління визначалось як "організуюча робота державних органів, скерована на об'єднання зусиль громадян, державних органів, установ, підприємств і організацій для вирішення завдань економічного, соціально-культурного і адміністративно-політичного характеру".311 Один з корифеїв науки адміністративного права професор О.Є.Луньов, який значну частину своїх наукових досліджень присвятив питанням державного управління в Радянському Союзі, під останнім розумів "організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів".31

Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в радянській науці традиційним і загальноприйнятим, простежується від першого підручника з радянського адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році, практично у всіх авторських та колективних

27 Вышинский А Я   Основные задачи науки советского социалистического права // Вопросы теории

государства и права - М   1949 - С 92

~* Мартанус Р.В. Социальное управление Кадры и кадровая политика. - С 9

" Советское административное право Учебник /Под ред. Ю М Козлова. - М   Юрид. лит., 1985. - С.16.

30  Научные основы государственного управления в СССР - М : Наука 1968 - С. 18

31   Лунев А Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М   Наука. 1974 -С 8


монографіях і аж до останнього підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, в загальних рисах розуміли зміст адміністративно-правових відносин провідні вчені-адміністратори радянського періоду (С.С.Студенікін, Ю.М.Козлов, Ю.О.Тихомиров, Г.В.Атаманчук, Ц.Я.Ямпольська, В.М.Манохін, Н.Г.Саліщева, Б.М.Лазарев, М.І.Піскотін та інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної системи управління.

Лише в останні роки незалежної України становище у цій галузі кардинально змінилося. З'явилось усвідомлення розгляду проблеми державного управління як окремої дисципліни, відмінної від публічного права, політології, політекономії - науки управління суспільством, або адміністративно-управлінської науки. Подібне визнання є новим для України, як і для переважаючої більшості країн колишнього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало повноцінною науковою галуззю. Після закінчення Першої світової війни наукові дослідження механізмів управління дістали бурхливого розвитку в США, а у 50-х роках - у країнах Європи. У результаті цього були створені дослідницькі центри, а наука управління посіла офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології. Разом із розвитком різноманітних теорій виникли питання прикладного характеру та необхідність їх вивчення. У зв'язку з цим у 1960 році в США паралельно з підйомом урядової активності запроваджується навчальна програма М.Р.А. (магістр державного управління). Поряд з іншими критеріями цей процес вимагав управлінської майстерності та методичних знань більшою мірою, ніж політичні науки, які до цього забезпечували ступені майстрів у державному секторі. Саме в цей період чітко визначився термін "державне управління", що означав активне та ефективне управління в урядових організаціях, на відміну від попереднього розуміння його як політичної діяльності чи виконання суто адміністративної ролі.

Початок предмета державного управління в Америці поклала розвідка "Дослідження управління" Вудро Вільсона, написана у 1887 році, майже через сто років після заснування системи врядування США. У ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Ось як Вільсон описував управління: "Галузь управління - це галузь бізнесу. В ній немає поквапливості й боротьби політики, вона в більшості моментів стоїть на_віть поза спірним грунтом конституційних досліджень. Мета адміністративного дослідження - врятувати методи керівництва від плутанини та високої ціни емпіричного досліду й підвести під них міцні підвалини стабільного принципу"." Він вважав управління продовженням

32 ЧпІІтяп RirhavH I Public Administration: Concents and Cases. 5-th edition. 1992. Boston. Du>.10-11.


науки політики, розмежувавши все-таки політику і управління, зосередив увагу на визначенні основних функцій державних органів і службовців. Політологія розкривала завдання держави, а наука управління - засоби виконання цих завдань. Зосередження державного управління Вільсон шукав у сфері бізнесу та методах управління ним. У кінці XIX ст. перед професією управлінця стояло завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансовими ресурсами в найбільш ефективний і продуктивний спосіб. Фактично економія й ефективність стали головними напрямами діяльності уряду США на початку XX ст. Управління фінансовими і людськими ресурсами стає бізнесовим менеджментом. Підсумовуючи головні положення позиції В.Вільсона, можна зробити висновок, що він уявляв собі управління як розвинену науку, відмежовану від політики, з наголосом на економічності й ефективності управління - державне управління має грунтуватися не лише на прагматико-фінансовій (бізнесовій) основі.

Ідею визначення, що спирається на економічний підхід управління, зустрічаємо у підручнику Dimock and Fox: "Державне управління - це виробництво товарів і послуг для вдоволення потреб громадян -споживачів"." Така дефініція, на нашу думку, не залишає місця для політичних, правових, організаційних аспектів, які можуть бути частиною державного управління.

Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. З'явились альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких з вільсонівських концепцій. Як, наприклад, розмежування політики й управління.

Еволюція поняття державного управління стає очевидною в 50-х роках. У підручнику "Вступ до вивчення державного управління" Леонарда Байта (1955 р.) з'являється новий розділ "Політика й управління", який спростував вільсонівську позицію розмежування політики і управління. Ця аргументація грунтується на еволюції держави і, відповідно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспільстві. Якщо перші сто років американський уряд був обмежений у своїх діях, то з початку XX ст. унаслідок розширення ролі держави відповідно розширилися і його функції. Активність політичних і соціальних груп вимагала адекватної управлінської реакції на запити та координацію їхніх інтересів з боку урядових структур. Так, уряд поступово стає головним центром інтересів різних суспільних груп. Звідси випливає безпосередній зв'язок управління з політикою. Підсумовуючи, Байт робить висновок: "Отож твердження, що політика й управління - це окремі й

3J Райт Г Державне управління.- С. 10.


автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне".34

Взагалі політика (грецьке politika - мистецтво управління державою) і державне управління є надзвичайно близькі і пов'язані між собою явища. Більше того, державне управління є однією з найважливіших частин внутрішньої політики держави. Політика є державно-правовим вираженням відношення перебуваючого при владі класу, соціальної групи, нації до інших класів, соціальних груп, націй з приводу утримання і використання влади. А державне управління є засобом упорядкування взаємовідносин між класами, соціальними групами, націями, за допомогою якого реалізується політика. Саме політичним шляхом визначається система органів державної виконавчої влади, система управління, встановлюються її головні засади (принципи) та характерні риси. Ось чому деякі вчені відзначають тісний зв'язок політики і державного управління. Так, С.Алєксєєв зазначає, що питання державного управління - це завжди питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи.35 На думку А.Луньова, в теорії державного управління не викликає сумніву положення про те, що "державне управління носить політичний характер".36 Навіть ті вчені, які не поділять такої точки зору, вважаючи її односторонньою, через те, що держава виконує як політичні, так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають політичного значення.

Політика відіграє суттєву роль у визначенні загального курсу і соціальної спрямованості державного управління, реалізуючись за допомогою останнього. Тож неспроста політична і соціально-економічна невизначеність України вирішальною мірою впливала впродовж усіх років незалежності на невизначеність у системі державного управління нашої країни, відсутність єдності у підходах до її формування.

1.3.2. Особливості поняття "державне управління"

А тепер спробуємо дати ґрунтовне й вичерпне визначення державного управління. Ось одне з багатьох, дане американським вченим Феліксом Нігроу:

1. Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.

2.  Охоплює всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв'язок.

3.  Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.

4. Істотно різниться від приватного управління.

34  White L. Introduction to the Study of Public Administration, 4-th edition. 1955, p. 8.

35  Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе / Сов. гос. и  право. - 1973. - № 6. -С.14.

36 Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - С. 7-8


5. Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг."37

Варто привести у цьому зв'язку визначення державного управління, яке дав німецький соціолог Макс Вебер: "Державне управління - це конкретний вид діяльності щодо здійснення державної влади, що має функціональну та компетеційну специфіку, що відрізняє її від інших видів, форм реалізації державної влади". А англійсько-український словник термінів і понять з державного управління так визначає це поняття: "Державне управління - широке й аморфне поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку з суспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних потреб, і запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб. За матір державному управлінню править політологія; за батька -керування."38

Як загальне визначення цього поняття у західному світі можна ще навести те, яке подає всесвітньовідома енциклопедія Britanika: "Державне управління - це діяльність, яка включає здійснення політики та програм урядів (виконавчої влади). Сучасне державне управління включає діяльність у визначенні політики уряду, але, в основному, має справу з плануванням, організацією, спрямуванням, координацією та контролем за урядовими діями".39

У сучасних дослідженнях російських вчених чітко проявилася тенденція на відхід від розуміння державного управління як системи державних органів, що наділені відповідними владними повноваженнями командного характеру. Воно розуміється як організаційна діяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як "організованого процесу керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного життя".

Таким чином, державне управління - явище універсальне і рівною мірою притаманне всім без винятку країнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значно різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід нації, рівень його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні традиції, культура, ментальність та багато інших факторів.

Разом з тим, у всіх наведених тут визначеннях державного управління є те спільне, що відзначається всіма науковцями і практиками, незалежно

і7  Kigro Felix A. and Nigro Lloyd G., Modern Public Administration. 7-th edition, 1989, New York: Harper and Row, Publishers.

3R Англійсько-український словник термінів І понять з державного управління. - К.: Основи, 1996. -.С. 95. 39 ThcKiVu, Рпг.„г1^гнь Rritamr-я vnl Ч Founded 1768. 15-th edition. Inc.. Chicago. 1993.-D.777.


від їх громадянства, національності чи країни їхнього перебування, і що властиво складає його суть. Найголовніше - це те, що воно являє собою владну, організуючу діяльність держави, її органів, в результаті якої виникають управлінські відносини.

Аналізуючи характерні риси державного управління, його можна визначити як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі та відповідно до чинного законодавства через практичну діяльність її органів виконавчої влади. Управлінська діяльність органів виконавчої влади, яку ми називаємо виконавчо-розпорядчою, полягає у: 1) діяльності щодо виконання законів; 2) діяльності з використання владних повноважень, наданих органу виконавчої влади чи посадовій особі (розпорядництво). Організовуючи виконання законів, суб'єкти управління розпоряджаються - видають владні акти управління, які набирають форми правових актів і є предметом дослідження як правової науки, так і науки управління.

Часто в науці і на практиці як рівноцінний замінник до терміна "управління" вживається термін "адміністрація", маючи на увазі не назву керівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від латинського "ad ministrum", що означає підпорядкування, служба. Він набув широкого поширення в усіх країнах і мовах світу, широко використовуючись в управлінській та правовій термінології. Зокрема, англійською - public administration, французькою - administration publique, іспанською administration publica. В інших мовах є свої особливості. Так, німецькою цей термін перекладається staats leitung, італійською - direzione statale. Певні особливості цей термін має у слов'янських мовах - польською sprawowanie administracji, чеською - statni rizeni, словацькою - statne riadenie. Саме тому галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного управління, називається адміністративним правом.

Як уже зазначалось, у радянських умовах державне управління як наука розвивалося значною мірою в рамках науки адміністративного права, і це наклало на його розуміння і сприйняття специфічний, адміністративно-правовий відбиток. Тому в наших умовах, особливо в науковій літературі, часто можна зустріти, як управлінські відносини ототожнюються з адміністративно-правовими. А це далеко не одне й те ж. Тому слід погодитися з думкою професора Н.Р.Нижник, що "адміністративні правовідносини це лише юридична "оболонка" управлінських відносин... Врегульовані правом управлінські відносини -категорія більш містка і багата, ніж адміністративні правовідносини. Управлінські відносини            об"єкт правового регулювання, а

адміністративні правовідносини - регулятори перших, їх правова форма".40


Що ж все-таки вміщає у собі поняття "державне управління"? В 1955 році Дуйт Валдо писав у книзі "Дослідження державного управління": "Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень".41 По суті, державне управління є поєднанням політики, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також історію, соціологію, психологію і навіть деякі точні науки, коли йдеться про математичні методи. У широкому розумінні державне управління базується на двох першоосновах - політології та праві, а міжнародна практика, як вже зазначалося, виокремлює адміністративно-управлінську науку у спеціальну галузь знань про державу і суспільство.

Отже, державне управління складне багатогранне явище, що охоплює численні фундаментальні та прикладні науки: технічні (прикладна математика, інформатика, технічна кібернетика, системо-техніка тощо), економічні (макро- і мікроекономіка, статистика, економетрія та ін.), природничі (гігієна праці, промислова медицина); політичні, юридичні, історичні, морально-етичні, соціологічні, організаційно-технічні, психологічні. Всі разом вони складають поняття "наука управління". Потреба у виокремленні управлінської науки визначається цілою, низкою факторів, які в сукупності визначають специфічні об'єкт і предмет, зміст, методи, закони, закономірності й тенденції нового напряму науки, а також відображають світовий досвід структурування наукової сфери. Отже, можна зробити висновок, що державне управління - це галузь науки, що складається з багатьох дисциплін, зосереджених на процесах і функціях управління і як вид діяльності держави проявляється у вигляді виконавчої та розпорядчої функцій.

1.3.3. Визначення предмету державного управління

Державне управління наука, що існує тільки у поєднанні теоретичного і практичного аспектів. Поєднання в науково-дослідницькій технології адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва сприяє результативності діяльності органів державної влади. Кожна галузь знань вивчає різні види управлінської діяльності - від удосконалення праці державних службовців до розробки концептуальних напрямків розвитку державних інститутів. Тобто предмет управлінської науки можна визначити як дослідження процесу функціонування управляючих систем від їхньої низової ланки і окремого працівника до масштабів усього суспільства, а мету - як забезпечення життєздатності, саморозвитку цих об'єктів, досягнення вищого ступеню організованості, впорядкованості явищ, процесів, управлінської та іншої

41 Waldo Dwight. The Study of Public Administration. Third Edition. New York: The McMillan Company,


ефективності при мінімальних витратах часу й коштів.42 Отже, наукова галузь "Державне управління" має своє чітко окреслене об"єктно-предметне поле досліджень, а саме - один із основних видів людської діяльності - державне управління. Воно синтезує соціально-політичний, історичний, юридичний, економічний, психологічний підходи, не обмежуючись і не зливаючись при цьому з жодним із них.

Крім цього, "Державне управління" за змістом відрізняється від "Бізнесового управління" (Business administration) та загального "Менеджменту" (Management). Управління в бізнесі спрямоване на отримання прибутку шляхом підприємництва, тоді як державне управління - на забезпечення суспільного життя громадян в усіх його сферах, що ставить значно ширші цілі. Бізнес-управління переважно концентрується на діяльності фірми, підприємства, що дає підстави говорити про приватне (private) управління. Разом з тим, існує багато спільного у змісті форм цих видів управління. Більшість ефективних і дійових управлінських методів, технологій, способів народилися та пройшли випробування саме у бізнесовій сфері і лише згодом перейшли в систему органів державного управління. Загальні для державного і бізнесового управління аспекти охоплюються менеджментом (наприклад, теорія управління людськими ресурсами та інше). Термін "менеджмент" застосовується здебільшого до локальнообмежених людських колективів, організацій і розуміється як менш регламентоване офіційними правилами, процедурами і технологіями управління.

Отже, предметом державного управління є діяльність щодо здійснення рішень політичної влади, динаміка інститутів управління та історія, культура управління. На наш погляд, саме таке визначення дає найбільш повне уявлення про предмет державного управління як загальної міждисциплінарної самостійної наукової дисципліни, розміщеної на перетині багатьох соціальних і гуманітарних наук. Вона включає в себе теорію управління, історію державних утворень та управління в них, історію управлінської думки, науку про апарат державного управління, державну службу, форми і методи управлінської діяльності, дослідження відносин між суспільством і державними інститутами. До предмета державного управління належать також культура управління, мистецтво керування установою та ін.

Однак державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої відтінки. Як галузь науки державне управління охоплює філософські, історичні й теоретичні, фундаментальні дослідження проблем організації, становленння й розвитку управління суспільством, зокрема побудови й оптимального функціонування систем центральних, галузевих, територіальних та місцевих органів влади, а також державних установ.

І~


Державне управління як навчальна дисципліна дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного управління і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських відносин.

Отже, державне управління як наука має загальний характер, свій предмет, категорії, свої специфічні та універсальні закони розвитку. Тому при визначенні управлінської науки ми не повинні відмежовуватися від сучасних досягнень світової адміністративно-управлінської думки. Хоча, з іншого боку, щодо ряду ключових проблем теорії управління, українська адміністративно-управлінська школа повинна здійснювати наукові розробки, які б за досконалістю вигідно відрізнялися від досліджень інших управлінських шкіл та сприяли формуванню національної науки управління. Адже ні американська, ні японська, ні французька моделі в наших умовах нереальні. Необхідно творчо підходити до світового досвіду, адже некоректно сліпо переносити на сучасний національний грунт старі і чужі знання та управлінську культуру, не врахувавши особливості конкретно-історичного стану суспільства та національного менталітету. Наприклад, у американців можна запозичити діловитість, професіоналізм, динамізм, у німців - філософію добробуту для всіх, у французів - комунікабельність, організаційну культуру, у японців' -колективізм, спільність у вирішенні проблем тощо.

Прагнення опанувати досвід минулого управління не повинне привести до ігнорування сутності управління сучасного. Творчий аналіз і усвідомлення минулого управлінського досвіду є необхідною умовою формування якісно нового сучасного державного управління. Варто погодитись у цьому розумінні із словами В.Селіванова: "Не можна створити сучасну парадигму демократичного управління в Україні без урахування як новітніх, зокрема економічних, політичних, правових і, безумовно, управлінських знань, які врахували б світові, загальнолюдські цінності, так і знань, які відбивали б національну специфіку України, менталітет українського народу. Без цього неможливий і подальший процес підготовки висококваліфікованих фахівців-управлінців саме для суверенної і демократичної України."43

Глава 1.4. Метод теорії управління

Не менш важливим і взаємопов'язаним з питанням визначення предмета державного управління є питання методу адміністративно-управлінської науки. Перш ніж визначити, що таке метод науки управління, необхідно з'ясувати, що таке метод науки взагалі.

13  Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук, кер  В.В Цветков  -С.88


Метод - це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Це набір різноманітних засобів, які використовуються у тій чи іншій науці і дають можливість всебічно пізнати її предмет. Тут під методом теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення поставленою наукою мети чи вирішення конкретного дослідницького завдання, а під методологією -- вчення про використовувану в певній науці систему методів. Таким чином, теорія управління являє власну систему наукових понять, ідей і методів їх реалізації, що збагачують практичний досвід і відображають закони процесів, тобто процесів управління. Система наукових понять, доповнених методами теоретичних досліджень, тобто їх методологією, утворює теорію управління.

1.4.1. Види методів теорії управління

Якими ж методами користується управлінська наука? В теорії управління вирізняють три групи найважливіших методів дослідження:

1)  загальні методи дослідження явищ і процесів управління (іноді їх називають підходами);

2) логічні методи пізнання;

3) емпіричні методи досліджень.

До загальних методів дослідження явищ і процесів управління належать:

-  соціологічний підхід відзначається тим, що управління розглядається насамперед   як   спільна  діяльність   людей.   Сучасний   стан   державного управління характеризується зростаючим впливом соціального фактору;

-   системний  підхід  розглядає   організацію   як   цілісне   явище,   всі складові якої взаємопов'язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки зворотному зв'язкові дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її внутрішні зв'язки міцніші, ніж зв'язки з зовнішніми системами;

-  традиційний підхід концентрує свою увагу на цілях адміністрації -сприяти   ефективності   (досягнення   бажаних   організаційних   цілей)   й продуктивності   (досягнення   цілей   без  зайвих   затрат)  та  завданнях  -раціоналізації та розробки ефективного зв'язку між засобами і цілями;

-   комплексний   підхід  передбачає  залучення  до  дослідження   всієї сукупності методів відповідних наук у ході вивчення процесів державного управління, використання в процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань;

-  історичний підхід виходить з того, що як управлінські знання, так і інститути   управління,   постійно   удосконалюються,   їх   стан   у   кожний історичний період визначається конкретними факторами, притаманними цим  періодам.  Ось  чому для  правильної оцінки  стану та визначення


напрямків розвитку науки управління необхідно знати історію та фактори, що впливають на її розвиток;

-    культурологічний   підхід   встановлює   залежність   управлінської поведінки від рівня культурного середовища суспільства;

-   біхевіористський  підхід  сформований   під  впливом  психології і розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються стосунки, конфлікти й зв"язки, що їх керівник не завжди спроможний зрозуміти    й     проконтролювати.     На    відміну    від    інших    підходів біхевіористський погляд більше зосереджується на людях, їх взаємозв'язках та   співпраці.   Він   наголошує   на  розвитку   інтуїції  та  розуміння,   які спираються   на   емпіричні   дослідження,   спонукаючи    управлінців   та науковців   досліджувати   нераціональні   й   раціональні,   неформальні   й формальні   аспекти   організаційної   поведінки.   Біхевіористський   підхід ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують управлінські процеси і системи. Дослідження здійснюються шляхом побудови логічно сконструйованої   моделі,   з    якої   дедуктивно    одержується    правдиве свідчення;

-   інституційний підхід зосереджується  на структурах державного управління і формально-правових рисах політичної системи. Такий підхід здебільшого нехтує зв"язок між важливими інституційними структурами і змістом державної політики.

Другу групу становлять логічні методи пізнання, їх основу складають теоретичні прийоми - аналіз і синтез, індукція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та ін.

До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Мається на увазі сукупність конкретно-соціологічних прийомів, за допомогою яких нагромаджується і систематизується емпіричний матеріал і дані конкретних соціологічних, економічних, політологічних, правових та історичних досліджень. Сюди входить і аналіз статистичних даних, прямих спостережень, вивчення різноманітних документів, матеріалів опитування населення тощо. Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі. Це дає змогу отримати більш повні та всебічні результати досліджень.

Використовуючи охарактеризовану систему наукових понять і методи теоретичних досліджень, управлінська наука виробляє власну методологію і теорію для більш повного та об'єктивного практичного вирішення своїх основних завдань.

1.4.2. Мистецтво управління

Використання різних підходів до вивчення управлінської діяльності має й інший аспект. Державне управління здійснюється у складному середовищі політичних, економічних та соціальних сил. Досліджуючи ці


фактори, необхідно вивчити культуру суспільства, під якою розуміється цілісне сприйняття буття, певні неписані закони, оцінки й прийняті правила, за допомогою яких люди оцінюють поведінку один одного в суспільстві, а також засвоєння нових явищ та реалій життя.

Ці традиції створюють ситуаційне поле для здійснення управлінських дій, розробки курсу, на підставі якого приймаються рішення, виробляються форми їх впровадження у життя. Державне управління, зазнаючи впливу з боку культурних цінностей, часто впливає на ці традиції. Взаємодіючи з культурою суспільства, воно грунтується на загальних цінностях, які беруть свій початок із культурних та бюрократичних джерел.

Серед головних чинників культури, які впливають на державне управління, можна відзначити довіру до державних інституцій та довіру до особи. Рівень інституційної та міжособистісної довіри в культурі часто віддзеркалює рівень пасивної чи індивідуальної поведінки, яка заохочується суспільством. При пасивній поведінці зміцнюється авторитет державної влади в керуванні всіма аспектами людської діяльності та взаємовідносин. Індивід при цьому може відчути лише безпорадність, вважаючи нормою таке становище.

Навпаки, коли культура стимулює індивідуальну поведінку і ставить права особи вище від прав держави, то роль державного управління може бути обмеженішою і повинна відповідати соціальним, політичним та економічним змінам, що відбуваються. При такій ситуації державна влада може постійно зменшуватися пропорційно утвердженню прав і привілеїв індивідів. При високій політичній довірі до інституцій, які ухвалюють рішення (президент, парламент, уряд) та високому рівні міжособистісної довіри, існує низька потреба адміністративної влади. За протилежної ситуації - потреба у ній різко зростає.

Різноманітність підходів до вивчення державного управління зумовлена "двоїстим" характером цього явища. Управління, оскільки воно грунтується на законах суспільного розвитку - це наука. Отже, вимагає відповідного ставлення, тобто обов'язкового розуміння об'єктивної логіки її законів. Разом з тим - це мистецтво, яке Демокріт характеризував як найвище із мистецтв. Він рекомендував докладно вивчити мистецтво управління і допускати до керівництва лише тих, хто знає справу, має відповідні знання, якості.

Таким чином, до складу науки державного управління входять дві взаємопов'язані частини: теорія управління і мистецтво управління. Теорія управління орієнтована в основному на відображення раціонального боку реальних систем управління, їх загальних закономірностей і моделей. Мистецтво управління у кожному конкретному випадку наповнює ці раціональні знання життям, практикою, що можна пояснити багаточисленністю певних ситуацій та існуванням у них неформальних


елементів, які важко піддаються виявленню- і опису. Але узагальнення матеріалу, який відображає мистецтво управління, приводить до формування принципів, рекомендацій, які є частиною системи знань про управління.

У сорокових роках Леонард Байт у своєму підручнику "Вступ до вивчення державного управління" дав таке визначення: "Мистецтво управління - це керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це мистецтво пронизує всі рівні організації, зв'язуючи між собою багато професій, ремесел та спеціальностей..."44

Мистецтво управління, здатність творчо підходити до постановки і реалізації цілей тією чи іншою системою набувається на основі особистого життєвого досвіду чи шляхом спеціального навчання керівників. Однак однією з найважливіших умов досягнення високого управлінського мистецтва є оволодіння теорією державного управління.

У цьому курсі вивчаються, головним чином, основні теорії і методології державного управління. За цільовими засадами і особливостями управлінської науки, у складі її загальної теорії розрізняють такі частини: методологічні основи управління; вчення про функції, методи управління; організаційні форми та структури управління, їх взаємодії; формування і розвиток процесу управління; організація роботи апарату державного управління; якості та ефективності управління, що дають можливість виявити та дослідити специфічні закономірності формування і розвитку систем управління, які реалізуються на практиці.

Таким чином, до методологічних основ теорії державного управління відноситься визначення суті науки управління, її предмету, методів, теоретичних досліджень, особливостей управлінських відносин, формування об'єкта і суб'єкта управління, механізму їх взаємодії.

1.4.3. Структура курсу "Державне управління"

Зміст курсу "Державне управління", який узагальнює наукові знання і практичний досвід у галузі державного управління, складається з восьми основних розділів.

Перший розділ розглядає управління як соціальне явище, предмет і метод управлінської науки та принципи державного управління, які складають сукупність учень про теоретичні основи державного управління.

Другий розділ присвячений історичному розвитку державного управління в Україні, починаючи із зародження державності у Київській Русі, закінчуючи сучасним періодом.

У третьому розділі курсу розглядаються сутність і класифікація функцій державного управління, характеристика їх основних категорій.

44 White Leonard  Introduction to the Study of Public Administration. Third Edition, 1949. New York.-The


Четвертий розділ ознайомлює з системою методів державного управління, принципами класифікації методів та їх характеристикою.

П'ятий розділ з'ясовує співвідношення державного управління та виконавчої влади в умовах конституційного розподілу влади, хід адміністративної реформи в Україні.

Шостий розділ присвячений вивченню апарату державного управління, його правовому статусу, органам виконавчої влади, їх конституційній побудові та класифікації.

Сьомий розділ ознайомлює з інститутом державної служби, системою правових актів про державну службу та правовим статусом державних службовців, класифікацією посад державних службовців, проходженням державної служби, процесом підготовки, перепідготовки та підвищенням кваліфікації державних службовців.

У восьмому розділі розглядаються форми управлінської діяльності, акти і процедури управління, їх класифікація, види і процедури юридичної відповідальності в державному управлінні.

Як бачимо, структура предмета державного управління відображає основні підрозділи теорії та практики управлінської діяльності як системи знань в її історичному розвитку. Наука про державне управління виробляє і тлумачить основні категорії управління, розробляє методичні та практичні засади управлінського процесу, вивчає закони і формує принципи державного управління, розглядає історичні етапи розвитку світової та національної управлінської теорії. Важливе значення в державному управлінні має правильна його організація, чіткий розподіл функцій управління між структурами апарату управління та виконавцями. Тому вчення про функції, методи державного управління, закономірності побудови організаційних форм, систему органів виконавчої влади, етапи розвитку апарату державного управління та їх особливості, входять у зміст цього курсу.

Державне управління як цілеспрямована діяльність здійснюється шляхом використання певних прийомів соціального та психологічного впливу, тому вчення про методи державного управління займає одне з головних місць в управлінській науці. Значний розвиток отримала теорія прийняття управлінських рішень. Збір і обробка інформації, підготовка і прийняття рішень, організація контролю за їх виконанням є формою вияву управління. Рішення оптимізуються в процесі підготовки і прийняття за допомогою спеціально розроблених методів моделювання. Крім того, управлінська наука розробляє технологію державного управління, яка впорядковує правила поведінки державних службовців, їх взаємовідносини між собою і зовнішніми чинниками.

Курс "Державне управління" узагальнює і систематизує знання, вироблені адміністративно-управлінською наукою з метою впровадження їх у процес управлінської праці. Його вивчення сприяє процесу


формування фахівця для ефективного виконання ним управлінських функцій. Розглядаючи місце курсу "Державне управління" в системі підготовки спеціалістів вищої школи, необхідно відзначити, що він пов'язаний з багатьма дисциплінами учбового плану, які, однак, лише торкаються окремих управлінських проблем. А систему державного управління в цілому вивчає лише адміністративно-управлінська наука.

Оволодіння "Державним управлінням" сприяє виявленню отриманих із інших дисциплін знань, необхідних для державного управління, а також озброює знаннями методів і прийомів виконання управлінської праці. Крім того, вивчення курсу дає фахівцям знання і зі специфічних проблем державного управління, які не вивчаються іншими дисциплінами.

Потрібно мати на увазі, що курс "Державне управління" не може відповісти на всі питання, що виникають у процесі управлінської діяльності та запропонувати готові "рецепти", а також охопити весь спектр питань, що входять до змісту управлінської науки. Таке завдання є непосильним для однієї книги. Головне завдання курсу - зосередити увагу на ключових темах, навчити загальному підходу до вирішення проблем державного управління. Питання, що виникають у ході управлінської діяльності можна вирішити на основі загальних правил та прийомів з урахуванням конкретних умов, місця, часу і специфіки об"єктів державного управління.

1.4.4. Категорії державного управління

Як і кожна наука, державне управління оперує певним набором категорій - фундаментальних понять, що відображають найбільш суттєві, закономірні управлінські зв'язки та відносини. Побудова системи категорій державного управління, як і суто наукова інтерпретація їх змісту, на сьогоднішній день перебуває в початковому стані. Перед тим, як назвати основні категорії державного управління, зробимо декілька загальних застережень:

-  категорії державного управління мають об'єктивний характер, їх зміст відображає суспільні відносини в соціальному управлінні, що існують незалежно від волі та свідомості суб'єктів управління;

-  вони мають історичний характер, бо розроблялися протягом усієї історії розвитку управлінської думки і, безумовно, їхній зміст збагачується новими надбаннями цивілізації;

-  кожен новий період розвитку державності збагачує категоріальний каркас державного управління відповідними надбаннями;

-   система   категорій   державного   управління   відображає   основні проблеми його дослідження, структуру його предмета.

Категорії, якими оперує державне управління, в узагальненому вигляді представлено схемою (див. рис.1.2).


Державне управління

Функції державного управління

Методи державного управління

Форми державного управління

Управлінські відносини

Апарат державного управління

Державна служба

Орган державного управління

Посадова особа

Державна посада

Державний службовець

Рис. 1.2. Основні категорії державного управління.

Як бачимо, сучасна адміністративно-управлінська наука має розгалужений категоріальний каркас - своєрідний кістяк, навколо якого концентрується відповідна проблематика. Інтерпретація базових категорій, а тим більше їх систематизація, тільки формуються. Ця проблема є надзвичайно актуальною для становлення управління як науки, адже, як відомо, будь-яка наукова теорія отримує статус науки лише тоді, коли вона розпочинає вивчення своїх засад тієї категоріальної основи, за допомогою якої вона освоює дійсність і доводить до людей головні висновки. Таке осмислення має історичний характер. Отже, головною проблемою осягнення предмета державного управління є пізнання його розвитку          генези предмета в контексті загальноцивілізаційної

адміністративно-управлінської практики і державного будівництва.


Глава 1.5. Принципи державного управління

Поняття принципу державного управління

Державне управління це не тільки сума адміністративно-управлінських знань, а й процес їх створення. "Продукування" управлінських знань здійснюється у певному суспільному середовищі, в сформованому науковому кліматі, що впливає на цілі дослідження державного управління, його практичну спрямованість. Особлива роль відводиться принципам організації наукового управлінського знання. Вони покликані акумулювати нові тенденції в розвитку державного управління, враховувати стан сучасного наукового пізнання, що підвищує його суспільне значення.

Принцип (від латинського "ргіпсіріим" - основа) - важлива категорія науки державного управління, будучи однією з її основ. Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи - це специфічне поняття, змістом якого є не стільки сама закономірність, відносини, взаємозв'язок, скільки наше знання про них. Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід враховувати, що не всі закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається відношенням до них людей. Лише знати принципи недостатньо, необхідно ще хотіти і могти застосовувати їх в управлінській діяльності.

На практиці принципами управління керуються у відповідності з соціально-економічними умовами, що склалися в суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом і суб'єктом управління, так і в середині кожного з них. Вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв'язки основних елементів системи управління.

Принципи державного управління динамічні за змістом і формою. Вони формуються людьми у зв'язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурними умовами, відображаючи ступінь творчого використання закономірностей державного управління. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного управління проявляється і в тому, що у кожній конкретній сфері діяльності формуються свої конкретні принципи виконання         адміністративно-політичних,         соціально-економічних,

виробничо-господарських функцій.

В умовах завершення формування сучасної моделі органів виконавчої влади і, відповідно, структури державного управління проблема


Наукове осмислення і теоретичне обгрунтування принципів державного управління виходить з аналізу суті самого явища. У літературі називається різноманітна кількість принципів (Г.Емерсон дев'ять, А.Файоль -чотирнадцять, Ф.У.Тейлор - десять, Д.Карнегі - двадцять дев'ять, М.Вебер - п'ять і т.д.). Але це зовсім не означає, що всі вони чи деякі з них застосовуються в управлінні і впливають на нього. Нова система організації виконавчої влади і нова схема державного управління грунтуються на порівняно нових (відносно колишніх радянських) принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання управлінської науки радянського періоду, бо зрозуміло, що такі політико-правові принципи державного управління як колегіальність і єдиноначальність, науковість, економічність та ефективність, плановість, добір і розстановка кадрів мають надзвичайне значення і успішно функціонують у новій моделі. А організаційні принципи - галузевий і територіальний - то вони спільно з новими складають єдину систему принципів державного управління України.

