16143

Основы российского конституционного права. Учебное пособие

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В. К. Самигуллин ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА Учебное пособие Уфа 2000 УДК 342 Самигуллин В.К. Основы российского конституционного права: Учебное пособие.

Русский

2013-06-20

998.5 KB

0 чел.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

В. К. Самигуллин

ОСНОВЫ

РОССИЙСКОГО

КОНСТИТУЦИОННОГО

ПРАВА

Учебное пособие

Уфа 2000

УДК 342

Самигуллин В.К. Основы российского конституционного права: Учебное пособие. – Уфа: Изд-е Башкирск. ун-та, 2000.

В учебном пособии представлены лекции по ключевым темам курса «Основы российского конституционного права». Пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, для всех тех, кто интересуется вопросами права и государства.

Рецензенты: кафедра конституционного права Уральской государственной юридической академии; доктор юридических наук, профессор а.н. Кокотов.

Ш4 5-7477-0429-Х

©Башкирский государственный университет, 2000 г.


Лекция 1.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

1. Понятие российского конституционного права

Система российского права состоит из ряда взаимосвязанных отраслей права. Конституционное право - одна из них. Поэтому ему свойственны все признаки, характерные для всех отраслей этой системы. Вместе с тем, конституционному праву как отрасли права присущи определенные особенности.

По признаку предмета правового регулирования конституционное право РФ характеризуется тем, что его нормами охватываются: а) отношения, связанные с установлением основ организации правового государства и гражданского общества; б) основы правового статуса человека и гражданина в этом обществе; в) формы и механизм осуществления государственной власти. При этом все отношения, регулируемые конституционным правом, пронизывают идеи народовластия, свободы и справедливости.

Предмет правового регулирования конституционного права -главные, основополагающие общественные отношения - тог что определяет пределы конституционно-правовых возможностей, выход законодателя за эти пределы - своеволие, что несовместимо с правом.

По признаку метода правового регулирования конституционное право РФ отличается от других отраслей системы российского права тем, что оно в наибольшем объеме и с наибольшей юридической силой обеспечивает охрану общих интересов личности, общества, государства. Это достигается следующим: а) с помощью конституционного регулирования закрепляются главные принципы и положения, определяющие развитие политической, духовной, эко-

комической и социальной жизни общества, взятых в единстве; б) на основе метода обеспечивается защита общих интересов народа на максимально высоком уровне; в) посредством метода основные начала организации всех наиважнейших сфер жизни общества закрепляются в наиболее общем виде; г) при помощи метода фиксируется генеральная перспектива развития общества в целом, определяются основные направления развития политических, социально-экономических и управленческих структур. В этом аспекте метод регулирования конституционного права носит учредительный характер (регламентация общественных отношений осуществляется на уровне правового воздействия).

Принципы конституционного права одновременно выступают принципами российской системы права в целом, что выделяет конституционное право среди других отраслей.

Конституционному праву присуща высокая степень самостоятельности, что обеспечивается его источником - конституцией, определяющей основы всей системы права.

Конституционное право - ядро системы права. Если представить отечественную систему права разделенной на две части - публичное право и частное право, то для первой конституционное право - фундамент, а для второй - крыша. Следовательно, ни публичное право, ни частное право не могут существовать и функционировать без достаточно развитого, надежного и эффективного конституционного права. Отсюда то внимание, которое уделяется этой отрасли права на протяжении многих лет.

Конституционное право - воплощение той меры свободы, демократии и справедливости, до которой доросли человек и общество в своем развитии на данный исторический момент. Вместе с тем, конституционное право позволяет получить знания и составить мнение о том, как наш современник и наше общество в целом представляют свое будущее, какова степень благоразумия и реалистичности общества и их представителей в органах государственной власти, прежде всего, в парламенте.

Таким образом, российское конституционное право - это не \ просто отрасль прадаа, а фундаментальная отрасль. Благодаря | конституции, ее нормы юридически первичны, содержат исходный | правовой материал, оказывающий решающее значение при форми- | ровании и развитии других отраслей права. |

2. Структура российского конституционного права

Первичные и наиболее осязаемые крупные структурно-функциональные образования конституционного права предопределены конституцией. Разделы юридической конституции - это и есть не-

сущий каркас всей системы конституционного права, ее фундамент, юридическЭ^пеРвооснова- При таком подходе в качестве важнейших структурно-функциональных подразделений конституционного права могут быть представлены следующие группы конституционно-правовых норм: а) нормы, закрепляющие устои государства и общества; б) нормы, легализующие естественные права и свободы человека, определяющие правовое положение гражданина; в) нормы, решающие вопросы государственно-территориального устройства государства; г) нормы, устанавливающие систему органов государственной власти и принципы ее построения, виды органов государственной власти, порядок их образования, компетенцию, порядок и формы деятельности, издаваемые ими акты; д) нормы, конституирующие местное самоуправление; е) нормы, определяющие порядок принятия конституции, внесения в нее изменений (поправок) и ее пересмотр.

Как обозначать эти структурно-функциональные подразделения? Обычно они именуются институтами конституционного права. При таком подходе, институт конституционного права -это система однородных и взаимосвязанных норм, регулирующих достаточно устойчивый круг общественных отношений в пределах предмета данной отрасли права.

Вроде бы все ясно. Однако при углублении б предмет оказывается, что здесь далеко не все просто и ясно.

Е.И.Козлова вопрос о системе конституционного (государственного) права решает следующим образом. По ее мнению, конституционное (государственное) право состоит из следующих важнейших институтов: 1) основы конституционного строя; 2) основы правового статуса человека и гражданина; 3) федеративное устройство государства; 4) система государственной власти и система местного самоуправления1.

По мнению В.Г.Стрекозова и Ю.Д.Казанчева, "система конституционного права как отрасли права включает следующие группы норм:

1) закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя Российской Федерации;

2) устанавливающие основы взаимоотношений между государством и личностью, права, свободы и обязанности человека и гражданина;

3) закрепляющие национально-государственное устройство Рос-

сийской Федерации;

4) устанавливающие порядок образования и функционирования, основы компетенции системы высших органов государственной власти, а также местного самоуправления;

5) закрепляющие порядок внесения конституционных поправок и пересмотра конституции, заключительные и переходные положения"2.

М.В.Баглай считает, что система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их внутренними подразделениями (подсистемами): основы конституционного строя; основные права и свободы человека и гражданина; федеративное устройство; избирательная система (избирательное право); президентская власть; законодательная власть; исполнительная власть; государственная власть субъектов; судебная власть и прокуратура; местное самоуправление; порядок внесения поправок и пересмотр конституции3.

Существуют определенные сложности и в научной квалификации отдельных групп конституционно-правовых норм.

К.В.Арановский обозначает избирательное право в качестве института: "...под избирательным правом подразумевается институт, т.е. совокупность норм, регулирующих порядок и условия формирования выборных органов, замещения выборных должностей"4. С ним солидарен и М.В.Баглай: "В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательном праве, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права"5. Однако А.Е.Постников находит, что "обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права"6.

Сложности возникают и в установлении характера и места референдума в системе конституционного права. Референдум: что это? Часть (институт, подотрасль) избирательного права или самостоятельный институт конституционного права?

С развитием местного самоуправления в России (первоначально разрабатывались теоретические основы местного самоуправления, причем не в самых благоприятных условиях, затем, особенно после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., определенное развитие получило законодательство о местном самоуправлении, сейчас, похоже, начался процесс становления институтов местного самоуправления) актуализировалась тема муниципального права,

М.А.Краснов убежден в том, что муниципальное право - новая отрасль отечественного права, но он думает, что "должно смениться хотя бы одно научное поколение, чтобы появилась авторитетная современная школа российского муниципального права"7. Доста-

6

I»

точно распространен взгляд, согласно которому муниципальное

право - не основная, а комплексная отрасль, т.е. вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем8. В.В.Таболин, отождествляя понятия "муниципальное право" и "право муниципального управления", считает полемику о муниципальном праве как отрасли пустой. По его мнению, "многоотраслевая правовая деятельность муниципального управления ставит не проблему отраслевой "вто-ричности" муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муниципальные органы юридически компетентны". В итоге он склоняется к тому, что ныне желательно развивать муниципальное законодательство -совокупность юридических актов большей частью кодификационного характера9. Однако существуют и несколько иные решения. М.В.Баглай, понимая муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, находит, что в своей основной части -это все же институт конституционного права, поскольку его основным источником являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов10.

В досоветской России, в самом начале XX века, были предприняты шаги в направлении ограничения абсолютной монархии. С этим связано то, что в обиход российской государственно-правовой теории начинает входить понятие "парламентское право". Однако в советский период оно уже не применяется. В постсоветской России же понятие "парламентское право" в научных кругах достаточно популярное.

По мнению академика Б.Н.Топорнина, "парламентское право" | - самостоятельная отрасль права11. С точки зрения И.М.Степанова, ' "парламентское право - подотрасль конституционного права напо-| добие избирательного или муниципального права"12. Вместе с тем отдельные авторы находят, что парламентское право все же институт конституционного права, хотя сложный и весьма своеобразный. С этой точки зрения показательны рассуждения А.А.Мишина: "... конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структуру, компетенцию, законодательную процедуру, а также права и обязанности депутата, составляют государственно-правовой институт парламента"13.

Расширение объема правового регулирования отношений, связанных с порядком образования, организацией и деятельностью по-

мнению отдельно М.Со-

литических партий, привело к формированию, по мнени ных авторов, партийного права ("права партий"). Так, болевскому, "...право политических партий есть, но лишь в немногих буржуазных государствах". По существу им отстаивается взгляд, согласно которому "партийное право" - отрасль национальной системы права, которая появилась сравнительно недавно и развита слабо. Более осторожен в оценках и выводах Ю.А.Юдин. Он рассматривает "партийное право" в качестве подотрасли конституционного права, подобное, с его точки зрения, избирательному праву, парламентскому праву. Специфику "партийного права" он видит в том, что оно по своему характеру является комплексным, ибо "отношения, составляющие предмет регулирования, регулируются не только конституционно-правовыми, но и иными нормами (например, относящимися к порядку приобретения и утраты партиями легального статуса, их финансовой деятельности) "14.

Н.В.Витрук пришел к выводу, что формирование и функциони-1 рование судебного конституционного контроля в постсоциалистиче^ ских государствах обуславливает возникновение в них новой отрасли права - конституционного правосудия. По его мнению, конституционное правосудие как отрасль права представляет собой систему норм права, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного вида судопроизводства. Он считает, что по своему содержанию "конституционное правосудие" то же, что "судебное конституционное право и процесс", но структурно оно представляет собой сложное образование: состоит из двух подотраслей - судебного конституционного права (материальное право) и судебного конституцион-1-ного процесса (процессуальное право)15. С точки зрения же В.А.Кряжкова и Л.В.Лазарева, "конституционное правосудие -принципиально новый для России конституционно-правовой институт. Его предназначение - это обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти, защита прав и свобод личности. Осуществляемый в форме правосудия конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства, главный элемент правовой за-* щиты конституции"16.

Любопытна позиция Ю.А.Тихомирова.

Структуируя конституционное право в системе отечественного права в самостоятельную отрасль, Ю.А.Тихомиров вместе с тем подчеркивает, что конституционное право - ядро публичного права, базовая отрасль нормативно-ценностной ориентации, состоящей из

идей, принципов и норм. По его мнению, подотрасли конституционного права: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, территория, гражданство, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты); б) конституционный статус личности и гражданина; в) конституционная организация государственной власти; г) парламентское право; д) прямая демократия и избирательное право; е) право местного самоуправления; ж) кон-

'ституционный статус общественных институтов; з) федеральное коллизионное право. Ю.А.Тихомиров находит, что в ряде случаев развиваются и "сквозные" институты17.

I Рассматривая же тему институтов конституционного права, он предлагает различать следующие институты: 1) конституционное

{ право - отрасль права; 2) теория конституции; 3) конституция в правовой системе; 4) конституционный строй; 5) конституционный статус человека и гражданина; 6) конституционное закрепление суверенитета народа; 7) конституционное регулирование федеративного устройства; 8) конституционный статус государственных и общественных институтов; 9) конституционное регулирование государственной власти; 10) конституционные основы местного самоуправления; 11) избирательная система; 12) конституционные основы развития сфер общественной жизни18.

Таким образом, сложности в решении вопроса о структуре конституционного права обусловлены тем, что не все группы норм этой отрасли права оцениваются в качестве его институтов. Некоторым из них может быть присвоен индекс субинститута, подотрасли. Отдельные институты рассматриваются как комплексные. При определенных допущениях часть норм может быть даже выведена за пределы конституционного права.

Выход из этой ситуации, принимая во внимание особенности предмета и метода конституционно-правового регулирования, видится на пути такого понимания структуры конституционного права, когда в ней различаются подотрасли и институты. При этом то, что в соответствии с основными главами (разделами) конституции принято считать институтами конституционного права, лучше оценивать как его подотрасли. Институты же конституционного права как более дробные по сравнению с подотраслями образования хорошо анализировать, проведя их предварительную классификацию. Так, на наш взгляд, могут быть выделены по меньшей мере следующие виды конституционно-правовых институтов: традиционные, производные (субинституты), пограничные и факультативные.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1995. - С. 22; Государственное право Российской Федерации: Учебник/Под ред. О.Е.Кутафина. - М.: Юрид. лит., 1996. - С. 22. /

2 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России: Учебник.

- М.: Новый юрист, 1997. - С. 15-16.

3 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: ИГ "Норма-Инфра. М", 1998.

- С. 30.

4 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. - М.: ИГ "Форум" - "Инфра" - 1, 1998. - С. 292.

5 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: ИГ "Норма-Инфра. М", 1998.

- С. 30.

6 Постников А.Е. Избирательное право России: Науч. и уч. изд. – М., 1996. - С. 14.

7 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М.: АПУ при ИгиП РАН, 1993. - С.З.

8 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994. -С. 5-11; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1997. - С. 3-32; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Новый юрист, 1998

- С. 5-33.

9 Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: "Элиг", 1997. -С. 35-43.

10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации... С. 137.

11 Очерки парламентского права (зарубежный опыт/Предисловие Б.Н.То-порнина. - М., 1993. - С. 1.

12 См.: Парламентское право России: Учебное пособие/Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М.: Юристъ, 1999. - С. 14.

13 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М., Белые альвы, 1996. - С. 6-7.

14 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. -М.: Изд. группа "Форум" - ИНФРА - М.: 1998. - С. 18.

15 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие для вузов. - М.: Закон и право, ЮНИ-ТИ, 1998.

16 Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Изд-во БЕК, 1998.

17 Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права//Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 6,7; См. также: Конституционное законодательство России. Под ред. Ю.А.Тихомирова. - М.: Городец, 1999. - С. 17-18.

18 Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. - М.: БЕК, 1995. - С. 331-332.

10

Лекция 2

ИСТОЧНИКИ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

1. Понятие источников российского конституционного права

Важнейшую роль в формировании и развитии конституционного права играют объективные факторы: экономические, социальные, внутриполитические, международные и др. В этом процессе значительна роль народа как носителя суверенитета и источника власти. Но все это - область материальных источников конституционного права, сфера метаправа.

Для юриста же, правоведа и/или государствоведа особый интерес представляют те источники конституционного права, которые взяты в специально-юридическом разрезе. Это нормативно-правовые акты, в совокупности образующие систему конституционного законодательства. Их юридическая сила, объем и характер регулирования общественных отношений - предмет теоретического и практического интереса всякого конституционалиста.

Правовая система современной России сложна, но едина. Такова и ее система права. Для современной системы отечественного законодательства характерна двухуровневость. Достаточно ясно проявляют себя, с одной стороны, общефедеральное законодательство, а с другой - региональное законодательство, взятое в его единстве и различии по признаку количества субъектов Российской Федерации. Эта закономерность распространяет свое значение и на конституционное законодательство.

2. Общефедеральный уровень источников российского конституционного права

А. Здесь, прежде всего, нужно указать на Конституцию Российской Федерации. Она - официальная "визитная карточка" постсоветской России, своеобразное зеркало общественной жизни. Отличительной ее особенностью служит то, что все содержащиеся в ней нормы относятся к конституционному праву. Конституция является главным источником отрасли, на базе и в соответствии с которым принимаются все остальные правовые нормы. При этом нормы Конституции имеют первичный характер, они не сориентированы на какие-либо предписания, кроме общепризнанных норм международного права. В ней сосредоточены наиболее общие прин-

11

ципы, которые являются основополагающими не только для конституционно-правовых подотраслей и институтов, но и для системы права в целом.

Конституция Российской Федерации определяет конституционно-правовой статус человека и гражданина, россиянина, регулирует весомо, емко основные стороны государственной и общественной жизни. Для конституционно-правовых норм характерна наивысшая юридическая сила, прямое действие на всей территории страны, верховенство над нормами всех других правовых актов.

Б. Содержащиеся в федеральных конституционных законах нормы по своей юридической силе стоят на втором месте после Конституции. Их принятие и перечень предусмотрены Конституцией (например, ст. 88 Конституции предусматривает, что чрезвычайное положение объявляется в порядке, определяемом федеральным конституционным законом). Такие законы принимаются по важнейшим для государства вопросам, специально оговоренным в Конституции, и в более сложном по сравнению с обычными законами порядке.

Практика, однако, такова, что многие федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией, принимаются с запозданием. На сегодня из 15 федеральных конституционных законов вступили в действие только 6. Ощущается острая потребность в принятии следующих конституционных законов: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о чрезвычайном и военном положениях.1

В. Наиболее распространенная форма, через которую выражаются нормы конституционного права - это федеральные законы. К ним относятся законы о гражданстве, о выборах и др. Федеральные законы принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Г. К общефедеральным источникам конституционного права относятся и постановления палат Федерального Собрания. В большинстве своем это акты внутриорганизационной деятельности парламента РФ, а в ряде случаев - форма реализации контрольных и распорядительных полномочий. Иногда они могут содержать и правовые нормы общего характера (постановления об утверждении регламентов, положений о комитетах и комиссиях и др.).

12

Д. В структуре общефедеральных источников конституционного права особое место занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерации, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).

Активное использование Президентом Российской Федерации приведенной конституционно-правовой возможности породило указную практику и привело к формированию указного права, т.е. появились указы, которые по существу имеют значение закона. Такие указы могут быть обозначены как квазизаконы.

В.О.Лучин, указывая на недостатки указной практики, склоняется к отрицательной оценке указного права в целом. Для него указ как квазизакон - нечто немыслимое2.

А если вдуматься основательнее?

Все же Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как его глава представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президент Российской Федерации избирается всенародно сроком на 4 года.

Следовательно, Президент Российской Федерации - высокозначимая и высоколегитимная политическая фигура, ключевой орган в механизме российского государства, высшее должностное лицо в иерархии государственных служащих. Иначе говоря, конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации таков, что со специально-юридической точки зрения он один способен противостоять Федеральному Собранию, а его палатам (Государственной Думе и/или Совету Федерации) - тем более. По объему и характеру полномочий Президент Российской Федерации не уступает, а подчас даже превосходит общефедеральный парламент. Заметим, в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации может распустить Государственную Думу. Никакой федеральный закон (ни обычный, ни конституционный) не вступает в силу, если нет подписи Президента Российской Федерации.

13

Для правильного уяснения соотношения федерального закона и указа приведенное весьма существенно. Как известно, юридическая сила правового акта, принимаемого соответствующим государственным органом или должностным лицом, определяется местом и ролью последних в системе органов государственной власти, в механизме государства. Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание (Государственная Дума как палата, уполномоченная принимать федеральные законы, ст. 105 Конституции Российской Федерации), находясь на вершине пирамиды власти, в условиях разделения властей обладают приблизительно одинаковым конституционно-правовым статусом, а по ряду позиций Президент Российской Федерации юридически даже сильнее Федерального Собрания. А это значит: несмотря на то, что правовые акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, облекаются в форму указа, а правовые акты, принимаемые Федеральным Собранием, - в форму закона, приблизительное равенство конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации и Федерального Собрания ведет в условиях разделения властей к тому, что по признаку юридической силы устанавливается такое же соотношение между федеральным законом и указом, т.е. указ, не являясь по форме законом, последнему по своей юридической силе не уступает.

Социальная практика такова, что по различным причинам достаточно часто возникают ситуации, когда требуется тот или иной актуальный вопрос незамедлительно разрешить на основе права, но ' закона нет или он есть, но настолько устарел, что применение его не ведет к разрешению проблемы, а, напротив, рождает новые проблемы. В таких случаях принятие указа не исключено. И такой шаг может иметь положительное значение. А это значит: едва ли правильно относиться всегда отрицательно к указному праву в целом. Как и договорное право, оно имеет и свои достоинства.

Словом, в условиях разделения властей в ряде случаев указ, оставаясь по форме не законом, в содержательном и предметно-функциональном отношениях может выступать как закон (квазизакон), т.е. отнюдь не всегда указ является, строго говоря, подзаконным актом. Вместе с тем, если Федеральное Собрание по вопросу, разрешенному указом, приняло закон, то указ теряет силу. Но нельзя забывать и то, что неподписанный Президентом Российской Федерации закон не вступает в силу.

Е. Федеральными источниками конституционного права могут быть и нормативно-правовые акты исполнительной власти: акты Правительства Российской Федерации, министров и др. Важность этих актов обусловлена той ролью, которую они выполняют в механизме государства.

Ж. В качестве источников конституционного права федерального значения выступают декларации. Например, таковы Деклара-

14

ция о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. и др.

3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Это ведет к тому, что некоторые международно-правовые акты рассматриваются в качестве федеральных источников конституционного права.

3. Региональный уровень источников российского конституционного права

Конституция Российской Федерации (ч.ч. 1, 2 ст. 5) предоставляет право субъектам Российской Федерации на принятие конституций и уставов и на свое законодательство. В связи с этим, источниками конституционного права регионального уровня, прежде всего, являются конституции и уставы.

Несмотря на различие в названиях эти два вида источников конституционного права имеют много общих черт. Они принимаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в конституциях и уставах могут быть решены все конституционно-правового значения вопросы, связанные с осуществлением государственной власти в полном объеме на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; действие конституции и устава субъекта Российской Федерации ограничивается пределами его территории. В системе регионального законодательства конституции и уставу субъекта Российской Федерации отводится главенствующее место. Тем не менее, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Кроме конституций и уставов субъектов Российской Федерации к региональному уровню источников российского конституционного права относятся региональные законы.

Значителен массив источников российского конституционного права регионального уровня, образующийся в результате правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа, а также высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

15

В актах органов местного самоуправления (например, в посвященных правовому статусу этих органов) тоже могут содержаться нормы конституционного права. Следовательно, они также могут рассматриваться в качестве источников российского конституционного права.

** л>

4. Внутригосударственные договоры "'

1 -* (

Специфическую группу источников российского конституционного права образуют внутригосударственные договоры, которые в постсоветской России получили достаточно широкое распространение.

Прежде всего, источником российского конституционного права остается подписанный 31 марта 1991 г. Федеративный договор, который охватывает собой три документа:

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий' между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Далее. К этому виду источников российского конституционного права относятся договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Наконец, следует указать на договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации.

В ряде государств (например, в Германии, Индии, Польше, США, Японии и др.) к источникам конституционного права относятся и нормативно-правовые акты органов конституционного контроля (надзора), которые именуются по-разному: в Германии, Италии - конституционные суды, в Испании, Польше - конституционные трибуналы, в Индии, США, Японии - верховные суды, во Франции - конституционный совет и т.д. Вместе с тем, в некоторых государствах вопрос о нормативности решений этих органов является спорным.

16

Учрежденный 15 декабря 1990 г. Конституционней^ Суд Российской Федерации ныне действует на основе Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г.3 Закон (ст. 71) определяет исчерпывающий перечень принимаемых Конституционным Судом решений: постановления, заключения, определения и решения по организационным вопросам. Предложения Конституционного Суда, вносимые в порядке реализации законодательной инициативы, а также его послания, не являются самостоятельными видами решений. Не относятся к ним и разного рода заявления, с которыми, в частности, может выступать от имени Конституционного Суда и по его уполномочию Председатель Конституционного Суда. Личное отношение судьи к конституционно-правовым проблемам, ставшим предметом рассмотрения в Конституционном Суде, выражается в Особом мнении судьи.

Вопрос о юридической природе актов Конституционного Суда Российской Федерации нуждается в глубоком и всестороннем анализе. Здесь же отметим, что итоговое решение Конституционного Суда по существу рассмотренного им дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, государственно-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о разрешении споров о компетенции, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято относить к источникам конституционного права.

5. Некоторые выводы и предложения по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации

Сравнительный анализ конституционного законодательства, формировавшегося на общефедеральном уровне, и конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) приводит к выводу о том, что в целом эти два уровня российского конституционного законодательства развиваются, подчиняясь логике взаимодействия общего, особенного и единичного. Можно обнаружить нечто общее, что характерно обоим уровням законодательства, нечто особенное, что присуще только для федерального уровня конституционного законодательства или лишь для конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации, взятым в целом или в определенной группировке. Кроме того, конституциям и уставам

17

субъектов Российской Федерации, взятым в отдельности, присущи определенные специфические качества. Развитие современного конституционного законодательства России в русле логики общего, особенного и единичного вовсе не значит, что все развивается только в рамках современных представлений о праве и правовом регулировании. Здесь немало такого, что может быть отнесено к метаправу. Однако правоведа, особенно конституционалиста, думается, прежде всего должна занимать специально-юридическая сторона вопроса. А это, главным образом, проблемы нормы (закона, канона), правотворчества (закднотворчества), реализации права, правоприменения.

Интересы целостности России как сложного государства, устойчивого развития отечественной правовой системы как достаточно своеобразного феномена требуют согласованности конституционного законодательства, формирующегося на федеральном уровне, и конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации. Однако это, в принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое положение (своеобразный императив современной конституционно-правовой теории), на практике про-! кладывает себе дорогу с большими сложностями.

Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права проявляется по признаку и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей и юридической техники. Правда, не все, что относится к указанным граням - существенно. Кое-что все же может быть отнесено к допустимым погрешностям, извинительным обстоятельствам, области разрешенного. Например, действующая Федеральная Конституция не выдвигает требования единства в отношении структуры конституции или устава субъекта Российской Федерации, процедуры принятия. Следовательно, различия в этой области не могут быть отнесены к существенным, к недопустимой рассогласованности. Вместе с тем, часть рассогласованностей, преимущественно содержательного свойства, не может быть терпимой, требует устранения в соответствующем процедурно-процессуальном порядке.

Как преодолеть дисгармонию в отношениях между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права?

А. Исключительно важно глубоко осмыслить базовые конституционно-правовые принципы и, верно поняв суть, последовательно придерживаться их в повседневной практике.

К примеру, чтобы противостоять сепаратизму, в основе которого - взятый в отдельности или в совокупности - личностный (свя-

18

занный с борьбой за лидерство), этнонажиональный, религиозный, региональный эгоизм, нужно неуклонно утверждать институт прав и свобод человека, взятый в единстве с правами народов; институт единого российского гражданства.

Сегодня слово "унитаризм" часто используется в уничижительном смысле. Между тем при объективном подходе понятие "федеративное государство" и понятие "унитарное государство" равноценны.

Но России, видимо, самой судьбой предопределено быть федерацией. Сегодняшняя же Россия реально в значительной степени договорная, национально-территориальная, асимметричная федерация. Такая "транзитная федерация" не соответствует модели конституционной, территориальной, симметричной федерации, в пользу которой сделан выбор в Конституции Российской Федерации. Однако достоинства этой модели федерации общественным сознанием должным образом не оценены, хотя, если судить по большому счету, лишь конституционная, территориальная симметричная федерация и может спасти Россию от распада, саморазрушения.

Б. Важно позаботиться о том, чтобы в конституционно-правовой теории и практике существовало единство понятий и категорий.

Так, в законодательных актах отдельных субъектов Российской Федерации реализована мысль о том, что на уровне субъектов Российской Федерации возможны и необходимы собственная правовая система, система права (правовая система не равна системе права). Кое-где реализованы или предусматриваются шаги в направлении издания учебников, учебных пособий конституционного права региона. Едва ли это можно отнести к конструктиву. Думается, что подобные действия, ведя к формированию ложных стереотипов в сознании и поведении, способствуют разрушению единого правового пространства, целостного конституционно-правового поля, так как в постсоветской России одна отечественная правовая система, одна отечественная система права, которая, однако, допускает существование различных региональных систем законодательства, формирующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соответствующего субъекта Российской Федерации.

В. Необходим критический подход к некоторым процессам, происходящим в сфере конституционно-правового регулирования. Так, надо бы найти правильное решение вопроса о соотношении конституции и договора. Нельзя ли здесь руководствоваться следующей логикой?

19

Народ Российской Федерации, приняв на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституцию Российской Федерации, как бы заключил договор с властью о том, что она будет править на определенных условиях, в соответствии с принципами и нормами этой конституции. Следовательно, Конституция Российской Федерации - это, по существу, общественный договор, в котором реализован принцип народного суверенитета.

Если Конституция Российской Федерации - общественный договор, в котором воплощен народный суверенитет, то, с точки зрения права, возможны ли, допустимы ли еще какие-то всеобъемлющие договоры, заключаемые между центром и регионами на условиях, которые не во всем согласуются с действующей Федеральной Конституцией? Вероятно, все же нет. А если так, то едва ли можно считать конструктивным слабо контролируемый процесс заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Поскольку во многих из них содержатся положения, противоречащие, с одной стороны, Конституции Российской Федерации, а с другой -конституции или уставу соответствующего субъекта Российской Федерации, то они, ведя в публичной сфере к утверждению "частного интереса" вопреки признанному "общему интересу", способны "размыть" единство конституционно-правового поля, что очень опасно.

Вместе с тем это вовсе не значит, что договоры и соглашения, заключаемые в рамках совместной компетенции, бесполезны. Напротив, в целом ряде случаев они необходимы и обладают достаточно высоким коэффициентом полезного действия. Тем не менее, следовало бы более внимательно рассмотреть вопрос: а не лучше ли отказаться от совместной компетенции? Не лучше ли все же придерживаться теории и практики раздельной или конкурирующей компетенции?

Г. Конституция Российской Федерации предусматривает возможность принятия субъектами Российской Федерации своих законов. Реализация этой конституционно-правовой возможности ведет к развитию регионального законодательства. Так, на сегодня в Республике Башкортостан действуют уже 16 республиканских кодексов, 380 законов и 1400 постановлений нормативного характера4. Значительно число законов и иных правовых актов и в других субъектах Российской Федерации. Обычно это представляется как большое достижение. Законодательные органы субъектов Российской Федерации, часто работая на опережение федерального законодателя, как бы соревнуются, кто выдаст "на гора" больше законов - хороших и разных. Пожалуй, наступила пора провести

20

"правовую ревизию" всего массива регионального законодательства, наработанного в постсоветское время, прежде всего с точки зрения того, в какой степени он отвечает правам и свободам человека и гражданина, соответствует Федеральной Конституции.

Д. Вместе с тем и некоторые федеральные законы по ряду пунктов ниже всякой критики. Следовательно, существуют резервы и для улучшения качества общефедерального законодательства. Может быть улучшена даже Федеральная Конституция, ибо она не "святое писание". Однако здесь необходима предельная осторожность, известная мера. Не имея достаточной определенности в дальних, средних и ближних целях, известного плана, определенности в этапах его осуществления, едва ли можно^ассчитывать на успех в совершенствовании действующей конституции и практики ее осуществления.

Е. Согласно Конституции Российской Федерации (ст.5) республики имеют конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - уставы. Причем сравнительный анализ конституций и уставов показывает, что они не сильно отличаются друг от друга. Иначе говоря, в России сложилась такая ситуация, когда в дополнение к Федеральной Конституции действует большое число, скажем так, "малых конституций". Оправданно ли это? Может быть, современная конституционно-правовая мысль и политическая воля должны быть устремлены на то, чтобы в свободной и демократической Российской Федерации была одна "Большая Конституция", но умная и строго юридическая (субъекты же Российской Федерации могли бы ограничиться уставами), ибо, если вдуматься, это в большей степени отвечает интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, территориальной целостности России как сложного, но единого государства.

