16171

Основы экологического права. Учебное пособие

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КРАСНОЯРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Т.Г. Пучинина Основы экологического права Учебное пособие Красноярск 1999 Издательский центр Красноярского государственного университета 660041 г. Красноярск пр. Свобод...

Русский

2013-06-20

1.38 MB

6 чел.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КРАСНОЯРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Т.Г. Пучинина

Основы экологического права

Учебное пособие

Красноярск 1999

Издательский центр

Красноярского государственного университета

660041 г. Красноярск, пр. Свободный, 79.

Сведения об авторе

Пучинина Татьяна Геннадьевна в 1990 году окончила Красноярский государственный университет по специальности "юриспруденция".

В 1990 году была принята на кафедру Трудового и хозяйственного права в качестве ассистента по природоресурсному праву.

В дальнейшем была избрана по конкурсу на должность старшего преподавателя экологического права кафедры Трудового и экологического права.

В настоящее время прикреплена к аспирантуре Башкирского государственного университета. За время работы имеет ряд научных публикаций в сборниках статей и материалах конференций.

Ключевые слова: экологическое право, природопользование, охрана окружающей среды.

Ключевые персоналии: Бринчук М.М., Петров В.В., Ерофеев Б.В.

Пособие целесообразно рекомендовать по экологическому праву, природоресурсному праву, аграрному праву.

Оглавление

Предисловие

Тема № 1. История развития природоохранного законодательства

Тема № 2. Понятие и история развития экологического права

Тема № 3. Экологическое право как отрасль права

Тема № 4. Источники экологического права

Тема № 5. Объекты экологического права

Тема № 6. Экономический механизм экологического права

Тема № 7. Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды

Тема № 8. Эколого-правовой статус человека

Тема № 9. Компенсационные механизмы в системе природопользования

Тема № 10. Механизмы экологического контроля

Тема № 11. Регионализация управления природопользованием

Тема № 12. Эффективность правовой системы природопользования

Список литературы

Специальная

Нормативные акты Законы РФ

Указы и распоряжения Президента РФ

Постановления Правительства РФ

Сведения об авторе

Предисловие

Как показывает практика преподавания дисциплины "Экологическое право", ее изучение вызывает определенные трудности. Этому способствует ряд причин объективного характера.

Начнем с того, что усложняет освоение экологического права, его комплексный характер. Правовые институты, рассматриваемые в пределах дисциплины, ориентированы на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целом. Природные объекты выступают в качестве составных частей окружающей среды и анализируются учебным курсом в общих чертах. Особенности их правового регулирования, таким образом, остаются за рамками внимания студентов.

Чтобы полноценно усваивать лекционный курс, слушатели должны иметь представление о предмете охраны окружающей природной среды. И если интересы охраны здоровья человека от негативного влияния окружающей природной среды близки и понятны каждому, то природные объекты требуют специальных знаний. Получается, что студент дневного отделения, не говоря уже о заочном, должен приходить на лекции по экологическому праву подготовленным. В условиях существования достаточно объемной нормативной базы и широкого спектра научных публикаций, а также насыщенного учебного плана приходится признать это нереальным. Поэтому в дальнейшем на практических занятиях вопросы, учитывающие экологические факторы, в законодательстве определяющие структуру механизма действия экологических норм на практике, ставят студентов в тупик. Им, как правило, трудно отойти от стереотипного пересказывания учебника или нормативного акта, так как их знания ограничены общими теоретическими положениями. В результате динамическая форма правовой нормы остается за рамками восприятия, поскольку недостаточно изучена ее статическая форма, ибо это трудоемкий и утомительный процесс, требующий подчас помимо усидчивости дополнительное время и дополнительную специальную литературу. Большинству студентов, особенно заочного отделения, такая самостоятельная работа не под силу, и на экзамене все сводится к проверке знания учебника.

Таким образом, в рамках данного курса лекций есть возможность расширить фундаментальную базу знаний студентов практически всех отделений.

Студентам заочного отделения учебное пособие позволит более качественно изучить дисциплину, приобрести полноценные знания, ознакомиться с основными научными тенденциями развития экологического права.

Студентам дневного отделения учебное пособие позволит сэкономить время и средства на покупку дополнительных учебников, так как существует ряд правовых институтов и проблем, не нашедших по тем или иным причинам своего отражения в программном учебнике. Кроме того, следует отметить, что законодательство тоже не стоит на месте. Учебный материал устаревает.

Темы учебного пособия представлены таким образом, что наряду с информацией в рамках плановых лекций студенты смогут получить дополнительный материал по каждой из них.

Помимо экономии времени данное учебное пособие сориентировано на решение следующих задач:

1) определить, в какой мере правовые институты механизма реализации экологических норм и законодательство по охране окружающей среды на практике учитывают или способны учитывать экологические факторы;

2) заложить методологические основы изучения экологического права;

3) использовать все виды официального толкования закона, уделяя особое внимание казуальному и доктринальному толкованию.

Тема № 1. История развития природоохранного законодательства

По мнению ученых, именно современный этап развития науки экологического права ставит задачу детального исследования истории российского природоохранного законодательства. Но к настоящему времени наиболее полно изученным оказался законодательный массив только XVIII-XIX вв. Историки права, как показывает практика, чаще всего выбирали для своих работ в качестве стартовой точки период петровских преобразований, в ходе которых определилось значение природоресурсной базы в экономическом развитии страны. Более ранний период истории развития природоохранного законодательства был охарактеризован лишь в самых общих чертах состояния правовой защиты природы, считают М.Б. Булгаков и А.А. Ялбулганов.[1] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен // Государство и право. 1996. №2. По результатам проведенного исследования была установлена преемственность природоохранного законодательства от обычного права и народных традиций, что является характерным для правовой системы в целом. Кроме того, была установлена связь древнейших природозащитных актов с владельческим правом на объекты защиты, утилитаризм[2] Утилитаризм (от лат. "польза, выгода") - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели. таких правовых актов и т.п.[3] Макаров В.Н. Охрана природы. М., 1949; Колбасов О.С. Правовая охрана природы. М., 1961; Митрошкин К.П., Шапошников А.К. Судьбы природы России. М., 1972; Гаранин В.И. Охрана природы. Прошлое и настоящее. Казань, 1975; Петров В.С. Краткая история охраны природы на территории СССР // Человек и биосфера. Ростов н/Д., 1977; Дулов А.В. Географическая среда и история России (конец XV - середина XIX вв.). М., 1983; Булгаков М.Б. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990. Однако причины этого состояния законодательства и ряд других проблем (соотношения запретительного и ограничительного правового регулирования, общегосударственных и местных правовых актов и т.д.) остались в большинстве случаев невыясненными.

Некоторые из вышеуказанных проблем исследуют в своей статье под названием "Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен" научный сотрудник Института российской истории РАН, кандидат исторических наук М.Б. Булгаков и преподаватель МТИМО МИД РФ, кандидат исторических наук А.А. Ялбулганов.

В указанный период времени земледелие являлось основным занятием населения и сочеталось с собирательством, бортничеством, охотой, рыбной ловлей. Свод леса под посевы зерна осуществлялся еще в незначительных масштабах.

Дополнительные промыслы обеспечивали лишь нужды натурального хозяйства и в условиях отсутствия развитого торгового обмена не были еще хищническими. Таким образом, население брало от природы минимум, почти не вмешиваясь в ее биологический процесс.

Государство того периода в правовом регулировании природопользования руководствовалось, в отличие от народных традиций, частнособственническими, военными и другими интересами. Поэтому считать времена "Русской правды" началом развития природоохранного законодательства, связанного с защитой владельческих прав на природные объекты, думается, следует условно, по крайней мере с позиции современной концепции экологического права - обеспечения качества окружающей природной среды.

Так, "Пространная правда" предусматривала наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как "покража" бобра (ст.69), порча княжеской борти с пчелами (ст. 32), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75), умышленная порубка дуба знаменного (то есть действующей борти) (ст. 73) и т.п. В древности бобры и другие виды ценных пород зверей считались собственностью князя.[4] См.: Правда Русская. Т. 2. Комментарии. М.-Л., 1947. С. 549.

В перечисленных статьях "Русской правды" были защищены, по сути, владельческие права на природные объекты (бобры, пчелы, бортные деревья) от посягательства на них со стороны других лиц. Таким образом, по смыслу данного законодательства природные объекты попадали под правовую защиту государства, только став чьей-либо собственностью.

По мере развития феодальных отношений природоохранительное законодательство продолжало развиваться в рамках права частной собственности на природные объекты, затрагивая в основном те же сферы - охоту, бортничество, рыболовство и лесопользование.

В период феодальной раздробленности князья имели право предоставлять свои владения в пользование крупным собственникам и монастырям.

В середине XV в., например, белоозерский князь Михаил Андреевич пожаловал Кириллову монастырю монопольное право рыбной ловли в Уломском озере. Такого рода сделки закрепляли специальными грамотами, где определялись владельческие права, гарантированные властными запретами на использование природных объектов другими лицами помимо их владельцев.

Московские великие князья также предоставляли иммунитетные права на владение угодьями духовным феодалам. Так, подтверждая уставную грамоту митрополита Киприяна Константиновскому монастырю от 1391 г., великий князь Василий Дмитриевич запретил своим рыболовам ловить рыбу в монастырских озерах. Это были так называемые жалованные грамоты. Но природоохранные положения содержались и в других грамотах. В заповедной грамоте середины XV в. великого князя Василия Васильевича митрополиту Гвоне подтверждалось право митрополичьего дома - Белоозерского Воскресенского Череповецкого монастыря-владеть Свято-озерцом в Луховце Владимирском.[5] Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 91.

В Уставной грамоте Василия III от 1530 г. слабожанам - усольцам предоставлялось право для выварки соли сечь лес в любых владениях в радиусе 20 верст от слободы. В данном случае из-за нужды в соли великим князем был снят запрет на вырубку леса сторонними людьми в частных владениях. В этой же грамоте предусматривалось наказание за порчу бортных деревьев в виде выплаты 4 гривен владельцу.[6] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Государство и право. 1996. № 2. С. 52. Следует отметить, что законодательство того периода действовало преимущественно в рамках существующих промыслов и регламентировало порядок их использования.

Охотничьи права владельцев защищали некоторые сложные по составу царские грамоты. Например, жалованная обельно-несудимая и заповедная грамота Ивана IV от 1551 г. архимандриту Чудова монастыря Феогносту на село Дубки в Зубцовском уезде подтверждала раннюю грамоту Василия III на это село и содержало запрещение посторонним людям "ходить на лоси и на медведи и на лисицы" в монастырских владениях.[7] Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 117.

Владельческие права черносошных деревень русского Севера защищаются в Судебнике 1589 г. В нем речь идет о запрещении без особого соглашения жителям других деревень использовать охотничьи угодья, принадлежащие определенной деревне. Право на владение этими угодьями должно подтверждаться старожильцами или сотной выписью.

Статья о разделе территориально-охотничьих сфер между общинами возникала непосредственно из норм обычного права, которое регулировало взаимоотношения коллективных собственников. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что законодательство XV-XVI вв. стояло на защите природных объектов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них сторонних лиц. Сами владельцы природных объектов в тот период не проявляли особой заботы о сохранении своих природных богатств. Они использовали принадлежащие им природные ресурсы по мере надобности. В те времена антропогенное давление на природу еще не ощущалось.

В XVII в. правительство продолжало осуществлять природоохранную деятельность как на общегосударственном, так и на местном уровнях. Это положение наглядно можно проиллюстрировать на примере защиты пчел. По царскому наказу 1622 г. за поджог или другое уничтожение бортных деревьев взимался с виновных штраф в пользу казны. В качестве примера защиты бортничества на местном уровне можно привести царскую грамоту г. Вольного, по которой полковым казакам и всяким жилецким людям разрешалось "в угодья входить", но с условием, "чтоб они в тех угодьях деревья пчелиного никакого не секли и ничем не порочили".[8] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 53. Такого рода грамоты давали почти всем старинным русским городам.

В XVII в. специальную государственную защиту получили бортничество и охота. Такое положение было обусловлено тем, что эти промыслы играли определенную роль в экономической жизни страны. Ряд статей по защите бортничества и пчеловодства содержит Соборное Уложение 1649 г., которое штрафную санкцию дополняет битьем кнутом.[9] Соборное уложение. 1648 г. Комментарии. Л., 1987. С. 56-57.

В последующие годы правительство также старалось оберегать лес и пчел от сплошного уничтожения. Так, на Слобожанщине в 1659 г. жжение поташа и смолы производилось по специальному отводу участков, который производил воевода, потому что "... от жжения тово лесу ... и от дыму пчелы повылетали и мед стал дорог".[10] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 55.

Особенно заметно природоохранная роль государства проявлялась в отношении лесных ресурсов. Лес всегда составлял основу экономической и военной мощи русского феодального государства. Заповедный характер оборонительных лесных засек был установлен уже в XVI в., когда строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, искусственно образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар. Суть засечного завала заключалась в том, что сваленные своими вершинами на юг, но не отделенные от пней деревья, оставшиеся живыми, представляли собой непреодолимую преграду для татарской конницы и обозов.[11] Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII в. М., 1916. С. 16, 20. Засечные леса охранялись специальными сторожами и время от времени "подновлялись". В некоторых заповедных засечных лесах разрешалось держать борти, но так, чтобы в них не делать проезжих просек, а также запрещалось в их границах передвигаться на лошадях и телегах.

По Указу от 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф до 10 рублей. Кроме того, виновного подвергали битью кнутом. За повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни. Отметим, что засеки в XVII в. устраивали не только в военных целях, но и для борьбы с эпидемиями.

В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Такая забота о лесах была связана с пушным промыслом, который обеспечивал значительные поступления в доход государства. При столкновении интересов пришлых русских земледельцев и коренного охотничьего населения Сибири правительство поддерживало последних, так как государство получало большую выгоду от пушного промысла в отличие от земледелия.

Наряду с государственными заповедными лесами правовая защита распространялась и на частновладельческие леса на основе принципа недопущения сторонних лиц для рубки деревьев.

Государственные указы об ограничении и регламентации охоты известны со второй половины XVII в. Все они преимущественно были связаны с царской охотой и должны были обеспечивать ей полную свободу. Изобилие животных и птиц под Москвой способствовало распространению охоты как псовой, так и соколиной, особенно среди дворянского сословия. Однако царь Алексей Михайлович, заядлый охотник и любитель соколиной охоты, издал ряд указов, запрещающих людям всех чинов псовую и соколиную охоту в Подмосковье. Это запрещение было подтверждено и царем Федором Алексеевичем, и великими государями Иоаном и Петром I в 1682 г. [12] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.

Страсть царя Алексея Михайловича к соколиной охоте с кречетами (самыми крупными соколами) выразилась в том, что семь островов у Мурманского побережья, где водились добываемые для царской охоты лучшие кречеты, были объявлены заповедными. Места царской охоты также объявляли заповедными, никому, кроме царя, не разрешалось охотиться в этих местах.[13] Кутепов Н.И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1894. С.32. Кроме личного царского интереса, запретительные царские указы об охоте принимали и в интересах казны. Так, казенные интересы заставили московское правительство с середины XVII в. объявить заповедными целые районы Сибири. В пушном промысле при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный прирост, а промысел становился хищническим.[14] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56. Судя по историческим данным, таким он и был в Сибири с середины 30-х годов XVII в., что привело к исчезновению данной пушной природы. Поэтому правительство было вынуждено запретить русским промышленникам соболиный промысел в 1650 г. в Кетском уезде, а в 1656 г. - по притокам Ангары. Эти районы были объявлены заповедными.[15] Александров В.А. Русское население Сибири XVII начала XVIII вв. М., 1964; Павлов Т.Н. Пушной промысел в Сибири в XVII в. Красноярск. 1974. С. 294.

По мнению М.Б. Булгакова и А.А. Ялбулганова, сугубо экологическая защитная мера правительства в отношении охоты на бобров и выдр была предпринята в 1653 г., которой предписывалось ловить бобра и выдру без капканов. [16] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 57.

Как видим, указ лишь ограничивал охоту на бобров и выдр, запрещая использовать капканы, но отнюдь не саму охоту, поскольку бобровый промысел был дополнительным доходным средством существования для многих категорий населения.

Благодаря обилию водоемов и разнообразных пород рыбы, в них долгое время не существовало потребности в специальных мерах правовой защиты рыбных богатств. Соборное Уложение 1649 г. уже предусматривает охрану рыбных богатств, находящихся в частном владении. Так, за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, в третий раз - отрезанию уха. В 1669 г. за лов рыбы в чужом пруду наказание было ужесточено - виновному отсекали левую кисть руки.[17] Там же. С. 57.

О первом специальном указе, возможно регламентирующем рыболовство, известно из местной ростовской летописи, где отмечено, что в 1632 г. вышел указ царя Михаила Федоровича, который определял порядок рыбной ловли в озере Неро. К сожалению, текст этого указа до нас не дошел.

В царском указе 1676 г. о порядке ловли рыбы в Плещееве озере в Переяславле-Залесском были использованы основные способы правовой регламентации рыбной ловли, направленные на сохранение породы: запрет ловли мелкой сельди, ловля сельди большими образцовыми неводами, временный запрет ловли сельдей. Нарушителей указа подвергали смертной казни. Это говорит о том внимании, какое уделяло дворцовое ведомство сохранению рыбного деликатеса для царского стола.

"Организованную" рыбную ловлю можно было регламентировать и контролировать, но эти запретительно-охранные меры не работали в оброчных и откупных водных и других угодьях, где население бесконтрольно ловило рыбу "на себя и на продажу".

Одной из интересных страниц истории российского законодательства являются указы по защите окружающей среды в зоне проживания человека. Известно, что в Средневековье эпидемии различных болезней являлись величайшим бедствием для населения. В России, как уже отмечалось, борьбу с мировыми "поветриями" вели при помощи лесных засек, а также застав для воспрепятствования передвижения людей во время эпидемий.

В обычные (неэпидемные) годы за санитарным, противопожарным, общественным порядком в городах, сельской местности следили выборные десятские и сотские, а в крупных городах (Москве) этим занимались специальные объезжие головы, курсирующие по улицам и площадям с командой из стрельцов.

В Петровском указе от 1699 г. наказание за невыполнение санитарных норм в Москве (за невывозку мусора со своих дворов) ужесточалось: виновных подвергали битью кнутом и штрафу в Земском приказе.[18] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 57.

Таким образом, изучение древнерусского и средневекового законодательства, связанного с использованием природной среды, позволяет сделать следующий вывод: о правовой охране природы как таковой на данном этапе говорить не приходится. Сложившейся ситуации способствовали следующие причины: во-первых, основным занятием населения являлось земледелие, поэтому за рамками правовой регламентации государства оставались такие промыслы, как бортничество, собирательство и т.п. Во-вторых, антропогенное воздействие на природу при этом было незначительным. В-третьих, право тех времен было ориентировано на хозяйственную деятельность с сезонными циклами и с местными природными условиями. В-четвертых, политические, социальные, военные и экологические потрясения, которыми была богата история России, отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства. В-пятых, природоохранная практика государства сводилась к защите владельческих прав на природные объекты.

Дифференциация охранных мер в отношении различных природных объектов более четко стала проявляться в конце XVI - начале XVII вв., что было обусловлено прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяет защите лесных массивов - основного природного богатства страны. Особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (ростом народонаселения, успехами освоения окраин и др.). Основной массив природоохранного законодательства составляет локальные нормативные акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось в Соборном Уложении 1694 г.

1. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от "Русской правды" до петровских времен // Государство и право. 1996. №2.

2. Утилитаризм (от лат. "польза, выгода") - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели.

3. Макаров В.Н. Охрана природы. М., 1949; Колбасов О.С. Правовая охрана природы. М., 1961; Митрошкин К.П., Шапошников А.К. Судьбы природы России. М., 1972; Гаранин В.И. Охрана природы. Прошлое и настоящее. Казань, 1975; Петров В.С. Краткая история охраны природы на территории СССР // Человек и биосфера. Ростов н/Д., 1977; Дулов А.В. Географическая среда и история России (конец XV - середина XIX вв.). М., 1983; Булгаков М.Б. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990.

4. См.: Правда Русская. Т. 2. Комментарии. М.-Л., 1947. С. 549.

5. Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 91.

6. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Государство и право. 1996. № 2. С. 52.

7. Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 117.

8. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 53.

9. Соборное уложение. 1648 г. Комментарии. Л., 1987. С. 56-57.

10. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 55.

11. Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII в. М., 1916. С. 16, 20.

12. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.

13. Кутепов Н.И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1894. С.32.

14. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.

15. Александров В.А. Русское население Сибири XVII начала XVIII вв. М., 1964; Павлов Т.Н. Пушной промысел в Сибири в XVII в. Красноярск. 1974. С. 294.

16. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 57.

17. Там же. С. 57.

18. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 57.

Тема № 2. Понятие и история развития экологического права

1. Значение и задачи охраны окружающей природной среды

Природа часто воспринимается как синоним Вселенной, материального мира в целом. Однако правильнее, по мнению А.И. Воронцова, Н.З. Харитоновой, природу определить как часть материального мира, изучаемого естественными науками.[1] Воронцов А.И., Харитонова Н.З. Охрана природы. М.: Лесная промышленность, 1979. С. 9.

У природы и общества есть специфические черты. Вся общественная жизнь, производство, человек и его сознание существует на базе природных материалов, действует в соответствии с природными закономерностями. В связи с этим общество является частью природы, однако оно обладает и своей социальной сущностью.

Общество окружено природой. Оно непрерывно взаимодействует в ней в самых разнообразных направлениях. Без природной среды общество существовать не может. Вышеуказанные авторы считают, что часто бывает трудно провести границу между природой, ставшей частью общества, и природой - средой жизни общества.

Материальная практика соединяет человека с природой и одновременно выделяет его из природы.

Природа для общества имеет многогранное значение: производственное, научное, оздоровительное, эстетическое.

Производственное значение природы очевидно. Любые потребляемые человеком продукты создаются в конечном счете путем использования природных ресурсов.

Научное значение природы заключается в бесконечном разнообразии слагающих ее объектов и процессов, позволяющих путем наблюдения, анализа и сравнения познавать законы развития Вселенной. Природа является источником научных знаний, развития различных отраслей науки.

Неоценимо оздоровительное значение природы. Воздух в сосновом бору насыщен озоном, он лишен промышленных выбросов и других загрязнений, имеющих место в атмосфере крупных городов. Чистая вода горных рек, определенный климат местности и множество других благоприятных природных факторов положительно действуют на организм человека.

В специальной литературе часто употребляют понятия "природные ресурсы" и "природные условия". "Природные условия" - понятие очень широкое, охватывающее все аспекты природы, о них говорят, как правило, безотносительно к человеку и его деятельности.