При визначенні і обгрунтуванні нової системи принципів слід також пам'ятати про кращий досвід передових країн, зокрема американський та європейський, адже власне модель, система і принципи державного управління в умовах функціонування демократичної держави, з соціально-орієнтованою ринковою економікою сформувались саме там. А тому не враховувати думки та ідеї, сформульовані у працях Отто Майєра, Анрі Файоля, Леонарда Байта, Фредеріка Тейлора, Дуайта Валдо, Честера Бернарда, Герберта Саймона та багатьох інших, просто неможливо.

Прийняття Конституції України, яка закріпила головні вимоги щодо організації системи органів виконавчої влади і здійснення державного управління, проголошення будівництва демократичної, соціальної, правової держави є визначальними моментами у встановленні принципів державного управління. Обгрунтування принципів нового державного управління в Україні, їх систематизація і розробка конкретних механізмів є науковою проблемою, що потребує подальших досліджень.

Г.Атаманчук наголошує, що процес виявлення і обгрунтування принципів державного управління повинен відповідати таким вимогам:

а)   відображати   не   будь-які,   а   лише   найбільш   суттєві,   головні, об'єктивно-необхідні      закономірності,      відносини      і      взаємозв'язки державного управління;

б)     характеризувати    лише    сталі    закономірності,    відносини    і взаємозв'язки в державному управлінні;

в)     охоплювати    переважно    такі    закономірності,    відносини    і взаємозв'язки,   які   притаманні   державному   управлінню   як   цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер;


г) відображати специфіку державного управління, його відмінність від інших видів управління.45

Як бачимо, поняття "принцип державного управління" покликаний спочатку в науковій, а згодом і в правовій формі відображати закономірності, що об'єктивно існують в державному управлінні та мають особливе значення для його організації і здійснення.

Принципи державного управління - це фундаментальні істини, закономірності, керівні правила, основні положення, норми поведінки, виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, якого повинні дотримуватися органи державного управління та державні службовці у своїй діяльності.

Вони визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління, напрямки й межі прийняття рішень; вони можуть належати до різних систем управління. Характеризуючи той чи інший принцип слід враховувати його взаємозв'язок з іншими принципами, залежність від них. Принципи взаємодіють між собою в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає змогу достатньою мірою розкрити свою природу, індивідуальність і регулюючі можливості. При цьому кожен принцип має структурно відведене йому місце, що дає підстави зробити висновок - повноцінне розкриття змісту і потенціалу будь-якого принципу державного управління можливе лише в рамках і з врахуванням його системних залежностей.

Систематизація принципів

Поряд з існуванням у науковій літературі великої кількості різноманітних принципів є також багато прикладів різної їх класифікації. Наприклад, автори курсу лекцій "Загальна теорія управління" пропонують таку систематизацію принципів:

загальні - принципи системності, об'єктивності, саморегулювання, зворотного зв'язку, оптимальності, інформаційної достатності, демократизму, гласності, змагальності, стимулювання;

часткові - принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи суспільних сферах (економічній, соціально-політичній, духовній), і принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ, оганізацій, інститутів;

організаційно-технологічні - єдиноначалля, поєднання державного, регіонального і місцевого управління, конкретності, розподілу праці, склярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначалля, делегування повноважень, діапазону повноважень.46

Г.Атаманчук запропонував таку систематизацію принципів державного управління: 1) суспільно-політичні; 2) функціонально-

4 Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 188. 46 Лив   Ойтяятрппия vnnaBnf-HHa -M    1994 - С   166-187


структурні; 3) організаційно-структурні; 4) принципи державно-управлінської діяльності.47

Ще один підхід, схожий до попереднього, запропонували Н.Нижник і О.Машков: 1) суспільно-політичні принципи; 2) структурні принципи; 3) принципи державно-управлінської діяльності.48

Як видно, існує багато різних підходів до систематизації принципів державного управління, що свідчить про великі труднощі у виділенні систематизаційних засад. Оскільки принципи відображають закономірності, відносини і взаємозв'язки, що мають об'єктивну суть, визначену їх місцем і роллю в системі державного управління, то можна визначити, що характер кожного принципу і їх систематизація повинні мати визначені і доволі вагомі підстави.

Державне управління будучи, як уже зазначалося, системою, яка здійснює зв'язок держави і суспільства, влади і народу, з одного боку, відтворює у собі риси, цивілізаційні та національні особливості відповідного суспільства, іншими словами, суспільно-політичну природу держави, а з іншого - визначає всі інші елементи державного управління (мету, функції, структури тощо). Ось чому державне управління являє собою систему, в якій всі елементи узгоджені, скоординовані, субординовані між собою за допомогою певних закономірностей, відносин і процесів, які, у свою чергу, визначаються типом і рівнем розвитку конкретного суспільства і держави.

Тому першою підставою систематизації принципів державного управління є виокремлення тих загальних закономірностей, відносин і процесів, які притаманні всій системі державного управління, забезпечують міцність залежностей держави і суспільства. Такі універсальні закономірності можна означити поняттям загальносистемні принципи державного управління.

Друга підстава систематизації пов'язана з аналізом і науковою характеристикою закономірностей, відносин і взаємозв'язків, що складають групи елементів державного управління (цілі, функції, структура, процес). Якщо суть державного управління відображається у загальносистемних принципах, які впливають на всі складові цієї системи, то, відповідно, у кожній групі елементів повинні діяти якісь свої специфічні закономірності, відносини і взаємозв'язки, їх можна розглядати як структурні принципи, що впорядковують структуру групи елементів, і поділити на такі види: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні.

47 Див. Атаманчук Г В Сущность советского государственного управления. - М., 1980. - С. 172-173.

48 Див.. Нижник Н., Машков О Системний підхід в організації державного управління: Навч посібник / За заг ред Н.Р.Нижник. - К/ Вид-во УАДУ. 1998. - С. 56-58


У різноманітних підсистемах державного управління (територіальних, функціональних, галузевих тощо) і, особливо, в різних аспектах спеціалізованої управлінської діяльності існують свої специфічні закономірності, відносини і взаємозв'язки організації тих чи інших управлінських елементів, що складають третю підставу систематизації принципів державного управління. Сюди можна віднести принципи формування організаційних структур, принципи керування установою, принципи прийняття управлінських рішень, принципи контрольної діяльності, принципи використання методів державного управління, принципи виконавчої влади, принципи державної служби, принципи управління людськими ресурсами, принципи діяльності органу виконавчої влади, принципи діяльності Кабінету Міністрів України, принципи діяльності місцевих державних адміністрацій тощо. Ці принципи стануть предметом розгляду наступних розділів книги. Тому зараз лише зауважимо, що спеціалізовані принципи не повинні суперечити загальносистемним і структурним принципам, а навпаки, сприяти зміцненню єдності державного управління.

Види принципів

У науковій літературі існує велика кількість підходів до групування принципів державного управління. Так, наприклад, Н.Нижник визначає такі групи принципів:

1.  Суспільно-політичні, що відображають та розкривають соціальну природу державного управління, його детермінованість і обумовленість суспільством.   Систему   цих   принципів   характеризують   демократизм, законність, об'єктивність, гласність.

2.     Культури    управління,    що    синтезовані    через    дослідження функціональної та організаційної структур державного  управління, до яких відносяться: функціональність; диференціація та фіксування функцій шляхом   видання   правових   норм;   сумісність   функцій;   концентрація функцій;  необхідність  (стосовно  управлінських  об'єктів); комбінування функцій;    відповідність    функцій    потребам    і   запитам    управлінських об'єктів.49

Г.Атаманчук виділяє принципи об'єктивності, демократизму, правової упорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності.

Як видно, виділення і характеристика принципів державного управління вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Тому запропоновані тут принципи базуються на об'єктивних закономірностях державного управління та отримали практичне застосування як в

Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи / Наук, кер  В.В.Цветков. -С.162-163.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций -С. 193-197.


національній, так і зарубіжній управлінській діяльності. Отже, серед загальносистемних принципів можна виділити такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначалля і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, науковість, ефективність.

Законність - цей конституційний принцип розглядається сьогодні як основоположний принцип державного управління, який визначає рівень демократичності суспільства. Це означає, що закони, які реалізуються в процесі державного управління, повинні відповідати праву з точки зору загальної та рівної для всіх свободи і справедливості та оберігати громадян від проявів будь-якого свавілля (як фізичних, юридичних осіб, так і держави). Закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматися на основі та у відповідності з положеннями Конституції, відповідати їй і не суперечити в процесі практичного здійснення функцій державного управління. Згідно з змістом цього принципу громадяни повинні мати гарантоване право, відповідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом. Такі засади передбачають гарантування державою втілення в життя відомого загальноправового принципу "дозволено те, що не заборонено законом" для громадян та загальноправового принципу "можна лише те, що дозволено законом" для органів державної влади. Тобто, право повинне домінувати над владою, зокрема над діяльністю органів державного управління, унеможливлювати свавілля з боку останніх, створювати умови для широкого контролю з боку суб'єктів громадянського суспільства за діяльністю держави в цілому, в тому числі за здійсненням функцій державного управління.

Разом з тим необхідною умовою реалізації принципу верховенства права і закону є повага до права і закону з боку населення, формування у них правосвідомості, адекватної сучасному розвитку правової держави. Реалізація принципу верховенства права і закону є суттєвою передумовою здійснення державного управління на засадах загальнолюдських цінностей, пріоритеті права і національного законодавства, зміцнення правосвідомості та правопорядку.

Демократизм -- утвердження цього принципу стало результатом багатовікової боротьби народів за визнання їх носіями суверенітету і єдиного джерела влади, а відповідно, за гарантування прав і свободи громадян. Принцип демократизму встановлює народовладдя в державному управлінні, адже демократичний характер влади і держави зобов'язує сформувати і відповідну їй демократичну систему управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх, або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до обговорення проектів управлінських рішень, відкритості інформації, гласності обговорення і прийняття рішень, рівного доступу громадян до державної служби. Принцип демократизму передбачає використання для цього таких загальнодемократичних засад та ідей, як


поділ влади, верховенство права та закону, функціонування багатопартійної системи, забезпечення діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими, загальнолюдських - над національними, публічних - над приватними, утвердження гласності та плюралізму думок тощо.

Публічність - цей принцип демократичної правової держави забезпечує зв'язок державного управління із суспільством, громадянами. Він подібний до принципу, який часто згадується в літературі - принципу гласності і врахування громадської думки. Але публічність за охопленням явищ є поняттям значно ширшим від останнього, яке включає: доступність державного управління для громадян через право вибору відповідних органів і участі в їхній діяльності; прозорість функціонування органів виконавчої влади; громадський контроль за діяльністю органів державного управління; інші види контролю за дотриманням конституційне закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.

Єдиноначалля і колегіальність - у сучасних умовах реформування всіх сторін життя українського суспільства великої ваги набуває єдиноначалля і персональна відповідальність за прийняття тих чи інших рішень, за виконання службових завдань, за використання (чи невикористання) 'службових повноважень. Однак підвищення ролі фахових знань і фахівців покладає на відповідних посадових осіб необхідність проведення ґрунтовної підготовки проектів управлінських актів, наукових консультацій і експертиз, нарешті, всебічного обговорення цих проектів на засіданнях колегій, рад чи нарад при відповідних органах виконавчої влади.

Централізація і децентралізація - державне управління повинне бути побудованим на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Переважання централізації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади. Надмірна децентралізація веде до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок в її результатах, а отже, створює умови для волюнтаризму і суб'єктивізму для порушення єдності державного управління, його дезорганізації та некерованості.

Плановість полягає у плануванні організації та здійснення державного управління, у створенні планів соціально-економічного розвитку окремих населених пунктів, територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реалізації програм вирішення тих чи інших питань.

Науковість - дотримання цього принципу означає, що вся система Державного управління формується у відповідності з вимогами науки управління. Для того, щоб державне управління отримало наукове


підґрунтя, необхідно дотримуватися двох основних умов: постійне вивчення законів, принципів, методів та інших складових управлінської науки; систематичне удосконалення практики управління на основі останніх досягнень науки, вивчення і узагальнення передового досвіду.

Ефективність. Виходячи із загального розуміння ефективності праці, під ефективністю державного управління слід розуміти результат досягнення поставленої мети за максимально можливої економії суспільної праці.51 Суть принципу полягає у виборі найбільш ефективного в конкретних умовах управлінського рішення на основі всесгороннього аналізу і вивчення інформації, розгляду багатьох варіантів рішень з метою досягнення певної мети за найменших витрат. Головним критерієм ефективності сучасного державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, забезпечення прав і свобод громадян, їх практичної реалізації, здійснення поставлених політичних та соціальних цілей та завдань.

Тепер розглянемо велику групу структурних принципів.

Структурно-цільові принципи державного управління, пов'язані з цілями державного управління, включають у себе такі принципи:

1) узгодження цілей державного управління за головними напрямками між собою, уникнення їх суперечностей;

2) взаємодоповнення цілей, коли одна ціль сприяє іншій та посилює її;

3)     підпорядкованість     часткових,    локальних    цілей     загальним (стратегічним);

4)  послідовность у реалізації цілей, коли результати втілення в життя одних цілей перетворюються в джерело інших цілей;

5) розподіл цілей відповідно до функцій державного управління, що перетворює   цілі   державного   управління   в   функціональну   структуру державного управління.

До структурно-функціонального виду принципів державного управління, пов'язаних із організацією функціональної структури державного управління, можна віднести такі:

1)   диференціації та  фіксування  функцій   у   формі   правових   норм шляхом    закріплення    управлінських    функцій    у   компетенції   органів виконавчої влади;

2)  сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного  органу  з   функціями  інших  органів  у   межах  підсистеми   або організаційної структури державного управління в цілому;

3)  концентрації,  тобто надання певному органу таких функцій та відповідних    ресурсів,    які    б    забезпечили    здійснення    цим    органом організаційно-регулюючих дій відносно об'єктів управління;

51 Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи / Наук  кер  В В.Цветков  -r Ііл


4)    комбінування,    спрямований    на    виключення    дублювання    і паралелізму управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб'єктів організації;

5)   відповідності  управлінських дій  реальним   потребам   і  запитам об'єктів управління.

Серед структурно-організаційних принципів, що відносяться до побудови організаційної структури державного управління, виділяють такі:

1)   єдність   системи   державної   влади,   яка   забезпечує   цілісність, узгодженість і дієвість державного управління;

2)  територіально-галузевий, що обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі народного госполарства, сфери суспільної життєдіяльності;

3)  різноманітність організаційних зв'язків, що пронизують систему державного        управління       вертикальними       та       горизонтальними організаційними взаємодіями;

4) лінійно-функціональний розкриває об'єм і зміст підпорядкованості і управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.

І, нарешті, до четвертого структурно-процесуального виду принципів, що здійснюють організацію управлінської діяльності, відносяться такі принципи:

1)  відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і стадій) органів державного уравління їх функціям і організації;

2) конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;

3) стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності. Такі основні принципи державного управління. За їх посередництвом

втілюються об'єктивні закономірності управління. Вказані принципи виражають вимоги до всіх елементів механізму державного управління, а тому їх комплексне дотримання гарантує упорядкування тієї чи іншої соціально-економічної системи, її цілеспрямоване ефективне функціонування і розвиток. Чим більше оганізація і функціонування компонентів суб'єкта державного управління відповідають вимогам системи принципів, тим соціальне ефективнішими будуть управлінські результати.

Контрольні запитання

1 .Що і як вивчає державне управління? 2.Визначіть мету і суть державного управління. 3.Охарактеризуйте роль держави в існуванні суспільства. 4.Що являє собою поняття "державна влада"?

5. Назвіть найхарактерніші особливості поняття "державне управління".


6.Чому державне управління є соціальним явищем?

7.Як співвідносяться між собою суб'єкт і об'єкт управління?

8.Які основні риси державного управління?

9.Які ознаки державного управління ви знаєте?

10.Назвіть особливості і різницю підходів у визначенні предмета державного управління.

11 .У чому суть взаємодії державного управління з іншими науками?

12.Охарактеризуйте групи найважливіших методів управлінської науки.

13.У чому різниця між теорією управління та мистецтвом управління?

14.Назвіть категорії державного управління.

15.Розкрийте зміст поняття "принцип державного управління".

16.Що таке підстави систематизації принципів державного управління?

17.Назвіть загальносистемні принципи державного управління.

18.Які є види структурних принципів?

Теми рефератів

1.Державне управління як необхідна умова функціонування суспільного життя.

2.Соціальне управління як організуюча функція суспільства.

З.Роль управлінської науки у проведенні демократичних перетворень в Україні.

4.Значення "спільного інтересу" в утворенні держави.

З.Уряд і соціальні потреби суспільства.

6.Суть і відмінності американського та європейського підходів до визначення предмета державного управління.

Т.Місце інших наукових дисциплін в управлінській науці.

8.Теорія управління і мистецтво управління - складові управлінської науки.

9.Завдання державного управління як науки і навчальної дисципліни у демократичному розвитку сучасної України.

10.Роль принципів державного управління в діяльності органів виконавчої влади України.

Рекомендована література

1 .Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління / Уклад,- Глен Райт, пер.В.Івашко.- К.: Основи, 1996. - 127 с.

2.Аппарат государственного управления: Интересы и деятельность/ Отв. ред. В.Ф.Сиренко. - К.: Наукова думка, 1993.- 165 с.

З.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.


4.Бакуменко В. Державне управління і державно-управлінські рішення: вступ до досліджень // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - № 4. - 1999. - С. 68-79.

5.Гладун 3. Поняття та зміст державного управління: Адміністративно-правовий аналіз / Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. - Ужгород, 1997. - С. 20-37.

б.Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / За заг. ред. проф. О.Ю.Оболенського. - Хмельницький: Поділля, 1999.-570с.

7.Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. проф. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

8.Князев В., Бакуменко В. Від становлення до розвитку (про наукову діяльність Академії на сучасному етапі) // Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 10-15.

9.Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.

10.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

11.Луговий В., Князев В. Державне управління як галузь професійної діяльності, академічної підготовки, наукових досліджень // Вісник УАДУ. -1997.-№3-4.-С. 9-12.

12.Мартанус Р.В. Социальное управление: Кадры и кадровая политика.- М.: Из-во МГУ, 1986. - 142 с.

13. Менеджмент у державному секторі: матеріали до курсу лекцій. -Ужгород: УДУ, 1997. - 130 с.

14.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т госуд. и права, 1995. - 208 с.

15.Нижник П., Машков О. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1998.- 160с.

16.Основи менеджменту для державних службовців / Розр. С.Слава.-Ужгород.: Афенс, 1996. - С.2-19.

17.Основы управления / Под ред. В.П.Радукина.-М.: Высш. шк., 1986. -271с.

18.Основы управления производством / Под ред. Н.А.Сероштана.-Харків: Вища шк., 1987. - 256 с.

19.Основы управления социалистическим производством / Под ред. Г.Л.Таукача.- К.:Вища шк., 1989. - 302 с.

20.Райт Г. Державне управління. - К.: Основи, 1994. - 191 с.

21.Реформування державного управління в Україні: проблеми перспективи / Наук. кер. В.В.Цветков. - К.: Оріяни, 1998. - 364 с.

22.Ру Д., Сульє Д. Управління.- К.: Основи, 1995. - 442 с.


Розділ 2 Історичний досвід державного управління в Україні

Немає нічого дивного в тому, що

•а час від часу в певній країні виникає

прагнення звернутися до фактів власного минулого й описати їх задля того, аби зрозуміти, що з ними молена зробити сьогодні: такі процедури переоцінки є, повинні бути систематичними.

Ролан Варт

Глава 2.1. Держава і управління Київської Русі

Початки формування української державності тісно пов'язані з розвитком цілого комплексу чинників. Один з найголовніших серед них -це становлення державних структур Київської Русі. Державність виникає тут на основі Антського союзу племен, які проживали на території від Карпат до Сіверщини та виявили значну політичну активність, певний рівень організації владних структур, постійних органів примусу, війська.

Київська Русь не була державою в сучасному розумінні цього поняття: вона не мала ні централізованого управління, ні всеохоплюючої та розгалуженої бюрократичної системи. Відносини між представниками влади й народом, особливо в ранній період розвитку Київської держави, виявлялися переважно у формі збору данини. Політичні конфлікти, що виникали внаслідок недосконалості цих взаємин, нерідко розв'язувалися за допомогою політики сили.

У X ст. відбувався процес об'єднання всіх давньоруських земель в єдину державу. Панівним верствам було зрозуміло, що лише зброєю можна об'єднати різні племена і втримувати їх у покорі. Сила потрібна була не лише для ведення війн, захисту завоювань, але й для організації внутрішнього життя. Князі зі своєю військовою дружиною цілу зиму збирали данину у підвладних слов'янських землях, а весною збиралися у Києві, і звідти вирушали каравани торговців у різні країни світу. Як зазначав Михайло Грушевський, "русские князья и бояре - одновременно правительство и негоцианты; киевская правительственная политика


состоит на службе у торговли, как, в свою очередь, торговля составляет ту экономическую основу, на которую опираются князья и правительство".1

Еволюція тогочасної держави йшла у напрямку розгалуження системи намісників та їхніх гарнізонів, а пізніше сюди долучалося і виконання різних адміністративних та судових функцій. Управління й суд стають джерелом прибутків, а тому розширюються їхні функції та зростає кількість службовців, що їх виконують.

Певної завершеності ці процеси досягають при Володимирі Великому, коли в 988 р. було проведено адміністративну реформу, її суть полягала в приєднанні до Києва основних союзів давньоруських племен. Реформа ліквідувала місцеві "племінні" княжіння і замість цього ввела новий адміністративний поділ Русі на області довкола міст, куди київський князь почав призначати намісників та посадників, насамперед своїх синів. Звідси бере початок династичний принцип, який згодом став пануючим. Унаслідок проведеної реформи влада місцевих князів була значно підірвана, натомість закріплена на місцях єдина династія Рюриковичів. Відносини між сюзереном і васалами регулювалися двосторонніми договорами ("рядами"), що базувалися на наданні васалам землі та певних прав за умови їх служби великому князеві.

Удільні князі виконували функції, аналогічні великому київському князю, але у межах підвладної їм території, де поступово здійснювався перехід від дружинної організації управління до двірсько-вотчинної. Все управління у межах князівства зосереджувалось у княж-дворі, а в кордонах боярської вотчини - у руках службовців князя, які разом складали боярську раду, яка у межах сучасних українських земель "набувала винятково важливого значення. Органи місцевого управління, котрі виникли ще в додержавний період, - тисяцькі, соцькі, десяцькі - поступово перетворювалися в княжих урядовців. У системі управління, що склалася, зникає різниця між місцевим державним управлінням і управлінням особистих маєтків князя (великого чи удільного) або боярина.

Розвиток держави вимагав збільшення апарату управління на всіх рівнях і більш чіткого розподілу функцій посадових осіб. Першочерговою функцією урядовців стає забезпечення держави прибутками. Фінансові надходження складалися, в основному, з податків - натуральної ренти (данини). Спочатку данина була виключно натуральною, а пізніше -частково грошовою. Розкладом данини по господарствах займався вервний староста Іншим джерелом прибутків було мито ("пошлина"), яке брали на ринках, мостах, перевозах тощо. Певну частину надходжень давали судові платежі і штрафи, про що засвідчує "Руська правда".

Важливим фактором, що сприяв як об'єднанню Київської Русі і перетворенню її на могутню феодальну державу, так і посиленню


політичної влади Володимира, було, безперечно, введення у 988 році християнства на Русі - релігії, яку сповідувала на той час абсолютна більшість народів Європи та Близького Сходу. Християнська церква стала суттєвим елементом державної структури. Поряд зі своїми церковними функціями вона виконувала тепер ще й функцію політичної ідеології. Зміцнюючи авторитет державної влади, вона стала постійною опорою князя. Той, у свою чергу, призначав духовних осіб на державну службу, залучав служителів культу до управління державою.

Про значення християнізації Русі М.Грушевський писав, що вона сприяла зародженню "единства политико-общественного уклада, общественных отношений и права", а також від цієї події почався процес еволюції Київської держави від збивання держави шляхом збройної сили до легітимних державотворчих процесів, від панування князів-наїздників до панування князів-правителів.2

Християнізація дала можливість володарю провести, крім адміністративної, ще й військову та судову реформи. Суть військової реформи полягала в ліквідації "племінних" військових об'єднань і злитті військової системи з системою феодального землеволодіння. Князь роздавав землі з зобов'язанням військової служби та організації оборони цих земель. Це дало змогу досить швидко забезпечити охорону рубежів Київської держави, створити надійне військо не лише проти зовнішніх, але й внутрішніх ворогів. Система бенефіцій сприяла створенню навколо князя Володимира прошарку особисто відданої йому знаті. Стрижнем війська була дружина великого князя. Місцеві князі та інші бояри мали свої дружини. У разі необхідності організовувалися також народні ополчення, застосовувалися найманці. У військовій справі великий князь спирався на тисяцьких, сотських, десятських, які, окрім командування гарнізонами, виконували ще й цілий ряд адміністративно-управлінських функцій.

Судова реформа полягала в усталенні та розмежуванні судів єпископського та градського. Судова влада належала до основних прерогатив князя: він здійснював суд сам чи доручав цю справу своїм урядовцям. Княжий суд відносився до публічних (державних) судів. До цієї групи також належали вічовий і вервний (громадський) суди. Судові та адміністративні функції здійснювали одні й ті ж самі урядовці, що засвідчує нерозвиненість державних і судових інституцій тогочасної держави. Існували також і приватні (панські, домініальні) суди, яким підпорядковувалися всі невільні люди. Це був суд землевласників над залежним населенням, який здійснювався на засадах наданих князем імунітетних грамот.

У прийнятому "Уставі святого князя Володимира, крестившаго руськую землю, о церковних судех" було визначено місце церкви в державі,

2 ГпїІІІбЧІГІГИЙ М Г   Ducnn- истгтии vvnouurvr,i-n ии™„!,   _ Г


джерела її матеріального існування, сфери юрисдикції. Зміст статей 4 і 5 фактично проголошував відмову князя від втручання у справи церкви, закріплювався поділ церковної і світської судової компетенції. Відповідно до традицій Візантії визнавався патронат князівської влади над церквою, саме через це церковний статут був виданий від імені князя.

Церковному суду підпорядковувалися всі духовні особні, їхня родина, церковна прислуга, утриманці церкви, люди, які мешкали на монастирських і церковних землях.

Подальший розвиток Київської держави продовжив наступник Володимира - Ярослав Мудрий (1015-1054). Після укладення в 1026 р. мирного договору між Ярославом та його братом Мстиславом зародилася колегіальна форма правління державою - дуумвірат. Держава була поділена між ними на дві частини, але така децентралізація влади в цілому позитивно вплинула на внутрішній розвиток країни. Особливо вона сприяла зростанню політичного впливу міст, що знайшло своє вираження у діяльності міських вічевих зборів. Такий бурхливий розвиток міст (а у XII ст. їх було понад 70) зміцнював Київську державу та привів у органи управління велику кількість місцевого населення. Це вплинуло на те, що варязька знать, яка до цього панувала в управлінні, залишилася лише у війську, а державними мужами ставали місцеві люди. В історію князь Ярослав увійшов як державний діяч, за якого було зібрано закони у збірник "Руська правда" та видано важливий правовий акт - "Устав кн. Ярослава про церковні суди".

Крім звичаєвого права, у "Руській правді" зібрані й "Княжі устави", які за змістом та формою все-таки ближчі до звичаєвого права, ніж до писаного закону. Власне, законотворча діяльність органів державної влади була незначною і дуже обмеженою перевагою звичаєвого права. З політичної точки зору цей документ мав непересічне значення, оскільки утверджував Київську Русь як цілісне суспільство й державу. До найдавніших документів відносяться також княжі договори, які мають форму писаного закону.

Тогочасне віче як орган прямого народовладдя, що функціонувало у вигляді зборів повноправних громадян міста і пригородів, землі (князівства) розглядало та виносило ухвали у справах, що стосувалися цих територій. Віче - історично давній інститут, який вирішував усі публічні справи громади шляхом зібрання старших громадян міста і рішення якого були обов'язковими для всіх. Оскільки в ньому брали участь князі і бояри, віче стало найвищим органом державної влади. Хоча вічеві зібрання були нерегулярними (окрім Новгорода і Пскова) і не мали чіткого статусу, саме на них обиралися князі та укладалися договори з ними (так званий ряд), що обгрунтовано можна вважати започаткуванням вітчизняного параконституціоналізму як державно-правової практики.


Ще однією формою управління була боярська рада - збори бояр за участю князя для вирішення важливих державних справ. Бояри відігравали значну роль у житті держави: впливали на політику князя, спрямовували віче на ухвалення відповідних рішень. Особливо сильним було боярство в Галичині, де відчувався великий вплив західних сусідів, у яких багата шляхта володіла значними привілеями та правами.

До боярської ради входили старші дружинники-землевласники та вищі церковні ієрархи. Проте вона як орган державної влади не мала чітко виражених форм функціонування, що дало підстави історикам вважати боярську раду лише дорадчим органом при князеві. Хоча при збереженні державності вона цілком могла розвинутися в представницький орган державної влади. Однак цього не сталося через зміну політичної ситуації.

Найвищим органом місцевого самоврядування на селі став верв - чи то родова, чи то територіальна община. Він об'єднував кілька сусідніх сіл, мав землю у колективній власності, виступав захисником своїх мешканців у відносинах із сусідніми общинами, боярами чи державними урядовцями. Виникнувши ще у доісторичні часи, община виявилася надзвичайно стійкою структурою, проіснувавши, хоча й з великими втратами повноважень, аж до XX ст.

Князь Ярослав з метою запобігання міжусобній боротьбі, яка після смерті Святослава стала хронічною хворобою держави, запровадив принцип старшинства в розподілі влади між синами. Згідно з їхнім віком, вони отримували міста з більшим або меншим політичним значенням. Найстаршим - Київ чи Новгород, найменшому - Володимир. Як тільки в якомусь із цих князівств звільнявся престол, кожен брат сходив на щабель вище, доки не досягав київського престолу. Щоправда ця ідея Ярослава суперечила іншому глибоко вкоріненому принципу - спадкоємності влади від батька до сина та не пішла на користь ні державі, ні її окремим землям. Фактично такий спосіб управління підсилював сепаратистські настрої місцевих князів та бояр, які домагалися окремої влади "свого" князя. Після смерті Ярослава це призвело до запеклої боротьби між племінниками і дядьками.

У ці смутні часи на політичній арені з'являється ще одна видатна

постать - Володимир Мономах (1113-1125), який досяг найвизначніших успіхів у справі державного будівництва. Він відмінив принцип сеньйорату (влада найстаршого сина в роді), ліквідувавши, таким чином, братовбивчі конфлікти. Завдяки своєму величезному авторитету Мономаху вдалось об'єднати більшість розпорошених земель. При його правлінні впроваджувалося пошанування права, законів, підвищилася роль княжого суду.

Важливим документом управлінської думки того часу стало укладене Володимиром "Поучения дітям", у якому викладено поради щодо державного управління. Мономах застерігав своїх синів-князів не тільки не


чинити самим, а й заборонити "служивим" творити беззаконня. Князь як державний муж є носієм закону і законності, на цьому має грунтуватись уся його діяльність, у цьому сила його князівської влади. Князь як воєначальник мусить володіти військовою ситуацією і добре знати військову справу. Отже, поряд з моральними думками, в "Повчанні" містилися практичні настанови щодо керівництва державою і управління підданими, ведення війни, самовідданої державницької праці, політичних норм.

Отже, систему державного управління Київської держави можна охарактеризувати таким чином. Носієм верховної (монаршої) влади вважався великий київський князь, хоча, не будучи абсолютним володарем, він поділяв цю владу (в найважливіших державних справах) з народним віче або з боярською радою. У компетенції князя перебували: охорона кордонів, керівництво військом, збір данини, судочинство щодо васалів, дружинників, вищих посадових осіб, дипломатична діяльність, охорона торговельних шляхів, придушення рухів опору, поширення християнства, скликання княжих з'їздів, призначення на вищі посади, видання уставів, уставних грамот та інших законодавчих актів, будівництво шляхів.

Великі князі були повними володарями тільки в Київській землі, а в інших землях управляли місцеві князі. Князь репрезентував найвищий виконавчий орган держави. Всі державні органи можна умовно поділити на центральні та місцеві. До перших належали: княжі урядовці; земські урядовці. Княжі урядовці знаходилися в Києві і залежали від князя при виконанні функцій державної влади. До них відноситься тіун (огнищний), або двірський, який відав княжим двором, його слугами і господарством. У його підпорядкуванні були ключники, які доглядали княже майно, митники, котрі збирали данину і мито, конюшені, що завідували княжою стайнею, забезпечували кіньми збройні сили. Ці урядовці здійснювали фінансові функції - здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, адміністрації, судів.

Земські урядовці обиралися громадою і, відповідно, залежали від неї. Пізніше їх призначав князь, але за погодженням з народом. Вони називалися тисяцький, соцький, десяцький, що вказувало на кількість людей у громаді. У сфері державного управління княжу владу на місцях здійснювали посадники, волостелі, мечники, сотники, вірники, дітські, отроки, ябедники, які, у свою чергу, окрім адміністративного управління, виконували ще й окремі військові функції. Великого князя оточували "думці" - члени княжої ради з числа княжих мужів, тобто великих бояр.

З часом влада місцевих князів стала посилюватися, а великого князя -зменшуватися. Саме це викликало необхідність періодичного скликання снемів - княжих з'їздів, які збирали не тільки князів, а й найбільш впливових бояр, представників церкви. Керував з'їздом великий київський князь, обговорювалися і розглядалися лише загальнодержавні справи:


питання війни і миру, відносини між князівствами, державний устрій, розподіл ленних володінь. Так, Вишгородський з'їзд (1072 р.) прийняв "Правду Ярославичів", Любецький (1097 р.) затвердив автономність князівств, Іветицький (1100 р.) розподілив ленні землі, Золочівський (1101 р.) і Долобський (ПОЗ р.) обговорювали питання відносин із половцями. Проте ці з'їзди були малоефективними через нерегулярність проведення. Вони не стали, як у європейських країнах, зачатками парламентських інституцій, бо цьому завадив процес занепаду Київської держави.

Починаючи з середини XII ст., Руська держава вступає вперіод розвиненого феодалізму, який характеризується відцентровими тенденціями, викликаними зростанням продуктивних сил у сільському господарстві та ремісництві, пануванням феодальної власності на землю та інші засоби виробництва, великого вотчинного землеволодіння. У XIII ст. влада великого київського князя стає цілком номінальною. Доба розквіту княжої імперії завершується, вона перетворюється у "державу державок", яку одні дослідники вважають чи то федерацією, чи то конфедерацією, а інші - просто відносинами васальної залежності, де на вершині піраміди перебував "князь-отець" - лише формальний володар Київської Русі.