Ж. Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171 утвержден общеправовой классификатор отраслей законодательства. Он содержит 53 раздела, из них 48 посвящены собственно законодательству, а остальные - сферам его возможного воздействия (например, межгосударственные отношения стран-участников СНГ). Классификатор построен на основе разных критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства, управления, по отдельным правовым институтам, по сферам.

21

Раздел 010 000 000 посвящен основам конституционного строя и состоит из 29 внутренних рубрик, разделенных на подрубрики. В развернутом виде этот раздел имеет следующий вид:

010.000.000 010.010.000 010.010.010

010.010.010.010 010.010.020

010.010.030 010.020.000

010.030.000

010.040.000 010.050.000 010.060.000 010.070.000 010.070.010

010.070.020 010.080.000 010.080.010

010.080.020

010.080.030 010.090.000 010.100.000 010.110.000 010.120.000 010.120.010 010.120.020 010.120.030

010.130.000

010.130.010 010.130.020

Основы государственного строя

Конституция

Конституция Российской Федерации -

России

Федеративный договор. Вопросы

Федеративного договора

Конституции субъектов Российской

Федерации

Конституции других государств

Уставы краев, областей, городов

федерального значения, автономной

области, автономных округов

Государственный герб, гимн, флаг.

Флаги, гербы и вымпелы субъектов.

Федерации. Столицы *

Государственный язык. Официальные языки

Государственная граница

Территориальное деление

Национальные меньшинства

Малочисленные этнические общности

Народности Крайнего Севера и

Дальнего Востока

Национально-культурная автономия

Права и свободы человека и гражданина

Реабилитация репрессированных и

депортированных народов

Реабилитация лиц, подвергшихся

незаконным политическим репрессиям

Беженцы и вынужденные переселенцы

Гражданство

Референдумы

Выборы. Избирательная система

Президент Российской Федерации

Порядок избрания

Компетенция

Администрация Президента Российской

Федерации

Органы при Президенте Российской

Федерации (Комитеты, Советы,

Комиссии...)

Комитеты

Советы

22

010.130.030 010.130.040 010.140.000

010.140.010 010.140.020 010.150.000

010.150.010 010.150.020 010.150.030 010.160.000 010.160.010 010.160.020 010.160.030 010.160.040 010.170.000

010.170.010 010.170.020 010.170.030 010.170.040 010.170.050

010.180.000

010.180.010 010.180.020 010.180.030

010.180.040 010.180.050 010.180.060 010.180.070 010.180.080 010.190.000

010.190.010 010.190.020 010.190.030 010.200.000

010.200.010 010.200.020 010.200.030

Комиссии ,

Агентства, центры и другие органы

Федеральное Собрание (парламент)

Российской Федерации

Совет Федерации

Государственная Дума

Депутат (избрание, статус, отзыв,

обеспечение деятельности)

Помощник депутата

Депутатский запрос. Наказы избирателей

Депутатские группы и фракции

Правительство Российской Федерации

Порядок формирования

Состав Правительства

Компетенция ^^^"

Организация деятельности

Органы и организации при

Правительстве Российской Федерации

Комитеты

Советы

Комиссии

Межведомственные комиссии

Организации при Правительстве

Российской Федерации

Центральные органы федеральной

исполнительной власти

Общие вопросы

Министерства Российской Федерации

Государственные комитеты Российской

Федерации

Комитеты Российской Федерации

Федеральные службы России

Российские агентства "

Федеральные надзоры России , *

Другие центральные органы

Органы представительной государственной

власти республики в составе

Российской Федерации

Порядок избрания ;

Компетенция

Регламент < {

Органы исполнительной власти

республики в составе Российской

Федерации (Президент. Правительство)

Порядок формирования

Компетенция ,

Организация деятельности

23

010.210.000

010.210.010 010.210.020 010.220.000

010.220.010 010.220.020 010.220.030 010.230.000 010.230.010

010.230.020

010.230.030 010.240.000

010.250.000

010.250.010 010.260.000

010.270.000 010.270.010 010.280.000 010.290.000 010.300.000

010.310.000 010.310.010 010.310.020

010.310.030 010.310.040

«н

г» эй

(}4Н •> С1 Органы представительной власти края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Порядок избрания Компетенция

Органы исполнительной власти автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Порядок формирования Компетенция

Организация деятельности Местное самоуправление . Местные представительные органы. Порядок избрания. Компетенция Местная администрация. Порядок формирования. Компетенция местной администрации Органы территориального общественного самоуправления населения Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах представительной и исполнительной власти Увековечение памяти выдающихся людей, исторических событий Присвоение имен Государственные награды. Высшие степени отличия >

Почетные звания

Знаки. Значки >>

Государственные и иные премии Праздники. Памятные дни. Юбилеи Порядок наименования и переименования городов и других населенных пунктов, государственных предприятий, учреждений, организаций, а также физико-географических объектов и т.п. Нормотворческая деятельность органов государственной власти и управления Порядок подготовки и обсуждения проектов нормативных правовых актов Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Учет нормативных правовых актов Систематизация нормативных правовых ^ актов

24

010.320.000 010.320.010 010.320.020

010.320.030 010.320.040

010.320.050 010.320.060 010.320.070

010.320.080 010.320.090 010.320.100

010.320.110 010.330.000

010.330.010 010.330.020

010.340.000 010.340.010 010.340.020

010.340.030 010.340.040

010.340.050 010.340.060 010.340.070 010.340.080 010.340.090

Законодательство об общественных объединениях

Создание и порядок регистрации общественных обжщнений (организаций) Политические партии и массовые политические движения Профессиональные союзы Общественные (общественно-государственные) фонды Научные общества и ассоциации Творческие союзы Молодежные, женские, детские и ветеранские организации Ассоциации территорий, городов Союзы предпринимателей Законодательство о религиозных культах, объединениях

Иные объединения, движения и союзы Порядок организации и проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций и других массовых мероприятий

Проведение митингов, шествий, демонстраций, собраний (сходов) Проведение конференций, съездов, совещаний, "круглых столов" Законодательство об отдельных регионах Субъекты Российской Федерации Договоры (соглашения) между субъектами Федерации

Республики в составе Российской Федерации

Края, области, автономная .область, автономные округа Дальний Восток, Сибирь, Урал Крайний Север, Арктика, Антарктика Нечерноземная зона Центрально-Черноземный район Закавказье

Строго говоря, содержание данного раздела выходит далеко за пределы его наименования. По существу, его рубрики и подрубри-ки посвящены различным объектам конституционно-правового регулирования. Нет четкого членения конституционного права на подотрасли, институты и субинституты, а также последовательного дифференцирования конституционного законодательства на два

25

уровня: общефедеральный и региональный. А это наводит на мысль

0 том, что "Общеправовой классификатор отраслей законодательства", во всяком случае в части конституционного законодательства, нуждается в критическом пересмотре. 5

Шаги в направлении систематизации законодательства, но уже регионального, предпринимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Этот опыт нуждается в теоретическом осмыслении.

ч,

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). - М., 1999. - С. 46-47.

2 Лучин В.О. "Указное право" в России. - М., 1996.

3 См.: Российская Федерация. - 1994. - 23 июля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.

4 Советская Башкирия. - 1999. - 27 апреля.

т/,

НО

.. 1§Ш» !

и

1*1-

Лекция 3 КОНСТИТУЦИЯ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1. Первоначальное значение понятия "конституция". Конституционное развитие

Принято считать, что понятие "конституция" и понятие "основной закон" являются синонимами. При нестрогом рассмотрении вопроса такой подход не может вызвать особых возражений. Если же взглянуть на этот вопрос со специально-юридической точки зрения, то вырисовывается следующая любопытная картина.

Понятие "конституция" было знакомо еще латинянам. На 1т-§иа Ьашш "сопзйшпо" (соизШш, соизШишт, зШипо, зШитит) означает ставить, устанавливать, постановлять. Древние римляне использовали слово "конституция" только в отношении отдельных актов императорской власти, имевших силу источников права. Так, Эдикт Каракаллы 212 г. о даровании прав гражданина всем свободным жителям Римской империи именовался "СопхШиПо Ап1отапа", т.е. Конституция Антонина.

Ныне нет в мире ни одного государства, которое не имело бы конституции, но не во всех государствах она именуется конституцией или основным законом. Так, в Израиле роль конституции выполняют законодательные акты, принимаемые кнессетом (парламентом). В Республике Калмыкия вместо привычной конституции действует Степное Уложение.

Следовательно, конечно, можно говорить, что конституция -это основной закон, но на самом деле отнюдь не всегда конституция есть основной закон, а основной закон - конституция.

В Европе первые признаки конституционализма появились еще в ХП-Х1Н вв. Подписанная английским королем Иоанном Безземельным Великая Хартия вольностей - Ма%па СНаПа ЫЪегаЫт (1215 г.) - заложила основы правового государства, правовой защиты прав личности. Хартия ограничила права короля, дала привилегии (вольности) рыцарям, свободным крестьянам, горожанам. Великий парламент 1265 г., в котором рядом с поименно приглашенными прелатами и баронами впервые сидели выборные представители от населения графств, рыцарей, горожан, предвещал эру господства в Европе парламентаризма1.

Нельзя обойти вниманием правовые акты, принятые в Англии в XVII в. - "НаЬеав София ак!еп" (1679 г.) и "ВШ о! п^пй" (1688 г.). Оба этих правовых акта появились в ходе острейшей политической

27

борьбы, которая шла между сторонниками абсолютизма и новыми общественными силами (в первую очередь буржуазией) при поддержке народных масс. Основное достоинство указанных актов в том, что они ограничивали абсолютную власть монарха. С принятием их буржуазия получила значительные права в парламенте, включая решение вопросов внешней политики, торговли, налогов и пошлин. Впервые в истории в них были закреплены гарантии прав человека перед судом и полицией. Все это позволило рассматривать "НаЬеаз Согрш ак*еп" и "ВШ оГ п§ш.8" как акты, заложившие основы современной британской конституции и оказавшие существенное влияние на развитие теории и практики конституционализма в других странах. Тем не менее, в средние века существовали лишь отдельные акты конституционного типа (писаное оформление прав феодалов, городов, корпораций; соглашений между городами и королевской властью, между феодалами и королями). Утверждению идеи о конституции в ее современном значении, т.е. как об основном законе государства, способствовали буржуазные революции. Борясь с феодалами за власть, буржуазия добивалась ограничения власти монарха (короля, царя, императора и т.п.) парламентом (или устройством буржуазной республики), закрепления капиталистических порядков. Этим целям прекрасно служили конституции буржуазных государств.

Встречающееся иногда утверждение о том, что в Великобритании нет конституции, неверно. В этом государстве нет писаной конституции, но неписаная конституция имеется. Правда, в течение непродолжительного времени (1653-1660 гг.) здесь действовала и писаная конституция - орудие управления О.Кромвеля (1599 -1658 гг.). Но эта конституция не оставила значительного следа в развитии британского конституционализма.

Современная британская неписаная конституция представляет собой совокупность различных источников права. Она состоит из следующих частей: 1) статутного права (некоторые древние акты и ряд важнейших парламентских законов конституционного характера); 2) общего права (судебное право, прецедентное право); 3) конституционных соглашений (правила политической практики, которые неукоснительно соблюдаются и считаются обязательными теми, кого они непосредственно касаются); 4) доктринальных источников (мнения именитых ученых, к которым обращаются в том случае, когда пробел в конституционном праве не может быть восполнен статусом или зарегистрированным решением суда).

Первой писаной конституцией в Европе по дате (3 мая 1791 г.) считается конституция Польши. Однако она действовала недолго.

28

Поэтому конституционный приоритет в Европе отдается Франции. Хотя ее Конституция после победы буржуазной революции и провозглашена на несколько месяцев позже (принята 13 сентября 1791 г.), чем Конституция Польши, она оказалась устойчивей и просуществовала до 27 июня 1793 г., т.е. до принятия якобинской конституции Франции. В целом же за последующие 200 лет существования Франции принято ЬЗ конституций.

Конституционное развитие вША, которые первыми на американском континенте встали на путь утверждения традиций писаной конституции, связано с американской революцией XVIII в., стремившейся устранить остатки феодальных отношений, утвердить новые принципы и формы организации политической власти. Однако наиболее выразительная особенность этой революции - борьба американских колоний за независимость от европейской метрополии, что требовало консолидации, единства всех сил для борьбы с британской короной, вела к сглаживанию внутренних противоречий. Логика революционной борьбы привела к идее новой конституции как правовой форме закрепления высших политико-правовых принципов и норм: к высшему источнику права в виде единого и писаного документа, "свода положений, на который можно ссылаться, цитируя статью за статьей"2.

Иногда историю американской конституции рассматривают лишь с точки зрения эволюции конституции США, одобренной Филадельфийским Конвентом 17 сентября 1787 г. и вступившей в силу 4 марта 1789 года3. Между тем до этой Конституции было принято 16 конституций штатов, которые заметно отличались друг от друга, что явилось следствием принятия их на разных этапах американской революции, отражения особенностей социальной борьбы и специфики расстановки политических сил, складывающихся в тех или иных штатах. В дальнейшем конституционное развитие в США шло таким образом, что если Конституция США с 26 поправками действует уже более 200 лет, то в штатах к идее конституционной реформы обращались достаточно часто. Средний возраст конституции штата чуть более 80 лет. Следовательно, с познавательной стороны наиболее продуктивным представляется изучение истории американской конституции с применением метода сравнительного анализа общенациональной конституции и конституций штатов.

С точки зрения нашего предмета существенно то, что общенациональной конституции США и конституциям штатов свойственны общие и специфические черты. Особенно важно следующее.

В пределах правовой системы как США в целом, так и отдельных штатов конституция обладает абсолютным приоритетом перед

29

всеми источниками права. Но нормы конституции штата не могут противоречить предписаниям общенациональной конституции, а также принятым и заключенным на ее основе законам и договорам США.

Если общенациональная конституция очерчивает сферу деятельности федерации в целом и входящих в ее состав штатов, закрепляет исключительные полномочия федерации "^внешняя политика, регулирование отношений между штатами и т.д.), определяет организацию федеральных органов власти, то конституции штатов преимущественно регламентируют разнообразные стороны их внутренней жизни и организацию внутреннего управления. Вопросы избирательного права, налогообложения, организации местных органов власти, деятельности корпораций и публичных служб, землепользования, образования и т.п. включены в тексты конституций штатов и детально регламентированы.

Определенная часть россиян склонна абсолютизировать теорию и практику американского конституционализма. Между тем при объективном анализе конституционного развития США в единстве, различии и взаимодействии общенациональной конституции и конституций штатов, в конституции США можно выявить не только "плюсы", но и "минусы".

В XIX в. конституции создаются в большинстве буржуазных стран.

В 1814 г. была принята конституция Норвегии; спустя 17 лет, в 1831 г., была разработана, принята и вступила в силу конституция Бельгии. Буржуазная революция 1848 г. во Франции ознаменовалась принятием новой конституции страны. Затем были разработаны и приняты конституции Италии (1848 г., Пьемонтский статут), Люксембурга (1868 г.), Швейцарии (1874 г.), Нидерландов (1887 г.).

В XIX в. конституционный строй был введен в ряде стран Латинской Америки: Венесуэле, Мексике, Чили, Аргентине, Перу, Бразилии, Уругвае; во второй половине XIX в. конституции были приняты в Новой Зеландии и Канаде. В начале XX в. принимаются и вводятся в действие конституции Австралии (1901 г.), Германии (1919 г.), Австрии (1920 г.).

Несмотря на большое многообразие писаных конституций, сложившихся в XVIII, XIX вв. и начале XX в., все они в большей или меньшей степени берут за образец институты (особенно парламентские традиции), характерные для британской неписаной конституции.

30

Октябрьская революция 1917 г. в России, вторая мировая война, распад мировой колониальной системы в 60-е годы XX в. существенно обновили политическую картину мира; возникла новая мозаика конституций, которая эволюционировала по мере развития общества и государства.

В послевоенный период были приняты или существенно обновлены конституции многих буржуазных государств Европы (Италия, Франция, Дания, Греция, Испанш^1 Португалия), Азии (Япония, Турция, Южная Корея, ЮАР, Филиппины), Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальвадор, Канада). Каждая конституция, отражая социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и другие особенности соответствующей страны, имеет своеобразные черты. Вместе с тем для всех конституций буржуазных государств указанного периода характерны некоторые общие признаки. В отличие от конституций, принятых в XVIII, XIX вв. и в начале XX в., эти конституции, как правило, более детальны. В них содержится достаточно большое число конституционно-правовых норм, направленных на усиление социальных гарантий граждан, предусматривающих развитие демократических институтов государства и общества.

Конституции отдельных стран, освободившихся от колониальной зависимости (например, Индии, Малайзии) представляют собой весьма солидные по объему документы. Вместе с тем конституции ряда государств Тропической Африки кратки.

В странах народной демократии (начиная с 70-х годов - зарубежные социалистические страны) за время их существования было принято по две, три и более конституции. В силу этого они могут быть подразделены, по меньшей мере, на следующие группы:

1) конституции и конституционные акты, принятые в период становления народной власти, в том числе революционно-демократические конституции. Это - конституция МНР 1924 г., конституция ДРВ 1946 г., конституция Кубы 1959 г., закон о государственном строе ВНР (1946 г.), конституционный закон о структуре и компетенции высших органов ПНР (1947 г.) и другие;

2) конституции, принятые на этапе построения социализма. Это - конституция МНР 1940 г., конституция Болгарии 1947 г., две конституции Румынии (1948 и 1952 гг.) и Вьетнама (1960 и 1980 гг.), конституция Кубы (1976 г.), три конституции Югославии (1946, 1963, 1974 гг.) и Албании (1946, 1950 и 1976 гг.), четыре конституции Китая (1954, 1975, 1978 и 1982 гг.);

3) конституции, закрепляющие построение основ социализма и переход к строительству развитого социализма.

31

Словом, к середине-концу 80-х годов, т.е. к началу распада сложившейся к этому времени и казавшейся прочной мировой социалистической системы, в государствах, входивших в эту систему, действовали конституции.

Несмотря на определенные различия по признаку целей и задач, формы, все они были едины в том, что законодательно закрепляли основные принципы социалистической организации общественных отношений: диктатуру пролетариата, примат народного суверенитета над государственным суверенитетом, руководящую роль коммунистической партии в государстве* и обществе и господствующее положение марксистско-ленинской идеологии, социалистическую общественную собственность, плановое ведение народного хозяйства, расширение прав и свобод граждан и др.

С вычленением из состава стран, освободившихся от колониальной зависимости, стран социалистической ориентации (Алжир, Ангола, Бенин, Гвинея, Гвинея-Бисау, Конго, Мадагаскар, Мозамбик, Республика Острова Зеленого Мыса, Республика Сейшельские Острова, Танзания, Сан-Томе и Принсипи, Эфиопия) связано появление еще одного класса конституций - конституций государств социалистической ориентации, которые по ряду параметров схожи с конституциями социалистических государств. Вместе с тем в них немало и особенного, отражающего, в частности, региональную специфику государств африканского и арабского мира.

Общим для конституционного развития названных государств является то, что в большинстве своем их конституции были приняты спустя достаточно продолжительное время после освобождения от колониальной зависимости. При этом во многих из них в течение сравнительно короткого периода сменилось несколько конституций. Так, в Народной Республике Конго за 16 лет были приняты 4 конституции - в 1963, 1969, 1973, 1979 гг.

Современные реалии таковы, что с признанием новой шкалы ценностей, с крупными изменениями в экономике, политике, государственности проблема конституции вновь стала актуальной. Однако большинство государств западной демократии сохраняет приверженность прежним конституционным идеалам и принципам. Не торопится отходить от традиций принятого конституционализма и ряд азиатских государств, входивших в прежнюю мировую социалистическую систему. Зато произошли крупные изменения конституционного строя государств, в частности, Восточной Европы и Африки. Так, в Болгарии, Румынии, Словакии, Чехии, Югославии конституционное закрепление этих изменений осуществлено путем принятия новых конституций, а в Венгрии и Польше - путем обно-

32

вления действующих конституций. Начиная с 1989 г. приняты новые конституции или существенно изменены действующие конституции в 25 арабских и африканских государствах. Причем в большинстве государств новые конституции приняты на референдуме (Алжир - 1989 г., Бенин, Гвинея, Сан-Томе, Принсипи - 1990 г., Буркина-Фасо, Сьерра-Леоне, Экваториальная Гвинея, Мавритания - 1991 г., Бурунди, Гана, Конго, Мали - 1992 г.). Представляется, что эти изменения свидетельствуют о том, что в бывших социалистических государствах и государствах социалистической ориентации начался процесс, направленный на демократизацию об-цества и государства, формирование полноценного конституционного строя.

"Парад суверенитетов", распад Союза ССР, образование Содружества Независимых Государств, обновление России путем подписания 31 марта 1991 г. Федеративного договора образовали новую конституционно-правовую ситуацию в пределах бывшего Союза ССР: в бывших союзных (ССР) и автономных (АССР) республиках в разное время были приняты новые конституции, ориентирующиеся на идеи и принципы свободы и демократии, справедливости и порядка.

Таким образом, за последние три с небольшим века сменилось несколько "поколений" конституций. Современный период характеризуется, в частности, тем, что утверждается в жизни новое "поколение" конституций, для которого характерны определенные особенности, связанные с демократизацией общества, с изменениями, происходящими в ценностных ориентирах населения, с новыми подходами к осмыслению теории и практики гражданского общества и правового государства.

2. Современное понимание конституции

В современных условиях слово "конституция" имеет несколько значений и, в зависимости от области знания, отрасли науки, используется в целях характеристики различных объектов4. В правоведении наметились два основных подхода к пониманию конституции.

Первому подходу свойственно формальное понимание конституции. Если суммировать все оттенки характеристики понятия конституции (С.С.Алексеев, А.В.Мицкевич, Ю.А.Тихомиров, Б.А.То-порнин, Л.Б.Тиунова и др.)5, не выходящие, однако, за пределы этого подхода, то получается, что конституция - основной закон государства, закрепляющий основы экономического и общественного строя страны, форму правления и форму государственного уст-

2-А161 33

ройства, правовое положение личности, порядок организации и компетенции органов власти и управления как в центре, так и на местах, организацию и основные принципы правосудия, избирательной системы. В правовой системе, в системе законодательства сторонниками этого подхода конституция обычно рассматривается не только в качестве нормативно-правового акта, но и государственно-политического документа учредительного свойства. Вместе с тем обычно обращается внимание на то, что в конституции существенно специально-юридическое начало. Отмечается, что конституция есть, по существу, единственный и главный закон в том смысле, что, выступая как основополагающее начало, она влияет на развитие общественных отношений либо через соответствующую систему законодательства, либо тем, что служит непосредственной нормативно-правовой основой при решении конкретных юридических дел. Подчеркивается, что конституция - это политико-правовой акт этапного характера, закон, который выражает и закрепляет самостоятельную стадию развития права и государства.

Второму подходу присуще большее внимание социальной стороне конституции. Так, В.Б.Пастухр/считает, что "...конституция -явление гораздо более глубокое. Это акт не государственного, а общественного волеизъявления. Конституция не столько документ, сколько способ жизни общества. Принимая Конституцию, общество делает первый шаг на пути к рациональному устройству своей жизни"6.

Особое направление образует теория Советской конституции.

В этой сильно идеологизированной и политизированной теории ключевое место отводится обоснованию классового характера Советской конституции, ее творческой роли в преобразовании общественной жизни, связанности с задачами социалистического и коммунистического строительства. Большое внимание в этом учении уделяется характеристике конституции как основного закона, выяснению соотношения в ней нормативных и программных задач. Подчеркивается, что Советской конституции присуща учредительная функция, обладание высшей юридической силой. Советская конституция, согласно ее теории, закрепляет основные начала Советского государственного и общественного строя, важнейшие принципы законодательства, служит базой для текущего законодательства. В теории Советской конституции получили разработку проблемы, посвященные предмету (объекту), методу, пределам, механизму конституционно-правового регулирования общественных отношений, сущности, функциям, структуре Советской конституции, ее социальной ценности, этапам развития и т. д.7

34

/* Отдельные авторы, рассуждая о конституции, наряду с понятием "конституция" нередко используют еще и такие понятия, как "конституционализм", "конституционный строй", не особенно заботясь о том, каков объем этих понятий, каково их соотношение с понятием "конституция ".

Достаточно распространенным является взгляд, согласно которому конституция есть выражение соотношения социальных сил в классовой борьбе, средство легитимизации власти, одержавшей победу в этой борьбе. С этой точки зрения интерес представляют взгляды В.И.Ленина.

Вместе с тем существует взгляд, по которому конституция - это своеобразное отражение консенсуса, специфический общественный договор, "общественное право", правовая основа эффективного решения, прежде всего, общих дел, вытекающих из природы всякого общества и, кроме того, задач, вытекающих из противоположности между правительством и народными массами, устойчивая правовая система жизнеобеспечения общества, предусматривающая механизмы его самосохранения и саморазвития8.

Можно заметить, что в теоретических подходах к пониманию конституции сказываются различия во взглядах на понятие права, на соотношение права, государства и общества, на взаимосвязь права и закона, на понятие законодательства, на действие правового фактора в обществе, на социальное развитие в целом.

Но если стоять на почве права, понимаемого в качестве меры свободы, находящейся в зависимости, с одной стороны, от уровня развития человеческой цивилизации в целом, характера и особенностей конкретного общества, где видную роль играет государство, а с другой - от сознания и воли законодателя, который не изобретает законы, а лишь формирует, выражает в сознательных положительных нормах внутренние законы духовных отношений; если разделять концепцию правового государства в его гуманистическом, демократическом варианте; если, наконец, исходить из цивилизованного понимания социального развития, то более продуктивным выглядит взгляд на конституцию, по которому она характеризуется как закономерное явление, призванное обеспечить общенациональный консенсус, устойчивое политическое развитие социума и его безопасность. Такое представление о конституции, думается, не противоречит классовому видению основного закона, но является результатом более глубокого осмысления сущности конституции, следствием более высокой ступени развития конституционализма в условиях наблюдаемого во многих странах размывания традиционных классов и смещения акцентов во взаимоотношениях между со-

35

I

циальными слоями общества с конфронтационного, антагонистического противостояния на взаимоприемлемый широкий социальный компромисс, основанный на балансе интересов соответствующих социальных групп. С этих позиций предпочтительнее выглядит развитие такого подхода к пониманию конституции, который предполагает более полное раскрытие ее специально-юридических достоинств, устранение из нее ограниченных идеологических характеристик, освобождение ее от декларативности и фиктивности, превращение ее в реальный правовой акт прямого действия, обладающий наивысшей юридической силой.

В ряду же понятий "конституция", "конституционный строй", "конституционализм" последнее понятие, на наш взгляд, наиболее широкое. При высокой степени абстракции конституционализм, думается, может рассматриваться в качестве центрального понятия в категориальном аппарате современного государствоведения, включающего в свое содержание учение о конституции, т.е. теорию, философию конституционного права; собственно конституцию, конституционное законодательство, ^тн€. позитивное конституционное право; конституционную практику, т.е. практику применения конституционного законодательства, "живое" конституционное право. Конституционный же строй, надо полагать, - это вся система государственных и общественных институтов, где собственно конституция - лишь один из ее элементов, наиболее авторитетная законодательная основа строя, критерий правомерности текущего законодательства, а также деятельности исполнительной и судебной власти.

3. Функции и структура конституции

Существует большой разброс во взглядах на понимание функций конституции. На наш взгляд, конструктивное преодоление этой ситуации возможно, если исходить из того, что главное назначение современной конституции состоит в надежном конституционно-правовом обеспечении политической стабильности. Однако в условиях активных социальных и политических преобразований "политическая стабильность" уже не может пониматься как способность сложившейся политической системы сохранить в неизменности свою структуру. Концепция стабильности как неизменности политической системы, являвшаяся в годы "застоя" самоцелью режима, в современных условиях должна уступить место конституции стабильности как "устойчивости политического развития", исходящей из возможности и необходимости политической системы управлять социальными процессами, контролировать их развитие, преобразуя в этих целях, если необходимо, свою собственную структу-

36

ру. В соответствии с этим современная конституция выполняет следующие задачи: во-первых, легитимизирует естественные права и свободы человека; устанавливает конституционно-правовые основы социального статуса гражданина; во-вторых, учреждает структуры правового государства и гражданского общества, так как эти два явления неразрывно связаны друг с другом, одно без другого не может существовать и развиваться; в-третьих, закрепляет надежные и эффективные механизмы защиты конституционного строя, который удовлетворяет общим интересам, требованиям устойчивого политического развития.

При фундаментальном анализе конституции на предмет ее структурной специфики выясняется, что конституция как юридический акт, как правило, состоит из конституционных институтов, которые в законодательном плане обычно облекаются в нормы, изложенные в форме статей, сводимых в главы, разделы, части собственно конституции или получающих закрепление в органических законах в тех государствах, где они практикуются. В структурном отношении элементы конституции взаимосвязаны и увязаны в той степени, в какой это необходимо, чтобы обеспечить известное единство конституции, ее стабильность и устойчивость, конституционную законность и конституционный демократический правопорядок. Структура конституции с той или иной степенью адекватности соответствует основным объектам конституционно-правового регулирования.

Существенное влияние на структурную композицию конституции оказывает историческая традиция, связанная с конституционно-правовым регулированием общественных отношений. Так, в конституциях западных стран (в частности, США, Франции) при установлении правовых основ государства и общества на переднем плане - государство; особое внимание в них уделяется организации и деятельности законодательной, исполнительной властей. Сложившаяся в России традиция такова, что конституция регулирует общественные отношения, относящиеся к сфере не только государства, но и общества. Теория Советской конституции ориентирует на то, что конституция - основной закон как государства, так и общества; в конституции закрепляются основы общественного строя и государственного устройства, система органов государства, принципы их организации и деятельности, права и обязанности граждан, гарантии прав.

Указанные традиции сказались и на проектах новой Конституции Российской Федерации. Так, в проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном по решению политсовета Россий-

37

ского движения демократических реформ (авторы разработки С.С.Алексеев, А.А.Собчак при участии Ю.А.Калмыкова, С.А.Хох-лова), в проекте Основного закона России, одобренном политсоветом Союза Возрождения России и Конгрессом русских общин (автор - депутат Моссовета С.П.Пыхтин), в проекте Конституции (Основного закона) Российской Федерации, предложенном Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным, представлена западная конституционная традиция, по которой адресатом Конституции является лишь государство. В проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном авторским коллективом во главе с О.Г.Румянцевым, доминирует российская традиция: конституция обращена как к государству, так и к обществу. Она же в сильно идеологизированном и политизированном варианте, свойственном советским моделям конституции, представлена также в проекте Конституции (Основного закона) РСФСР, подготовленном рабочей группой под руководством Ю.М.Слободкина.

Несомненно, всякая конституция - это, прежде всего, основной закон государства; любая конституция, если подходить к проблеме исторически, возникла главным образом для того, чтобы определить устройство государства. Однако никакая конституция не может обойти вопрос о взаимоотношениях с главными институтами общества - собственностью, правами и обязанностями (ответственностью) граждан, семьей, общественными и религиозными учреждениями. Следовательно, вполне допустима такая структурная организация конституции, когда в ней содержатся нормы и институты, посвященные не только государственному устройству, но и гражданскому обществу (или общественно-политическому строю, его политической, экономической, социально-культурной функциям). Этот вывод подкрепляется и тем, что на сегодня все современные конституции демократических государств (даже сохранивших монархическую форму правления - Швеции, Испании) начинаются с того, что "власть и суверенитет исходят от народа (или нации)". В конституциях послевоенных государств Запада имеются специальные разделы о правах и свободах (не только в политической, но и в социально-экономической и социально-культурной сферах); значительное место отводится социальным и экономическим задачам (или принципам деятельности) государств (например, конституция Греции, часть II; конституция Испании, раздел VII; конституция Италии, часть I; конституция ФРГ, разделы I, VII, VIII-а, X; конституция Франции, преамбула, раздел X).