Более узкое значение имеет понятие "природные ресурсы", выражающее непосредственную связь природы с деятельностью человека. Природные ресурсы - это те разнообразные средства существования людей, которые они находят в природе: плодородная почва, дающая жизнь культурным растениям; вода, которую люди используют в различных целях; руды, лес, каменный уголь, нефть, служащие топливом и источником энергии; дикие растения и животные, которые могут служить дополнительным источником питания, и др. Таким образом, по утверждению Воронцова и Харитоновой, природные ресурсы - это природные тела, которые при данном уровне развития в достаточной мере изучены и могут быть использованы для удовлетворения материальных потребностей человеческого общества.

Термин "экология" (экос - местообитание, дом; логос - наука) был предложен немецким ученым Эрнстом Геккелем в прошлом веке. Экология изучает взаимосвязи организмов между собой и окружающей природной средой. В настоящее время экологию часто определяют как науку о строении и функциях живой природы. В таком широком определении она смыкается с наукой, изучающей биосферу, и служит теоретической основой рационального использования природных ресурсов. Следует еще сказать, что экология - это биология окружающей среды.

Живущие на Земле организмы можно изучать на разных уровнях организации, начиная с молекулярного и заканчивая экосистемным. Раньше экологи изучали преимущественно отношения отдельных организмов к окружающей среде. Теперь их внимание сосредоточено на изучении организмов на уровнях популяции, сообщества и экосистемы (рис. 1).

Экосистема

Сообщество

Популяция

Организм

Орган

Ткань

Клетка

Молекула

Рис. 1

Понятие экосистемы отсутствует в действующем законодательстве. Специалисты в области экологии определяют "экологическую систему" как "закрытую функционально единую совокупность организмов (растений, животных, микроорганизмов), населяющих общую территорию и способных к длительному существованию при полностью замкнутом круговороте веществ (то есть при отсутствии материального обмена через ее границы)".[2] Большая Советская энциклопедия. М., 1987. Т. 29. С. 595.

В экологическом словаре дано следующее определение экосистемы: "Любое сообщество живых существ и его среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами".[3] Экологический словарь. М., 1993. С. 98.

Ученые дифференцируют экосистемы на микроэкосистемы (например ствол гниющего дерева), мезоэкосистемы (лес, пруд) и макроэкосистемы (океан, континент).

Глобальной экосистемой стала биосфера.

Задачей экологического права является, как известно, сохранение таких экосистем в оптимальном состоянии. Для этого мы пользуемся естественнонаучным определением экосистемы, вычленяя характерные признаки. Данные признаки уже позволяют определить понятие экосистемы, выступающей в качестве объекта правового регулирования. К таким признакам профессор Б.В. Ерофеев[4] Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., 1995. С.70. относит:

1. Замкнутость экосистемы. Ее самостоятельное функционирование. Можно сказать, что, например, капля воды, лес, море и т.д. являются экосистемами, поскольку в каждом из этих объектов функционирует собственная устойчивая система организмов (инфузорий в капле, рыб в море и т.п.).

Замкнутость экологических систем обязывает всех природопользователей учитывать экологические последствия своих действий даже в том случае, если нет видимых проявлений воздействия на природу. Так, прокладка дороги на открытой местности, на первый взгляд, не влияет на окружающую природную среду. Но при определенных условиях дорога может стать источником экологического бедствия, например если она будет проложена без учета стока паводковых вод, которые, накапливаясь, могут разрушить земляной покров. Учитывать такого рода экологические особенности экосистем в каждом отдельно взятом случае право не в состоянии. Посредством, в первую очередь, института целевого использования природного объекта в совокупности с нормированием качества окружающей природной среды, лицензированием хозяйственной деятельности по использованию природных объектов, контролем, экспертизой и т.п. право учитывает экологический фактор. Так, ст. 142 Водного кодекса устанавливает ряд условий использования водных объектов для транспорта и лесосплава.

Лесосплав оказывает весьма неблагоприятное воздействие на состояние водных объектов, даже при отсутствии техногенной нагрузки. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие засорению русел и нерестилищ.

Затапливаемая древесина придает воде токсические свойства и изменяет ее гидрохимический состав. В результате поступления и последующего распада легкоокисляемых органических соединений в воде снижается содержание растворимого кислорода, изменяется цветность, увеличивается окисляемость и т.д. Систематическое многолетнее воздействие лесосплава на водные объекты приводит к изменению структуры и уменьшению видового разнообразия водных биоценозов. Таким образом, в результате любого вмешательства в экосистему возникает реальная угроза ее физического загрязнения.

В целях предотвращения загрязнения ст. 142 Водного кодекса устанавливает перечень водных объектов для лесосплава (то есть необходимость его существования); запрещение молевого сплава на водных объектах; обязанность регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины.

2. Следующий признак - взаимосвязь экосистем.

Этот признак обусловливает необходимость комплексного подхода при использовании природных объектов, который на практике получил название ландшафтного. Например, при отводе земель под пахотные угодья или проведении мелиорации необходимо учитывать миграционные пути представителей дикой фауны, сохранять нетронутыми отдельные кустарники, болота, перелески и т.д., то есть не нарушать сложившийся в данной местности ландшафт.

Ландшафтный подход позволяет обеспечить "общий экологический приоритет в природопользовании, в соответствии с которым все виды использования природных объектов должны быть подчинены требованиям экологического благополучия окружающей природной среды".[5] Советское земельное право. М., 1981. С. 44.

Понятие ландшафта было определено Л.С. Бергом еще в 1940-х годах как своего рода природный организм, в котором части обусловливают целое, а целое влияет на части, и если мы изменим какую-нибудь часть ландшафта, то изменению подвергнется весь ландшафт.[6] Берг Л.С. Географические зоны Советского Союза. Т. 1. М., 1947. С.6.

Официально ландшафтом считается территориальная система, состоящая из взаимодействующих природных или антропогенных компонентов и комплексов более низкого ранга.[7] П. 1. ГОСТ 17.8.1.01-86 "Ландшафты и определения".

По мнению профессора Ерофеева, такой подход не сообразуется с природно-ресурсовым правовым регулированием, поскольку природно-ресурсовые отрасли права имеют узкоцелевую, продиктованную особенностями регулируемых объектов направленность регулирования, и еще в 1960-е годы было подмечено, что при таком положении использование одних объектов, как правило, причиняет вред другим.

Разумеется, считает автор, полной сохранности в процессе хозяйственной деятельности не может быть. Речь идет о недопустимости обеднения природы в данной местности, нарушения ее многообразия, поскольку чем экосистема многообразнее, тем она устойчивее, и наоборот. Так, пахотная земля становится экологически неустойчивой, потому что естественное разнотравье заменяется многокультурой, конкретные виды растений (сорняки) уничтожаются. Поэтому агроценоз (преобразованный человеком природный объект) должен сочетаться с биоценозом (естественным), то есть не должны нарушаться взаимосвязи экосистем.[8] Ерофеев Б.В. Экологическое право. Т. 1. М., 1995. С. 72.

3. Третий признак - биопродуктивность.

Данный признак способствует самовоспроизводству экосистемы, выполнению той или иной функции, что определяет в результате различный правовой статус природного объекта. Так, земли повышенного плодородия нужно отводить для нужд сельского хозяйства, а для других целей - малопродуктивные. Продуктивность также учитывают при установлении платы за пользование природным объектом, при налогообложении, в случае возмещения ущерба или наступления страхового события.

Экосистема - это понятие многоаспектное. Оно применяется как к естественным экосистемам (лес, река), так и к искусственным (закрытый бассейн). Наряду с этим понятием широко употребляются и другие.

Так, группы особей называют популяциями (от латинского слова "популус" - народ, население), а совокупно обитающие популяции различных живых организмов, которые образуют исторически сложившиеся определенные сообщества, - биоценозом (от греческих слов "биос" - жизнь и "ценоз" - общее). Биоценоз является составным элементом природного ландшафта - определенной территории со специфическими признаками, где расположено множество биоценозов (рис. 2).

Каждый вид, представленный конкретной популяцией, является членом определенного биоценоза. Состав биоценоза определяется тем, какие организмы встречаются в данном месте.

Биоценоз представляет собой исторически сложившийся комплекс организмов и является частью более общего природного комплекса - экосистемы.

Все взаимодействия компонентов экосистемы основаны в конечном счете на обмене веществом и энергией между ними.

2. Понятие экологического права

Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права. Иногда эту отрасль называют правом окружающей среды.[9] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С.3.

Экологическое право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности (оказывающей названное вредное воздействие на природную среду), а также по рациональному использованию природных ресурсов.

Экологическое право - одна из отраслей в системе российского права, история развития которой уходит своими корнями во времена Русской Правды.

Развитие данной отрасли в отличие от многих других происходит не только в рамках ее внутренней структуры. Развитию экологического права способствуют процессы дифференциации и интеграции охранительных отношений в сфере взаимодействия общества и природы. В основе таких процессов лежат социальные тенденции, результатом которых является увеличение техногенной нагрузки на окружающую природную среду, с одной стороны, и трансформация системы норм, регулирующих природоохранительные отношения, - с другой.

Можно с уверенностью сказать, что ни одна отрасль права не претерпевала таких изменений, причем не только внутренних, но и внешних. До сих пор в юридической литературе дискутируется вопрос об использовании термина "экологическое право" в качестве названия учебной дисциплины (прежнее название - "Природноресурсовое право"). Думается, это не просто дань традициям и заграничному опыту. В научном мире зарубежных стран речь идет о правовой охране природы. В основе таких разночтений, на наш взгляд, лежит различное толкование понятия экологического права в силу того, что бывает трудно провести границу между природой и обществом. Известно, что человек является частью природы, в то время как природа является средой его обитания. Такое положение вещей можно было бы отнести к научной полемике, если бы не ошибки, допускаемые на практике в связи с вольным толкованием понятия и предмета экологического права. Порой приходится сталкиваться с абсурдными заявлениями. Примером одного из них является "рациональное предложение" авторов статьи под названием "Особенности выполнения ОВОС при разработке проекта добычи рассыпного золота" в материалах Всероссийской конференции, проходившей 17-19 февраля в г. Сыктывкаре. В данной статье идет речь о том, что "артель "Северная" затратила на дорожное строительство при разработке месторождения в верховьях р. Амыл около 7 млрд рублей, в то время как ущерб животному и растительному миру составил 1 млрд рублей". В этой ситуации, считают авторы, "целесообразно дорогу рассматривать в качестве природоохранного объекта и ее стоимость принимать для взаимозачета по экологическим платежам...", а "техногенные нарушения, по мнению тех же авторов, и формирующиеся затем местообитания повышают разнообразие ландшафта, увеличивают количество экологических ниш, нетипичных для данных условий".[10] Шишикин А.С., Грибанов В.Я., Космаков И.В., Озерский А.Ю., Удин К.В., Ушанова Т.В. Особенности выполнения ОВОС при разработке проекта добычи рассыпного золота // Материалы Всероссийской конференции. г. Сыктывкар. 17-19 фев. 1998. Такого рода заявления по существу противоречат положениям экологического права. Приходится сталкиваться с непониманием сущности природного объекта, по поводу которого возникают экологические правоотношения. Правовой охране подлежат объекты, обладающие тремя признаками. Первый и основной из них - естественное происхождение, то есть отсутствие всяческих затрат человеческого труда в создании природного объекта, отсюда - отсутствие стоимости. Второй - взаимосвязь природного объекта с окружающей природной средой, другими словами, природный объект должен быть изначально составной частью экосистемы. Третий - осуществление им главной экологической функции - служить средой обитания для человека. Дорогу нельзя охарактеризовать ни одним из трех перечисленных признаков и статусом природоохранного объекта наделить в соответствии с нормами экологического права представляется невозможным. Проповедование практиками возможной выгоды от техногенных нарушений также идет вразрез с понятием экологического права, которое призвано регулировать общественные отношения по охране природы от вредного воздействия в результате деятельности человека. Кроме того, по смыслу Закона РФ об охране окружающей природной среды охране как таковой подлежат естественные экосистемы. Те же из экосистем, которые подверглись изменениям в результате хозяйственной деятельности или же были приспособлены для решения хозяйственных задач, не охраняются правом, так как способны нанести вред здоровью человека.

В теории существуют различные точки зрения на понятие экологического права, но не с каждой можно согласиться. Так, М.М. Бринчук под экологическим правом понимает "... совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по охране окружающей среды от вредных химических, физических, биологических, радиационных воздействий...". Причем под окружающей природной средой автор данного понятия понимает "совокупность природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воды почвы, недра, животный и растительный мир, а также климат в их взаимодействии".[11] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С.3.

По смыслу экологического законодательства термин "природный ресурс" является экономической категорией определения природного объекта в случае удовлетворения человеком его материальных потребностей.

Таким образом, когда мы говорим об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, то понимаем под охраной природы определенный природный объект или их совокупность, а под использованием - природный ресурс этого объекта или их совокупность. В одном и том же природном объекте может быть несколько природных ресурсов (недра - полезные ископаемые). Охране природные ресурсы законодательно подлежат лишь в составе природных объектов, так как осуществляют только экономическую функцию. Кроме того, не все природные ресурсы соответствуют природным объектам. Климатические, энергетические природные ресурсы остаются за рамками правового регулирования в силу их неовеществленности. В науке термин "энергия" трактуется как общая количественная мера различных форм движения материи. Термин "климат" происходит от греческого слова, обозначающего наклон земной поверхности к солнечным лучам. На практике климат обозначает среднестатистический многолетний режим погоды - одну из основных географических характеристик местности. Следовательно, в первом случае мы рассматриваем процесс, во втором - характеристику. Такого рода критерии правовой регламентации не подлежат.

Содержание норм экологического права базируется на специальном понятийном аппарате. Отсутствие закрепления основных понятий в экологическом законодательстве обусловливает возможность разночтений, но для единообразного применения норм экологического права следует выработать единую концепцию.

К основополагающим понятиям в сфере экологического права относится прежде всего природа. Мнения ученых по поводу содержания данного понятия практически не расходятся.

В естественнонаучном смысле природа - это совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющихся продуктом трудовой деятельности человека.[12] Красилов В.А. Охрана природы: принципы, проблемы, приоритеты. М., 1997. С. 4.

В юридическом смысле в понятие "природа" обоснованно включают также некоторые объекты, созданные трудом человека: искусственно насаженный лес, выращенная на рыбозаводах и выпущенная в водоем рыба и т.п.[13] Правовые вопросы охраны природы. М., 1963. С. 7. Основными критериями при определении правового статуса природного объекта служат неопределимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил.

В естественнонаучном смысле природа - это вся Вселенная. Но как объект отношений, регулируемых экологическим правом, понятие "природа" ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее.

Хотя в законодательстве об охране окружающей природной среды термин "природа" практически не употребляется, отношения по поводу охраны и использования природы фактически регулируются посредством регламентации использования и охраны ее отдельных объектов.

Окружающая среда - одна из наиболее фундаментальных категорий современной науки.

Именно окружающая среда, а не природа является интегрированным объектом правового регулирования общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы.

Понятие "окружающая среда" было введено в науку экологии во второй половине XIX в. немецким биологом Якобом Икскюлем. Это было сделано, как он писал, "для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается организмами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению".[14] Нескромный В. От философии "вражды" к философии "взаимозависимости" // Зеленый мир. 1995. № 20. С. 14.

Как объект природоохранного законодательства понятие "окружающая среда" в экономически развитых странах вошло в употребление в 60-70 гг. XX в., то есть в то время, когда состояние природы было признано в некоторых из них (США, Японии, Великобритании, Германии, Франции и др.) как кризисное. В нашей стране это понятие было введено в оборот позже. Так, Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. был назван "Об охране окружающей природной среды".

По мнению профессора М.М. Бринчука, во многих отечественных работах правильно указывается на некорректность понятия "окружающая среда". В словосочетании "окружающая среда" очевидна тавтология, допущенная при переводе с английского языка "environment" или немецкого "umwelt". Этот термин "многословен и фактически безграмотен, - писал профессор Н.Ф. Реймерс, - так как слово "окружающий" требует в русском языке определения - окружающий кого?".[15] Реймерс Н.Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. М., 1994. С. 13.

Чем было вызвано употребление рассматриваемого понятия в праве? Или чем не устраивало законодателя понятие "природа" в качестве объекта правового регулирования? Новый термин "охрана окружающей среды" был введен в связи с тем, что "на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.".[16] Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С.16. Одновременно с этим новым направлением деятельности в общественной практике зарубежных государств сохраняется традиционная "охрана природы" (в узком смысле как охрана живой природы, охрана достопримечательностей). Таким образом, под средой подразумевалось нечто, отличное от природы.

Показательным в этом отношении является Модельный закон об охране окружающей среды, подготовленный под эгидой Совета Европы и принятый им в 1994 г. В содержание понятия "окружающая среда" наряду с природными ресурсами - такими как воздух, вода, почва, климат, фауна и флора в их взаимодействии - он включает ценности, которые формируют созданную человеком окружающую среду, а также качество жизни и условий в той степени, в какой они имеют или могут иметь влияние на благосостояние и здоровье человека. Следовательно, понятие "окружающая среда" охватывает условия быта человека и иные объекты искусственного происхождения. В США составной частью законодательства об окружающей среды является регулирование охраны исторических мест.

Что касается мотивации использования в российском праве понятия "окружающей среды" вместо понятия "природа", то она весьма разнообразна. По мнению А.С. Тимошенко, "термин "природа" все более заменяют термином "окружающая среда", так как последний наиболее точно соответствует той части естественной среды, с которой взаимодействует или в обозримом будущем будет взаимодействовать человек".[17] Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. С. 20-21.

Профессор В.В. Петров считал, что понятие "окружающая среда" складывается из понятий природы и окружающей человека среды. К разграничивающим критериям он относил естественное происхождение в первом случае и антропогенное воздействие - во втором.[18] Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С. 98.

По мнению профессора М.М. Бринчука, используемые В.В. Петровым критерии природы как естественной среды обитания человека, практически неизменной в результате хозяйственной деятельности и соответственно окружающей человека среды, представляются мало убедительными. Известно, что под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени изменена вся природа. Кроме того, считает Бринчук, Петрову необходимо было показать различие этих двух понятий в рамках комментария ст. 58 Конституции РФ, согласно которой "...каждый обязан сохранять природу и окружающую среду".[19] Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998, № 9. С. 20.

Далее Бринчук делает вывод о том, что по смыслу действующего законодательства понятия "природа" и "окружающая среда" тождественны.

Остается выяснить, что авторы подразумевают под окружающей природной средой. И чем отличается окружающая природная среда от окружающей среды?

Вышеупомянутый профессор Петров дал определение окружающей человека среды, под которой понимается та часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека и состоит в органическом единстве естественных, модифицированных и трансформированных экосистем.[20] Петров В.В. Указ. соч. М., 1995. С. 98. Действительно, в мире есть страны, где не сохранилось дикой природы. Так, в Голландии и Великобритании ландшафт полностью находится под контролем человека.

Профессор Б.В. Ерофеев под окружающей природной средой понимает экологическую систему страны, представляющую собой совокупность экологических систем.[21] Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 73.

Профессор М.М. Бринчук по поводу такого рода разночтений заметил, что раз Закон регулирует охрану окружающей природной среды, а ст. 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, то есть основания утверждать, что речь идет об одном и том же.[22] Конституция РФ. Комментарий. М., 1997. С. 362-366.

Можно предположить, что употребленный в Конституции термин включает в свое содержание нечто большее, чем природную среду, например, среду обитания человека. Но в действующем законодательстве термин "среда обитания" уже используется в качестве объекта регулирования. Так, в ст. 5 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливается право граждан на благоприятную среду обитания (включающую окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания, обучения, питания, потребляемую или используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного воздействия на организм человека. Как экологические, так и санитарно-гигиенические требования определяют содержание понятия "среда обитания".

Кроме того, специально уполномоченный орган в рассматриваемой сфере именуется Государственным комитетом по охране окружающей среды.

Окружающая среда, таким образом, может быть определена как окружающая природная среда, то есть совокупность естественных экосистем, природных объектов и природных ресурсов, в их взаимосвязи и их взаимодействии.[23] Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 53.

К основным в экологическом праве относится также понятие "охрана окружающей среды" (охрана природы). Отношения по охране окружающей среды образуют предмет регулирования данной отрасли. Чтобы определить данное понятие, следует ответить на вопрос: охрана окружающей среды от чего или для чего? В процессе жизнедеятельности, удовлетворения разнообразных потребностей и антропогенных воздействий на природу имеют место разные формы ее неблагоприятных изменений. Соответственно окружающую среду охраняют от деградации, от неблагоприятных изменений ее качественных характеристик и истощения природных ресурсов.

Применительно к понятию охраны окружающей среды принципиально важным является вопрос о целях деятельности по ее охране. В доктрине на этот счет имеются две позиции. Суть первой: охрана окружающей среды осуществляется для сохранения природы. Согласно второй позиции, отражающей антропоцентристские тенденции в развитии доктрины и права, она охраняется ради поддержания благоприятных условий жизни человека. "Окружающая человека среда" - формула этой позиции. Именно окружающая человека среда была предметом Конференции ООН, состоявшейся в 1972 г. в г. Стокгольме. В известной мере эта позиция выражена в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Обратим внимание на его преамбулу: "Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека". Не человек - часть природы, а природа есть принадлежность человека. Очевидно, что антропоцентристская концепция охраны окружающей среды отражает эгоцентризм человека. Она противоречит сути вещей. А суть проста: природа есть мать человека, как и всего живого. От других живых видов человек отличается только тем, что он - существо биосоциальное. А как биологическое существо, он - естественная часть природы, отличающаяся от других лишь видовыми характеристиками, но живущая в части удовлетворения физиологических потребностей по естественным законам. Как существо социальное человек организует свое социальное бытие по общественным законам, которые для сохранения человека как вида должны быть согласованы с законами природы. Как существо, обладающее разумом, он ответственен за то, чтобы своей деятельностью не причинить вреда другим видам, изменяя естественные условия их обитания. Следовательно, природа является ценностью, нуждающейся в охране сама по себе, в силу того, что она служит источником жизни, но жизни не только человека. К тому же другие организмы более, чем человек, восприимчивы к изменениям состояния природных объектов. Их деградация и вымирание означают то, что человека постигнет та же судьба. Они служат индикатором опасности.

Таким образом, под охраной окружающей среды понимают деятельность по поддержанию благоприятного состояния окружающей среды, предупреждению деградации в процессе общественного развития и по восстановлению такого состояния, если оно нарушено, для поддержания экологического равновесия.

Значит, цель охраны окружающей среды - сохранение (восстановление) ее благоприятного состояния и поддержание экологического равновесия. В контексте экологического права это определение может быть скорректировано уточнением о том, что природоохранная деятельность осуществляется в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

Одна из основных категорий современного экологического права - правовые экологические требования.