На початку другої половини XII ст. внаслідок розвитку об'єктивних процесів - феодальних відносин і зміцнення місцевих феодальних центрів, при слабких загальнодержавних економічних зв'язках, на політичній карті величезної імперії з'являється понад півтора десятка суверенних князівств, у тому числі шість на території сучасної України: Володимир-Волинське, Галицьке, Київське, Переяславське, Чернігівське та Турово-Пінське. Однак політичне роздроблення не зупинило економічний, соціальний і культурний розвиток окремих князівств. Навпаки, вони знайшли нові форми свого подальшого розвитку. Це стосується і процесів еволюції інститутів державного управління та місцевого самоврядування.

Глава 2.2. Галицько-Волинська держава та форми її

управління

Після розпаду Київської держави на кілька окремих князівств політичний та культурний центр в українсько-руській державі перемістився у XIII ст. на західно-українські землі, де була збудована друга велика українська держава - Галицько-Волинське князівство (королівство).

Півтора століття його існування допомогло зберегти культурно-національні традиції Київської Русі й одночасно розвинути їх під потужним впливом-соціально-політичних відносин, що існували в Європі. Галицько-Волинське князівство продовжило традиції державного будівництва Київської держави.

Об'єднання у 1199 році в єдину державу волинським князем Романом Мстиславовичем Волинського і Галицького князівств було важливою подією в історії України, яка, на думку історика С.Томашівського, стала


"епохальним фактом в історії України, першим втіленням загальноукраїнської державної ідеї". На Заході утворився новий сильний політичний організм, що перейняв на себе спадщину занепадаючого Києва, охоплюючи землі від Карпат до Дніпра. Князь Роман, якого західноєвропейські хроністи нарекли іменем короля русинів - Romanus Rex Ruthenorum, доклав багато зусиль для зміцнення верховної влади, створення, так би мовити, власної моделі державного управління.

У внутрішній політиці князь зосередив увагу на зміцненні княжої влади як гаранта державності, тобто обмеженні сваволі світських і духовних феодалів (бояр). Пов'язані спільними інтересами (збереження своєї влади, землеволодіння, придушення опору народних мас), князь і боярська верхівка знаходились у стані постійного протиборства за владу. Роман Мстиславович намагався зосередити в своїх руках усю державну владу і стати абсолютним монархом ("самодержцем"), а бояри - обмежити князівську владу. Через цю боротьбу він зайшов у конфлікт з боярами, який набрав дуже гострих форм. Як і в інших країнах Європи, князь спирався не лише на свою військову дружину, а й на міську верхівку, так званих "громадських мужів", надаючи їм різні пільги. Це протистояння князя і боярської олігархії, яке завдало багато лиха державі, продовжувалось і після смерті князя Романа.

Для забезпечення переваги над боярами князь Данило Галицький, як і його батько, прагнув заручитися підтримкою селян і міщанства. Він укріпив багато існуючих міст, а також заснував нові, у тому числі в 1256 р. Львів, названий в честь його сина Лева - "Львовим градом". Для захисту смердів від сваволі бояр по селах призначалися спеціальні урядники, формувалися військові загони із селян. Понад сорок років боровся князь Данило з боярською опозицією і переміг її, тим самим зміцнив верховну князівську владу, забезпечивши усталений тип управління на наступне століття.

Князь уособлював законодавчу, виконавчу і судову владу. Однак він був залежним від соціальної верхівки - боярської олігархії, яка вважала себе представником усього населення, допускаючи її до управління державними справами.

Слід зауважити, що в цей період втратило своє значення віче, остання згадка про яке датується 1146 роком. Правда, існує ще згадка про віче, скликане самим Данилом у 1232 p., перед військовим походом. Навпаки, зросла роль боярської думи: князь був змушений діставати згоду боярства при вирішенні будь-яких державних справ. У перші десятиліття XIII ст., у період найбільшого впливу боярської думи, бояри обирали князів, намагаючись зробити їх повністю залежними від себе. Такий стан підтримували й іноземні володарі, які прагнули добитися влади в Галичині, використовуючи впливових бояр. Боярська рада як постійний орган влади

3   Зам. 1653.


функціонував  і  в  першій  половині XIV  ст.  Тоді  бояри  згадуються  в князівських грамотах як радники князя.

Державно-правовий устрій Галицько-Волинської землі у головному зберігав риси, притаманні Руській імперії. Поряд з назвами "Галичина", "Володимирія" (Волинь) тут вживається назва "Русь", "Руська земля". Верховна влада зосереджувалася в руках великого князя, який використовував титули руського короля, принцепаса, князя Руської землі тощо. Він ухвалював законодавчі акти, мав судові повноваження, давав згоду на призначення єпископів, очолював військо, здійснював збір податків, карбування грошей, визначав розмір і порядок стягнення поборів, керував скарбницею, зовнішніми стосунками. Проте досить сильним залишалося місцеве боярство, особливо галицьке. Інтереси боярської олігархії втілювались у діяльності боярської ради.

Разом з тим, в адмініструванні Галицько-Волинського королівства відчувався вплив Заходу. У 1253 р. у Дорогичині відбулася коронація Данила Галицького на короля Русі, здійснена папським послом, яка мала зміцнити церковні та політичні зв'язки Русі з латинським Заходом і забезпечити військову допомогу в боротьбі проти Золотої Орди. Вживались і відповідні ознаки королівської влади: вінець (корона), герб, печатка, прапор. Існували також і родові князівські знаки.

Незважаючи на те, що відносини з Римом пізніше були розірвані, галицькі літописці продовжували іменувати Данила королем, що, по-перше, підносило його престиж серед інших князів, а по-друге, допомагало при встановленні дипломатичних відносин з європейськими державами. Цей титул вживав також його онук Юрій Львович.

Однією з найважливіших функцій князівської влади було налагодження зовнішньополітичних зв'язків. Дипломатичні відносини існували не тільки з іншими руськими князівствами, а й з Угорщиною, Литвою, Польщею, Візантією, Золотою Ордою, Римом та іншими країнами.

Князю належала вища виконавча влада. Адміністративні справи князь доручав своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів як органи самоврядування, інші створені для виконання певних функцій управління князівської влади.

Встановлюється і поширюється характерна для того періоду двірсько-вотчинна система управління. Двірсько-вотчинні слуги князя одночасно виконували і роль державних урядовців, які за дорученням князя здійснювали управління і суду межах всієї держави.

Якщо за найдавніших часів перше місце в урядовій ієрархії займав тисяцький (начальник округи), якого призначали з найвпливовіших бояр, то за часів короля Данила провідне місце серед урядовців займає двірський або дворецький. Цей чин виник у Галицько-Волинському князівстві під впливом державного устрою Угорщини ("палатин"), оскільки в інших


руських князівствах у цей період він не зустрі-чається. Двірський очолював увесь апарат управління князівського двору і в разі необхідності заступав князя в управлінні, війську, суді ("суддя княжого двору").

Канцелярією князя керував печатник, тобто канцлер. Ця посада була поширена в західноєвропейських країнах. Печатник зберігав печатку і прикладав її до княжих документів, зберігав документи і розсилав їх за призначенням. Він також міг виконувати за дорученням князя й інші адміністративні функції.

Впливовою посадовою особою того часу вважався стольник, який займався фінансовими справами та управляв княжими землями-маєтками. Військове керівництво здійснював збройник, судовими справами відали дитячі, охороною князя - отроки. Особисті доручення князя виконував сідельний. Зразки урядових документів пишуться латиною, печатки володарів вживаються західного взірця.

На князівському дворі були ще особливі двірські урядовці: покладник, ключник, які охороняли княже майно та виконували різні адміністративні доручення. Нижчі функції виконували биричі, дітські, отроки, городники, мостники, митники, осмники та інші. Ці різні посади свідчать, що тогочасний апарат управління був добре розвинутий і диференційований.

Територія Галицько-Волинської держави поділялася на волості, які раніше були окремими князівствами (Галицька, Луцька, Холмська, Перемишльська, Белзька, Теребовлянська, Коломийська та ін.). Управляли цими територіальними одиницями за дорученням князя великі землевласники - волостелі. Вони володіли адміністративними, воєнними та судовими повноваженнями.

Наприкінці XIII ст. у Галицько-Волинському князівстві нараховувалося понад 80 міст, їхній устрій продовжував традиції княжої доби: управління містом патриціатом, розподіл міста на сотні і десятки. Але в першій чверті XIV ст. у Галицько-Волинському князівстві виникають колонії чужоземців, яким було дозволено після спустошливих татарських набігів на українські землі жити і порядкувати за їхніми власними традиціями й звичаями. Оскільки серед переселенців переважали німці й поляки, то місцеве самоврядування грунтувалося, в основному, на німецькому праві, яке застосовувалося в управлінні містами у країнах середньої Європи. Так було закладено у містах Галицько-Волинського князівства принципи місцевого самоврядування, запроваджені у німецькому місті Магдебурзі. Першими містами, що одержали Магдебурзьке право, були Сянок (1339), Львів (перед 1352), Кам'янець-Подільський (1374), Берестя (1390).

Магдебурзьке право - це один із видів прав вільних міських общин у середньовіччі. Міста отримували самоврядування, податковий та судовий імунітет (незалежність), право власності на землю (зазначену у привілеї),


пільги  ремісникам  і  торговцям,  право  проводити  ярмарки,  а  також звільнення від деяких повинностей на користь держави.

Основними юридичними кодексами, що використовувалися міськими судовими установами України, були твори польських юристів XVI ст. Павла Щербина "Право міське Магдебурзьке" і Бартоша Троїцького "Порядок судів міських". Отримавши Магдебурзьке право, місто сплачувало в державну казну зазначену суму грошей. Частина натуральних повинностей міщан ліквідовувалася, встановлювалися єдині податки з ремесел і торгівлі. Місто звільнялося від управління й суду королівських чи великокнязівських намісників, їхні функції виконувала міська рада (магістрат), що, як правило, складалася з війта, який очолював магістрат, його помічників (бургомістрів) і двох колегій - лави та ради. Лава (лавники, засідателі), яку обирало міське населення, відала судовими справами. Рада (райці, ратмани, радники) займалась адміністративно-господарськими справами, хоча їхнє розмежування було не завжди виразне. Магістрат керував справами міської адміністрації, суду, господарства, фінансів, поліції тощо. Магістратською канцелярією відав міський писар. Місця в магістратах посідали найзаможніші. Ремісники й торговці вели боротьбу з міською верхівкою за свої права. Унаслідок цієї боротьби виник новий контрольний орган - "Колегія сорока мужів" (від лат. Quadraginta viri - 40 мужів). У малих містах управляла ратуша.

Магдебурзьке право надавалося передусім іноземним громадам: польським, німецьким, вірменським, що підсилювало соціальний гніт національно-релігійним. Були міста (наприклад Львів, Кам'янець-Подільський), в яких існувало по три міських общини (польська, українська, вірменська) і кожна зі своїм самоврядуванням. Тодішнє економічне становище міщан було надзвичайно складним та обмеженим різними заборонами, що сковували міських жителів у замкнутих мурах свого міста. Крім того, над православними жителями тяжів католицизм, який сповідували поляки та німці.

Деякі прояви європизації не обминули й тогочасні села. Сільське місцеве самоврядування також грунтувалося на німецькому праві, але у дещо спрощеній формі. Сільськими общинами управляли старости. Представником від сільської громади в сільській владі був війт, який, по суті, виступав посередником між селом і польським чи німецьким паном. Окремі галицькі села управлялися на основі волоського права, яке діяло у сусідніх Угорщині та Молдавії.

Різниця між німецькою та волоською моделлю самоврядування полягала у тому, що згідно з останньою - селами управляли українські пани, оскільки волоське право виключало якісь конфесійні обмеження, на відміну від німецького, що грунтувалося на католицизмі.

Важлива роль у Галицько-Волинській державі відводилась організації війська, яке не відрізнялося від військових сил інших сусідніх земель.


Збройні сили Галицько-Волинської держави складалися з княжої дружини, боярських загонів та народного ополчення ("воїв"). Бояри брали участь у воєнних походах не лише особисто, а й приводили свої власні збройні загони. Не бажаючи бути залежним від військової сили бояр, Данило Галицький значно посилив організацію власного війська - створив регулярну піхоту, що складалася з важкоозброєних "оружників" і легкоозброєних "стрільців", удосконалив кінноту. Частково цю проблему вирішували запрошені іноземні загони та закордонні найманці. Із селян і дрібних бояр він організував нове військо на основі народного ополчення. Таким чином Данило Галицький шукав опору в боротьбі з боярською олігархією. У цей період з'явилися великі фортифікаційні споруди, в тому числі кам'яні "вежі", які зміцнювали безпеку держави та посилювали вплив і авторитет князя.

Окремим правом і судом користувалася церква, значення якої в Галицько-Волинському князівстві було досить значним. Тут навіть існувала з 1303 по 1347 роки Галицька митрополія. Князі активно впливали на церковну організацію, використовуючи її в своїх інтересах. Церковний суд діяв на підставі церковних уставів київських великих князів.

Отже, можна сказати, що східнослов'янська державність у процесі свого формування (майже 900 років) пройшла два періоди. Перший з них (ранній) охоплює приблизно IV - IX ст. Стародавні джерела, насамперед візантійські (Іордан, Маврикій Стратег, Прокопій Кесарійський, Менандр), свідчили про наявність в антів і слов'ян військових союзів племен під керівництвом вождів, а також загальних народних зборів. На основі цих джерел можна зробити висновок, що східні слов"яни, які вийшли з рамок родоплеменного ладу, ставши союзом племен, так званою "військовою демократією". Одночасно відбувається процес концентрації майна в руках керівної верстви дружини. Зростання меж території держави потребує нових методів форм управління: поступово відмирають родові органи управління, зменшується вплив і значення народних зборів (віче). Натомість значно зростає роль князів, які спираються на доволі вузьке коло земельної аристократії та військової верхівки.

Соціально-економічний розвиток у IX ст. зумовив значне піднесення могутності князівської влади. Княжий двір стає уособленням політичної влади, державного управління, суду, економічної потуги. Вчені називають другий період IX-XIV ст. княжою добою. Це час формування монархічної влади, який умовно, у свою чергу, теж можна поділити на три етапи. Перший ІХ-Х ст.-період формування княжих держав, який завершився християнізацією Русі. Другий етап - ХІ-ХІІ ст. - характеризується концентрацією політичної і військової влади, єдністю виконавчої та судової влади, зростанням ролі народних зборів. Розпочинається процес поділу влади між родичами володаря, князями, військовими. Відбувається розподіл судової влади (світські і церковні суди), зростає роль віча, -яке,


однак, так і не стало постійним органом влади. Величезні простори держави створюють умови для зростання впливу місцевих органів управління. Зароджуються причини падіння величезної монархії, втрачають значення торгові шляхи через Київ, накочується татарська навала.

Третій етап - XIII-XIV ст. - пов'язаний з існуванням Галицько-Волинського князівств або королівства. Процеси децентралізації, падіння впливу влади князя уповільнюються, проявляються тенденції формування абсолютної монархії, що втілюється в особі короля Данила Галицького. Світська королівська влада поступово починає підпорядковувати собі церковну владу. Але у результаті іноземної навали та егоїстичної політики боярської олігархії у 1340 році еволюційний розвиток автономної української державності припиняється. Останнім Галицько-Волинським князем був Юрій-Болеслав (1325-1340), після смерті якого самостійна держава перестає існувати.

.

Глава 2.3. Управління в Українських землях за

польсько-литовської доби

У XIV ст. історичні події розвивались у несприятливому для України напрямі: Галичина потрапила до складу Польської держави, а Волинь і Наддніпрянщина перейшли під владу Великого князівства Литовського.

Литовське панування внесло ґрунтовні зміни в устрій України. Вся влада у ньому була сконцентрована в руках великого князя, який користувався майже необмеженою владою (він мав законодавчу, виконавчу, військову і судову владу). Молоді князі не були його співрегентами, а тільки радниками і виконавцями його волі. Це дало змогу Литві оминути ту небезпеку, що стала причиною занепаду Києва: вона не розпалася на окремі князівства, а залишилася єдиною державою. Великий князь управляв усіма військовими силами, оголошував війну і мир, розглядав судові справи, здійснював дипломатичні зносини і розпоряджався матеріальними засобами держави. Він також був верховним власником землі на умовах помісного землеволодіння. Його власні маєтності не були чітко розділеними з державними.

При великому князеві функціонувала рада (пани-рада, господарська рада), яка складалася з найвпливовіших васалів князя. Згодом до неї стали входити впливові державні особи (достойники), а також католицькі ієрархи. Будучи дорадчим органом при князеві, рада значно обмежувала владні повноваження князя, який залежав від військової та фінансової допомоги членів цієї ради. У ситуації, коли великий князь був одночасно і королем польським, рада взагалі ставала вищим державним органом держави.

Наприкінці XV ст. у Великому князівстві Литовському з'являється ще один вищий орган влади представницького типу - сейм. У цьому органі


парламентського типу головну роль відігравала шляхта, яка прагнула досягти рівня польської шляхетської демократії. У загальних ("вільних") сеймах, де, як правило, обговорювалися фінансові питання, брали участь великий князь, члени ради, вище духовенство і по два шляхтичі від повіту, обраних на повітових шляхетських сеймиках. Поступове зростання політичної ролі сейму проходило паралельно з оформленням шляхетського стану.

Центральна адміністрація Великого князівства Литовського формувалася поступово протягом XV ст. Найвищу державну посаду обіймав маршашж земський, який головував на засіданнях ради у відсутності князя. Він відповідав за проведення церемоній засідань панів-ради, прийомів послів іноземних держав тощо. Його заступником був маршалок двірський, посада котрого походить від колишнього придворного урядовця великого князя. Державна канцелярія підпорядковувалася канцлеру, який мав заступника підканціера. Фінансами держави та князя відав земський підскарбій та його заступник двірський підскарбій. Військове командування здійснювали гетьман земський та гетьман двірський. При гетьманах були земські та двірські хорунжі, які оберігали і носили хоругви.

У загальному можна сказати, що великий князь поділяв верховну владу з княжим родом, потім панами-радою, згодом - із сеймом. Під польським впливом в другій половині XV ст. у Литві впроваджується адміністративний поділ на воєводства і повіти, що згодом перейшов і в Україну. На чолі воєводств стояв воєвода, котрого призначав великий князь на необмежений строк. Його помічником був каштелян.

Провінційні землі мали своє самоуправління, яке обмежувалося господарськими справами, опікою над церквою та іншими місцевими питаннями, не підриваючи компетенції центральної влади. При такій системі управління велика роль належала місцевим урядовцям, намісникам, воєводам або старостам.

Цю централізовану систему управління Литва запровадила і в Україні. Верховна влада з рук українських князів була передана литовським намісникам, здебільшого синам та родичам великого князя з династії Гедиміновичів, які здійснювали адміністративне управління від імені князя. Українська титулована знать складала численний і неоднорідний прошарок боярства з магнатами і панами у верхівці, які володіли спадщинними землями ("вотчинами") та імунітетними правами. Втративши становище державних володарів, до цієї групи влилися і княжата. Всі вони стали васалами великого князя і брали участь у військових кампаніях зі своїми озброєними загонами.

Незважаючи на те, що Литовська держава не була державою українською, все ж литовське панування було прийнятнішим, ніж жорстоке іго Золотої Орди. За браком людей для управління своїми величезними


володіннями литовці дозволяли місцевій українській знаті обіймати високі адміністративні посади в центральних державних установах і урядах. Українські князі і пани належали до великокняжої ради, маючи таким чином вплив на всі державні справи. Вони посідали навіть посади міністрів і гетьманів, тобто мали рівноправне становище з корінними литовцями. Руська (українська, білоруська) мова стала офіційною мовою уряду, а православна церква займала привілейоване становище. Ось чому українська аристократія почувала себе співгосподарем у великій Литовській державі, будучи глибоко прив'язаною до неї, патріотично служачи їй та дбаючи про її розквіт та могутність.

Отже, двохсотлітній період (з сер.XIV ст. до Люблінської унії 1569 p.), прожитий у Великому князівстві Литовському, мав позитивне значення в розвитку українського державотворення. Адже фактично влада в українських землях належала місцевій знаті, яка займала свої місця як у центральних органах управління, так і на місцевому рівні, обіймаючи майже всі вищі посади - намісників, воєвод, каштелянів, старост.

Міста, які за князівських часів жили в тісному господарському зв'язку з землею, в XIV-XV ст. відокремилися від села і стали самостійними організаціями. Причиною виділення міст був ріст населення, яке займалося виключно ремеслами і торгівлею, а також поширенням німецького права. Воно полягало у тому, що місто з усією своєю територією виходило з-під управління місцевої адміністративної влади і одержувало самоврядування з власним управлінням і судом. Вся влада в місті належала магістрату, під керівництвом війта, який спочатку призначався князем, а потім обирався. Магістрат складався з двох колегій - лави (скабінату) як судової колегії у кримінальних справах і ради, яка відала адміністративними справами та цивільним судом. Від цього пішли назви урядовців магістрату - лавники і райці. Лаву очолював війт, раду - буримістр. Внаслідок тривалої боротьби між найзаможнішою верхівкою міста та ремісниками і купцями, які вимагали участі в міському самоврядуванні, виник додатковий орган управління квадрагінтавірат, або колегія сорока мужів. Цей орган виконував в основному фінансово-господарські функції в місті. Очолював колегію регент, який входив до складу магістрату.

І хоча місцеве самоврядування цих земель не було дуже широким, за винятком більших міст, які мали виборну міську раду і лавничий суд, а менші містечка і міста управлялися старостами або паничами-дідичами, все ж таки життєві локальні справи вирішувалися на місцевому рівні. Міста за належністю поділялися на державні і приватні, а за юридичним статусом -на привілейовані і непривілейовані. Відповідно до цього здійснювалось управління містом.

Міста зберегли український характер, а великі міста, такі як Київ, Луцьк отримали привілеї, які забезпечували їм розвиток промисловості і торгівлі. Міський патриціат (міські багатирі) складалися з місцевих людей.


Магдебурзьке право, яке отримали чимало українських міст, сприяло розвитку місцевого самоврядування.

Найменшою адміністративною одиницею в повіті були села. Сільські уряди були виборними і самоврядними. Очолювали громаду отаман, або старшина, який здійснював управління разом із громадською радою. Отаман і рада обиралися щороку на зборах громади.

Литовський статут, кодекс Великого князівства спиралися на законодавчу традицію Київської держави. Урядування в органах державного управління і судочинстві велося "руською" мовою, на цій мові складено всі без винятку документи, акти, урядові книги. Канцелярії створили свій окремий, місцевий стиль, своєрідну мову діловодства того часу.

У Великому князівстві Литовському існували адміністративно-територіальні одиниці, які займали особливе місце в структурі адміністративно-правового підпорядкування держави. Це насамперед -Запорізька Січ, яка виникла на дніпровському острові Хортиця в середині XVI ст. Саме тут зароджувався визвольний козацький рух, який привів до відновлення державності.

Ці надбання часів Великого князівства Литовського залишилися для українського народу політичним капіталом на пізніші часи. Розвиток політичної ідеології козаччини не можна зрозуміти без традицій державного життя, які Наддніпрянщина прожила у складі Литовської держави.

З Люблінською унією 1569 року закінчується перехідна литовсько-руська доба в історії України перехідна між княжим періодом і майбутньою козацькою добою. Політичне об'єднання Польщі та Литви у Річ Посполиту (букв, республіка) не залишало надій на відновлення української державності. Адже, як свідчила доля Галичини, котра першою потрапила під польське панування, з переходом українських земель від Литви до Польщі, було поставлено під сумнів саме існування українців як окремої етнічної спільноти.

Українські землі складали основну частину Речі Посполитої, яка перетворилась у найбільшу в Європі державу. Із загальної кількості населення (7,5 млн. чол.) українці становили майже 2 млн., тобто 28 відсотків.

Після 1569 р. були ліквідовані залишки адміністративної системи давніх руських князівств, що зберігалися у Великому князівстві Литовському. Українські землі Речі Посполитої було поділено на шість воєводств: Галицьке (Руське), Волинське, Подільське, Брацлавське, Київське та Белзьке. На чолі воєводств стояли воєводи, на чолі повітів -старости і каштеляни (коменданти) фортець. Власне, змін в інших адміністративних одиницях не відбулося через те, що польські порядки ще раніше були впроваджені у Великому князівстві Литовському.


У федеративній польсько-литовській державі мав бути спільний монарх, який обирався на єдиних виборах (елекції) та коронувався одночасно королем польським і великим князем литовським. Спільним ставали також сейм і сенат, проводилась єдина зовнішня політика, вводилася спільна монета і податки. Окремими залишалися лише державний герб і печатка, адміністрація і місцеве управління, законодавство, фінанси та військо.

Політична єдність Польщі та Литви грунтувалась, як і більшість подібних союзів, на компромісах. Так була досягнута єдність щодо державної влади: запроваджувався єдиний законодавчий орган - спільний сейм, куди входили магнати і шляхта, верхівка католицького духовенства. Одночасно було утворено подвійну виконавчу владу окремі уряди зі своїми міністрами. З метою уникнення польського чи литовського сепаратизму виконавчих влад утворювався єдиний контрольний орган у спільному сеймі. У волостях і повітах існували волосні і повітові сеймики, де шляхта обирала своїх представників до спільного сейму Речі Посполитої та до Трибуналу й судових і фінансових урядів у своєму повіті.

Українська шляхта за Волинським привілеєм зрівнювалась у правах з польською і могла обіймати всі посади, до сенаторської включно. Представники волинської влади (духовної і світської) мали виняткове право на участь у виконавчій владі на Волині (це було зроблено як поступка для відомих шляхетських родів князів Чорторийських, Острозьких, Корецьких, Вишневецьких). Брацлавщина була прилучена до Волинського привілею, Київщина отримала окремий привілей, ідентичний за змістом з Волинським. У результаті українська знать, формально нічого не втрачаючи, отримала доступ до влади у великій централізованій державі, прилучаючись до багатої європейської культури.

З іншої сторони, український народ, про якого не було особливої згадки у статтях, став об'єктом широкої польської полонізації. Польські магнати Замойські, Тарнавські, Потоцькі, Конецпольські, Калиновські, Жолкевські та ін. займали величезні українські території, творячи справжні латифундії, до яких належали сотні сіл, десятки містечок і замків - цілі провінції. Ці "короленята" були необмеженими володарями своїх областей, займаючи найвищі посади в органах державного управління -воєвод, каштелянів (сановник, котрий засідав у сенаті), старостів, безжально експлуатуючи природні багатства України. Дрібні землевласники були проти них безсилими, адже усі скарги до влади чи судові процеси не давали ніякого результату, оскільки магнати тримали в своїх руках усю виконавчу владу. Польська шляхта вороже ставилася до всього чужого: поступово польська мова, католицизм поширилися на зразок Галичини. Все це викликало посилення соціального та національного гноблення та несло в собі зародки майбутньої визвольної боротьби українського народу проти полонізації.


З уведенням Магдебурзького права поліпшилося становище міщан, але з нього скористалися насамперед польські колоністи. Савмоврядування українського міщанства обмежувалося: тоді як управління містами віддавалося польському міщанству, українцям діставався лише невеликий квартал для помешкання. Українське населення було обмежене у міських правах його не допускали до цехів, не дозволяли вести торгівлю, будувати церкви тощо. Але найбільше потерпіло від унії українське селянство, яке втратило право на землю та отримало посилене обмеження своїх прав.

Таким чином, українські землі з XIV ст до середини XVII ст. пройшли кілька якісно відмінних етапів свого розвитку: від подолання феодальної роздробленості при відсутності своєї держави, через автономність і розвиток місцевих владних органів управління до повного підпорядкування польській державній структурі управління; від консолідації народності, через злет національної свідомості і духовної культури до боротьби за збереження українського народу як етнічної єдності в умовах ополячення і покатоличення; від окремих козацьких ватаг на Подніпров'ї до могутньої Запорізької Січі, яка взяла на себе роль захисника українських земель від татарсько-турецької агресії та очолила визвольні зусилля народу за національне визволення і створення власної держави.3

Глава 2.4. Український державний лад і управління

періоду Визвольної боротьби

З перших років свого гетьманування Богдан Хмельницький, маючи широку програму становлення української державності, порушує проблеми врегулювання стосунків із сусідніми державами. Зборівська угода 1649 року з Польщею дала йому можливість відновити втрачену автономність. Козаки у межах Речі Посполитої здійснювали управління на території трьох воєводств Київського, Брацлавського та Чернігівського, на які поширювалася виключно влада гетьмана. Державні посади могла обіймати лише православна шляхта, а київський митрополит мав увійти до складу сенату. Договір означав фактичне визнання на міжнародному рівні статусу України як держави. Гетьман, таким чином, мав свою територію і свою армію.

Загострення відносин з Польщею змусило Хмельницького шукати опори в інших держав. Врешті вибір упав на Московщину. Історія українсько-російського договору веде початок із Переяслава, а остаточний текст договору вичерпувався 11 статтями та жалуваними грамотами в редакції 27 березня 1654 р. Ця угода гарантувала Війську Запорізькому такі

3 Швидько Г К . Романов В Є Державне управління І самоврядування в Україні: Іст нарис. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 4.1. - С 50.


права: самостійність у діяльності адміністрації та судочинстві, стосунках з іноземними державами, збиранні податків для українського скарбу, утримання 60-тисячного війська. Але при цьому, як зазначав М.Грушевський, московський уряд принципово залишив за собою право безпосередньо управляти в Україні.

Отже, козацька визвольна боротьба, що привела до короткочасного відновлення державності України, завершилася так званими "Статтями Б.Хмельницького", які визнали васальну залежність України від Москви. Вся наступна більш як столітня історія - це власне боротьба українського політичного керівництва за збереження автономії, проти зростання царського абсолютизму.

Проаналізуємо державний лад та систему управління, використавши певні джерела, дії державних органів, традиції, тобто управлінську практику того часу.

Козацько-гетьманська держава - унікальний феномен XVII ст., явище, що не мало прецеденту в Європі як оригінальна, створена українським народом, його думкою, спроба відновлення в нових історичних умовах втраченої державності. Ця спроба поєднала в собі традиціоналізм, що спирався на народні звичаї, традиції, що донесла історія, та новаторство політичної думки тих часів. Саме під час визвольної боротьби XVII ст. український народ зумів по-новому підійти до конкретної історичної ситуації та створити новітню форму державного правління - гетьманську державу.

Фактично влада перейшла в руки Війська Запорізького. Військовий штаб гетьмана, генеральна старшина набрали функцій кабінету міністрів і займалися організацією держави. Держава мала свої чітко визначені кордони ("козацьку лінію"), які укріплювалися військовими заставами. Для означення нової держави вживалася давня назва - "Русь" або "Руська земля". Інколи вживалися назви "Запорожжя", "Військо Запорозьке". Проте поступово утверджувалася народна назва - "Україна". Після Переяславської ради московський уряд називав Україну "Малою Росією" або "Малоросією", включаючи її до свого царського титулу.

Державною емблемою України був герб Війська Запорозького - козак із шаблею при боці й рушницею на лівому плечі. Щодо прапора, то точних даних про його кольори немає, і остаточно він тоді не утвердився.

Оскільки відбувалася війна, кордони змінювалися в міру визволення земель від польсько-шляхетського панування. Територія була поділена на полки та сотні. У 1649 р. налічувалось 16 полків та 272 сотні, потім їх кількість збільшувалася. Полки поділялися на 10-20 сотень з центрами в містах і містечках. Полки і сотні не були однаковими за територією і кількістю жителів. Це було територіальне ядро української національної держави, у якому проживало 1,4-1,6 млн. населення.


Повноваження публічної влади належали органам управління козацтва. Система державного управління складалась із трьох рівнів: генерального, полкового, сотенного (див. рис.2.1).

полки

сотні

СОТНИК 

о.

й о s

с 

Отаман 

ч >,

BQ

га о

О 

Хорунжий 

полковник 

ПОЛКОВІ 

 

 

 

 

 

ІЯ

s 

D. 

к 

s 

ч 

X 

га

о 

3 

X 

СС 

о 

S 

 

 

 

ю

о 

С 

и 

о, о X 

0 

ГЕТЬМАН 

ГЕНЕРАЛЬНА СТАРШИНА 

s ,-. 

s 

'1              1 >5 

яв

S 3S 

s'f. 

S 

5 ? 

5 о. 

5s 

X Ю л   О. 

5| 

X    = •*    u 

s c; 

с;  X 

 

e; S 

ч я 

ч а 

 

 

а %

8-ю 

S.S

(U    К 

|l 

ев  | 

fr| 

й >>

0. f о   X 

a a

Ci, О

и О 

 

К 

z 

 

Т   S                 E   ^ 

X 

 

<U 

и 

и  с 

 

 

и 

 

 

 

 

U 

U 

u 

Рис. 2.1. Система управління України другої половини XVII ст.

Вищим органом влади був генеральний уряд, повноваження якого поширювалися на всю територію Війська Запорозького. Він був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Генеральний уряд очолював гетьман з його найближчими помічниками, які складали раду генеральної старшини при гетьманові. Гетьман був главою держави, наділений широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових та фінансових функцій.

Генеральна старшина здійснювала керівництво окремими сферами Державного життя. Над ним стояли лише збори всього війська - військова, або генеппиьнп ппіїп яка вирішувала найважливіші військові та політичні


справи. Та оскільки вона не була постійно діючим органом ( її скликали тільки для вирішення найважливіших справ), то поступово зростала роль старшинської ради як більш оперативного органу державного управління. До неї входили посадові особи, люди переважно освічені та досвідчені в політиці. У межах полку вся адміністративна, військова та судова влада належала полковникам і сотникам, а в окремих населених пунктах -отаманам.

Головною силою козацької республіки було низове запорізьке військо, яке являло собою рівноправну общину. Управління общиною здійснювала загальна рада, котра вирішувала всі найважливіші питання зовнішнього та внутрішнього життя: про мир і війну, про зносини з іншими державами, про розподіл землі, про покарання винних у злочинах тощо. Рада обов'язково проводилася тричі на рік, а також у випадку нагальної потреби, причому, зажадати скликання ради міг будь-який козак. На раді мали бути присутніми всі козаки, незалежно від того, рядовий козак чи посадова особа, всі мали рівне право голосу. Голосували вигуками й підкиданням шапок угору, рішення приймалося простою більшістю голосів, після його прийняття воно ставало обов'язковим для всіх. Рада обирала адміністрацію - козацьку старшину.