Тем не менее, едва ли оправданно стремление охватить конституционно-правовым регулированием все стороны экономической,

38

социальной и культурной жизни общества. Все же вектор конституционно-правового регулирования должен склоняться в сторону регламентации государства, а не общества. Вся основная сфера устройства общества должна быть предоставлена саморегулированию, индивидуальному правовому регулированию. С этой точки зрения основной закон общества скорее не конституция, а гражданский кодекс, взятый вместе с генетически связанным с ним законодательством - брачно-семейным, трудовым и др.

Иначе говоря, если конституция претендует на то, чтобы быть современной, то в ее структуре достаточно ясно должно быть выражено то, на шкалу социальных ценностей какой системы цивилизации она сориентирована.

Сравнительный анализ известных конституций позволяет заключить, что в качестве основных структурных элементов демократической конституции часто выступают следующие конституционно-правовые институты: основы конституционного строя; права и свободы человека и гражданина; государственно-территориальное устройство; форма правления; местное самоуправление; гарантии конституции (конституционализма).

4. Виды конституций

Представления о конституциях могут быть существенно расширены, если произвести их классификацию в соответствии с наиболее существенными в теоретическом и практическом отношениях признаками. Выясняется, что все известные конституции могут быть сгруппированы по видам в зависимости от ряда классификационных оснований.

С общесоциальной точки зрения на передний план выдвигается такой критерий классификации конституции как соответствие ее действительности, глубина отражения ею социальных реалий. По этому признаку различают действительные и фиктивные конституции.

Мыслители и политические деятели, рассматривающие классовую борьбу в качестве источника социального развития, смены общественно-экономических формаций, разрушения одних и формирования других правовых систем, государственных образований все известные конституции делят на буржуазные и социалистические. Эта классификация, по которой буржуазные конституции характеризуются как эксплуататорские, антинародные, недемократические, а социалистические - как антиэксплуататорские, народные, демократические, требует, однако, критической оценки.

39

I

Достаточно большое многообразие видов конституций предлагает специально-юридическая теория.

По форме правления, закрепленной в конституциях, их можно разделить на монархические (Бельгия, Великобритания, Швеция, Япония) и республиканские (Италия, Китай, Россия, США, Франция, ФРГ) конституции.

По устанавливаемой форме государственно-территориального устройства конституции подразделяются на федеральные и унитарные. Думается, возможно вести речь и о конфедеративных конституциях. Таковы, на наш взгляд, статьи конфедерации, принятые Континентальным конгрессом 15 ноября 1777 г.

Как простые (унитарные), так и сложные (федеративные) государства состоят из определенных частей, т.е. являются как бы составными. В соответствии с этим, можно выделить общенациональные конституции (США, ФРГ, Российской Федерации, Испании и др.) и конституции отдельных частей составного государства (штатов, земель, республик в федеральных государствах, автономий в унитарных государствах).

По оформляемому политическому режиму конституции могут быть подразделены на демократические и недемократические. Последние в свою очередь могут быть подразделены на авторитарные и тоталитарные. Для демократических конституций характерно то, что они гарантируют определенный объем прав и свобод, предусматривают формирование органов власти выборным путем, допускают политический и идеологический плюрализм и т.д. В отличие от демократических конституций, недемократические (авторитарные и тоталитарные) конституции провозглашают такие принципы образования органов власти, которые ведут к господству одной партии, сращиванию партийного и государственного аппарата, развитию бюрократии, функционированию тотальной административно-командной системы; не обеспечивают реальными гарантиями права и свободы человека и гражданина, ограничиваясь формальным декларированием их или вовсе не декларируют; ограничивают или запрещают деятельность политических партий, объединений, являющихся оппозиционными по отношению к господствующей партии; запрещают идеологический плюрализм, что компенсируется широким использованием социальной демагогии. Социальная практика, однако, свидетельствует, что иногда демократические конституции служат прикрытием недемократических режимов. Вместе с тем порой демократический режим сохраняет на ка-) кое-то время действие недемократической конституции.

40

По форме все конституции принято делить на писаные и неписаные. Однако эта классификация требует, на наш взгляд, критического отношения, так как во многом условна. Так, Конституцию Великобритании принято считать неписаной. Между тем, хотя она и не состоит из одного правового акта, построенного по определенной схеме, однако включает в себя значительное число нормативно-правовых актов: Билль о правах (1689 г.), законы о выборах, принимавшиеся в XIX и XX веках, акты о парламенте (1911 и 1949 гг.) и др. По общему правилу, конституция США относится к числу писаных. Однако она дополняется рядом неписаных правил и конституционных обыкновений, появление которых не отражает представления и волю отцов-основателей конституции.

Существует также и такая классификация, по которой различаются конституции формальные и материальные. Вроде бы эта классификация не отличается от предшествующей. Но вот что обращает на себя внимание: формальная конституция, как правило, писаная, а материальная конституция обычно частью писаная (имеются в виду те законы, которые в совокупности дают писаную конституцию), частью неписаная (конституционные обычаи, судебные прецеденты и т.д.). В этой связи, на наш взгляд, следовало бы уточнить понятие конституции.

Создается впечатление, что добиться единого взгляда на понятие "конституция" сложно, так как, на наш взгляд, сущность конституции дуалистична. По признаку факта конституция - это реальное соотношение социальных сил общества; конструируют общественные отношения те, кто в данный исторический момент фактически господствуют в области политики и экономики, а по признаку права конституция - это всегда нормы права, обладающие высшей юридической силой; никакие другие нормы права не могут им противоречить.

Формальная конституция может быть кодифицированной и некодифицированной. Если кодифицированная конституция представляет собой единый нормативный правовой акт, то некодифицированная конституция - это, как правило, известная совокупность нормативно-правовых актов, в равной степени обладающих высшей юридической силой. В постсоветское время в Российской Федерации получила развитие практика заключения договоров о взаимном разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации в целом и органами государственной власти ее субъектов. Заключено 42 таких договоров. Кроме того, заключаются разнообразные соглашения публич-

41

но-правового характера. Существуют определенные основания указанные договоры и соглашения рассматривать в качестве элемента неписаной конституции в одном ряду с нормативно-правовыми актами конституционно-правового значения. Если принять эту точку зрения, то в этом списке некодифицированная конституция может быть представлена как совокупность определенных нормативно-правовых актов и публично-правовых договоров и соглашений.

По сравнению с некодифицированной, кодифицированная конституция имеет определенные преимущества. Во всяком случае, при применении кодифицированной конституции возникает меньше проблем, чем при применении некодифицированной конституции, особенно если последняя состоит из большого числа нормативно-правовых актов, договоров и соглашений, рассеянных по различным государственным инстанциям. Однако следует иметь в виду, что кодифицированная конституция - это тоже непростой нормативно-правовой акт; часто такая конституция имеет достаточно сложную структуру.

Для конституций характерно большое разнообразие по^спо&бу разработки их проекта и принятия текста. Однако в целом, как на наиболее характерные, можно указать на следующие виды конституций: октроированные, договорные, народные.

Октроирование означает осуществление всех процедур, связанных с введением конституции, односторонним актом монарха или президента. Примером октроированной конституции могут служить Хартия короля Людовика XVIII 1814 г., японская конституция 1937 г. Можно считать октроированной конституцией и Положение о башкирах 1863 г., дарованн^ башкирскому народу императором Александром II.

К октроированной конституции тяготеет харизматическая конституция (от греч. слова "харизма", что означает "божественный дар") - конституция, в разработке и принятии которой ведущую роль играет политический лидер, имеющий большое влияние, или диктатор той или иной страны, своей личностью окрашивающий политический режим.

Договорные конституции, т.е. конституции, в основе которых лежит договор, весьма редки, но встречаются. Обычно такие конституции являются свидетельством слабости сложившейся политической власти и возрастания силы политического влияния народа и его представительных органов. Так, по существу, договорной конституцией является конституционный акт Вюртенберга 1819 г., Цюрихско-Лондонское соглашение 1959 г. между Великобританией,

42

Турцией и представителями греческой и турецкой общин Кипра, по которому островному государству была предоставлена независимость.

Народными принято называть конституции, источником которых является избирательный корпус, который принимает конституцию в лице выборных органов (учредительного собрания, парламента и т.п.) либо на референдуме.

Часто конституции вырабатываются учредительным собранием (конституантой) - выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции. Учредительные собрания вырабатывали конституции в США в 1787 г., во Франции, Италии, Югославии в 1945-1947 гг., в Португалии в 1975-1976 гг., в Болгарии, Румынии в 1990-1991 гг. и во многих других государствах. Обычно учредительное собрание после выполнения этой своей задачи распускается, но известны случаи (Греция - 1975 г.), когда после принятия конституции учредительное собрание преобразовывалось в обычный парламент. В этой связи иногда учредительные собрания подразделяют на суверенные и несуверенные. Если суверенное учредительное собрание принимает конституцию окончательно, то несуверенное учредительное собрание вырабатывает лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом. Так, конституции Индии и Италии разработаны и окончательно одобрены учредительными собраниями. Конституция США 1787 г. была разработана учредительным собранием, а затем ратифицирована конституционными конвентами штатов. Во Франции проект конституции (1958 г.) выработан конституционным комитетом, а затем одобрен путем референдума. Конституции Греции (1975 г.), Испании (1978 г.) были выработаны парламентом и вынесены на референдум.

Иногда, однако, конституция вырабатывается правительством, а затем передается на утверждение парламента или народа.

Референдумы, используемые при принятии конституции, по своему значению неодинаковы. Полноценен тот референдум, на котором утверждается конституция, гласно разработанная и принятая парламентом или учредительным собранием. Референдум же, на который выносится проект конституции, подготовленный правительством помимо парламента, а нередко и вопреки ему, по существу представляет собой плебисцит, где голосуется фактически доверие правительству или руководству партии в социалистических странах.

43

По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции принято дифференцировать на гибкие, жесткие и особо жесткие.

Гибкими принято именовать такие конституции, в которые изменения, дополнения, поправки могут вноситься путем принятия обычных парламентских законов. Таковы, например, конституция Монако 1911 г., конституция Ганы 1960 г. Жесткими считаются конституции, для изменения которых установлен более сложный порядок, чем для обычных парламентских законов. Известны различные способы обеспечения жесткости конституций. Чаще всего для внесения изменений, дополнений, поправок устанавливается требование квалифицированного большинства в палатах парламента. Иногда требуется повторное голосование парламента того же созыва, но через определенный срок. Особо жесткими оцениваются те конституции, которые могут быть изменены, дополнены лишь при получении положительного результата на референдуме, одобрении большинством субъектов федерации, либо при повторном принятии предложения об изменениях, дополнениях, поправках парламентом следующего созыва.

Существуют конституции, в которых различные их части изменяются по-разному. Например, для внесения поправок в большую часть положений конституции Мальты необходимо абсолютное большинство голосов всех членов палаты представителей; положения же о составе и порядке избрания парламента, о президенте республики могут быть изменены лишь единогласным решением всех членов палаты; некоторые положения изменяются решением 2/3 всех членов парламента с утверждением на референдуме.

Распространенным способом включения поправок в текст конституции является простая замена прежних положений вновь утвержденными, либо исключение прежних положений, либо добавление новых. Менее распространенным является способ, по которому новые положения прибавляются к действующему тексту конституции без формального исключения тех норм, которые перестали действовать.

В большинстве конституций не содержится оговорок в отношении их пересмотра, но в некоторых встречаются такие ограничения либо по существу, либо временного характера. В отдельных конституциях (конституция Бельгии 1831 г.) закрепляется, что полный пересмотр текста конституции невозможен.

На порядок внесения изменений, дополнений, поправок оказывает влияние и форма государственно-территориального устройст-

44

ва. В федеративных государствах этот порядок обычно более сложен, так как в нем в определенных формах участвуют субъекты федерации или органы, выражающие их интересы. Однако иногда с усложненным порядком можно встретиться и в унитарных государствах, где верхнему уровню местной власти предоставляются достаточно широкие права.

Процедуры изменения конституций разнообразны, общим является, пожалуй, следующее.

Субъекты, обладающие правом инициативы конституционного пересмотра, как правило, те же, что и в обычном законодательном процессе. Процедура конституционного пересмотра состоит из двух этапов: принятия поправок парламентом и их ратификации. В большинстве государств в изменении конституции участвует глава государства. Обычно он промульгирует поправки. Иногда (например, в Италии) он не может вернуть законопроект в парламент для повторного обсуждения, но в некоторых государствах (в Бельгии, Дании, Нидерландах и др.) он может по совету правительства отказать в даче санкции на закон. В отдельных государствах (например, в США) глава государства даже не промульгирует поправки.

По характеру действия можно различать конституции прямого и косвенного действия. Если в первом случае конституция может быть использована при разрешении конкретных юридических дел, то во втором случае конституция не может быть использована в этих целях; она может действовать, реализовываться лишь через определенные нормативно-правовые акты, принимаемые в ее развитие, конкретизацию.

Значительный интерес представляет социологическая традиция, согласно которой конституции подразделяются на формальные и "живые". Данная классификация дает возможность, отталкиваясь от текста конституции, исследовать все то, что принято относить к политической системе общества и что не всегда находится в жесткой связи с положениями, зафиксированными в конституции в формальном значении.

Допустимы и иные классификации конституции. Так, по признаку продолжительности действия конституции могут быть разделены на недолговечные и долговечные; временные и постоянные; по характеру текста - на простые и сложные; по языку изложения текста - на моноязычные и би (поли) язычные и т.д.

45

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Виппер Р.Ю. История древнего мира; Васильев А.А. История средних веков. - М.: Республика, 1993. - С. 401-411.

2 Пейн Т. Избранные сочинения. - М., 1959. - С. 208.

3 См.: Конституция США: история и современность/Под ред. А.А.Мишина, Е.Ф.Язькова. - М.: Юрид. лит., 1988.

4 См., например: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка в четырех томах. - М., 1994. - Т. 2. - С. 152; Словарь русского языка в четырех томах. - М., 1858. - Т. П. - С. 119; Современный словарь иностранных слов. - М.: Русс, яз., 1993. - С. 302; Краткий философский словарь. -М.: Изд. гр. Прогресс - Энциклопедия, 1994. - С. 219-220; Краткий политический словарь. - 5-е изд., доп. - М.: Политиздат, 1988. ^ С. 185-186; Юридический энциклопедический словарь. - М.: Сов. энциклопедия, 1984. - С. 148-150.

5 См.: Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. - М.: Юрид. лит., 1993. - С. 45; Мицкевич А.В. Становление основ нового конституционного строя в Российской Федерации//Государство и право. - 1992. -№ 8. - С. 12; Тихомиров Ю.А. Конституция в "семье" правовых актов// Конституционный вестник. - 1992. - № 11. - С. 125-134; Топорнин Б.А. Конституция в социалистическом правовом государстве//Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. - М., 1989. - С. 24-45; Конституционная реформа в СССР: предпосылки и основные направления //Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М., 1990. -С. 3-19; Тиунова Л.Б. Конституция и правовое государство. - СПб., 1992.

6 Пастухов В.Б. Становление российской государственности и конституционный процесс: политологический аспект//Государство и право. - 1993. -№ 2. - С. 94.

7 Подробнее см.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государствен-! ного права. - М.: Юрид. лит., 1971; Богданова Н.А. Наука советского госу-^ дарственного права: Историко-теоретическое исследование. -М.: Изд-в МГУ, 1989.

8 См.: Ж.-Ж. Руссо. Об общественном договоре, или Принципы политиче ского права//Ж.-Ж. Руссо. Трактаты. - М.: Наука, 1969. - С. 151-2561 Щапов А.П. О конституции//Щапов А.П. Неизданные сочинения. - Ка+ зань: Изд-во Общества археологии, истории и этнографии при Казанской университете, 1926. - Т. 33. - Вып. 2/3.

Лекция 4

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

1. Конституционное развитие досоветской и советской России

Идея конституционализма, зародившаяся в России в конце XVIII в. - начале XIX в. под влиянием европейских идей, пробивала себе путь в борьбе с доктриной самодержавия. Популярными были идеи конституционной монархии, ограниченной парламентом, отмены крепостного права.

В первой половине XIX в. в прогрессивно настроенных кругах (декабристы) вызревают конкретные планы государственно-правовых преобразований, принятия конституции. Дворянские революционеры-декабристы разделяли передовые демократические идеи своего времени, выступали против монархии и крепостного права, ставили целью принятие конституции, которая бы закрепила в стране новую форму правления. Документальные памятники этой великой эпохи - Конституционный проект Н.М.Муравьева и "Русская правда" П.И.Пестеля. Однако эти проекты остались нереализованными.

Вместе с тем реформаторские настроения, связанные с реализацией идей конституционализма, не были чужды и царю.

Попытка разработать и принять конституцию в России предпринимались во время царствования Александра II. Учрежденная им Верховная распорядительная комиссия во главе с М.ТЛорис-Меликовым в 1880 г. разработала предложения о подготовке и принятии конституции. Но в 1881 г. Александр II был убит и все реформы прекратились.

Манифестом царя Николая II от 6 августа 1905 г. учреждалась Государственная Дума и утверждалось Положение о выборах в нее. Манифест 17 октября 1905 г. провозглашал основные права и свободы, а Закон от 23 апреля 1906 г. закреплял участие народных представителей в законотворческом процессе. Указанные акты многими (особенно в период до февральской революции 1917 г.) рассматриваются как российская конституция, до некоторых пределов ограничивающая власть русского императора1. Такое мнение, надо сказать, стало популярным в конце 80-х-начале 90-х гг. XX века2.

47

Отдельные авторы (например И.А.Исаев) склоняются к тому, что в начале XX века Россия становится конституционной монархией3.

Однако такой взгляд разделяется не всеми. Так, по мнению Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, Ю.Ф.Ярова, с изданием отдельных законов Россия в начале XX века не стала конституционной монархией, ибо, несмотря на их принятий, государственное устройство, верховная власть остались неизменными4.

Любопытна оценка ситуации, сложившейся в России в результате революции А 905-1907 гг., данная известным немецким социологом Максом Вебером (1864-1920). Он считал, что в этой революции демократия не победила, а под натиском общественного мнения сложился "мнимый конституционализм" (ЗсЬеткопзШШю-паИзтиз), который представляет тактическую уступку самодержавия, а не долгосрочную программу конституционно-правовых преобразований. Он был убежден, что в России невозможна быстрая реализация программы западного конституционализма. Если Россия хочет твердо встать на путь цивилизованного развития, то она, по его мнению, обречена на то, чтобы упорно работать в направлении внедрения в общественное сознание новых принципов экономической независимости, индивидуализма и личных прав5. Думается, что точка зрения М.Вебера во многом справедлива не только для России начала XX в., но и в значительной степени сохраняет свое значение для России конца ХХ-начала XXI вв.

Октябрьская революция 1917 г., отношение к которой ныне в России неоднозначно, привела к появлению ряда принципиально новых конституций. Пятым Всероссийским Съездом Советов 10 июня 1918 г. была принята Конституция РСФСР - Основной закон государства Российского пролетариата. С образованием в 1922 г. Союза ССР, 31 декабря 1924 г. была принята Конституция СССР, Всего же за 75 лет существования Союза ССР было принято более 100 конституций, в том числе три общесоюзные - 1924, 1936, 1977 гг., четыре общероссийские - 1918, 1925, 1937, 1978 гг.

Новая Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. Она отразила статус Российского государства как субъекта другой, более сложной федерации. В ней указывалось, что РСФСР добровольно объединилась с иными республиками в новое государственное образование и по своей воле передала часть своих прав Союзу ССР; закреплялись новации в структуре и компетенции органов государственной власти и управления. Из текста Конституции РСФСР были исключены уже устаревшие положения о социализации земли, о рабочем контроле и др.

48

I

Новый импульс конституционное развитие в России получило с принятием Конституции СССР 1936 г. На ее основе Чрезвычайный 17-й Всероссийский съезд Советов 21 января 1937 г. принял очередную Конституцию РСФСР. Она имела ряд особенностей. Так, в развитие теоретического вывода официальной идеологии того времени о полной победе социализма в ней фиксировался тезис о морально-политическом единстве советского народа в связи с ликвидацией эксплуататорских классов, закреплялась принадлежность всей власти в стране Советам депутатов трудящихся, провозглашалось господство социалистической собственности на орудия и средства производства. В Конституции декларировалось полное равноправие всех граждан независимо от их прошлого и настоящего положения, устанавливалась новая избирательная система, впервые предполагающая всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании.

Верховный Совет РСФСР 12 апреля 1978 г. принял четвертую по счету Конституцию Российской Федерации. Поводом тому стало введение в действие Конституции СССР 1977 г. Новая республиканская Конституция сохранила прежнюю форму государства, включая государственное устройство, несколько усовершенствовала систему государственной власти, содержала ряд новых статей о правах граждан, но в основном своем содержании в соответствии с Конституцией СССР закрепляла выводы о построении развитого социализма, о социальной однородности общества, о совершенствовании социалистических отношений.

Новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен принципиально важными крупномасштабными реформами, которые начались в СССР и РСФСР в середине 80-х гг. и закончились тем, что сформированный на основе свободных выборов I Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. принял Декларацию о провозглашении России самостоятельным суверенным государством. На съезде была образована Конституционная комиссия для разработки нового Основного Закона Российской Федерации. Разработанный ею проект Основного Закона активно обсуждался общественностью в 1991-1993 гг. Однако в связи с конфронтацией между законодательной и исполнительной властью решение вопроса о принятии Конституции России все время откладывалось, что породило в стране конституционный кризис. Чтобы выйти из него, Президент Российской Федерации 20 мая 1993 г. издал Указ о создании Конституционного Совещания, на которое была возложена задача подготовить проект нового Основного Закона России. В течение лета и осени 1993 г. Совещание с участием

49

депутатов Российской Федерации и представителей самых широких слоев общественности вело работу над текстом будущей Конституции.

2. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года

Кратко о порядке принятия постсоветской Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ).

Всенародное голосование по проекту Конституции РФ было проведено на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. и в соответствии с утвержденным этим Указом Положением.

Положение предусматривало, что всенародное голосование -всеобщее и равное, осуществляется путем тайного волеизъявления граждан. Правом участвовать во всенародном голосовании обладают все граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Не могут участвовать в этом голосовании граждане, признанные судом недееспособными и граждане, содержащиеся в местах лишениях свободы по вступившему в законную силу приговору суда, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

По Положению для того, чтобы принять положительное решение о принятии Конституции РФ, требовалась явка более 50 процентов избирателей и голосование более 50 процентов явившихся в пользу принятия Конституции.

Всенародное голосование состоялось 12 декабря 1993 г. Вот его результаты: в голосовании приняли участие 58 миллионов 187 тысяч 755 зарегистрированных избирателей или 54,8 процента. За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей или 54,8 процента избирателей, принявших участие в голосовании. Против - 23 миллиона 431 тысяча 33 избирателя или 41,6 процента избирателей, принявших участие в голосовании.

На основании этих данных Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала всенародное голосование 12 декабря 1993 г. по проекту Конституции РФ состоявшимся, а Конституцию Российской Федерации - принятой всенародным голосованием (протокол ЦИК РФ от 20 декабря 1993 г.).

В отличие от советских конституций (Конституции РСФСР 10 июня 1918 г., Конституции РСФСР 11 мая 1925 г., Конституции РСФСР 21 января 1937 г., Конституции РСФСР 12 августа 1978 г.), постсоветская Конституция РФ стоит не на классовых, узкопартийных позициях, а строится на принципах приверженности общече-

50

ловеческим ценностям, свободе и демократии, праву, справедливости и порядку.

Конституция Российской Федерации имеет следующую структуру. Она включает в себя преамбулу, 2 раздела, 9 глав, 137 статей, 301 часть, 102 пункта.

Раздел первый состоит из девяти глав: Глава 1. Основы конституционного строя (ст. 1-16). Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст. 17-64). Глава 3. Федеративное устройство (ст. 65-79). Глава 4. Президент Российской Федерации (ст. 80-93). Глава 5. Федеральное Собрание (ст. 94-109). Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст. 110-117). Глава 7. Судебная власть (ст. 118-129). Глава 8. Местное самоуправление (ст. 130-133). Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (ст. 134-137).

Раздел второй "Заключительные и переходные положения" включает девять пунктов. Данное структурное подразделение является особенностью российской Конституции 1993 г. и не встречалось в ранее действовавших конституциях.

Каковы гарантии реализации конституционно-правовых норм? Можно указать, по меньшей мере, на следующее.

1. Поскольку нормы Конституции имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, ее граждане, все другие субъекты, применяющие Конституцию, вправе требовать ее исполнения в полном объеме и защищать свои конституционные права и свободы в суде.

2. Гарантом Конституции Российской Федерации выступает Президент (ст. 80).

3. Существенной гарантией реализации конституционно-правовых норм является их стабильность, что обеспечено особым порядком внесения поправок и пересмотра Конституции (ст. ст. 134-137 Конституции РФ, Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" от 6 февраля 1998 г.).

4. В отличие от советских конституций, действующая конституция имеет свою "охрану" - конституционное судопроизводство, осуществляемое Конституционным Судом Российской Федерации.

51

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Так, по мнению Н.И.Лазаревского, актами 1905-1906 годов в России учреждался конституционный строй, который ограничивал основы самодержавия парламентом. См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Конституционное право. - Изд. 3-е.- СПб., 1918. - С.203.

2 Выступая 10 июля 1991 г. на торжественном заседании пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР, посвященном вступлению в должность первого Президента РСФСР Б.Н.Ельцина, О.В.Басилашвили высказался, что."в начале XX века Россия становится конституционной монархией. История России - это история ее культуры, без которой немыслима мировая цивилизация..."//Российская газета. - 1991. - 2 июля.

3 Исаев И.А. История государства и права России: Учеб.пособ. - М.: Юрист, 1993. - С.223-227.

4 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в России. Кн. 1. - М.: Изд-во "Республика", 1992. - С. 131.

5 См.: Медушевский А.Н. Макс Вебер и российский конституциона-лизм//Отечественная история. - 1993. - № 2. - Март-апрель. - С.79-94.

Лекция 5 ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Поэтом можешь ты не быть, Но гражданином быть обязан.

Н.А.Некрасов 1. Понятие российского гражданства

По преамбуле Закона о гражданстве РФ, "гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека". Из приведенного легального определения можно вывести признаки понятия гражданства.

Прежде всего, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, которое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответственности).

Во-вторых, связи могут быть фактические и правовые. Но гражданство - связь правовая. Это же значит, что вопросы пребывания (не пребывания) в гражданстве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдельный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если отсутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридические действия.

В-третьих, по своему характеру гражданство - это устойчивая правовая связь. А это значит, что гражданство существует постоянно. Оно не подвержено воздействию никаких автоматизмов.

Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано:

"1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

Соответствующие этому положению нормы получили закрепление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.

В-четвертых, по своему юридическому содержанию гражданство представляет собой совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности человека и государства.

53

В-пятых, гражданство - это такая устойчивая правовая связь человека с государством, которая имеет определенную нравственную отраженностъ; она основана на признании и уважении достоинства человека,

Достоинство - это такое понятие сознания, которое олицетворяет особое отношение человека к самому себе, а также со стороны других, общества, в котором признается ценность человека. С одной стороны, гражданство предполагает, что в человеке достаточно хорошо развиты самосознание и самоконтроль, известная требовательность лица к самому себе, человек не должен совершать поступков, роняющих, порочащих его достоинство, и вместе с тем он вправе требовать того же и от других. С другой стороны, гражданство требует, чтобы государство, а также общество, проявляло уважение к человеку, признавая за ним определенные права и обязанности.

Согласно легальному определению понятия гражданства необходимо, чтобы государство признавало и уважало основные права и свободы человека. Эти права и свободы перечислены в Койститу-ции РФ 12 декабря 1993 г. (ст. 17-54). Однако перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

По общему правилу, в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина. Только в порядке исключения права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, но лишь на основе федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, но в соответствии с федеральным законом и с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положение на территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Конституция РФ (ст. 8) правом введения чрезвычайного положения наделило Президента РФ. Однако ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ.

54

В конституционном праве зарубежных стран наряду с понятием "гражданство" используется еще и понятие "подданство". Каково их соотношение?

В отличие от гражданства, подданство распространено в государствах, имеющих монархическое устройство. Подданство отражает личную связь человека с монархом, т.е. не обычным человеком, а "божеством" или "полубожеством", который стоит над всеми ("подданный его величества").

Правда, в странах с развитыми демократическими традициями различия между этими понятиями носят лишь вербальный характер: Великобритания - конституционная монархия, а Франция -республика, но основы правового положения личности схожи. В Японии оба понятия (гражданин и подданный) используются как равнозначные и взаимозаменяемые. Причем чаще используется не понятие "подданный", а понятие "гражданин". В некоторых странах первый термин вообще исключен. Но в развивающихся странах (в государствах Арабского Востока, в Африке) различия между этими понятиями имеют существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нарушение верности может быть сурово наказано.

В советском и постсоветском российском законодательстве используется понятие "гражданин", а не понятие "подданный".

Если взглянуть на гражданство с точки зрения структуры отечественной системы права, то гражданство - один из важнейших институтов конституционного права. По своему юридическому содержанию этот институт представляет собой нормы права, закрепляющие принципы российского гражданства, отношения, связанные с приобретением и прекращением российского гражданства, а также устанавливающие производство, обеспечивающие развитие этих отношений в неконфликтных и конфликтных условиях. Отсюда следует, что гражданство как институт конституционного права состоит, по меньшей мере, из следующих пединститутов:

– принципы российского гражданства;

– приобретение российского гражданства;

- прекращение российского гражданства; "" ' "

- производство по вопросам гражданства. *** ц9'"

' I ' I !&•'

2. Становление и развитие ' ' °*

российского законодательства о гражданстве '"

В дореволюционной царской России существовало подданство, поэтому ие было законодательства о гражданстве. Все российские

55

подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом.

1. Природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись: а) дворянство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) ; г) сельские обыватели.

2. Инородцы (евреи и восточные народы).

3. Финляндские обыватели.

Кроме того, четыре группы природных подданных законодательно делились на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица неподатного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

Между империей Романовых и советской Россией располагается короткий по времени период демократического развития, отмеченный деятельностью Временного правительства.

В законодательстве этого периода достаточно широко используется понятие "гражданин". Гражданами демократической России признавались все подданные прежней империи без каких-либо различий: без деления на русских и инородцев, на православных и иноверцев и т.д. Высшее достижение юридической мысли того времени - Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством по частям 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. По этому документу "правом участия в выборах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет".

После событий 7 ноября 1917 г. первым актом советской республики по вопросам гражданства был Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов от 24 ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т.д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской Федерации.

Первого апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было

56

предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.

Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила за местными Советами полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству. Такой упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев был обусловлен тем, что российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения казался ближе и род-нее, чем собственный помещик и кулак.

До образования в 1922 году Союза ССР Российская Федерация самостоятельно регулировала все актуальные для нее вопросы гражданства. Но затем ситуация изменилась. С одной стороны, в связи с тем, что Союз ССР изначально имел договорную природу, его образовали некогда независимые государства, позже - суверенные союзные республики, последние сохранили элементы прежнего независимого статуса в виде собственного гражданства, а с другой стороны - Союз ССР развивался под нарастающим по мощности воздействием авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: усложненном порядке приема, появлением института лишения гражданства и принудительной высылки из страны и т.д.

Конституция СССР, утвержденная 31 декабря 1924 г. вторым Съездом Советов СССР, закрепила единое гражданство для граждан союзных республик (ст. 7), а 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ВЦИК и ЦИК союзных республик. Трудящихся-иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

В соответствии с Положением о гражданстве от 1931 г., каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает.