Очевидно, что правовые экологические требования производны и зависимы от экологических. Последние определяют как меру должного отношения к окружающей среде, устанавливаемую на основании познания закономерностей функционирования природы под действием естественных и антропогенных факторов и определяющую поведение человека (общества) по отношению к ней в тех или иных ситуациях.[24] Судавичюс Б.Б. Проблема отражения экологических требований в праве: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1988. С. 8.

Соответственно под правовым экологическим требованием понимают предусмотренное правовой нормой правило, устанавливающее меру должного поведения субъектов природопользования, которым оно адресовано. В идеале, утверждает профессор М.М. Бринчук, такие требования должны устанавливаться на основе познания закономерностей функционирования природы под действием естественных антропогенных факторов с учетом интересов общества в экологически обоснованном экономическом и социальном развитии.

Следующий используемый в экологическом праве термин "экологическое равновесие". Это такое состояние экологической системы, которое характеризуется устойчивостью, способностью к саморегуляции, сопротивляемостью нарушениям, восстановлением первоначального состояния, существовавшего до нарушенного равновесия.[25] Справочник по охране природы. М., 1980. С. 39.

В ряде научных работ последних лет появился термин "экологическая безопасность".

М.М. Бринчук обращает внимание на то, что в России понятия "экологическая безопасность" и "обеспечение экологической безопасности", введенные в понятийный аппарат природоохранительной практики, законодательства без какого-либо научного обоснования, стали достаточно обиходными. Неоднократно понятие "экологическая безопасность" употреблено в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Например, ст. 11 предусматривает, что право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды обеспечивается привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения. При этом в Законе отсутствует пояснение, что понимать под требованиями обеспечения экологической безопасности. В стране создаются подразделения по экологической безопасности (в составе Совета Безопасности при Президенте РФ, Государственного комитета по охране окружающей среды). Полномасштабная государственная научно-техническая программа "Экология России", начатая в 1991 г., была свернута, и с 1992 г. началась реализация Федеральной программы "Экологическая безопасность России". Наконец, Государственной Думой 17 ноября 1995 г. был принят Федеральный закон "Об экологической безопасности", не подписанный Президентом РФ.

Действующее законодательство использует термин "безопасность" в разных интерпретациях. Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. связывает безопасность с обеспечением благоприятных условий жизнедеятельности человека.[26] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641, с изменениями; Собрание законодательства. 1995. № 26. Ст. 2397. Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. устанавливает права граждан на приобретение товаров, безопасных для жизни и здоровья потребителей. Здесь же закон имеет в виду и безопасность процесса выполнения работы (оказания услуг).[27] Собрание законодательства. 1996. № 3. Ст. 140. Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" дает понятие таковой как состояния защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения.

Термин "безопасность" упоминается в ряде других экологизированных нормативных актов, таких как Федеральный закон "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" от 5 июля 1996 г.; Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г., Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 г. И только Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. раскрывает понятие безопасности.[28] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769, с изменениями от 25 декабря 1992 г.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77. В соответствии со ст. 1 данного закона под безопасностью понимают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Федеральный закон "Об экологической безопасности" трактовал экологическую безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду, а обеспечение экологической безопасности соответственно как систему действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные (ст. 3).

По поводу данных формулировок профессор Бринчук задается рядом вопросов. В какой степени обоснованно выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства? В каком соотношении понятие "обеспечение экологической безопасности" находится с понятием "охрана окружающей среды"? Нельзя ли обеспечить так называемую экологическую безопасность в рамках природопользования и охраны окружающей природной среды?

Далее он замечает, что, к сожалению, определения центральных понятий, данных в вышеуказанном Законе, ситуацию не проясняют.

Из приведенного определения экологической безопасности можно выделить три объекта - интересы личности, общества, окружающей природной среды. Какими же правовыми средствами обеспечивается экологическая безопасность названных объектов? К каким правовым средствам можно отнести нормирование качества окружающей среды, оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическую экспертизу, лицензирование, сертификацию, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, ответственность и некоторые другие?

Не все перечисленные средства - суть именно правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Вне отношений по природопользованию остаются лишь отношения по защите нарушенных экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Регулирование данных отношений Бринчук выделяет в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет права окружающей среды.

Таким образом, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности как отдельной группы общественных отношений, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Анализ принятого Государственной Думой Федерального закона "Об экологической безопасности" убеждает, во-первых, в том, что он не определяет и не регулирует собственные четкие, конкретно выраженные отношения вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды, которые не охватывались бы Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", природно-ресурсовым законодательством. Во-вторых, он не предлагает какие-либо особые правовые средства обеспечения экологической безопасности, отличные от правовых средств регулирования природопользования и охраны окружающей среды в целом. В основном он воспроизводит применяемые правовые природоохранительные меры. По мнению профессора Бринчука, ни особых общественных отношений, ни особых мер обеспечения экологической безопасности просто не существует. Соответственно отсутствуют основания для выделения обеспечения экологической безопасности в самостоятельное направление деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. Отсутствует и потребность в самостоятельном законе об экологической безопасности.

В праве окружающей среды обеспечение экологической безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусмотренные в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности.

В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" может употребляться как синоним охраны окружающей среды, при условии, что соответствующая деятельность направлена на сохранение или восстановление ее благоприятного состояния.

Насколько известно, ни в национальном природоохранительном законодательстве зарубежных государств, ни в международных соглашениях в области охраны окружающей природной среды понятие "экологическая безопасность" не употребляется. Нет его и в таких новейших международных документах, как Декларация Рио-де-Жанейро и Повестка дня на XXI век, принятых Конвенцией ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в июне 1992 г. в Бразилии. Предметом законодательства и практической деятельности является охрана окружающей среды и регулирование использования природных ресурсов.

Таким образом, для того, чтобы научно обосновать выделение обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности по охране окружающей природной среды, необходимо, очевидно, пересмотреть концепцию охраны окружающей среды и выделить из группы отношений по охране окружающей среды специфические отношения по обеспечению экологической безопасности.

Обозначая природный ресурс как экономическую категорию, В.В. Петров идет дальше в рассмотрении данного вопроса, давая в своем учебнике развернутую схему "Природные ресурсы".[29] Петров В.В. Указ. соч. С. 116. В ней мы видим ряд неисчерпаемых природных ресурсов, таких как солнечные, климатические, энергетические, геотермальные, которые трудно соотнести с каким либо из перечисленных в ст. 4 Закона об охране окружающей природной среды природных объектов.[30] Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

В данном случае схема обосновывает определение окружающей среды М.М. Бринчука, но охране вышеуказанные природные ресурсы не подлежат по действующему законодательству в силу их неисчерпаемости и неовеществленности. Как правило, в соответствии с российским экологическим законодательством в состав окружающей природной среды входят природные объекты и природные ресурсы, обладающие количественными и качественными признаками. Таким образом, такие природные ресурсы, как климатические, энергетические и т.п. остаются за рамками правового регулирования.

Есть ученые, которые считают, что содержание экологии как науки не имеет отношения к праву. Экология изучает строение и функции живой природы. Аргументируют подобную точку зрения тем, что не существует философского или педагогического права.[31] Шаретодинов Э.Ф. Концепция развития природоохранного законодательства республики Башкортостан: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. Уфа, 1995. Может быть это в определенной степени справедливо, но нельзя забывать о том, что техногенное воздействие на окружающую природную среду конца XX в. ведет к ее деградации, то есть к разрушению, что свидетельствует о вторжении во внутренние биопроцессы. Это говорит о нарушениях функций природных систем. Типичный пример - генные мутации. Пока о таких мутациях можно говорить как о крайних проявлениях, но это лишь вопрос времени. Каждое новое поколение людей все чаще сталкивается с проблемами иммунной системы.

В отличие от понятия экосистемы у зарубежных авторов, согласно которой экосистема может охватывать пространство любой протяженности - от капли воды до Вселенной, - биогеоценоз имеет строго определенный объем. Биогеоценозы (экосистемы) являются частями земной или водной поверхности, однородной по своим топографическим, микроклиматическим, почвенным, гидрологическим условиям.

В современной экологической литературе применяют международный термин "экосистема".

Вызывает недоумение тот факт, что ученые в своей аргументации пользуются естественнонаучной трактовкой понятия экологии, утверждая, что впервые оно было введено немецким зоологом Э. Геккелем в 1866 г. в работе "Всеобщая морфология организмов" для обозначения учения о взаимоотношениях организмов друг с другом и средой их обитания. Почему же мы не задумываемся о корректности использования понятия экологии в данном случае? Ведь первоначальное лексическое значение данного слова, аутентичный перевод с греческого на русский язык определяет экологию как учение о доме, о месте обитания, а не о структуре, функциях, взаимоотношениях организмов в экосистеме. Думается естественнонаучное содержание экологии более условно, чем правовое. По сути, экологическое право переводится как право окружающей природной среды, если рассматривать в качестве места обитания ее как таковую. Кроме того, значение слов иностранного происхождения может трактоваться по-разному в науке и на практике. Пример тому: климат с греческого переводится как наклон земной поверхности к солнечным лучам, а используется как режим погоды.

И, наконец, позиция Бринчука, основанная на принципиальном обозначении объекта правового регулирования, в названии дисциплины вызывает сомнение. Возьмем для примера банковское право. Очевидно, что данная дисциплина регулирует не банки как таковые, а банковскую деятельность. А уголовное право, гражданское? В названиях этих дисциплин просматривается лишь сфера их действия.

Что же касается академичности названия, то следует заметить, что речь идет об учении, а не о науке в целом. Обратимся к энциклопедическому словарю. Учение - это либо совокупность теоретических положений о какой-либо области явлений действительности, либо система воззрений ученого. Наука определяется как система знаний плюс деятельность по получению новых знаний. Таким образом, греческое определение экологии имеет более узкую направленность. И если говорить об экологии как о науке, то следует уточнить - скорее о ее формировании. Поэтому название "экологическое право" трудно признать некорректным. Для этого должны существовать более веские аргументы.

3. История возникновения и

развития экологического права

Россия до 1917 г. была страной крестьянской. Издревле крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений.

Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавали из поколения в поколенье, обычно строго соблюдались. Так, нельзя было собирать кедровые и лесные орехи, разного рода ягоды (землянику, чернику, бруснику, клюкву и т.п.), мед от диких пчел (бортничество), сеять и убирать урожай, косить травы ранее определенного времени. Например, в подмосковных селениях полагали, что земляника начинает поспевать с 29 июня (9 июля нового стиля). Тогда же пчелы вылетают из ульев за медовым сбором. По замечаниям поселян, 29 мая (11 июня нового стиля) на день св. Федосия начинает рожь колоситься и т.д.

Наши деды и прадеды, до появления агрономических лунных календарей хорошо знали влияние Луны на земные процессы.

Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках "земельного права"; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.

Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву.[32] Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988; Вайнер Д. Экология в Советской России. М., 1991.

Рассмотрим эти этапы. Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. "О земле", который хотя и носил экономический характер, по мнению Б.В. Ерофеева, так как менял систему экономических отношений по землепользованию, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель.[33] Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. М., 1995. Т. 1. С. 157.

По утверждению Б.В. Ерофеева, в первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. Так, были приняты Декреты: от 27 мая 1918 г. "О лесах";[34] СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522. от 27 мая 1919 г. "О сроках охоты и праве на охотничье оружие";[35] Там же. 1919. № 21. Ст. 256. от 30 апреля 1919 г. "О недрах земли";[36] Там же. 1920. № 36. Ст. 171. от 23 июня 1921 г. "Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения";[37] Там же. 1921. № 52. Ст. 311. от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков"[38] Там же. 1921. № 65. Ст. 492. и др.

В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.

Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, как считает Б.В Ерофеев, уже в те годы прослеживались тенденции, которые были направлены:

а) на бережное использование природных объектов. Согласно ст. 61 Земельного кодекса РСФСР 1922 г. землепользователи, ведущие хищническое, истощающее землю хозяйство, могли быть по ходатайству земельного общества или по решению земельных органов лишены этих земель на срок не более одного севооборота без замены их другими для разрешения земельных споров;

б) на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому. Например, в ст. 106 Декрета ВЦИК от 27 мая 1918 г. "О лесах" указывалось, что расчистка лесных площадей в защитных лесах не может быть разрешена ни при каких условиях, то есть использование земель в данном виде лесов для иных нужд (сельскохозяйственного, промышленного землепользования) запрещалось.[39] Ерофеев Б.В. Указ. соч. Т. 1. С. 158.

Вместе с тем в данном некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов. Зарождался, например, приоритет земель сельскохозяйственного назначения: в ст.ст. 110 и 111 указанного Декрета были определены условия перевода лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения.

Появились первые элементы регулирования, направленные на оптимальное размещение природных объектов. Так, согласно ст. 112 Декрета "О лесах" местные органы Советской власти при проектировании перевода лесных площадей в фонд сельскохозяйственного пользования в местностях с невысоким процентом лесистости были обязаны обратить в лесные угодья имеющуюся неудобицу в проектируемых размерах.

В 1920-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере природопользования, учитывающему единую, неделимую взаимосвязь природных объектов. Например, в постановлении ВЦИК от 30 октября 1922 г. "О введении в действие Земельного кодекса" указывалось, что Лесной кодекс, проект которого в это время разрабатывался, следует рассматривать как продолжение Земельного кодекса.[40] СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901. В 1920 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР - водно-мелиоративный кодекс.

Комплексному подходу в правовом регулировании природопользования способствовало, по мнению Б.В. Ерофеева, и придание статуса единого государственного фонда природным объектам, который постепенно занял прочное место в основных нормативных документах. Так, в ст. 8 Крестьянского наказа, составлявшего основу Декрета "О земле", было сказано, что "вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд",[41] Земельное право. М., 1969. С. 156. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском Съезде Советов и вошедшей в качестве составной части в Конституцию РСФСР 1918 г., земельный фонд объявлялся всенародным достоянием;[42] СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582. в Положении "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию" в ст. 1 было закреплено, что "вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни состояла, считается единым государственным фондом".[43] Там же. 1919. № 4. Ст. 43.

Но так как в сфере природопользования правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов государства и главными предметами внимания были размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам, а основным объектом правового регулирования являлась земля, и в первую очередь в качестве пространственного базиса, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству. Поэтому теории горного, водного, лесного права практически рассматривали как составные части земельного права в широком смысле.

В Социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

Массив природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982 г.), Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" (1982 г.).

Основное внимание в природно-ресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением закона "Об охране атмосферного воздуха", отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется, по мнению М.М. Бринчука, тем, что в конце 1960-х - начале 1970-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки.[44] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 4.

Правда, в начале 1960-х годов в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны в период "развернутого строительства коммунизма" на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". Данный нормативный акт основан на принципе пообъектной охраны окружающей природной среды. Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, но заметной роли в регулировании охраны природы этот закон не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде Постановлений Правительства СССР и РСФСР, которые требовали наличие массы ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Таким образом, в сфере правового регулирования природопользования наметился переход от пообъектного регулирования к комплексному.

Забота об охране природы была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов поручали разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в Совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим органом представительной власти, становился юридически обязательным.

Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и СМ СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов".

С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественных отношений в сфере природопользования, с целью его совершенствования Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения окружающей природной среды являлись:

1) слабое правовое регулирование природопользования и охраны природы;

2) несовместимая организация государственного управления с контролем в этой сфере;

3) "остаточный" принцип финансирования природоохранной деятельности;

4) отсутствие у природопользователей экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета Министров в СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".

Это Постановление дало ряд существенных директив. Основные из них сводились к следующему:

1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы на основе природно-ресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга;

2) совершенствования экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды;

3) подготовка проекта закона СССР "Об охране природы".

Случилось так, что применительно к России эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.

Как считает М.М. Бринчук, основным недостатком российского законодательства в предшествующий период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.

Экологическое законодательство РФ в начале 1990-х годов определяется как слаборазвитое. В его системе отсутствовал ряд важнейших законов, принятых, к примеру, в США 20-25 лет назад.

Приоритетной стала задача создания современного экологического законодательства.

Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового государства, к установлению природоохранительных правовых норм преимущественно в законах, а не в подзаконных актах - это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.

На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов:

1) кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;

2) дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны пробелы и фрагментарность правового регулирования экологических отношений;

3) перспектив создания правового государства;

4) происходящей трансформации общественных экономических отношений;

5) тенденций развития взаимоотношения общества и природы и экологического права в мире.

Такое положение вещей требует разработки новой экологической концепции.

Концепция - от латинского слова "концептио" - понимание - это система, определенный способ понимания, трактовки явлений.

Основные положения новой экологической концепции, с точки зрения Б.В. Ерофеева, должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей, общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды.

Успешное решение экологических проблем в России стало возможным теперь как на федеральном, так и региональном уровне, когда субъектам Федерации предоставляются большие права в плане самостоятельного решения региональных проблем.

Кроме того, основные положения экологической концепции должны явиться базой для разработки долгосрочной государственной политики, обеспечивающей устойчивое экономическое развитие страны при соблюдении экологической безопасности общества.

На конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро прозвучал вывод о том, что нынешняя рыночно-потребительская модель, действующая в ряде развитых стран, стремительно ведет к гибели всего человечества. Это модель неустойчивого развития, характеризующаяся бездумной разработкой и потреблением природно-энергетических и сырьевых ресурсов биосферы. Так, население США составляет менее 5 % населения планеты, а потребляет около 40 % всех мировых ресурсов. При таких темпах потребления они будут исчерпаны в течение двух десятилетий.

Указанные негативные последствия экономического развития ведущих капиталистических стран требуют переоценки и радикального изменения доминирующей в мире экономической модели неустойчивого развития.

Для реализации концепции развития цивилизации третьего тысячелетия необходимо:

1) ориентироваться не на увеличение количества предметов потребления и рост материальных потребностей, а на функциональность и качество товаров, способных удовлетворить практические и творческие запросы человека;

2) перейти на ресурсосберегающие и природовосстановительные технологии, осуществляемые и контролируемые в общепланетарном масштабе;

3) осуществить научную разработку и тщательную корректировку глобальных и региональных хозяйственно-информационных и социально-демографических программ развития, подчинив их задачам сохранения и приумножения богатств биосферы;

4) перейти к новому типу управления и регулирования общественных процессов, сделав ставку на всесторонний научный анализ и прогнозирование.

Решение любых социально-экономических задач должно подчиняться главной задаче - защите и улучшению окружающей природной среды.

Становится все более очевидным, считает профессор Б.В. Ерофеев, что успех разрабатываемых в области экологической политики государственных программ будет зависеть от того, насколько будут учитываться экологические интересы при принятии хозяйственных и иных решений.

Основными приоритетами являются:

1) введение в практику подготовки и принятия решений рассмотрение всех предполагаемых выгод и потерь экологического, социального и экономического характера на самых ранних стадиях подготовки этих решений;

2) поиск экономических, хозяйственных и иных решений, способствующих устойчивому общественному развитию;

3) исследование причин деградации окружающей среды и факторов, влияющих на данный процесс;

4) совершенствование системы управления природными ресурсами;

5) своевременное разрешение социально-экологических конфликтов, возникающих в процессе осуществления различных видов хозяйственной деятельности;

6) экологически обеспеченное размещение производительных сил, законодательное закрепление экологических требований запретов на организацию и ведение хозяйственной деятельности, оказывающей негативное влияние на состояние окружающей среды;

7) рациональное потребление невозобновляемых природных ресурсов;

8) максимально полное использование вторичных ресурсов;

9) резкое снижение энерго- и ресурсопотребления на единицу конечной продукции;

10) повышение культуры производства;

11) опережающий рост научных разработок и исследований;

12) разработка таких мер принуждения, применение которых позволит превратить соблюдение требований в норму поведения для тех, кто планирует, разрабатывает, принимает и санкционирует хозяйственные решения.

Охрана природы не самоцель, считает профессор В.В. Петров. Она осуществляется постольку, поскольку есть использование природных ресурсов. В то же время использование природных ресурсов является самостоятельным видом хозяйственной деятельности, воздействующим на окружающую природную среду и, следовательно, требующим применения природоохранных мер.

Под активным воздействием хозяйственного развития на современном этапе в сфере охранительных и ресурсовых отношений произошли серьезные изменения.

В области охранительных отношений усилился процесс гуманизации охраны природы, перерастания ее в охрану окружающей человека среды. Если при охране природы защита человека мыслилась в конечном счете в природоохранительной деятельности через охрану соответствующих звеньев экологической цепочки, то сейчас человек, его право на здоровую и благоприятную среду обитания становятся объектами непосредственной защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды, а охрана природных объектов рассматривается как средство достижения этой главной цели.

Изменились и способы регулирования охранительных отношений. Если раньше при охране природы преобладали количественные показатели, так как качество природы обеспечивалось естественным путем, то теперь обеспечение качества окружающей среды, то есть преобразованной человеком естественной среды, должно происходить в условиях целенаправленной деятельности самого человека на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества.

В области использования природных ресурсов развиваются два встречных процесса. Идет экологизация хозяйственного механизма потребителей природных ресурсов, то есть внедрение требований охраны окружающей среды во все звенья хозяйственной деятельности, и экономизация охраны окружающей среды - расширение экономических методов воздействия, повышения материальной заинтересованности предприятий и объединений в проведении мер по охране окружающей природной среды. Возрастает роль приоритета охраны здоровья человека и благополучия населения при принятии хозяйственных решений.

Эти преобразования в содержании общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы привели к усилению консолидации охранительных и ресурсовых отношений на базе единого экологического отношения.

Экологическое отношение - это вид общественного отношения, возникшего в области взаимодействия общества и природы с государством, призванным представлять интересы всего общества в чистой, здоровой и благоприятной для жизни окружающей природной среде, и предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами по поводу использования и охраны природной среды, оздоровлению и воспроизводству природных ресурсов.

Цель правового регулирования экологических отношений - обеспечение качества окружающей природной среды. Правовые нормы, регулирующие данные отношения, получают название эколого-правовых норм.

Формирование экологических

общественных отношений в России

1917-1968 гг.

Декрет от 26 окт. (8 нояб.) 1917 г. "О земле"

Изменение системы экономических отношений по землепользованию;

Создание основы для охраны земель

Ст. 61 ЗК РСФСР 1922 г.

Бережное использование природных объектов

Ст. 106. Декрета ВЦИК "О лесах"

Создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому

Ст. 110, 111 Декрета "О земле".

Зарождение приоритета земель сельскохозяйственного назначения

Ст. 112 Декрета "О лесах"

Появление первых элементов, направленных на оптимальное размещение природных объектов

Положение "О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию"

Придание земле статуса единого государственного фонда

Лесной кодекс,

Земельно-водный кодекс Узбекской, Туркменской ССР

Появление в 1920-х годах тенденции к комплексному правотворчеству, учитывающему единую взаимосвязь природных объектов

1969-1988 гг.

Основы земельного законодательства 1968 г.

Основы водного законодательства 1970 г.

Основы законодательства о недрах 1975 г.

Основы лесного законодательства 1977 г.

Конституция 1977 г.