Вищою посадовою особою був кошовий отаман. Розподілу влади не існувало, бо кошовий отаман поєднував у своїх руках військову, адміністративну, судову та духовну влади, а в час війни він мав абсолютну владу над усіма учасниками війни. Крім цього, кошовий отаман затверджував вибраних на раді нижчестоячих чинів, узаконював розподіл угідь, ділив військову здобич, прибутки, приймав на Січ, виганяв з неї, входив у дипломатичні відносини з іншими державами, приймав акредитацію іноземних володарів. Проте його величезна влада була обмежена часом, радою і звітами. Щорічно, 1-го січня, під час вибору козацької старшини отаман давав звіт про свої вчинки. Загальна рада завжди могла скинути його з посади. На раді також обирали суддю, писаря, осавула, довбиша, пушкаря та іншу, нижчого рангу старшину. Курінні отамани та курінна старшина обиралися козаками цього куреня.

Всі суди набрали козацьких традицій. Як у виборах так і в судах, покараннях запорожці керувалися не писаними законами, а стародавнім військовим звичаєм, словесним правом і здоровим. Причому козацтво, що проживало на Січі, проводило судові покарання за Литовським статутом і Магдебурзьким правом. Вищим суддею був кошовий отаман, решта військової старшини теж була суддями, однак офіційним суддею був лише військовий суддя.

Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б.Хмельницького і з допомогою сильного старшинського угрупування, вихідців з української шляхти й заможних козаків - людей освічених і енергійних. У воєнних умовах складається становий державний


устрій - усі адміністративні функції після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату виконувала козацька старшина. Саме старшина піклувалася тільки про інтереси козацтва, а не всього населення Але невдовзі військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, судочинство, земельну власність, фінанси.

Створення державного апарату вимагало великих фінансових затрат, відповідно було організовано державне управління фінансами. Державна казна поповнювалася з трьох джерел: із земельного фонду, доходів від промислів і торгівлі та податків. Прямі податки сплачували міщани і селяни, адже козаки як військові люди підлягали лише невеликим податковим зборам, а то й узагалі їх не сплачували. Значні прибутки давали платежі промислових підприємств: млини, рудні, горілчані, тютюнові промисли. Основою прибутків були мита від сировини, що вивозилася з України. До державного скарбу належали рангові маєтності, давні королівщини, державні землі, які служили для утримання державних установ та урядовців. Фінансові прибутки держави того часу сягали мільйонів злотих щорічно.

Молода держава користувалася різними грошовими одиницями: польськими (злоті, таляри, червоні злоті), російськими (рублі, єфимки), турецькими (леви, левки). Була спроба карбувати власну монету чех. Головні видатки розподілялися на утримання органів державного управління, найманого війська та озброєння.

Тогочасне військо було надзвичайно численним: під час воєнних походів воно сягало 200-300 тисяч - таких армій не знала Західна Європа. Постійне військо - реєстрові козаки складало 40-60 тисяч вояків. У його обов'язки входило бути завжди готовим до війни і на заклик гетьмана йти у похід Із власною зброєю, амуніцією і запасами.

Всі інші соціальні стани та групи визнали державне керівництво старшини, маючи самоврядування в межах своїх громад - сільських і міських (сільські громади, магістрати й ратуші в містах та містечках, церковне управління). У містах діяло самоврядування, на чолі якого стояли обрані війти, хоча козацька адміністрація подекуди усувала міську владу, замінюючи її військовою.

Таким чином, процес реалізації влади спирався на таку собі первісну форму демократичного централізму: підпорядкування нижчих вищим, обов'язковість прийнятих рішень для всіх, підзвітність вищих органів влади перед загалом (хоча й один раз у рік).

Українська держава, що виникла в ході національно-визвольної війни 1648-1654 років, була, з одного боку, результатом організаційного колективного генія народу, що за короткий час створив нові форми політичної організації країни і привів їх у рух. З іншого - це була цілеспрямована, свідома діяльність Б.Хмельницького та його соратників Щодо створення нових форм суспільних і державних відносин, координації


їх, певної ієрархії владних відносин, перетворення українського уряду в суб'єкт міжнародних відносин. Увесь суспільний лад України - з його принципами вільного обрання, суверенності народу і відповідальності перед ним був протилежний монархічному ладу Московської держави і тому, з точки зору московської бюрократії, підлягав перебудові або ліквідації.

Розуміючи це, як Хмельницький, так й Іван Виговський та їх послідовники старалися спертися на протилежні Москві сили, шукаючи союзників для збереження автономії України. Звідси така часта і подекуди дивна зміна союзників, укладання численних угод і трактатів.

У відроджених формах української державності з'явилися нові риси: зникла польська адміністрація, замість якої стала правити козацька, що теж модернізувалась із локальної на загальнодержавну. Козацькі гетьмани та їх старшина, що була тимчасовим суб'єктом влади, перетворювалась у постійний уряд. Генеральна старшина поволі стає за своїми функціями радою міністрів при голові уряду. Держава була поділена на полки, які здійснюють управління на відповідній території. Полковник, крім військової влади, стає правителем приписаної полку адміністративної території, замінивши польського старосту. Військовій владі підпорядковувалось і сільське населення, яке не служило у війську, а також міщанство.

Новостворена держава потребувала значної кількості управлінців, яких висували козацькі старшини. Нагородою за управління було виділення земельних наділів з осілим поселенням. Інститут полкової влади став основою нового ладу. З часом вона зміцнювалася щодо гетьманської влади, а з іншого боку, поступово придушувала елементи народовладдя у внутрішніх відносинах полку, перетворившись згодом у самовладну і безвідповідальну до полчан. При цьому зростала і влада полковників серед військової старшини Принцип одноосібної влади - військової диктатури, що виправдовувався небезпечними, критичними умовами військового життя, постійно суперечив принципам козацького народовладдя. Республіканські принципи, вироблені в козацьких полках майже столітнім життям козацької республіки, були перенесені на нове військово-народне управління. Вважалося, що вони мали зберегтися в цілості, але вийшло по-іншому: Військова рада (як безпосередній законодавчий орган) поступово втратила своє значення, а обговорення та прийняття поточних рішень стає прерогативою ради старшини. За військовою радою залишається вирішення кардинальних питань вибір або скинення гетьмана. Все частіше рішення цих рад вступали в суперечку, а конкуренція набрала характеру боротьби козацького демосу зі старшинською олігархією. Усе це розхитувало основи конституційних форм українського устрою, який тільки складався. Цьому сприяла і спроба поєднати республіканські форми з чисто військовим характером устрою, який вимагав дисципліни, ієрархії


підпорядкування, сильної, навіть диктаторської влади гетьмана. Такою, власне, владою і користувався Б.Хмельницький. Авторитаризм самого Хмельницького проявився насамперед у прагненні перетворити козацьке самоуправління в загальнодержавне, центром рішень якого був гетьман. Він став тримати себе як глава держави і українське населення поступово сприйняло його як такого. Згодом і генеральна старшина, і рада старшин перетворились у вищі органи держави. Сам гетьман перетворився вже не у виборного гетьмана, а "Землі нашої Володаря і Начальника", якого поблагословив патріарх, з яким листуються монархи інших держав. Посадові особи вже призначаються і змінюються самодержавною владою гетьмана. Нарешті запроваджується і династійний шлюб (одруження сина Хмельницького з дочкою молдавського володаря) та династійне правління (молодший син Юрій стає спадкоємцем гетьмана). Фактично монархічна ідея вела боротьбу з принципами республіканізму, що проявилося також у суперечності між загальнодержавним управлінням і козацьким. Це, безумовно, послаблювало державу і використовувалось її ворогами.

Таким чином, сформоване в XVI-XVII ст. козацьке республіканське державне утворення спиралося на організаційні військові принципи, що поєднували в собі демократизм з повним авторитаризмом. Це утворення спиралося на звичаєве право, народні традиції.

Новостворена українська держава, що сформувалася протягом визвольної війни під проводом Б.Хмельницького, - це нова форма державного ладу, яка була зумовлена тим, що:

-  не спиралася безпосередньо на стару державну традицію Київської Русі, адже державний розвиток України був перерваний;

-  народившись з повстання козацького війська проти Польщі, вона зберегла елементи мілітаристської організації управління.

Гетьман і генеральна старшина, старшини стали насамперед носіями і органами державної влади. Характер гетьманату зумовлювався боротьбою двох тенденцій: монархічної і республіканської. Перевагу в другій половині XVII ст. здобула монархічна, яка знайшла свій вираз в особі самого Б.Хмельницького, у правничих документах, т. зв. "Гетьманських статутах", що дали устрій виборної монархії.

Глава 2.5. Державне управління періоду занепаду козацько-гетьманської держави

Дуже складний і важкий період в історії України наприкінці XVII ст. завершився сумною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. Тепер центр визначних подій української історії остаточно перемістився у Гетьманщину, яка була автономним утворенням у складі Російської держави. До її складу входили десять полків: Стародубський, Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Київський, Гадяцький, Переяславський, Лубенський, Миргородський та Полтавський - це десь


одна шоста площі сучасної України. Адміністративна столиця і резиденція гетьмана знаходилась у Батурин!.

З 1648 р. мало що змінилось у системі козацького управління в Гетьманщині - функції влади були розподілені на основі звичаєвого права. Щоправда, зросла роль генерального писаря, який був канцлером держави і стояв на чолі Генеральної військової канцелярії - колегіальної установи. Це було своєрідне об'єднане міністерство внутрішніх і зовнішніх справ, яке складалося із шістьох генеральних старшин на чолі з писарем. Генеральні писарі були фахівцями, які пройшли відповідну практику в адміністративних установах і володіли умінням керувати урядом на високому рівні. Генеральна канцелярія була школою не тільки канцелярського діловодства, а й взагалі державного управління. До неї приймалась освічена молодь, нерідко випускники Київської академії, що мали перспективи росту у висококваліфікованих управлінців і державників. Це все разом являло собою своєрідний зразок зародження української бюрократії.

Якщо структура козацького врядування зазнала лише незначних змін, то соціально-економічний устрій Гетьманщини змінився значно. Старшина фактично витіснила рядове козацтво з високих посад та усунула його від участі у прийнятті рішень. Царські повинності, утиски власної старшини народних мас привели до кризової ситуації, що загрожувала вибухом повстання проти царського уряду та його союзника в особі гетьмана. В надії відновлення самостійності України гетьман Іван Мазепа вступив у союз зі шведським королем Карлом XII. Але поразка під Полтавою поклала кінець намаганням українців відокремитися від Росії. Тепер остаточне поглинання Гетьманщини міцніючою Російською державою було лише питанням часу.

Після поразки частина української старшини та запорожці, що супроводжували І.Мазепу до Молдавії, склали першу українську еміграцію. Після смерті гетьмана, у 1710 р. вони обирають гетьманом у вигнанні Пилипа Орлика, який був генеральним писарем. Як високоосвічений державник, П.Орлик бачив причини поразки української справи. На його думку, однією з її складових була некомпетентність гетьманської форми правління, яка, узурпувавши владу, порушила природне право й рівність. Через таку деспотію виникли численні безпорядки, порушення законів і вольностей, громадські утиски, зневажливе ставлення до старшини, полковників та знатних козаків. Тому П.Орлик вважав за"необхідне встановити такий закон в Україні, який би забезпечив життя та діяльність усіх громадян, починаючи від гетьмана аж до низового козацтва, у правових рамках.

Саме таким основним законом держави стало прийняття 5 квітня 1710 року в Бендерах першої європейської конституції в сучасному її розумінні. "Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького",


складені як договір між новообраним гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким (український народ), що було характерно для західної традиції. Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких сформульовані головні принципи побудови держави. Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльності органів державної влади. Конституція певною мірою грунтувалася на ідеї розподілу влад. Законодавча влада належить Генеральній раді, членами якої є полковники зі своєю старшиною, сотники, "генеральні радники від усіх полків" та "посли від Низового Війська Запорозького для служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь". Рада повинна збиратися тричі на рік - Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана. Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, "на власний розсуд нічого не повинне ні починатися, ні вирішуватися, не здійснюватися". У період відсутності гетьмана державне управління здійснювала старшинська рада. До складу генеральної старшини входили: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами), генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних судді (відали "привілейованими" судовими справами), генеральний підскарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковники), генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генеральна старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана) виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.

У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд також мав діяти незалежно, оскільки гетьман "не повинен карати сам... Із власної ініціативи і помсти, але таке правопорушення -- і умисне, й випадкове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення", яке буде остаточним.

У дев'ятому параграфі закладені моральні принципи, на яких грунтується державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми службовими посадами (становищем), корупції та кар'єризму всі посадові особи, особливо полковники, "повинні обиратися вільним волевиявленням і голосуванням". Такий же порядок запроваджувався при призначенні сотників та інших управлінців. Для більшої відповідальності та довіри всі вищі посадові особи держави, всупаючи на посаду, повинні скласти затверджену присягу на вірність батьківщині. Гетьман має стежити, щоб на козаків і посполитих людей не накладали надзвичайних данин і робіт. Воля гетьмана обмежувалася судовою владою: у випадку конфлікту між ним і членами Ради проблему вирішував військовий генеральний суд.


Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, "які належно резидують при гетьманському боці". Державні службовці повинні були замінити приватних домових слуг гетьмана.4

Параграф IX обґрунтовує фінансову систему держави. Державний скарб відділяється від гетьманського і передається у відання Генерального Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність державних органів. Для цього у кожному полку створюється спеціальна управлінська структура, підпорядкована Генеральній Скарбниці, прообразу сучасного міністерства.

XIII параграф утверджує права місцевого самоврядування: окремо підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших міст України.

Отже, конституція П.Орлика являє собою великої ваги правовий документ, у якому втілилися досягнення тогочасної управлінської думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами, результатами практичної реалізації української державності, відновленої в середині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько 80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька старшина вже в 1710р. витворила унікальний державний документ, який сфокусував політичні та соціально-економічні уявлення та устремління українського народу. Вперше в історії України на юридичному грунті зафіксовано постанови, які кладуться в основу державного устрою, тобто українська державна ідея знайшла своє втілення в конституції, яка одночасно показала, в якому напрямі повинні здійснюватися державні реформи в Україні.

Таким чином, конституція проголошувала створення своєрідної козацької, значить військової демократичної парламентської республіки. У ній обмежувалася гетьманська влада "постійною участю в управлінні генеральної старшини і генеральною радою". Характерним для цього осоновного закону було те, що він фактично продовжував традиції Запорізької Січі - козацької республіки, а тому козацтво тут ставилося над усіма іншими станами українського народу. Козацтво уособлює в собі реальну збройну силу, адміністративний устрій та виконавчу владу.

"Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького" досить чітко сформували засади представницького, парламентсько-президентського ладу, що грунтувався на демократичних принципах та республіканській формі правління: єдності та взаємодії законодавчої (широкої Генеральної ради), виконавчої (гетьманської, обмеженої у своїх діях законом) і судо'вої (підзвітної та контрольованої, однак, незалежної від гетьмана) влади, заклавши програмні засади державного правління в Україні, багато з яких є й сьогодні актуальними для його розвитку.

4 Угода та Конституція Пилипа Орлика У кн.. Млчепя


Хоча першу українську Конституцію і не було втілено в життя, все ж вона залишилась однією з найвидатніших пам'яток державницької думки, зайнявши належне місце у національній та європейській науці.

Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також конституційні хартії, започатковані так званими "Гетьманськими статтями" Б.Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжнародні трактати України, а також були конституційними хартіями, що поновлювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв'язку можна згадати й таку форму державних актів, як гетьманські універсали - акти і накази, що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління. Універсалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої влади так звані полковницькі "листи". За гетьмана К.Розумовського замість універсалів почали видаватися "гетьманські ордери".

Поразка у боротьбі за незалежність позначилася важким політичним становищем в Україні. Цар Петро І, який до цього часу принаймні на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе звільненим від будь-яких зобов'язань і відкрито перейшов до остаточного приборкання України. Як зазначає професор Орест Субтельний, російська централізаторська політика в Україні передбачала три основні цілі:

- цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;

- підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;

- максимально користуватися людськими й господарськими ресурсами України.5

Найбільш показовим стало ставлення російської адміністрації до інституту гетьманства вищої державної та військової влади у Війську Запорізькому. При обранні гетьмана Івана Скоропадського Петро І не поюдився підтвердити окремі пункти договору 1654 p., як цього вимагала традиція, що залишало українську державу без конституції і відкривало шлях російському самодержавству до подальшого підкорення України.

Гетьманську столицю Батурин за наказом царя було зруйновано і новою резиденцією гетьмана став Глухів, розташований ближче до російського кордону. Влада в Гетьманщині поступово переходила до рук російських чиновників. Істотних змін зазнав гетьманський статус. Цар заснував при гетьманові посаду царського резидента, з правом контролю над гетьманом і адміністрацією України. Ним став стольник А. Ізмайлов, який керувався у своїх діях двома інструкціями Петра І - явною і таємною. У таємній інструкції йому наказувалося стежити за гетьманом і старшиною та уточнювати справжні прибутки Гетьманщини.

У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування Центральних і місцевих органів влади й управління. Його суттю було

5 Обтельний О Ч'кпаша  Істошя. - К... Либшь. 1991.- С. 152.


формування дворянсько-чиновницького централізованого апарату абсолютизму. Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала функціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих установ новими. В результаті склалася така система органів влади і управління.

Вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади була сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни отримав титул імператора. В 1711 р. був створений новий вищий орган виконавчої і судової влади Сенат, який володів і значними законодавчими функціями. Він принципово відрізнявся від свого попередника - Боярської думи. Члени Сенату призначалися царем. З метою здійснення виконавчої влади Сенат видавав укази, які мали силу закону. В 1722 р. на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладався контроль за діяльністю всіх урядових установ. Цей контроль він здійснював через прокурорів, які призначались у всі державні органи. До них була приєднана система фіскалів, очолювана обер-фіскалом. її обов'язком було виявлення всіх зловживань посадових осіб, які порушували "казенний інтерес".

Взамін застарілої системи приказів у 1717-1718 pp. запроваджено 12 колегій, які відали певними галузями чи сферами управління. Колегії підпорядковувалися Сенату. Головними рахувалися три колегії: Іноземна, Військова та Адміралтійська.

Крім колегій, функціонували контори, канцелярії, департаменти, функції яких також були чітко регламентовані.

Цар почав поступово запроваджувати безпосереднє призначення полковників, минаючи гетьмана і порушуючи українські права і традиції. Російський уряд признав на старшинські, а передусім полковничі посади, росіян та інших чужоземців. Цим Петро І прагнув створити незалежну від гетьмана, але безпосередньо залежну від царя вищу адміністрацію краю і вбити клин між гетьманом і вищою старшиною. У 1720 р. сенаторським указом було фактично заборонено друкувати книжки українською мовою.

У 1722 р. управління українськими справами з колегії іноземних справ було передано до сенату, що означало відмову Петра І визнавати Україну окремим державним суб'єктом та віднесення її до рівня звичайної провінції Росії.

Фінанси Гетьманщини були передані у підпорядкування царського уряду. Вперше росіяни отримали в Україні великі землеволодіння, значно посилилась експлуатація українських трудових і матеріальних ресурсів.

Проте найбільїиим ударом для української системи управління стало запровадження у квітні 1722 році нової установи - т. зв. Малоросійської колегії ~ урядового органу Москви, що наполовину складався з російських урядовців на чолі з генералом. Вона дістала право вищої судової апеляційної інстанції й деякі важливі контрольні права над адміністрацією та фінансами Гетьманщини, що фактично означало встановлення


російського контролю над українським урядом. Створення колегії офіційно було вмотивоване нібито необхідністю навести порядок у судах та адміністрації України. У дійсності ж колегія мала наказ знищити усі "давнини" Гетьманщини і запроваджувати російські адміністративні порядки, включивши Україну до системи управління Росії.

Користуючись відсутністю виборного гетьмана після смерті Скоропадського (П.Полуботок був наказним гетьманом), Малоросійська колегія поводилася в Україні як найвища адміністративна, судова і скарбова установа. А в 1723 р. Петро І надав колегії ще більших прав, перетворивши її у повновладний державний орган у Гетьманщині. Відтепер колегія володіла правом видавати накази полковникам без згоди гетьмана, керування українськими фінансами та іншими важливими функціями. Український уряд з його головним адміністративним органом Генеральною військовою Канцелярією був підпорядкований Малоросійській колегії.

Зрозуміло, що введення Малоросійської колегії було відчутним ударом по усій системі державного управління Гетьманщини, адже реальна влада перейшла до рук російського уряду та голови колегії Вельямінова. Принизивши владу гетьмана і старшини, цар, крім того, розколов українське суспільство, пообіцявши суд і управу на кривди козацької верхівки після скарг на неї простого люду.

Після смерті гетьмана Павла Полуботка (1724), який намагався зменшити вплив царської влади в Україні та запровадив деякі реформи, Малоросійська колегія ще більше посилила свій вплив у Гетьманщині. Вона впроваджує пряме оподаткування, що стало нестерпним як для українців так і для російських землевласників Лівобережжя. Це й стало причиною того, що в 1727 р. імперська рада за наполяганням великого землевласника в Україні О. Меншикова розпустила першу Малоросійську колегію й видала декрет про дозвіл на обрання гетьмана.

За погодженням з російським урядом, у 1727 р. гетьманом був обраний миргородський полковник Данило Апостол. Вибори носили формальний характер, оскільки претендент був визначений царським Урядом. Після ліквідації Малоросійської колегії всі українські справи знову було передано з Сенату до Колегії іноземних справ. Гетьман Д. Апостол зробив багато корисного для України, здобувши навіть декілька політичних перемог. Він продовжив реформу судочинства й заснував скарбницю, упорядкував земельні та господарські справи, відновивши велику частину втрачених земель, ефективно відстоював інтереси української торгівлі. Гетьман значно зменшив кількість росіян та інших чужинців в органах державного управління, відновивши право призначати Генеральну Канцелярію та полковників. Нарешті, Апостолу вдалося повернути в 1734 р. під гетьманську владу запорожців, які з 1708 р. жили у


вигнанні на території кримських татар і заснували т. зв. Нову Січ над р.Підпільною.

Проте така діяльність гетьманського уряду викликала побоювання в Росії, і цариця Анна Іоанівна повернулася до петровських методів знищення автономії України. Вона заборонила вибори гетьмана й запровадила ще одну колегію під назвою "Правління гетьманського уряду", яка складалася з трьох росіян і трьох українців на чолі з російським князем О. Шаховським. Йому було велено правити на основі "Решительних пунктів", але князь мав таємні інструкції поширювати чутки про непотрібність посади гетьмана, заохочувати шлюби між українцями і росіянами і не допускати шлюбів української старшини з польською чи білоруською знаттю. Царська влада, не рахуючись із місцевими законами і звичаями, намагалася ліквідувати місцеве самоврядування, самобутність українців, втручалася в різні сфери місцевого життя, впроваджуючи режим страху, підозрілості та доносу, який насаджувала Таємна канцелярія. Особливого лиха Лівобережжю завдала російсько-турецька війна 1737-1738 pp., після якої Україна остаточно знекровилась і занепала.

Уряд цариці Єлизавети востаннє дозволив обрати гетьмана України. У 1750 р. в Глухові відбувся урочистий акт виборів гетьмана Кирила Розумовського. Знову Гетьманщина отримала свої автономні права російські інституції покинули її територію. Була проведена судова реформа й запроваджено земські, підкоморські і гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами Гетьманщини і зносин з нею були передані з Сенату до Колегії закордонних справ. Київ був знову підпорядкований гетьманові, але встановлювався царський контроль над фінансами України: скасовувалося мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від нього йшли до українського скарбу) і митний кордон між Гетьманщиною й Росією. Край було поділено на 20 повітів, кожен з яких мав власний суд. У містах функціонували свої окремі суди. Козацька верхівка, користуючись тривалою відсутністю гетьмана, який часто перебував у столиці імперії, на власний розсуд управляла країною. Саме за правління Розумовського старшина перетворилася з корпусного офіцерства у типове дворянство (шляхту).

Коли у 1762 р. на російський престол зійшла цариця Катерина II, гетьман повертається на Гетьманщину та разом зі старшиною намагається відновити втрачені вольності та створити шляхетський парламент, а посаду гетьмана зробити спадковою у його родині. Але українська знать прорахувалася, Катерина II, рішуча прихильниця політики централізації й русифікації всіх земель, набутих Росією, вирішує остаточно скасувати автономію України. Вона вважала, що найбільш ефективним є уряд, заснований на абсолютистських засадах та позбавлений таких феодальних пережитків, як особливий статус окремих земель. А тому, коли дізналася про проект спадкового гетьманства Розумовського, то примусила його


"добровільно" зректися гетьманської булави. Так, у 1764 р. гетьманство в Україні було остаточно ліквідовано.

На місце гетьмана у 1764 р. прийшла друга Малоросійська колегія, яку очолив генерал-губернатор П.Рум'янцев. Цей орган складався з чотирьох російських урядовців і чотирьох довірених представників старшини. В інструкції, з метою ліквідації рештків автономії, генерал-губернаторові наказувалось усувати всілякі відмінності українського устрою, протидіяти автономістським прагненням старшини, а прихильність народу завойовувати кращою організацією державного управління та судочинства. Прагнучи показати освіченість російського апарату управління, порівняно з російським, Катерина II у 1767 р. засновує "Комиссию для сочинения нового уложения", що мала зайнятися складанням нового кодексу. Українська сторона, скориставшись нагодою, заявила про наміри відновити гетьманство та повернути давні українські вольності. Все це викликало значне занепокоєння імперського уряду і засідання комісії були назавжди "відкладені".

Після російсько-турецької війни 1768-1775 pp. Рум'янцев завдає рішучих ударів по українській автономії: перший він спрямовує проти Запорізької Січі, яка у 1775 р. була зруйнована російськими військами, у результаті другого було знищено полковий устрій Гетьманщини. Після адміністративної реорганізації імперії в 1781 р. Україну-Гетьманщину було поділено: замість традиційних 10 полків запроваджується три намісництва (губернії): Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське, що разом утворили Малоросійське генерал-губернаторство. За територією та організацією вони були ідентичними іншим ЗО губерніям імперії. Одночасно українські органи управління, суди замінялися відповідними структурами імперської бюрократичної системи. В 1782 р. Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським органам державного управління. В 1783 р. скасовано традиційний полково-сотенний військовий устрій - козацькі полки переформовано на десять регулярних карабінерних полків російської армії з шестирічним терміном служби, а у цивільному управлінні були введені повіти. Щодо селянства, то в 1783 р. указом Катерини II в Україні введено загальне кріпацтво - заборону переходу селян.

Зате українська верхівка в результаті цих трагічних змін тільки виграла. На підставі "Жалуваної грамоти дворянству" 1785 р. малоросійська знать урівнювалась у правах з російським дворянством, після чого верхівка колишньої Гетьманщини без будь-якого супротиву погодилася з остаточною ліквідацією автономії. Завершальними актами стали припинення дії місцевого права, ліквідація шляхетських судів -гродських, земських й підкоморських та організація усієї діяльності судів України виключно на основі загальноросійських законів. Козацькі


військові прапори, полкові печатки й грамоти з наказу Катерини II були відправлені до Санкт-Петербурга.

Так на кінець XVIII ст. унаслідок політики російського царизму було остаточно ліквідовано автономію України-Гетьманщини, її права, вольності і привілеї, не один раз гарантовані царським словом і договорами. Україна перестала існувати як окремий державний організм і на її території насильно запроваджувались органи державного управління Російської імперії, а згодом і загальноросійське право і законодавство.

Більш ніж через півстоліття після ліквідації Гетьманщини Тарас Шевченко писав:

Була колись Гетьманщина,

Та вже не вернеться!

Було колись панували,

Та більше не будем.

Тії слави козацької

Повік незабудей.

Підсумовуючи, можна так схематично охарактеризувати систему державного управління в Гетьманщині. Влада ділилася на виконавчу і судову. Першу представляла військова або генеральна канцелярія, другу -генеральний суд. Вища влада в державі належала гетьманові (за винятком періодів, коли гетьманство скасовувалося). Гетьман був головнокомандувачем усього козацького війська, головував на старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністративне управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.

Усі важливі справи вирішувала рада старшини - колегіальний орган, скликаний гетьманом, своєрідний зародок станового парламенту. Однак цей процес був невдовзі перерваний - після І.Скоропадського старшинська рада перетворилася на дорадчий орган при гетьманові. Повсякденні справи вирішувала гетьманська рада з генеральною старшиною і полковниками. Територія Гетьманщини адміністративне була поділена на 10 полків, якими управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію козацького самоврядування. Справи, що виходили за межі громади, вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству - шляхетство.

Отже, в XVIII ст. у Гетьманщині утвердилася гетьманська форма правління, яка * мала аристократичний, панський характер. Самоврядування міст було відсутнім, тому громади міст знаходились у повній залежності від полкової чи навіть сотенної управи. Значне переважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму правління від традиційного козацького республіканського ладу.


Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залишалось українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдну пустелю, а від жвавих колись культурних центрів лишилися тільки згадки. Польсько-російський кордон у 1677 р. розділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Правобережжі були впроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поділений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Київське (без Києва). Розпочався продаж чи роздача української землі польським магнатським родам.

Глава 2.6. Управління і державний лад в Україні у

XIX- поч. XX століть

Протягом майже 150-ти років від кінця XVIII ст. до початку XX ст. українські землі перебували під владою двох імперій - Російської та Австрійської. Як і більшість імперій, держави Романових та Габсбургів являли собою величезні території, населення яких складалося з етнічно та культурно різноманітних народів. Під владою Російської імперії перебували: Лівобережна Україна - Гетьманщина; Слобідська Україна; Південна Україна - Причорномор'я; Правобережна Україна - Київщина, Брацлавщина, Волинь, Поділля. До складу Австрійської імперії ввійшли землі Західної України - Галичина, Буковина і Закарпаття. Так на початку Новітньої доби українці опинились у складі відмінної від традиційного устрою політичної системи.

В особі імператора (царя, цісара) символізувалася надмірно централізована політична влада, яка здебільшого ігнорувала погляди та бажання своїх підданих. Владні структури вимагали від останніх абсолютної покори й вірності, за що імператор і його урядовці обіцяли підлеглим безпеку, стабільність і порядок. Цей устрій багатьма сприймався як розумний та навіть привабливий.

Головною опорною імперської влади в управлінні численними, розкиданими на великі території підданими були армія та бюрократія. Армія виконувала, крім оборонно-наступальної, ще й функцію забезпечення внутрішнього порядку в державі. Бюрократія прагнула організувати суспільне життя в інтересах імперії та займалася збором податків, більша частина яких йшла на утримання її самої та армії. На відміну від шляхти, що панувала в Україні у XVIII ст. й діяла за принципом "чим менше втручання уряду, тим краще", імперська бюрократія XIX ст. вважала, що лише чітке регламентування усіх сторін суспільного життя може покращити функціонування державного механізму. І хоча місцева верхівка й надалі зберігала свій вплив, проте важливі рішення, що


визначали життя українців, все частіше приймались у далеких від України столицях.

2.6.1. Державне управління та місцеве самоврядування

Австрійської імперії

У XIX ст. до Австрійської імперії входили 11 народів та ряд невеликих етнічних груп, що населяли більшу частину Східної Європи. Монарх зосереджував у своїх руках усю законодавчу, виконавчу і судову владу.

Поширюючи свою владу на нових підданих, династія Габсбургів різко не міняла традиційних форм управління новоприєднаних територій. Це пояснювалося не тільки бажаннями Габсбургів уникнути опору, а й тим, що державі бракувало сильного централізованого державного апарату, необхідного для уніфікації державного управління на зразок російського. Відтак, аж до середини XVIII ст. імперія була децентралізованим державним механізмом, який час від часу охоплювали кризи як внутрішнього, так і зовнішнього характеру.

У 1740 р. імператриця Марія Терезія розпочинає адміністративну реформу, спрямовану на зміцнення центральних і місцевих органів державного управління. Долаючи опір місцевого дворянства, вона здійснює ряд заходів для зміцнення органів центральної влади, а також створює канцелярії місцевої влади. Значно зростає аппарат управління, утворюється військове відомство.

Син Марії Терезії цісар Иосиф II продовжив реформаторську діяльність матері. Прибічник тогочасних європейських теорій мудрого правління, він вирішив присвятити свою діяльність впровадженню ідей освіченого абсолютизму. Своєю метою імператор ставить покращити долю селян, оживити занепалу економіку, підняти ефективність державного управління і вдосконалити освіту. Керуючись абсолютистськими принципами, він намагається скасувати особливі права і привілеї окремих земель, що ускладнювали, на його думку, державне управління та проведення реформ. Згадані реформи мали величезне значення для українців, оскільки проводилися в час приєднання у 1772 р. до Австрійської імперії Галичини, котра тоді найгостріше потребувала змін.

Цісар Йосип II був особливо зацікавлений у цій провінції, до якої у 1775 р. була приєднана Буковина, вбачаючи у ній своєрідну лабораторію для експерименту перебудови суспільства. На першому етапі Відень ставив щодо Галичини прдвійну мету: по-перше, демонтувати стару систему управління, в якій, панувала шляхта й замінити її дисциплінованими і підпорядкованими центральним органам державними службовцями; по-друге, покращити становище простого населення.

Адміністративну реформу в Галичині проведено швидко та ефективно. До 1786 р. польське законодавство замінено австрійським, а шляхетські асамблеї розпущено. У 1777 р. в адміністративному плані


Галицьку провінцію поділено на IS регіонів (округів). Після приєднання в 1786 р. Буковини їх кількість зросла до 19.

Для управління Галичиною у Відні в 1774 р. створено Галицьку надвірну канцелярію на чолі з канцлером, який виконував функції голови уряду. Провінцію очолював губернатор, якого призначав сам імператор виключно з австрійців. Адміністративним центром провінції був Львів, де знаходилась адміністрація губернатора та суд провінції. Регіонами керували урядники, призначені центральним урядом. Виконавчим органом була німецькомовна канцелярія.

З метою підготовки освічених державних службовців і священників Иосиф II у 1784 р. засновує Львівський університет - перший вищий учбовий заклад такого типу на українській землі.

Цісарський патент 1817 р. надав Галичині так звану Станову Конституцію зі своїм власним Становим Сеймом. До нього мали належати чотири стани: стан духовенства, стан магнатів, лицарський стан і королівські міста (Львів). Але реальна влада зосереджувалась у руках цісарських чиновників, оскільки компетенція Сейму була обмеженою та зводилася лише до можливості звернень із петиціями до імператора, а регламент його скликання не був чітко встановленим. Головою Станового Сейму був цісарський намісник, а при ньому утворювався Крайовий Відділ, до складу якого входили по два асесори кожного стану і один представник міста Львова. Сейм збирався один раз на рік на вимогу намісника і займався збором податків, різними бюджетними виплатами, наданням шляхетських метрик тощо. Члени Сейму носили уніформу з гербом краю.