57

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев-рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического I убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

Конституция СССР 5 декабря 1936 г. подтвердила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила в ведении Союза ССР законодательство о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

По Закону о гражданстве Союза ССР 19 августа 1938 г. гражданами СССР признавались: "а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке". Иностранцы, независимо от их национальности и расы, принимались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союзной Республики, в пределах которой они проживали. Выход из гражданства СССР разрешался Президиумом Верховного Совета СССР.

Вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не вело к изменению гражданства. При изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР, изменялось соответственно и гражданство их детей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение же гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. В прочих случаях изменение гражданства детей, не достигших 18 лет, могло последовать только в общем порядке.

Лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приговору суда - в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР.

Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу настоящего Закона гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству, считались лицами без гражданства.

Конституция СССР 7 октября 1977 г. более широко урегулировала область отношений, связанных с гражданством. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства. Принятие в гражданство СССР, решение вопро-

58

сов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союзных республик.

На основании статьи 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г.

Если Закон о гражданстве СССР 19 августа 1938 г. состоял всего лишь из 8 статей, то новый закон о гражданстве включил в себя уже 29 статей, распределенных по 6 разделам. Кроме того, он содержал еще и преамбулу.

Внешне Закон о гражданстве СССР выглядел демократически. Однако в содержательном плане он каких-либо существенных перемен в себе не нес.

Курс на "перестройку", учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость обновления союзного законодательства о гражданстве: 23 мая 1990 г. принимается Закон "О гражданстве СССР". Этот закон объемный и структурно достаточно сложный: состоит из 10 разделов, включающих преамбулу и 51 статью. Вступив в действие с 1 января 1991 г., он знаменовал некоторые шаги вперед в направлении гуманизации и демократизации законодательного регулирования отношений гражданства.

Новым в Законе было то, что в нем содержались нормы об органах, уполномоченных принимать решение по вопросам гражданства СССР; о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам; об исполнении и обжаловании решений. Тем самым Закон до некоторых пределов восполнил пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие значительный простор для произвольного применения правовых установлений.

Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь по закону переходили к Президенту СССР.

С распадом Союза ССР и образованием на его территории независимых государств в ближнем зарубежье принимаются новые законы о гражданстве.

Закон о гражданстве РФ (первоначально РСФСР) принят Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г. В него дважды (28 ноября 1991 г. и 17 июня 1993 г.) вносились изменения.

Данный Закон состоит из небольшой преамбулы и 9 глав, включающих 51 статью.

59

Глава 1. Общие положения (ст.ст. 1-19).

Глава 2. Приобретение гражданства РФ (ст.ст. 20-21).

Глава 3. Прекращение гражданства РФ (ст.ст. 22-24).

Глава 4. Гражданство детей и гражданство родителей, опекунов и попечителей. Гражданство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц (ст.ст. 25-31).

Глава 5. Государственные органы РФ, ведающие делами о гражданстве РФ, и их полномочия (ст.ст. 32-36).

Глава 6. Производство по делам о гражданстве РФ (ст. ст.

37-42).

Глава 7. Исполнение решений о гражданстве РФ (ст.ст. 43-45). Глава 8. Обжалование решений по вопросам о гражданстве РФ

(ст.ст. 46-47).

Глава 9. Заключительные и переходные положения (ст.ст.

48-51).

Статья 48 Закона о гражданстве РФ предусматривает, что он вступает в силу со дня опубликования. Впервые Закон о гражданстве РФ был опубликован в "Российской газете" 6 февраля 1999 г. Следовательно, эта дата и есть дата вступления Закона в силу. Закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РФ, защиту и покровительство РФ гражданам РФ, находящимся за ее пределами.

3. Принципы гражданства по современному российскому законодательству

Под принципами российского гражданства принято понимать основополагающие начала, идеи института гражданства РФ. В соответствии с Конституцией РФ и Законом о гражданстве РФ различаются следующие принципы российского гражданства.

1. Важнейший принцип института российского гражданства -гражданство в России имеет открытый и свободный характер. А это значит, что в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство. Каждый, кто находится в пределах России, имеет право на российское гражданство. Более того, Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства. Никому не дано право в одностороннем порядке лишать кого-то российского гражданства, если оно приобретено на законном основании и в установленном законом порядке. Нормы, посвященные праву на гражданство, сформулированы таким образом, что право на гражданство не означает право только на

60

российское гражданство, ибо никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Если лицо без гражданства желает приобрести не российское, а иное гражданство, то Российская Федерация не препятствует этому.

2. Российское гражданство является единым. В ст. 6 Конституции РФ прямо записано: "Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения". А п. "в" ст.71 Конституции РФ "гражданство в Российской Федерации" относит к ведению Российской Федерации. Однако легальное определение понятию единого гражданства в Конституции РФ не дается. Кроме того, не ясно: идентичны ли понятия "российское гражданство", "гражданство РФ", "гражданство в РФ"? Некоторую ясность в вопрос вносит ст.2 Закона о гражданстве РФ. Согласно этой статье, граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики. Отдельные авторы предлагают данное положение рассматривать в качестве сути содержания понятия единого гражданства. С этим можно согласиться лишь отчасти. Поскольку ч.1 ст.5 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов (принцип симметрии), постольку, несмотря на то, что в ч.2 ст.5 Конституции РФ указано, что республика -государство, следовало бы в понимании содержания понятия единого гражданства исходить из того, что граждане РФ остаются, прежде всего, российскими гражданами, в какой бы части территории России они временно или постоянно не находились; хотя каждый субъект РФ имеет свое административно-территориальное деление, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая целостна и неприкосновенна (ст.4 Конституции РФ).

3. Анализ конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в зависимости от двух основных способов приобретения гражданства - филиации (от лат. "Шшз" - сын) и натурализации - различаются урожденные в данной стране и натурализованные граждане. Кроме того, в отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие "ассоциированный гражданин". Правовое положение их неодинаково.

В отличие от законодательства этих государств, российское гражданство является равным независимо от оснований приобретения. Не имеет юридического значения и время приобретения гражданства.

61

4. Проживание российского гражданина за границей не ведет автоматически к потере им гражданства (п.8 ст.4 Закона о гражданстве РФ).

5. Российский гражданин, находящийся за пределами Российской Федерации, пользуется защитой и покровительством Российской Федерации.

Данный принцип, закрепленный в ст.61 Конституции РФ, получил развитие в ст.5 Закона о гражданстве РФ: государственные органы РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РФ, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан РФ.

6. Российское гражданство основано на отрицании автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства России, а также при изменении гражданства другим супругом.

7. Двойное гражданство - это правовое состояние, при котором одно лицо имеет одновременно гражданство двух государств.

Закон СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" устанавливал, что "за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства" (ст.2), т.е. он не признавал двойного гражданства. Напротив, Конституция РФ 12 декабря 1993 г. (ст.62) и Закон о гражданстве РФ (ст.З) допускают двойное гражданство. Суть двойного гражданства заключается в том, что "гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

В некоторых субъектах РФ в содержание понятия "двойное гражданство" вкладывается иной смысл. Так, в пояснительной записке к проекту Закона РБ "О гражданстве Республики Башкортостан" говорится, что "гражданство Республики Башкортостан является институтом государственности, имеющим в основном внутреннее, республиканское значение...". Здесь проводится идея о необходимости и возможности в Республике Башкортостан "системы двойного гражданства", означающего, что гражданин Республики Башкортостан одновременно является и гражданином Российской Федерации. Параллельное существование двух институтов гражданства определено различием в комплексе прав, свобод, обязанностей и гарантий граждан Республики Башкортостан и граждан Российской Федера-

62

ции, связанными с наличием у Республики Башкортостан дополнительных полномочий и предметов ведения, т.е. расширительным пониманием содержания статуса гражданства Республики Башкортостан по сравнению с гражданством Российской Федерации.

Однако такое понимание института "двойного гражданства" представляется некорректным: оно противоречит принципу единства российского гражданства.

Правовой институт российского гражданства один для всей России. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории любой республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики. Следовательно, всякий гражданин республики в составе РФ - гражданин и РФ. Республики в составе РФ не являются по отношению к России в целом иностранными государствами. Следовательно, не может быть применен и принцип двойного гражданства в отношениях между РФ и республиками. Противное - абсурдно, свидетельство абсолютного непонимания природы России как сложного государства.

Сказанное не значит, что республики не могут развивать свое законодательство о гражданстве. Но такое законодательство мыслимо и возможно лишь в рамках единого института российского гражданства как субсидиарного по отношению к федеральному законодательству о гражданстве; ни один субъект РФ не может принимать законы, ведущие к ухудшению конституционно-правового статуса российского гражданина.

Если допущено двойное гражданство, то возможно ли тройное, четверное и т.д. гражданства, т.е. множественность гражданства? Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Однако конституционно-правовой практике зарубежных стран ситуация, сопряженная с множественностью гражданства, известна. Следовательно, таковое нельзя абсолютно исключить и применительно к российским гражданам; договоры, допускающие двойное гражданство, Россия может заключать со многими государствами.

Однако лицо с множественным гражданством обязано знать и соблюдать законы страны пребывания, в данном случае - Российской Федерации. Наличие иностранного гражданства (одного, двух, трех и т.д.) не умаляет прав и свобод гражданина РФ внутри страны, не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено законом или международным договором. Чтобы исключить состояние двойного, тройного обременения (явная несправедливость), государство непременно должно оговорить взаимный учет выполнения гражданином обязанностей перед ним. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к нескольким государствам), например, служба в армии, разрешаются по дипломатическим каналам.

63

8. Почетное гражданство. В России, начиная с 1785 г., некоторым категориям лиц (с 1807 г. - только ученым и художникам) присваивалось звание "именитого гражданина". Институт "почетного гражданства" введен в России в 1832 году. Почетное гражданство в отдельных случаях предоставлялось по рождению, например, детям так называемых "личных дворян", детям православных церковнослужителей и высших церковнослужителей мусульманского закавказского духовенства. В большинстве же случаев почетными гражданами становились представители купечества, получившие орден, окончившие российские университеты, а также государственные чиновники при отставке.

Статус почетного гражданина, чаще всего города или региона, известен и в ряде других стран. Как правило, почетное гражданство рассматривается как почетный титул, не связанный с дополнительными правами и обязанностями.

Законодательство Союза ССР норм о почетном гражданстве не

содержало.

Российский закон о гражданстве предусмотрел институт почетного гражданства. Согласно ст. 8 этого закона, лицу, не являющемуся гражданином РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданство РФ. Почетные граждане РФ пользуются правами граждан РФ в соответствии с положением о почетном гражданстве.

Известны случаи незаконного присвоения звания почетного гражданина России. Общественное объединение "Российская палата личности" за четыре года своего существования присвоило почетное звание Патриарху Московскому и всея Руси Алексею II, скульптору Михаилу Аникушину, певице Эдите Пьехе, начальнику управления Центробанка РФ по Санкт-Петербургу Виктору Халан-скому, заместителю главкома ВМФ Игорю Касатонову. Дзержинский нарсуд Санкт-Петербурга по заявлению прокуратуры признал несоответствующим действующему законодательству утвержденное этим общественным объединением положение о звании "Почетный гражданин России". Суд в своем решении отметил, что по Конституции присвоение почетных званий Российской Федерации отнесено к компетенции Президента страны. Ему же в соответствии с Законом РФ о гражданстве принадлежит и право присваивать почетное гражданство.

9. Существенное значение для понимания природы российского гражданства имеет принцип, согласно которому гражданин РФ не может быть выдан другому государству иначе, как на основании

64

закона или международного договора РФ. Данный принцип вытекает из содержания более широкого принципа: ответственности гражданина перед своим государством. В силу этого, если российский гражданин совершил правонарушение за границей, то он подлежит юридической ответственности по законам РФ.

10. Важный принцип российского гражданства - документальное подтверждение гражданства. Закон о гражданстве РФ (ст.10) требует, чтобы гражданство было подтверждено документально. Документами, подтверждающими российское гражданство, являются удостоверения личности гражданина РФ или паспорт гражданина РФ, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

При отсутствии таких документов факт состояния в российском гражданстве устанавливается судом. В соответствии со ст. 247 ГПК РФ суд "устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав граждан или организаций". В частности, суду принадлежит право установления фактов, имеющих юридическое значение, если законодательством не предусмотрен иной порядок их рассмотрения. Закон о гражданстве РФ такого порядка установления фактов не предусматривает.

В соответствии с ГПК РФ суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, лишь при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов.

Решение суда об установлении фактов, подлежащих рассмотрению в органах гражданского состояния или оформленного в других органах, служит основанием для такой регистрации или оформления, не заменяя собой документов, выдаваемых этими органами.

4. Приобретение российского гражданства

Закон о гражданстве РФ (ст. 12) устанавливает семь оснований, ведущих к приобретению российского гражданства:

1) в результате его признания;

2) по рождению;

3) в порядке его регистрации;

4) в результате приема в гражданство;

5) в результате восстановления в гражданстве РФ;

6) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ;

3-А161 65

7) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.

Рассмотрим указанные в законе варианты приобретения российского гражданства.

Признание гражданства РФ. В связи с распадом СССР, принятием Россией Декларации о государственном суверенитете возникла проблема: кого считать гражданами РФ.

В Законе о гражданстве РФ (ст. 13) дано следующее нормативное решение вопроса.

Гражданами РФ признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве, если в течение одного года после этого дня (т.е. на 6 февраля 1992 г.) они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.

Лица, родившиеся 30 декабря 1992 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшимися в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Под территорией РФ в данном случае понимается территория РФ по состоянию на дату их рождения.

Приобретение гражданства РФ по рождению (филиация), Известны два основных принципа приобретения гражданства пО| рождению: принцип права крови и принцип права почвы. ?

Эти два принципа имеют определенные исключения, но суть из4 > в следующем. Первый принцип предполагает, что независимо отК места рождения ребенок приобретает гражданство родителей. Вто-* рой принцип означает, что ребенок считается гражданином того го-г сударства, на территории которого он родился; гражданство роди-» телей не имеет существенного значения.

Закон о гражданстве РФ (ст. 14) руководствуется прежде всего принципа права крови. Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, является гражданином РФ независимо от места рождения. При этом право крови толкуется не в плане этнического происхождения родителей, а в плане их юридической связанности с Россией как суверенным государством.

Закон о гражданстве РФ не исключает и применение принципа права почвы, но лишь в определенных случаях. Так, если ребенок родился на территории РФ, а его родители имеют различное гражданство и не смогли прийти к письменному соглашению о гражданстве своего ребенка, последний приобретает российское гражданство (ч. 2 ст. 15).

66 I

Приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Регистрация - это упрощенный порядок приобретения гражданства, обусловленный связью с Россией родственников или самого лица, ходатайствующего о приеме в гражданство. Согласно российскому законодательству, если такие связи очевидны (а очевидное не требует доказательств) или доказаны, то решение о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимают на местах компетентные органы МВД РФ и МИД РФ; обращения в адрес Президента РФ не требуется.

Закон о гражданстве РФ (ст. 18) устанавливает, что в порядке регистрации российское гражданство приобретают:

а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ;

б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;

в) дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;

г) граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании преобрести гражданство РФ;

д) лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории РФ или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ;

е) иностранные граждане и лица без гражданства, независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению, и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.

Прием в российское гражданство. Указом Президента РФ от 7 марта 1998 г. № 267 удовлетворено ходатайство о приеме в российское гражданство 234 лиц. В большинстве - это люди, родившиеся в бывших республиках СССР: Украине, Грузии, Казахстане,

67

I

Азербайджане, Таджикистане, Молдавии, Узбекистане, Киргизии. Но среди этих 234 лиц встречаются и иностранцы: афганцы, вьетнамцы, китайцы. Данный указ - пример реализации п. "г" ст. 12 и ст. 19 Закона о гражданстве РФ.

Согласно закону, дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РФ, может ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории РФ; для иностранных граждан и лиц без гражданства - непрерывно всего пять лет или три года непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом Российской Федерации, договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более, чем на три месяца.

Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство Рос», сийской Федерации, то есть дающими право на сокращение вплоть| до снятия требований части второй настоящей статьи, являются: •

а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; >

б) усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ; 1

в) наличие высоких достижений в области науки, техники ц культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ;

г) наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в воз+ рождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловече-р ских идеалов и ценностей; >

д) получение убежища на территории РФ; !

е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родст? венников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению. I

4. Отклоняются ходатайства о приеме в гражданство РФ лиц^ которые: I

а) выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; >

б) состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; '

в) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ. >

68

Перечисленные положения ч. 4 ст. 19 (п.п. "а", "б", "в") распространяются также на лиц, которые приобретают российское гражданство в порядке регистрации (ст. 18 Закона) или восстановления в российском гражданстве по их ходатайству (ч. 3 ст. 20).

Для приема в российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту постоянного проживания:

- ходатайство на имя Президента РФ;

- документ, подтверждающий отсутствие или прекращение иного (прежнего) гражданства, выдаваемый полномочным органом другого государства, если оно не имеет с Российской Федерацией договора, допускающего возможность приобретения двойного гражданства; при невозможности получения заявителем такого документа может быть представлена декларация заявителя об отсутствии или прекращении иного гражданства;

- документ о наличии установленного Законом срока проживания на территории РФ;

- при наличии обстоятельств, дающих право на сокращение установленного Законом срока проживания на территории России, представляются документы, подтверждающие факты, указанные в частях 2 и 3 ст. 19 Закона.

При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоятельств, предусмотренных Законом, представляются также:

- копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав;

- письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка.

Восстановление в гражданстве РФ. С.А.Авакьян считает, что указание на восстановление в гражданстве как на особый вид его приобретения можно считать делом вкуса или тактики составителей закона, поскольку в формально-юридическом смысле применяется известный способ - в порядке регистрации1. В.Е.Чиркин, однако, находит, что в целом восстановление в гражданстве - разновидность натурализации, но особая разновидность; восстановление в гражданстве обычно применяется для бывших граждан соответствующего государства2.

Согласно ст. 20 Закона о гражданстве РФ, в гражданстве РФ восстанавливаются в порядке регистрации:

а) лица, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства;

б) лица, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с изменением гражданства родителей, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.

69

Бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ.

Лицу, ранее состоявшему в гражданстве РФ и на которое не распространяется действие частей первой и второй статьи 20, гражданство РФ может быть восстановлено по его ходатайству.

Оптация, т.е. выбор гражданства при изменении границ государства. Согласно ст. 21 Закона о гражданстве РФ, при изменении границы РФ в порядке, определенном российским законодательством, лица, проживающие на территории, принявшей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства в порядке и в сроки, определенные международным договором РФ.

Иные основания. В Законе о гражданстве РФ указано несколько оснований приобретения гражданства применительно к детям и недееспособным (ст. 25-31).

5. Прекращение гражданства

В статье 22 Закона о гражданстве РФ названы четыре основания прекращения российского гражданства. Гражданство прекращается:

а) вследствие выхода из гражданства;

б) вследствие отмены решения о приеме в гражданство; ,

в) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям! предусмотренным международными договорами РФ;

г) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданг стве РФ.

Выход из гражданства - наиболее распространенный спосо$ прекращения российского гражданства. 1

Согласно ст. 23 Закона о гражданстве РФ, выход из гражданст» ва Российской Федерации может иметь место:

а) по ходатайству гражданина в порядке, установленном насто* ящим Законом;

б) в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное жительство в другое государство в установленном законом порядке, но при условии, что отсутствуют препятствия, предусмотренные частями второй и третьей указанной статьи. Отсюда можно заключить, что регистрационный (упрощенный) порядок выхода из российского гражданства направлен на то, чтобы содействовать воссоединению.

70

Однако ходатайство о выходе из гражданства Российской Федерации может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо обязательства перед физическими или юридическими лицами РФ, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом РФ.

Выход из гражданства РФ не допускается:

а) после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания;

б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства Российской Федерации, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу (до окончания его рассмотрения) либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Для предотвращения произвола в отношении прав человека Закон о гражданстве РФ устанавливает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства РФ или отказ в регистрации выхода из гражданства РФ должны быть мотивированы полномочными органами.

Отмена решения о приеме в гражданство РФ. Решение о приеме в гражданство Российской Федерации отменяется в отношении лица, которое приобрело гражданство РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Факт представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливается в судебном порядке. Отмена решений о приеме в гражданство не освобождает данное лицо от установленной законом ответственности.

Отмена решения о приеме в гражданство РФ не распространяется на супруга и детей лица, указанных в части первой настоящей статьи, приобретших гражданство РФ вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем.

Отмена решения о приеме в гражданство РФ - это единственное основание, которое допускает прекращение российского гражданства без добровольного волеизъявления лица. Она возможна в течение пяти лет после приема.

Оптация. Ст. 21 Закона о гражданстве РФ гласит: в той же степени, в какой при изменении гражданства РФ гражданин РФ вправе приобрести российское гражданство, он вправе и прекратить его.

Иные основания. Закон о гражданстве РФ предусматривает некоторые дополнительные основания прекращения гражданства недееспособных и детей (ст. 25-91).

71

Следует особо подчеркнуть (об этом прямо написано в ч. 2 ст. 22 Закона о гражданстве РФ) то, что прекращение гражданства РФ влечет за собой прекращение гражданства республик в составе РФ.

6. Гражданство и брак. Гражданство детей

Вопросы гражданства и права, гражданства детей нашли решение в ст. 6, 14-17, 25-31 Закона о гражданстве РФ.

По законодательству отдельных стран вступление в брак с иностранцем или расторжение брака приводит к изменению гражданства. Так, в некоторых латиноамериканских странах женщины, вступившие в брак, автоматически приобретают гражданство своего супруга. В этом и подобных случаях возникают сложности с определением гражданства детей, что порождает споры, особенно при разводах родителей, имеющих различное гражданство.

Из содержания ст. 6 Закона о гражданстве РФ следует, что между институтом брака и институтом гражданства нет жесткой связи. Общее правило таково, что заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства.

Изменение гражданства одним из супругом не влечет за собой изменения гражданства другого супруга.

Расторжение брака не влечет за собой изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

Если родители ребенка на момент его рождения состояли в гражданстве РФ, то независимо от места рождения этот ребенок является российским гражданином (ст. 14).

Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве РФ, а другой является лицом без гражданства, то независимо от места рождения этот ребенок является российским гражданином (ч. 1 ст. 15).

Если родители ребенка имеют разное гражданство, но один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, то независимо от места рождения ребенка вопрос о его гражданстве решается по письменному соглашению родителей (ч. 2 ст. 15). В случае отсутствия такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился на территории России (ч. 2 ст. 15).

Если существует угроза того, что новорожденный может оказаться лицом без гражданства, то он приобретает российское гражданство (ч. 2 ст. 15).

Если ребенок находился на территории России, а оба его родителя неизвестны, то он является российским гражданином (ст. 16).

72

Если ребенок родился на территории РФ, а оба родителя - граждане иных государств, но эти государства не предоставляют ребенку своего гражданства, то этот ребенок является российским гражданином (ч. 1 ст. 17).

Если ребенок родился на территории России, а оба его родители - лица без гражданства, то этот ребенок является российским гражданином (ч. 2 ст. 17).

По общему правилу, закрепленному в Законе о гражданстве РФ, гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей. Если же дети находятся в возрасте от 14 до 18 лет, то ь их гражданство изменяется при наличии их согласия.

Если родители лишены родительских прав, то изменение их ажданства не ведет к изменению гражданства детей. На измене-|ше гражданства детей не требуется согласия родителей, ли-иенных родительских прав.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответственно изменяется гражданство детей.

Если оба родителя или единственный родитель проживающего на территории РФ ребенка, над которым установлена опека или попечительство граждан РФ, выходят из гражданства РФ и при этом не участвуют в воспитании этого ребенка, то ребенок по заявлению родителей, опекуна или попечителя сохраняет гражданство РФ.

Если один из родителей, не имеющих гражданства РФ, приобретает его, то ребенку предоставляется гражданство РФ по ходатайству родителя, приобретающего гражданство и при наличии письменного согласия другого родителя.

Если гражданство РФ у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином РФ, то ребенок сохраняет гражданство РФ. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Согласно Закону о гражданстве РФ, вопросы гражданства детей при усыновлении решаются следующим образом.

Ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении его лицами, не состоящими в гражданстве РФ, сохраняет гражданство РФ. Если усыновители или один из усыновителей имеют иное гражданство, то по их ходатайству гражданство РФ у усыновленного ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Ребенок, не являющийся гражданином РФ, в случае усыновления его гражданином РФ или супругами - гражданами РФ, становится гражданином РФ.

73

Ребенок, не являющийся гражданином РФ, в случае усыновления его супругами, один из которых состоит в гражданстве РФ, а другой является лицом без гражданства, становится гражданином РФ.

Ребенок, не являющийся гражданином РФ, в случае усыновления его супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой состоит в ином гражданстве, становится гражданином РФ по соглашению усыновителей. При отсутствии такого соглашения ребенок становится гражданином РФ, если он проживает на территории РФ или если в ином случае он остается либо становится лицом без гражданства.

В Законе о гражданстве РФ нашли решение и вопросы гражданства недееспособных и опекунов.

Гражданство недееспособного лица всегда следует гражданству опекуна. Гражданство ограниченно дееспособного лица применяется при наличии его согласия.

Споры между родителями, опекуном или попечителем о гражданстве детей и недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке исходя из интересов ребенка, недееспособного или ограниченно дееспособного лица.

7. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства (апатридов)

С институтом гражданства тесно связано правовое положение иностранцев или лиц без гражданства. Иностранными гражданами в РФ (иностранцами) признаются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства (документы) своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Лица без гражданства (апатриды) - это лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательств (документов) своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) закрепляет важный принцип, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Конкретное регулирование положения этих лиц осуществляется Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г., который продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции РФ. Они обладают всем комплексом личных и социально-экономических прав и свобод. Употребляемый в Конституции термин "каждый" означает, что эти права и свободы распространяются не только на российских граждан,

74

но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Они не пользуются, рядом политических прав и не несут некоторые обязанности, которые Конституция прямо адресует только гражданам РФ.

Правовое положение указанной категории лиц регулируется также российским федеральным законодательством.

Конституционный принцип предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63) получил развитие в Положении о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июня 1997 г.

Порядок въезда в РФ и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ". Закон устанавливает конкретные исчерпывающие основания, при которых въезд в РФ указанной категории лиц может быть разрешен, ограничен либо не разрешается.

Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" предоставляет такое право лицам, не являющимся гражданами РФ и законно находящимся на ее территории, которое осуществляется ими в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ.

8. Беженцы и вынужденные переселенцы

Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев осуществляется, прежде всего, двумя законами - "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", принятыми 19 февраля 1993 г.

Эти законы определяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, их права и обязанности в данном качестве и решают другие сопутствующие вопросы.

Беженец - прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ лицо, не имеющее ее гражданства, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, ве-

75

роисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В отличие от беженца, понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданину РФ, который был вынужден покинуть место своего постоянного жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России, либо который был вынужден покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъекта. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо и не имеющее гражданства РФ, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории РФ и изменившее место постоянного жительства на ее территории, а также на указанных в Законе основаниях гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.

Установленный указанными выше законами порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, определение их прав и обязанностей аналогичны.

Для получения любого из этих статусов необходимо ходатайство лица в соответствующий орган федеральной миграционной службы России по месту его пребывания в любом из субъектов РФ. Ходатайство подается незамедлительно по прибытии и рассматривается в течение трех-пяти дней. После регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение и ему в установленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения, где ему предоставляются необходимые для поддержания жизни условия: питание по установленным нормам, медицинская помощь, единовременное пособие и др.

Законы устанавливают и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение они должны отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный порядок проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.

Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган федеральной миграционной службы или в суд в течение месяца.

Решение о признании беженцем, вынужденным переселенцем принимается соответствующим органом миграционной службы субъекта РФ в течение трех месяцев.

Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселенцем, выдается удостоверение установленного образца.

76

При отказе лицу вручается письменное уведомление с указанием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, что и отказ в принятии ходатайства.

Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Они вправе в течение трех месяцев избрать место своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых им органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники, при условии их согласия.

Установлены льготные условия для приобретения ими российского гражданства.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязываются оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействовать в решении жизненных проблем устройства на новом месте жительства.

9. Государственные органы, ведающие делами о гражданстве, их полномочия

Согласно ст. 32 Закона о гражданстве, государственными органами, ведающими делами о гражданстве РФ, являются:

- Президент РФ;

- Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ;

- Министерство внутренних дел РФ;

- Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.

В этом списке нет одного органа, который играет немаловажную роль при подготовке вопросов гражданства, что следует и из Закона, и из Положения в редакции от 27 декабря 1993 г. - Федеральной службы контрразведки РФ.

Президент РФ. В соответствии с Законом о гражданстве (ст. 33), Президент РФ принимает решения по следующим вопросам гражданства:

а) прием в гражданство РФ иностранных граждан, граждан бывшего СССР и лиц без гражданства, на которых не распространяется действие ст. 13 Закона о гражданстве (признание гражданами РФ бывших граждан СССР) и ст. 18 (приобретение гражданства РФ в порядке регистрации);

б) восстановление в гражданстве РФ лиц, на которых не распространяется действие ч. 1 и ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве (утрата гражданства вследствие усыновления, опеки, попечительст-

77

ва, выхода из гражданства РФ несовершеннолетних детей вместе с родителями);

в) разрешение на выход из гражданства РФ лиц, на которых не распространяется возможность прекращения гражданства РФ в порядке регистрации согласно п. "б" ч. 1 ст. 20;

г) разрешение гражданину РФ иметь одновременно гражданство другого государства;

д) отмена решения о приеме в гражданство РФ;

е) предоставление почетного гражданства РФ.

В осуществление полномочий, предусмотренных Законом о гражданстве, Президент РФ издает указы, т.е. второй вид его актов -распоряжения (ст. 90 Конституции) - здесь не применяется.

В структуре Администрации Президента РФ имелся отдел по вопросам гражданства. Указом от 17 марта 1994 г. на базе отдела создано Управление по вопросам гражданства Администрации Президента и утверждено Положение об этом Управлении. Согласно Положению основными задачами Управления являются:

- обеспечение деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ в проведении единой государственной политики в области гражданства, подготовка для нее необходимых материалов и документов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по проблемам гражданства и политического убежища;

- систематизация и анализ обращений соотечественников, проживающих за рубежом, к Президенту РФ по вопросам гражданства, подготовка обобщенных материалов и предложений по этим вопросам.

Управление обеспечивает:

- предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении и прекращении гражданства РФ, о предоставлении политического убежища на территории РФ;

- подготовку предложений по совершенствованию механизма реализации Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации";

- предварительное рассмотрение представлений о почетном гражданстве Российской Федерации;

- совершенствование информационной системы по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и почетного гражданства, внесение в банк данных всей информации по этим вопросам;

- подготовку годовых докладов, итоговых записок и иных справочных материалов для Президента РФ.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. Согласно ст. 34 Закона о гражданстве, Комиссия вносит на рассмот-

78

рение Президента РФ предложения по каждому ходатайству и представлению по вопросам гражданства. Предложения Комиссии оформляются протоколом и подписываются всеми ее членами, участвовавшими в заседании.

При рассмотрении ходатайств и представлений по вопросам гражданства Комиссия всесторонне оценивает доводы заявителя, содержание представления, заключения государственных органов и общественных организаций по ходатайствам, иные документы и надлежащим образом оформленные свидетельские показания. При рассмотрении вопросов гражданства, затрагивающих интересы республики в составе РФ, Комиссия учитывает мнение компетентных органов этой республики. Комиссия вправе истребовать по вопросу, находящемуся на ее рассмотрении, документы и материалы государственных органов, которые представляют необходимую информацию, в установленный Комиссией срок.