Гуманизация природопользования

Развитие природно-ресурсовых отраслей права.

Выделение в качестве самостоятельной отрасли права охраны природы

Начало объединения разрозненных отраслей права в интегрированную отрасль - природно-ресурсовое право

Возникновение экологической концепции

Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 7 января 1978 г. "О коренной перестройке дела охраны природы в стране"

Правовая легализация экологических отношений и экологической терминологии

1988-1999 гг.

Конституция РФ

1993 г.

Внедрение многообразия форм собственности на природные объекты

Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ

Введение в действие порядка учета экологического фактора.

Экологическое аудирование.

Экологическая санация предприятий

Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" 19 дек. 1991 г.

Урегулирование комплекса экологических прав граждан.

Создание экономического механизма охраны окружающей природной среды.

Установление обязанности государства по возмещению вреда гражданам.

Определение правового статуса экологических общественных объединений

Закон РФ "Об экологической экспертизе" 1995 г.

Положение "Об оценке воздействия на окружающую природную среду" 1993 г.

Предупреждение причинения вреда окружающей природной среде в процессе хозяйственной деятельности

1. Воронцов А.И., Харитонова Н.З. Охрана природы. М.: Лесная промышленность, 1979. С. 9.

2. Большая Советская энциклопедия. М., 1987. Т. 29. С. 595.

3. Экологический словарь. М., 1993. С. 98.

4. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., 1995. С.70.

5. Советское земельное право. М., 1981. С. 44.

6. Берг Л.С. Географические зоны Советского Союза. Т. 1. М., 1947. С.6.

7. П. 1. ГОСТ 17.8.1.01-86 "Ландшафты и определения".

8. Ерофеев Б.В. Экологическое право. Т. 1. М., 1995. С. 72.

9. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С.3.

10. Шишикин А.С., Грибанов В.Я., Космаков И.В., Озерский А.Ю., Удин К.В., Ушанова Т.В. Особенности выполнения ОВОС при разработке проекта добычи рассыпного золота // Материалы Всероссийской конференции. г. Сыктывкар. 17-19 фев. 1998.

11. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С.3.

12. Красилов В.А. Охрана природы: принципы, проблемы, приоритеты. М., 1997. С. 4.

13. Правовые вопросы охраны природы. М., 1963. С. 7.

14. Нескромный В. От философии "вражды" к философии "взаимозависимости" // Зеленый мир. 1995. № 20. С. 14.

15. Реймерс Н.Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. М., 1994. С. 13.

16. Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С.16.

17. Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986. С. 20-21.

18. Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С. 98.

19. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998, № 9. С. 20.

20. Петров В.В. Указ. соч. М., 1995. С. 98.

21. Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 73.

22. Конституция РФ. Комментарий. М., 1997. С. 362-366.

23. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 53.

24. Судавичюс Б.Б. Проблема отражения экологических требований в праве: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1988. С. 8.

25. Справочник по охране природы. М., 1980. С. 39.

26. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641, с изменениями; Собрание законодательства. 1995. № 26. Ст. 2397.

27. Собрание законодательства. 1996. № 3. Ст. 140.

28. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769, с изменениями от 25 декабря 1992 г.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.

29. Петров В.В. Указ. соч. С. 116.

30. Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

31. Шаретодинов Э.Ф. Концепция развития природоохранного законодательства республики Башкортостан: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. Уфа, 1995.

32. Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988; Вайнер Д. Экология в Советской России. М., 1991.

33. Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. М., 1995. Т. 1. С. 157.

34. СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522.

35. Там же. 1919. № 21. Ст. 256.

36. Там же. 1920. № 36. Ст. 171.

37. Там же. 1921. № 52. Ст. 311.

38. Там же. 1921. № 65. Ст. 492.

39. Ерофеев Б.В. Указ. соч. Т. 1. С. 158.

40. СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

41. Земельное право. М., 1969. С. 156.

42. СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

43. Там же. 1919. № 4. Ст. 43.

44. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 4.

Тема № 3. Экологическое право как отрасль права

1. Сущность взаимодействия общества и природы

Человек во все периоды своего развития использовал природу и вступал с ней во взаимодействие. Формы и способы этого взаимодействия волновали его всегда и стали одной из важных проблем человечества. Но на различных этапах развития человек по-разному подходил к ее решению, отмечает Ф.Х. Адиханов.[1] Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Курс лекций. Изд-во Алтайского ун-та. Барнаул, 1994. С. 11.

В первобытнообщинном строе, когда знания человека о природе были ничтожно малы, производительные силы общества очень слабы, человек находился в полной зависимости от сил природы. Все его взаимодействие с природой сводилось к слепому подчинению этим силам. Хотя он и стремился познать и понять природу, жить с ней в гармонии, но сделать этого не мог из-за ограниченности своих экологических знаний.

Такая ограниченность находила отражение в формировании ненаучных, фантастических принципов и норм поведения человека во взаимоотношении с природой. В этот период родились обычаи жертвоприношений с целью умилостивить стихийные силы природы; человек отождествляет себя с различными видами животных и растений и даже явлениями природы и наделяет их сверхъестественными свойствами. Такие объекты объявляли священными родоначальниками и охраняли.

В эпоху рабовладельческой общественной формации, когда человек освоил ремесла, научился добывать и перерабатывать полезные ископаемые, имел представление о небесных телах и мог предсказывать затмение Луны и Солнца, соотношение сил общества и природы изменялось в пользу человека. Человек в этот период в известной мере уже ушел от слепого подчинения силам природы.

Но власть человека над природой была еще слаба, он не мог объяснить многих явлений природы, что объективно породило возникновение религии, которая объявила и природу, и происходящие в ней явления, и самого человека творением Бога.

В период становления и развития капиталистической общественной формации, когда человек открыл периодическую таблицу химических веществ, научился превращать одни вещества в другие, использовать электрическую энергию, он все чаще провозглашает себя господином природы. В этот период общество противопоставляли природе, природа - технике, техника - человеку и т.п. Природа рассматривается как неисчерпаемый источник ресурсов и объект преобразований с вытекающими отсюда пагубными последствиями для природы и для самого человека. Научно-технический прогресс усиливает эту тенденцию.

В данных условиях возникает немало естественнонаучных, социологических и других концепций и прогнозов в отношении дальнейших судеб человечества, путей его спасения от наступающего кризиса во взаимодействии общества и природы (экологического кризиса).

Одни из них выражают упадническое настроение значительной части общества, неверие в лучшее, полагая, что предотвратить наступающий кризис невозможно, или предлагают крайние меры для его предотвращения. Другие, откровенно защищая интересы промышленных монополий или проявляя слепой оптимизм, заявляют, что человечеству экологический кризис не угрожает, так как природа сама залечит наносимые ей раны.

Представитель первых Т. Лебсак (ФРГ) в книге "Последние года человечества", изданной в Мюнхене в 1983 г., рассматривает несколько моделей будущего человечества, точнее, его гибели. В соответствии с первой моделью человечество может погибнуть через 6-8 поколений, то есть между 2170-2250 гг., если это предположение еще раньше не опровергнет атомная война. Вторая модель отодвигает этот срок на 2600 г., когда, согласно прогнозу, природные ресурсы и регенерационные возможности будут полностью исчерпаны. Экологическое равновесие, считает Лебсак, после вымирания человечества восстановится лишь через многие сотни, если не тысячи лет.

Но в мире преобладают реалистические взгляды, реалистический оптимизм. Сторонники реалистического оптимизма вполне осознают возможность наступления экологического кризиса, но не считают его фатально неизбежным. Эти взгляды сводятся к следующему. С одной стороны, окружающая нас природная среда существует независимо от воли и сознания человека. Больше того, сам человек является продуктом природы, находится внутри нее, составляет ее часть, испытывает на себе влияние законов природы. С другой стороны, человек взаимодействует с природой, влияет, воздействует на нее.

Правда, другие живые существа (дикие животные) - также продукты природы и также воздействуют на природу и взаимодействуют с ней. Но они воздействуют на природу главным образом фактом своего пребывания в природной среде, потреблением элементов природы в пищу и существенных изменений в природу не вносят.

Человек же как разумное существо, как социальный организм воздействует на природу своим трудом, изменяет ее, в известной мере даже властвует над ней, что позволяет ему достигать успехов в химии, физике, энергетике, строительной технике и т.д. Но, как заметил Ф. Энгельс, человек властвует над природой не так, как завоеватель властвует над чужим народом, а как существо, своей плотью и мозгом принадлежащее природе и находящееся внутри нее. Господство человека над природой заключается в том, продолжает Ф. Энгельс, что он в отличие от других существ умеет познавать ее законы и правильно их применять.[2] Энгельс Ф. Диалектика природы... С. 141.

Это господство заключается "не в воображаемой независимости от законов природы, - писал В.И. Ленин, - а в познании этих законов и в основанной на этом знании возможности планомерно заставлять законы природы действовать для определенных целей".[3] Ленин В.И. Материализм и эмпириокритицизм // Полн. собр. соч. Т. 18. С. 195. "До тех пор, пока мы не знаем закона природы, - отметил В.И. Ленин, - он действует вне нашей воли и сознания, делает нас рабами природы... А познав законы, человек становится ее господином".[4] Там же. С. 198.

Стремление господствовать над природой вопреки ее законам и таким образом одержать над ней легкую победу оканчивается для человека всегда печально. Имея в виду достижения в области химии, физики, энергетики и в связи с этим предостерегая от легкой победы над природой, Ф. Энгельс писал: "Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит и мстит порой жестоко".[5] Энгельс Ф. Диалектика... С. 140. Мстит, конечно, не в силу своего злого нрава, а потому, что человек необдуманным вмешательством нарушает сложившуюся миллионами и миллиардами лет взаимосвязь и взаимообусловленность явлений в природе и получает отрицательный результат, ибо в природе ничего не совершается обособленно, каждое явление связано с другими.

В подтверждение сказанного можно привести множество примеров. Человек далеко не всегда действует умышленно, а чаще из благих намерений. Так, истребление некоторых хищников в Боливии привело к таинственной болезни у людей, над распознаванием и установлением источника которой медики работали два года. Оказалось, что источником болезни явились чрезмерно расплодившиеся из-за сокращения количества именно этих хищников крысы и мыши.

Из благих намерений человек завез в Австралию кроликов и домашний скот. Первые настолько размножились, что стали интенсивно уничтожать сельскохозяйственные культуры, а навоз вторых природой не перерабатывался и портил почву. Тогда для сокращения поголовья кроликов пришлось завозить собак, названных впоследствии динго, а для переработки навоза - колорадского жука. Собаки вскоре одичали и стали поедать и домашний скот. Возникла проблема борьбы с динго.

Еще один пример неумышленного нарушения равновесия в природе. Недавно в Индии обнаружили массовое заболевание среди молодых крестьян юга - искривление коленных суставов (остеопороз). Началось с того, что там соорудили плотину. Вследствие этого повысился уровень грунтовых вод и в почве стало больше щелочей. В растении сорго, которым питаются жители, возросло содержание молибдена, а это привело к снижению количества меди в организме человека, особенно у молодых людей. Отсюда и массовое заболевание остеопорозом.

Печальные примеры отрицательного результата вмешательства человека в природу можно привести из жизни России и других государств СНГ. После повального осушения болот в Белоруссии земли многих ее районов были буквально оголены из-за сдувания пересушенной болотной почвы. Аналогичный результат был получен в России, но уже из-за ветровой эрозии почвы целинных земель. По этой причине только на Алтае были выведены из сельскохозяйственного оборота сотни тысяч гектаров земель.

Нельзя не упомянуть о строительстве водохранилищ на равнинных землях. Вопреки ожидаемому результату в таких водохранилищах рыба погибает, вода плесневеет, не говоря уже о том, что навсегда теряются для сельского хозяйства многие десятки и сотни тысяч гектаров земель.

Человек нарушает законы природы и получает печальный результат также в связи со сведением (чрезмерной рубкой) лесов, неразумным истреблением диких животных и т.д. Нарушением законов природы является и загрязнение воды и воздуха, ибо природа без вмешательства человека представляет собой безотходное производство.

Задача человечества заключается в том, чтобы использовать природу разумно, воздействовать на нее с учетом ее законов, научно обоснованно и целенаправленно. В противном случае неизбежен конфликт общества с природой, экологический кризис или, как нередко сейчас говорят, экологический иммунодефицит (экологический СПИД, недостаток или отсутствие в природе защитных сил против отрицательного воздействия человека).

Природа не признает шуток с ней, она всегда права, ошибки и заблуждения исходят от людей.

Это одна сторона проблемы. Другая кроется в том, что в странах социалистического лагеря она, как и все остальное, имела идеологическую окраску с пагубными последствиями для дела охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Классики марксизма-ленинизма, а вслед за ними и мы, до недавнего времени считали, что при социализме (коммунизме) проблемы взаимодействия общества и природы будут решаться сами собой, в силу преимуществ самой системы. "Коммунизм как положительное упразднение частной собственности, - писал К. Маркс, - ...есть действительное разрешение противоречия между человеком и природой".[6] Маркс К. Экономико-философские рукописи 1844 года // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 42. С. 116. Как мы теперь видим, эти взгляды ошибочны, больше того, они вредны, ибо уводят общество от решения конкретных вопросов в область несбыточной мечты, дезорганизуют людей.

А реальности таковы, что капитализм, так называемое эксплуататорское общество, оказалось более способным в деле установления гармонии между обществом и природой. В США, в этом прежде ругаемом нами на все лады оплоте империализма, ежегодно выделяется на нужды охраны окружающей среды до 70-80 млрд дол., а в бывшем СССР планировалось использовать на эти цели около 45-50 млрд руб. за ... пятилетие.

Следовательно, дело не в общественном строе, а в реальных возможностях общества, его способности и желании решить эту проблему. У социализма при его отсталой технологии и низкой производительности труда экономической мощи хватало лишь на гонку вооружений, в то время как "загнивающий" капитализм развивал и мирную экономику.

Познание законов природы и воздействие на природу в соответствии с ее законами - первостепенная задача человечества. Вторая задача состоит в том, чтобы внутреннюю и внешнюю политику государства как можно больше экологизировать. Все - экономика, право, наука и техника, образование и воспитание - должно быть проникнуто экологическим духом, духом разумного использования природных ресурсов и эффективной охраны природной среды.

Человек взаимодействует с природой в двух формах, которые соответствуют выполняемым природой двум ролям: экономической и экологической.

Разговор о сути экономической формы взаимодействия можно предварить эпиграфом: "Природа для человека - хлеб насущный". Действительно, она является главным источником богатства любой нации. За счет нее человек получает около 3/4 всех материальных благ. За счет природных ресурсов члены общества обеспечиваются питанием и одеждой, жильем и элементами благоустройства, комфорта и т.д. За счет природы обеспечивается развитие науки и техники, обороноспособность и т.д.

Чтобы обеспечить общество необходимыми материальными благами, соответствующие отрасли народного хозяйства добывают сырье (древесину, уголь, нефть и др.), выращивают сельскохозяйственные культуры, а другие перерабатывают их в различные материалы. В целом общество вступает во взаимодействие с природой с целью удовлетворения своих экономических потребностей. В этом суть экономической формы взаимодействия. Экономическое взаимодействие общества и природы должно быть построено так, чтобы сохранить природу как источник материальных благ, сырья для настоящего и будущих поколений на неопределенно длительное время.

Разговор об экологической форме взаимодействия общества и природы в отличие от экономической можно начать с народной пословицы: "Не хлебом единым жив человек". Природа, как отмечалось, не только источник сырья и продуктов, но и место обитания человека, место его труда, отдыха, вдохновения, эстетического наслаждения и т.п.[7] Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 12-17.

Профессор Ю.Е. Винокуров считает, что уже сейчас многие факторы позволяют характеризовать современную тенденцию во взаимоотношении человека и природы как антропогенный экоцид - разрушение людьми экологической жизни на Земле.[8] Экологическое право РФ: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Изд-во ЛЕНЭПУ, 1997. С. 4.

Не обошли вниманием данную проблему и законодатели. По всей видимости в силу значительности последствий такого рода преступных деяний состав экоцида фигурирует в Уголовном кодексе РФ в разделе XII: "Преступления против мира и безопасности человечества".[9] Уголовный кодекс РФ // Российская газета. 1996. 25 июня. Ст. 358.

Предметом такого преступного посягательства является окружающая природная среда в целом, выступающая в качестве среды обитания человека.

Объективную сторону составляют такие действия, как массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов и т.п. Экологически вредными последствиями Закон называет наступление экологической катастрофы. Такого рода действия могут быть причинены только с прямым умыслом. Их цель одна - уничтожение человечества.

2. Предмет экологического права

Предметом экологического права в соответствии с традиционной точкой зрения являются общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы.

Правильное определение предмета правового регулирования, по мнению профессора Б.В. Ерофеева, является обязательным условием правильного применения правовых норм, поскольку ошибки в правоприменительной практике чаще всего бывают из-за ошибок в определении тех общественных отношений, к которым применима та или иная норма, либо, наоборот, в подборе той или иной нормы к интересующим нас отношениям.[10] Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С.91.

Профессор Петров рассматривает предмет экологического права с точки зрения взаимосвязи отраслевых экологических отношений и комплексных и считает, что экологическое право действует в рамках данной взаимосвязи и решает задачи обеспечения качества окружающей природной среды.

Профессор Ерофеев придерживается традиционной точки зрения и наделяет предмет экологического права следующими признаками.

1. Профессор Ерофеев считает, что данные отношения должны иметь волевой характер. Другими словами их возникновение, изменение и прекращение происходит в соответствии с волеизъявлением людей.

Но определение волевого характера общественных отношений равносильно определению возможности правового воздействия на те или иные общественные отношения, развивает мысль профессор Ерофеев. Так, изменение путей миграции диких животных не может зависеть от воли человека, оно происходит в соответствии с объективными законами природы. Поэтому при размещении или строительстве объектов (транспортных магистралей, линий связи, каналов и т.п.) должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции животных. В действительности бывает наоборот - предпринимаются попытки изменить эти пути с целью наиболее благоприятного размещения объектов.

Таким образом, в качестве предмета правового регулирования могут выступать не все общественные отношения, а лишь поддающиеся правовому регулированию, имеющие "правовую природу".

По данному вопросу мнения профессоров Петрова и Ерофеева сходятся. Правовое вмешательство государства в экологические общественные отношения действительно не самоцель, а средство обеспечения благоприятной для жизни и деятельности человека среды обитания. Это вмешательство необходимо, когда экономические потребности общества входят в противоречие в первую очередь с экологическими интересами. Например, ст. 86 Лесного кодекса регламентирует возможность граждан реализовывать право общего природопользования, определяя пребывание граждан в лесах. И несмотря на то, что предметом регулирования является естественное право человека, ч. 5 ст. 86 ограничивает это право в интересах пожарной безопасности лесов, ведения лесного хозяйства, а в государственных природных заповедниках, национальных, природных парках и на других особо охраняемых территориях - в связи с установленным на них режимом лесопользования. В данном случае интересы природопользования возобладали.

По этому поводу Ерофеев считает, что возможность и потребность правового регулирования общественных отношений предопределяет отнесение их к предмету правового регулирования.

2. Эти отношения должны складываться по поводу объектов природы, образующих различные экологические системы.

3. Эти отношения должны быть направлены на регулирование не только всех компонентов природной среды, образующих различные экосистемы, но и всей совокупности объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья.

Данное положение действует при одном условии - такие общественные отношения должны складываться в рамках использования природных объектов. Общественные отношения, связанные с затратами человеческого труда, не следует признавать предметом экологического права. Например, мелиоративные работы сопряжены со вторжением в природные экосистемы, и общественные отношения, складывающиеся по поводу этих работ, являются предметом экологического права; непосредственную же эксплуатацию мелиоративных систем (насосов для перекачки воды узлов, механизмов и частей мелиоративных машин) нельзя отнести к предмету экологического права.

Для определения предмета экологического права, утверждает Ерофеев, необходимо точно установить природу объекта, по поводу которого складываются общественные отношения. Она имеет двойственный характер:

1) общую для всех объектов природу возникновения и состояния. Ее характеризуют естественный характер возникновения и состояние объектов в экологических связях с окружающей природной средой. Так, корова не может иметь правовой статус объекта природы, поскольку произведена от искусственно выведенной человеком породы животных и находится не в экологической взаимосвязи с природой, а в системе производственных отношений сельского хозяйства. Не может являться таковым и дикий лось в зоопарке на основании отсутствия экологической взаимосвязи с природой - второго признака любого природного объекта. Изъятый из состояния естественной свободы лось перестает быть частью экосистемы и становится частью социальной системы. С этого момента на него распространяются имущественные отношения;

2) специфическую природу возникновения и существования, обусловленную функциональными особенностями природного объекта. Например, земля является основным средством производства. Законодательно установлен приоритет охраны земель сельскохозяйственного назначения. Воды являются обязательным условием существования живых организмов, без воды человек может прожить всего несколько дней. Поэтому законодательством установлен приоритет вод, предназначенных для питьевых и бытовых нужд населения. Леса являются легкими Земли, вырубка которых приводит к дисбалансу химических элементов в атмосфере, и поэтому законом определен приоритет интересов лесного хозяйства и т.п.

Правовой статус некоторых природных объектов неоднозначен. Сложность определения правового статуса атмосферного воздуха заключается в том, что "он, обладая всеми свойствами, присущими объектам материального мира, в практическом плане не поддается индивидуализации".[11] Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы: Учеб. пособие. Уфа, 1996. С. 8. В связи с этим, по мнению Р.Х. Габитова, необходимо обратить внимание на некоторые проблемные аспекты понятия правовой охраны атмосферного воздуха.

В первую очередь следует определить понятие атмосферного воздуха как объекта правовой охраны, так как это позволит правильно определить круг отношений, регулируемых законодательством об охране атмосферного воздуха, область его распространения.

Кроме того, понятие атмосферного воздуха лежит в основе правовой модели его охраны, четкое определение которого позволит совершенствовать конструкцию этой модели.

Далее Габитов задается вопросом, что же охраняет закон: "атмосферу" или "атмосферный воздух"? На наш взгляд, ответ на данный вопрос позволит уяснить специфику природного объекта.

Автор отмечает, что в толковых и энциклопедических словарях отсутствует термин "атмосферный воздух". Но в литературе существует следующее определение. Это "чистый и сухой воздух над уровнем моря, который представляет собой механическую смесь нескольких газов. Основные из них: азот - 78,09 %, кислород - 20,95 %, аргон - 0,93 %, углекислый газ - 0,3 %. Содержание остальных газов - неона, гелия, метана, ксеона, водорода, азона, иода - незначительный процент. Нормальное соотношение этих газов в атмосфере является оптимальным для жизнедеятельности человека и животного мира. Уменьшение содержания какого-либо компонента воздуха, так же как и его увеличение, губительно сказывается на здоровье людей.