Становий Сейм складався з 100-143 членів, а першим його головою був намісник барон Франц Гауер. Останнє засідання Сейму відбулось у 1845 р. через повстання у 1846 році польської шляхти в західній частині Галичини. Після придушення повстання до Галичини приєднано Краківську область, проти чого виступали українські політики.

У 1849 р. замість губернського правління в Галичині створено намісництво на чолі з намісником, а в Буковині - крайове управління, яке очолював крайовий президент. Різниця між цими видами правління полягала в тому, що в губернському зберігався деякий елемент колегіальності. Намісник і крайовий президент були єдиноначальними особами, підпорядкованими лише вищестоящим органам.

Закарпаття в складі Угорщини не було виділено в окремий коронний край. Уся територія Угорщини поділялася на 71 жупу (область). Закарпатські землі складалися з чотирьох жуп: Ужанської, Бережанської, Угочанської та Мармароської, владу в яких здійснювали наджупани і піджупани. В жупах скликалися дворянські збори, у комітетах керували начальники місцевих управлінь, які підкорялися тільки жупному начальству.


До 1848 р. самоврядування в Австрії було відсутнім і тільки окремі міста мали свої власні статути. Влада на місцях зосереджувалась у руках ставлеників корони та місцевого дворянства.

Революція 1848 p., що охопила більшу частину Європи, внесла корінні зміни у майбутній устрій Австрійської імперії. "Весна народів" спричинилася не лише прагненням до політичних та соціально-економічних реформ, але й ще більше -- прагненням національного суверенітету, що завдало нищівного удару консервативній багатонаціональній імперії.

З вибухом революції у Львові 2 травня 1848 року сформувалася Головна Руська Рада - перша українська політична організація. Вона звернулась із маніфестом до народу, висуваючи ідею єдності усіх українців на всіх етнографічних територіях, і в цьому була велика роль початку відродження Галичини як організаційної твердині українства. Головна Руська Рада висунула вимоги до уряду Австрії про утворення на українських землях імперії окремого автономного краю. Одночасно в кордонах церковних деканатів утворено 50 місцевих і 13 регіональних філій Ради та видано перший український тижневик "Зоря Галицька".

Хоча національне відродження галицьких українців виявило великі потенційні сили народу, йому не вистачило політичних провідників, що незламно повели б народ до здобуття своїх суверенних домагань. Незважаючи на невикористану нагоду самовиразитись як суверенна нація, українці отримали деякі досягнення - скасування панщини та утворення Галицького сейму і його виконавчого органу - Крайового виділу. А укладення угоди між Австрією та Угорщинолю та впровадження в Австро-Угорській імперії конституційного правління відкрило нові можливості для українців у піднесенні політичної активності та його організаційного зростання.

Створювалася державна рада (австрійський парламент) та надавалася широка компетенція провінційним сеймам. В імперії впроваджувався демократичний централізм. Але якщо новий устрій відкрив можливості для громадської діяльності, то головним стимулом у ній виступала дедалі гостріша конкуренція з поляками. Адже ігноруючи українське населення, Галичина була віддана Віднем у повне управління польської верхівки, що особливо проявилося, починаючи з 1867 року, після прийняття другої австрійської конституції.

Польська аристократія, в обмін на підтримку австрійської державної політики, отримала"від династії Габсбургів необмежену владу у Галичині -право безконтрольно розпоряджатись усіма ресурсами краю. Польська шляхта поставила собі за мету створити у Галичині базу для майбутньої польської держави. До 1916 р. лише поляки могли обіймати посаду намісника, а в центральному уряді міністром у справах Галичини призначався теж лише поляк. З 1869 р. польська мова стала офіційною в


адміністрації та освіті провінції. Все це породило нову хвилю значного зростання польських впливів у краї, погіршивши соціально-економічне та політичне становище українців.

У Відні на посадах у центральних органах влади 1907 р. спостерігалося таке становище: в міністерстві фінансів - 21 поляк і один українець, у міністерстві внутрішніх справ вісім поляків та один українець, у міністерстві сільського господарства шість поляків, жодного українця, у міністерстві справедливості - 24 поляки і три українці, усіх суддів (5 рангів): 686 поляків і 215 українців.

В адміністрації намісника у Львові не було жодного українського урядовця. Усі вищі посади в державі були недоступними для українців. Польська адміністрація в Галичині, бажаючи скомпрометувати український політичний рух, добивається нечуваних обмежень щодо українців. У результаті виборів 1879 р. було обрано лише трьох українських послів до парламенту, а решта мандатів дісталася полякам.

Поляки використали цей період для утвердження своїх позицій у всіх ланках крайової автономії. Натомість українці не змогли реалізувати на практиці гарантовані конституцією права. Виборчі кампанії продемонстрували неготовність старої генерації українських політиків, які очолювали політичний провід, діяти за законами нового часу. Така ситуація тривала в Галичині до початку Першої світової війни.

Отже, суспільно-політичний устрій в Західній Україні у другій половині XIX - поч. XX століть розвивався під впливом утвердження і розвитку тут капіталізму. З'являлися нові елементи і в державному управління, посилювалися буржуазні тенденції в розвитку права. Однак державно-адміністративний механізм зберігав цілий ряд феодальних пережитків. Австро-Угорська монархія повністю ігнорувала прагнення українського народу до національного самовизначення і самостійності.

2.6.2. Державне управління Російської імперії

Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необмеженою владою царів-імператорів. У жодній країні континенту бюрократія не була такою деспотичною, поліція такою жорстокою, а народ таким безправним, як у Росії. Імперія Романових володіла величезною армією, чиновництвом, що невпинно розросталось і дворянською елітою.

Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. У 1775 р. видано "Керівництво для управління губерній" - один із найважливіших законодавчих актів XVIII ст., основні положення якого діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917 року. Адміністративне імперія поділялася на 50 губерній з приблизно рівною кількістю населення в кожній - 200-300 тис. чол. чоловічої статі.


Україну було поділено на дев'ять губерній, які складали три окремі регіони. До Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Харківська губернії. Правобережжя складалось із Волинської, Подільської та Київської губерній. Новостворений Південь поділявся на Херсонську, Таврійську та Катеринославську губернії. Кожна губернія ділилася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб чоловічої статі.

Структура ієрархії урядників, які управляли цими адміністративними одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли губернатори, які призначалися на посаду імператором і йому безпосередньо підпорядковувалися. Губернські установи вперше були засновані на поділові адміністративних, судових і фінансових функцій (див. рис. 2.2).

ЄПИСКОП

Духовна консисторія

ВІЦЕ-ГУБЕРНАТОР 

 

ГУБЕРНАТОР 

 

ПРЕДВОДИТЕЛЬ ДВОРЯНСТВА 

*^ 

^^ 

.-' 

Казенна палата 

 

Губернське правління 

Приказ громадської опіки 

Губернське дворянське зібрання 

з 

f 

і 

 

| 

Капітан-справник 

Предводитель дворянства 

Повітовий

підскарбій 

Нижній

земський суд 

 

Повітове дворянське зібрання 

Рис. 22. Органи влади й управління губернії та повіту.

Головним органом державного управління в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота виконавчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губернії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення "тиші та порядку" в губернії. З цією ціллю губернатору були підпорядковані всі військові частини і команди, що знаходилися на території губернії.

Всіма фінансовими питаннями відала Казенна палата (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням тощо), яку очолював помічник губернатора - віце-губернатор.

Приказ громадської опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами тощо. Але на відміну від інших установ цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшло на утримання тюремних закладів.

За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися вігі rvfiprmr-ьк-их ятір комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча


влада в повіті належала становій організації дворянства - повітовому дворянському зібранню. Воно вибирало повітового предводителя дворянства, який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту вибирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів нижнього земського суду, функції та обов'язки яких у повіті відповідали функціям губернатора і губернського правління в губернії.

Отже, вищий рівень адміністративного апарату складався переважно з професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Державі просто не вистачало професійних службовців для здійснення управлінських функцій.

За соціальним походженням службовці державних органів були, головним чином, бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени впливових аристократичних родів, середнього рівня -середні дворяни. Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів священиків. Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад. Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий "Табель про ранги" всіх чинів військових, статських і придворних. "Табель" встановлював обов'язковість служби дворян, причому вони повинні були починати її з найнижчих чинів службової драбини, яка складалася з 14 ступенів: 6 обер-офіцерських чинів - від прапорщика до капітана в армії та від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5 штаб-офіцерських - від майора до бригадира в армії і від колезького асесора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських - від генерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського радника до дійсного тайного радника в цивільній службі. Аналогічна драбина з 14 ступенями чинів запроваджувалась у флоті та придворній службі.

Хоча "Табель про ранги" й заміняв принцип родовитості принципом службової придатності, більшість вищих чинів займали представники старовинних княжих, боярських і дворянських родів. Тому введення "Табеля" не послабило позиції дворянства в апараті влади і управління.

За відсутності конституції, що захищала б права особи, бюрократ міг втручатись у приватне життя людини, що нерідко й траплялося. Така неприємна ситуація дещо пом'якшувалася порівняно невеликою чисельністю чиновництва в Росії - на кожні 10 тисяч населення лише близько 12 державних службовців. У Європі це співвідношення було у три-чотири рази більшим. Це пояснювалося відносною бідністю Російської імперії.

Нездатність російського уряду забезпечувати достатньою платнею своїх державних службовців породжувала корупцію, на яку він мовчки закривав очі, особливо на місцевому рівні. Микола Гоголь у знаменитій


п'єсі "Ревізор" (1836) у сатиричній формі блискуче показав усю сутність тогочасної імперської бюрократії.

Нова система управління мала негативний вплив на місцеве самоврядування України. Більшість українських міст, втративши Магдебурзьке право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р. Київ останнім серед міст України втратив свій самоврядний статус. На найнижчому рівні селі за дотриманням законопорядку відповідало місцеве дворянство.

Повсюдною ознакою російської присутності в Україні була армія. Особливо мілітаристською політикою державного управління відзначився імператор Олександр І та його відданий міністр О.Аракчеєв. З метою підпорядкування цивільного життя військовій дисципліні в Україні у період 1816 по 1821 pp. почали будуватися військові поселення, яких було зведено близько двадцяти. Проте ці задушливі порядки не дали очікуваного результату і до 1857 р. більшість військових таборів було розформовано.

Здійснено також реформу центрального галузевого управління. Замість громіздкої та важко керованої застарілої системи колегій Петра І утворено вісім міністерств. Крім цього, здійснено декілька дрібних реформ, які торкалися незначної частини селянства і в цілому не суперечили існуванню кріпосного права.

Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації, бюрократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади, зміцнення особистої влади імператора та панування нової державної ідеології, яка виражалася формулою "православ'я, самодержавство, народність". Самовпевненість та самолюбування дедалі заводили імперію в глухий кут. Цар продовжує впроваджувати у суспільному житті армійську дисципліну та порядки. Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р. заснував Третій відділ імператорської канцелярії - першу російську таємну поліцію. Він також утворив жандармерію, тобто регулярну поліцію і значно посилив цензуру. Зокрема, діяли комітети, що ретельно перевіряли всю друковану продукцію. Намагання імператора поставити під контроль опозиційні та вільнодумні ідеї викликали у Тараса Шевченка іронічне зауваження - "від молдаванина до фінна на всіх язиках все мовчить, бо благоденствує".

Ці заходи призвели до того, що Російська імперія під час царювання Миколи І вступила в період, який великий російський історик Василь Ключевський назвав "ерою найбільшого бюрократизму в нашій історії".

У 1840 р. у судочинців був скасований Литовський Статут і введено російські закони, що разом із раніше ліквідованим Магдебурзьким правом ознаменувало кінець застосування європейської за своєю суттю юридичної практики на українських землях Російської імперії.


Лівобережжя стали називати Малоросією, Правобережжя - Юго-Западним Краєм, а Південь України - Новоросією. У державних установах вже з другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська, всі школи та книгодрукування переведено на великоросійську мову.

Після поразки у Кримській війні 1854-1855 pp., яка вкрай загострила й без гого напружені соціально-економічні відносини в державі, Олександр II вирішив провести кардинальні реформи, насамперед спрямовані на скасування кріпацтва. Адже кріпацька праця стала неефективною та малоякісною, значно поступаючись європейській продуктивності праці, а, отже, не виправдовувала себе економічно. Розуміючи всю відповідальність звільнення кріпаків, цар у 1857 р. призначив таємну комісію (Головну комісію), з метою всебічного вивчення цього питання. Для виявлення настроїв на місцях уряд утворив у кожній губернії дворянські комісії. В Україні у роботі цих комісій взяли участь 323 представники, що представляли інтереси всіх регіонів. Після опрацювання результатів роботи Головної комісії, 19 лютого 1861 року Олександр II видав маніфест, що скасовував кріпосне право. Цей надзвичайно важливий документ являв собою досить заплутану за своєю суттю заяву, яка не задовольняла всіх сподівань селян на швидке звільнення. Хоча реформа запроваджувала для селянських громад самоврядування, все ж функції нагляду залишалися за урядовими чиновниками, які призначалися з місцевих дворян. Узагалі реформа розчарувала селян і особливо колишніх кріпаків. Замість права володіння своїми наділами земля значно урізалася, нав'язувався обтяжливий фінансовий тягар. Навпаки, поміщики України тільки виграли, привласнивши собі ліси, луки та водойми, що раніше вважалися загальною власністю.

Скасування кріпосного права привело й до інших реформ. Негайного вдосконалення в системі імперського устрою потребувало місцеве управління. Зі зміною структури суспільства та з наданням кріпакам громадянських права постала необхідність у запровадженні місцевої адміністрації. Проте для організації цієї структури в уряду не було ні підготовлених кадрів, ні коштів. Тому в 1866 р. було дозволено общинам обирати на повітовому та губернському рівні як власних представників, які б здійснювали нагляд за освітою, охороною здоров'я, утриманням шляхів, поштовими послугами, накопиченням продуктових запасів та збором статистичних даних. Для фінансування цих служб земствам надавалося право обкладати населення земськими податками.

Реформи стосувалися також системи органів державної влади. Адміністративно-територіальний поділ в Україні, в основному, не зазнав змін. Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд: адміністрація губернська - повітова - дільнична 1889) і волосна -


сільська.Три губернії - Київська, Волинська і Подільська - мали ще одну загальну надбудову у вигляді генерал-губернапгорської влади.

Генерал-губернатори представляли вищу верховну владу на підвладних територіях і були наділені значними повноваженнями, які здійснювали через підпорядкованих їм губернаторів або через власний невеликий аппарат, що складався з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати, ревізувати, доповнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Крім цього, на них покладалися завдання нагляду за діяльністю римо-католицької церкви, забезпечення домінуючих позицій російського дворянства в Південно-Західному краї, впровадження русифікаторської політики.

Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював справник, якого призначав губернатор з дворян і який був перед ним відповідальним. Йому також підпорядковувалося повітове поліцейське управління.

Важливе місце в місцевому адміністративному апараті належало земським дільничим начальникам, посади яких вводилися законом 1889 р. Вони призначалися губернаторами за погодженням із предводителем дворянства та наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Від кандидатів на цю посаду вимагалося здійснення політики захисту інтересів самодержавства, причому жорсткими методами.

Одним із заходів уряду, спрямованим на вдосконалення системи управління, стала земська реформа 1864 р. У результаті її впровадження в ряді губерній утворено земства - органи місцевого самоврядування. Суттєвим відступом від імперської практики державного управління, яка базувалася виключно на призначеннях "згори" всіх урядових чиновників, стало обрання членів земств. Вони обиралися з числа виборців, поділених на три категорії: великих поміщиків, міщан і селян. Вплив виборців залежав від кількості належної їм землі. Звідси перевага у земствах дворян, які в Україні складали понад 75 % усіх членів земств, тоді як селяни мали менше 10 %. Земства відігравали дуже важливу позитивну функцію: крім сприяння піднесенню загального рівня житя, вони виховували у місцевого населення почуття господаря у справах громади, привчали його до обмеженого самоврядування.

В Україні земства функціонували лише в шести лівобережних та південних губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи вже не були органами станового самоврядування, а обиралися усім населенням на 4 роки. Як представницький орган міського самоврядування дума призначала управу як виконавчий орган, яку очолював обраний


думою міський голова. Він, крім того, затверджувався губернатором, а міський голова губернського міста - міністром внутрішніх справ.

Незважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функції, вони перетворювалися в ліберальні, а подекуди - в українофільські осередки, що залучали населення до самоврядування. Зрозуміло, що такий процес не міг подобатися імперському центру і царський уряд розгорнув проти них боротьбу. Обмежувалися матеріальні можливості земств, поступово зменшувались їхні фінансові кошти. Контрреформою 1890 p. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації: обрані голови повітових і губернських земських управ затверджувалися відповідно губернатором та міністром внутрішніх справ; усі постанови земських управ мали затверджуватися губернаторами або міністром внутрішніх справ, і вони могли їх скасувати; виборні земські службовці були включені до загальноадміністративної системи.

Розвиток капіталізму, зростання міст змусили царат піти на поступки і в галузі міського самоврядування. Згідно з Міським положенням, затвердженим царем 16 червня 1870 p., міську реформу спочатку було проведено в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та Херсоні. Протягом 70-х років закон було поширено на інші міста України. За міською реформою в містах утворювалися міські думи як розпорядчі органи й міські управи як виконавчі. Члени думи (гласні) обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали управи у складі міського голови та кількох членів. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоров'я та ін.

Дуже гострою була необхідність удосконалення системи судочинства. Адже права особи в Росії не мали ніякого значення перед переважанням інтересів держави. Судові процеси проводилися таємно, процвітало хабарництво, вироки виносилися з урахуванням класової належності. Судова реформи 1864 р. зробила судочинство незалежною сферою управління, закритою від втручаня посадових осіб, її проведення було оформлено судовими статутами про заснування судових установ, про кримінальне та цивільне судочинство, про покарання, які накладалися мировими суддями. Вони діяли окремо від загальної системи законодавства і тому не були включені до складу зводу законів Російської імперії.

Відповідно до цих статутів було утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної юстиції та суди мирової юстиції. Було запроваджено інститут присяжних засідателів. Судова реформа проголошувала ряд формальних принципів: виборність, незалежність і незмінність суддів, рівність усіх перед законом, гласність, усність. Судові


засідання стали відкритими, з'явилася нова група юридичних фахівців -адвокатів.

Прогресивні елементи судової реформи, зокрема створення мирової юстиції, стали об'єктами нападок реакційних кіл царської Росії, що потягло за собою здійснення судової контрреформи. Уже в кінці 1866 р. були здійснені перші вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній мирова юстиція ліквідовувалася і замість неї створювалася нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду, які тепер призначалися.

Важливі зміни відбулись і в інших сферах: реформа в системі освіти 1869 р. відкрила доступ до неї на всіх рівнях для нижчих верств населення. Згідно з "Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864" засновувалась єдина система початкової освіти, як державної, так і приватної з обмеженою програмою навчання.

Гостра фінансова криза викликала необхідність здійснення перетворень у галузі фінансово-кредитної системи. Фінансові реформи, проведені в 1860-1864 pp., стосувалися як податкової та кредитної системи, так і бюджету та державного фінансового контролю. Зокрема, в 1860 році утворено Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціонерних банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний ревізійний центр та ін.

Зміни торкнулися також організації та побудови збройних сил країни. В 1863-1888 pp. проведено військово-судову реформу, її складовою стала реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15 військових округів, у тому числі в Україні Київський, Одеський, Харківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник, він же командувач округу, який очолював управління військового начальника.

У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким в країні вводилася загальна військова повинність. Введено зміни до правил військової служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6 років, на флоті - 7 років, і вводився ряд правил звільнення від неї. Слід зазначити, що саме військова реформа була проведена найбільш повно і швидко, в той час як інші реформи розтяглися до 90-х років.

Ці реформи спричинили до важливих змін у суспільно-політичному житті Російської імперії, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, новий розвиток отримала земська система місцевого самоврядування, підвищилася роль закону і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни відбулися і в складі бюрократії, яка значно зросла за цей період. Серед вищої бюрократії знизився відсоток земельних власників та дворян-урядовців. Разом із цим з"явився новий прошарок службовців, зокрема,


вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Із 60-х років у державному апараті почали працювати жінки.

Незважаючи на серйозні недоліки та непослідовність, особливо в організації державного управління, яке залишалося незмінним, реформи, що мали місце в Росії, серйозно вплинули на подальшу соціально-економічну модернізацію імперії. Хоча, з іншого боку, Російська імперія залишилась абсолютною монархією із самодержавним монархом на чолі.. Хитання уряду між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами розширювало опозиційні настрої старому ладу та збільшувало конфронтаційні тенденції в державі.

2.6.3. Державний лад Російсько-ї імперії (поч. XX ст.-1917р.)

Початок XX ст. характеризувався вступом Росії у монополістичну стадію розвитку капіталізму. Однак, на відміну від інших високорозвинутих країн світу, в економіці Росії продовжували зберігалися докапіталістичні відносини.

Значні наслідки на соціально-економічні та політичні процеси справила економічна криза 1901-1903 років. У країні зростають масові виступи трудящих, активізується рух студенства, інтелігенції та буржуазії, національно-визвольний рух, у тому числі в Україні.

Зважаючи на загострення соціально-політичної ситуації, влада змушена була йти на деяку лібералізацію соціально-економічних відносин. Маніфестом від 17 жовтня 1905 року в Росії вперше проголошується обрання парламентського органу - Державної думи. Вона стала нижньою палатою російського парламенту, а верхньою палатою - реорганізована Державна рада. Була також розроблена нова редакція Основних державних законів, які набули значення Основного Закону держави -монархічної конституції. Вона закріпила неможливий раніше для самодержавного ладу Росії принцип поділу влади, норми про права підданих. Хоча насправді, виконавча влада й надалі була сконцентрована в руках імператора та царської бюрократії.

Зіткнувшись із численною політичною опозицією в І Державній думі, імператорська влада всіма засобами, навіть зміною виборчого законодавства, старалася забезпечити проурядову більшість у новому складі парламенту. Перші дві спроби сформувати слухняний царю та уряду законодавчий орган були невдалими, тому Перша Дума проіснувала лише 72 дні, а Друга - 103 дні. А проведені в цей період реформи, носили вимушений, а звідси - непослідовний та суперечливий характер.

Історики назвали режим, що існував в Росії до початку червня 1907 року часу розпуску Другої Думи - "конституційним самодержавством". Цей термін означав, що самодержавство, яке зберігало свої позиції, особливо в сфері виконавчої влади, було замасковане парламентськими нормами і конституційними ілюзіями.


Ситуація змінилася у сприятливому для царату напрямі після виборів до Третьої Державної думи. Після внесення відповідних змін до виборчого закону більшість у ній належала чорносотенцям - виразникам інтересів кріпосників-поміщиків і шовіністам за своїми політичними поглядами. Самодержавству таким чином вдалося зберегти свою монополію на владу і зупинити революційну хвилю 1905-1907 років. Однак воно було вже не спроможне заспокоїти народне невдоволення і попередити нове піднесення революційного руху в країні.

Нові виступи, що розпочалися в 1912 p., були призупинені початком Першої світової війни. Під час війни значно зростає роль держави у всіх сферах суспільного та економічного життя. Цей останній період існування самодержавства в Російській імперії проходив в умовах державно-монопо містичного капіталізму Він характеризується прискореними процесами зрощування фінансового капіталу з державним апаратом. Буржуазія, очікуючи надприбутки від військових замовлень, намагалася зайняти найвищі державні посади. В цей період законодавчі і розпорядчі повноваження були максимально зосереджені в руках уряду. Особливо зросла роль голови уряду, військового міністра, міністра фінансів, внутрішніх справ. 24 липня 1914 року Раді міністрів були надані надзвичайні повноваження: право самостійного вирішення важливих державних справ від імені царя, затвердження найважливіших доповідей на його ім'я та ін. Таке поєднання великого капіталу і необмеженої влади породило небачене до цього хабарництво і корупцію в державному апараті, що остаточно скомпрометувало владу імператора в очах громадян.

Неспроможність ефективно управляти країною та вести воєнні дії змусила самодержавство і царську бюрократію передати частину управлінських повноважень органам самоврядування, зокрема земствам, а також більш широко спиратися на буржуазію. Для цього були створені всеросійські земський і міський союзи, які в 1915 р. об'єдналися в Головний комітет Всеросійського земського і міського союзів ("Земгор").

У цей же час розпочалося формування воєнно-промислових комітетів -виразників інтересів монополістичної буржуазії. Така активність останніх змусила уряд вдатися до формування державно-монополістичних органів -Особливих нарад, що створювалися за галузевим військово-промисловим принципом. Головною серед них була Особлива нарада з оборони під керівництвом військового міністра. До неї входили голови і члени Державної ради і Державної думи, вищі царські чиновники, представники впливової буржуазії. Ці органи отримали великі повноваження: право здійснювати нагляд за заводами, розподіляти державні замовлення і контролювати їх виконання тощо.


Проте всі ці заходи владних інституцій Російської імперії вже не змогли врятувати режим, який вичерпав свій потенціал у нових історичних умовах. На основі аналізу ходу та результатів змін у державному ладі початку XX століття можна зробити висновок про те, що існуюча державно-політична система вже не підлягала будь-яким реформам, а лише її повний демонтаж відповідав прагненням переважної більшості населення імперії, що й підтвердилося подальшим ходом історії.

Глава 2.7. Українська державність у період визвольних змагань 1917-1920 років

2.7.1. Українська республіка в часи Центральної Ради

Перша світова війна значно загострила політичні, соціально-економічні суперечності в Росії, радикалізувала народні маси. Все це та ще й військові невдачі на фронті прискорили вибух революції у лютому 1917 року. Соціально-політичні обставини докорінно змінилися, самодержавний режим був знищений, влада в російській державі перейшла до Тимчасового уряду.

Питання державного самовизначення України з перших днів Лютневої революції привело до виникнення у березні 1917 р. загальноукраїнського громадсько-політичного центру         Української

Центральної Ради. До неї ввійшли представники всіх українських партій, а провідну роль у ній відігравали помірковані ліберали з Товариства українських прогресистів та соціал-демократи. Президентом Центральної Ради було обрано Михайла Грушевського добре відомого та авторитетного діяча, котрий повернувся із заслання. В умовах загальнонаціонального піднесення і безпорадності Тимчасового уряду 23 червня Центральна Рада видала Перший Універсал, в якому проголосила закладення основ автономного ладу в Україні та необхідність вироблення владних законів. Незабаром був утворений Генеральний Секретаріат -перший уряд автономної України на чолі з Володимиром Винниченком. Генеральний Секретаріат складався з восьми міністрів: генеральним писарем став П.Христюк, секретарем військових справ С.Петлюра, міжнаціональних справ С.Єфремов, фінансових справ Х.Барановський, земельних справ Б.Мартос, судових справ В.Садовський, харчових справ М.Стасюк, освітніх справ І.Стешенко. Крім безпартійного Барановського, всі секретарі належали до соціалістичної орієнтації.

16 липня Центральна Рада проголосила Другий Універсал, який сповістив, що питання автономії України мають у подальшому вирішити Всеросійські установчі збори. Тимчасовий уряд погоджувався визнати найвищим органом виконавчої влади України Генеральний Секретаріат, влада якого поширювалася на п'ять із дев'яти губерній краю - Київську, Полтавську, Волинську, Подільську та Чернігівську. Уряд мав, як


передбачалося, з одного боку звітувати перед Центральною Радою, а з другого затверджуватися Тимчасовим урядом. Таким чином, йдеться поки лише про досить примарну автономію, але аж ніяк про державний суверенітет.

Проте навіть таке несміливе просування до самостійності було "підкоректоване" відхиленням Тимчасовим урядом документу "Основи найвищого управління Україною" та виданням Петроградом "Тимчасової інструкції Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні" від 17 серпня 1917 року. Вже сама назва підкреслює, а подальші статті стверджують, що Генеральний Секретаріат є органом Тимчасового уряду, а не Центральної Ради - вищого органу народного представництва в Україні. Остання фактично перетворювалася на якийсь дорадчий орган при Генеральному Секретаріатові, позбавлений законодавчих прав.

Як видно, російський уряд на чолі з О.Керенським не мав на думці дійсну автономію України, а, швидше, звичне царське генерал-губернаторство, адже параграфи Інструкції майже скасовували автономію. Проте незважаючи на такий дискримінаційний характер цього документа, Центральна Рада все ж ухвалює, за словами Винниченка, "першу дійсну і дієву Конституцію України".

Досягши угоди з Тимчасовим урядом Центральна Рада могла тепер братися за управління країною. Однак дуже швидко виявилося, що українському уряду гостро бракує волі, уміння управляти державою. Замість швидкого вирішення нагальних проблем, таких як відновлення правопорядку, забезпечення міст продуктами, організація роботи залізниць, ефективного розв'язання земельного питання, київські урядовці гаяли час у безкінечних суперечках про межі своєї влади.

Захоплені власною революційною риторикою, молоді та недосвідчені українські політики намагалися відмежуватися від старого ладу. Особливо промовистим у цьому відношенні було їх ставлення до військових та чиновників. Ідеологи Центральної Ради, відкинувши готовність прекрасно дисциплінованих і споряджених військових формувань заприсягти на вірність Центральній Раді, доводили, що революція усувала необхідність регулярної армії. Аналогічним було їхнє ставлення до державних службовців, які були для них уособленням старої гнобительської буржуазної держави, а голова уряду Винниченко назвав їх "найгіршими і найшкідливішими людьми". Проте вже незабаром стало зрозумілим, що управляти країною без армії та чиновників неможливо. По Україні ширилась анархія й безладдя.

Більшовицьке збройне повстання в Петрограді змінило еволюційний хід реформ на кардинально революційний, призвело до швидкого розмежування сил в Україні. Більшовики зосередилися, в основному, в східних промислових районах (Донбас, Харків). Жовтневий переворот привів до влади більшовицьку партію на чолі з Володимиром Леніним, яка


ставила собі за мету перебудову соціально-економічного життя країни на комуністичних засадах. Утвердження радянської влади в Україні почалося відразу після перевороту в Петрограді. У великих містах Донбасу та на короткий час ще майже в десяти містах України більшовики взяли владу без збройної боротьби. В інших регіонах країни соціальна база більшовиків була слабкою, авторитет незначним.

Позбавлена всяких зобов'язань та рятуючи край від анархії, 22 листопада Центральна Рада проголосила Третій Універсал, яким оголошувалося створення Української Народної Республіки (УНР) як автономної державної одиниці, але в складі Російської республіки, яка має стати федерацією вільних і рівних народів.

Юрисдикція УНР поширювалася на дев'ять українських губерній: Київську, Подільську, Волинську, Чернігівську, Полтавську, Харківську, Катеринославську, Херсонську, Таврійську (без Криму), а долю Курщини, Холмщини, Вороніжчини й інших територій з українською більшістю мала вирішити організована воля самого народу.

Третій Універсал став насправді першим самостійним державно-правовим документом України у новітній історії, для якого характерна конституційна спрямованість. Він відзначався демократичними засадами, прагненням розв'язати національне питання. Водночас у ньому не йдеться про відокремлення від Російської республіки, а навпаки стверджується потреба у збереженні єдності, прагнення стати "федерацією рівних і вільних народів". Сама Центральна Рада хоча й проголошує себе вищим органом державної влади в Україні, все ж таки вважається тимчасовим органом - до скликання Установчих Зборів України.

Отже, державність України у той період виникла не як безпосередній наслідок широкого національного руху, а як природна реакція на розпад централізованої влади Російської імперії, як засіб запобігти внутрішньому занепаду. У цьому суть і драматизм того історичного моменту, що багато в чому визначило подальший перебіг подій та їх трагічних фінал.

Сподіваючись, що Центральна рада стане стабілізуючим чинником в анархії, що поширювалась, владу українського уряду визнали і неукраїнські партії, більшість рад і навіть більшовики (хоча для останніх це був вимушений і тимчасовий крок). На той час Центральна Рада ще користувалася підтримкою значної частини населення, що довели результати виборів до Всеросійських Установчих зборів, на яких українські партії одержали понад 70 відсотків голосів, тоді як більшовики лише десять. Ще відчутнішою була поразка останніх на Всеукраїнському з'їзді Рад, який вони самі скликали в грудні 1917 р. Оскільки більшість делегатів представляли українське село, то більшовицьким представникам довелося покинути з'їзд та виїхати до Харкова. Там вони кваліфікували Центральну Раду як "ворога народу" і проголосили створення Радянської Української Республіки як федеративної частини Російської радянської республіки.


Одночасно на Україну з Росії почався наступ більшовицьких військ. Подальший перебіг подій, зокрема загроза окупації та необхідність самостійницького статусу на мирних переговорах у Бресті, зумовили прийняття радикальнішого у незалежницькому спрямуванні документу.

З перспективи часу можна сказати, що Центральна Рада своєю впертою політикою федерації з Москвою втратила дорогоцінних вісім місяців та велике піднесення народу творити свою власну державу. З цих причин Третій Універсал не справив на людей більшого враження, як два попередні, хоч з політичного боку він давав багато більше. Нарешті він проголошував націоналізацію землі, що лише поглибило анархію та невдоволення селян, землевласників та духовенства. Генеральний Секретаріат був перетворений на Раду Міністрів.

Напередодні вирішальних боїв за Київ у січні 1918 року Центральна Рада ухвалила свій Четвертий Універсал, яким проголошувалося, що УНР "стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою українського народу..." Джерелом влади за IV Універсалом є народ України (принцип народного суверенітету), вищим виконавчим органом - Рада Народних Міністрів. До виборів Українських Установчих зборів найвищим представницьким органом залишається Українська Центральна Рада. Також передбачалося переобрання волосних, повітових та міських дум, а до того часу уряд мав співробітничати з органами місцевого самоврядування, "вибраних із місцевої людності". Замість постійної армії передбачалося створення народної міліції. Важливим моментом цього документу є прагнення авторів якнайшвидшого прийняття Конституції УНР.

Ухвалення Четвертого Універсалу ознаменувало собою відновлення державності України. Були прийняті державні символи, закон про українське громадянство та про адміністративний поділ краю на землі, яких мало бути тридцять, схвалений закон про грошову систему, за яким вводилася національна валюта - гривня, була проведена календарна реформа, впроваджувався західноєвропейський час.