Работа Комиссии строится в соответствии с Положением о ней, утвержденным распоряжением Президента РФ от 23 июня 1992 г.

Министерство внутренних дел РФ. МВД РФ и наделенные соответствующей компетенцией подведомственные ему органы:

а) принимают от лиц, проживающих на территории РФ, заявления и ходатайства по вопросам гражданства РФ;

б) проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ;

в) направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ;

г) определяют принадлежность лиц, проживающих на территории РФ, к гражданству РФ;

д) по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих на территории РФ, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях.

Распределение компетенции по вопросам гражданства РФ внутри системы органов внутренних дел РФ устанавливается постановлением Правительства РФ.

Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения:

а) принимают от лиц, проживающих за пределами РФ, заявления и ходатайства по вопросам гражданства РФ;

б) проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ;

в) направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ;

79

г) определяют принадлежность лиц, проживающих за пределами РФ, к гражданству РФ;

д) ведут учет граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ;

е) по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих за пределами РФ, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях.

По договору между РФ и другим государством перечисленные полномочия могут осуществляться дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями этого государства.

10. Производство по делам о гражданстве РФ.

Исполнение решений :

В определенной мере мы уже касались вопросов производства по делам о гражданстве. Здесь, не повторяясь, остановимся на ряде общих моментов.

Подача заявлений и ходатайств. В делах о гражданстве предусмотрены две формы подаваемых документов: для упрощенного пути - в порядке регистрации - заявления; для случаев, не подпадающих под регистрационный порядок, - ходатайства.

Согласно ст. 37 Закона о гражданстве и Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации в редакции от 27 декабря 1993 года:

- заявления о регистрации изменения гражданства (т.е. о приобретении или о прекращении его) подаются в органы внутренних дел РФ по месту жительства заявителя, а лицами, проживающими за пределами РФ, в соответствующие дипломатические представительства и консульские учреждения РФ;

- ходатайства по вопросам гражданства подаются на имя Президента РФ через те же самые органы.

Заявления и ходатайства по вопросам гражданства подаются в письменном виде. Согласие заинтересованных лиц на приобретение, прекращение, сохранение или изменение гражданства должно иметь письменную форму. Подпись под этим документом удостоверяется нотариально. Подписи граждан РФ, проживающих за ее пределами, могут удостоверяться дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями РФ.

Оформление заявления или ходатайства по вопросам гражданства РФ производится органом внутренних дел РФ по месту жительства при личном обращении заявителя, а если заявитель проживает за пределами РФ - соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ.

80 У |/

При наличии надлежащим образом оформленных документов, удостоверяющих невозможность личного обращения заявителя, орган внутренних дел, дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ обязаны оформить материалы о гражданстве по заявлению или ходатайству, переданному через другое лицо либо направленному по почте. В этом случае подпись под заявлением или ходатайством должна быть удостоверена нотариально.

Орган внутренних дел, дипломатическое представительство или консульское учреждение выносят по ходатайству о приобретении или прекращении гражданства РФ свое мотивированное заключение, а в необходимых случаях составляют представление. Заключения и представления по вопросам гражданства РФ и другие необходимые документы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ (ст. 40 Закона).

Если за границей ясно, куда обращаться, то внутри страны все-таки возникает вопрос: с каким конкретным органом надо иметь дело? По поводу подачи заявления Положение в редакции от 27 декабря 1993 г. говорит (п. 9), что заявления об изменении гражданства в порядке регистрации и приложенные к ним документы на территории России рассматриваются Министерством внутренних дел РФ, министерствами внутренних дел республик в составе РФ, управлениями (главными управлениями) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а за пределами РФ - консульскими учреждениями. Эти органы правомочны принимать по заявлениям решения.

В исключительных случаях, когда лицо, имеющее право на приобретение гражданства РФ в порядке регистрации, не может лично по месту жительства подать заявление о предоставлении гражданства, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ вправе дать поручение органам, ведающим делами о гражданстве, об оформлении гражданства этому лицу по месту его временного пребывания.

Следовательно, лицу с заявлением следует обратиться непосредственно в орган внутренних дел субъекта Федерации. Если оно проживает вдали от центра субъекта РФ, заявление может быть передано через районные, городские отделы внутренних дел, особенно если в них есть отделы виз и регистрации (ОВИР), но адресуется заявление все-таки органу ВД субъекта РФ.

Возможность обращения в МВД РФ, по нашему мнению, используется лишь в том случае, когда орган ВД субъекта Федерации не удовлетворил заявление лица.

81

По ходатайствам об изменении гражданства используется более усложненный порядок движения по инстанциям. На ходатайство лица, проживающего на территории России, требуется два заключения по месту их подачи: от органа внутренних дел субъекта РФ и от территориального органа Федеральной службы контрразведки РФ. Далее ходатайство и другие необходимые документы вместе с указанными заключениями направляются органом ВД субъекта РФ в МВД РФ. Это Министерство направляет все документы вместе со своим заключением в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и в Федеральную службу контрразведки, которая представляет далее свое заключение непосредственно в Комиссию (п. 6 Положения).

Ходатайства лиц, проживающих за пределами РФ, вместе с необходимыми документами и заключениями консульских учреждений направляются в МИД РФ, которое представляет их вместе со своим заключением в Федеральную службу контрразведки РФ. Федеральная служба контрразведки выносит свое заключение и все материалы направляет в Комиссию.

Сроки подачи и рассмотрения заявлений и ходатайств. В соответствии с Законом о гражданстве, срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства не должен превышать шести месяцев, а ходатайств - девяти месяцев. Положение 1993 г. (п. 7) определяет, что срок рассмотрения заявлений и ходатайств в органах ВД на местах и в территориальных органах Федеральной службы контрразведки РФ, в МВД РФ, Федеральной службе контрразведки РФ, в консульских учреждениях и МИД РФ не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов.

Если имеется срок подачи заявления по вопросам гражданства, и он пропущен по уважительным причинам, по просьбе заявителя Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ может восстановить этот срок.

Дата приобретения или прекращения гражданства РФ. Согласно ст. 42 Закона, гражданство РФ считается приобретенным или прекращенным со дня принятия решения полномочным органом или издания указа Президента РФ.

Это правило установлено при изменении Закона в 1993 г.; по прежней редакции гражданство считалось приобретенным или прекращенным в день выдачи полномочным органом соответствующего документа. С точки зрения интересов человека новый порядок, конечно, лучше. Статус и последствия становятся определенными сразу, снимаются предпосылки волокиты и иных негативных последствий, в том числе и коррупции.

82

Исполнение решений по делам о гражданстве РФ. В соответствии с Законом о гражданстве (ст. 43) исполнение решений по делам о гражданстве в отношении лиц, проживающих на территории РФ, возлагается на МВД РФ и соответствующие органы, а в отношении лиц, проживающих за пределами РФ, на МИД РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.

Лицам, которые приобрели в установленном порядке гражданство РФ, органами внутренних дел выдаются удостоверения личности гражданина РФ, а дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями - паспорта гражданина РФ. В документах детей, не достигших 16 лет, делается запись об их принадлежности к гражданству РФ.

Проживающим на территории РФ лицам, у которых гражданство РФ прекращено и которые при этом не состоят в гражданстве другого государства, органами внутренних дел выдаются виды на жительство для лиц без гражданства.

Контроль за исполнением решений по вопросам гражданства ' РФ осуществляется Комиссией по вопросам гражданства при Пре-I зиденте РФ, а также другими полномочными органами в соответст-[ вии с их компетенцией (ст. 45 Закона о гражданстве). | Обжалование решений по вопросам гражданства РФ. Согласно ьст. 46 Закона о гражданстве, решения полномочного органа об от-|казе в регистрации приобретения или прекращения гражданства |РФ либо о принадлежности к гражданству РФ могут быть обжало-г ваны в месячный срок в суд.

Хотя достижением является установление в Законе самой возможности судебного обжалования по указанным вопросам, все же не ясно, в какой суд обращаться гражданину, кроме того, что это, конечно, суд в Российской Федерации. Но и здесь тоже следует определиться - идти ли в обычный районный, городской суд либо в суд субъекта РФ, либо, наконец, в Верховный Суд РФ.

Общая логика процессуального регулирования состоит в том, что если в законе сказано "обжалование в суд" - значит, речь идет о районном (городском) суде по месту нахождения органа или должностного лица. Однако эта логика зачастую имеет исключения в самом законодательстве. И для того, чтобы была полная ясность, лучше прямо назвать уровень суда, в который надо обращаться по спорам о гражданстве.

Обратим внимание на то, что по Закону решения Президента РФ по ходатайствам по вопросам гражданства являются окончательными и обжалованию в судебном порядке не подлежат.

Вместе с тем Закон не устанавливает ограничений на повторное обращение лица в адрес Президента для решения волнующих его вопросов гражданства.

83

Достоинством Закона о гражданстве является также то, что он предусмотрел возможность обжалования действий должностных лиц по вопросам гражданства. Согласно ст. 47, отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотрения заявлений и ходатайств, а также другие действия должностных лиц полномочных органов, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ, могут быть обжалованы в установленном порядке вышестоящему по подчиненности должностному лицу либо в суд. Лица, постоянно проживающие за пределами РФ, могут обжаловать неправомерные действия должностных лиц дипломатических представительств или консульских учреждений РФ в Московский городской суд.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Авакьян С.А. Гражданство РФ. - М.: Российский юридический издательский дом, 1994. - С.36.

2 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. - М.:

Юристъ, 1997. - С.58.

||

I

I'

•5 I

г!

Лекция 6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

1. Немного о понятиях

В целях лучшего понимания проблемы и в достаточной степени удовлетворительного объяснения всего, что связано с ней, необхо' димо предварительно определиться в некоторых исходных поняти' ях. Теоретическая непроясненность, "затемненность" в понятия* ведет к сложностям в области как теории, так и практики, особен' но если принять во внимание сложную историю российской госу дарственности, непростые сегодняшние политические реалии.

Каково содержание часто употребляемых понятий "федера' лизм", "федерализация", "федерация"? Можно ли рассматривать 0 использовать их как равнозначные, взаимозаменяемые?

По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф.Болтенковой, федерализм

- это принцип государственного устройства, принцип, означающий признание и конституционное закрепление федеративного характе' ра государственности, основанное на договоре разделение предме-тов ведения и взаимное делегирование полномочий; наличие права у субъектов федерации заключать соглашения любого (не полити-ческого) характера; возможность в судебном порядке решать спор-ные вопросы между федерацией и ее субъектами и т.д.1 С точки зрения Г.В.Атаманчука, "федерализм - это:

- конституционно установленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;

конституционный принцип разделения государственной власти, принадлежащей народу, "по вертикали", при котором каждый уровень государственной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий; конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;

конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государст-

85

венная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью"2.

С.М.Шахрай находит, что федерализм - принцип организации государственной власти, форма государственного устройства, которая ни в одной стране не оставалась чем-то однозначным, раз и навсегда данным. По его мнению, независимо от специфики видов и форм федерализма, существующих на сегодняшний день, все они в конечном счете решают одну и ту же широкую задачу - как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти на государственном и региональном уровнях3.

М.С.Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов американских и русских (российских) ученых на федерализм и федерацию, находит возможным рассматривать федерализм и федерацию в рамках соотношения понятий "содержание" и "форма". По его мнению, федерализм – гармоническая концепция взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же, – считает он, – представляет собой систему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующуюся на сугубо определенных конституционно-правовых основах4.

В.А.Туманов, В.Е.Чиркин, Ю.А.Юдин и другие авторы энциклопедического словаря, разъясняющего принципы и понятия Конституции Российской Федерации, пишут: "Федерация, государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования (штаты, земли, кантоны и т. п.)"5.

Можно найти еще немало различных характеристик во многом темного понятия "федерализация". Но достаточно. Для нас в данном случае важно то, что все эти понятия имеют единую основу возникновения (здесь напрашивается слово "однокорневые"), но каждое из них имеет свое содержание. Условимся, что федерализм - это система взглядов, учений, концепций, теорий на становление и развитие одной из форм государственно-территориального государства.

86

Федерализация же - это цель и метод, процесс образования и дальнейшего развития государства в рамках определенной модели федерации.

А федерация - это одна из форм государственного устройства.

Если взять все государства современного мира, а их более 200, то 24 из них имеет федеративное государственно-территориальное устройство: 6 - в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также Сербо-Хорватская федерация в Боснии и Герцеговине), 1 - в Евразии (Российская Федерация); 4 - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Пакистан); 4 - в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия); 3 - в Океании (Австралия, Папуа - Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Словом, федеративных государств почти в 10 раз меньше, чем унитарных государств. Но в федеративных государствах - по величине крупных и небольших, с экономической точки зрения развитых и отсталых - проживает около 1/3 населения планеты. Нет одинаковых федераций. Одни созданы на принципах союза (Танзания, 1964), другие - на основе автономии составных частей (Пакистан, 1971). Одни (Индия) строятся с учетом этнических факторов, другие (Нигерия), напротив, стремятся к тому, чтобы в субъектах федерации не доминировала ни одна этническая группа; третьи (США) используют территориальный признак; четвертые (Россия) - и то, и другое. Различно и число субъектов федераций - от 2 (Танзания) до 89 (Россия). Взаимоотношения между федерацией как целым и ее субъектами как частями целого развиваются противоречиво. В ряде областей происходит усиление общефедеральной власти, в некоторых - ослабление. В силу этого наиболее полно федеративные связи характеризуют экономика, политика, национальные отношения, право.

По подсчетам М.В.Золотаревой, существует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидностей. Но лучшая модель федерализма - это сам федерализм. При всем разнообразии федераций существует нечто такое, что позволяет отличить федеративное государство от других государств; в таком государстве два уровня государственной власти, каждый в пределах, установленных в одной "Большой Конституции", осуществляет единый суверенитет в отношении одной территории и одного населения6.

Вопрос о федерации как форме государственно-территориального устройства весьма дискуссионен. Существует большой разброс мнений о том, что лучше: симметричная или ассиметричная, территориальная или национальная или национально-территориальная,

87

взятые в известной пропорции; конституционная или договорная, конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.

На наш взгляд, все эти варианты имеют право на существование, так как федеративные государства многообразны. Но теоретически более привлекательна и практически более надежна территориальная, симметричная, конституционная федерация.

В территориальной федерации субъекты выделены в отдельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, характеризующему особенности определенного этноса, а по одному, решающему критерию - территориальному.

Отличительным признаком симметричной федерации является то, что все ее субъекты юридически равны, равноправны; она не предполагает предоставления одному или нескольким субъектам особого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактически асимметрию, что обусловлено особенностями экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой лежат главным образом причины социально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу государственному единству и территориальной целостности государства. Следовательно, если исходить из общего интереса, согласно которому сохранение государственности составляет непременное условие справедливой организации общественных отношений в федерации, нужно добиваться не юридической асимметрии в области федеративных отношений, а выравнивания экономического и социального развития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социального неравенства.

И, наконец, конституционную федерацию характеризует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной конституции, федеральных конституционных и обычных законов. Не случайно общепризнанный принцип всех федераций: "Право союза ломает право земель". А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны признаваться недействительными в установленном законом порядке.

Конституционная федерация не исключает возможности заключения договоров между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, но эти договоры не могут противоречить конституции, исключать ее действия, а могут лишь дополнять и развивать ее преиму-

88

щественно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.

Современная Россия - великая евразийская полиэтническая страна, одно из федеративных государств мира.

2. Воплощение идеи федерализма в теории и практике государственного устройства России

А. Досоветский период. История возникновения, становления и развития государственности в Евразии сложна, в ней немало драматических страниц. Государственность в этом ареале, однажды возникнув, развивается, находясь под влиянием различных факторов. В разные периоды соперничество различных сил приводит к самым различным результатам. Непростым является и развитие политико-правовой мысли.

В 1721 году (при Петре I) просторы Евразии были объединены Российской империей. В этническом отношении империя Петра в основе своей унитарна (состоит из 8 губерний). На окраинах империи существуют вассальные государства - Бухарский эмират и Хивинское ханство, автономная Финляндия и имевший особый статус Урянхайский край; в 1815-1831 гг. (а в некоторых отношениях, в частности, в языковом, до 1863 г.) автономным было также царство Польское. Определенные особенности в правовом статусе имели и некоторые другие части Российской империи (Остзейский край, Бессарабская область, Туркестанский край и др.).

К концу XIX века территория Российской империи составляла более 22 млн. кв. км. Общая численность населения страны была более 120 млн. человек. Государственное устройство усложнилось.

Вызванные различными причинами две тенденции - централизм и децентрализм - постоянно присутствуют в развитии российской государственности. Уже в XVIII веке в общественном сознании витает мысль о необходимости и возможности федерализации России. Однако она не находит должной поддержки во властвующих верхах.

Непосредственно перед событиями 1917 г., по данным Центрального Статистического управления, из 177099600 человек, проживающих на территории Российской империи, русские составляли 65,5 %, а нерусские - 34,5 %, в том числе турко-татары - 10,6 %, поляки - 6,2 %, финны - 4,5 %, евреи - 3,9 %, литовцы - 2,4 %, германцы - 1,6 %, картвельцы - 1,1 %, горцы - 0,9 %, монголы -0,4 %, прочие- 2 %.

Словом, хотя русское население в конце Х1Х-начале XX вв. в России преобладало, империя все же была полиэтнической. Однако

89

в плане государственно-территориального устройства она была организована таким образом, что делилась на части не по этно-тер-риториальному, а по административно-территориальному признаку. Если при Петре I было образовано 8 губерний, то перед революцией вся империя состояла из 101 административно-территоральной единицы: 21 области, 78 губерний и 2 округов.

В механизме государства существенную роль играли департаменты полиции и МВД; по всем губерниям, областям и округам действовала разветвленная сеть жандармских и охранных отделений. В России насчитывалось 385 тыс. чиновников, около 200 тыс. священнослужителей, свыше 100 тыс. жандармов и полицейских, почти 1,5 миллионная армия, возглавляемая 40-тысячным, дворянским по своему составу, офицерским корпусом. Вся эта гигантская (даже по современным меркам) государственно-бюрократическая и военно-политическая машина при помощи православной церкви и структур иных религиозных конфессий до революции охраняла сложившийся социально-экономический строй и самодержавие, которое пыталось трансформироваться в конституционную монархию.

Б. Опыт и уроки советского федерализма. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 г. И сделали это не большевики, как принято считать, а Учредительное собрание России (там большевики были в явном меньшинстве). Оно приняло следующую резолюцию: "Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные".

Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Но эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Всероссийского съезда Советов, "полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России".

Субъектами СССР в 1922 году стали национальные республики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федеративным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Юридическая наука считала, что федерация в РСФСР была особой и основывалась на советской автономии ее отдельных частей.

90

Изучение опыта Советской автономии представляет определенный теоретический и практический интерес. Важно не отвергать советский этап в развитии России, как будто его вовсе не было, а извлечь из него соответствующие уроки. Рассмотрим, каковы формы Советской автономии и каковы особенности Автономных Советских Социалистических республик, ибо эти вопросы слабо представлены в юридической литературе, а в последние годы многое, что относится к ним, освещается тенденциозно.

Обычно выделяются следующие формы Советской автономии: национальные округа, автономные области и автономные республики. Однако, на наш взгляд, форм Советской автономии больше. Изучение опыта советского государственного строительства, в частности 20-30-х годов, позволяет расширить перечень названных форм Советской автономии за счет включения в них еще коммуны, родового Совета, кочевого Совета, национального сельского Совета, национального района, автономного края. Следовательно, можно различать, по меньшей мере, следующие формы Советской автономии: 1) коммуну, 2) родовой Совет, 3) кочевой Совет, 4) национальный сельский Совет, 5) национальный район, 6) национальный округ, 7) автономную область, 8) автономный край, 9) автономную республику.

1. Коммуна. В предреволюционные и непосредственно послереволюционные годы в революционных кругах России, видимо, были еще свежи впечатления о Парижской коммуне. Хотя она просуществовала всего 72 дня, с ней у многих революционеров были связаны ассоциации о пролетарской государственности. В этой связи в первые годы революции в ряде мест возникли автономные государственные образования рабочих в форме коммуны. Так, 29 ноября 1918 г. в Нарве была образована Эстляндская Трудовая Коммуна, 8 июня 1920 г. была образована Карельская Трудовая Коммуна. Еще раньше, 6 марта 1917 г. были созданы Советы рабочих депутатов в г. Баку, а 13 октября 1917 г. был образован временный исполнительный комитет Бакинского Совета во главе с С.Г.Шаумяном, которого как друзья, так и враги именовали кавказским Лениным. Этот совет (временный расширенный совет) просуществовал до 31 июля 1918 г., до сложения им с себя полномочий на экстренном заседании Бакинского Совета. Форма организации власти и управления Бакинского Совета в значительной степени была схожа с Парижской коммуной, поэтому сложившаяся в 1917-1918 гг. система советских органов в Баку получила название "Бакинская коммуна".

2. Родовые Советы. В начале XX века у многих народностей России, особенно Крайнего Севера и Дальнего Востока, еще господствовал родоплеменной строй. Реализация программы революции 1917 г. поставила задачу приобщения этих народностей к социализму, государственности, к Советской власти. Как же соединить родоплеменной уклад жизни с Советской властью? Первоначально для

91

решения этой задачи создавались родовые управления и управы. Однако 25 октября 1925 г. ВЦИК утвердил "Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР". Это положение заменяло родовые управления и управы Советами, но все же не привело к разрушению сложившейся у тех или иных народностей родоплсменной системы. В качестве органов власти и управления народностей Крайнего Севера и Дальнего Востока рассматривались родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды и районные туземные исполкомы. Каждый род сроком на 1 год избирал родовой Совет, состоящий из председателя, заместителя председателя и члена Совета. Роды, насчитывающие менее 100 человек, могли не избирать родовой Совет, а управляться непосредственно родовыми собраниями. В положении устанавливалось, что родовые Советы освобождаются от ведения письменного делопроизводства.

К концу 20-х годов на севере европейской части РСФСР существовало 352 родовых Совета и 42 туземных райисполкома; в Сибири - 204 Совета и 27 райисполкомов; на Дальнем Востоке - 234 Совета и 34 райисполкома.

3. Кочевые Советы. Данные В.В.Андрианова свидетельствуют о том, что в Союзе ССР население, ведущее сезонно-передвижный (иначе - кочевой) образ жизни, было значительно. "Неоседлое население СССР, - пишет он, - по оценочным данным, насчитывает 0,2 млн.; оно частично сохранило традиционные навыки подвижного хозяйствования в двух природных зонах - на севере страны, в зоне тундр и лесо-тундр, а также в аридной зоне на юге страны. Это промысловые охотники, рыболовы тайги и тундры, отчасти арктические охотники и промыслово-рыболовное население, промысловые оленеводы, охотники и рыболовы, современное животноводческое население аридной зоны и пастушеские скотоводы гор".7 В начале XX века, в 20-е и 30-е годы, кочевое население в Казахстане и в некоторых других регионах Союза ССР было еще большим.

Приобщение населения, ведущего кочевой образ жизни, к Советской власти было связано с целым рядом особенностей. Учитывая это обстоятельство, одно время формировались кочевые Советы, которые, на наш взгляд, тоже можно рассматривать в качестве формы Советской автономии. Один из первых таких Советов - Сусамыр-ский кочевой Совет - был создан в 1927 г. на крупнейшем кочевье (джайлоо) Киргизии - Сусамыре.

4. Национальные сельские Советы. В 20-е и 30-е годы такие Советы создавались обычно в населенных пунктах, где проживало какое-либо национальное меньшинство. Однако права и обязанности этих сельских Советов практически не отличались от прав и обязанностей обычных сельских Советов.

Так, в середине 20-х годов в Белоруссии существовало 22 еврейских Совета, 2 польских, 5 латышских, 2 русских и 2 немецких. К этому же времени на Украине было создано 292 русских сельсо-

92

вета, 237 немецких, 139 польских, 78 еврейских, 57 молдавских, 30 греческих, 42 болгарских, 12 чешских, 3 албанских, 4 белорусских и 1 шведский.

На Северном Кавказе существовало 103 национальных сельских Совета.

В Казахской АССР - 1384: 1209 русских, 64 узбекских, 45 уйгурских, 40 немецких, 18 татарских, 5 таджикских, 3 дуганских.

Всего же по Союзу ССР к концу 30-х годов насчитывалось несколько тысяч национальных сельских Советов.

5. Национальные районы и национальные округа. В 1929 году был поставлен вопрос о новом национально-территориальном устройстве народностей Крайнего Севера и Дальнего Востока. Административная комиссия ВЦИК составила и представила в Президиум ВЦИК два проекта этого устройства: один предусматривал создание национальных округов, а другой - национальных районов. 10 декабря 1930 г. Президиум ВЦИК принял постановление о создании национальных округов и национальных районов Крайнего Севера и Дальнего Востока.

Национальные районы образовывались там, где национальные меньшинства представляли небольшую, но компактную группу населения. Национальные округа создавались в целом по такому же принципу, но в отношении национальных меньшинств, являющихся более многочисленными этносами и занимающими значительную территорию.

К уже существующим национальным округам - Сунженскому (7 июля 1977 г.), Коми-Пермяцкому (25 февраля 1925 г.), Ненецкому (15 июля 1929 г.) - добавился целый ряд новых округов.

В составе Уральской области были созданы 2 национальных округа - Остяцко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямало-Ненецкий. В составе Восточно-Сибирского края создавались 3 национальных округа - Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Ви-тимо-Олекминский и Катангский эвенкийский национальный район. В составе Дальневосточного края создавались 3 национальных округа - Чукотский, Корякский, Охотский, а также 2 эвенкских национальных района - Зейско-Угурский и Джетулакский.

В 1931 г. в Якутской АССР было образовано 9 эвенкских и 2 эвенкийских национальных района.

В январе 1932 г. Президиум ВЦИК принял постановление о новом образовании национальных районов на Дальнем Востоке. Так, 26 сентября 1937 г. были образованы еще Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа.

К концу 1930-х годов только в РСФСР насчитывалось около ста национальных районов. В основном они были организованы в Якутии, Бурято-Монголии, Восточной Сибири, Амурской области, Дальне-Восточном крае. Однако такие районы встречались и в других местах. Например, в Куйбышевской области было 15 национальных районов. В Башкирской АССР были созданы, кроме рус-

93

ских и татарских районов, 2 марийских и 1 чувашский. В Дагестанской АССР существовало 7 национальных районов. В Казахской АССР - 23: 18 русских, 2 узбекских, 2 уйгурских и 1 немецкий.

6. Автономная область - еще одна форма Советской автономии.

Одна из первых автономных областей - это, пожалуй, автономная область немцев Поволжья, которая была образована Декретом ВЦИК от 18 октября 1918 г. "в целях укрепления борьбы за социальное освобождение немецких рабочих и немецкой бедноты Поволжья". В начале 20-х годов был образован еще ряд автономных областей. Декретом от 24 июня 1920 г. была образована Автономная Чувашская область, Декретом ВЦИКА от 4 ноября 1920 г. - автономная область Вотякского (Удмуртского) народа. В этот же день были образованы также автономная область Марийского народа и автономная область Калмыцкого народа.

Автономная область Коми (Зырян) была образована 22 августа 1921 г., автономная область Кабардинского народа - 1 сентября 1921 г.

В 1922 г. были образованы: 9 января - Автономная Монголо-Бурятская область; 1 июня - Автономная область Ойратского народа; 27 июля - Черкесская (Адыгейская) Автономная область.

При образовании автономных областей издавались специальные законодательные акты, в которых, как правило, определялись состав и границы области, структура органов власти и управления, а также решались другие вопросы, связанные с правовым статусом области.

Многие автономные области позднее были преобразованы в автономные республики. Тем не менее, автономная область как форма Советской национальной автономии не потеряла своего значения.

7. Автономный край. Одно время (с 16 июня 1929 г. по 9 февраля 1924 г.) такую государственную форму имела, например, Нахичевань. Хотя некоторые авторы склонны рассматривать нахиче-ванский край того времени лишь как административно-территориальную единицу, есть, однако, основания считать, что этот край был не административно-территориальным, а политико-территориальным образованием, то есть нахичеванский край начала 20-х годов - форма Советской автономии, которая, однако, не получила развития.

8. Автономная Советская Социалистическая Республика (АССР). В первые годы революции было образовано более 30 автономных республик. Если принять систему деления этих республик на Советские и не Советские, то можно заметить, что среди этих автономных республик были как те, так и другие. Однако по мере утверждения Советской власти в стране автономные республики, стоящие на несоветской платформе, уступили место АССР.

Советская традиция была такова, что АССР входила в состав определенной союзной республики. Вне прав Союза ССР и союзной

94

республики АССР самостоятельно решала все вопросы, относящиеся к ее ведению. Вместе с тем АССР участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению союзной республики и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответствующей союзной республики и Союза ССР. Территория АССР не могла быть изменена без ее согласия. АССР имела свою конституцию, в которой закреплялась, в частности, система высших органов государственной власти и управления республики.

АССР принято было оценивать как высшую форму советской автономии. В официальных источниках (в частности, конституционных актах) АССР характеризуется как государство.

За все время существования Советской власти было образовано более трех десятков АССР. Однако самые первые автономные республики (Донская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Терская и другие) оказались непрочными образованиями. Они были разгромлены в гражданскую войну. Более 1,5 лет (с 29 марта 1918 г. по 13 декабря 1919 г.) просуществовала Татаро-Башкирская АССР. Однако она существовала лишь формально. Несмотря на усилия многих групп революционеров (например, активным сторонником Татаро-Башкирской республики был видный революционер Мулланур Ва-хитов), фактически она не состоялась. Туркестанская АССР, образованная в январе 1918 г., была упразднена в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии и Казахстане. На ее территории сложились 2 союзные республики (Туркменская и Узбекская), ряд автономных республик и автономных областей. В результате разделения на две автономные области и один национальный округ распалась Горская АССР. АССР немцев Поволжья и Крымская АССР были ликвидированы в разные периоды Великой Отечественной войны. Ряд АССР (Казахская, Киргизская, Молдавская, Таджикская) были преобразованы в союзные республики (ССР). Карельская АССР одно время преобразовывалась в Карело-Финскую ССР, но в последующем она вновь была реорганизована в Карельскую АССР. В результате всех преобразований к концу 70-х годов сложились 20 АССР, которые сохранили свое значение вплоть до так называемого парада суверенитетов, когда большинство автономных республик в явочном порядке объявили себя суверенными республиками.

С теоретической и практической сторон важно рассмотреть вопрос о формах образования автономных советских социалистических республик (АССР). Автономная Советская Социалистическая республика (АССР) - лишь одна из форм советской автономии в целом как способа государственно-территориального устройства населения, широко применяемой в советский период формы государственного руководства и управления. Формам возникновения АССР свойственно большое разнообразие. На наш взгляд, можно вести речь о следующих формах образования таких республик: а) образование в "явочном" порядке; б) в порядке выделения из Российской

95

империи; в) в результате выделения из состава союзной республики; г) в результате разделения (национально-государственного размежевания); д) в результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР; е) в результате преобразования союзной республики в автономную.

/. В "явочном" порядке. Так, пожалуй, можно обозначить образование, например, Туркестанской АССР.

По инициативе большевиков резолюция о советской автономии Туркестана была принята в январе 1918 г. IV Чрезвычайным краевым съездом Советов Туркестана, а собравшийся в конце апреля -начале мая 1918 г. V краевой съезд принял "Положение о Туркестанской Советской Федеративной Республике" как составной части РСФСР. Одобрив это положение, правительство РСФСР предложило приступить к совместной разработке вопроса о взаимоотношениях между центральными и местными органами власти. В связи с этим Туркестанская АССР часто рассматривается как первое автономное образование в составе РСФСР. Вместе с тем, нередко называют первой автономной республикой в составе РСФСР Башкирскую АССР.