Из тысячеметровой глубины атмосферы наиболее благоприятный для жизнедеятельности человека состав воздуха находится в слое до 18 км. На этом уровне, в частности в верхней части тропосферы (8-18 км), характерны движения воздуха в горизонтальном направлении, достигающие скорости до 100-150 м/с. В результате атмосферный воздух очень быстро распространяется на большие расстояния. Эта исключительно большая подвижность атмосферного воздуха затрудняет определение его как объекта охраны законодательством. Поэтому, когда в законодательстве речь идет о запрещении загрязнения атмосферного воздуха, то, надо полагать, действует запрет на загрязнение атмосферы как пространства, находящегося над территорией того или иного предприятия, города, региона".[12] Габитов Р.Х. Указ. соч. С. 10-11. Далее автор отмечает, что мнение относительно рассмотрения атмосферы в качестве пространства поддерживают и другие ученые. Так, Н.И. Малышко по этому поводу пишет, что "помимо охраны атмосферного воздуха от загрязнения и обеспечения его чистоты, новым в законодательной практике является регулирование общественных отношений по использованию атмосферного воздуха не только как пространства и среды для транспортных сообщений, сброса пылевых и газообразных отходов промышленности, транспорта и других народно-хозяйственных отраслей, а и для производственных нужд".[13] Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 40. С этих позиций Р.Х. Габитов в завершение рассматривает соотношение понятий загрязнения атмосферы и загрязнения атмосферного воздуха. В рамках выявленных различий между понятиями воздуха и пространства автор указывает, что загрязняется, как правило, атмосфера. Таким образом, под загрязнением атмосферного воздуха понимают любое отклонение состава воздуха от нормального, при котором он содержит 78,03 % азота, 20,99 % кислорода, 0,04 % углекислого газа и около 1% водорода, аргона и других инертных газов.[14] Детри Ж. Атмосфера должна быть чистой. М., 1973. С. 15.

Что же касается загрязнения атмосферы, то под ним понимаются выбросы газообразного и физического характера различными источниками, насыщающие атмосферу посторонними примесями до такой степени, что их присутствие ухудшает, затрудняет или вообще делает невозможным использование человеком здоровой воздушной среды.

Обобщая, автор делает следующий вывод. Атмосфера как объект правовой охраны представляет собой часть окружающей среды, взаимосвязанную и взаимодействующую с другими ее элементами. Это та часть окружающей земной шар воздушной оболочки, которая находится в пределах государственных границ, в верхнем слое ограниченная теми максимально возможными пределами, в которых она используется на данном этапе развития производительных сил и охраняется в целях сохранения благоприятных условий для жизнедеятельности людей путем применения различных мер, в том числе и правовых.

Такого рода специфика природных объектов определяет и специфику общественных отношений, складывающихся в сфере их функционирования, считает Б.В. Ерофеев.[15] Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С. 94. В данном случае речь идет об общественных отношениях, связанных с привнесением в природную среду вещества или энергии, не существовавших ранее в природе.

Рис. 3. Виды общественных отношений, составляющих предмет экологического права

Таким образом общественные отношения, возникающие по факту привнесения в природный объект (например, в атмосферу) чужеродного вещества, работают в рамках правомерной деятельности (в соответствии с установленными предельно допустимыми нормами техногенной нагрузки - ПДК, ПДВ), реализуя тем самым контрольную функцию государства.

Общественные отношения, связанные с охраной используемых природных объектов, экосистем и окружающей природной среды в целом, возникают с учетом дополнительных оснований. Известно, что сам факт наличия вредных веществ в атмосфере в рамках ПДК не ухудшает санитарно-бытовых условий жизнедеятельности людей. Загрязнение происходит в результате различных превращений и взаимодействия атмосферных загрязнителей. Эти реакции образуют соединения в виде аэрозольных частиц. При некоторых погодных условиях могут образовываться большие скопления вредных газообразных и аэрозольных примесей в приземном слое воздуха, так называемые смоги. Смог - это результат циклической реакции, в итоге которой в атмосфере постепенно накапливается озон. По своему физиологическому воздействию на организм человека они крайне опасны для дыхательной и кровеносной системы.

Кроме того, существуют общественные отношения, связанные с извлечением веществ и энергии из природной среды (отношения по недропользованию, сопряженные с изъятием полезных ископаемых), связанные с использованием полезных свойств природного объекта (сельскохозяйственное землепользование, основанное на плодородии почв). И, наконец, в рамках предмета экологического права действуют общественные отношения, возникающие в связи с преобразованием используемого природного объекта. Ерофеев подразделяет их на преобразовательные отношения радикального характера, в ходе которых изменяется природная функция этого объекта (пример - выращивание лесопосадок улучшает качество земель), и частичные изменения используемого природного объекта, в силу чего происходит совершенствование его экологических функций (пример - мелиорация улучшает биофизические свойства почв).

Рассмотрев виды общественных отношений, перейдем к особенностям их содержания. Надо заметить, что не все отношения, касающиеся природных объектов, составляют предмет экологического права. Ерофеев устанавливает следующие критерии принадлежности к ним. Экологические общественные отношения должны находиться в сфере действия эколого-правовых норм. Например, строительство предприятием очистных сооружений является формой взаимодействия с природой и поэтому входит в предмет экологического права, а деятельность по разработке проекта этого сооружения, снабжение строительства необходимыми материалами, руководство работами и т.п. составляют предмет специальных отраслей права.

Поскольку под предметом правового регулирования понимают общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм, то сам предмет, по мнению Ерофеева, определяется не по "норме - руководителю", а по "норме - исполнителю". Например, обеспечение лесорубочных работ осуществляет лесохозяйственная организация в соответствии с ее уставом ( ст.ст. 52, 173 ГК РФ). Рабочие лесхоза осуществляют рубку леса в соответствии с трудовым соглашением, но тем не менее отношение по рубке (непосредственное лесопользование) входит в предмет не трудового права, а экологического, поскольку процесс лесопользования урегулирован нормами Лесного кодекса (нормами - исполнителями).

Таким образом, вышеизложенное позволяет охарактеризовать особенности экологических общественных отношений следующим образом:

1. Данные общественные отношения носят исторический характер, поскольку порождены особенностями конкретного исторического периода. Другими словами, они напрямую зависят от уровня развития производительных сил. Чем выше становился уровень развития производительных сил, тем более возрастала техногенная нагрузка на окружающую природную среду. Такое положение вещей потребовало радикальной переориентации способов взаимодействия с природой - с потребительского на охранительный.

2. Данные общественные отношения носят производственный характер, поскольку только в рамках производственных отношений человечество оказывает негативное воздействие на природную среду. А поэтому экологические отношения присутствуют во всех четырех фазах экономического процесса воспроизводства: производстве, распределении произведенной продукции, обращении ее и потреблении.[16] Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1988. С. 34.

Так, субъекты хозяйственной деятельности обязаны вносить установленные платежи за пользование природными ресурсами, осуществлять за счет своих средств природоохранные мероприятия, возмещать причиненный их действиями ущерб. Поэтому совершенствование экологических общественных отношений осуществляется не только через непосредственное их правовое обеспечение, но и через экологизацию хозяйственной деятельности.

3. В экологических общественных отношениях немаловажную роль играет государство в качестве субъекта. Так, если в имущественных отношениях государство вмешивается лишь в использование наиболее важных для общества имущественных объектов, то в экологических отношениях его присутствие практически постоянно.

4. Экологические общественные отношения всегда имеют многоцелевой характер, отличающий использование природных объектов от хозяйственной эксплуатации имущества. Это:

а) сохранение природных объектов в ходе их использования. Такая цель присуща и хозяйственной эксплуатации объектов имущественного характера, однако, если имущество в ходе его эксплуатации подвергается неизбежному износу, то природные объекты не изнашиваются, а изменяются под воздействием человеческой деятельности. Поэтому понятие "обеспечивать сохранность" применительно к экологическим отношениям означает недопущение необратимых отрицательных изменений природных объектов в результате человеческой деятельности. Например, лов рыбы запрещается в период нереста, так как в противном случае это повлечет за собой истощение рыбных запасов;

б) улучшение природных объектов в ходе их использования. Если применительно к эксплуатации имущества это улучшение выражается в ремонте, замене частей объекта более качественными частями и т.п., то применительно к природным объектам оно выражается в активизации его полезных природных функций и нейтрализации вредных. Например, в ходе эксплуатации земель землепользователи обязаны повышать плодородие земель (то есть активизировать полезную функцию земли) и устранять эрозийные процессы (то есть нейтрализовать отрицательную функцию);

в) восстановление нарушенных природных объектов, то есть принятие таких мер, которые бы обеспечивали восполнение природными объектами их полезных свойств, утраченных в ходе эксплуатации или иного воздействия на них.

Одновременно с вышеперечисленными свойствами экологических общественных отношений эффективное использование природных объектов выражается в двух основных направлениях:

1) в эффективном использовании непосредственно эксплуатируемых природных объектов. Так, при рубке леса лесорубочные делянки должны использоваться полно, без недорубов;

2) в эффективном использовании полезных свойств эксплуатируемых природных объектов. Например, потеря древесины на местах рубок влечет нехватку ее для производственных нужд, что в свою очередь требует расширения объемов лесозаготовок.

Таким образом, приходит к выводу Ерофеев, экологические общественные отношения - это исторически обусловленные производственные отношения, направленные на сохранение, улучшение, восстановление и эффективное использование природных объектов (экосистем) при одновременной их охране в целях максимального обеспечения сохранности окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Определение правовой природы экологических общественных отношений позволяет сформулировать предмет экологического права - это складывающиеся в сфере действия эколого-правовых норм исторически обусловленные производственные отношения между гражданами и организациями при обязательном участии государства по поводу улучшения, восстановления, эффективного использования природных объектов (экосистем) в целях сохранения окружающей среды и в интересах настоящего и будущего поколений.

Отличительной особенностью вышеуказанного определения предмета экологического права является обозначенное автором положение государства - быть в качестве третьего лица. Традиционное же определение предмета экологического права и в частности экологических общественных отношений относит государство к одной из сторон таких отношений. Так, по мнению В.В. Петрова, в рамках действия эколого-правовых норм возникают общественные отношения между государством в лице специально уполномоченных органов и природопользователями. Такое распределение ролей, на наш взгляд, наиболее соответствует истине, так как практически сохраняется монополия государственной собственности на природные объекты. И такое положение вещей будет справедливым, если относиться к природе как к национальному достоянию.

Употребление будущего времени здесь не случайно. В силу того обстоятельства, что наша страна переживает глубокий экономический кризис, регионы пытаются привлечь инвестиции в умирающее производство различными способами. Например, как и Красноярский край, объявляя свои территории свободной экономической зоной. Нельзя сказать, что такой шаг является "ноу-хау" в мировом бизнесе, поэтому уже сейчас следует говорить о противостоянии торговли и охраны окружающей среды. Об этой проблеме на международном уровне пишет И.О. Краснова.[17] Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный аспект // Государство и право. 1996. № 8. Автор данной статьи акцентирует внимание на том, что "сторонники охраны окружающей среды придерживаются точки зрения о том, что свободная торговля по своей сути не может не вызывать ухудшения экологических условий на Земле. В качестве наиболее яркой иллюстрации и доказательства истины этого суждения приводится так называемая проблема Макиладора" - проблема усилившейся деградации окружающей среды в приграничной с США зоне Мексики, возникшей после установления здесь свободной торговли.[18] Программа Макиладора была принята в соответствии с Указом Президента Мексики в 1965 г. Данная программа направлена на обеспечение экономического развития приграничной зоны страны посредством стимулирования иностранных инвестиций. В соответствии с ней иностранным компаниям разрешалось приобретать в собственность мексиканские комплектовочные предприятия, получившие название "макиладерас", и осуществлять экспертно-импортные операции с произведенными на этих предприятиях товарами без таможенной пошлины. Первоначальный эффект превзошел ожидания. Эта деятельность оказалась экономически крайне выгодной для обеих сторон. Мексике она принесла рабочие места, а американским компаниям помогла получить высокие прибыли за счет экономии на дешевой рабочей силе. Kelly M.J. Anovironmental Amplications of the Northern American Yree Yrade Agreement, 3 Andiana Anternational and Comparatioe Law Review, 361 (Spring 1993).

Как характеризуют экологические последствия этой реформы некоторые комментаторы, "американские компании, привлекаемые режимом беспошлинной и бесконтрольной торговли, создали здесь такой экологический хаос, которого не было еще четверть века назад".[19] Rich J.G. Bordering on Jrouble, Jhe Environmental Jorum, May/ June 1991. At 26.

Свободная торговля также открывает привлекательные возможности для экологической экспансии - еще более значительного загрязнения окружающей среды государств с ослабленными экологическими требованиями, которые становятся так называемым экологическим убежищем для грязных производств.[20] Duffy J.P. III, The Environmental Amplications of the North American Yree Yrade Agreement, 10 Hotsfra Labor Law Journal. 561.

Доказательства в перспективе экологически благополучного характера международной торговли приводятся в так называемой концепции о "кривой ". В основе ее лежит мысль о том, что лишь на высоком уровне развития государства становятся политически, морально и экономически подготовленными к охране окружающей среды. Другими словами, международная торговля дает богатство, необходимое для проведения мероприятий по охране окружающей природной среды. Следовательно, чтобы иметь возможность эффективно охранять окружающую среду, надо сначала достичь определенного уровня экономического развития, путь к которому лежит через свободную международную торговлю. Одновременно данная концепция предполагает, что богатство экономически отстающих государств может быть достигнуто прежде всего за счет своих природных ресурсов и сопряженной с этим первоначальной деградацией окружающей среды, которая будет своего рода платой за ожидаемое богатство.[21] Weiss E.B. Environmental and Yrade as Partners in Sustainable Development: A Commentary, 86 American Journal of Anternational Law, 728, 730. 1992.

Таким образом, если согласиться с мыслью о том, что экономическое благополучие облегчает решение экологических проблем, плата в виде добровольно допускаемой деградации окружающей среды в мировом масштабе выглядит достаточно высокой, при условии, что 2/3 всех государств находятся в состоянии кризисного или отсталого экономического развития. Это также означает, что данные государства присоединяясь к системе свободной международной торговли, должны полностью представлять себе экологические последствия, быть готовыми к ним и в итоге должны сделать выбор между ними и экономическими благами, которые они рассчитывают получить.[22] Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный контекст // Государство и право. 1996. № 8. С. 67. Данный вывод, на наш взгляд, достаточно справедлив - при отсутствии реально действующих правовых механизмов решения экологических проблем, будь то международный или региональный уровень, речь может идти только о выборе, золотая же середина - научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов - задача, на данный момент практически не осуществимая.

Прежде чем перейти к изучению других вопросов экологического права, следует разобраться, что же понимается под природой в рамках правовых категорий.

Ф.Х. Адиханов в своем курсе лекций по экологическому праву для раскрытия данного вопроса использует точку зрения Ф. Энгельса, позволяющую обозначить рамки исследуемого понятия. "По мнению Ф. Энгельса, к природе относится не только то, что находится на земле, но и Солнце, все другие планеты, весь звездный мир, так как они тоже окружающий нас мир". Далее автор курса задается вопросом, справедливо ли говорить о взаимодействии человека с окружающей природной средой в таких пределах". "В век освоения космического пространства этот вопрос не является риторическим. Уже сейчас появилась необходимость охраны околоземного космического пространства, включая Луну и некоторые другие планеты Солнечной системы, от остатков научно-технических экспериментов, от радиоактивного, химического и бактериологического загрязнения и иного антропогенного воздействия, которое может оказаться неблагоприятным".[23] Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 4.

Такая позиция автора, на наш взгляд, вполне обоснована. Но реальные границы действия эколого-правовых норм не распространяются так далеко.

"... Когда мы говорим о природе, имеем в виду прежде всего объекты земельные. Они неоднородны и подразделяются на две группы. Первую составляет биосфера, сфера жизнедеятельности человека и живых организмов, а также объекты неживой природы (недра и т.п.) или естественная природная среда. Во вторую группу входят объекты, которые в результате человеческой деятельности "оторваны" от естественной среды и превращены в товарно-материальные ценности: промышленное, техническое и иное сырье в виде добытых полезных ископаемых, срубленного дерева, отстреленного дикого животного, выловленной рыбы и т.д. Такие предметы материального мира перестают быть природными объектами. На них экологическое законодательство не распространяется".[24] Там же. С. 5.

Далее автор закономерно замечает, что определение объектов экологического права не вызывает затруднения, если речь идет о естественных природных объектах.

Но нередко деление предметов окружающего мира на объекты природы и товарно-материальные ценности не является столь очевидным. Здесь, считает Адиханов, уместно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, для сохранения, восстановления и умножения объектов природы человек, как правило, привносит в природу свой труд, например сажает лес, разводит диких животных и выпускает в места их естественного обитания. Такой лес, животные, по мнению автора, не перестают быть природными объектами. Хотя и затрачен человеческий труд, они не могут быть признаны товаром, так как здесь цикл товарного производства не завершен, объекты природной среды не отделены от естественной среды и возобновляются для осуществления ими экологической функции.

При определении правового статуса природы в качестве объекта экологического права следует учитывать следующие особенности:

1. Природные объекты не имеют стоимости, выраженной в денежном эквиваленте. Их купля-продажа, залог осуществляются по условной цене. Например, покупная (залоговая) цена земли исчисляется в кратном соотношении к земельному налогу за соответствующий участок.

По этой же причине при определении размера причиненного природным объектам вреда обычный способ его определения через стоимости не применим. Поэтому используется специальная таксовая система методики подсчета размера ущерба.

В отличие от товарно-материальных ценностей природные объекты учитываются не в рублях, а в площадях (земельные, лесные участки, водные поверхности) и в единицах (наземные и водные животные).

2. Правовой статус природного объекта, как правило, неоднозначен. Они выступают в двух (а по мнению В.В. Петрова, в трех) качествах. Во-первых, как природные ресурсы и, во-вторых, как составная часть окружающей природной среды.

Профессор Петров наделяет природные объекты, кроме того, тремя титулами: 1) собственно объекта охраны; 2) объекта собственности и 3) объекта хозяйствования.

3. Для природных объектов характерно деление их на возобновимые и невозобновимые (исчезающие). Такая дифференциация обусловливает характер устанавливаемого правового режима.

4. Правовой режим охраны устанавливается в отношении как отдельного природного объекта, так и природных комплексов. Речь идет об особом режиме - особо охраняемых природных территориях. Для того чтобы территория получила данный статус недостаточно простого набора природных компонентов. Необходимо соответствие определенным условиям, например, если это естественная экосистема, уникальный природный объект и т.п. Признаются природные территории особо охраняемыми в установленном законом порядке (Закон РФ об особо охраняемых территориях был принят в 1995 г.).

5. Достаточно условно природа может быть разделена на естественную природную и окружающую среду. Естественная природная среда - это та часть природы, которая не была подвергнута антропогенному воздействию. Имеется в виду, что при таком понимании природы в ней господствуют естественные экосистемы.

В такой среде качество и сохранение экосистемы обеспечивается самой природой. Это отделенные от традиционных мест проживания человека и его хозяйственной деятельности участки.

В наиболее чистом виде естественная природная среда сохранилась, например, в Антарктиде.

В отличие от естественной природной среды окружающая среда - та часть природы, которая подвергается воздействию человека, несет на себе нагрузку прежде всего хозяйственной деятельности человека. Окружающая среда - это в известной мере преобразованная и видоизмененная экосистема, где естественные связи сочетаются со связями социальными. Здесь качество окружающей среды, достаточное для нормального проживания человека, обеспечивается им самим. Примером такой окружающей среды являются населенные пункты и другие хозяйственно обжитые территории.

Однако следует подчеркнуть, что между естественной природой и окружающей средой нет четкой грани, тем более в правовом смысле. Достаточно, что сфера воздействия человека на природу расширяется все больше и больше. Даже природу Антарктиды в полном смысле нельзя назвать естественной средой. Там в крови пингвинов обнаружены остатки вредных веществ, выбрасываемых в отходы за тысячи километров от этого материка.

3. Метод экологического права

Метод правового регулирования - одна из дискуссионных тем в Российской правовой науке. Одни ученые полагают, что каждой отрасли свойственен только один метод правового регулирования,[25] Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9. другие - несколько методов,[26] Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 178. третьи - что метод имеет характер универсальный, надотраслевой.[27] Райхер В.К. Общественно-политические типы страхования. М., 1947; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 86-91. Наиболее удачной Б.В. Ерофеев считает точку зрения о том, что каждая отрасль права имеет комбинацию методов. Такая комбинация методов присуща экологическому праву.

Специфика метода обусловлена спецификой предмета[28] Аксененок Г.А. Методы правового регулирования земельных отношений в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 107-108. экологического права, поэтому комплекс экологических общественных отношений, составляющих предмет экологического права, выражен в комбинации методов его правового регулирования. Несмотря на свою зависимость от предмета, он обладает определенной самостоятельностью, так как если не будет выявлена специфика метода, то, следовательно, будут отсутствовать основания выделения совокупности правовых норм, в самостоятельную отрасль права.[29] Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в правовом регулировании // Правоведение. 1970. № 6. С. 58.

Предмет и метод должны обладать определенным единством и общностью. Что это означает? Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования.[30] Яковлев В.Н. Экологическое право. С. 37.

Для преодоления этого отрыва в экологическом праве ведущим, по мнению Ерофеева, является метод экологизации. Данное понятие было введено В.В. Петровым. Такой метод правового регулирования направлен на гармонизацию отношений общества и природы. Этот метод вводится как сочетание общеэкологического подхода с дифференцированным, пообъектным, когда в правовом регулировании использование каждого природного объекта осуществляется с позиций интересов сохранности данной экосистемы, но в то же время учитываются и особенности объекта.

Метод экологизации порожден особенностями предмета экологического права. Эти особенности сводятся к тому, что в рамках правового регулирования экологических правоотношений должны учитываться законы природы.

Метод экологизации включает следующие элементы:

1. Закрепление в действующем законодательстве тех элементов экосистемы, которые экологически и экономически значимы и использование которых либо воздействие на которые нуждается в правовом регулировании и обеспечении.

2. Закрепление в действующем законодательстве структуры тех органов, которые осуществляют конкретное регулирование использования природных объектов, контролируют сохранность и воспроизводство экологических систем.

3. Закрепление в законодательстве круга природопользователей, оказывающих воздействие на окружающую природную среду.

4. Четкая регламентация правил природопользования, которые обусловлены, с одной стороны, спецификой объекта природопользования, а с другой - правовым статусом природопользователя. Так, пользование дикой фауной (охота) регламентировано с учетом особенностей дикой фауны, а также уставной правоспособностью организации, которой выделены охотничьи угодья.

5. Установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.

Перечисленные пять элементов, по мнению Ерофеева, составляют содержание метода экологического права. Однако всякое содержание имеет свои формы проявления.

Эколого-правовой метод регулирования проявляется, как и в других отраслях права, через императивный и диспозитивный подход к установлению обязанностей и правового статуса субъектов правоотношений.