До важливих державотворчих і правових документів Центральної Ради слід віднести й схвалений 28 квітня 1918 року проект Конституції УНР, який, однак, не набрав правової чинності, залишившись лише історико-правовим документом доби Української держави 1917-1918 років. Його поява стала закономірним підсумком розвитку політичного процесу в Україні, започаткованого в березні 1917 р. Конституція юридичне оформила відродження державності України і створила політико-правові основи становлення демократичного суспільства. Загалом це, безперечно, прогресивний документ і не лише свого часу.

Четвертий Універсал і Конституція УНР були останніми державно-правовими актами Центральної Ради. Підсумовуючи, можна зазначити, що протягом року Центральна Рада виступала основним політичним


чинником в Україні, досягши значних успіхів, але й зазнавши трагічних помилок. До найважливіших причин поразок можна віднести відсутність двох основних опор державності - боєздатної армії та апарату державного управління. Не маючи останнього, Центральна Рада не могла утримувати зв'язки з губерніями та сільською місцевістю, де зосереджувалося найбільше її прихильників. Не меншої шкоди завдала й відсутність згоди щодо спрямування державного будівництва, яка з усією драматичністю виявилась у гострій ворожнечі двох провідних міністрів уряду Винниченка і Петлюри Якщо останній вважав, що слід приділяти основну увагу утвердженню державних інститутів, то перший наполягав на проведенні радикальних соціальних перетворень з метою виправдання сподівань мас.

Однак, на наш погляд, головну причину поразки Центральної Ради слід шукати у нерозвиненості українського національного руху. Центральна Рада змушена була розпочинати будівництво держави ще до завершення процесу формування нації. Більш як двохсотлітнє панування царського режиму в Україні відклало тяжкий відбиток на ментальності народу, а особливо - його верхівці, яка втратила державницький дух. Тому, коли прийшов час творити власну державу, відчувався гострий брак компетентних фахівців для організації державного життя в Україні. Наявні ж політики були молодими й недосвідченими, а для деяких з них партійні інтереси подекуди переважали державні. Це дало підстави згодом Винниченку зауважити: "Воістину, ми за тих часів були богами, які бралися з нічого творити цілий новий світ".

2.7.2. Українська гетьманська держава

Помилки Центральної Ради, наступ більшовиків у кінцевому результаті привели до її падіння. 29 квітня 1918 р. у Києві на Всеукраїнському з'їзді хліборобів-землевласників, який зібрав 6432 делегатів, було вирішено встановити монархічну форму державного правління і проголосити гетьманат з відновленням приватної власності. Делегати з'їзду одноголосно обрали гетьманом України почесного отамана Вільного козацтва, генерала Павла Скоропадського. Перший республіканський етап української державності закінчився, на зміну йому прийшов другий - монархічний.

Серед перших рішень гетьманату було встановлення Української держави замість Української Народної Республіки, проголошеної Центральною Радою. Оприлюднені "Грамота до всього Українського Народу" та "Закони про тимчасовий державний устрій України" стали правовими основами діяльності гетьманської держави. Згідно з цими актами скасовувалися починання Центральної Ради і встановлювався режим особистої влади Гетьмана. Йому належало виняткове право видавати закони, призначати і звільняти голову виконавчої влади Отамана Ради Міністрів та затвердження складу Уряду. Гетьман


здійснював   зовнішню   політику,   управляв   військовими   справами,   був верховним суддею країни та ін.

До позитиву можна віднести прагнення до впорядкування законодавчого процесу і законності як форм державного управління. З цією метою вписано спеціальний розділ "Про закони". У ньому передбачено процедуру законодавчого процесу і верховенство закону в державному житті. Необхідно відзначити створення нового спеціального органу - Фінансової Ради - для ведення справ державного кредиту і фінансової політики, а також розділу, присвяченого Раді Міністрів -органу законодавчої ініціативи та "вищого державного управління". У структурі Ради Міністрів для управління справами вводиться посада Генерального Секретаря, який очолює Державну Генеральну Канцелярію

В особі Гетьмана відбулося поєднання законодавчої та виконавчої влади. Крім цього, і Генеральний Суд призначається Гетьманом. Пояснити встановлення такої авторитарної влади можна бажанням гетьманату якнайшвидше покінчити з безладдям, хаосом та навести елементарний порядок у державі. Саме така процедура здійснення владних повноважень запроваджувалася тимчасово на період до обрання парламенту - Сойму.

Прагнення створити законодавче забезпечення наступності вищої державної влади та нормативно визначити відповідний порядок й процедури простежуються у наступному документі - "Тимчасовому законі про верховне управління державою на випадок смерти, тяжкої хвороби і перебування по-за межами держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України".

Як очікувалося, українські політики, більшість з яких були соціалістами й членами Центральної Ради, різко негативно поставалися до гетьманської держави. Тому майже всі відомі українські діячі відмовилися від запрошення взяти участь у формуванні уряду. Це змусило гетьмана звернутися до політиків, не пов'язаних з українським рухом, тим самим давши підстави для звинувачень зароджуваної опозиції у "неукраїнськості" уряду. Лише відомий український історик Дмитро Дорошенко погодився зайняти посаду міністра закордонних справ у новому кабінеті, очолюваному Федором Лизогубом нащадком старого козацького роду. Всі інші посади міністрів зайняли висококваліфіковані професійні чиновники - переважно росіяни чи зрусифіковані українці.

Досить швидко це дало свої результати: за якихось декілька місяців в Україні запрацював дійовий адміністративний апарат, який наводив у суспільному житті порядок. На місцях службовці Центральної Ради заміщалися досвідченими управлінцями старостами, які призначалися з земельних власників, народних діячів, військових. Багато з них виконували управлінську роботу ще у царські часи.

Гетьманський уряд узявся до розробки низки законів, без яких не могла існувати держава. Упродовж п'яти місяців було ухвалено близько


трьохсот законів, які унормовували життя громадян України. З поміж інших важливих законодавчих актів на особливу увагу заслуговує закон щодо встановлення Сенату Української держави, який мав бути Найвищим Судом України. Він складався з трьох генеральних судів: адміністративного, цивільного і карного.

Переформовано військові частини для створення боєздатної армії, зроблено спробу відновлення українського козацтва резерву збройних сил. Стала діяти поліція і державна безпека, функції яких виконувала Державна варта. Якщо Центральна Рада мала офіційні дипломатичні стосунки лише з трьома державами, то Гетьманська держава обмінялася посольствами з дванадцятьма країнами, у тому числі з Російською Федерацією. Вдалі кроки зроблено у формуванні власної банківської мережі та встановленні української грошової системи. Відновився залізничний рух, для чого були налагоджені занедбані залізниці і мости, відремонтовано локомотиви.

Унаслідок судової реформи та ухвалення нових законів покращилася діяльність судів Але особливо вражаючими були досягнення уряду в гуманітарній сфері: випущено кілька мільйонів примірників україномовних підручників, у більшості шкіл введено українську мову навчання. Для державних службовців та вчителів гетьманська канцелярія наказала влаштувати курси українознавства. Міністерства оборони, шляхів, пошт і телеграфів видали накази про переведення всього діловодства на українську мову. Було засновано близько 150 нових україномовних гімназій, у тому числі в сільських районах. У Києві та Кам'янці-Подільському відкрилися два нових університети, засновано національний архів та бібліотеку. Вершиною цієї діяльності стало створення 24 листопада 1918 р. Української Академії наук. Так, за якихось декілька місяців гетьманська держава досягла таких успіхів у царині культури, про які мріяли багато поколінь української інтелігенції.

Однак поряд зі здобутками та здатністю управляти існували й фатальні для Гетьманської держави політичні прорахунки. Всі вони виходили насамперед із кола союзників гетьмана. По-перше, його компрометувала залежність від німців, очевидна мета яких зводилася до економічної експлуатації України. По-друге, однобічна орієнтація уряду на великих землевласників і буржуазію поступово відштовхнула від нього селянство, робітництво, національну інтелігенцію. По-третє, багато хто вважав, що Скоропадський занадто прихильний до росіян, які займали більшість урядових портфелів та адміністративно-управлінських посад. Зважаючи на все це, гетьманському режиму не вдалося досягти необхідного компромісу між різними соціальними групами в Україні. За цих умов наростала антигетьманська боротьба, формувалася потужна опозиція, яка створила альтернативний уряд - Директорію на чолі з Винниченком і Петлюрою.


2.7.3. Директорія Української Народної Республіки

Проіснувавши менше восьми місяців, під тиском військ Директорії 14 грудня 1918 року гетьманська держава перестала існувати. У Києві проголошено відновлення Української Народної Республіки. Рада Міністрів передала владу Директорії, яку очолив Володимир Винниченко. У період збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом з диктаторськими правами, обіймаючи законодавчу, виконавчу і судову влади. Державне управління третьої форми української державності започаткувала Декларація Української Директорії, проголошена після вступу її військ до Києва. У цьому програмному документі конституційного характеру визначався порядок формування вищих органів державної влади. Відповідно до політичної ситуації Директорія визнає себе як "тимчасову верховну владу революційного часу" і поділяє свою діяльність на два етапи. Перший -- відновлення демократичних принципів, проголошених в Універсалах Центральної Ради, другий - це "творення нових, справедливих, відповідних до реального відношення сил у державі, соціальних і політичних форм". Поновлювався також принцип народного суверенітету, планувалось обрання делегатів трудящих на Конгрес Трудового Народу України. Цей орган вищої влади розглядався як тимчасовий, але зі значно більшими повноваженнями, ніж Директорія, і в перспективі мав бути замінений Установчими Зборами представницьким і законодавчим органом держави.

Уряд Директорії оприлюднив ряд відозв, спрямованих проти поміщиків і буржуазії. Була прийнята постанова про негайне звільнення всіх призначених при гетьманові державних службовців, частину з яких притягнули до судової відповідальності. Уряд також планував установити в Україні національний варіант радянської влади, вибивши, таким чином, з рук більшовиків один з їхніх найголовніших пропагандистських козирів.

Через місяць були проведені вибори до Конгресу, який 22 січня 1919 року ухвалив принципово важливі державно-правові документи Універсал Трудового Конгресу України та Закон про формування влади в Україні. В Універсалі зазначається, що внаслідок тривалих воєнних дій на різних фронтах, Конгрес не може здійснювати свою діяльність на постійних засадах, а уповноважує "вести державну роботу Директорії", яка "доповнюється представником од Наддністрянської України (Галичини, Буковини, У горської України)".

Для продовження законотворчого процесу Конгрес утворив комісії з головних напрямів державного будівництва: оборони, земельну, освітню, бюджетну, закордонних справ і харчування.

Таким чином, вища державна (у тому числі й законодавча) влада на час перерви у засіданнях конгресу делегувалася Директорії. Виконавча


влада через Директорію доручається Раді Народних Міністрів, яка несе відповідальність за свою роботу перед Трудовим Конгресом.

Визначалася також структура місцевих органів управління. Враховуючи помилки часів Центральної Ради, тепер місцеві владні повноваження мали здійснювати "представники правительства Республіки, які мають працювати в тісному контакті і під контрольом повітових і губерніальних Трудових Рад, які складаються пропорціально з представників селянства і робітництва". До речі, подібна система місцевого управління діє сьогодні в Україні.

З метою закріплення демократичного ладу планувалася підготовка закону про вибори "Всенародного Парляменту Незалежної Соборної Української Республіки".

Проте небагато з поставлених цілей вдалося здійснити новому уряду, який працював у надзвичайно важких умовах внутрішніх і зовнішніх проблем. Ключове питання внутрішнього життя, через яке між українськими партіями відбувся розкол, зводився до того, якою має бути нова влада - парламентською демократією чи українським різновидом системи рад. Цей конфлікт поширився і на зовнішню політику Директорії. Помірковані соціалісти на чолі з С.Петлюрою наполягали на співробітництві з Антантою, а ліві радикали, очолювані В.Винниченком, схилялися до союзу з Москвою. Так, міжпартійні та міжособистісні суперечності, паралізувавши республіканський режим, призвели до розколу Директорії, і з весни 1919р. влада перейшла виключно до Симона Петлюри.

Здійснюючи революційну перебудову всіх структур гетьманської держави, діячі Директорії не мали чіткого уявлення, чим їх замінити. Революційна стихія селянства, яка змела гетьманську владу, виявилася неспроможною протистояти наступові регулярних радянських військ і стала дуже швидко перероджуватись у руйнівну анархію. Через свій непродуманий радикалізм Директорія залишилася без підтримки переважної більшості спеціалістів, промисловців, державних чиновників -усіх, без кого нормальне функціонування державного механізму неможливе. Відставка та еміграція найвідоміших керівників національного руху Грушевського, Винниченка, Чехівського і Шаповала справили негативне враження на армію та державний апарат.

Ситуацію ускладнював початок відступу військ Директорії. Після ряду поразок був залишений Київ, уряд переїхав до Вінниці, а згодом під його контролем залишилася лише невеличка територія навколо Кам'янця-Подільського.

За цих умов 11 січня 1919р. виникла Всеукраїнська Національна Рада (ВНР), яка поставила за мету скликати Державний Сейм (передпарламент) і оголосити тимчасову Конституцію УНР. Відповідно до постанови Ради Міністрів розпочала роботу спільна комісія, але проект основного закону


так і не був затверджений урядом УНР. Натомість 12 листопада 1920 р. С.Петлюра затвердив два юридичні акти конституційного значення: "Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" та "Закон про Державну Народну Раду УНР".

Ці документи значно відійшли в напрямку авторитаризму від демократичних соціалістичних гасел, започаткованих навесні 1917 року. Хоча в них проголошувалися народний суверенітет, верховенство влади народу, принцип розподілу влад та ін., але деформація демократії режимом особистої влади Голови Директорії була очевидною.

Перший із зазначених законів - досить лаконічний документ, що регламентує діяльність тільки вищих державних органів. Розподіл повноважень державних органів у ньому виписаний не зовсім чітко. Так, Рада Народних Міністрів набуває законодавчих функцій нарівні з Державною Народною Радою. Більш детальним є другий закон, який регламентує діяльність законодавчого органу УНР - Державної Народної Ради, яка діятиме до скликання парламенту УНР.

Власне, то й був останній штрих, що довершив політичний портрет України періоду визвольних змагань 1917-1920 років.

Аналізуючи причини, які призвели до знищення української державності в формі УНР і гетьманату, В.Липинський стверджує, що "боротьба за створення Української Держави - тобто за здобуття повної волі для української нації - була ведена людьми, які в державну незалежність України не тільки перед тим ніколи не вірили, а навіть до самої ідеї державної незалежності ставилися з погордою й вороже".6

2.7.4. Західно-Українська Народна Республіка

Після нищівної поразки в жовтні 1918 р. Австро-Угорської імперії у війні підвладні їй народи, у тому числі українці Західної України, розпочали підготовку до створення власних незалежних держав. Державне відродження на західноукраїнських землях хоч і відбувалося під значним впливом подій на Наддніпрянщині, проте майже у всіх аспектах намагання західних українців створити державу докорінно відрізнялися від спроб східних українців.

Коли стало очевидним, що імперія приречена, 18 жовтня 1918 р. українські парламентарі, керівники політичних партій, церковні ієрархи східної Галичини та Буковини - всього 150 чоловік - утворили Українську Національну Раду, що мала діяти як представницький орган. До її складу ввійшли українські депутати обох палат імператорського парламенту, галицького та буковинського соймів, а також по три представники керівних органів провідних партій Західної України. Очолив новий орган влади голова парламентського представництва Євген Петрушевич. Рада.


спираючись на право самовизначення народів, проголосила Українську державу на території Галичини, Північної Буковини та Закарпаття. Нове державне утворення відразу ж опинилось у гострому конфлікті з поляками, які також претендували на територію Східної Галичини і готувалися захопити Львів. У цей критичний момент група молодих українських офіцерів, очолюваних Д.Вітовським, не задовольняючись повільним легалістичним намаганням Ради добитися визнання Української держави, вдалася до рішучих дій. У ніч з 31 жовтня на 1 листопада українські військові з'єднання заволоділи Львовом та іншими містами Східної Галичини. Хоча значну частину Буковини зайняли румунські війська, а Закарпаття залишилося під владою Угорщини, все ж велика частина Галичини залишилася в руках українців.

9 листопада Національна рада створила тимчасовий уряд -Державний Секретаріат у складі 13 державних секретарів на чолі з досвідченим парламентарієм Костем Левицьким. У складі уряду було 14 міністерств - державних секретарств, які очолювали державні секретарі.

!0 листопада уряд склав присягу, тоді ж було прийнято назву нової держави - Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР).

22 листопада не зумівши придушити повстання поляків, українці залишили столицю, уряд переїхав до Тернополя, а з січня 1919 р. новою резиденцією Державного Секретаріату став Станіслав. Саме тут було здійснено перші послідовні спроби створити діючу систему державного управління. Завдяки тому, що конституційна практика Австрії навчила західних українців цінувати адміністративну систему та брати у ній участь, в Західно-Українській Народній Республіці, на відміну від УНР, за короткий час створено досить ефективну систему управління.

"Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії", ухвалений Українською Національною Радою 13 листопада 1918 р. став конституційним актом, хоча й дуже обмеженим за змістом - усього 5 артикулів: назва, границі, державна суверенність, заступництво, герб і прапор. У ньому накреслені головні принципи державного ладу: внутрішня суверенність ЗУНР належала народові, який мав її виконувати через посередництво, обране рівним, безпосереднім, таємним та пропорційним голосуванням. До обрання на таких засадах парламенту (Установчих Зборів) ці функції здійснює Українська Національна Рада і Державний Секретаріат.

22-26 листопада відбулися вибори до УНРади, наділеної представницькими і законодавчими функціями, до якої ввійшло 150 депутатів. Переважна більшість з них стояла на національно-ліберальних позиціях, не була схильна до радикальних соціально-економічних перетворень, віддаючи перевагу в своїй діяльності державному будівництву. Виконавча влада належала Державному Секретаріату, який


складався з президента Ради, державних секретарів і окремих державних секретарів і був відповідальний перед УНРадою. Президентом республіки став голова УНРади Є.Петрушевич. На місце тимчасової влади ЗУНР швидко поставила цілком сформований державний аппарат. Згідно з розпорядженнями УНРади на всій території держави належало ліквідувати всі старі органи місцевої влади й управління. Замість них шляхом виборів належало утворити нові, українські. Зокрема, у сільських і містечкових громадах ними могли стати громадські й міські комісари та їх дорадчі органи - т.зв. прибічні ради, а у повітах - повітові комісари та повітові національні ради. У перших числах листопада на всій території ЗУНР відбулися вибори до місцевих органів влади й управління. Для охорони громадського порядку у багатьох повітах і громадах обирали народну міліцію, у деяких - зберігали, оновивши її склад, жандармерію, яка виконувала функції охорони державного порядку.

16 листопада 1918 року видано закон "Про адміністрацію Західноукраїнської Народної Республіки", який регламентував порядок утворення, структуру та функції місцевих органів влади та управління. На відміну від східноукраїнських урядів ЗУНР незабаром уже створила досить розгалужену та добре організовану систему місцевого управління, авторитетну серед населення. Місцеве управління спиралося на старі австрійські моделі та базувалося на попередньому австрійському законодавстві, коли воно не суперечило інтересам і цілям української держави. Це пояснювалося тим, що за короткий час існування ЗУНР неможливо було видати нові закони у всіх сферах функціонування держави, а тому продовжували діяти старі, які підлягали поступовій заміні. Надалі повітових комісарів призначатиме і звільнятиме державний секретар внутрішніх справ, їм підпорядковувалися повітові військові коменданти і коменданти жандармерії, а повітові комісари, у свою чергу, призначали громадських і міських комісарів. У законі зазначалося, що там, де населення вже обрало комісарів, ці особи підлягали затвердженню вищими державними органами. В усіх повітах належало загальними виборами обрати повітові національні ради, а у громадах та містах -громадянські та міські ради. На виконання цього закону Державний Секретаріат видав розпорядження "Про державну адміністрацію".

Суди згідно із законом від 21 листопада 1918 р. були незалежні від державної влади. Судочинство побудоване на австрійських зразках і передбачало верховну інстанцію найвищий Державний суд у Львові.

Незважаючи на війну, ЗУНР вдалося забезпечити на своїй території стабільність і порядок. Надзвичайно швидке та ефективне створення апарату державного управління являло собою унікальне досягнення у всій Східній Європі. Великою мірою воно стало наслідком схильності галичан до суспільної організованості, що дуже розвинулась у довоєнні десятиліття.


Природно, що для ефективного функціонування державного механізму постала необхідність у створенні мобільного державного органу. Оскільки УНРада у її повному складі за складних історичних умов була надто громіздкою для оперативного виконання своїх функцій щодо конституювання державності (призначення членів уряду та інших вищих державних службовців, скасування законів та ін.), то для розв'язання цих проблем було утворено спеціальний державний орган - Виділ Української Ради.

Згідно з "Законом про Виділ УНРади" до нього входили 10 членів на чолі з Президентом УНРади. Верховна влада належала УНРаді, а Виділ здійснював призначення і звільнення членів Державного Секретаріату, вищих посадових осіб, а також виконував привілеї, амністії, перевіряв і оголошував закони тощо. Певною мірою - за способом утворення та повноваженнями цей орган був попередником (не історичним, а організаційним) Президій Верховних Рад, що існували у нас донедавна.

Важливе політичне значення мав акт злуки, проголошений окремим Універсалом та підписаний представниками ЗУНР і Директорії УНР 22 січня 1919 року, яким з'єднувалися дві частини України, визначалася територія держави: "Західно-Українська Народна Республіка (Галичина, Буковина й Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика Україна". ЗУНР отримала назву Західна область Української Народної Республіки (ЗО УНР) і повну автономію. Остаточне об'єднання обох держав мали ухвалити Установчі збори об'єднаної України, а тому такий союз був швидше конфедеративним утворенням. ЗО УНР зберегла свої органи законодавчої та виконавчої влади, сферу та обсяг їх компетенції: УНРада і Державний Секретаріат виконували цивільну та військову владу на території ЗО УНР. Певним чином координувалися лише військова та зовнішньополітична діяльність: узгоджено командування на фронтах, визначено спільну делегацію на світову конференцію. Короткий час членом Директорії був С.Петрушевич - голова УНРади ЗО УНР.

Однак дуже швидко таке об'єднання показало свою недосконалість. У зв'язку з розбіжностями обох урядів та вкрай несприятливою міжнародною ситуацією наприкінці 1919 р. делегація ЗО УНР у Парижі відмовилася від спільних дій з УНР і проводила цілком незалежну політику. А на початку 1920 р. уряд ЗО УНР повернувся до попередньої назви - ЗУНР, розірвавши акт про злуку. Таким чином, це об'єднання мало більше політичний та ідеологічний характер, ніж державно-юридичний, бо не були вироблені його правові засади та не відбулося ратифікації законними органами обох держав.

Вражаючим організаційним досягненням ЗУНР стало створення Української Галицької Армії (УГА). Знову ж таки на відміну від Східної України галичани швидко зрозуміли необхідність формування сильної боєздатної армії, спроможної відстояти незалежність республіки. Загальна


мобілізація і формування нових військових частин відбувалися швидко та організовано і до весни 1919 р. у складі УГА було понад 100 тис. вояків.

У зв'язку з погіршенням воєнної ситуації 9 червня 1919 р. Президія Виділу УНРади та Державний Секретаріат прийняли рішення "надати право виконувати всю військову і цивільну владу, яку виконував досі на основі Конституції Виділ УНРади і Державний Секретаріат, уповноваженому Диктаторові" Євгену Петрушевичу, який мав повноту військової й цивільної виконавчої влади до скликання Пленуму УНРади. Отже, диктатор отримав представницькі та виконавчі повноваження, а законодавча та судова влада належали Українській Національній Раді. Для здійснення покладених на нього функцій легітимний Диктатор утворив державний інститут Головноуповноважених, які у практичній роботі керувалися виключно його вказівками.

25 червня 1919 р. Рада послів Антанти визнала за Польщею право на окупацію Східної Галичини з метою "захистити ці території від більшовизму". Після польського наступу виснажена УГА перейшла Збруч і з'єдналася з частинами військ Директорії. На терені УНР розпочався новий етап у галицько-наддніпрянських державних стосунках, який відкривав ще одну реальну можливість для співпраці. Значною подією тих років був спільний похід об'єднаної української армії на Київ 1919 року. Тоді невелика Галичина виставила армію чисельністю 50 тис. бійців, армія ж УНР - 35 тисяч. З'єднана армія здобула кілька блискучих перемог, зокрема влітку 1919 р. було взято Київ. Однак наступ військ Денікіна змусив українців відійти до Житомира, де вони опинилися в квадраті смерті: зі сходу атакували білогвардійці, з півночі - червоні, а з заходу й півдня на них чатували польська і румунська армії. Ситуацію ускладнила жахлива епідемія тифу, що спалахнула в армії.

Успіх тоді не прийшов до України, справжньої інтеграції двох українських держав не відбулося. Розпочавши боротьбу, галичани мали надію на допомогу українських військ Східної України, що б значно підняло шанси на перемогу. Але сталося так, що східні українці не вберегли своєї держави, не кажучи вже про допомогу ЗУНР. Трагічну поразку можна пояснити також тим, що між двома українськими урядами розбіжності були більші, ніж їхня здатність їх розв'язати. По-перше, між Директорією Петлюри й диктаторством Петрушевича існували напружені стосунки. Теоретично Директорія була всеукраїнським урядом і тому претендувала на верховенство, проте на практиці саме уряд ЗО УНР мав сильнішу армію, ефективніший апарат державного управління й тому не бажав цілковитого підпорядкування. По-друге, обидва уряди розходилися в ідейних переконаннях: Директорія складалася майже виключно з представників лівих партій, тим часом як західноукраїнський уряд спирався на ліберальні партії з виразно консервативними тенденціями. Внаслідок цього Петлюра та його оточення були готові до переговорів з


поляками та не виключали можливості спільних дій з радянським урядом В.Леніна для спільної боротьби з Денікіним, у той час як Петрушевич і його уряд орієнтувалися на військову боротьбу з Польщею та Радянською Росією, не заперечуючи укладення угоди з білогвардійцями. Тобто два уряди шукали союзу з ворогами один одного.

Ситуація в стосунках У HP - ЗО УНР загострювалась у міру дедалі більшого зосередження влади в цих державних утвореннях в одних руках. С.Петлюра не бажав ділити владу з Є.Петрушевичем, не визнавав його диктаторської посади і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Галичину. Це, звичайно, викликало відповідну реакцію, що приводило до обопільних актів зради. Такі розбіжності особливо проявилися під час об'єднавчого наступу українців проти більшовиків на початку серпня 1991р. Невдала спроба визволення Києва прискорила остаточну поразку українських армій, які опинилися між чотирма ворожими силами: більшовиками, білогвардійцями, поляками і румунами. Спочатку Петрушевич виїхав до Відня, де сформував уряд у вигнанні, а згодом Петлюра знайшов свій притулок у Польщі, а їхні війська перейшли до партизанської боротьби - єдиної можливої в тих умовах форми опору. У трагічному фіналі залишки двох українських урядів і армій опинилися в таборах своїх взаємних ворогів. Соборна Україна припинила своє існування.

За Ризьким мирним договором 1921 року українські землі були поділені між чотирма державами: Радянською Росією, Польщею, Румунією та Чехословаччиною.

Глава 2.8. Державне управління Української РСР

(1920-1991 pp.)

2.8.1. Радянська Україна у 20-ті роки

Радянська влада, що встановилася на українських землях, прагнула юридичне підтвердити своє панування. З цією метою на III Всеукраїнському з'їзді Рад, що відбувся у березні 1919 p., була прийнята "Конституция Украинской Социалистической Советской Республики". Остаточно її редакція прийнята Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом 14 березня 1919р. Цей основний закон, в основу проекту якого було покладено конституцію РСФРР, грунтувався на марксистсько-ленінському вченні про соціалістичну революцію та диктатуру пролетаріату. Тому він більшою мірою був політичним, ніж правовим документом. Державною формою диктатури пролетаріату Конституція визначала Республіку Рад, у якій вся повнота державної влади належить трудящим у формі Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів. Це означало, що Радянська Республіка проголошена класовою організацією. Зрозуміло, що як у всякій диктатурі, тут не було розподілу


влади, вся повнота влади зосереджувалась у Радах, а про судову навіть не згадувалося. Центральним органом влади визначалися Всеукраїнський з'їзд робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК) і Рада Народних Комісарів (РНК), у компетенції яких перебували всі питання загальнодержавного значення. З'їзди мали скликатися не менше, ніж двічі на рік. До виключної компетенції ВУЦВК належало формування РНК, питання про кордони, зовнішні стосунки, збройні сили, визначення напрямів розвитку народного господарства та деякі інші. РНК складалася з голови та народних комісарів - завідувачів особливих відділів ВУЦВК та деяких інших осіб, призначених ВУЦВК, і діяла за повноваженнями, наданими їй ВУЦВК. На місцях органами радянської влади вважалися з'їзди губернських, повітових та волосних рад, міські та сільські ради й обрані ними виконавчі комітети (виконкоми). Зовсім не було визначено регламенту діяльності законодавчої влади, не означено термінів виборів до неї. УСРР була поділена на 12 губерній.

Політичний курс щодо України розроблявся в Москві й враховував передусім інтереси центру. А вони диктували необхідність уніфікації всіх сфер життя України відповідно до норм, що складалися в Російській Федерації. Так початок 1920 р. ознаменувався посиленням "воєнно-комуністичної економічної" політики, її втіленням стало рішення раднаркому РРФСР від 29 січня 1920 р. про введення в країні обов'язкової трудової повинності. Органи влади наділялися повноваженнями на свій розсуд залучати громадян до праці, перекидати їх туди, куди вважалося доцільним. Тих, хто ухилявся від виконання розпоряджень, переслідували за законами воєнного часу. Політика воєнного комунізму включала також націоналізацію всієї землі та промислових підприємств, раціонування урядом продуктів і товарів та найбільш ненависний захід - експропріацію зерна у селян (продрозверстку).

Одночасно керівництво РКП(б) прагнуло створити в Україні міцні органи державної влади. Це було першочерговим завданням, і керівництво більшовицької партії, не чекаючи виборів до Рад, рішенням "згори" утворювало надзвичайні органи влади - революційні комітети (ревкоми). Верховна законодавча і виконавча влада передавалася Всеукраїнському революційному комітету, утвореному 11 грудня 1919 р. на спільному засіданні ВУЦВК і РНК УСРР, яке відбулось у Москві. Головою нового органу став більшовик Г.Петровський, раднарком очолив Х.Раковський. Разом з тим ЦК РКП(б) доклав немало зусиль для формування місцевих більшовицьких органів. У березні 1920 р. IV конференція КП(б)У прийняла рішення про утворення комітетів незаможних селян (КНС). їхнім завданням було втілювати політику більшовиків на селі і особливо, боротись із заможним селянством, поступово ліквідуючи його політичний та економічний вплив. Через півроку в республіці налічувалося вже 10799


комітетів, які майже повністю обмежили права сільських Рад, будучи фактично наділеними функціями органів влади.

Проте політика воєнного комунізму не дала очікуваних результатів, навпаки, становище в економіці різко погіршилося, що призвело до різкого невдоволення більшовиками, вилившись у військові заколоти, великі робітничі страйки та селянські повстання, які після червоного терору 1920 р. та голоду 1921-1922 років охопили всі радянські республіки, у тому числі Україну. Зіткнувшись з масовим опором політиці комуністичного будівництва, В.Ленін був змушений визнати провал політики воєнного комунізму й необхідність поступок, особливо селянам. 21 березня 1921 р. на X з'їзді партії було прийняте рішення про перехід до нової економічної політики (НЕП). Суть НЕПу зводилася до того, щоб заспокоїти селянство і забезпечити йому стимули до підвищення виробництва продуктів харчування. Замість реквізицій зерна уряд обклав селян продовольчим податком, сплативши який, селянини міг продавати надлишки зерна за будь-якими ринковими цінами. Це створило стимул для розвитку сільського господарства.

Для підвищення ефективності інших секторів економіки був скасований урядовий контроль над внутрішньою торгівлею, знову віддані в оренду колишнім власникам невеликі виробництва й навіть заохочувались іноземні інвестиції. Також здійснено перехід від обов'язкової праці до вільного найму, від карткової системи до ринкової торгівлі, проведено грошову реформу, децентралізацію управлінням промисловістю         скасовано главки, а підприємства об'єднано в

госпрозрахункові трести ("Донвугілля", "Південсталь", "Цукротрест" і т.п.). Проте така лібералізація економічних відносин була лише тимчасовим компромісом із капіталізмом, Ленін і його партія не збиралися відмовлятися від побудови соціалістичної економіки.

Нова економічна політика почала швидко приносити свої плоди у народному господарстві, особливо покращилася ситуація в сільському господарстві.

НЕП в Україні мав свої особливості, адаптовані до місцевих умов. Це позначилося на збереженні окремих ознак автономності, насамперед у зовнішній політиці: аж до 1923 р. радянський уряд України підтримував закордонні стосунки, уклавши 48 угод; державному будівництві; політиці так званої українізації; зовнішній торгівлі й навіть започаткуванні окремої української радянської армії.

Проте межі компетенції загальнодержавних і республіканських органів не мали чіткого юридичного оформлення, все більше центральний апарат' проводив політику втручання в поточні справи республік. Не сприяли автономності й організаційна побудова більшовицької партії, коли КП(б)У розглядалась як звичайна обласна організація. Домінування РКП(б) у країні привело до підміни представницьких та виконавчих


органів республік партійними органами, в яких більшість складали комуністи, які підпорядковані політиці єдиного органу ЦК РКП(б).

Подальшу уніфікацію державних органів продовжив договір між РСФРР і УСРР 1920 року. На його основі узаконювалось об'єднання наркоматів військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів сполучень, пошт і телеграфів, вищих рад народного господарства обох республік. Характерно, що об'єднані наркомати входили до складу РНК РСФРР і мали уповноважених при РНК УСРР на правах народних комісарів. Це означало, що управління найважливішими сферами життя України здійснювалося з Москви вищими загальнофедеральними органами влади та управління РСФРР. Така обставина нерідко викликала напруженість у стосунках між Росією та іншими радянськими республіками, особливо, коли центральні відомства РСФРР приймали дискримінаційні щодо цих республік рішення, в основному з господарських і бюджетних питань. Були спроби втручання також у сфери життя України, які все ще залишились у виключному віданні уряду республіки. Наприклад, наркомат соціального забезпечення РСФРР без погодження з урядом УСРР провів об'єднання органів соцзабезу двох республік. Такі приклади були непоодинокими. Ніякого правового механізму, здатного нейтралізувати централістські тенденції відомств РСФРР, не існувало. Численна армія чиновників центральних установ Росії розглядала сукупність радянських республік як єдину державу і прагнула управляти ними як звичайними адміністративно-територіальними одиницями цієї держави. Обговорювалося навіть питання про економічне районування - поділу України на дві економічні області - Південну з центром у Харкові та Південно-Західну з центром у Києві та керівним центром ВНРГ РСФРР у Москві. Така пропозиція вела до ліквідації економічної цілісності України.