2. В порядке выделения из Российской империи. Выделение не тождественно отделению. Если при отделении новая государственно-правовая единица по существу полностью разрывает отношения с государственно-правовой единицей, от которой она отделяется, то при выделении хотя и образуется новое государственно-правовое образование, тем не менее оно сохраняет многие свои традиционные связи и отношения с той государственно-правовой единицей, из "тела" которой оно выделяется.

Процесс выделения может протекать по-разному. В одних случаях - бурно, в других - относительно спокойно. Так, выделение Башкирской республики из Российской империи проходило сложно и противоречиво. Чтобы добиться успеха в деле образования Башкирской республики, были использованы самые различные формы, политические, дипломатические, организационные, экономические, военные. Выделение этой республики осуществлялось в течение почти двух лет: с ноября 1917 г. по март 1919 г. Башкирская АССР возникла как одна из первых республик в составе РСФСР, но ценой большой крови и величайших социальных потрясений.

3. В результате выделения из состава союзной республики. С этой точки зрения показательна история образования Молдавии. Сессия ЦИК Украинской ССР 12 октября 1924 г. приняла постановление об образовании Молдавской АССР в составе Украинской ССР, а IX съезд Советов Украинской ССР утвердил Конституцию Молдавской АССР.

4. В результате разделения (национально-государственного размежевания). В 20-е годы в Средней Азии и в Казахстане сложилась исключительная сложная ситуация.

96

Туркестанская АССР, Хорезм и Бухара (вначале народные, а затем Советские республики) по своему составу были полиэтничны-ми. На территории Туркестанской АССР жили узбеки, казахи, киргизы, русские, таджики, туркмены, каракалпаки; Бухары - узбеки, таджики, туркмены, русские; Хорезма - узбеки, туркмены, каракалпаки, казахи. При этом, если в Туркестанской АССР большинство населения составляли узбеки (41 %) и казахи (20 %), то в Бухаре большая часть населения приходилась на узбеков (47 %) и таджиков (40 %), а в Хорезме - на узбеков (65 %) и туркмен (27 %). Весьма влиятельным было движение панисламистов и пантюрки-стов. Велась активная агитация и пропаганда за создание "Великого Узбекистана". В этих условиях было исключительно важно проявить максимум мудрости в решении проблемы государственно-территориальной организации этого региона.

Характеризуя позицию В.И.Ленина в вопросе о национально-государственном устройстве населения Средней Азии и Казахстана, нередко пишут, что он якобы уже в 1920 г. выступал за национальное размежевание. Между тем такое суждение является, по меньшей мере, упрощенной интерпретацией ленинской мысли, которая достаточно глубока и содержательна. Поручая в 1920 г. составить этнографическую карту Туркестана с подразделением на Узбекистан, Туркмению и Киргизию, В.И.Ленин ориентировал "детально выяснить условия слияния или разделения этих трех частей", а в "Проекте постановления Политбюро ЦК РКП (б) по вопросу о задачах РКП (б) в Туркестане" прямо писал: "Деление республики на три части не предрешать". Следовательно, В.И.Ленин, говоря о национально-государственном устройстве Средней Азии и Казахстана, однозначного решения не предлагал, а лишь ориентировал на то, чтобы при проведении тех или иных территориальных и других преобразований по возможности полнее были учтены все факторы, существенные для естественного развития региона.

Важную роль в решении вопросов национально-территориального устройства в Средней Азии и Казахстана сыграла 2-я сессия ВЦИК одиннадцатого созыва (октябрь 1924 г.), принявшая решение "О реорганизации Автономной Туркестанской Социалистической Республики", которое было утверждено XII съездом Советов РСФСР. Этим решением народам Средней Азии предоставлялось право выйти из состава РСФСР и образовать по своему желанию независимые или автономные республики.

В результате реализации этого решения (27 октября 1924 г.) возникли новые независимые республики: Туркменская ССР, с преобладанием в составе ее населения туркмен, проживавших на территории Закаспийской области Туркестана, западных областей Бухары и южных районов Хорезма; Узбекская ССР - из остальной территории Туркестана, Бухары и Хорезма, с преобладанием узбекского населения.

4–А161 97

1

Завершилось объединение казахских земель: Сырдарьинская и Семиреченские области, заселенные казахами, вошли в бывшую Киргизскую АССР, столица республики была перенесена из Оренбурга в Кзыл-Орду, а в апреле 1925 г. было восстановлено исторически правильное наименование казахского народа - казахи (кайса-ки). Республика стала именоваться Казахской АССР.

Образовались и новые автономные единицы: Таджикская АССР была образована в составе Узбекской ССР, а в составе Таджикской АССР была образована Горно-Бадахшанская автономная область; Каракалпакская автономная область в составе Казахской АССР; Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР.

Постановлением ВЦИК от 7 июля 1924 г. Горская АССР была упразднена. На ее основе были образованы две автономные области - Северо-Осетинская и Ингушская, а также Сунженский автономный округ. Владикавказ выделялся в самостоятельную административную единицу, непосредственно подчиненную ВЦИК.

5. В результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР. В таком порядке сложилась, например, автономия тувинцев.

В 1921 году Тува была провозглашена независимой Народной Республикой. Территория ее равнялась 170,5 тыс. кв. км. Население составляло 27 тыс. человек: тувинцы, русские.

Под влиянием внутренних и внешних обстоятельств Малый Хурал трудящихся Народной Республики обратился к Президиуму Верховного Совета СССР с прошением о принятии Тувинской Народной Республики в состав СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 октября 1944 г. Тувинская Народная Республика была включена в состав СССР на правах автономной области РСФСР.

Спустя 17 лет Тувинская автономная область была преобразована в Тувинскую АССР (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1961 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 октября 1961 г.).

6. В результате преобразования союзной республики в автономную. С этой точки зрения любопытна, например, история Нахи-чеванской АССР.

К середине 1920 г. Советская власть установилась во всем Азербайджане. Однако Нахичеванский уезд и прилегающие к нему районы оставались еще небольшевистскими. Видя, что собственными силами невозможно освободиться от господства мусаватско-даш-накских националистов, опиравшихся на иностранных интервентов, большевики Нахичевани обратились за помощью к РСФСР и Азербайджанской ССР. Во второй половине 1920 г. Первый Кавказский полк XI Красной Армии совместно с вооруженными отрядами крестьян начал очищать Нахичевань от мусаватско-дашнакских банд, 28 июня Нахичевань стала Советской, в этот же день был образован Нахичеванский ревком, позднее он был преобразован в Нахкрай-

98

ревком, который объявил Нахичевань Советской Социалистической

Республикой, находящейся в тесном военно-экономическом союзе с

Азербайджанской ССР и через нее с РСФСР.

Состоявшийся 25 января 1922 г. Первый Всенахичеванский

Съезд Советов, заслушав и одобрив отчет Нахкрайревкома, решил упразднить его. Высшим органом государственной власти в Нахичевани стал Съезд Советов республики, собиравшийся не реже одного раза в год, а в период между съездами Советов - избираемый им НахЦИК, который имел свой Президиум в составе 7 человек и 4 кандидатов в члены. Органом, осуществляющим общее управление делами республики, был СНК, образуемый НахЦИК. Отдельными отраслями государственной власти и управления ведали наркоматы. Органами государственной власти и управления в уездах и участках были соответствующие Съезды Советов и их исполкомы, а в сельских - сельские Советы.

Как в самой Нахичевани, так и за ее пределами было достаточно сильно движение за то, чтобы Нахичевань была автономной единицей Азербайджанской ССР. Так, по результатам опроса, проведенного в начале 1921 г. представителями РСФСР, Армянской ССР и Азербайджанской ССР, свыше 90 % населения высказалось за то, чтобы Нахичевань была автономной республикой в пределах Азербайджанской ССР. Такой статус Нахичевани был признан как Московским договором, заключенным 16 марта 1921 г. между РСФСР и Турцией, так и Карским договором, подписанным с участием РСФСР 13 октября 1921 г. между Армянской, Азербайджанской, Грузинской советскими республиками, с одной стороны, и Турцией, с другой.

В ноябре 1922 г. политбюро РКП (б) приняло решение об образовании Нахичеванской АССР в составе Азербайджанской ССР. Руководствуясь этим решением, I Закавказский Съезд Советов 13 декабря 1922 г. постановил: "Нахичеванскую республику считать неотъемлемой и составной частью Азербайджана, на правах автономной единицы".

Вопрос о создании Нахичеванской автономии в январе 1923 г. обсуждался также Закавказским краевым комитетом РКП (б), который своими постановлениями предложил ЦК АКП(б) превратить Нахичевань в автономную область.

Резолюция III Нахичеванского Съезда Советов, проходившего в феврале 1923 г., гласила: 1) признать Нахичеванскую ССР неотъемлемой частью Азербайджанской ССР; 2) распустить Нахичеванский ЦИК, СНК и все наркоматы; 3) избрать для управления края именуемый в будущем "Нахичеванский краевой исполнительный комитет" (17 человек и 7 кандидатов); 4) войти всему Нахичеван-скому краю, всем своим аппаратом в состав Азербайджанской ССР на правах автономного края.

На III сессии АзЦИК второго созыва 16 июня 1923 г. Нахиче-ванская ССР была реорганизована в Нахичеванский край в составе Советского Азербайджана и произведена соответствующая реорга-

99

'*'•* низация органов государственной власти и управления Нахичевани: > '••' НахЦИК был преобразован в Нахкрайисполком, народные комиссариаты в соответствующие отделы крайисполкома.

31 декабря 1923 г. АзЦИК принял постановление о преобразовании Нахичеванского автономного края в Нахичеванскую АССР в составе Азербайджанской ССР.

Показательна и история Карело-Финской республики.

8 июня 1920 г. была образована Карельская трудовая коммуна, которая 25 июля 1923 г. преобразуется в Карельскую АССР в составе РСФСР. 31 марта 1940 г. образуется Карело-Финская ССР, в состав которой вошла вся территория Карельской АССР и наибольшая часть территории, отошедшей от Финляндии к СССР по мирному договору от 12 марта 1940 г. Однако Законом Верховного Совета СССР от 16 июля 1956 г: Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР.

АССР, тем более другие формы советской автономии, не были в необходимой и достаточной степени самостоятельны в решении вопросов местной жизни, они не были признаны субъектами федерации. Полномочия же органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. В Советском Союзе и в РСФСР как части его сложилась система сверхцентрализованного руководства и управления страной, что имеет глубокие корни; такая система была характерна Российской империи на протяжении всей ее истории. Хотя по Договору об образовании СССР 1922 г., а затем в соответствии с Конституцией СССР 1924 г., были предприняты шаги в направлении децентрализации государственной власти путем разграничения полномочий между союзным центром и союзными республиками, они не дали должного результата. Вместо свободной и демократической сложилась новая модель сверхцентрализованного руководства страной. Так, если по Конституции СССР 1924 г. СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов (при этом, согласно ст. 68 этой Конституции, лишь комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик должны были осуществлять "в своей деятельности директивы соответствующих комиссариатов СССР", остальные комиссариаты центру не подчинялись), то Конституция СССР 1936 г. значительно усилила централистские начала: союзных комиссариатов и ведомств стало уже 22. Стремительная централизация была продолжена в 60-70-е годы, а лозунг о расширении прав союзных республик, выдвинутый Н.С.Хрущевым, считался после его отстранения крамольным. Ко времени принятия Конституции СССР 1977 г. число общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло 84 (62 министерства и 22 государственных комитета). Конституция СССР 1977 г. взяла курс на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями

100

народного хозяйства и социально-культурной жизни. Централизованный аппарат партийно-бюрократического руководства еще более усиливал этот процесс.

В советское время господствовало мнение, что национальный вопрос в СССР решен полностью и окончательно. Сомнения в верности этого мнения, высказываемые в основном в зарубежной литературе, оценивались как фальсификация сущности и характера образцово-показательного решения национального вопроса в стране Советов, как реакционный выпад, несовместимый с наукой.

В период перестройки стало достаточно ясно, что в области национальных отношений в стране не все благополучно. Стали проявляться мифологизированные стороны национального вопроса в СССР.

Именно национальный аспект стал важнейшим катализатором обновления России на пути федерализации. Все автономные республики, которые приняли участие в разработке нового союзного договора в 1990-1991 гг., в этот период, как и союзные республики, провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключением одной - Еврейской), были преобразованы в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 г. актуализировался вопрос об их роли и судьбе в новой России.

В этот период в развитии российской государственности преобладала центробежная тенденция. Она базировалась на росте национального самосознания этносов как всего бывшего Советского Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой единству и целостности России, поскольку националистические и национально-демократические организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане и особенно в Чечне, стояло стремление к обособленности.

Процесс распада Советского Союза мог отрицательно сказаться на развитии России. Однако своевременное реформирование федеративных отношений удержало ее более или менее в рамках единства и целостности.

Тем не менее, было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. Уже сама постановка вопроса о федерализации России, а затем создание СССР, пусть на советской основе, заложили фундамент, на котором с большим опозданием - только через 70 лет - стала строиться подлинная федерация с разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов. Если бы это произошло раньше, возможно, не было бы кровавых событий в Чечне.

101

Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разграничении предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.

В. Постсоветский период. Роль Федеративного договора в организации государственной власти в России. Приобретя в 1990 г. статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально новой концепции федеративных отношений. Однако устаревшие формы организации власти, выработанные мировой практикой, недостаточность опыта федерализации затрудняли позитивное развитие событий.

Со времени принятия Декларации о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и до октября 1993 г., в текст Конституции Российской Федерации 1978 г. было внесено более 300 поправок и, как считало руководство Верховного Совета Российской Федерации, она вполне удовлетворяла всем требованиям текущего момента. Однако многочисленные изменения Конституции не коснулись федеративных отношений - велико было искушение сохранить властные полномочия центра. Съезд народных депутатов не внес поправок и в статью, провозглашавшую политической основой Российской Федерации Советы народных депутатов, оставшиеся системой соподчиненных органов. Противоречили принципу разделения властей полномочия Съезда народных депутатов РСФСР; по существу он был полновластным и обладал всеобъемлющей компетенцией.

В целом же организация власти на федеральном уровне представляла собой конгломерат трудносовместимых форм правления: президентской, парламентарной и советской.

Крупный шаг в реформировании властных отношений центра и регионов был сделан 31 марта 1992 г. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Этот документ сыграл исключительную роль в прорыве от унитарного к федеративному государству.

Документ, называющийся Федеративным договором, включает в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации шести типов: республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

Федеративный договор - результат известного компромисса между центром и регионами, между различными политическими силами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало

102

двусмысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил нерешенной проблему соотношения статусов субъектов федерации различных типов. По существу, он легализировал неравенство субъектов федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики оказались обладателями больших прав, чем другие субъекты федерации.

Кроме того, федеративный договор оставил открытым вопрос о природе Российской федерации. В этой связи некоторые политики, правоведы и государствоведы вдруг решили, что с подписанием федеративного договора Россия становится договорной федерацией, хотя в нем речь шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации. На основе этого крайне спорного решения стали предприниматься попытки подчинить Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. Федеративному договору; превратить конституционную федерацию в договорную или даже в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегированное положение.

И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства; это обстоятельство радикально повлияло на разделение полномочий, как по горизонтали, так и по вертикали.

4. Федеративное устройство России по Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.

Принципы федерации постсоветской России Встречающиеся утверждения о том, что Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. устанавливает унитарное государственное устройство, нельзя признать верными.

Прежде всего, в этих утверждениях подразумевается то, что федеративное государство безусловно лучше, чем унитарное государство. Между тем, если быть объективными, то в теоретическом и практическом отношениях понятие "федеративное государство" и понятие "унитарное государство" равноценны. Федеративное и унитарное государства объединяет то, что оба они - государства, которые в равной степени озабочены обеспечением единства государственной власти, целостности и неприкосновенности территории, единства гражданства (нации, понимаемой в общепринятом смысле этого слова).

Кроме того, сравнительный анализ приводит к выводу, что очень трудно провести четкую границу между унитарным и федеративным государствами, как и между федеративным и полуфедеративным. Немало таких государств (например, Китай), которые

103

считаются унитарными, но очень похожи на федеративные. И наоборот, некоторые считаются федеративными, но похожи на унитарные.

Однако федерация - это федерация. России как федеративному государству присущи:

- единство;

- суверенитет, территориальная целостность и верховенство;

- гражданство;

- свои Конституция и законодательство;

- наличие компетенции;

- система государственных органов;

- единые экономическое пространство, организация экономической деятельности, кредитная система, денежная единица, система налогов;

- армия, органы безопасности и охраны общественного порядка;

- государственный язык;

- символы государства - столица, герб, гимн, флаг (ст. ст. 1, 3-6, 67-71, 74-75 Конституции).

5. Субъекты Российской Федерации и их конституционно-правовой статус

Понятие "субъекты РФ" связано с понятием "субъекты права". Следовательно, при анализе содержания этого понятия, равно как и содержания понятия "субъект права", допустимо использование категории "правосубъектность", "правоспособность", "дееспособность", "правовой статус" и т.д. В советских конституциях это понятие не использовалось, хотя в скрытом виде оно все же в них было дано.

Долгое время в РСФСР не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Бесспорно, считалось, что ими являются республики в составе РСФСР (ранее именовались автономными республиками). Многие склонялись к тому, чтобы считать субъектами Российской Федерации также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также автономные округа (их всего десять). Наконец, возникла идея считать субъектами федерации также крупные территориальные единицы, входящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчинения (Москва и Ленинград, ныне Санкт-Петербург), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения.

В части первой статьи 5 Конституции РФ прямо записано: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, го-

104

родов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". А в части первой ст. 65 Конституции РФ дан перечень этих субъектов. В составе РФ находятся: "Республика Адигея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская республика -Чаваш республики;

Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область; Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения; Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ".

Таким образом, Российская Федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения (ГФЗ), 1 автономной области, 10 автономных округов.

105

Каков же статус субъектов РФ в целом и с особенностями отдельных их видов (статьи 66-69, 77-78 Конституции)? Обращает на себя внимание следующее.

Республики именуются в Конституции РФ государствами и имеют в качестве главного юридического акта свою конституцию. Не совсем ясна природа областей и городов федерального значения -считать ли их просто территориальными или же территориально-государственными (государственно-территориальными) образованиями. Конституционный Суд РФ в некоторых своих постановлениях рассматривает их как территориально-государственные образования.

Согласно Конституции РФ, автономные округа состоят в РФ, но могут входить и в состав края, области; неясно, каков их статус во втором случае и как строятся взаимоотношения с соответствующими краями, областями; Конституционный Суд РФ рассматривал уже спор между Тюменской областью и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами (постановление КС от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области. - СЗ РФ. - 1997. -№ 29. - Ст. 3581). Однако и после этого положение автономных округов не прояснилось.

Субъекты РФ не обладают правом одностороннего выхода из Российской Федерации. Кроме того, субъекты не вправе в одностороннем порядке изменить свой статус, требуется взаимное согласие РФ и субъекта РФ и принятие федерального конституционного закона (ч. 5 ст. 66 Конституции).

Для понимания сути отношений между РФ и ее субъектами важное значение имеют статьи 4 и 76 Конституции РФ. С одной стороны, они предполагают единство законодательных основ Российской Федерации, обязанность субъектов следовать актам федерального уровня, принятым по вопросам ведения РФ. С другой стороны, в ст. 76 содержатся гарантии самостоятельности субъектов РФ в вопросах их собственного ведения, включая и законодательную деятельность.8

6. Способы разграничения предметов ведения и полномочий между общефедеральными органами

государственной власти и органами

государственной власти субъектов федерации.

Конституционно-правовая практика постсоветской России

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является исключительно важной проблемой каждого федеративного государства. Правильное решение этой проблемы обес-

106

печивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения. В этой области накоплен богатый опыт (в этом отношении особо существенна практика федеративных государств дальнего зарубежья), который, естественно, требует самого внимательного анализа.

В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, иногда говорится о разграничении компетенции.

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время они разные.

Дело в том, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это, в сущности, вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это уже вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Следовательно, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо термина "предметы ведения".

Компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно. Государству же в целом присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

107

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, политической, социальной и т.д. и т.п.) - задача достаточно сложная. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области права. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т.д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставленные федерации.

Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками - Чешской Республикой и Словацкой Республикой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации, устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).

Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз.

Стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.

108

В законодательстве зарубежных стран предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются следующим образом: во-первых, определяются предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, устанавливаются предметы, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих, указываются предметы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов.

Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения?

Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.

Кроме того, существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте и т.д.

109

Какими же способами разграничиваются вопросы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов, в основном, три.

Согласно первому способу, в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется крут проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.

Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.

Особенностью третьего способа является то, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Федеральная Конституция содержит перечень полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации в целом и совместному ведению Федерации в целом и ее субъектов (ст. ст. 71, 72).

В ст. 71 Конституции РФ установлены предметы исключительного ведения Федерации, а в ст. 72 Конституции РФ - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В аналитических целях компетенцию РФ в вопросах исключительного ведения можно разбить на следующие группы:

- в области государственного строительства;

- в области экономической, социальной и культурной политики;

- в области внешних сношений, обороны и безопасности;

- в области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия.

Компетенцию РФ и ее субъектов в области совместного ведения также можно разделить на группы:

- в области государственного строительства;

- в области экономической, социальной и культурной политики;

ПО

- в области внешних сношений;

- в области охраны общественного порядка, прав граждан, законодательства и деятельности правоохранительных органов.

В постсоветское время получили распространение договоры между Российской Федерацией и ее субъектами. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", подписанный их Президентами 15 февраля 1994 г. Всего же заключено 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной и социальной жизни.

Относительно юридической природы и значения этих договоров высказаны противоположные мнения. По мнению одних, договоры играют весьма важную и конструктивную роль в становлении федеративных отношений, в определенных отношениях по своему значению они даже выше норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ. Другие же находят, что договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных законов, в то время как именно на конструктивно-законодательной основе и должна развиваться Федерация, а договоры призваны иметь лишь вспомогательный характер.

Конституцией Российской Федерации и принятыми в ее развитии правовыми актами предусмотрен определенный механизм функционирования Федерации и взаимного влияния внутри ее. В самом общем виде он представляет следующее.

С одной стороны, имеются юридические возможности для влияния субъектов на федеральные дела:

- субъекты имеют своих представителей в Совете Федерации, активно участвуют в выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ, могут предлагать кандидатуры в КС РФ;

- они могут отстаивать свои интересы в Правительстве РФ; просить Президента РФ использовать согласительные процедуры, чтобы урегулировать споры с центром и другими субъектами (ст. 85 Конституции); вносить законопроекты в Государственную Думу (ст. 104); обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ (ст. 125);

- субъекты имеют официальные представительства на федеральном уровне.

111

Согласно Указа Президента РФ от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" (п. 5) учреждены представительства республик при Президенте РСФСР и его представительства в республиках (Ведомости. - 1991. - № 34. - Ст. 1146). Представительства других субъектов предусмотрены Указом Президента от 2 апреля 1992 г. "О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации (Ведомости. - 1992. - № 15. -Ст. 826).

С другой стороны, существуют юридические возможности, позволяющие влиять Федерации на дела в субъектах. Для этого используются:

- федеральный бюджет;

- принятие федеральных законов, в том числе по предметам совместного ведения (тем самым устанавливаются пределы осуществления соответствующих полномочий субъектами);

- установление Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции - правда, соответствующий федеральный закон еще не принят) и единой судебной системы РФ (ч. 3 ст. 118 - принят Федеральный конституционный закон 1996 г. о судебной системе РФ);

- включение в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77 Конституции);

- создание территориальных органов, входящих в системы федеральных органов исполнительной власти;

- назначение официальных представителей Президента РФ в субъектах РФ. Ранее действовало Положение о полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. (СААП. - 1993. - № 6. - Ст. 481), с изменениями и дополнениями, внесенными Указом от 17 января 1995 г. (СЗ РФ. - 1995. - № 7.- Ст. 514). В настоящее время действует Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. (СЗ. - 1997. - № 28. - Ст. 3421).

Конституция РФ (ст. 125) предусматривает, что при наличии споров о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ они могут обратиться в Конституционный Суд РФ.

112

7. Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности Российской Федерации

Анализ конституционного опыта федеративных государств позволяет заключить, что всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (земель, штатов, кантонов и т.д.), все же представляет собой единое и целостное образование. Федерация - не есть форма образования отдельных независимых государств. В отличие от конфедерации, федеративному государству присущи все свойства, характерные для унитарного государства, т.е. единая территория, население, проживающее на этой территории, и власть, действующая на всей территории государства. Вместе с тем, федеративное государство - это сложное образование, своеобразная система, которая в целях самосохранения и развития должна следовать, прежде всего, двум важнейшим принципам (аксиомам): а) никакая часть целого не может превалировать над целым; б) чем сильнее взаимосвязь и взаимодействие элементов системы, тем выше степень целостности этой системы. Следовательно, если быть действительно заинтересованным в единстве и целостности России как федеративного государства, то исключительно важно позаботиться о том, чтобы были надежные и эффективные гарантии этого. Каковы же они?

Прежде всего, необходимо указать на гарантии территориальной целостности Федерации.

В Конституции РФ (ст. 4) прямо указано, что "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию", и приведен состав этой территории. Согласно ст. 67 Конституции РФ:

"1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия".

Российская Федерация, согласно части третьей статьи 4 Конституции, "обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". При этом ст. 80 Конституции РФ реализацию этого принципиального положения возлагает на Президента РФ. Принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и территориальной целостности - прерогатива Президента РФ.

В ст. 65 Конституции РФ приведен перечень субъектов РФ (их 89). При этом предусмотрена возможность принятия в Российскую

ИЗ

Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, но в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Согласно части пятой ст. 66, "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". В Конституции РФ отсутствует упоминание о возможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава (право сецессии). И это вполне оправдано, ибо право сецессии находится в полном противоречии с сущностью федерации: федерация - это не союз отдельных государств, а единое и целостное государство, т.е. одно государство, хотя и сложное.

Исключительно эффективной гарантией территориальной целостности федерации является провозглашение федеральной конституцией верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

Согласно части второй ст. 4 Конституции РФ, "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". А в частях первой и второй статьи 15 Конституции РФ этот конституционно-правовой принцип усилен указанием на то, что:

"1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".

Совершенно особую роль в ряду конституционных гарантий территориальной целостности федерации играют те из них, которые обеспечивают единство населения (общества), проживающего на ее территории. Такими гарантиями являются единство и равенство гражданства, равенство перед законом, государственный язык.

Согласно ст.6 Конституции РФ:

"1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".

114

Часть первая ст. 19 Конституции РФ гласит: "Все равны перед законом и судом".

В соответствии с частью первой статьи 68 Конституции РФ, "государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык".

Наконец, с точки зрения рассматриваемого вопроса важное значение имеют гарантии выполнения решений федеральных органов государственной власти на всей территории федерации.

Конституция РФ (ст. 15) возлагает на всех должностных лиц обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных законов. Довольно широкими полномочиями, обеспечивающими исполнение решений федеральных органов на всей территории России, наделен Президент РФ, федеральное правительство и федеральные суды.

Существенное значение имеет то, что при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент Российской Федерации вводит на территории Российской федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ).

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См. АбдУлатипов Р-Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Изд-во "Республика", 1994.

2 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996. - С. 149-150.

3 Шахрай С-М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российской государственности//!} сб.: Федерализм власти и власть федерализма. - М-: ТОО "ИнтелТех", 1997. - С. 149.

4 Саликов М-С. Сравнительный федерализм США и России. – Екатеринбург, 1998- – С. 41.

5 Конституция Российской Федерации: Энцикл. словарь. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995. – С. 250.

6 Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М.: Пробей, 1999. - С. 10.

7 Андрианов Б. В. Неоседлое население мира (историко-этнографическое исследование). - М.: Наука, 1985. - С. 221.

8 Проблема состава субъектов Российской Федерации и их правового статуса активно исследуется. Значительный интерес представляют изданные в последние годы работы В. В. Володина, Н.М.Добрынина, Л. М. Карапетян, А.Н.Лебедева, С.В.Нарутто, Т.А.Никитиной, И.А.Умновой, Э.С.Юсубова и др. Однако здесь еще много неясных вопросов. Поэтому эта проблема ни в коем случае не может быть "закрыта": нужны новые исследования, проводимые с активным использованием новейшей методологии. Хорошие результаты, думается, могут дать исследования, выполненные на стыке наук.

115

Лекция 7 ПАРЛАМЕНТ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие парламента

Парламент (англ. раг1атеп1, фр. раг1атеп1 от фр. раг1ег -говорить) - это выборный коллегиальный представительный орган государственной власти. Парламенту свойственны следующие характерные черты.

Всякий парламент наделен государственными властными полномочиями. Полномочия закрепляются за ним как прямо, так и опосредованно. Тем не менее, такой парламент тоже обладает государственными властными полномочиями - без его согласия целый ряд важных политических решений не может получить законную силу.

Каждый парламент представляет собой собрание государственных деятелей (государственных мужей!), которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность.

Парламент - выборный представительный орган. Это означает, что входящие в него члены (все или хотя бы часть) облечены мандатом доверия избирателей: народа в целом или территориальных, сословных общностей.

Парламент выполняет ряд функций: легализация режима; представительства; рекрутирования и социализации элиты; воздействия на исполнительную власть и контроль за ней. Важное, но не единственное направление деятельности парламента -законотворчество. У парламента могут быть выделены также информационная и коммуникативная (интеграционная) функции.

Структура парламента сложна. Основным ее элементом является сама коллегия депутатов, которая должна быть реально работающей корпорацией. Парламенты могут быть монокамеральными, т.е. состоящими из одной палаты (национальные ассамблеи, диваны, меджлисы, фолькетинг и др.), и бикамералъными, т.е. состоящими из двух палат (конгресс, народное собрание, стортинг, альтинг и т.д.). В структуру парламента входят его руководящие органы (спикеры палат или парламентов), а также его постоянно действующие органы: комитеты, комиссии.

Существенную роль в деятельности парламента выполняет вспомогательный государственный аппарат, т.е. организация государственных служащих, которые оказывают научную, организационную, техническую помощь в работе парламента в целом, пала-

116

там, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку проектов многих таких решений, их подготовку и исполнение.

Обычно вспомогательный государственный аппарат парламента включает две категории работников: 1) вспомогательные службы коллегиальных органов (парламента в целом, палат, комитетов (комиссий), подкомитетов); 2) штат персональных помощников (референтов) и секретарей парламентариев.

Современные парламенты имеют штат консультантов. Как правило, это ведущие ученые и другие крупные специалисты, обеспечивающие интеллектуальное и научное обеспечение законодательной деятельности.

Парламенты могут быть классифицированы. В частности, в сложных (федеративных) государствах, имеющих республиканскую форму правления, существуют федеральный парламент и региональные парламенты (по числу субъектов федерации: 16 - в ФРГ, 50 - в США, 89 - в Российской Федерации и т.д.).

По мнению Б.Н.Топорнина, "там, где парламент действительно олицетворяет законодательную власть, принимает бюджет, выполняет контрольные и иные функции, предусмотренные конституцией, эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и режимом функционирования, все ее компоненты находятся в рабочем состоянии и действуют взаимосвязано и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс. Если парламент играет иллюзорную роль, не самостоятелен, занимает подчиненное положение в иерархии государственных органов, а то и прямо управляется партийным или административным аппаратом, ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится, даже тогда, когда имеется набор регламентов и других правил парламентских учреждений"1.

2. История российского парламентаризма

Первый опыт российского парламентаризма имел место в начале XX столетия. Краткая хроника его становления и развития связана со следующими основными событиями жизни страны.

17 октября 1905 г. царь Николай II издал Манифест об усовершенствовании государственного порядка, которым провозглашалось создание Государственной Думы.

23 апреля 1906 г. были приняты Основные законы Российской империи, в которых закреплялась принадлежность императору верховной самодержавной власти (ст. 4). Царю принадлежала власть

117

во всем ее объеме. В ст. 7 говорилось, что царь "осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой". В ст. 86 указывалось, что "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора".