Императивный подход в определении правомочий субъектов выражается в установлении обязательных предписаний и запретов.

Установление обязательных предписаний составляет значительный удельный вес в экологическом праве, поскольку интересы природопользователей не всегда совпадают с экологическими интересами государства. Поэтому природопользователям устанавливаются точные обязанности по целевому использованию природных объектов.

Установление запретов применяется в тех элементах природопользования, где происходит столкновение личных и общественных интересов и без правового вмешательства проблему нельзя решить. Обычно запреты бывают обеспечены к исполнению наличием ответственности за их нарушение.

Диспозитивный подход в установлении правомочий субъектов выражается в трех основных формах: рекомендаций, санкционирования принятых природопользователем решений и разрешений.

Рекомендации как форма диспозитивного подхода в установлении правомочий субъектов экологических правоотношений выражаются в виде примерных правил, действуют наряду с локальными нормативными актами.

Санкционирование как форма диспозитивного подхода выражается в том, что субъект наделяется правом принимать решения по установленному кругу общественных отношений, но при условии, что юридическая сила этих решений появится с момента утверждения их компетентным органом.

Разрешение как форма диспозитивного подхода выражается в предоставлении права принимать решения по определенному кругу вопросов.

В заключение Ерофеев предлагает использовать следующую схему метода экологического права (рис. 4).

Рис. 4.

4. Система экологического права

Основой экологического права является эколого-правовая норма, представляющая собой общее правило, предусмотренное для определенного круга лиц и рассчитанное на неоднократное применение.

Общий характер правила, заложенного в эколого-правовой норме, предполагает регулирование не какого-то единичного отношения, а типичных видов отношений. Например, ст. 34 Федерального закона РФ о животном мире, предусматривая возможность использования животных в научных целях, распространяется на все виды научно-исследовательских работ и в отношении всех видов дикой фауны.

Определенный круг лиц, предусмотренный в эколого-правовой норме, имеет то значение, что лица, не указанные в этой норме, не могут быть участниками тех или иных правоотношений.

Неоднократное применение нормы выражается в том, что она может применяться бесчисленное количество раз, если возникают юридические факты, являющиеся основанием для ее применения. Вместе с тем эколого-правовая норма может ни разу не примениться, если таковых фактов не возникало. Так, ответственность за превышение предельно допустимых выбросов должна быть применена всякий раз, как только допущен такой выброс, но если такие выбросы содержали количество веществ, не превышающее предельно допустимого уровня, то такая норма не может быть применима.

Эколого-правовая норма также является системой, состоящей из элементов, то есть своего рода микросистемой, и из таких микросистем состоит экологическое право как отрасль права. Элементами эколого-правовой нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза - это условие, при котором возможно применить правило, закрепленное в эколого-правовой норме. Так, гипотезой нормы, предусматривающей порядок разработки месторождений полезных ископаемых, является признание данной организации недропользователем, поскольку только от недропользователя можно требовать соблюдения правил, указанных в разделе II Закона о недрах (при разработке учитывать состояние запасов полезных ископаемых и т.п.).

Диспозиция эколого-правовой нормы - это само правило поведения субъекта правоотношений, закрепленное в норме. Например, все природопользователи обязаны эффективно и рационально использовать природные объекты и т.п.

Санкция эколого-правовой нормы - это те меры ответственности, которая может наступить за невыполнение или за ненадлежащее выполнение нормы. Законодательством предусмотрены такие виды наказания, как дисциплинарное, административное, уголовное; материальная ответственность в случае причинения ущерба и наступления неблагоприятных для нарушителя последствий (например сокращение или запрет водопотребления в случае перерасхода воды установленного лимита).

Эколого-правовые нормы в зависимости от круга регулируемых отношений объединены в институты (субинституты), которые в свою очередь объединены в изучаемую отрасль права.

Под институтом экологического права понимают совокупность правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений. Например, в экологическом праве существует институт права собственности на природные объекты и др.

В зависимости от значимости институты в экологическом праве объединены в общую часть, особенную и специальную. Такова точка зрения Ерофеева. Схематично данная точка зрения на систему экологического права представлена на рис. 5.

Следует отметить следующие особенности данной схемы.

Во-первых, Ерофеев придерживается традиционной структуры системы права, формируя при этом международные нормы в отдельную часть.

Во-вторых, наряду с совокупностью необходимых мер для поддержания экологических систем и создания нормальных условий для их эффективного функционирования общая часть ориентирована на создание такой системы производственных отношений, которая бы соответствовала объективным законам экосистем.

В-третьих, особенная часть обособляет правовые режимы природных объектов, составляющих национальную экологическую систему России от эколого-правовой защиты отдельных компонентов экологической системы.

1. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Курс лекций. Изд-во Алтайского ун-та. Барнаул, 1994. С. 11.

2. Энгельс Ф. Диалектика природы... С. 141.

3. Ленин В.И. Материализм и эмпириокритицизм // Полн. собр. соч. Т. 18. С. 195.

4. Там же. С. 198.

5. Энгельс Ф. Диалектика... С. 140.

6. Маркс К. Экономико-философские рукописи 1844 года // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 42. С. 116.

7. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 12-17.

8. Экологическое право РФ: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Изд-во ЛЕНЭПУ, 1997. С. 4.

9. Уголовный кодекс РФ // Российская газета. 1996. 25 июня. Ст. 358.

10. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С.91.

11. Габитов Р.Х. Правовая охрана атмосферы: Учеб. пособие. Уфа, 1996. С. 8.

12. Габитов Р.Х. Указ. соч. С. 10-11.

13. Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 40.

14. Детри Ж. Атмосфера должна быть чистой. М., 1973. С. 15.

15. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. Т. 1. М., 1995. С. 94.

16. Яковлев В.Н. Экологическое право. Кишинев, 1988. С. 34.

17. Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный аспект // Государство и право. 1996. № 8.

18. Программа Макиладора была принята в соответствии с Указом Президента Мексики в 1965 г. Данная программа направлена на обеспечение экономического развития приграничной зоны страны посредством стимулирования иностранных инвестиций. В соответствии с ней иностранным компаниям разрешалось приобретать в собственность мексиканские комплектовочные предприятия, получившие название "макиладерас", и осуществлять экспертно-импортные операции с произведенными на этих предприятиях товарами без таможенной пошлины. Первоначальный эффект превзошел ожидания. Эта деятельность оказалась экономически крайне выгодной для обеих сторон. Мексике она принесла рабочие места, а американским компаниям помогла получить высокие прибыли за счет экономии на дешевой рабочей силе. Kelly M.J. Anovironmental Amplications of the Northern American Yree Yrade Agreement, 3 Andiana Anternational and Comparatioe Law Review, 361 (Spring 1993).

19. Rich J.G. Bordering on Jrouble, Jhe Environmental Jorum, May/ June 1991. At 26.

20. Duffy J.P. III, The Environmental Amplications of the North American Yree Yrade Agreement, 10 Hotsfra Labor Law Journal. 561.

21. Weiss E.B. Environmental and Yrade as Partners in Sustainable Development: A Commentary, 86 American Journal of Anternational Law, 728, 730. 1992.

22. Краснова И.О. Торговля и окружающая среда: международный контекст // Государство и право. 1996. № 8. С. 67.

23. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. Курс лекций. Барнаул: Изд-во Алтай. ун-та, 1994. С. 4.

24. Там же. С. 5.

25. Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права // Советское государство и право. 1967. № 9.

26. Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. № 11; Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 178.

27. Райхер В.К. Общественно-политические типы страхования. М., 1947; Яковлев В.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. Кишинев, 1973. С. 86-91.

28. Аксененок Г.А. Методы правового регулирования земельных отношений в СССР // Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 107-108.

29. Яковлев В.Ф. Объективное и субъективное в правовом регулировании // Правоведение. 1970. № 6. С. 58.

30. Яковлев В.Н. Экологическое право. С. 37.

Тема № 4. Источники экологического права

1. Понятие источников экологического права

Источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы.

В силу объективного закона противоречий между нормой и формой ее выражения - нормативно-правовым актом чаще всего отдельные элементы нормы "расчленены" по различным нормативным актам. Например, если гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закреплена в ст. 25 Водного кодекса РФ, в которой определен круг водопользователей, ее диспозиция - в ст. 40, 46 ВК РФ (права и обязанности водопользователей), то санкция - ответственность за нарушения данной нормы определена в ст. 107-109 ВК РФ, ст. 135, ст. 118-121 КЗоТ РСФСР, в соответствующих статьях КоАП РСФСР и УК РФ.

Необходимо научиться находить эколого-правовые нормы в нормативно-правовых актах. Речь идет о так называемых экологизированных нормативных актах. Например, эколого-правовые нормы содержатся и в Федеральном законе от 21 июля 1994 г. "О Конституционном суде РФ" (эти нормы дают право суду отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам),[1] Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. и в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (ст. 11 обязывает инвесторов принимать участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, возникших из-за промышленного объекта, в который вложены инвестиции)[2] Законодательство РСФСР // Сб. нормативных актов. М., 1991. и т.п.

Противоречия между эколого-правовой нормой и ее носителем - нормативно-правовым актом обусловлены и потребностями юридической техники, в соответствии с которыми конструируются нормативно-правовые акты. Так, гипотеза подавляющего числа норм Особенной части всех природно-ресурсовых нормативных актов, указывающая на то, кто может быть природопользователем, отделена от диспозиций и закреплена в Общей части, чем обеспечена текстовая экономия всего нормативного акта, так как одна статья "обслуживает" десятки статей Особенной части.

Кроме того, эколого-правовая норма может быть выражена и "молчанием" нормативно-правового акта. Например, в ст. 46 Водного кодекса РФ в числе оснований прекращения права водопользования не была названа реорганизация предприятия водопользователя, и поскольку перечень оснований прекращения водопользования определен в данной статье исчерпывающе, расширительному толкованию не подлежит, то в ст. 46 ВК РФ молчанием было выражено правило: "Реорганизация предприятия не является основанием расторжения права водопользования".

В целом можно выделить три основные группы признаков, по которым правовые нормы не совпадают с их носителями - источниками экологического права:

1) по форме выражения. Источник права может быть выражен только нормативным текстом, и поэтому устных источников экологического права не существует. Источник существует только в виде каких-либо нормативно-правовых актов: закон, кодекс, устав, положение, инструкция и т.п. Правовая же норма может быть выражена и отсутствием того или иного нормативно-правового акта или его молчанием. Так, отсутствие статей закона, предоставляющих гражданам право сдавать в аренду другим лицам находящийся в пользовании природный объект (кроме земли), означает наличие нормы, запрещающей это делать, то есть Основы законодательства об аренде не упустили этого правила, а ввели его методом умолчания в ст. 4 (права граждан быть арендодателями природных объектов, находящихся у них в пользовании);

2) по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. Отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство и других субъектов РФ;

3) по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нормативный акт. Если норма права имеет постоянную структуру (гипотезу, диспозицию, санкцию), то нормативно-правовой акт может содержать бесконечное многообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы и т.п. Соответственно в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно-правового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах.

Источники экологического права должны отвечать следующим требованиям:

1. Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.

2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативных актов. Так, не являлись нормативно-правовыми актами постановления ЦК КПСС, поскольку они были актами общественной организации (за исключением совместных постановлений с Советом Министров СССР и другими государственными органами), постановления Всероссийского общества охраны природы и т.п.

3. Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь форму, определенную законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство РФ - постановления и распоряжения; Президент РФ издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т.п.

В случае нарушения формы принятого нормативного акта он должен быть отменен.

4. Наконец, для того, чтобы тот или иной документ стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества.

Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, сели оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т.п.

Вопрос об источниках экологического права представляет собой многообразие нормативно-правовых актов. Помогает ориентироваться в этом многообразии классификация информационного массива.

Применительно к источникам экологического права можно дать следующую классификацию:

1. По юридической силе все источники подразделяются на законы и подзаконные акты.

Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом РФ - Федеральным Собранием, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место среди нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства. К числу федеральных законов относят прежде всего Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (так, Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на реализацию экологического благополучия в стране); иные федеральные законы, не имеющие значения конституционных, которые регулируют отдельные аспекты природопользования. Например, Законом о животном мире предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны и т.п.

Федеральный закон РФ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде РФ" обеспечивает механизм действия законодательства конституционного уровня.

Согласно ст. 84 Закона о Конституционном Суде РФ правом на обращение в суд с запросом о проверке соответствия положениям Конституции указанных в ч. 2 ст. 125 нормативно-правовых актов обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Конституционность нормативно-правового акта проявляется с позиций:

а) содержания правовых норм в данном нормативном акте. Например, если права граждан и организаций в эколого-правовом акте ущемлены вопреки установленным Конституционным положениям, то такой эколого-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленной законом, был издан приказ, то есть форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

в) порядка принятия нормативно-правового акта, введения его в действие и опубликования. Например, нельзя считать конституционным такой нормативный акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;

г) установленной Конституцией РФ компетенции между федеральными органами государственной власти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет эколого-правовой акт без одобрения Совета Федерации, будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

д) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иным договором о разграничении предметов ведения. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к компетенции федеральных органов государственной власти.

С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть опубликованы и введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

Подзаконные нормативные акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.

2. По предмету регулирования все источники профессор Ерофеев классифицирует на общие и специальные.

Общие источники характерны тем, что предмет их регулирования охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, жилищные, семейные и прочие отношения. Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические общественные отношения.

3. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку и т.п.

Процессуальные источники в отличие от материальных направлены на процедуру обеспечения природопользования, являются формой его обеспечения. Так, для получения земельного участка в пользование законом предусмотрена процедура обращения в местные органы исполнительной власти, оформления землеустроительных документов, выбора места отвода, согласования места отвода участка с заинтересованными лицами и т.п.

4. По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми.

К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых отношений систематизация нормативного материала. Такие нормативные акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. К их числу следует отнести прежде всего Закон РФ об охране окружающей природной среды.

Подавляющее число экологических нормативно-правовых актов относится к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы природопользования. Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, то есть объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.

5. По степени значимости в регулировании экологических общественных отношений источники экологического права можно подразделить на основные нормативно-правовые акты и вспомогательные.

Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный круг лиц. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать закрепленную за землепользователями землю.

Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, в основном, технико-юридический характер и позволяют применять тот или иной нормативный акт к регулируемому правоотношению. Возьмем для примера ГОСТ 26640-85 "Земли". Термины и "определения" позволяют правильно раскрыть понятия "рациональное использование земли" всеми ее пользователями как максимальное достижение целей ее использования при учете взаимодействия с окружающей природной средой и ее охраной, то есть этот вспомогательный акт позволяет правильно применить ответственность за нарушения рационального использования земель и предъявить соответствующие требования к пользователям земли.

Отсутствие вспомогательных нормативных актов затрудняет применение и основных.

К группе нижеперечисленных нормативных актов следует отнести руководящие постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.[3] Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в РФ" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589. Эти нормативно-правовые акты нужно рассматривать в качестве вспомогательных, облегчающих правоприменительную практику основных актов, поскольку постановления Пленумов судов:

а) устраняют пробелы правовых норм в сфере экологического законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права;

б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего экологического законодательства.

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17.5.1701-78 "Охрана природы". Данные нормативные акты не устанавливают для субъектов экологических отношений каких-либо обязанностей и не предоставляют прав в отношении отдельных природных объектов, однако эти стандарты обеспечивают "расшифровку" содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.

Правом принимать вспомогательные нормативные акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Госстандарт РФ наделен правом принимать стандарты. Объектами такой стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ.

2. Понятие и сущность экологического законодательства

Вопрос о том, что понимать под термином "законодательство" имеет, по мнению кандидата юридических наук И.А. Игнатьевой, не только теоретическое, но и прикладное значение.[4] Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.

Одним из следствий точного определения законодательства, считает автор, является повышение эффективности законодательства вообще и экологического в частности, в то время как отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия "законодательство" создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов.[5] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.

Конституция РФ провозгласила, что Россия представляет собой демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Одним из наиболее важных принципов построения правового государства, наряду с принципом разделения властей, связанности государства и граждан взаимными правами и обязанностями, является принцип верховенства закона. Анализ современной теоретической литературы позволяет сделать вывод, что в перспективе экологическое законодательство надо формировать как систему законодательных актов. Однако изучение действующего экологического законодательства показывает, что оно существует в настоящее время как система законодательных и иных (подзаконных) нормативно-правовых актов.

Экологическое законодательство регулирует общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы. Однако Закон "Об охране окружающей природной среды" не раскрывает сущность этих отношений.

Природно-ресурсовые законодательные акты регулируют общественные отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. При этом важно учитывать, что одним из признаков природного объекта является его взаимосвязь с окружающей природной средой. Антропогенное влияние на один природный объект неизбежно влечет влияние на другой.

В результате проведенного автором исторического исследования было установлено, что уже в законодательстве конца XIX в. нашло отражение понимание тесной взаимосвязи всех природных объектов. Так, Горный Устав 1899 г., устанавливая нормы по использованию недр, содержал требования к горнопромышленникам охранять минеральные и водные источники.

Кроме того, была выявлена тенденция к совместному регулированию как использования, так и охраны природных ресурсов. Так, на протяжении всей истории российского права особой охране со стороны государства подлежали леса. Однако охрану лесов осуществляли преимущественно посредством установления особого режима использования данного природного ресурса. В целом, усилия законодателя, направленные на установление ограничений в использовании природных ресурсов, вызванные прежде всего необходимостью защиты прав их собственников, прямо или косвенно охраняли данные природные ресурсы.

На основе принципов Декларации Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и ее развитию, подписанной на состоявшейся в 1992 г. конференции ООН, сегодня в обществе осознана объективно существующая потребность в обеспечении экологической безопасности, что влечет за собой необходимость выделения наряду с отношениями по охране и использованию окружающей природной среды, отношений по обеспечению экологической безопасности.

Таким образом, исследование предмета правового регулирования рассматриваемой отрасли законодательства показало, что им являются общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Именно эти три формы взаимодействия общества и природы должны регулироваться единой отраслью законодательства - экологического законодательства.[6] Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.

Такова точка зрения Игнатьевой. Но следует заметить, что по вопросу сферы действия экологического законодательства в научном мире так и не сложилось единого мнения. Причины разночтений коренятся в первооснове предмета - понятийном аппарате. Здесь понимание сущности основополагающих терминов также разноречиво. М.М. Бринчук считает, что используемое в общеправовом классификаторе отраслей законодательства название "экологическое законодательство" представляется некорректным. Автор отмечает, что по поводу регулирования использования окружающей среды как интегрированного объекта в рассматриваемом законодательстве закреплены не только отношения по охране, но и иные отношения, образующие предмет экологического права (в частности по использованию природных ресурсов, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц). В названии же отражен лишь один вид отношений. Понятно, что адекватным является название "Законодательство об окружающей среде" (а применительно к отдельным природным ресурсам - о земле, о водах, о недрах, о лесах и т.д.).

Собственную точку зрения Бринчук имеет и относительно необходимости и правовой целесообразности выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства, в качестве отдельного вида общественных отношений.

В отечественной научной литературе, законодательстве и в сфере управления по вопросам охраны окружающей природной среды, утверждает М.М. Бринчук, "все чаще употребляются понятия "экологическая безопасность" и "обеспечение экологической безопасности". Обеспечение экологической безопасности в последнее время стало развиваться как самостоятельное направление деятельности общества и государства наряду с природопользованием и охраной окружающей среды. Именно в таком сочетании эти направления отнесены Конституцией России к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации." [7] Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.

В некоторых научных работах последних лет наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей природной среды рассматриваются отношения по обеспечению экологической безопасности. Данный факт и вынуждает М.М. Бринчука вновь обратиться к данному вопросу. К тому же, по мнению автора, анализ вопросов обеспечения экологической безопасности в контексте экологического права представляет теоретическое и практическое значение. Теоретическое значение связано с необходимостью установления правовой нагрузки данного понятия, определения его соотношения с понятиями "природопользование" и "охрана окружающей среды"; практический смысл - с тем, чтобы, исходя из теоретической конструкции экологической безопасности, решать вопросы применения законодательства, организации государственного управления, осуществления планирования и иной соответствующей деятельности.

Согласно законодательству под экологической безопасностью понимают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий. Обеспечение экологической безопасности - система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные.[8] Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.

Анализ принятого Государственной Думой самостоятельного Федерального закона "Об экологической безопасности" позволил автору выделить три объекта такой безопасности - интересы личности, интересы общества, интересы окружающей природной среды.

Правовыми средствами обеспечения безопасности как системы действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные, очевидно являются нормирование вредных воздействий на природу отдельными источниками, использования природных ресурсов, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые др. Но также очевидно, что все перечисленные правовые средства суть правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Вопрос экологической безопасности личности и общества, по мнению Бринчука, наиболее целесообразно рассматривать в контексте экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, так как, во-первых, экологическая безопасность личности и общества может обеспечиваться лишь в рамках их экологических прав и интересов и, во-вторых, в законодательстве должны быть предусмотрены механизмы обеспечения соблюдения, охраны и защиты этих прав и интересов. Под экологическими правами и интересами физических и юридических лиц понимают признанные и закрепленные в законодательстве права и интересы индивида и юридических лиц, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека и общества при взаимодействии с природой. Это - права на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья от ее неблагоприятного воздействия, возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, на природопользование и др.

Правовыми средствами обеспечения соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности является экологическое нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагоприятных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Другими словами, отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, утверждает Бринчук.

Вне отношений по природопользованию и охране окружающей среды остаются лишь отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Регулирование этих отношений Бринчук выделяет в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет экологического права.

Таким образом, по мнению автора, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в виде отдельной группы общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охраны окружающей среды.

3. Проблемы развития экологического законодательства

Одной из проблем развития экологического законодательства является проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В ст. 71-73, 76-78 Конституции РФ определен круг вопросов, относящихся либо к ведению РФ, либо к совместному ведению Федерации и субъектов РФ, либо к ведению субъектов РФ. Однако, по мнению профессора А.И. Бобылева, такое разграничение порождает много противоречий в практике регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Особенно политизированной выглядит формулировка "совместное ведение", в которой не находит отражения юридическая норма. Видимо, целесообразнее закрепить в Конституции гражданско-правовую норму о форме собственности на природные ресурсы, находящиеся в "совместном ведении". Законодательство устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в государственной собственности РФ, в государственной собственности субъектов РФ и "совместном ведении". Поэтому важным является установление режима собственности, пользования тех объектов природы, которые находятся в "совместном ведении".

Тормозом к цивилизованному разграничению полномочий является, по мнению автора, отсутствие федерального закона, определяющего правовое положение субъектов РФ с учетом накопленного опыта федерального устройства РФ.[9] Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.