Для об'єднання і спрямованості діяльності економічних наркоматів було утворено Раду Праці та Оборони, при якій діяв єдиний плановий центр Державна планова комісія. Головним її завданням стало розроблення єдиного загальнодержавного господарського плану, способів і порядку його здійснення. Перебудовано також діяльність економічних наркоматів. Для узгодження роботи їх місцевих органів при губернських виконкомах створено Економічні ради.

З метою посилення партійного керівництва господарством була спрямована діяльність партійних органів: в апарат ЦК набрано цілий ряд спеціалістів-господйрників, введено інститут відповідальних працівників для виїздів на місця, на "партійно-господарську роботу" партія направила тисячі комуністів з Червоної Армії, були посилені партійні осередки на підприємствах.

І з'їзд Рад ЗО грудня 1922 р. прийняв пропозицію про затвердження декларації про утворення Союзу РСР і союзний договір. Так було утворено


Союз Радянських Соціалістичних Республік, до якого ввійшли Російська Федерація, Українська СРР, Білоруська СРР, Закавказька Федерація (Грузія, Вірменія, Азербайджан). Завершенням оформлення СРСР було прийняття Конституції СРСР на II з'їзді Рад у січні 1924 року. На основі цього IX Всеукраїнський з'їзд Рад (1925) доповнив зміну до Конституції УСРР, що юридичне закріплювала входження України до складу СРСР.

Конституція Радянського Союзу регламентувала повноваження союзних республік у тому числі й УСРР. Уряд республіки одержав права на керівництво сільським господарством, внутрішніми справами, юриспруденцією, освітою, охороною здоров'я, соціальним забезпеченням. Фінанси, промисловість, виробництво продуктів харчування, робочих ресурсів підпадали під спільне управління союзно-республіканських наркоматів, хоча їх політику визначав центр. У виключному віданні союзного уряду перебували армія та флот, закордонні справи, зовнішня торгівля, засоби зв'язку і транспорт.

Конституція СРСР передбачала декларативне право виходу республік із спільного державного утворення. Українська СРР була другою за чисельністю населення та територією республікою Радянського Союзу. В 1925 р. вона займала територію 450 тис. кв. км. і мала населення 28 млн. чоловік. Столицею України став Харків, була запроваджена триступенева система територіального управління: центр-округ-район. У республіці утворено 41 округ, 706 районів, 12 національних районів і 538 національних сільрад.

Входження Української СРР до складу СРСР псевдофедеративно! єдиної багатонаціональної держави з сильними централізаторськими тенденціями ще більше звузило суверенні права України, на багато десятиліть поставило долю українського народу в залежність від політики центру, який уособлювався з ЦК ВКП(б), союзним урядом, союзними відомствами.

Проте проголошення СРСР закріпило деякі завоювання українського народу. УСРР стала чітко окресленим національним територіальним цілим, із власним адміністративним центральним апаратом державного управління. Таким чином, українці, нарешті, отримали територіально-адміністративні рамки, що відображали їхню національну самобутність. Деякі права отримали і представики національних меншин України.

2.8.2. Радянська модернізація України у 30-ті роки

Наприкінці 20-х років партійно-державне керівництво СРСР було готове до посилення курсу радикальних перемін. Під керівництвом Йосипа Сталіна, який вийшов переможцем у запеклій боротьбі за владу, було скасовано НЕП і почато перехід до силових, адміністративно-командних методів управління економікою та суспільними процесами. Радянський Союз поставив завданням за якесь десятиліття "наздогнати й перегнати капіталістичний світ" в економічному відношенні та перетворити СРСР у


сучасну велику державу. Для цього передбачалося за небувало короткий час здійснити величезні економічні перетворення, предусім у важкій промисловості. Первинний проект величезних змін, ухвалений партією в 1928 р, називався п'ятирічним планом. В його основі лежала форсована індустріалізація країни, згортання НЕПу, проведення рішучих і швидких реформ. Старий госпрозрахунковий народногосподарський механізм, сформований в умовах НЕПу, для реалізації гігантських сталінських планів був непридатний. З початку п'ятирічки здійснювалася заміна трестівського госпрозрахунку господарським розрахунком на рівні підприємств. Згідно з постановою ЦК ВКП(б) "Про реорганізацію управління промисловістю" саме підприємства, а не трести стали головними ланками управління. Разом з тим, вони були позбавлені економічної самостійності, яку мали трести. Тому тяжка промисловість УСРР - основа індустріальної республіки перейшла в підпорядкування загальносоюзних наркоматів. Республіканські наркомати керували лише місцевою промисловістю. Це значно зменшило і так незначні владні повноваження республіканського партійно-державного керівництва. Україна, як і всі інші радянські республіки, остаточно втратила економічну самостійність.

Нові, впроваджені Москвою адміністративно-директивні методи управління, характеризувалися централізацією та суворою регламентацією. Кредитна і податкова реформи 1930 р. надали права винятковості для підприємств, що на практиці означало встановлення диктатури промисловості.

В цілому за роки перших п'ятирічок у надзвичайно складних умовах тоталітарного режиму трудящі України створили потужну індустріальну базу, що перетворила республіку з аграрне відсталої в економічно розвинуту країну Європи. Проте з втратою економічного та політичного суверенітету, керівних функцій над промисловістю, якою розпоряджалися союзні відомства, населення республіки не відчуло покращення життя. Навпаки, було знову введено розподільні картки споживача, обмежено реальну заробітну плату робітників і службовців, а заощаджені на трудящих кошти пішли на індустріалізацію країни.

Подальші процеси централізації знайшли своє відображення в другій Конституції УСРР, яка була затверджена на XI Всеукраїнському з'їзді Рад 15 травня 1929 року. У ній були вилучені положення Конституції 1919 p., що давали права відносин з іноземними державами та встановлення основ організації збройних сил. Внесено зміни щодо адміністративно-територіального устрою - до складу УСРР увійшла Автономна Молдавська Соціалістична Радянська Республіка.

Детальніше було розроблено положення про центральні органи влади з перевагою виконавчої влади, подальшу централізацію. Центральними органами влади УСРР, як і за попередньою Конституцією, залишалися


Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, ВУЦВК та РНК. Якщо за Конституцією 1919 р. з'їзди скликалися двічі на рік, то тепер один раз на два роки. Сесії ВУЦВК повинні були скликатися тричі на рік. Новим була поява серед вищих органів влади Президії ВУЦВК, до компетенції якої входило видання декретів, постанов та розпоряджень і затвердження декретів, постанов Раднаркому УСРР. Президії надавалося право законодавчої ініціативи у вищих органах влади СРСР, скасування будь-яких рішень РНК і наркоматів УСРР та окружних виконкомів. Місцевими органами влади вважались окружні та районні з'їзди Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, які збиралися один раз на рік, та їх виконкоми, які теж утворювали президії. Проблема національної безпеки була покладена на Державне Політичне Управління (ДПУ) УСРР, на чолі якого стояв "уповноважений ОДП Союзу РСР". Тобто право розв'язувати всі важливі питання в Україні належало чиновникам із Москви.

Ще більш драматичними й радикальними були перетворення на селі. Зосередивши увагу на індустріалізації, радянське керівництво, очевидно, вирішило спочатку не брати на себе величезний тягар, пов'язаний з докорінними реформами сільського господарства. Проте незабаром стало ясно, що індустріалізація, як її уявляли керівники ВКП(б), вимагала широкої колективізації. Кризу хлібозаготівель 1927-1928 pp. Сталін вбачав у підступах проти радянської влади "класових ворогів", передусім зміцнілого в умовах НЕПу селянства. Для забезпечення хлібом зростаючої робочої сили в містах і продажу його за кордон державі необхідне було дешеве зерно. Проте запропоновані державою ціни селяни вважали надто низькими й відмовлялися продавати збіжжя. Розлючений непокорою селянства головного ворога радянської влади Сталін вирішує встановити над селом економічний та політичний контроль. Для цього він наказує без усякої попередньої підготовки розпочати рішучу кампанію суцільної колективізації на селі.

Найбільш зручною формою викачування ресурсів у бюджет були колгоспи, а тому керівництво ВКП(б) у 1929 р. ставить завдання протягом року завершити суцільну колективізацію. Резолюція пленуму ЦК ВКП(б) "Про сільське господарство України і про роботу на селі" відводить УСРР авангардну роль у цьому процесі. Вишколений в дусі бездумного виконання рішень Москви партійно-державний апарат республіки з надзвичайним завзяттям та власними ініціативами взявся за втілення рішень партії. Колективізація з її спустошливими наслідками стала однією з найжахливіших трагедій в історії України: було експропрійовано близько 200 тис. селянських господарств, разом із усіма членами сім'ї це становило близько 1,2 - 1,4 млн. чол. Понад половину з них - приблизно 860 тис. чол. - виселили на Північ і до Сибіру.


Створивши колгоспи, держава встановила над ними всеохоплюючий контроль. Поставки державі не залишали селянам майже нічого, колгоспники покладалися в основному на свою присадибну ділянку. Вони були перетворені на людей "нижчого гатунку". Введення 1932 р. паспортної системи в містах фактично прикріплювало селян до землі, перетворивши їх у державних кріпаків, об'єктів середньовічної експлуатації.

Однак цього сталінському режиму було недостатньо і для цілковитого підкорення селянства, знищення індивідуального селянського господарства в 1932-1933 pp. в Україні організовується штучний голод. Цей найжахливіший злочин Сталіна та його поплічників був наслідком насильно впровадженої колгоспної системи, яку українське село відмовилося прийняти з самого початку колективізації. Трагедія, яка забрала за різними підрахунками, від 7 до 9 мільйонів життів українців, остаточно зламала їх опір колгоспно-феодальній системі, суттєво підірвала сили у відстоюванні споконвічних національних прав. Тоталітарний режим святкував перемогу у 1937 р. колгоспи в Україні об'єднували 96,1% селянських господарств і 99,7 % посівних площ. Селянство поступово звикало до нової системи, яка до Другої світової війни нараховувала майже ЗО тис. колгоспів і близько тисячі радгоспів.

Одночасно зі зміною політичного, соціально-економічного курсу почав різко зростати наказово-адміністративний стиль політичного керівництва, що спиралося вже не так на авторитет, як на примус, страх, покарання. Вся середина 30-х років перетворилась у масовий психоз політичних процесів над шкідниками, агентами, шпигунами та іншими "ворогами народу". Виходячи з настанов Сталіна про те, що чим більшого розмаху набуватиме соціалістичне будівництво, тим більшою мірою зростатиме опір і протидія з боку ворожих сил, у ті роки було вичищено, як тоді називали, армію, освіту та навіть український радянський уряд і саму більшовицьку партію. "Ми будемо знищувати кожного ворога, хоч би він був і старим більшовиком, ми знищимо його рід, сім'ю, кожного, хто своїми діями і думками замахується на єдність соціалістичної держави. Знищувати будемо безжалісно" ці вислови тирана були закликом до дії каральної радянської машини. Так, поступове формування тоталітарного політичного режиму в умовах СРСР трансформувалося в сталінізм. Підтвердилися на практиці висновки Ш.Монтеск'є, що для великих імперій найбільш придатною формою правління є монархія з деспотичною владою. Й.Сталін перетворився на фактичного диктатора країни.

Сталін був майстром поєднання драконівської політики та пропагандистських поступок. Так, у 1934 p., коли йшла кампанія централізації, столицю України було перенесено з Харкова до її традиційного центру - Києва, у 1936 році напередодні "великої чистки" була затверджена нова, як її називали, сталінська Конституція СРСР. Вона


декларувала права, якими користувалися громадяни буржуазних демократій. Найвищим органом державної влади проголошувалася Верховна Рада СРСР, кількість республік зросла з 4 до 11, підтверджувалось їх право на вихід із Союзу. Було проголошено тезу про перемогу соціалізму в Країні Рад.

На основі союзної конституції XIV Всеукраїнський з'їзд Рад ЗО січня 1937 року затвердив третю Конституцію республіки, яка тепер офіційно називалась Українська Радянська Соціалістична Республіка (УРСР). Найвищим органом державної влади УРСР стала Верховна Рада, до компетенції якої належали: затвердження народногосподарських планів і державного бюджету, керівництво всіма галузями народного господарства і соціально-культурного розвитку, встановлення відповідності до законодавства СРСР місцевих податків, зборів і неподаткових доходів, законодавство про працю, організація суду, надання прав громадянства УРСР тощо. У період між сесіями Президія Верховної Ради, яка видавала накази, тлумачила закони республіки, контролювала роботу уряду, скасовувала рішення обласних Рад у разі їх невідповідності законам, скликала сесії Верховної Ради, могла проводити референдуми та ін.

Верховна Рада створювала уряд республіки Раду Народних 'Комісарів (РНК) як вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади. РНК здійснювала керівництво комісарами республіки та іншими підпорядкованими їй інституціями, об'єднувала та спрямовувала діяльність уповноважених загальносоюзних наркоматів, вживала заходи щодо виконання народногосподарських планів, державних і місцевих бюджетів, контролювала дії РНК Молдавської АРСР та обласних виконкомів.

На місцях функції державного управління повинні були виконувати обласні, міські, районні, сільські та селищні Ради народних депутатів та їх виконкоми.

Що ж до самого типу політичного режиму, то суть його залишалася незмінною відносна єдність законодавчої, виконавчої та судової влади з формальною перевагою законодавчої у формі рад народних депутатів. Реальна ж влада була цілковито зосереджена в руках більшовицької партії в особі її диктатора. Конституція вперше визначала порядок утворення судових і прокурорських органів і головні принципи їхньої діяльності, що було ширмою в умовах безпредедентного розгулу беззаконня та масових репресій. Це ж саме можна сказати і щодо статей, які проголошували найширші демократичні права і свободи людини. У Конституції 1937 р. вже з'явився натяк на монопольне становище більшовицької партії.

Проблема виникала при виконанні положень Основного закону, в існуванні непідсудних органів НКВС, позаконституційній діяльності партії, яка монополізувала законодавчу діяльність, взяла на себе розпорядчі функції та функції державного контролю. Партія, зрісшись із апаратом державного управління, контролюючи армію та органи державної безпеки,


перетворилась у деспотичну надструктуру з необмеженими повноваженнями. Злиття державного апарату з партійним, яке відбулося в СРСР, призвело до підміни керівних функцій держави управлінськими, коли держава з метою підпорядкування волі одного суб'єкта замість того, щоб керувати народногосподарськими процесами, починає управляти ними. Це й зрозуміло, бо при тоталітарній системі вона - колективний власник і колективний організатор, а тому мусить займатися не властивими їй функціями - управляти економікою, аж до дрібних галузей та підприємств. Лише при тоталітаризмі держава-партія стає патерналістською державою, державою-общиною. В такому середовищі формується духовна, ідейна спільність суспільства, людина-колективіст. Тоталітарному суспільству характерне безправ'я громадян, обвинувачувально-забороняючий характер законодавства, повний контроль влади над життям громадян. Сталінізм нівелював національні особливості народів, продовжуючи великодержавну русифікаторську політику царизму. В 1939 р. були ліквідовані національні райони, національні сільські та містечкові ради. Прийшов кінець українізації в республіці, а надалі цей процес став розглядатись як буржуазно-націоналістичний, з яким слід вести непримиренну боротьбу.

Особливістю СРСР того часу було те, що каральні органи підпорядковаувались особисто Сталінові, перетворивши режим не на культ особи, а тиранію особи. 6 червня 1941 р. Й.Сталін став Головою Ради Народних Комісарів, що означало сумісництво посад генсека та керівника виконавчої влади. Всі номенклатурні працівники партії пройшли у 1940 р. атестацію на присвоєння їм військових звань. Усе це перетворило номенклатуру партії ще й у військову організацію, а партійного вождя - у верховного правителя країни. "Комуністична партія, - писав Сталін, - це своєрідний орден мечоносців у середині країни Рад, який спрямовує органи останньої, одухотворює їх діяльність". Такі ідеї вождя поставили партійні та силові державні органи над народом, а існування в середині самої партії незмінної касти бюрократії дали йому змогу завдати нищівного удару по інакомисленню.

Радянський Союз став жорстко централізованою унітарною державою, а союзні республіки остаточно втратили залишки автономії. Союзний центр здійснював управління практично всіма сферами політичного, економічного й соціального життя України, а демократичні положення Конституції УРСР в умовах однопартійної диктатури залишалися лише пропагандистськими деклараціями.

2.8.3. Україна під час Другої світової війни

Відносно України Другу світову війну можна поділити на два етапи. Перший розпочався 1 вересня 1939 р. після вторгнення німецьких військ у Польщу. Основна особливість цього етапу, який торкався лише Західної України, полягала в переході цих територій у підпорядкування нової


влади, насамперед радянської. Другий етап -це напад Німеччини на СРСР 22 червня 1941 р. який тривав до осені 1944 року, коли нацистські війська були вигнані з України.

З початком війни, коли поразка Польщі стала очевидною, 17 вересня Червона Армія вступила у Східну Польщу, зайнявши майже всі землі, населені українцями. Польська держава перестала існувати.

З метою узаконення радянської влади на західноукраїнських землях наприкінці жовтня Народні збори у Львові прийняли декларацію про возз'єднання Західної України з Радянською Україною в складі СРСР.

У червні 1940 р. уряд СРСР змусив Румунію віддати Бессарабію та Північну Буковину, де проживало переважно українське населення. Таким чином, до УРСР було прилучено понад 7 млн. мешканців Західної України.

Включивши ці землі до складу СРСР, сталінське керівництво розгорнуло політику їх радянізації згідно з виробленими на Східній Україні зразками. Була ліквідована стара система управління й впроваджувалася нова, радянська. Поляки-чиновники були звільнені, а на їх місце прибували нові службовці. Це були або місцеві комуністи, або направлені з Радянської України працівники партійного, державного чи господарського апарату, нерідко малоосвічені виконавці, які часто не знали української мови, місцевих звичаїв.

Поряд з конкретними покращеннями, особливо у сфері освіти, культури в Західну Україну була перенесена й репресивна практика, вдосконалена в УРСР. У краї розгорнувся жорстокий терор, були ліквідовані політичні, соціально-економічні та культурні інституції, створені західними українцями. А навесні 1940 р. режим, відкинувши маску демократичності, розпочав широкомасштабні репресії, найбільш поширеним різновидом яких стала депортація населення. За свідченням документів за 1939-1941 роки було ув'язнено понад 10 відсотків населення Західної України.

Проте необхідно відзначити, що включення західноукраїнських земель до складу Української РСР, без сумніву, було подією великої історичної ваги. Вперше за кілька століть своєї історії українці опинилися в межах однієї держави. Але принесений репресивний режим остаточно переконав західних українців у тому, що більшовицької влади слід уникати будь-якою ціною.

22 червня 1941 р. гітлерівська Німеччина напала на СРСР. Початковий етап війни був вкрай несприятливий і трагічний для Радянського Союзу, гітлерівські війська швидко просувалися на Схід. Прагнучи утримати країну під контролем, радянське керівництво запровадило в ряді районів воєнний стан, згідно з яким військові власті одержали надзвичайні повноваження. Майже всі справи, в тому числі й ті, Що не стосувалися питань оборони, громадського порядку і державної безпеки, передавалися до воєнних трибуналів. Порядок і організацію в

5    Зам. 1653.


тилу влада прагнула забезпечити за допомогою сили і жорсткого терору, що відповідало традиціям тоталітарного режиму.

ЗО червня 1941 р. був створений Державний комітет оборони (ДКО), який зосередив усю повноту влади в СРСР. Відповідно до його директив протягом перших трьох місяців війни з України до лав Червоної Армії було мобілізовано 2,5 млн. чоловік, понад 2 млн. працювало на будівництві оборонних споруд.

Розуміючи, що окупація України стане неминучою, комітет розпочав масову евакуацію важливих заводів, кваліфікованої робочої сили та вчених - спеціалістів у східні райони РРФСР та республіки Середньої Азії. Те, що не можна було вивезти, підлягало знищенню. Місцем перебування українського радянського уряду стала столиця Башкирської автономної республіки Уфа. Ця евакуація промислових підприємств і населення значно посилила здатність Радянського Союзу продовжувати війну.

Як зазначив професор Володимир Косик, захопивши Україну, німецькі окупанти передусім широко використали радянські методи управління, що проявились у таких напрямках:

-  цілеспрямована політика формування адміністративних структур за територіальними, а не національними ознаками;

-  збереження колгоспів і державної промисловості для максимальної експлуатації      населення,      експропріації      сільськогосподарської      та промислової продукції;

-   формування  концентраційних  таборів  для  ізоляції та знищення активних і потенційних ворогів системи;

-  депортація працездатного населення як резерву робочої сили на підприємства і будови Німеччини;

-  подібно до 1932-1933 pp. використання організованого голоду як інструменту етноциду в Україні.7

Україна була поділена на декілька частин, які підпорядковувалися різним державам і різним адміністративним органам. Таким чином, Гітлер повністю знехтував національну цілісність України, розглядаючи її не як етнічну чи національну одиницю, а лише як країну необмежених економічних можливостей в інтересах Райху. Найбільша українська територія під назвою Райхскомісаріат Україна, що обіймала Правобережжя і більшу частину Лівобережжя з центром у місті Рівне, була передана до рук жорстокого адміністратора Еріка Коха. Райхскомісаріат поділявся на шість генеральних округ - Дніпропетровськ, Крим, Миколаїв, Київ, Житомир, Волинь-Поділля, які не відповідали областям, а швидше регіонам. Вони у свою чергу були розділені на 114 територій. На чолі кожної генеральної округи стояв генеральний комісар, якого призначав

7 Косик В Україна І Німеччина у Другій світовій війні -Львів   НТШ. 1993 9.


Гітлер. Територіями керували гебіткомісари, які призначалися міністром окупованих територій Сходу - Розенбергом.

Галичина була від'єднана від решти України та включена на правах окремого дистрикту (округу) до складу Генерал-губернаторства, яке охоплювало польські землі з центром у Кракові. Буковина й частина Південно-Західної України, включаючи Одесу, були передані союзникові Німеччини Румунії під назвою Трансністрія. Наближені до лінії фронту східні області (Донецька, Харківська, Сумська і Чернігівська) були передані під юрисдикцію безпосередньо німецького військового командування. Що ж до Закарпатської України, то вона ще з 1939 р. залишилась у складі Угорщини - сателіта Німеччини.

Гітлерівський план "Ост" передбачав перетворення України на колоніальну країну, аграрно-сировинний придаток Райху, "життєвий простір" для колонізації представниками "вищої раси". Нацистська влада заборонила самочинну організацію керівництвом ОУН в Галичині українського державного правління і власної адміністрації на місцях, після чого націоналістичний рух України перейшов до підпільних дій проти німецьких загарбників. Натомість сюди прибула велика кількість чиновників німецької цивільної адміністрації з метою забезпечити цілковитий німецький контроль. Проте оскільки Україна була однією з останніх, завойованих Німеччиною, країн, то на неї припали лише гірші малоосвічені представники німецького чиновництва (колишні перукарі, ковбасники, ремісники і комерсанти), які мало що розуміли в питаннях державного управління чи політики. Вони грубо і несправедливо поводились із українським населенням, перетворюючи його на переконаних і розлючених ворогів Німеччини. Непорушним принципом нацистських властей було те, що на всі важливі адміністративні та господарські посади аж до повітового рівня призначали німців. Українцям дозволялося займати лише найнижчі адміністративні посади, такі як сільський староста, мер невеликого міста, дрібний поліцай.

Політика фашистів в Україні була безжалісною й необачною. Крім жорсткої економічної експлуатації, в результаті якої українська земля стала головним постачальником продуктів, нацисти вирішили використати українське населення як джерело примусової праці для недостатньо забезпеченої робітниками промисловості та сільського господарства Німеччини. За короткий час такої окупаційної політики, що грунтувалася на теорії расової вищості, українці стали вороже ставитися до фашистських загарбників.

Кінець грудня 1942 р. став початком вигнання німців з території України, який тривав до осені 1944 року. Українське населення з радістю зустрічало радянські війська, вбачаючи в них визволителів від кривавого фашистського гніту. Але досить швидко сподівання на краще стали розвіюватися. Відчуваючи слабкість своєї позиції в Україні, Сталін


особливу увагу на завершальному етапі війни зосередив на відновленні всіх структур тоталітарної системи. Одночасно ЦК ВКП(б) і ЦК КГТ(б)У добирали кадри на всі керівні посади у центральних відомствах, армії, тилових районах республіки. Партійно-державне керівництво УРСР очолював Микита Хрущов, який обіймав одночасно посади першого секретаря ЦК ВК(б)У і голови Уряду України.

Відновлюючи контроль над усіма сферами життя України, керівництво СРСР пішло на деякі випробувані раніше пропагандистські кроки. Були створені додаткові українські комісаріати закордонних справ та оборони. Разом з іншими радянськими республіками УРСР отримала право (проте не реальну можливість) на дипломатичні стосунки з іноземними державами. Як і очікувалося, ці заходи були суто декларативними, адже власної армії Українська РСР не мала, незабаром припинив своє символічне та фіктивне існування наркомат оборони, а дипломатичні стосунки так і не було встановлено з жодною країною.

Зазнавши в Другій світовій війні величезних людських втрат і руйнувань, Україна зробила гідний внесок у перемогу над фашистською Німеччиною та її союзниками, ставши як складова Радянського Союзу однією з переможниць у війні.

2.8.4. Післявоєнна відбудова і розвиток України (1945-1956)

Друга світова війна мала для України не лише нищівні наслідки. Післявоєнна УРСР у багатьох важливих аспектах виявилася відмінною від довоєнної. Значно розширилися кордони, зросла її політична й економічна вага в СРСР, докорінно змінився етнічний склад населення і вперше за багато століть усі українці знаходилися в межах однієї держави. Україна, яка зазнала найбільших втрат у війні, стала однією з держав-засновниць ООН та членом багатьох міжнародних організацій.

Проте маючи всі зовнішні атрибути суверенної республіки, котра на федеративних засадах входила до Радянського Союзу, вона фактично залишалася частиною унітарної надцентралізованої держави, керівництво якої прагнуло до соціально-політичної та культурної уніфікації підконтрольних їй територій, до так званої єдності братньої сім'ї народів.

Важливою складовою переходу до мирного життя стало відновлення радянських органів державної влади. Функції законодавчого органу республіки здійснювала Верховна Рада УРСР, вибори якої відбулись у грудні 1947 р. На місцях відновлювалися низові ланки державного управління - місцеві ради. Сталінський режим, забезпечуючи схвалення радами політичної лінії ВКП(б), використовував їх для узаконення своєї, по суті, необмеженої влади.

У листопаді 1949 р. були внесені зміни до державних символів республіки, які, однак, не відображали історичних традицій українського народу.


Найважливішим завданням того періоду- була відбудова народного господарства, для чого був прийнятий четвертий п'ятирічний план (1946-1950). Передбачалося за п'ять років перевершити довоєнний рівень валового випуску продукції та відновлення виробничих потужностей. Сталін запропонував ряд грандіозних проектів "перетворення природи", які передбачали будівництво в Україні величезної греблі на Дніпрі, створення великих лісосмуг у степах для боротьби з посухами.

План і надалі базувався на довоєнній моделі розвитку народного господарства з її традиційними радянсько-плановими компонентами, орієнтацією на важку промисловість, на кількісні показники, "вал". Абсолютно виключалися ринкові елементи, приватна власність, конкуренція, співпраця та інтеграція з розвинутими країнами світу. Натомість передбачалися планово-командний тиск держави на трудящих, різниця цін на промислову та сільськогосподарську продукцію (як завжди не на користь останньої). Всі вказівки диктувалися, доводилися зверху, ставилася вимога їх безумовного виконання, а невиконання завдань підлягало осуду та суворої відповідальності.

Найскладніша ситуація склалась у сільському господарстві - цій хронічно хворій галузі радянської економіки. Значні втрати під час війни, другорядне значення у соціалістичному плануванні, згубна державна політика, несприятливі погодні умови призвели до надзвичайно тяжкого явища - голоду 1946-1947 років, що особливо ускладнив відновлення економічного післявоєнного життя. Але, незважаючи на явні хронічні проблеми колгоспної системи, радянське керівництво відновило політику колективізації (особливо в Західній Україні) й ще активніше проводило її.

У 1947 р. проведено грошову реформу, яка привела до вилучення грошей у тих, хто заощадив певні їх суми. Особливо боляче реформа вдарила по селянству, сільській інтелігенції. В умовах відсутності установ Ощадбанку в сільській місцевості, обмін грошей, що зберігались у населення, здійснювався з розрахунку 1:10.

Скасування карткової системи у 1947 р. призвело до значного зростання цін на продукти. Нові ціни більше ніж у три рази перевищили довоєнний рівень, тоді як зарплата загалом збільшилася лише наполовину.

В цілому четверта п'ятирічка, позначена відновленням лінії індустріалізації, дала дивовижні та неоднозначні результати. У 1946-1950 pp. на розвиток важкої промисловості спрямовано 88 % державних капіталовкладень, що дало до 1950 р. збільшення на 15 % промислового виробництва у порівнянні з 1940 роком. У Західній Україні, де до війни важкої промисловості практично не існувало, прогрес у цій галузі особливо вражав: до 1950 р. промислове виробництво зросло на 230 %. У 50-х роках Україна знову стала однією з провідних індустріальних країн Європи.


Проте таке стрімке зростання промисловості відбувалося за рахунок нехтування випуску товарів народного споживання І не привело до підвищення життєвого рівня населення. На 1950 р. легка промисловість ледве досягла 80 % довоєнного рівня. Купити у той час пару взуття, одяг чи навіть буханець хліба було проблемою.

Важливе значення надавалося керівництвом СРСР інтенсивній радянізації всіх сторін соціально-економічного і культурного життя Західної України. У грудні 1945 року ЦК КП(б)У створив спеціальний відділ по західних областях, згодом підрозділи такої спрямованості були організовані в галузевих наркоматах, інших органах державного управління республіки. Питаннями західних областей відав один із заступників голови Уряду, а в наркоматах один із заступників наркома. Ця проблема постійно перебувала на контролі владних структур. Плани розміщення відповідних галузей, розвитку продуктивних сил краю розглядались і вирішувалися в Уряді, Держплані, різних наркоматах. Необхідно зазначити такий момент кадрової політики радянського уряду в Західній Україні - майже всі ключові посади займали вихідці з інших регіонів. У 1946 р. лише 13 відсотків номенклатурних посад у західних областях обіймали місцеві мешканці.

Така надзвичайно швидка індустріалізація Західної України мала на меті не лише створення нового промислового центру України, а й зміну традиційної структури населення краю, збільшення у ньому питомої ваги тих елементів, які б могли служити надійною соціальною базою радянської влади.

Смерть Сталіна відкрила нову добу в радянській історії. Виснажливий, марнотратний, нераціональний метод правління за допомогою терору та примусу не можна було застосовувати протягом необмеженого часу. До змін прагнула навіть верхівка партії. Існувала очевидна й нагальна необхідність загального послаблення жорсткого сталінського тотального контролю.

Першою, хоча й тимчасовою, ознакою змін стало запровадження "колективного керівництва", яке змінило одноосібне правління диктатора. Цей орган управління, що складався з вищих партійних і урядових функціонерів, був лише коротким перехідним етапом, перед правлінням нового сильного партійного лідера. Жорстока боротьба за владу завершилася перемогою Микити Хрущова, кар'єра якого була тісно пов'язана з Україною.

У Радянському Союзі почалася своєрідна "відлига", що торкнулася всіх сфер громадсько-політичного життя, в тому числі державно-управлінської. Були дещо розширені права республік в економічному й культурному житті, у відання республік центр передав низку підприємств союзного підпорядкування. В УРСР створювалися союзно-республіканські міністерства чорної металургії, вугільної, паперової і деревообробної,


легкої, текстильної промисловості, вищої освіти, зв'язку, республіканські міністерства автомобільного транспорту, юстиції. Українському уряду надаються додаткові права у плануванні виробництва і розподілу продукції промислової кооперації, колгоспів і радгоспів. Питома вага республіканської промисловості в Україні підвищилася з 36 % у 1953 р. до 76 ° о у 1956 р. Були дещо розширені можливості в справі планування, бюджетні права УРСР. Однак ці позитивні тенденції державного будівництва не набули подальшого розвитку та відповідного законодавчого закріплення, центр і надалі зберігав свій командно-унітарний статус. Вказівка будь-якого союзного відомства була законом для уряду УРСР, не кажучи вже про інші управлінські структури республіки.

Пригненням удосконалити адміністративно-територіальний устрій, наближення його до об'єктивних тенденцій економічного розвитку. диктувалося рішення Верховної Ради СРСР від 10 лютого 1954 року про передачу Кримської області зі складу РРФСР Українській РСР.

2.8.5. Україна в умовах десталінізації (1956-1964)

Переломною подією в житті Радянського Союзу став XX з'їзд КПРС, який відбувся у лютому 1956 р. Вперше на такому високому рівні була засуджена репресивна практика тоталітарного режиму, охарактеризована як "культ особи Й.Сталіна". Незважаючи на неповне, половинчасте засудження сталінізму, з'їзд поклав початок важливим змінам у суспільстві. Боротьба за утвердження демократичних засад у всіх сферах життя, ліквідація жахливих наслідків сталінізму були оголошені стратегічною політикою партії.

У кінці 50-х років керівництво КПРС вдалося до організаційних змін у системі управління. Була зроблена спроба докорінної реорганізації органів управління промисловістю та будівництвом. Ліквідовувалися союзні та республіканські галузеві міністерства, що контролювали найважливіші галузі промисловості та економіки. Замість них створювалися територіальні органи управління - ради народного господарювання. В УРСР після відповідного рішення Верховної Ради УРСР 1957 р. утворювалося 11 економічних адміністративних районів у яких почали діяти раднаргоспи. Ця радикальна реформа у радянській економіці була спробою перемістити центр планування економіки від союзних міністерств до обласних органів управління та мала за мету подолати недоліки радянської системи державного управління та всевладдя центрального чиновництва. Вона підривала існуючий до того майже повний контроль центру над економікою республіки. Відтепер усі підприємства в регіонах підпорядковувалися раднаргоспам під контроль яких в Україні було передано понад 10 тис. заводів, а під кінець 1957 р. ця цифра досягла 97 % (порівняно з 34 % у 1953 p.). Перехід від галузевої (через міністерства) до

тепитппіяггкнпї   ^чрпрч   пяпняпгогпиі   ґигтрми   уппянпіння   гтяв   опнігю   ч


найбільших раціональних реорганізацій хрущовського періоду і відповідав інтересам України. Дещо розширилися права республіки в адміністративно-правовій сфері. До республіканської компетенції передавалися питання обласного адміністративно-територіального устрою, районування, віднесення міст до обласного, республіканського підпорядкування. Республіка приймала цивільний, кримінальний та процесуальний кодекси, встановлювала основи законодавства про судоустрій та судочинство.