Выборы в I Государственную Думу проходили в феврале-марте 1906 г. на основе избирательного закона от 11 декабря 1905 г.

Право участвовать в выборах имели лица, обладающие имущественным цензом, рабочие и служащие от тех фабрик и заводов, где было не менее 50 рабочих. Устанавливался ценз оседлости: для крестьян - 1 год, для рабочих - 6 месяцев. Избирательным правом не обладали лица, не достигшие 25 лет, женщины, учащиеся, лица, состоявшие на действительной военной службе.

I Государственная Дума работала с 27 апреля по 8 июля

1906 г., затем она была распущена и были назначены выборы во II Государственную Думу. В составе I Думы состояло 524 депутата, в том числе: 179 - от партии кадетов, 63 - автономистов (представителей групп Царства Польского, Украины, Прибалтики и т.д.), 16 - октябристов, 97 - трудовиков, 18 - социал-демократов, 105 -беспартийных.

II Государственная Дума работала с 20 февраля по 3 июня

1907 г. В состав II Государственной Думы входили 518 депутатов: 54 монархиста и октябриста, 99 кадетов и представителей партий, близких к ним, 76 националистов, 50 беспартийных, 17 депутатов от казачьей группы, 16 народных социалистов, 37 эсеров, 104 трудовика, 65 социал-демократов.

Выборы в III и IV Государственные Думы проходили на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г. III Государственная Дума проработала полный пятилетний избирательный срок - с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.

К ведению Государственной Думы относились следующие вопросы: принятие новых законов, изменение, дополнение и отмена действующих законов, утверждение штатов, рассмотрение государственного бюджета и финансовых смет министерств и главных управлений, утверждение уставов акционерных обществ, компаний, другие вопросы, вносимые на рассмотрение Думы царем.

Законопроекты, принятые Думой, вступали в силу после одобрения их Государственным Советом и царем. Дума не имела права принимать новые законы и отменять старые.

В III Государственной Думе работали 442 депутата от 11 партий и групп: правых - 147, октябристов - 154, польско-литовско-

118

белорусской группы - 7, польского коло - 11, прогрессивной группы - 28, мусульманской группы - 8, кадетов - 54, трудовой группы

- 14, социал-демократов - 19. Было проведено пять сессий Думы. Государственная Дума состояла из общего собрания и канцелярии.

Общее собрание образовывало постоянные и временные комиссии. Ежегодно избирался председатель Государственной Думы и два его товарища. На пять лет избирался секретарь и его товарищи, которые ведали делами Думской канцелярии.

IV Государственная Дума проработала с 15 ноября 1912 г. по 6 октября 1917 г. В ее составе было 438 депутатов: от правых партий

- 64 депутата, от националистов и умеренно-правых - 88, от партий центра - 32, октябристов - 99, польского коло - 9, польско-литовско-белорусской группы - 6, мусульманской группы - 6, прогрессистов - 47, кадетов - 58, трудовиков - 10, социал-демократов -14, беспартийных - 5.

Роль верхней палаты играл Государственный Совет, который одобрял законы. Совет состоял из двух частей: одна половина членов назначалась царем, другая - выбиралась сроком на 9 лет. Каждые три года треть выборных членов переизбиралась. Выборные члены Государственного Совета избирались от пяти курий: православное духовенство, губернские, земские собрания, дворянские общества, Академия наук и университеты, комитеты и советы торговли и промышленности, биржевые комитеты, купеческие управы.

В случае разногласия между Государственной Думой и Государственным Советом дело передавалось в согласительную комиссию. Законопроект считался отклоненным, если не было достигнуто соглашение, а также, если принятый Думой и Советом закон не утверждался царем.

Ежегодно из членов Государственного Совета царь назначал председателя и вице-председателя Совета. Во главе канцелярии Государственного Совета стоял Государственный секретарь.

Крах империи Романовых привел к образованию в России "Первой республики". Однако она просуществовала менее двух месяцев: с 1 сентября 1917 г. по 25 октября (7 ноября) 1917 г. Принципы парламентаризма, которые предполагалось утвердить, используя институт Учредительного собрания, не состоялись.

"Вторая республика", образованная в результате бурных событий ноября 1917 г., которые одними оцениваются как революция, другими - как переворот, получила название республики Советов. В.И.Ленин, стоявший на позициях крайнего партийного и классового эгоцентризма, придерживался, как известно, формулы "Не парламентарная республика, а республика Советов"2. Отсюда его

119

отрицательное отношение к парламенту, который, по его мнению, продажный, прогнивший, там только тем и занимаются, что болтают с целью "надуть простонародье"3. Однако порой даже В.И.Ленин оценивал парламентаризм достаточно высоко. В заключительном слове на Пленуме ВЦСПС в апреле 1919 г. он сказал буквально следующее: "Я всегда говорил: прекрасен парламентаризм, но только времена теперь не парламентарные".4

Тем не менее, на ранних стадиях становления и развития "Второй республики" отношение к идеям парламентаризма в целом было негативным. Позднее, в 60-70-е гг. отношение к парламентаризму несколько изменилось.

26 марта 1989 г. состоялись первые альтернативные выборы в Советы, в мае того же года начал работу Съезд народных депутатов СССР. Это был еще один шаг к парламентаризму, но уже не от монархии, как было в начале века, а от Советов.

Последние четыре года существования "второй республики" (1989-1993 гг.) были связаны с более решительной деятельностью, направленной на утверждение парламентаризма в рамках советской системы организации государственной власти. Р.И.Хасбулатов, пытаясь реализовать эту идею, писал, что понятие "Совет" -не идеологическое понятие, оно нейтрально и выражает лишь традицию народа. Следовательно, глупость - объявить войну советам. Вместе с тем, он восторженно отзывался о парламенте и парламентаризме, находя, что проблема парламента исключительно важна для будущего страны.5 Однако, несмотря на все усилия, ни Съезду народных депутатов СССР, ни съездам народных депутатов союзных республик, сочетающих в себе и законодательные, и распорядительные, и контрольные функции, не удалось стать полноценным парламентом. Радикал-демократы взяли курс на то, чтобы утвердить начала парламентаризма путем полного разрушения системы Советов, что удалось осуществить в течение достаточно непродолжительного времени.

Российский парламентаризм фактически начал складываться после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. Он был развит в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и в ходе работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ 1(У) и II (VI) созывов: в России сложилась "Третья республика", которая стоит уже на принципах парламентаризма, хотя и не является парламентарной республикой.

120

3. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации

Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупности юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.

В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежали следующие принципы: разделение властей, федерализм, многопартийность.

Конституция РФ (ст. ст. 10, 11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом прямо указаны органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации. Это - Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации. Таким образом, Федеральному Собранию РФ не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти - законодательную, т.е. в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей.

Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.

Многопартийность - один из статусов современного общества, без которого невозможны свобода и демократия. Участие политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания разнообразно. Это - соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность - это принцип, которым также руководствуется Федеральное Собрание.

Федеральное Собрание является постоянно действующим органом и состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1999 г. "О порядке формирования Совета Федерации" в

121

Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти по должности. В двухпалатных законодательных органах субъектов Российской Федерации представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат. Таким образом, в состав Совета Федерации входят 178 членов.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания палаты и ведают его внутренним распорядком. Председателем Совета Федерации в 1993-1995 гг. был В.Ф.Шумейко. Сегодня эту должность занимает Е.С.Строев.

В соответствии со ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

- назначение выборов Президента Российской Федерации;

- отрешение Президента Российской Федерации от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам своего ведения Совет Федерации принимает постановления.

Государственная Дума. Состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года.

Из своего состава Государственная Дума избирает Председателя и заместителей Председателя, которые ведут заседания Думы и ведают ее внутренним распорядком. Председателем Государственной Думы в 1993-1995 гг. был И.П.Рыбкин. Председателем Госу-

122

дарственной Думы II (VI) созыва был Г.Н.Селезнев. Он же в начале 2000 года избран Председателем Государственной Думы III (VII) созыва.

В соответствии со ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся:

- дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

По вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления.

Конституция Российской Федерации предусматривает возможность роспуска Государственной Думы (ст. 109).

Однако право роспуска Государственной Думы предоставляется только Президенту РФ. Исполняющий обязанности Президента таким правом не обладает. При этом роспуск Государственной Думы может быть осуществлен лишь по основаниям, предусмотренным в Конституции РФ.

1. Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, то Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

2. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. После этого Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из следующих решений: а) объявляет об отставке Правительства; б) распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).

3. Вопрос о доверии Правительству может поставить перед Государственной Думой Председатель Правительства. Если Государ-

123

ственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение семи дней принимает одно из следующих решений: а) об отставке Правительства; б) о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117).

Конституция РФ предусматривает также основания, препятствующие роспуску Государственной Думы.

При этом следует иметь в виду, что по указанным выше второму и третьему основаниям Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109).

Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (ч. 5 ст. 109). Не имеет права распускать Государственную Думу исполняющий обязанности Президента Российской Федерации (ч. 3 ст. 92).

Порядок деятельности Совета Федерации определяется его Регламентом. Деятельность Совета Федерации обеспечивается его Аппаратом.

Постановлением Совета Федерации от 24 января 1996 г. образованы следующие комитеты:

1) по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

2) по вопросам безопасности и обороны;

3) по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности;

4) по вопросам социальной политики;

5) по вопросам экономической политики;

6) по международным делам;

7) по делам Содружества Независимых Государств;

8) по аграрной политике;

9) по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

10) по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

11) по делам Севера и малочисленных народов.

Совет Федерации образует Комиссию по регламенту и парламентским процедурам.

Порядок деятельности Государственной Думы определяется ее Регламентом. Обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляет ее Аппарат. Ш

124 В

В соответствии с Регламентом Государственной Думы образовано 28 комитетов:

по законодательству и судебно-правовой реформе;

по труду и социальной политике;

по делам ветеранов;

по охране здоровья;

по образованию и науке;

по делам женщин, семьи и молодежи;

по бюджету, налогам, банкам и финансам;

по экономической политике;

по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;

по аграрным вопросам;

по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;

по природным ресурсам и природопользованию;

по экологии;

по обороне;

по безопасности;

по международным делам;

по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

по делам Федерации и региональной политике;

по вопросам местного самоуправления;

по делам общественных объединений и религиозных организаций;

по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

по информационной политике и связи;

по вопросам геополитики;

по конверсии и наукоемким технологиям;

по культуре;

по туризму и спорту;

по проблемам Севера;

по делам национальностей.

Образована также мандатная комиссия. Для совместной деятельности и проведения своей политики в Думе действуют депутатские объединения и фракции.

Для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты создается Совет Государственной Думы, в который входят Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп. В работе Совета участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов.

125

I

Счетная палата. Единственным совместным органом, образуемым обеими палатами Федерального Собрания РФ, является Счетная палата. Она состоит из Председателя Счетной палаты, его заместителей, аудиторов и аппарата. Согласно Конституции РФ (п. "и" ст. 102, п. "г" ст. 103), Председатель Счетной палаты и половина аудиторов назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой, а Заместитель Председателя Счетной палаты и другая половина аудиторов - Советом Федерации.

Статус Счетной палаты определен Федеральным законом, принятым Государственной Думой 18 ноября 1994 г. Согласно этому закону (ст. 1), Счетная палата - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему.

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Местонахождение Счетной Палаты - город Москва.

Задачами Счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных и внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет-

126

ных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты утверждает Коллегия Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.

По совместному предложению Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты Коллегия принимает Регламент Счетной палаты, утверждает содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты.

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников.

В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входят непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Права, обязанности и ответственность сотрудников аппарата Счетной палаты, а также условия прохождения ими службы, определяются настоящим Федеральным законом, законом о федеральной государственной службе, законодательством Российской Федерации о труде и иными нормативными правовыми актами.

В процессе реализации задач, изложенных в статье 2 настоящего Федерального закона, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные

127

виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Предупреждение Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений, Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, нанося-

128

щих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий, Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

Предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства Российской Федерации, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты.

Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право:

- беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, воинские части и подразделения, входить в любые производственные, складские, торговые и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия и копии или опись изъятых документов.

Руководители проверяемых объектов обязаны создавать нормальные условия для работы инспекторов Счетной палаты, проводящих проверку или ревизию, предоставлять им необходимые помещения, средства транспорта и связи, обеспечивать техническое

5-А161. 129

обслуживание инспекторов и выполнение работ по делопроизводству.

Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности.

Инспекторы Счетной палаты несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность результатов проводимых ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которая их назначила на должность в Счетную палату.

Уголовное дело в отношении Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты или аудиторов Счетной палаты может быть возбуждено только Генеральным прокурором Российской Федерации.

Инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты.

Воздействие на должностных лиц Счетной палаты с целью воспрепятствовать исполнению ими своих служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей, влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты обладают гарантиями профессиональной независимости. Они могут быть досрочно освобождены от должности решением той палаты Федерального Собрания Российской Федерации, которая их назначила, лишь в случаях:

а) нарушения ими законодательства Российской Федерации или совершения злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа соответственно депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

б) личного заявления об отставке;

130

в) признания их недееспособности вступившим в законную силу решением суда;

г) достижения ими возраста 65 лет;

д) формирования палаты Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва, при этом решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты может быть принято соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала ее работы, если за такое решение проголосует не менее двух третей от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

4. Государственное Собрание - Курултай -парламент Республики Башкортостан

Как и Российская Федерация в целом, Республика Башкортостан, как ее часть, в образовании и деятельности своего парламента в целом придерживается принципов разделения властей, федерализма, многопартийности, которые, однако, в частностях порой реализуются непоследовательно.

Парламентаризм в башкирском крае имеет определенные исторические и социальные корни. Однако история "собственно" парламента Башкортостана еще непродолжительна. Подлинные парламентские традиции получили некоторое развитие лишь во время работы Верховного Совета Башкирской АССР (ССР, РБ) двенадцатого созыва. Преемник Верховного Совета РБ - Государственное Собрание - Курултай - Республики Башкортостан (далее - Госсобрание), являясь ныне высшим представительным и единственным законодательным органом Республики Башкортостан, углубил и развил эти традиции далее.

Вопросы ведения, порядок организации и деятельности Госу-| дарственного Собрания устанавливаются Конституцией Республики

I Башкортостан, Кодексом Республики Башкортостан о выборах, законом РБ "О Государственном Собрании РБ" от 2 марта 1994 г. с изменениями и дополнениями, внесенными законами РБ от 21 декабря 1994 г., 13 января 1996 г., 29 ноября и 9 декабря 1998 г., Регламентом Собрания.

Госсобрание формируется в результате выборов депутатов в его палаты. Госсобрание считается сформированным, если в каждую из Палат избрано не менее двух третей депутатов.

131

Выборы в Госсобрание РБ первого созыва состоялись 5 марта 1995 г.; в Законодательную палату было избрано 40 депутатов, а в Палату представителей 156 депутатов.

Выборы в Госсобрание РБ второго созыва состоялись 14 марта 1999 г. Правовой основой выборов был кодекс РБ о выборах от 1 сентября 1997 г. (с изменениями и дополнениями от 13 марта, 29 ноября и 9 декабря 1998 г.).

Подготовку и проведение выборов обеспечивали Центральная избирательная комиссия, 72 территориальные, 32 окружные, более 850 сельских, поселковых и 3415 избирательных комиссий.

Выборы состоялись во всех избирательных округах, в них приняли участие один миллион семьсот пятьдесят тысяч четыреста сорок шесть избирателей, что составляет 61,34% от числа избирателей, внесенных в списки для голосования. Высокую активность проявили жители сельских районов - их участие выражается в 85%, кое-где проголосовало более 90% избирателей, а в некоторых районах - до 98% избирателей. В городах приняли участие в голосовании 58% избирателей. В городе Уфе на избирательные участки пришли и отдали свои голоса 36,7% избирателей из числа внесенных в списки.

Всего на 174 депутатских мандата Государственного Собрания было выдвинуто 502 кандидата. Среди кандидатов 378 были выдвинуты избирателями, 27 - Коммунистической партией Республики Башкортостан, 1 - региональным отделением Либерально-демократической партии России, 96 - самовыдвижением. В отдельных избирательных округах число кандидатов достигало восьми, а то и девяти. Однако часть из них по различным причинам из выборного соперничества выбыла, и до дня голосования дошел лишь 401 кандидат.

В целом же состав Госсобрания РБ в разрезе его палат характеризуется следующими данными (см. табл. 5 в приложении).

В своей деятельности Госсобрание руководствуется принципами:

- приоритетности и гарантированное™ прав и свобод человека

и гражданина, соблюдения законности;

- гласности и учета общественного мнения;

- коллективного, свободного, делового и конструктивного обсуждения вопросов;

- заботы об обеспечении гражданского мира и общественного согласия в Республике Башкортостан;

- единства и целостности территории Республики Башкортостан;

- ответственности за принимаемые решения;

- соблюдения требований депутатской этики.

132

Особенностью Госсобрания РБ является то, что здесь предусмотрена должность Председателя Госсобрания, который ведет заседания Госсобрания и ведает его внутренним распорядком. Председатель Госсобрания РБ первого созыва избирался на весь срок полномочий. Им был известный в республике политический деятель М.А.Зайцев. Председатель Госсобрания РБ второго созыва избирается из председателей палат поочередно сроком на два года. На первые два года на эту должность избран Председатель Палаты представителей Госсобрания РБ К.Б.Толкачев.

Полномочия Председателя Госсобрания РБ сводятся к тому, что он:

представляет Госсобрание во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, Президентом Республики Башкортостан, Кабинетом Министров Республики Башкортостан, Конституционным Судом Республики Башкортостан, Верховным Судом Республики Башкортостан, Высшим арбитражным судом Республики Башкортостан, Прокурором Республики Башкортостан, органами местной власти, общественными организациями (объединениями), а также парламентами субъектов Российской Федерации и зарубежных государств, в международных и иных парламентских организациях;

- осуществляет общее руководство работой Госсобрания, подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению на его заседаниях;

- созывает заседания Госсобрания как по собственной инициативе, так и по предложению Президента Республики Башкортостан, либо по требованию одной пятой от общего числа депутатов Палаты представителей или Законодательной палаты;

- организует взаимодействие Госсобрания с представительными органами местной власти;

- представляет Президенту Республики Башкортостан для подписания и обнародования законы;

- информирует депутатов Госсобрания об осуществлении своих полномочий;

- представляет на утверждение Госсобранию Положение о Секретариате Госсобрания, его структуру и штатное расписание;

- решает иные вопросы, которые могут быть возложены на Председателя Госсобрания.

Председатель Госсобрания может быть освобожден от занимаемой должности решением Госсобрания, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов каждой из палат Госсобрания тайным голосованием.

133

Кроме Председателя, должностными лицами Госсобрания РБ являются Председатели палат и их заместители, а также председатели комитетов палат.

Председатель Палаты представителей избирается на ее первом заседании из числа депутатов Палаты представителей тайным голосованием и осуществляет свою деятельность на постоянной основе.

Порядок избрания Председателя Палаты представителей и осуществления им полномочий определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Палаты представителей избирается тайным голосованием из числа депутатов палаты.

Порядок избрания заместителя председателя Палаты представителей определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Палаты представителей замещает Председателя Палаты представителей в его отсутствие, выполняет другие полномочия по вопросам деятельности палаты.

Председатель Палаты представителей, его заместитель могут быть освобождены от занимаемых должностей решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Палаты представителей тайным голосованием.

Председатель Законодательной палаты избирается на ее первом заседании из числа депутатов Законодательной палаты тайным голосованием.

Порядок избрания Председателя Законодательной палаты и осуществления им полномочий определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Законодательной палаты избирается тайным голосованием из числа депутатов палаты.

Порядок избрания заместителя Председателя Законодательной палаты определяется Регламентом.

Заместитель Председателя Законодательной палаты замещает Председателя Законодательной палаты в его отсутствие, выполняет другие полномочия по вопросам деятельности палаты.

Председатель Законодательной палаты, его заместитель могут быть освобождены от занимаемых должностей решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты тайным голосованием.

Председатели комитетов палат избираются соответствующими комитетами палат и утверждаются палатами.

Порядок избрания и утверждения председателей комитетов Палат и осуществления ими полномочий определяется Регламентом и положениями о комитетах палат.

Палата представителей. Палата представителей - представительный орган законодательной власти Республики Башкортостан.

134

Состоит из 156 депутатов: 2 депутата от каждой административно-территориальной единицы РБ (78 х 2 = 156).

Палата представителей избирает тайным голосованием из своего состава Председателя Палаты представителей, который одновременно является заместителем Председателя Государственного Собрания. Председателем Палаты представителей Государственного Собрания первого созыва был М.Р.Ишмуратов, Председателем Палаты представителей Государственного Собрания второго созыва является К.Б. Толкачев.

В соответствии со ст. 17 Закона РБ о Государственном Собрании РБ к ведению Палаты представителей относятся:

1) избрание Председателя Палаты представителей и его заместителя;

2) образование комитетов, комиссий, депутатских объединений, рабочих групп и иных органов Палаты представителей;

3) одобрение или отклонение принятых Законодательной Палатой кодексов и законов Республики Башкортостан, постановлений по предметам ведения Госсобрания, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению на совместных заседаниях палат;

4) проведение парламентских слушаний в Палате представителей;

5) рассмотрение представлений Мандатной комиссии Палаты представителей о признании или прекращении полномочий депутатов Палаты представителей;

6) осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Республики Башкортостан.

По вопросам, отнесенным к ее ведению, Палата представителей принимает постановления.

Постановления Палаты представителей принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палаты Представителей, если иной порядок принятия решений не предусмотрен настоящим Законом.

Законодательная палата. Законодательная палата - постоянно действующий орган законодательной власти Республики Башкортостан.

Депутаты Законодательной палаты работают на профессиональной постоянной основе. Депутат Законодательной палаты не может находиться на государственной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Законодательная палата избирает тайным голосованием из своего состава Председателя Законодательной палаты, который одно-

135

временно является заместителем Председателя Госсобрания. Председателями Законодательной палаты Госсобрания первого созыва были А.Г.Хасанов, Р.М.Латыпов. Председателем Законодательной палаты второго созыва является Ф.С.Амеров.

В соответствии со ст. 16 Закона РБ "О Государственном Собрании РБ ", к ведению Законодательной палаты относятся:

1) избрание Председателя Законодательной палаты и его заместителя;

2) образование комитетов, комиссий и депутатских объединений Законодательной палаты;

3) принятие кодексов и законов Республики Башкортостан, постановлений по предметам ведения Госсобрания, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению на совместных заседаниях палат, внесение в них изменений и дополнений;

4) официальное толкование законов;

5) проведение парламентских слушаний в Законодательной палате;

6) рассмотрение представлений Мандатной комиссии Законодательной палаты о признании или прекращении полномочий депутатов Законодательной палаты;

7) осуществление иных полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Башкортостан, настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами Республики Башкортостан.

По вопросам, отнесенным к ее ведению, Законодательная палата принимает законы и постановления.

Законы и постановления принимаются Законодательной палатой большинством голосов от общего числа депутатов Законодательной палаты, если иной порядок принятия решения не предусмотрен настоящим Законом.

Комитеты палат Государственного Собрания являются зеркальными.

Палатами Государственного Собрания РБ первого созыва было образовано по 7 комитетов, в каждом комитете Законодательной палаты в среднем было 4-5 депутатов, а в каждом комитете Палаты представителей - 16-25 депутатов. Палатами же Государственного Собрания РБ второго созыва образовано такое же количество комитетов, но в каждом комитете Законодательной палаты работает 3-4 депутата, а в каждом комитете Палаты представителей 16-

20 депутатов.

Комитеты палат Государственного Собрания первого созыва

имели следующие наименования:

1) комитеты по законодательству, государственному строительству и судебно-правовым вопросам;

136

2) комитеты по бюджету, налогам, банкам и финансам, вопросам собственности;

3) комитеты по промышленности, строительству, транспорту, связи, энергетике и предпринимательству;

4) комитеты по аграрным вопросам, продовольствию, экологии, природным ресурсам и природопользованию;

5) комитеты по образованию, науке, культуре, спорту, туризму и делам молодежи;

6) комитеты по социальным вопросам, семье и материнству, охране здоровья;

7) комитеты по вопросам местной власти, делам национальностей, общественных и региональных объединений.

Также именуются и комитеты палат Государственного Собрания РБ второго созыва. Однако, в отличие от комитетов палат первого созыва, полномочия комитетов палат Госсобрания второго созыва различны.

Комитеты Палаты представителей:

- имеют право законодательной инициативы;

- составляют заключения по кодексам, законам и иным актам, принятым Законодательной палатой по предметам ведения комитетов;

- организуют проведение парламентских слушаний в Палате представителей;

- проводят аналитическую работу по проверке исполнения законов и иных актов;

- решают вопросы организации своей деятельности;

- рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению Положением о комитетах Палаты представителей.

Комитеты Законодательной палаты:

- имеют право законодательной инициативы;

- разрабатывают и предварительно рассматривают внесенные законопроекты по предметам своего ведения;

- составляют заключения по законопроектам, внесенным субъектами права законодательной инициативы, по предметам ведения комитетов;

- организуют проведение парламентских слушаний в Законодательной палате;

- проводят аналитическую работу по проверке исполнения законов и иных актов;

- рассматривают вопросы организации своей деятельности;

- рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению Положением о комитетах Законодательной палаты.

137

Депутатские объединения в палатах Государственного Собрания могут образовывать фракции и депутатские группы. Депутатские объединения осуществляют свою деятельность в соответствии с положением о депутатских объединениях Госсобрания.

Палаты Госсобрания, их комитеты и комиссии вправе приглашать на свои заседания членов Кабинета Министров Республики Башкортостан и иных руководителей республиканских органов исполнительной власти.

Члены Кабинета Министров Республики Башкортостан и иные руководители республиканских органов исполнительной власти, а также их представители, вправе участвовать и выступать на заседаниях палат Госсобрания, их комитетов и комиссий.

Порядок работы Госсобрания, Палаты представителей, Законодательной палаты, их комитетов и комиссий устанавливается Регламентом, который принимается на совместном заседании палат Госсобрания.

Деятельность Госсобрания, его палат, их комитетов и комиссий обеспечивает Секретариат Государственного Собрания.

Положение о Секретариате Госсобрания, его структура и штатное расписание утверждаются на совместном заседании палат Государственного Собрания.

Расхожим стало мнение, что двухпалатное Госсобрание РБ - завоевание демократии; современный парламент обновленного Башкортостана якобы другим и не может быть. Некоторые абсолютно уверены в том, что именно двухпалатная структура Госсобрания обеспечивает его профессионализм и результативность. Так ли?

Достаточно фактов говорят в пользу того, что двухпалатным Госсобрание стало в результате политического компромисса между находящимися в состоянии скрытого конфликта двумя группами депутатов Верховного Совета БАССР (ССР, РБ) XII созыва: консерваторами и демократически настроенными умеренными либералами. Заботясь главным образом о своем самосохранении, первые позволили вторым образовать Законодательную палату - постоянно действующий законодательный орган, депутаты которой работают на профессиональной и постоянной основе, а вторые уступили первым Палату представителей, которая, однако, по существу есть ни что иное, как несколько модернизированный прежний Верховный Совет. Некоторое влияние на принятие такого компромиссного решения оказало то обстоятельство, что отдельными субъектами Российской Федерации (например, Саха-Якутией) к тому времени уже были образованы региональные двухпалатные парламенты. В данном случае депутаты Верховного Совета РБ действовали согласно принципу: мы не хуже.

Однако Госсобрание двухпалатно лишь на бумаге. На деле же оно представляет собой нечто другое. Во-первых, в структуре Госсо-

138

брания сложилась сложная иерархия должностных лиц. Только первых лиц три: Председатель Законодательной палаты, Председатель Палаты представителей, Председатель Госсобрания. Причем, последняя должность с обозначенными в ст.ст.22, 23 Закона РБ "О Государственном Собрании Республики Башкортостан" сроком и объемом полномочий не вписывается в ч.1 ст.87 Конституции РБ. Все эти явления не характерны для классического двухпалатного парламента. Во-вторых, и Законодательная палата - профессиональная <1е-)иге, но непрофессиональная ое-Гас1о, и Палата представителей -непрофессиональная в обоих указанных отношениях - находятся в сильной фактической зависимости от Президента РБ и его администрации, которые во многом действуют как третья палата. А это уже явления совершенно чуждые классическому двухпалатному парламенту.

Профессионален или не профессионален парламент - зависит не столько от его структуры, сколько от его состава, т.е. от депутатов, от их личностных качеств. А это ведет к актуализации темы о системе формирования парламента, о честных и чистых выборах. Вместе с тем, в определенных пределах сохраняет свое значение и тема о структуре парламента. В самом деле, какой парламент лучше: однопалатный или двухпалатный1?

Этот вопрос еще в 1917 году рассматривался А.Рождественским. Анализируя доводы в пользу двухпалатного парламента и однопалатного парламента, он пришел к выводу, что "... ни один из доводов в пользу однопалатной системы не является убедительным...", "... но отсюда нельзя делать того вывода, что доводы в пользу двухпалатной системы сильнее, чем доводы в пользу однопалатной системы". Он считал, что вопрос должен решаться в связи с конкретной обстановкой.

Если сказанное перенести на наш предмет, то можно позволить себе следующий вывод. На самых ранних стадиях переходного периода без двухпалатного парламента обойтись было невозможно (иное вело к катастрофе, вспомним события, связанные с расстрелом "Белого Дома" в Москве). Сейчас же иная ситуация. Теперь вполне можно обойтись однопалатным парламентом. Такой парламент лучше отвечает принципу разделения властей, в большей степени отвечает профессионализации депутатов, прозрачен, менее громоздок и менее обременителен для государственного бюджета.

Подводя итог работе Госсобрания РБ первого созыва за 1995-1999 гг., Председатель Госсобрания РБ М.А.Зайцев свое выступление "Первый профессиональный парламент Башкортостана: первые итоги" завершил следующими словами: "... жизнь подтверждает правильность подходов к формированию высшего представительного и законодательного органа республики в новом его качестве; парламент органично вписался в систему общественных отношений и, в частности, в структуру республиканских институтов власти, внес

139

большой вклад в создание системы законодательства Башкортостана, отладил механизм законотворчества практически во всех его звеньях и накопил ценный опыт работы в новых условиях".

Каковы критерии в основе такой оценки работы Госсобрания, неизвестно. Между тем, это очень важно. Если нет объективных критериев оценки работы парламента, то верность любой оценки может быть поставлена под сомнение.

Попытаемся быть объективными. Для этого рассмотрим работу Госсобрания РБ первого созыва в сравнении (как известно, все познается в сравнении) с работой Верховного Совета БАССР (ССР, РБ) по такому показателю как результативность.

За пять лет работы Верховный Совет принял 158 законов и 843 постановления, а его Президиум - 219 указов и 696 постановлений. Поскольку между сессиями Верховного Совета его Президиум принимал указы и постановления, имеющие юридическую силу законов и постановлений Верховного Совета, то приведенные цифры могут быть суммированы. Итак, за 1990-1995 годы высшим представительным и законодательным органом республики принято 377 законов и указов, 1539 постановления, т.е. 1916 правовых акта, в год в среднем 383,2 правовых акта.

Госсобрание же за 4 года работы приняло всего 233 правовых акта, в т.ч. 39 законов, т.е. в год в среднем 58,25 правовых акта.

Если сравнить результативность Верховного Совета и Госсобрания по признаку собственно законотворчества, то Верховный Совет принимал в год в среднем 75,4 законодательных акта, а Госсобрание - только 9,7. Доля законодательных актов Верховного Совета в общей сумме принятых им правовых актов составляет 19 процентов, а доля законодательных актов Госсобрания в общей сумме принятых им правовых актов составляет 2,3 процента.