С обозначенной проблемой следует согласиться без сомнения. Но, на наш взгляд, в данном случае не следует смешивать разграничение предмета ведения и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, так как по сути речь идет о сфере управления природными объектами и о видах государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации) на них. Об этом свидетельствует ст. 72 Конституции РФ, которая определяет в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и вопросы разграничения государственной собственности (п. 2).

В развитие данного положения п. 2 ст. 77 Конституции устанавливает единую систему исполнительной власти в РФ.

Таким образом, законодательно урегулирован как раз режим объектов природы, находящихся в совместном ведении. Не регулированным остается режим разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации.

Данный вопрос усложняется стилистическим разночтением права собственности на природные объекты. Так, Лесной кодекс РФ трактует федеральную и собственность субъектов федерации на леса в ст. 19 как формы собственности на лесной фонд.[10] Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997. Водный кодекс РФ, наоборот, исходит из Конституционного значения форм собственности на водные объекты, устанавливая государственную, муниципальную и частную формы собственности на природные объекты. Кроме того, это единственный ресурсовый нормативный акт, который не только закрепил ст. 37 собственность субъектов Федерации на водные объекты, но и заложил правовые принципы разрешения этой острой проблемы.[11] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицформ", 1997. Другие же нормативные правовые акты ( Лесной кодекс РФ) признают в лучшем случае за субъектами РФ правовую возможность иметь природные ресурсы в собственности. Реальной правовой основой признания права собственности на природные ресурсы субъектов Федерации остается на сегодняшний день Федеративный договор. Однако в законодательстве до сих пор не решены вопросы, касающиеся механизма реализации этих норм.

Отсутствие законодательного разграничения права государственной собственности на природные объекты порождает нежелательные конфликты, ущемляет права субъектов федерации.

Так, постановлением Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 ноября 1993 г. было вынесено решение о взыскании с Норильского горно-металлургического комбината в пользу Красноярского краевого управления лесами 1 млрд 185 млн 468 тыс. 324 руб. в возмещение ущерба, причиненного лесному хозяйству на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Поскольку ущерб был причинен лесным ресурсам автономного округа - самостоятельного субъекта РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение о взыскании ущерба в пользу Красноярского управления лесами, это вызвало негативную реакцию со стороны органов власти округа, посчитавших, что лесные ресурсы на его территории принадлежат округу.

В связи с этим, утверждает И.О. Краснова, опыт американской государственности, имеющий дело со схожей проблемой, представляет для нас определенный интерес.

Современное экологическое право США включает совокупность нормативных актов, принимаемых законодательными и исполнительными органами Федерации, штатов и местных органов. Основу построения этой системы составляют принципы федерализма и верховенства федерального права, призванные обеспечить, с одной стороны, независимость законотворчества на различных уровнях власти, а с другой - единство и сбалансированность правовых требований на всей территории страны.

В свою очередь оба конституционных принципа служат исходной точкой для установления законодательной прерогативы каждого уровня. В США установление прерогативы или преимущественного права используют в качестве основного механизма разграничения совместной компетенции между уровнями власти, в сферу которой входит правовое регулирование охраны окружающей среды. На практике установление прерогатив федерального или штатного законодательства имеет характер сложного, порой конфликтного процесса, на который оказывают влияние, помимо толкований самой Конституции, политические приоритеты и правовые традиции.

В процессе перераспределения компетенции наблюдается существующая уже много лет тенденция к усилению позиций Федерации в области правового регулирования охраны окружающей среды. В результате в настоящее время федеральное экологическое законодательство занимает доминирующие позиции. Установление федеральной прерогативы означает лишение штата права осуществлять собственное правовое регулирование по данному вопросу. Техника установления прерогативы Федерации включает фактическое принятие федерального экологического закона в конкретной области, после чего соответствующие правила штатов, если они были приняты ранее в данной области, перестают действовать. При этом прерогатива штатов и местных органов, или право осуществлять правовое регулирование по отдельным более узким вопросам, может оговариваться в таких законах или же возникает автоматически на основании применения доктрины так называемых "полицейских полномочий", позволяющих штатам и местным органам вводить экологические ограничения в интересах охраны "здоровья, безопасности, морали и общего благосостояния местного населения". Для установления своих законодательных полномочий штаты нередко прибегают к помощи судов. Распространенным способом является также заключение договоров. Эти меры позволяют штатам развивать свое экологическое законодательство, отражающее специфику штата, без вхождения в противоречие с федеральным законодательством.

С учетом российских проблем и интересов в американском опыте привлекают внимание следующие моменты. В силу комплексного характера экологического права разграничение компетенции не останавливается на принятии одного или ряда законов, определяющих меру допустимых законодательных полномочий каждого уровня. Скорее разграничение компетенции в целом и в области охраны окружающей среды - это постоянный процесс, который развивается под влиянием и правовых традиций, и меняющихся общественных условий, и приоритетов в государственной политике, и судебных решений. Вместе с тем этот процесс подчинен своим правилам и базируется на принципах и критериях, позволяющих поддерживать предсказуемость принимаемых решений, предупредить излишний, необоснованный диктат центра или, наоборот, его уход от решения общегосударственных проблем.

В новой России разграничение компетенции в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования вступило в начальную фазу. В настоящее время происходит накопление нормативного материала, осуществляются попытки выработать взаимоприемлемые для Федерации и субъектов Федерации подходы. Однако нерешенных проблем еще достаточно. Разграничение компетенции, особенно в области распоряжения природными ресурсами, остается конфликтной сферой внутригосударственных отношений. Все еще не ясно, на каких принципах будет поделена государственная собственность и каким образом будет разграничено управление ею. Решить одним разом эти и другие проблемы не представляется реальным.

Вместе с тем опыт США позволяет извлечь некоторые уроки. Прежде всего ясно, что физическое разделение государственной собственности не является панацеей от конфликтов по разграничению полномочий. Будет невозможно полностью исключить участие субъектов Федерации или местных органов, скажем, в управлении федеральной собственностью, то есть вопрос о разграничении снят не будет.

Чтобы устранить дублирование правового регулирования на федеральном и субъектном уровнях и возникновение здесь противоречий, может оказаться полезным принцип, применяемый в США, который исключает параллельное регулирование субъекта Федерации в сфере действия федерального закона, кроме случаев, когда последнее прямо не разрешено законом.

В американской теории и практике постепенно сложились технико-юридические методы контроля жизнеспособности законодательства, позволяющие поддерживать акты экологического права в состоянии оптимальной активности. Ясное установление конкретных целей каждого закона, установление сроков достижения этих целей и этапов финансирования дисциплинируют правореализацию и повышают эффективность правового регулирования. Постоянная оценка эффективности законодательства является частью американской правотворческой работы и основанием для своевременных корректировок правовых актов.

Что касается содержательной стороны экологического права, обращает на себя внимание высокая детализированность правовых норм, подробная регламентация прав и обязанностей, ясность целей и определенность ожидаемых результатов. К решению каждой индивидуальной проблемы американский законодатель подходит как к решению математической задачи, когда путь к однозначно понимаемому ответу лежит через цепочку правильно совершенных и логически взаимосвязанных действий. Российский же закон ориентирован на провозглашение стратегических задач, общих принципов, простых и универсальных решений. Недостатками такого подхода являются риск разночтений, вольных толкований, трудности контроля или просто неисполнения законодательных положений. В этом смысле детализированное американское законодательство, устанавливающее сложные правовые режимы и множество барьеров для неисполнения, преодолевает эти недостатки.

Особенностью американского экологического права является взаимосвязанное развитие материальных и процессуальных норм. Процессуальные нормы помогают расшифровать, обеспечить единое понимание порой страдающих декларативностью целей, задач, прав и обязанностей. Благодаря этому уже в момент издания закон переводится в практическую плоскость, трансформируя провозглашенные обязанности в последовательность конкретных, ясно обозначенных исполнительных действий. Процедура позволяет также уверенно применять закон, определять правонарушение и доказывать вину.

В США, как и в России, административно-правовое регулирование является главным методом государственной деятельности по реализации экологических требований законодательства. Поэтому в масштабе правовых норм экологической сферы большой удельный вес занимают подзаконные нормы и акты, издаваемые министерствами, ведомствами и другими органами исполнительной власти. Обилие подзаконных нормативных актов - характерная черта американского экологического права.

Однако угроза беспредельного расширения ведомственного правотворчества с его плюсами и минусами поставила государство перед необходимостью установления жестких правовых рамок материального и процессуального характера для такой деятельности государственных органов.

Как американское государство отреагировало на эту необходимость? Прежде всего, был введен в действие принцип, по которому органы исполнительной власти вправе принимать нормативные акты только тогда и по тем вопросам, когда это прямо указано в законе. Во-первых, процедура принятия ведомственных нормативных актов жестко и подробно урегулирована Законом об административной процедуре. Элементами процедуры являются сроки, формы законопроектной работы, круг участников, привлечение общественности, предварительная публикация текста, порядка апробации, возможность судебного обжалования и т.п.

Но в американской практике ведомственного правотворчества имеется и немало отрицательных моментов и слабых сторон. Даже, казалось бы, такое позитивное явление, как открытый доступ граждан к правительственной информации и правотворческому процессу, приводит к удорожанию и затягиванию процесса и часто не дает полезного результата.[12] Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно - правовое исследование: Автореф.: дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1997.

Наиболее важной проблемой развития экологического законодательства на уровне субъектов Федерации является реализация их интересов в рамках федерального законодательства.

Законодательством РФ предусмотрен ряд форм участия субъектов в экологическом законодательстве:

а) путем формирования представительными органами субъектов РФ предложений к проектам федеральных законов;

б) через своих депутатов в Государственной Думе;

в) через своих представителей в Совете Федерации.

Таким образом, считает профессор Бринчук, имеются необходимые правовые условия участия субъектов РФ в подготовке и принятии федеральных законов в сфере экологических отношений.

Изучение практики показывает, что на уровне субъектов Федерации по-прежнему сохраняется традиция преимущественно подзаконного нормотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации основа правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий должна определяться законами, то есть актами представительной власти, а не исполнительной. Это норма правового государства.[13] Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 90-91.

4. Конституционные основы экологического права

При анализе Конституции России как источника права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и непосредственно экологические.

К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство...". Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической или иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства тот, что власть связана правом, что право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории "правовое государство" используется понятие "господство права". С одной стороны, правовое государство исходит из признания неотчуждаемых прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть в таком государстве осуществляют только те, кто уполномочен на это конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит, по мнению М.М. Бринчука, мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение к праву окружающей среды, прежде всего в части соблюдения и защиты экологических прав граждан. Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы общества, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств права окружающей среды является инструментом создания в России социального государства.

Одна из наиболее существенных новаций основ Конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов. Применительно к рассматриваемой сфере - это деятельность по формированию современного экологического законодательства, обеспечению его реализации. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.

В Конституции РФ существует много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71, 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. а ст. 71); об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. а ст. 72); о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 ч. 4 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ и соответствия законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, применяемых по предметам совместного ведения, Конституции РФ и федеральным законам (ч. 5).

При характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо обратить особое внимание на специальные экологические нормы. Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.

Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях.[14] Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов природопользования. В соответствии с теорией права экологическая функция или функция охраны окружающей среды - одна из основных постоянных функций российского государства. С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.

Ст. 9 Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности. Значение этой нормы особенно показательно на фоне соответствующих положений социалистических конституций СССР, устанавливавших исключительную собственность государства на землю, ее недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природные ресурсы иных субъектов, Конституция 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.

Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашен один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом. Закрепляя в ч. 2 ст. 36 принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, закрепленный в конституциях передовых зарубежных государств, заключающийся в существовании возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага. Он свободно владеет, пользуется и распоряжается ими до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана окружающей среды - важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются ч. 2 ст. 41, финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья человека, принятие соответствующих мер по развитию государственной, частной, муниципальной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укрепление здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права, свободы являются высшей ценностью, закрепляет в ст. 42 право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно отметить в контексте других статей общего характера Основного закона. Признание соблюдения и защиты прав и свобод гражданина являются обязанностью государства (ст. 2). Права и свободы, непосредственно действующие, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).[15] Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998.

1. Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

2. Законодательство РСФСР // Сб. нормативных актов. М., 1991.

3. Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в РФ" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

4. Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.

5. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.

6. Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.

7. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.

8. Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.

9. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.

10. Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997.

11. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицформ", 1997.

12. Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно - правовое исследование: Автореф.: дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1997.

13. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 90-91.

14. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.

15. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998.

Тема № 5. Объекты экологического права

1. Понятие объектов охраны окружающей среды

После Закона РСФСР 1960 г. этот Закон является единственным, который определяет перечень природных объектов, подлежащих охране.

Ст. 4 данного Закона гласит, что на территории РФ подлежат охране естественные экологические системы; озоновый слой атмосферы, земля и ее недра; поверхностные и подземные воды; атмосферный воздух; леса и иная растительность; животный мир; микроорганизмы; генетический фонд и природные ландшафты.[1] Закон "Об охране окружающей природной среды" от 19.04.91г. // Ведомости. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 28. Ст. 1111.

Под объектами охраны окружающей природной среды понимаются природные объекты, то есть составные части окружающей природной среды, находящиеся в экологической взаимосвязи с природой и выполняющие экологические, экономические, культурно-оздоровительные функции. Закон выделяет три группы объектов охраны.

К первой относятся естественные экологические системы и озоновый слой атмосферы. Эти объекты имеют глобальное значение. Надо заметить, что Закон охраняет не любые, а лишь естественные экологические системы. Модифицированные и трансформированные экологические системы, согласно международной классификации, не могут безоговорочно служить объектами охраны, ибо они не всегда положительно воздействуют на человека (аграрные зоны, городская среда, водохранилища и т.п.).

Основное предназначение озонового слоя атмосферы состоит в охране живой природы и человека от губительного воздействия ультрафиолетового излучения. Из-за опасности разрушения мировое сообщество выделяет его в один из приоритетных объектов охраны.

Он представляет собой слой атмосферы в пределах стратосферы, лежащий на высоте 7-8 км (на полюсах), 17-18 км (на экваторе) и до 50 км над поверхностью Земли, отличающийся повышенной концентрацией молекул озона (в 10 раз выше, чем у поверхности Земли), что позволяет поглощать ультрафиолетовое излучение, гибельное для биоорганизмов.

Загрязнение окружающей природной среды химическими веществами, среди которых имеются и озоноразрушающие соединения, ведет к постепенному понижению содержания озона. Образуются пространства с пониженным содержанием озона (до 50 %), которые получили названия озоновых дыр. С 1987 г. зарегистрирована расширяющаяся область пониженного содержания озона (по 4 % в год).

Несмотря на признание приоритетной охраны данного природного объекта мировым сообществом, не все страны готовы решать эту проблему посредством экономических и правовых мер. И дело даже не в отсутствии правового механизма как такового, а в том, что это проблема прежде всего экономического характера. Одна из наиболее эффективных мер охраны озонового слоя на сегодняшний день - замена озоноразрушающих веществ. Но не все государства могут позволить себе приобретение новых технологий.

Непростая ситуация складывается и в сфере действия российского законодательства. Наша страна еще в бытность СССР подписала ряд международных соглашений по охране озонового слоя (Монреальский протокол и Венскую конвенцию). Финансовый кризис не позволил нам пойти дальше этого подписания. Помощь же развитых держав ограничилась внедрением сомнительных технологий. Так, достаточно известная фирма Дюпон активно внедряла в производство наших холодильников "чудо-хладон-134" на льготных условиях. Как выяснилось позже, он, хотя и менее опасен для озонового слоя, зато усиливает парниковый эффект. В результате ожидаются штрафы за неисполнение обязательств. Вместо экономического задействован правовой механизм. В 1996 г. принят ряд нормативных актов, регулирующий порядок ввоза и вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.[2] Положение о порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: утверждено постановлением Правительства РФ от 8 мая. 1996 г. № 563 // Собрание законодательства. 1996. № 20. Ст. 2353.

Данное положение было разработано во исполнение федеральных законов "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "Об экологической экспертизе" и Постановления Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 526 "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой". Данными нормативными актами закреплены четыре действующих правовых института: лицензирование, институт экологической экспертизы, контроль, ответственность. Закреплен также специфический круг субъектов: решение о возможности осуществления ввоза в РФ и вывоза принимается Государственным комитетом по охране окружающей природной среды, исходя из требований и рекомендаций Венской конвенции и Монреальского протокола. На основе данного решения Министерство внешних экономических связей выдает лицензию. Контроль за ввозом и вывозом лицензируемых озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции осуществляют в установленном порядке Государственный таможенный комитет и другие специально уполномоченные органы.

Кроме данного положения был издан Приказ Минприроды РФ "О временном порядке представления документации, обосновывающей производство, ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, контролируемых Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой" от 26 февраля 1996 г. № 78.[3] База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НИПИ при Минюсте РФ. Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов. М.: БЕК, 1997.

Письмо Государственного таможенного комитета РФ "О порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции (к приказу ГТК России от 31 мая 1996 г. № 336)" от 13 ноября 1996 г. № 01-15/20163.[4] Справочная система "Гарант" НПП "Гарант-Сервис".

Помимо принятых нормативных актов была создана Межведомственная комиссия по охране озонового слоя.[5] Положение о межведомственной комиссии по охране озонового слоя // Российская газета. 1997. 6 июня. Начать решили с разработки новой программы, наиболее отвечающей реальным возможностям отечественной экономики. Она была согласована с Глобальным экологическим фондом. В соответствии с международными правилами, оговоренными в подписанных соглашениях, каждая страна в условиях форс-мажорных обстоятельств имеет право на отсрочку выполнения принятых обязательств. Теперь такую возможность имеет и Россия - мы уже не проходим по договору как "сверхдержава" и потому имеем возможность обратиться за помощью к другим странам, при этом получить не ссуду, а грант, который должен быть использован только по прямому назначению, а именно на переоборудование своих предприятий в соответствии с нормами экологической безопасности. Таким образом, в 1997 г. Россией было получено 2 гранта общей суммой в 100 млн дол.

Вносились предложения о том, чтобы в число объектов глобального направления включить климат. Они не были приняты по следующим соображениям. Сам по себе климат не может рассматриваться в качестве составной части природной среды. Он относится к категории природных условий, определяющих природные процессы. В данном случае речь может идти не об охране климата, а об устранении опасных изменений в климатических процессах, таких как его потепление, чреватое глобальными негативными последствиями. Такие изменения происходят в результате отрицательного воздействия на окружающую среду, загрязнения атмосферного воздуха углекислым газом, запыления атмосферы, что создает препятствия в теплообмене Земли и Космоса, ведет к потеплению климата планеты.

В целях недопущения негативных изменений в 1996 г. была принята федеральная целевая программа "Предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий".[6] Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий // Российская газета. 1996. 30 октября. Основными методами реализации данной программы являются сбор и аналитическая обработка информации, создание системы наблюдения, системы предупредительных мер, ограничение антропогенных выбросов парниковых газов. В результате реализации данной программы будет создана нормативно-правовая база и разработаны научные рекомендации.

По международным экспертным оценкам, ожидаемый ущерб от изменения климата при отсутствии адекватных мер по предотвращению отрицательных последствий его изменения превысит ущерб, наносимый в настоящее время в результате стихийных бедствий и загрязнения окружающей среды.[7] Федеральная целевая программа "Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий" // Российская газета. 1996. 30 октября.

Ко второй группе относятся отдельные природные объекты. Закон дает их подробный перечень. Некоторые из них, что важно отметить, помимо своего естественнонаучного определения нуждаются еще и в дополнительных юридических признаках.

Так, земля в законодательстве - это поверхности земли на глубину ее почвенного слоя. Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов и простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. В то же время недрами земли являются и те участки поверхности земли, которые содержат полезные ископаемые.

К водам закон относит как поверхностные, так и подземные воды, а также снега, ледники. Не включаются в водный фонд почвенная влага, водоемы, пруды, расположенные в парках, на дачных участках, на сельхозугодьях. Такое разграничение имеет значение при применении водного законодательства в борьбе с загрязнением, засорением, истощением вод.

Лесами называют такие совокупности древесно-кустарниковой растительности, которые произрастают на землях лесного фонда, отведенных для этой цели в установленном законом порядке. При подобных критериях легко разграничивать лес от иной совокупности растительности, которая может быть, например, парком и подчиняться иным экологическим режимам. Под иной растительностью понимают дикую и культурную растительность, не вошедшую в категорию лесов и выполняющую полезащитные, озеленительные, декоративные функции. В указанную категорию не входят посевы сельскохозяйственных культур, плодово-ягодные насаждения, фруктовые деревья и тому подобная искусственная растительность, которая выполняет не экологические, а экономические, культурные функции.

В понятие "животный мир" входит вся фауна на территории государства, находящаяся в диком состоянии. Это наземные животные, птицы, рыбные запасы, насекомые, различные микроорганизмы.

К третьей категории объектов окружающей природной среды Закон относит особо охраняемые природные территории и объекты, имеющие заповедное значение.

Следует заметить, что Закон не имеет статьи, определяющей право собственности на природные объекты. Во-первых, потому, что собственность на них - условная категория. Они создавались самой природой в результате ее эволюционного развития и, следовательно, являются общечеловеческим достоянием. Во-вторых, не все природные объекты, охраняемые законом, могут быть объектами собственности. Такой природный объект, как атмосферный воздух, не может состоять в чьей-либо собственности по объективным причинам, как не имеющий материальной субстанции. В-третьих, собственность на природные объекты, существующая в цивилизованном мире, носит, как и вся собственность, не экологический, а экономический характер. Государство устанавливает ее не для охраны природы, а для ведения хозяйства.

2. Виды и правовой статус объектов окружающей природной среды

2.1. Земля

Все земли, находящиеся в пределах РФ, составляют единый земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, общество несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в обеспечении охраны и рационального использования земель - они организуют и осуществляют землеустройство, ведут земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры.

Важной прерогативой управления земельным фондом является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет, во-первых, не допускать без достаточных оснований перевод их из одной категории в другую, во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего сельскохозяйственных земель, а также недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования всегда являлись основными принципами российского земельного права.

К землям сельскохозяйственного назначения относятся пашня, выгон, сенокос, сад, огород, используемые в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается на сотни тысяч гектаров, что не может не вызвать тревогу и заставляет задуматься об экологической и продовольственной безопасности страны.[8] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 240.

В действующем законодательстве, отмечает Е.Ю. Чмыхало, не содержится определения сельскохозяйственных угодий.[9] Чмыхало Е.Ю. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право. 1998. № 4. С. 51. Согласно земельно-учетной терминологии сельскохозяйственные угодья - это земельные участки, используемые в сельскохозяйственном производстве как его главное средство. В зависимости от конкретного использования выделяют и виды сельскохозяйственных угодий, перечисленные выше.