Збільшилися права республік у формуванні свого бюджету, питаннях матеріально-технічного постачання, збуту продукції. В Україні створено ряд нових союзно-республіканських міністерств. На початку 60-х років Україна та інші республіки стали проводити виразно незалежну економічну політику. Це занепокоїло центр, який поступово почав звужувати республіканські повноваження.

Незважаючи на те, що реформи Хрущова не були доведені до логічного завершення і не виправдали пов'язаних із ними сподівань, все ж відбулося значне зростання валового національного продукту СРСР, що аж до 70-х років перевищував відповідний показник США. У такій обстановці вище партійне керівництво Радянського Союзу поступово втратило відчуття реальності та здатності адекватно оцінювати перспективу. Саме цим значною мірою пояснюється оголошення XXII з'їздом КПРС, який відбувся в 1961 році, курсу на розгорнуте будівництво в СРСР комуністичного суспільства. Створення матеріально-технічної бази комунізму планувалося здійснити за двадцять років, протягом яких промислове виробництво мало збільшитись у шість разів і залишити далеко позаду нинішній загальний обсяг виробництва продукції Сполучених Штатів Америки. Відповідно був висунутий лозунг про те, що "нинішнє покоління радянських людей житиме при комунізмі".

Не менш грандіозні проекти були у сільському господарстві. Передбачалося, що у першому десятиріччі СРСР пережене США з виробництва основних сільськогосподарських продуктів на душу населення. При постановці цих цілей виходили з того факту, що Радянський Союз володів на той час перевагою, яка рахувалася вирішальною         більш високими темпами розвитку. На початок

вісімдесятих років очікувалася побудова основ комунізму. Але все це виявилось абсолютно необгрунтованими прожектами, які так і залишилися на папері та незабаром були піддані критиці як нереальні. Радянська система управління народним господарством виявилася непридатною до нових історичних реалій. Дріб'язкова опіка підприємств, постійні експерименти, часте коригування планів, концентрація в міністерських кабінетах більшості оперативних функцій          все це гальмувало

оновлювальні процеси в економіці.


Реформи зачепили і партійно-управлінський аппарат. Нове положення статуту КПРС 1961 р. обмежило повновладдя партійних функціонерів, викликавши у них незадоволення та опозиційні настрої. Проведено також заходи щодо скорочення та здешевлення адміністративно-управлінського апарату. У республіці 1957-1959 pp. шляхом укрупнення та об'єднання ліквідовано близько 13 тис. господарських організацій, установ, 164 сільські районні ради і майже 4 тис. колгоспи. За три роки штати управлінського апарату скоротилися на 130 тис. осіб, що дало річну економію понад 1 млрд. крб.

Таке зменшення армії чиновників, розмови про демократизацію спричинили незадоволення Хрущовим у середовищі партійно-державної еліти, яка торпедувала нові статутні норми партії, які згодом були зняті. Це й надалі зберігало реальні права партійного апарату, який сприйняв лише зміни, що не загрожували його необмеженій владі. Відгородившись від народу, цей апарат й надалі користувався різними пільгами, що розрослися до неймовірних масштабів. Хрущов продовжував стояти на позиціях збереження повного й необмеженого контролю КПРС над усіма сторонами життя суспільства. Пропозиції реформувати і хоча б частково перебудувати існуючу систему державного управління ним рішуче відкидалися.

У суспільстві наростало розчарування, особливо в зв'язку з невдачею домогтись істотного підвищення життєвого рівня народу. Замість цього уряд був змушений провести у 1961 р. грошову реформу, зменшити асигнування на виробництво предметів споживання. Були підвищені ціни на продукти першої необхідності, що викликало масові протести населення. Загроза продовольчих труднощів змусила уряд вперше вдатися до значних закупок зерна за кордоном.

Через ряд невдач у внутрішній та зовнішній політиці склалося становище, яке спричинило усунення М.Хрущова від керівництва державою.

2.8.6. Україна в період застою та загострення кризи радянської системи (1965-1985)

Невтішне становище народного господарства в середині 60-х років вимагало негайних і глибоких економічних та соціально-політичних реформ. Пленум ЦК КПРС, що відбувся у вересні 1965 p., прийняв постанову "Про покращення управління промисловістю, вдосконалення планування та посилення економічного стимулювання промислового виробництва".

Пленум визнав за необхідне ліквідувати ради народного господарства і повністю підпорядкувати підприємства загальносоюзним і союзно-республіканським міністерствам, побудованим за галузевим принципом. Це означало втрату контролю республіканських урядів над більшістю заводів і фабрик, які знаходилися на територіях союзних республік. Після


реорганізації    абсолютна    більшість    українських    підприємств    стала підпорядковуватися центральним міністерствам і відомствам.

Отже, ліквідація раднаргоспів зміцнювала централістські тенденції в Радянському Союзі, посилювала монополізм, що в умовах науково-технічної революції стало додатковим чинником деградації економіки. Ситуація ускладнювалася відсутністю політичних перетворень, демократизації суспільного життя. Натомість невдовзі розпочалася повзуча реакція, тяжіння до адміністрування, страх перед новаціями.

Очевидність зриву комуністичного міфу через низькі економічні показники змусила партійно-державні структури вдатися до нової теоретичної концепції, яка б пояснила народним масам нинішній стан розвитку суспільства. Так, XXIV з'їзд КПРС висунув новий термін "розвинутий соціалізм" - вищий тип людської цивілізації, досягнутий лише в СРСР. Для більшої доступності пояснювалося, що такий соціалізм - це, не що інше, як передбачений самим В.Леніним "перехідний етап до комунізму", який волюнтарист М.Хрущов хотів перескочити. Лише всесторонне удосконалення трансформує його в комунізм, побудова якого тепер відкладається на невизначений час.

Народ, навчений попередніми обіцянками, вже всерйоз не сприймав такі політичні викрутаси партійних ідеологів. Як виявилося, цей перехід супроводжується ще й посиленням держави, всупереч ученням Маркса і Леніна про поступове "відмирання держави". Значно зростала роль партії як "керівної та спрямовучої сили суспільства". На всі більш-менш політичні посади, починаючи з сільського рівня, рекомендувалися лише комуністи. Хоча згідно з чинним законодавством, Ради залишалися вищими органами державної влади і місцевого самоврядування, 60-80-ті роки позначені посиленням впливу партійних структур. Фактично партійні комітети дуже часто виступали як органи управління, що дублювали (і підміняли) радянські та господарські органи. Сама структура партійних органів допускала поєднання їх політичних і господарських функцій. Починаючи з нижчих ланок аж до Верховної Ради, перші особи відповідних партійних комітетів обиралися до виконавчих органів відповідних Рад. І навпаки, їх керівники, будучи членами КПРС, постійно обиралися до складу керівних ланок парторганів. Партійні комітети, особливо обласні, республіканські передусім займались економічними проблемами.

У таких умовах вибори до Рад мали другорядне значення, оскільки реальна влада концентрувалася в руках партії, її лідери від першого секретаря ЦК до секретаря райкому були фактичними господарями на своїх територіях, ігноруючи принципи народовладдя, зосередили в своїх руках усі важелі управління. Виконкоми Рад перетворились у владу "нижчого" рангу, підпорядковану партійним органам у вирішенні всіх, навіть нескладних питань. Для прикладу, райкоми партії давали прямі


команди керівникам підприємств, служб, голеві райвиконкому і т.д. Таке становище пізніше було узаконено затвердженою Верховною Радою УРСР 20 квітня 1978 р. новою Конституцією республіки. До неї вперше у конституційній практиці було внесено положення про компартію як "керівну і спрямовуючу силу суспільства, ядро її політичної системи". Саме вона визначає генеральну перспективу розвитку суспільства, лінію внутрішньої та зовнішньої політики, "надає плановий, науково обгрунтований характер його боротьбі за перемогу комунізму". Тепер усі, хто висловлювався проти визнання виключної політичної ролі КПРС в УРСР, вступав у суперечність з Основним законом, з усією партійно-державною репресивною машиною.

Після обрання у 1972 р. першим секретарем ЦК КПУ Володимира Щербицького вище керівництво УРСР перетворилось у провінційну адміністрацію, яка одностайно схвалювала й повністю підтримувала політику союзного центру. Опинившись перед складними суспільними проблемами, партійно-державна верхівка стала шукати їх вирішення в поверненні до адміністративних методів управління, у зміцненні командної системи, у подальшому догматичному протиставленні плану і ринку. А це був шлях у безвихідь.

70-80-ті роки позначилися подальшим наступом центру на національні інтереси республік, посиленням централістських тенденцій. Швидко зростав бюрократичний апарат, а стан справ у народному господарстві погіршувався. У ці роки так званого застою - період правління генерального секретаря ЦК КПРС Леоніда Брежнєва, управлінський апарат цей бюрократичний Левіафан досяг у Радянському Союзі гігантських масштабів - майже 100 союзних і 800 республіканських міністерств і відомств! А згідно зі статистичними даними кількість осіб, зайнятих у сфері управління, сягнула 18 мільйонів. Цей апарат почав грати гіпертрофовану роль, не рахуючись фактично ні з чим і ні з ким, крім своїх відомчих інтересів. Партійні та радянські органи виявилися неспроможними дійово контролювати діяльність управлінських структур. Більше того, ці структури почали диктувати свою волю економіці, політиці, не несучи при цьому ні матеріальної, ні юридичної відповідальності. Номінальне планова економіка за багатьма параметрами стала функціонувати стихійно, виявилася погано керованою чи зовсім некерованою. Та про яке планове господарство та його переваги можна говорити, якщо підряд не були виконані три чи навіть чотири останні п'ятирічки. Байдужість, зниження соціальної активності мас, відчуженість трудящих від громадської власності та управління - такою виявилася плата за бюрократично-волюнтаристські методи керівництва того часу.

Централізована система планування і розподілу матеріальних ресурсів часто не спрацьовувала, що призводило до перебоїв у забезпеченні ресурсами, товарами та інших стихійних бід бюрократичного ведення


господарства. Результатом такої економічної політики став тяжкий фінансовий стан, постійний дефіцит товарів і продуктів народного споживання, послуг, залишалася також невирішеною житлова проблема.

З метою виправлення кризових явищ у сільському господарстві у травні 1982 р. пленум ЦК КПРС висунув продовольчу програму, реалізація якої мала протягом 8 років забезпечити населення країни основними видами продовольства. Аналогічна програма, оголошена всенародною справою, була запроваджена і в Україні. Відповідно були збільшені капіталовкладення в сільське господарство, але затратна колгоспно-радгоспна система не змогла ефективно використати надані державою кошти. У цей період відбувається значний відтік сільського населення в міста, що призвело до дефіциту робочої сили в аграрному секторі. 1, навпаки, надзвичайно швидко зростав управлінський апарат усіх рівнів -від керівників колгоспів до службовців центральних відомств. На районному рівні апарат управління сільським господарством у структурі райвиконкомів у 60-х роках нараховував у середньому 20 осіб. У середині 80-х, після чергової реорганізації, були утворені районні агропромислові об'єднання (РАПО), у кожному з них працювало в середньому 60 осіб. Таке зростання в умовах застою у сільському виробництві свідчило про тотальне посилення бюрократичних тенденцій в управлінні аграрним сектором економіки. Численні управлінські структури все більше відривалися від села, з його реальними проблемами, керуючись у своїй діяльності насамперед власними інтересами.

У 70-80-ті роки Україна стала ареною безконтрольних дій союзних відомств, які на свій розсуд використовували її багатства і трудові ресурси. Де, що, скільки і коли будувати в Україні -- вирішували в Москві. Ігноруючи інтереси і потреби республіки та її народу, ставлячи на перший план економічну доцільність, закріплювалася стара структура промислового виробництва, закладена ще у довоєнні роки, яка грунтувалася на наявних природних ресурсах і кваліфікованих працівниках. Першочергова увага надавалася важким галузям машинобудування.

Нечуваних масштабів набуло поглинання українських чорноземів. Штучні моря і водойми затопили близько 1 мли. гектарів чудових родючих земель. Заперечення українських вчених, інтелігенції, місцевих жителів були повністю проігноровані центральними відомствами та їх безвідмовними виконавцями в республіці. У результаті концепції "малоперспективних" населених пунктів у 1972-1986 роках в Україні зникло 1502 села. Це привело до запущення, руїни квітучих наддніпрянських сіл з їх ошатними присадибними ділянками.

Протягом короткого часу без належного обгрунтування, розрахунків в Україні було споруджено або будувалося вісім атомних електростанцій.


Така концентрація небезпечних об'єктів вкрай загострила екологічну ситуацію в республіці.

Військово-промисловий комплекс (ВПК), сформований в СРСР, був додатковим фактором централізації радянської економіки, що не знав національних меж, ні республіканських кордонів, ні місцевих особливостей. Він мав тенденцію до необмеженого зростання, розширення політичного впливу, підпорядкування своїм інтересам цивільних структур. Розростання військового сектора економіки до гіпертрофованих розмірів поставило інші сфери виробництва, особливо ті, що випускали товари народного споживання, у кризове становище.

В умовах тотального дефіциту, всевладдя і безконтрольності номенклатури посилювався несправедливий розподіл у суспільстві. Верхи, відгородившись від реального життя і пекучих проблем своїх громадян високою стіною привілеїв, у творили власну, закриту систему постачання продовольства і промислових товарів, що не знала дефіцитів і спекулятивних цін, систему кращих лікарень, санаторіїв, пансіонатів, будинків відпочинку, мисливських господарств, спеціальних сімейних дач, будинків і т.д. Виявивши повне безсилля забезпечити до 1980 р. комуністичний рай всім, комуністична номенклатура швидкими темпами творила його для себе.

Отже, в 70-80-ті роки народне господарство УРСР вступило в смугу глибокої кризи, в основі якої було прагнення нартійно-державного керівництва будь-що зберегти у недоторканому вигляді стару систему державного управління, обмежившись лише другорядними косметичними змінами. Криза породжувала опозиційний, десидентський рух у суспільстві, який пропонував альтернативні шляхи та способи її розв'язання.

2.8.7. Україна в часи перебудови і розпаду Радянського

Союзу (1985-1991)

Недосконалість і архаїзм політичної та економічної системи СРСР призвели до глибокої кризи, яка особливо проявилась у 1982-1985 роках. Партійне керівництво почало пошук шляхів виходу з такого стану. Була розроблена концепція оновлення - "якісного удосконалення соціалізму", висунута квітневим (1985) Пленумом ЦК КПРС. Новий генеральний секретар Комуністичної партії Михайло Горбачев виступив із пропозицією прискорити науково-технічний прогрес, а на основі цього - форсувати соціально-економічний розвиток країни. Термін "перебудова" у його доповіді згадувався лише в контексті покращення управління господарським механізмом, але поступово став наповнюватися новим змістом, означаючи оновлення всіх сфер життя та міцно ввійшов у словниковий фонд багатьох мов світу. Ініціатори перетворень вважали, що варто лише надолужити відставання в науково-технічній сфері, дещо поліпшити управління народним господарством, зміцнити виконавську лисііиппіну і піпилк-і трмпи noiBHTicv 6vnvTb забезпечені бет каппинаггьних


змін    у   політичному   та   економічному   житті,   в   рамках   існуючого суспільного устрою.

З ініціативи партійних верхів розпочалось оновлення апарату, який очищався від корумпованих елементів і найконсервативніших представників застійних часів. Входять у практику вибори партійних керівників таємним голосуванням з кількох альтернативних кандидатур. Одночасно відбувається скорочення управлінського апарату, яке найбільше вдарило по республіках. Під вивіскою скорочення і здешевлення апарату управління, послаблення контролю бюрократії над виробництвом, що сприятиме розширенню рамок самодіяльності підприємств в Україні, були ліквідовані республіканські органи управління, які відали чорною металургією, вугільною промисловістю, геологією, в безпосереднє підпорядкування союзних органів передавалася цементна промисловість. Усе це робилось у момент проголошеного Москвою курсу на піднесення самостійності республік, передачу у їх відання найважливіших питань усіх сфер життя.

Вперше на липневому (1987) Пленумі ЦК КПРС було поставлене питання про радикальну економічну реформу. Пленум відзначив, що головне в цій реформі - перехід від адміністративних методів управління до нового господарського механізму, який грунтується на врахуванні інтересів економіки, широкому використанні економічних методів і демократичних засад управління. Економічний механізм ринкового типу у стратегічному плані повинен був замінити централізоване управління.

Проте апарат почав чинити витончений і сильний опір. Не маючи змоги відкрито відкинути реформи, консервативні елементи апарату розпочали пошук компромісних варіантів, які б дещо розв'язали ініціативу підприємств і заспокоїли народ, але разом з тим зберегли командні позиції центральних міністерств і відомств. Така непослідовність і половинчатість реформ внесла дезорганізованість у командно-централізовану і по-своєму логічну систему управління економікою.

Кооперативний сектор, у якому на початок 1990 р. в Україні було зайнято 700 тис. чол., був не в змозі істотно вплинути на покращення ситуації на ринку.

У схожому ключі розвивалися події в аграрному секторі економіки. Була   утворена   додаткова   управлінська   структура   Держагропром своєрідна         бюрократична          надбудова          над         виробниками

сільськогосподарської продукції. Деякі господарства, прагнучи вийти з-під жорсткої опіки районних агропромів, стали утворювати більш прогресивні форми управління. На кінець 1988 р. у 46 районах УРСР були створені об'єднання, усі справи в яких вирішували ради, утворені партнерами, а управлінський апарат перетворився з керівного на виконавчий

Гострота продовольчої проблеми спонукала до активізації пошуку нових підходів у аграрній політиці. Березневий (1989) пленум ЦК КПРС


визнав за можливе розвиток на селі альтернативних форм господарювання: селянських (фермерських) господарств, поширення різних форм оренди, утворення кооперативних колективів. Однак, колгоспно-радгоспне керівництво чинило опір впровадженню нових господарських форм на селі і разом з партійними консервативними елементами відкинуло пропозицію визнати приватну власність на землю. А тому реальних позитивних зрушень у сільськогосподарському виробництві так і не відбулося.

Головним питанням економічної реформи стала можливість співіснування ринку і соціалізму. У травні 1990 р. опубліковано урядову програму, яка передбачала перехід до ринку при жорсткому державному контролі. Програма була підготовлена під керівництвом відомого радянського економіста академіка Л.Абалкіна, але Верховна Рада СРСР її відкинула через запропоноване підвищення цін. Було вирішено переробити цю програму з подальшим її винесенням на розгляд вищого законодавчого органу восени 1990 року. Групою економістів під керівництвом академіка С.Шаталіна паралельно була розроблена значно радикальніша програма переходу до ринку, що одержала назву "500 днів". Але знову, після двотижневого її обговорення у Верховній Раді СРСР, остаточного вибору так і не було зроблено. Натомість вирішено прийняти "Основні напрямки стабілізації народного господарства і переходу до ринкової економіки". Це було нежиттєздатне поєднання двох варіантів з помітним акцентом на старі директивні методи. Таким чином, радикальна економічна реформа в Радянському Союзі зупинилася перед могутньою командно-адміністративною системою, не змігши подолати її опір. Це привело до швидкого погіршення економічного становища в країні: наростала інфляція, поглибився дефіцит державного бюджету, вперше за повоєнні роки зменшився національний дохід. Економічна ситуація все більше виходила з-під контролю центральних відомств, партійних верхів. Безсистемна, сумбурна перебудова вела до незворотного розвалу народного господарства.

Постала необхідність глибокої і радикальної реформи системи управління народним господарством, а її здійснення без рішучих змін усієї політичної системи стало неможливим. "Політична реформа це своєрідний кисень, необхідний для життєдіяльності суспільного організму", - заявив М.Горбачев на сесії Верховної Ради СРСР 29 листопада 1988 p., яка узаконила перший етап кардинальної реформи політичної системи. Було вирішено грунтовно змінити структуру, порядок формування, зміст роботи вищих органів державної влади та управління. Головним завданням стало розмежування функцій партійних і державних органів та відродження повновладдя Рад на всіх рівнях знизу доверху. Були прийняті відповідні закони, внесені зміни й доповнення до Конституції СРСР Вищим органом державної влади став З'їзд народних депутатів


СРСР. Верховна Рада СРСР перетворюється у постійно діючий законодавчий, розпорядчий і контролюючий орган державної влади, який складається з двох палат: Ради Союзу і Ради Національностей. По суті, країна отримала перший в її історії законодавчий орган, який функціонував на постійній основі. Робилася також спроба розподілу функцій і відповідальності між законодавчою, виконавчою та судовою владами, хоча із значним переважанням першої. Так, депутатами не могли бути міністри та інші посадові особи, підконтрольні вищим радянським органам влади. Двома термінами обмежувався період перебування на посадах, які затверджувалися Верховною Радою. Фактично, такі кроки мали забезпечити перехід влади на всіх рівнях від партапарату до конституційних органів Рад. Це був потужний удар по основах тоталітарної політичної системи Радянського Союзу.

Посилення відцентрових тенденцій, особливо після проголошення незалежності в Прибалтійських республіках, змусили центр вдатися до зміцнення виконавчої влади. У березні 1990 р. запроваджується посада Президента СРСР, на яку був обраний М.Горбачев, залишаючись при цьому керівником КПРС.

В Україні навесні 1990 року пройшли перші більш-менш демократичні вибори Верховної Ради УРСР. До законодавчого органу республіки вперше потрапили представники опозиції, політики, безмежно віддані ідеї незалежності України, готові відстоювати її у гострій парламентській боротьбі.

Важливим кроком до повної самостійності стало прийняття 16 липня 1990 р. Верховною Радою історичної ваги документу - Декларації про державний суверенітет України, який визначався як "верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах''. Це найголовніше положення започаткувало кардинальну зміну відносин України з союзним центром і передбачало верховенство республіканських законів на своїй території. Але, разом з тим, Декларації не було надано статусу конституційного акту, що вимагало прийняття окремих законів для реального наповнення її положень. Важливими кроками у цьому напрямку було внесення до Конституції УРСР статті, що проголошувала верховенство законів УРСР на її території над союзними законами, а також прийняття Закону про економічну самостійність Української РСР. Прийняття цих документів засвідчило про незворотне наростання децентралістських тенденцій в Радянському Союзі, швидке наближення його розпаду.

Останньою потугою зберегти СРСР була спроба державного перевороту 19-21 серпня 1991 року. Так званий ДКНС, до якого ввійшли вищі керівники могутніх сил КДБ, армії, міліції, центральних державних і господарських органів, поставив за мету розгромити демократичні сили,


відновити всевладну тоталітарну систему, унітарний характер Радянського Союзу. Антиконституційний заколот було здійснено напередодні підписання нового союзного договору, призначеного на 20 серпня. Умови договору, що передбачали серйозні поступки союзним республікам з боку центру, не влаштовували організаторів ДКНС. Але могутній виступ демократичних сил, особливо в Москві та нерішучість заколотників, призвели до провалу перевороту. Реакція в країні була придушена, тоталітаризм повалений, унітарні союзні структури рухнули. Республіки були фактично полишені на себе, а тому стали брати владу в свої руки.

Позачергова сесія Верховної Ради УРСР 24 серпня 1991 року прийняла історичний документ Акт проголошення незалежності України. На політичній карті світу з'явилася самостійна Українська держава. Відповідно до Акту почалось утворення Збройних Сил, Національної гвардії незалежної України, відбувалося підпорядкування інших силових структур Києву. Деморалізована розвалом союзного центру, компартія почала стрімко згасати, що призвело до законодавчого припинення її діяльності в Україні.

Референдум, проведений 1 грудня 1991 року, майже одностайно підтвердив проголошення незалежності України. 90,32 % голосів виборців недвозначно продемонстрували свою волю до незалежного життя в своїй рідній державі. У цей день був обраний і Президент України. Ним став Леонід Кравчук, за якого проголосувало 61,6 ° и виборців. Всеукраїнський референдум став вирішальною подією на шляху повної ліквідації союзних органів влади та припинення існування Союзу РСР.

7-8 грудня в Біловезькій пущі біля Бреста Президент України Л.Кравчук, Президент Російської Федерації Б.Єльцин і Голова Верховної Ради Республіки Білорусь С.Шушкевич констатували розпад СРСР і підписали угоду про створення Співдружності Незалежних Держав (СНД). 21 грудня в Алма-Аті до неї приєдналися ще сім суверенних республік колишнього Союзу. ''З утворенням СНД, - зазначалося в Декларації, -Союз Радянських Соціалістичних Республік припиняє своє існування". Засновники співдружності чітко визначили, що кожна з республік, що входить у СНД, є цілком незалежною в своїй внутрішній і зовнішній політиці держава, а нове міждержавне утворення не передбачає існування ніякого центру, жодних вертикальних управлінських структур.

Незалежність України стала фактом, визнаним усіма державами колишнього СРСР, а згодом усією світовою спільнотою. Ця подія, без перебільшення, набула всесвітньо-історичного значення.

Контрольні запитання і завдання

1 .У чому суть адміністративної реформи Володимира Великого? 2.Який тип управління був запроваджений у Галицько-Волинській державі за часів Данила Галицького?


З.Де і в якому році вперше було запроваджене Магдебурзьке право в Україні? Визначіть його роль у розвитку українських міст.

4.Чим відрізняються системи управління Великого князівства Литовського та Речі Посполитої"?

З.Який тип управління притаманний Козацько-гетьманській державі?

6.У чому принципова відмінність державного управління Козацько-гетьманської держави на початковому та завершальному етапах її існування?

7.Охарактеризуйте роль генерального писаря та генеральної військової канцелярії періоду Гетьманщини в розвитку державної служби.

В.Окресліть основні засади державного управління в Конституції Пилипа Орлика.

9.Назвіть повноваження Малоросійської колегії та її роль в управлінні Україною.

10.У чому суть політики управління Україною Катерини II? Назвіть її ключові моменти.

11 .Який адміністративно-територіальний поділ та форми державного управління існували в Україні на початку XIX ст. у складі Російської імперії?

12.Який вплив справило скасування кріпацтва на реформу місцевого управління?

13.Охарактеризуйте адміністративно-територіальний устрій та систему державного управління в Західній Україні в складі Австрійської імперії кінця XVIII - поч. XIX століть.

14.Назвіть органи державного управління УНР у часи Центральної Ради.

15.Які особливості державного управління були запроваджені гетьманом П.Скоропадським?

16.Охарактеризуйте систему місцевого управління періоду Директорії.

17.Які головні відмінності організації державного життя та управління ЗУНР та УНР?

18.У чому причина запровадження НЕПу і його вплив на управління в УСРР?

19.Яка система управління діяла в Україні після утворення СРСР?

20.Який вплив на управлінські процеси справили індустріалізація та колективізація України?

21.У чому суть адміністративної політики нацистської Німеччини на окупованих українських територіях?

22.Охарактеризуйте нові аспекти в управлінні економікою у післявоєнний період.

23.У чому суть докорінної реорганізації органів управління народним господарством, проведеної М.Хрущовим?


24.Назвіть причини повернення до галузевої системи управління в середині 60-х років.

25.Окресліть роль партійного апарату в керівництві СРСР та УРСР у 70-80-х роках.

26.У чому головна причина реформ М.Горбачева?

27.Опишіть вплив політичної реформи та формування ринкових структур на державне управління в період "перебудови".

28.Які головні причини краху Радянського Союзу?

29.Назвіть обставини, які передували прийняттю Декларації про державний суверенітет України, Акту проголошення незалежності України, та значення цих документів.

Теми рефератів

1.Головні етапи розвитку Київської держави та їхній вплив на формування державних інституцій.

2.Руська Правда як основний документ правової регламентації Київської Русі.

З.Галицько-Волинська держава як спадкоємниця державного життя та традицій управління Київської Русі.

4.Самоврядування в українських містах на засадах Магдебурзького права за литовсько-польської доби.

5.Характер Козацької республіки та вплив військових елементів на державне управління.

6.Роль Б.Хмельницького у творенні Української держави.

7.Вплив Конституції Пилипа Орлика на розвиток державного управління.

8.Імперська політика управління як засіб повної ліквідації Української державності.

9.Досягнення й помилки у державному будівництві УНР.

10.Досвід ЗУНР в утворенні дієвої системи державного управління.

11 .Дуалізм радянського державного управління.

12."Перебудова" як змушений крок компартійного керівництва.

13.Особливості переходу від планової системи управління до ринкового регулювання економіки України.

14.Акт проголошення незалежності України та Декларація про державний суверенітет України як базові документи державного будівництва України.

15.Україна і СНД: статус, співіснування, перспектива.

Рекомендована література

1 .Акт проголошення незалежності України // Відомості Верховної Ради України, - 1991. -№38. - С.502.

2.Декларація   про   державний   суверенітет   України    //   Відомості

Rf>r,V^r>H^Y   РоїТІІ    VT/-nn<4lU         _     І  ООП        _     1\ГПЗ        .    С


З.Боєчко В., Ганжа О., Захарчук Б. Кордони України: історична ретроспектива та сучасний стан.- К.: Основи, 1994. - 168 с.

4.Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності // Вісник УАДУ. - 1996. - №1. - С. 53-67.

5.Грушевський М.С. Ілюстрована історія України. - К.: Наук, думка, 1992.-544с.

б.Грушевський М.С. Історія України-Руси. - К., 1991-1993. - Т.1-3.

7.Історія Русів/Пер. І.Драча. - К.: Рад.письменник, 1991. - 318 с.

8.История СССР с древнейших времен до конца XVIII в.: Учебник / Под ред. Б.Н.Рыбакова. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Высш. шк., 1983. -415с.

9.Конституційні акти України: 1917-1920: Невідомі конституції України. - К.: Філософська і соціологічна думка, 1992. - 272 с.

Ю.Косик В. Україна і Німеччина у Другій світовій війні. - Львів: НТШ, 1993.-660с.

11.Крип'якевич І.П. Галицько-Волинське князівство. - К., 1984.

12.Крип'якевич І.П. Історія України. - Львів: Світ, 1990. - 520 с.

ІЗ.Кухта Б.Л. З історії української політичної думки: Текст лекцій: Навч. посібник. - К.: Генеза, 1994. - 368 с.

14.Нагаєвський І. Історія Української держави двадцятого сторіччя. -К.: Укр. письменник, 1994. -413с.

15.Попов С.И. Политика, экономика, мораль: Социально-нравственные аспекты перестройки. - М.: Политиздат, 1989. - 240 с.

Іб.Смолій В.О., Степанков B.C. Богдан Хмельницький: (Соціально-політичний портрет). - 2-ге вид., доп. і перероб. К., 1995.

17.Субтельний О. Україна: Історія. - 2-е вид.- К.: Либідь, 1992. - 512 с.

18.Турченко Ф.Г. Новітня історія України. Частина перша (1917-1945 pp.). - К.: Генеза, 1994.-344с.

19.Турченко Ф.Г., Панченко П.П., Тимченко С.М. Новітня історія України. Частина друга (1945-1995 pp.). - К.: Генеза, 1995. - 312с.

20.Українське державотворення: Невитребуваний потенціал: Словник-довідник /За ред. О.М.Мироненка.- К.: Либідь, 1997. - 558 с.

21.Швидько Г.К., Романов B.C. Державне управління і самоврядування в Україні: Іст. нарис: (Навч. посібник). - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 4.1. 140 с. - (Б-ка магістра).

22.Яворницький Д.І. Історія запорізьких козаків: У 3 т. - К., 1990-1991.


Розділ З Функції державного управління

Керувати - означає передбачати, організовувати, розпоряджатись, координувати і контролювати.

Анрі Файоль

Глава 3.1. Сутність і класифікація функцій державного управління

Яку діяльність здійснюють органи державного управління? Чим займаються посадові особи? Відповіді на ці запитання знайти непросто -настільки широке і багатогранне поле управлінської праці. Причина полягає у різноманітності її діяльності, що пронизує усі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління як теоретична і практична дисципліна не може не відображати цієї багатогранності. Функція в перекладі з латинської означає діяльність. Функції управління є основою для формування структури системи, що управляє і взаємодії її ' компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією з засадничих, фундаментальних категорій науки управління. Функція як поняття має кілька тлумачень: прояв діяльності, призначення, обов'язок виконання певної роботи тощо.

В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Природним посередником між завданням і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей. На основі такої констатації можна визначити цю наукову категорію.

Функція управління - це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об'єкт і суб'єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління.

З моменту виникнення держави її найважливішими функціями були збереження та зміцнення існуючого ладу, пануючих форм власності й експлуатація більшості трудящих. Водночас у країнах Стародавнього Сходу держава брала на себе виконання таких загальних для всього


суспільства функцій, як будівництво іригаційних споруд, прокладання доріг, введення єдиного грошового обігу.

Ще в античні часи обговорювалися та аналізувалися функції держави. Зокрема, серед внутрішніх функцій називалися:

-забезпечення та підтримка суспільного порядку для нормального і ефективного функціонування суспільства;

- регулювання економічними і соціальними процесами;

- організація збору податків тощо.

До зовнішніх функцій відносили такі: охорону держави від посягань ворогів; представництво держави в інших країнах; забезпечення ринками збуту та джерелами сировини.

У Київській Русі держава здійснювала регламентацію торгівлі, вводила систему мита, організовувала будівництво нових міст. З розвитком капіталістичних відносин функції держави значно розширюються. В управлінській літературі та практиці існують різні підходи до дослідження функцій, їх видів, проявів.

Розглядаючи функції держави, К.Маркс вказував, що для діяльності держави характерні "два моменти: і виконання загальних справ, що витікають із природи кожного суспільства, і специфічні функції, що витікають із протилежностей між урядом і народними масами".1 Функції поділяються також на внутрішні, що покликані закріплювати певні форми експлуатації трудящих мас та зовнішні - військова, дипломатична, економічна та ідеологічна - спрямовані на те, щоб відстоювати інтереси пануючого класу в міжнародних відносинах, на міжнародній арені.2

Своє бачення функцій, з точки зору організації управління виробничими процесами, мали Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Файоль, Л.Гулик. Тейлор пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо. Французький промисловець Анрі Файоль, класифікуючи функції з позицій управлінського процесу, у 20-х роках визначив чотирнадцять принципів управління: розподіл праці, авторитет, дисципліна, єдність керівництва, єдність управління, підпорядкування особистих інтересів загальному добру, винагорода, централізаці