При этом следует иметь в виду то, что в сложнейших политических, экономических и социальных условиях Верховный Совет БАССР (ССР, РБ) принял Декларацию о государственном суверенитете, новую Конституцию, десять республиканских кодексов и подготовил к принятию еще три таких кодекса, а также вынес массу разнообразных по содержанию, форме и характеру других решений, способствовавших эволюционному развитию общественных отношений, не позволивших разыграться деструктивным силам, представляющим опасность для человека, его здоровью и жизни, безопасности, имущественному благосостоянию.

При полном и всестороннем анализе же работы Госсобрания первого созыва могут быть вскрыты значительные резервы для совершенствования работы республиканского парламента как такового. Но для этого нужно вводить новые критерии. На наш взгляд, всякий парламент нуждается в анализе по меньшей мере со следующих точек зрения: на предмет легитимности, активности, результативности (что мы попытались сделать в данной работе), надежности, качества, эффективности, экономичности. Если же оце-

140

нивать степень развитости в республике парламентаризма в целом, то, на наш взгляд, более обоснованной выглядит достаточно взвешенная точка зрения А.Г.Еникеева, который находит, что "процесс становления парламентаризма в Республике Башкортостан находится в начальной стадии. Несовершенство возникающей парламентской системы вызвано как специфическими факторами внутрирес-публиканской политики и болезнью роста, так и историко-культурными предпосылками"6.

Итак, рано еще трубить в фанфары. Если мыслить разумно, быть объективным, то на сегодня возможен лишь следующий вывод: для утверждения институтов парламентаризма сделано еще очень мало. Если не желать дискредитации парламентаризма, стремиться к тому, чтобы в системе органов публичной власти республиканский парламент стал действительно полезным инструментом, то надо бы позаботиться о его развитии с учетом всей суммы объективно свойственных парламенту функций. Не нужно механически копировать структуру Федерального Собрания РФ или какого-то другого парламента. Со всех точек зрения ныне более всего соответствует интересам народа однопалатный профессиональный парламент. О работе же парламента нужно судить, руководствуясь не субъективными мнениями, эмоциями и чувствами, а объективными критериями.

5. Парламентское право

Углубление в тему парламентаризма, парламента как одного из институтов публичной власти выводит на тему парламентского права.

Теоретические основы парламентского права заложил в 60-х годах XIX века кадровый американский офицер, профессиональный инженер и общественный деятель Генри М.Роберт. Его обширный труд (результат полувековой работы) - "Правила парламентской процедуры" - по праву называют "сводом парламентских законов", "моделью парламентской процедуры". Особенностью "Правил" Г.М.Роберта является то, что они приспособлены для любой "ассамблеи", где принимаются решения, будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община (мир, умма и т.д.).

Нормативный массив, который может быть обозначен как парламентское право, достаточно велик. Однако само понятие "парламентское право" лишь недавно включено в активный научный оборот правоведов. Наметилась тенденция рассматривать парламентское право в качестве известной совокупности правил материально-правового и процедурно-процессуального свойства, в которой роль процедурно-процессуальных правил значительна.

Каково место парламентского права в системе отечественного права?

141

II

Б.Н.Топорнин находит, что парламентское право - отрасль права, которая может быть полноценной или неполноценной.7 С точки зрения И.М.Степанова, парламентское право - подотрасль конституционного права наподобие избирательного или муниципального права8. Оценка парламентского права в качестве самостоятельной отрасли, кажется, чересчур завышенная. Все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права, как пишет И.М.Степанов, "его динамическое "Я". Вместе с тем имеются основания рассматривать парламентское право в качестве своеобразного, сложного института конституционного права9. Словом, вопрос о месте и характере парламентского права в системе отечественного права дискуссионен.

Можно, однако, заметить, что по предметному признаку за парламентским правом "закреплены" организационно-технические отношения. По признаку метода ему больше присущи диспозитив-ные методы, основанные на началах координации и согласования, по механизму же - элементы, несущие процедурно-процессуальную, организационно-обеспечительную нагрузку. Парламентское право выросло из конституционного права, у них одна "корневая система" - основы конституционного строя: один основной юридический источник - конституция, но присущие ему (парламентскому праву) особенности позволяют рассматривать его в качестве специфического структурно-функционального подразделения конституционного права.

По своему составу парламентское право неоднородно. Правила, образующие содержание парламентского права, могут быть сгруппированы по видам: а) по характеру его институтов - на материальные и процедурно-процессуальные; б) по юридической силе - на конституционные, подконституционные и т.д.; в) по признаку разделения властей; г) по виду парламента - на федеральные и региональные.

Для характеристики юридических источников парламентского права решающее значение имеет иерархия этих источников. Вместе с тем важно и то, что в Российской Федерации существует один общефедеральный парламент - Федеральное Собрание - и 89 парламентов субъектов Российской Федерации. При этом отношения между общефедеральным парламентом и парламентом любого субъекта Российской Федерации не строятся на началах субординации. Для их отношений больше присущи начала координации, согласования, сотрудничества.

142

Если взять федеральный срез парламентского права, то в качестве юридических источников парламентского права предстают следующие правовые акты:

- Конституция РФ;

- законы РФ: федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- нормативные указы Президента РФ;

- постановления правительства;

- регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

К источникам парламентского права, действующим на территории субъекта Российской Федерации, относятся;

- конституции республик, уставы и иные конституционные правовые акты других субъектов РФ;

- законы субъектов РФ;

- иные правовые акты, действующие на территории субъектов РФ.

В массиве парламентского права определенное место занимают судебные решения: в России преимущественно решения Конституционного Суда РФ, а в субъектах Российской Федерации - решения конституционных и уставных судов.

Специфической особенностью деятельности как федерального парламента, так и региональных парламентов является то, что в ряде случаев они руководствуются неписаными правилами в форме парламентских традиций и обычаев, которые тоже являются источниками парламентского права.

Все это, однако, предварительные выводы. Для более основательных выводов нужен глубокий анализ проблем парламентского права. Такой анализ и полученные на его основе результаты, несомненно, будут способствовать развитию в России и в ее регионах традиций и институтов парламентаризма, федерализма, демократии, свободы.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт)/Под ред. и с пре-дисл. акад. Б.Н.Топорина. - М., 1993. - С.1.

2 Ленин В.И. ПСС. Т. 31. - С. 115.

3 Ленин В.И. ПСС. Т. 33. - С. 45-48.

4 Ленин В.И. ПСС. Т.38. - С.294.

143

5 См.: Хасбулатов Р.И. Власть. Размышления спикера. - М., 1992; Россия: пора тревожных ожиданий. - М., 1993; Выбор судьбы: статьи, выступления и интервью. Янв.-июнь, 1993. - М.: Республика, 1993.

6 Еникеев А.Г. Проблемы укрепления парламентаризма в Республике Баш-кортостан//В сб.: Проблемы укрепления государственности Республики Башкортостан. Ч. И, III. - Уфа, 1998. - С. 37.

7 См.: Очерки парламентского права... - С.1.

8 Конституционный строй России. Выпуск второй. Вопросы парламентского права. - М., 1995. - С. 7-8. Такого же мнения, что и И.М.Степанов, придерживается М.А.Митюков. См.: Митюков М.А. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права//Эффективность закона (методология и конкретные исследования)/Отв. ред. В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров. - М., 1997. - С. 135.

9 См.: Конституционный строй России. Выпуск первый... - С. 7; Степанов И.М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. Очерк-эссе. - М.: Манускрипт.: 1996. - С. 65.

Лекция 8 ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТАРИЯ

Правовой статус парламентария характеризуют юридические нормы, устанавливающие его права, обязанности, ответственность, а также предусматривающие правовые и социальные гарантии при осуществлении им парламентской деятельности.

1. Правовой статус парламентария

Федерального Собрания Российской Федерации:

члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Правовой статус члена Совета Федерации, статус депутата Государственной Думы определяются Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-3).

Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом.

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее -Государственная Дума) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверждающими личность и полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, и нагрудные знаки. Указанными удостоверениями и нагрудными знаками они пользуются в течение срока своих полномочий. Они являются документами, дающими право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их

6–А161.

145

коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.

Положения об удостоверениях и нагрудных знаках члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, их образцы и описания утверждаются постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы на весь срок полномочий выдается также дипломатический паспорт.

Депутат Государственной Думы осуществляет свои полномочия на постоянной основе.

Депутат Государственной Думы не вправе:

а) быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) находиться на государственной или муниципальной службе;

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, являющиеся на день начала срока соответствующих полномочий военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работниками органов прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, приостанавливают на весь срок указанных полномочий военную службу или службу в перечисленных органах и учреждениях.

Срок приостановления военной службы или иной службы засчитывается в выслугу лет военнослужащих или других работников государственных органов и учреждений. В течение данного срока выплата денежного довольствия (денежного содержания) и иных средств, предусмотренных федеральным законодательством для военнослужащих и других работников государственных органов и учреждений, а также присвоение очередных воинских или специаль-

146

ных званий и классных чинов не производится. В течение этого срока член Совета Федерации, депутат ГосуДаРственнои думы вправе уволиться с военной службы или службы в указанных органах и учреждениях по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится избирательный округ депутата Государственной Думы, обязан предоставлять ему Для осуществления депутатских полномочий транспортные средства, отдельное охраняемое помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, в том числе правительственной связью, и необходимой оргтехникой, включая персональные компьютеры, подключенные к общей сети соответствующих органов государственной власти, принтеры, копировально-множительную технику, а также обеспечивать иные условия для осуществления им своих полномочий, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Депутату Государственной Думы, избранному по общефедеральному избирательному округу, средства для осуществления депутатских полномочий предоставляются органом исполнительной власти того субъекта Российской Федерации, который определен соответствующей фракцией в Государственной Ду**е' созданной избирательным объединением, по списку которого он был избран.

Глава органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления несет ответственность за создание предусмотренных настоящим Федеральным законом условий для осуществления полномочий депутата Государственной Думы и его помощников.

Общий объем ежегодных расходов на одного члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, необходимых для осуществления их полномочий, устанавливается ежегодно постановлением Совета Федерации, Государственной Думы соответственно в пределах расходов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на содержание Совета ФедераЦЯ*1' Государственной Думы, в срок не позднее одного месяца со Дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год.

Срок полномочий члена Совета Федерации определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а срок полномочий представителя двухпалатного законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации определяется совместным решением

147

обеих палат. Порядок подтверждения или прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно в случаях, предусмотренных законом.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в следующих случаях:

а) утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

б) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы;

в) признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы недееспособными на основании решения суда, вступившего в законную силу;

г) признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу;

д) смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;

е) призыва члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на военную службу с их согласия.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случаях:

а) письменного заявления депутата Государственной Думы о сложении своих полномочий;

б) избрания депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;

в) поступления депутата Государственной Думы на государственную или муниципальную службу, вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятия им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

') 148

г) роспуска Государственной Думы в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Парламентской практикой выработаны определенные формы деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Общими для члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы формами деятельности являются:

а) участие в заседаниях соответственно Совета Федерации, Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации; в совместных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации;

б) участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации; в работе согласительных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой;

в) участие в выполнении поручений соответственно Совета Федерации, Государственной Думы и их органов;

г) участие в парламентских слушаниях;

д) внесение законопроектов в Государственную Думу;

е) внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса);

ж) обращение с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации;

з) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

Формами деятельности, характерными только для депутата Государственной Думы, являются:

а) работа с избирателями;

б) участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп в Государственной Думе.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы присущи определенные привилегии.

Прежде всего, это иммунитет, т.е. неприкосновенность. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Это же означает, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть:

149

I

а) привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщают об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Российские парламентарии обладают и такой привилегией как индемнитет, т.е. член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государ-

150

ственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Вместе с тем, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы указанных норм устанавливается регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы представляют декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной службе. Информация о нарушениях, связанных с умышленным сокрытием доходов и выявленных налоговыми органами Российской Федерации, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Федерального Собрания Российской Федерации.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы запрещено вмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру; Председатель палаты, заместители Председателя палаты - к Председателю Правительства Российской Федерации, Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации соответственно.

К социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относятся:

а) ежемесячное денежное вознаграждение и иные выплаты, предусмотренные законом;

б) ежегодный оплачиваемый отпуск;

в) зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж федеральной государственной службы;

151

г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей;

д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;

е) обязательное государственное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;

ж) обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий;

з) жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве;

и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.

Должностные лица федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны обеспечивать члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы условия для осуществления ими своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом.

Дополнительные условия для осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, являющимися инвалидами I группы, своих полномочий определяются постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Закон предоставляет право парламентариям иметь помощников, т.е. граждан, оказывающих помощь конкретному члену совету Федерации, депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий. Помощником члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы может быть только гражданин Российской Федерации.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по трудовому договору (контракту), и до тридцати помощников, работающих на общественных началах, по работе в Совете Федерации, Государственной Думе, а также по работе в субъекте Российской Федерации (для членов Совета Федерации), в избирательном округе (для депута-

152

тов, избранных по одномандатным избирательным округам), в субъекте (субъектах) Российской Федерации, определяемом (определяемых) соответствующей депутатской фракцией (для депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу).

Число помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающих по трудовому договору (контракту), по работе в Совете Федерации, Государственной Думе соответственно не может быть более двух.

Помощники члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающие по трудовому договору (контракту), могут работать как на постоянной основе, так и по совместительству. Характер работы определяется членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы при заключении трудового договора (контракта) и отражается в нем. Помощники члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы могут выполнять поручения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанные с политической деятельностью.

Помощнику члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы выдается удостоверение, в котором указывается место работы помощника: Совет Федерации, Государственная Дума, субъект Российской Федерации (для помощников члена Совета Федерации и для помощников депутата Государственной Думы, избранного по общефедеральному избирательному округу), избирательный округ (для помощников депутата Государственной Думы, избранного по одномандатному избирательному округу). В удостоверении помощника не допускается запись о его работе по трудовому договору (контракту) или на общественных началах.

Помощникам члена Совета Федерации по работе в Совете Федерации, помощникам депутата Государственной Думы по работе в Государственной Думе предоставляется одно оборудованное рабочее место в помещении, предоставленном члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы соответственно в здании Совета Федерации или в здании Государственной Думы согласно статье 30 настоящего Федерального закона.

Постоянным рабочим местом помощников члена Совета Федерации по работе в субъекте Российской Федерации, помощников депутата Государственной Думы по работе в избирательном округе или по работе в субъекте Российской Федерации является надлежаще оборудованное помещение, предоставляемое соответствующим исполнительным органом субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в здании законодательного (представительного) или исполнительного органа субъекта Российской

153

Федерации либо с согласия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы - в здании органа местного самоуправления.

Информация о количественном и персональном составах (включая данные об образовании и о профессиональной трудовой деятельности) помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы подлежит опубликованию в официальном издании Федерального Собрания Российской Федерации.

В случае задержания, ареста, привлечения к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы соответствующие органы обязаны незамедлительно проинформировать об этом члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Права и обязанности помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы сводятся к тому, что он:

а) ведет запись на прием к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы и проводит предварительный прием;

б) готовит аналитические, информационные, справочные и другие материалы, необходимые члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий;

в) получает по поручению члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий;

г) организует встречи члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы с избирателями;

д) ведет делопроизводство;

е) выполняет другие поручения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, предусмотренные трудовым договором (контрактом).

Помощник члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы имеет право:

а) пользбваться копировально-множительной и вычислительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории соответствующего округа или субъекта Российской Федерации;

154

б) получать адресованные члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы почтовые и телеграфные отправления;

в) на бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, за исключением такси, на территории Российской Федерации; в поездах и автобусах междугородных и пригородных сообщений в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации, для помощника депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, - в пределах того субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен избирательный округ; для помощника депутата, избранного по общефедеральному избирательному округу, - в пределах того субъекта Российской Федерации, который определен ему депутатом Государственной Думы. Помощник члена Совета Федерации по работе в Совете Федерации, помощник депутата Государственной Думы по работе в Государственной Думе имеют установленное настоящим пунктом право на бесплатный проезд в пределах города Москвы и Московской области. Проезд в поездах и автобусах междугородных, а также пригородных сообщений в случае, если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому по предъявлении удостоверения помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в билетных кассах железнодорожных вокзалов, автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в поезд или автобус;

г) пользоваться залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов) и речных вокзалов в случае выезда в служебные командировки вместе с членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы;

д) по поручению члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы беспрепятственно проходить в здания органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций.

Прием на работу и увольнение с работы, условия и порядок оплаты труда помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающего по трудовому договору (контракту) , производятся согласно следующим правилам.

Прием на работу помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы производится на основании трудового договора (контракта), заключаемого в письменной форме.

Трудовой договор (контракт) заключается на основании заявления помощника члена Совета Федерации, депутата Государствен-

155

ной Думы и представления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на срок, указанный в представлении, но не превышающий срока полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Прием на работу помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по работе в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации оформляется распоряжением руководителя аппарата соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Прием на работу помощника члена Совета Федерации по работе в субъекте Российской Федерации оформляется по представлению члена Совета Федерации распоряжением руководителя соответствующего законодательного (представительного), исполнительного органа субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления.

Прием на работу помощника депутата Государственной Думы по работе в избирательном округе или в субъекте Российской Федерации оформляется на основании представления депутата Государственной Думы распоряжением руководителя соответствующего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Прием на работу помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы может быть оформлен со дня фактического начала исполнения им своих обязанностей, если об этом содержится указание в представлении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, но не ранее дня начала осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий.

Администрация организации обязана уволить работника, изъявившего желание перейти на работу помощником члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, в порядке перевода в указанный в его заявлении и в представлении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы срок.

Военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы для работы в качестве помощника по трудовому договору (контракту) прикомандировываются на основании представления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы к соответствующему исполнительному органу государственной власти. При этом военная служба, служба в органах внутренних дел, органах прокуратуры, органах налоговой по-

156

лиции, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы для данных лиц приостанавливается.

Помощник члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по работе в Совете Федерации, Государственной Думе, работающий по трудовому договору (контракту) на постоянной основе, является федеральным государственным служащим категории "Б"! При этом законодательство о федеральной государственной службе распространяется на таких помощников в полном объеме, если иное не предусмотрено законом.

Увольнение с работы помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы до истечения срока действия трудового договора (контракта) производится:

а) по представлению члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;

б) в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы независимо от срока действия заключенного трудового договора (контракта). В этом случае помощнику члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, если он увольняется, выплачивается единовременное пособие в размере его трехмесячного денежного вознаграждения, ему предоставляется прежняя работа (должность), если до приема на работу помощником он работал в государственных органах или в органах местного самоуправления;

в) по собственному желанию помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы устанавливается общий месячный фонд оплаты труда их помощников в размере 1,65 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы. В пределах указанного фонда оплаты труда член Совета Федерации, депутат Государственной Думы самостоятельно определяют должностные оклады своих помощников, порядок и размеры их премирования.

Все выплаты, включая компенсацию за неиспользованный отпуск, производятся в пределах установленного фонда оплаты труда помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Для помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающих в местностях, в которых работникам бюджетных организаций установлены доплаты в виде районных коэффициентов и процентных надбавок, устанавливается такой же порядок начисления доплат к установленному членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы должностному окладу

157

помощника. В этом случае общий ежемесячный фонд оплаты труда помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы увеличивается на сумму указанных доплат.

Командировка помощнику члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы оформляется по представлению члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распоряжением руководителя аппарата соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации (для помощников по работе в Совете Федерации, Государственной Думе), либо руководителя законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо руководителя органа местного самоуправления (для остальных помощников).

За время командировки помощнику члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы выплачиваются суточные, а также возмещаются расходы на наем жилого помещения и транспортные расходы в порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации.

Расходы на оплату труда помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и их содержание возмещаются за счет средств федерального бюджета в порядке, определенном

законом.

Помощнику члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающему по трудовому договору (контракту), по его письменному заявлению и на основании представления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью до 36 рабочих дней.

В целях обеспечения более высоких гарантий для усиления реализации полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы закон предусматривает меры юридической ответственности.

Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, избирательных комиссий и комиссий референдума, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений положений закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в том числе предоставление ими заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законом сроков и порядка предоставления информации, нарушение положений вышеназванного закона, регулирующих вопросы неприкосновенности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, влекут за собой ответственность, преду-

158

смотренную административным и уголовным законодательством. Неправомерное воздействие на члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, членов их семей и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения ими деятельности в качестве члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы или в целях изменения ее характера, влечет за собой ответственность, предусмотренную уголовным законодательством. Неуважение к члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, выразившееся в совершении кем бы то ни было действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к Федеральному Собранию Российской Федерации или к установленным настоящим Федеральным законом правилам, влечет за собой ответственность, предусмотренную административным законодательством. Выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г., а также Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 2 июня 1999 г. (Российская газета.-1999.-6 апреля; Российская газета.- 1999.-1 и 3 апреля).

2. Правовой статус парламентария Госсобрания РБ:

депутата Законодательной Палаты и депутата Палаты

Представителей

Правовой статус парламентария Госсобрания РБ определяется Конституцией РБ, Законом Республики Башкортостан "О статусе депутата Государственного Собрания Республики Башкортостан". Этот Закон определяет права, обязанности и ответственность депутата Госсобрания РБ, предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности. Отдельные стороны правового статуса депутата Госсобрания РБ регулируются и другими актами Республики Башкортостан.

В целом правовой статус парламентария Госсобрания РБ схож с правовым статусом парламентария Федерального Собрания РФ. Однако имеются и различия.

Так, депутатом Госсобрания РБ является депутат Палаты Представителей Госсобрания РБ и депутат Законодательной Палаты Госсобрания РБ (далее соответственно - депутат Палаты Представителей и депутат Законодательной Палаты). Понятия "депутат Госсобрания", "депутат Палаты Представителей" и "депутат Зако-

159

нодательной Палаты" равнозначны. Депутатом Палаты Представителей является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Палате Представителей и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РБ и настоящим Законом. Депутатом Законодательной Палаты является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Законодательной Палате и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РБ и Законом. Одно и то же лицо не может одновременно являться депутатом Палаты Представителей и депутатом Законодательной Палаты. Депутат Законодательной Палаты не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Депутат Госсобрания РБ имеет соответствующее удостоверение, являющееся его основным документом, подтверждающим личность и полномочия депутата, и нагрудный знак "Депутат Государственного собрания Республики Башкортостан", которым он пользуется в течение срока своих полномочий. На весь срок полномочий депутату Госсобрания РБ выдается не только дипломатический паспорт, но и оформляется общегражданский заграничный паспорт.

Депутат Палаты Представителей осуществляет свои полномочия без отрыва от основной профессиональной деятельности. Депутат Законодательной Палаты работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Судьи, военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, налоговой полиции, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Законодательной Палаты, приостанавливают свою деятельность в судебных органах, военную службу на воинских должностях, службу на должностях в органах внутренних дел, налоговой полиции, органах прокуратуры на период осуществления депутатских полномочий. Условия и порядок приостановления службы в указанных органах для депутата Законодательной Палаты осуществляются в порядке, установленном Законом.

Срок полномочий депутата Госсобрания Республики Башкортостан начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Госсобрания РБ нового созыва, кроме случаев, предусмотренных Законом, согласно действующему законодательству.

Досрочное прекращение полномочий депутата Палаты Представителей и депутата Законодательной Палаты Госсобрания РБ возможно в следующих случаях:

160

а) письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;

б) отзыва депутата;

в) утраты депутатом гражданства Республики Башкортостан;

г) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

д) признания гражданина, являющегося депутатом, недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

е) объявления гражданина, являющегося депутатом, умершим решением суда, вступившим в законную силу;

ж) смерти депутата.

Полномочия депутата Законодательной Палаты прекращаются досрочно также в случаях:

а) избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или органа местного самоуправления (если в течение месяца со дня избрания от него не поступило письменного заявления о сложении полномочий депутата);

б) поступления депутата на государственную службу, занятия им другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Решение о прекращении полномочий депутата Палаты Представителей и депутата Законодательной Палаты принимается соответственно Палатой Представителей и Законодательной Палатой и оформляется постановлением Палаты. Полномочия депутата в этих случаях прекращаются со дня, определяемого постановлением Палаты.

Основными формами депутатской деятельности депутата Госсобрания РБ являются:

а) участие в заседаниях соответственно Палаты Представителей и Законодательной Палаты; в совместных заседаниях Палат Госсобрания РБ, проводимых в случаях, предусмотренных Конституцией РБ и Законом Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан";

б) участие в работе соответствующих комитетов и комиссий Палат или Госсобрания РБ, согласительных комиссий, создаваемых Палатой Представителей и Законодательной Палатой;

в) участие в выполнении поручений соответственно Палаты Представителей, Законодательной Палаты и их органов;

г) участие в парламентских слушаниях;

д) обращение с депутатским запросом;

е) работа с избирателями;

161

ж) участие в работе депутатских объединений и депутатских групп в Государственном Собрании Республики Башкортостан;

з) обращение с вопросами к членам Кабинета Министров Республики Башкортостан, а также их заслушивание на заседаниях Госсобрания РБ, его Палат и комитетов;

и) осуществление контрольных функций за реализацией действующего законодательства.

Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией РБ, законами Республики Башкортостан и Регламентом Госсобрания РБ.

Депутат Госсобрания РБ осуществляет постоянную связь с избирателями своего округа. Он принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривает поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан; изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Депутат информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, депутат Палаты Представителей и депутат Законодательной Палаты взаимодействуют с органами государственной власти районов и городов Республики Башкортостан, органами местного самоуправления, с политическими партиями и иными общественными объединениями.

Депутату Законодательной Палаты для работы с избирателями ежемесячно предоставляются определенные дни в порядке, определяемом Регламентом Госсобрания РБ.

Депутату Палаты Представителей и депутату Законодательной Палаты в его избирательном округе руководителем соответствующего исполнительного органа власти или органа местного самоуправления создаются условия для осуществления полномочий депутата, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями и выделяется для этого помещение.

Главы администраций в пределах своих полномочий несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности депутата Палаты Представителей и депутата Законодательной Палаты.

162

Депутат Госсобрания РБ обладает определенными привилегиями: иммунитетом и индемнитетом. Однако в целом депутат Госсобрания РБ, в отличие от парламентария Федерального Собрания РФ, в правовом и социальном отношениях защищен слабее. Установлено, что выполнение требований Закона РБ "О статусе депутата Государственного Собрания Республики Башкортостан" обеспечено мерами юридической ответственности. Однако содержание этих мер должным образом не определено.

Работающий на постоянной основе депутат Госсобрания РБ может иметь помощника, который призван оказывать организационно-техническую и научно-консультативную помощь в осуществлении депутатских полномочий. Но он может работать только на общественных началах.

Каковы функции парламентария и каков должен быть объем его полномочий? Можно ли считать сложившиеся формы деятельности российских парламентариев достаточными для эффективного решения стоящих перед ними задач? Что более соответствует современному уровню развития культуры, свободы и демократии -"императивный мандат" или "свободный мандат"? Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 23 июня 1999 года возможность отзыва депутата Госдумы не предусматривает, но в некоторых субъектах Российской Федерации региональный законодатель занимает по этому вопросу противоположную позицию. Какой же подход лучше? В период предвыборной кампании в Госдуму VII созыва лидеры "Союза правых сил" (СПС) выступали с требованием отмены депутатского иммунитета, но Государственная Дума Федерального Собрания РФ на это пока никак не реагирует. Между тем Государственная Дума Ярославской области приняла решение, согласно которому депутаты регионального парламента добровольно отказываются от депутатского иммунитета. Как оценить эту ситуацию?

Таков далеко не полный перечень вопросов, на которые исключительно важно получить хорошо обоснованные правильные ответы. Следовательно, тема о правовом статусе парламентария - и федерального, и регионального - нуждается в более углубленном изучении и достаточно широком обсуждении. В этих целях, на наш взгляд, могут быть использованы разнообразные формы, в том числе парламентские слушания.

163


Таблица 1

Определение гражданства родившегося ребенка

Приложения

№ № 

Гражданство родителей 

Место рождения ребенка 

Дополнительные условия 

Гражданство ребенка 

Принцип решения вопроса 

первого 

второго 

 

1 

2 

3 

4 

5 

6 

1. 

Гражданин РФ 

Гражданин РФ 

Не имеет значения 

 

Гражданин РФ 

Право крови 

2. 

– " – 

Лицо без 

– " – 

 

»» 

» 

 

 

гражд-ва 

 

 

 

 

3. 

» 

Иностранный гражд. 

– "– 

Письменное согла- 

Гражданство в со- 

я 

 

 

 

 

шение 

ответствии 

 

 

 

 

 

родителей 

с соглаше- 

 

 

 

 

 

 

нием 

 

 

 

 

 

 

(в т.ч. и 

 

 

 

 

 

 

гражданство РФ) 

 

4. 

» 

– "– 

Территория РФ 

Соглашение отсут- 

Гражданин РФ 

Право почвы 

 

 

 

 

ствует 

 

 

5. 

1) 

» 

Не имеет 

Ребенок 

 

Сокраще- 

 

 

 

значения 

может стать лицом без 

 

ния лиц без гражданства 

 

 

 

 

гражд-ва 

 

 

6. 

Неизвестен 

Неизвестен 

Находится на тер- 

 

Гражданин РФ 

Право почвы 

 

 

 

ритории РФ 

 

 

 

7. 

Гражданин республики бывш. СССР 

Гражданин республики бывш. СССР 

Территория РФ 

Указанные государства непредо-ставляют 

– – 

– – 

 

 

 

 

своего 

 

 

 

 

 

 

гражданст- 

 

 

 

 

 

 

ва 

 

 

8. 

Иностранный гражд. 

Иностранный гражд. 

и 

» 

« 

– "– 

9. 

Лицо без 

Лицо без 

» 

 

__ » 

»» 

 

гражданства 

гражданства 

 

 

 

 

165

Таблица 2

Изменение гражданства детей при изменении гражданства родителей

№ № 

Гражданство родителей 

Дополнительные условия 

Гражданство ребенка 

первого 

второго 

 

1 

2 

3 

4 

1. 

Приобретает гражданство РФ 

Приобретает гражданство РФ 

 

Приобретает гражданство РФ 

2. 

», 

Родитель отсутствует 

 

» 

3. 

Прекращает гражданство 

Прекращает гражданство 

 

Прекращает гражданство РФ 

4. 

 

Родитель отсутствует 

 

)» ____ 

5. 

»» 

Прекращает гражданство РФ 

В воспитании ребенка, проживающего на территории РФ, не участвует 

Сохраняет гражданство РФ по заявлению родителей, опекуна или попечителя 

6. 

– "– 

Родитель отсутствует 

я 

– "– 

7. 

Приобретает гражданство РФ 

Имеет гражданство любого государства (лицо без гражданства) 

Ходатайство 1-го о приеме ребенка в гражданство РФ и согласие 2-го 

Приобретает гражданство РФ 

8. 

Прекращает гражданство РФ 

Сохраняет гражданство РФ 

 

Сохраняет гражданство РФ 

9. 

» 

» 

Ходатайство 1-го о прекращении гражданства РФ в отношении ребенка и согласие 2-го 

Прекращение гражданства РФ при условии предоставления иного гражданства 

166

Изменение гражданства детей при усыновлении

Таблица 3

№ № 

Гражданство родителей 

 

Гражданство родителей 

первого 

второго 

ные условия 

до усыновления ребенка 

после усыновления 

 

1 

2 

3 

4 

5 

1. 

Не состоит в гражданстве РФ 

Не состоит в гражданстве РФ 

 

Гражданин РФ 

Сохраняет гражданство РФ 

2. 

Иное гражданство 

Иное гражданство 

Ходатайство 

Гражданин РФ