Сельскохозяйственные угодья составляют большую часть земель сельскохозяйственного назначения. Но земли, непосредственно используемые для выращивания сельскохозяйственной продукции, имеются и в составе земель населенных пунктов. В ст. 71 Земельного кодекса РФ среди прочих видов земель населенных пунктов названы и земли сельскохозяйственного использования. Сельскохозяйственные угодья могут находиться и в составе земель лесного фонда. В ч. 2 ст. 8 Лесного кодекса РФ определено, что к землям лесного фонда относятся как земли, занятые лесом, так и нелесные земли, в том числе занятые сельскохозяйственными угодьями.

Поскольку сельскохозяйственные угодья - земли, непосредственно используемые для выращивания сельскохозяйственной продукции, то наибольшее значение для них, по мнению Чмыхало, имеют качественные характеристики, в целях сохранения которых в земельном законодательстве должны быть предусмотрены специальные нормы по охране данной категории земель, так как в действующем законодательстве не только отсутствует понятие сельскохозяйственных угодий, но и не обозначены четко нормы, обеспечивающие особую охрану указанной категории земель.

Хотя следует заметить, что отдельные нормативные положения ЗК РФ в какой-то мере касаются создания условий для рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий. Так, закреплена особая процедура изменения целевого использования сельскохозяйственных земель. Однако особенности установлены лишь при совершении сделки купли-продажи, когда требуется на это разрешение исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.[10] Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1993. № 52. Ст. 5082. Сложно объяснить, почему только при продаже земель, используемых в сельскохозяйственном производстве с изменением целевого назначения, предусматривается особая процедура.[11] Чмыхало Е.Ю. Указ. соч. // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.

Второй категорией земель являются земли населенных пунктов. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

Индустриализация и научно-технический прогресс обусловили выделение земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (ранее они назывались землями специального назначения).

Самой большой категорией земельного фонда по площади считаются земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий - природоохранного, заповедного, рекреационного назначения. Резервом являются земли запаса.

Целевое назначение земель - это установленные правом порядок, условия, пределы использования земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель.[12] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 240.

Цель, для которой предоставляют земельные участки, обязательно указывается в разрешениях на право пользования (в решении о предоставлении земельного участка). Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит одним из юридических оснований для аннулирования права пользования земельным участком.[13] Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 13.

Режим использования земли определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга.

Назначение и режим земель отражаются в землеустроительной и градостроительной документации и не являются неизменными - они систематически пересматриваются в государственных органах и органах местного самоуправления.

Категория земель указывается в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю; документах государственного земельного кадастра; в документах государственной регистрации земель, недвижимого имущества.

В отношении каждого вида земель предусматривается полномочный орган, имеющий право перевода земель из одной категории в другую. Нарушение установленной подведомственности перевода земель из категории в категорию может явиться основанием для признания недействительными актов или сделок, для отказа в государственной регистрации прав на землю.

Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое. Общее управление землями возложено на органы общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими. Общее управление землями возложено на Федеральное Собрание, Президента, Правительство РФ. Это - органы общей компетенции.

Государственный комитет России по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) преобразован Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" в Государственный земельный комитет Российской Федерации и является специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель. Таким образом, Государственный земельный комитет - орган общего управления специальной компетенции.

Отраслевое управление осуществляют министерства, государственные комитеты, федеральные службы по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставят органы общего государственного управления.

2.2. Воды

Определение данного объекта требует уточнения, так как водное законодательство разграничивает понятия "вода" и "воды". Если "воды" - это вся вода, находящаяся в водных объектах, то есть в естественном природном состоянии на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, то "вода" - это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном объекте. Оно может быть заключено в резервуарах, других емкостях, водопроводных трубах и просто в бытовой посуде для питья и использовано для повседневных нужд. Отношения, связанные с использованием "воды", регулируются гражданским законодательством, как и другие вещи, находящиеся в товарном обороте.

Отношения же по поводу "вод", то есть воды, находящейся в окружающей природной среде и сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством. Ограниченность водного пространства рамками водного объекта имеет важное значение для определения сферы действия водного законодательства. Так, если вода, хотя и находится в окружающей природной среде (например влага в атмосфере), но не сосредоточена в водных объектах, то отношения по поводу этой воды не являются предметом регулирования водного законодательства. То же можно сказать о поверхностном стоке воды (водосборной площади). Безусловно, сток воды находится непосредственно в окружающей природной среде, но пока он не сформировал водного объекта, его рассеянная в природе вода не образует предмета водного законодательства.

Закон подразделяет воды на поверхностные и подземные. Если использование поверхностной воды водного объекта регулируется исключительно водным законодательством, то отношения по поводу использования подземных вод могут регулироваться не только водным законодательством, но и законодательством о недрах.

В определенных случаях, когда речь идет о водных запасах страны, субъектов РФ, о планировании их рационального использования и охраны, о других проблемах хозяйственной эксплуатации водных объектов, в законодательстве используется термин "водные ресурсы". Водные ресурсы - это все находящиеся на территории РФ поверхностные и подземные воды. Они могут быть неиспользуемыми на данный момент природными запасами воды.

Под водным объектом понимают не только запас воды, сосредоточенный в определенных границах на поверхности земли и под землей, но и те элементы земной коры (или же искусственные сооружения), которые облегают водную массу. Вместе с тем, в понятие водного объекта не входит погруженная, плавающая и донная растительность, водная живность, микроорганизмы, а также наносы.

В прежде действовавшем водном законодательстве к водным объектам относились каналы. Согласно новому Водному кодексу к поверхностным водным объектам относятся лишь каналы "межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов" (ст. 10).[14] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицинформ", 1997. С. 22. В соответствии со ст. 5 Водного кодекса, отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским и иным законодательством РФ. Отсюда логически вытекает, что оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, водными объектами не признаются.

В числе водных объектов ст. 1 ВК РФ называет "обособленный водный объект". Его определению отвечают залитые водой карьеры и пруды - копани. Близки к ним некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями. Поскольку такие водные объекты, как правило, вмещаются в рамки одного землепользования, они принадлежат тому, кто владеет земельным участком. Правовой режим водного объекта в таком случае во многом зависит от правового режима земельного владения.

Ст. 1 ВК не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты. Это объясняется тем, что в разных регионах и климатических зонах хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть неравноценной. Так, в сухостепной зоне даже пересыхающие к концу лета "блюдца" с водой имеют большое значение для дикой природы. В более же северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной, скорее всего они будут рассматриваться как объекты для осушения.

Формирование Водного законодательства находится в совместном ведении России и ее субъектов и состоит из Водного кодекса РФ 1995 г. и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов.

Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения) в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду: поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда - Министерство природных ресурсов РФ - осуществляет свои полномочия непосредственно либо через территориальные органы. Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об этом Министерстве, образованном на базе упраздненных Роскомвода и Роскомнедр.

2.3. Леса

Основополагающие нормы лесного права содержит Лесной кодекс РФ 1997 г., заменивший Основы лесного законодательства РФ 1993 г.

Базируясь на конституционных нормах, ЛК РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Такое понятие как "лес" сложилось не сразу. До XVII в. лес рассматривали, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как место бортничества, охоты, как заграждение от набегов врагов. В XVIII в., при Петре I и Екатерине, лес используют как корабельный материал для строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн руб., из которых одна треть шла на лесное хозяйство).

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны.

Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация, наряду с крайностями и недостатками, позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, "оторвали" регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено упомянутыми Основами 1993 г.

Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права ограничивались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.

Учитывая социальную значимость лесов, Лесной кодекс 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм:

1) об основах государственного управления (полномочия РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления);

2) о системе органов исполнительной власти (федеральных, субъектов Федерации, специально уполномоченных органов государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством РФ областях управления);

3) об основах организации лесного хозяйства (деления лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная охрана лесов).

Государственное управление лесами присуще и странам с развитой рыночной экономикой. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности, доля общественных земель варьирует от 15 % в Исландии до 99 % в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94 %, в США - 39 %. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, а провинциям - около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США - на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований - около 1/3 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством частновладельческих лесов, имеющих природоохранные, заповедные функции. На характере управления лесами сказываются исторические, социальные, политические факторы.

В этой связи необходимо обратить внимание на раздел ЛК РФ, посвященный разделению споров и ответственности за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области лесопользования.

Однако кодекс допускает и административный порядок разрешения споров - "только в случаях, предусмотренных федеральным законом". Комментаторам и правоприменителям предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев.

Сам кодекс не устанавливает новых норм ответственности: они предусматриваются соответственно в КоАП РСФСР и в УК РФ, что обусловлено правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом нормативном акте. Тем не менее в Лесном кодексе подтверждены, во-первых, полномочия федеральной службы лесного хозяйства и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителей: обязанность возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и "экологизация" различных отраслей права.[15] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 302.

Лесной фонд РФ является главным объектом лесных отношений, составляющих предмет регулирования Лесного кодекса. Характер этих отношений складывается в связи с признанием многофункционального значения лесов. Эволюция лесных отношений в условиях экологического кризиса, приобретающего глобальный характер, привела мировое сообщество к пониманию необходимости органичного сочетания экологических, экономических, социальных и культурных целей в процессе организации неистощительного использования лесного фонда при обязательном воспроизводстве извлекаемых из леса ресурсов, охране и защите лесов и всего биологического разнообразия.

Исходя из этого положения леса представляют как лесной биогеоценоз (лесная экосистема) - органическая совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов природной среды, имеющих важное значение. В правовом отношении актуально закрепляемое в преамбуле Лесного кодекса понимание единства, неразрывности указанных компонентов, в совокупности образующих леса. Владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляется с учетом глобального экологического значения лесов, исключительной длительности их выращивания, измеряемой многими десятками лет, необходимости воспроизводства извлекаемых ресурсов и поддержания тех свойств, которые оказывают благотворное влияние на природную среду.

Леса признаны основным средством производства в лесном хозяйстве (ст. 6 ЛК), что имеет важное значение для понимания сущности экономических отношений, устанавливаемых Лесным кодексом в процессе пользования лесным фондом. Правомерно введение понятия лесных ресурсов (древесина, техническое, лекарственное сырье, пищевые, кормовые и другие ресурсы), добываемых при пользовании лесным фондом, отношения в области использования которых регулируются гражданским законодательством и иным законодательством РФ.

Россия является самой многолесной державой мира. На ее долю приходится 22 % всего лесного покрова и четверть древесных запасов. Леса должны играть важную роль в социально-экономическом развитии страны. Но использование этих потенциальных возможностей зависит от эффективности управления ими. Лесной кодекс ставит своей задачей регулирование лесных отношений, которые должны обеспечить рациональное и неистощительное использование лесов, их охрану, защиту и воспроизводство, исходя из принципов повышения ресурсного и экологического потенциала, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно-обоснованного многоцелевого лесопользования.[16] Комментарий к Лесному кодексу РФ. М.: Норма-Инфра, 1997.

С. 22.

Управление лесопользованием осуществляет федеральная служба лесного хозяйства.

2.4. Недра

В юридическом смысле под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, достигнутых для геологического освоения и изучения. Такое понятие недр содержится в преамбуле Закона "О недрах".

Недра не имеют четко обозначенной нижней границы. С юридической точки зрения они простираются вплоть до ядра Земли. Таким образом, получаем конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории России, занятый органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурах или сложных соединениях. На поверхности земли недра, по существу, смыкаются с Землей (открытые разработки угля). Практически охрана недр ограничивается пределами глубины, которую человек может реально достичь (например на Кольском полуострове бурение скважин до 12 км).

Полезность недр для человека и общества состоит в том, что они являются источником минерального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Недра удовлетворяют также научным потребностям. Их используют для устройства подземных сооружений и коммуникаций, таких как склады, хранилища, линии метро, трубопроводы и т.п. Все эти свойства недр учитывают при разработке системы мер их правовой охраны.

Таким образом, следует обратить внимание на то, что юридическое понятие "недра" не отождествляют с содержащимися в недрах полезными ископаемыми. Недра более широкое понятие, чем полезные ископаемые.

Особый вопрос возникает в связи с правовым режимом подземных вод. Согласно законодательству о недрах подземные воды - составная часть недр. Одновременно они входят в состав водного фонда. Подземные воды - своеобразный объект природы, порядок использования и охраны которых регулируется одновременно горным и водным законодательством (ст. 5 и 17 ВК РФ).

Для горного права специфичны также отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. Они регулируются как законодательством о недрах (ст. 1 Закона "О недрах"), так и другими федеральными законами, но ориентированы на принципы и основные положения, установленные Законом "О недрах".

Все используемые участки недр, представляющие собой их геометрические блоки, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр. Это означает, что все недра находятся в государственной собственности. Владение, пользование, распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.

2.5. Животный мир

Юридическое понятие животного мира определено в Федеральном законе "О животном мире". Это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Таким образом, в юридическом отношении животные признаются дикими, если они:

а) являются компонентами окружающей среды;

б) находятся в состоянии естественной свободы.

Под охрану закона "О животном мире" взяты не только животные, являющиеся объектами охоты и рыболовства, но и все другие животные, находящиеся в условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных целях, регулируются Федеральным законом "О животном мире", другими федеральными нормативными актами, а также законами и подзаконными актами субъектов Федерации. Речь идет об объектах животного мира, выращиваемых, к примеру, в рыбопитомниках, которые на определенном этапе интродуцируются в природную среду.

Домашние животные, а также дикие животные, содержащиеся в неволе (в зоопарке, аквариумах и т.п.), не являются объектами животного мира в смысле законодательства об окружающей природной среде. Отношения по поводу таких видов животных регулируются законодательством других отраслей права (аграрным, гражданским и иным).

Животный мир издавна служит людям источником пищевых продуктов, промышленного и лекарственного сырья, других материальных ценностей, необходимых для удовлетворения потребностей человека. [17] Бринчук М.М. Экологическое прав. М.: Юристъ, 1998. С. 548.

Исходя из особого значения данного объекта для человека закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира и преследует следующие цели.

Первая цель - обеспечение биологического разнообразия, то есть сохранение множественности разных видов, образующих экологические системы, недопустимость исчезновения каких-либо видов животных в результате человеческой деятельности и сохранение множественности модификаций организмов внутри каждого вида.

Как известно, в глобальном масштабе на нашей планете учтено примерно 2,5 млн видов животных. Из них на территории РФ млекопитающих, птиц, пресмыкающихся, земноводных и рыб (другие виды не учтены) обитает свыше 1000 видов. Некоторые из них оказались под угрозой исчезновения (например амурский тигр). На сохранение данных видов и сориентирован в значительной мере Закон.

Второй целью названо устойчивое использование всех компонентов биологического разнообразия, что означает использование бережное, научно обоснованное, в допустимых пределах, с учетом интересов будущих поколений.

Третья цель регулирующего воздействия закона - создание условий для устойчивого существования животного мира, то есть таких условий, при которых можно быть уверенным, что все виды диких животных на территории РФ будут существовать длительное время и никогда не исчезнут. Это связано главным образом с сохранением благоприятной для живой природы среды обитания, рациональным распределением жизненного пространства между людьми и дикими животными.

Четвертая цель - сохранение генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды. Это означает сохранение генетического материала, содержащего функциональные единицы наследственности. Задача весьма сложная, вытекающая из международной Конвенции о сохранении биоразнообразия (1992 г.), подписана РФ наряду с еще более чем 150 государствами.

Как видим, в числе целей Закона не названо рациональное использование ресурсов животного мира.[18] Комментарий к закону РФ "О животном мире" // Законодательство и экономика. 1996. № 1-2 (119-120).

2.6. Объекты особой охраны

Отдельной категорией объектов охраны окружающей среды являются особо охраняемые территории и объекты. В экологическом праве им уделено повышенное внимание: они имеют особое природоохранное, научное, культурное значение, эстетическое, рекреационное, оздоровительное назначение, изымаются частично или полностью из хозяйственного использования, для них устанавливается режим специальной охраны с учетом особенностей их статуса.

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 95 государственных природных заповедников федерального значения общей площадью более 31 млн га, в том числе сухопутной (со внутренними водоемами) - более 26 млн га, что составляет 1,53 % всей территории России. Заповедники расположены на территории 18 республик, 4 краев, 35 областей, 6 автономных округов. Подавляющее большинство (88) государственных природных заповедников находится в непосредственном управлении Государственного комитета по охране окружающей среды, один - в системе Минобразования, четыре - в ведении Российской академии наук, один - в ведении Рослесхоза.

Государственные природные заповедники имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся около 5 тысяч штатных сотрудников. История создания общегосударственных заповедников насчитывает 80 лет, первый такой заповедник был создан еще в конце 1916 г. - это знаменитый Баргузинский заповедник на Байкале, функционирующий и в наши дни.

Национальные парки в Российской Федерации стали создавать с 1983 г., на сегодняшний день в России имеется 32 национальных парка (10,6 % всей территории страны). Практически все национальные парки находятся в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России и только 2 ("Переславский" и "Лосиный Остров") находятся в ведении соответственно администрации Ярославской области и правительства г. Москвы.

Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире. Восемнадцать российских заповедников имеют международный статус биосферных резерватов (им выданы соответствующие сертификаты ЮНЕСКО), пять заповедников и четыре национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, восемь заповедников и один национальный парк подпадают под юрисдикцию Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, два заповедника имеют дипломы Совета Европы.

В соответствии с Указом Президента РФ "Об особо охраняемых природных территориях" от 2 октября 1992 г. до конца 2005 г. в России планируется создать еще несколько десятков новых заповедников и национальных парков.

В большинстве государств мира, имеющих обширную систему общенациональных природных резерватов с инфраструктурой хозяйственных учреждений, для непосредственного руководства ими создаются специализированные управленческие структуры со всей полнотой административных функций. Так, в США федеральная Служба национальных парков осуществляет управление примерно 350 федеральными резерватами различного статуса. Причем финансовую политику в национальных парках США определяют именно в Службе национальных парков, а не в иных службах Министерства внутренних ресурсов, где эта Служба находится. Аналогичные службы существуют в Канаде, Австралии, Танзании.

В последние годы подобная практика находит признание и в странах СНГ. Так, несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию, в Грузии сочли целесообразным передать государственные заповедники в подчинение самостоятельного Главка при Совете Министров. 13 марта 1995 г. постановлением Совета Министров Украины создано Главное управление по национальным паркам и заповедному делу Минэкобезопасности Украины.

В истории заповедного дела в России были и иные времена. С 1934 г. по 1951 г. в стране функционировал Комитет по заповедникам при Правительстве РСФСР (до 1936 г. - при Президиуме ВЦИК). Возглавляемый авторитетными государственными деятелями, имея в составе центрального аппарата профессионалов заповедного дела, этот Комитет осуществлял государственное управление системой заповедников. Сеть их непрерывно развивалась, укреплялась материальная база, в самих заповедниках трудились многие основоположники отечественной полевой экологии. Комитет издавал собственный бюллетень. Комитет был ликвидирован в ходе трагического разгрома заповедной системы страны в 1951 г., преодолеть негативные последствия которого отечественное заповедное дело не может до сих пор.

Особо охраняемые территории относятся к объектам общенационального достояния. Регулирование их охраны осуществляется на основании Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г. С учетом специфики режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохраняемых учреждений различают следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение; они являются соответственно федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, собственностью субъектов Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации; собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

Закон Республики Тыва "Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва" предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья. Закон Республики Хакасия "Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия" - эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны. Закон Республики Саха (Якутия) "Об особо охраняемых природных территориях" - национальные природные резерваты и охраняемые ландшафты. Закон Красноярского края "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" - государственные природные микрозаповедники, государственные природные микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары).[19] Закон Красноярского края "Об особо охраняемых природных территориях Красноярского края" // Красноярский рабочий. 1995. 14 октября.

Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном муниципальном уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк "Черное озеро" в Засвияжском районе г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска "О создании экологического парка "Черное озеро" от 22 апреля 1993 г.[20] Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 346.

1. Закон "Об охране окружающей природной среды" от 19.04.91г. // Ведомости. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 28. Ст. 1111.

2. Положение о порядке ввоза в РФ и вывоза из РФ озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции: утверждено постановлением Правительства РФ от 8 мая. 1996 г. № 563 // Собрание законодательства. 1996. № 20. Ст. 2353.

3. База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НИПИ при Минюсте РФ. Экологическое право России: Сб. нормативных правовых актов и документов. М.: БЕК, 1997.

4. Справочная система "Гарант" НПП "Гарант-Сервис".

5. Положение о межведомственной комиссии по охране озонового слоя // Российская газета. 1997. 6 июня.

6. Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий // Российская газета. 1996. 30 октября.

7. Федеральная целевая программа "Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий" // Российская газета. 1996. 30 октября.

8. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 240.

9. Чмыхало Е.Ю. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.

10. Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27.10.93 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; 1993. № 52. Ст. 5082.

11. Чмыхало Е.Ю. Указ. соч. // Государство и право. 1998. № 4. С. 51.

12. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 240.

13. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 13.

14. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом "Юстицинформ", 1997. С. 22.

15. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 302.

16. Комментарий к Лесному кодексу РФ. М.: Норма-Инфра, 1997.

С. 22.

17. Бринчук М.М. Экологическое прав. М.: Юристъ, 1998. С. 548.

18. Комментарий к закону РФ "О животном мире" // Законодательство и экономика. 1996. № 1-2 (119-120).

19. Закон Красноярского края "Об особо охраняемых природных территориях Красноярского края" // Красноярский рабочий. 1995. 14 октября.

20. Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма-Инфра, 1998.

С. 346.

Тема № 6. Экономический механизм экологического права

1. Сущность экономического механизма экологического права

Механизм реализации закона имеет две стороны: статическую и динамическую. Статическая фиксируется в нормах Закона. Динамическая отражает движение этих норм в жизнь. Особенности построения механизма реализации данного Закона в том, что он сочетает в себе экономические методы хозяйствования с административно-правовыми мерами обеспечения качества окружающей природной среды. Такое сочетание соответствует международным стандартам.

В состав экономического механизма охраны окружающей природной среды Закон включает две категории факторов - позитивные и негативные. У них общая цель - обеспечить высокий экономический интерес природопользователя к экологии. Но достигается эта цель разными способами. Одни из них имеют дело с позитивными факторами воздействия (финансирование, кредитование, льготы при внедрении экологически чистых технологий, при начислении налогов). Они создают прямые экономические стимулы в охране окружающей природной среды. Негативные факторы, наоборот, влияют на экономический интерес через изъятие части денежного дохода в качестве платы за пользование ресурсами, налога за экологически вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий.

Определяя сущность экономического механизма, следует заметить, что его понятие можно найти только у М.М. Бринчука. Другие же авторы (С.А. Боголюбов, Б.В. Ерофеев) ограничиваются перечислением правовых институтов, его составляющих.

Под экономическим механизмом природоохраны понимаем, по мнению М.М. Бринчука, совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Таким образом, в отличие от правового механизма экономический механизм реализует нормы экологического права посредством материальной заинтересованности природопользователя в их соблюдении. Для этого Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" предусматривает ряд правовых институтов, таких как:

а) планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

б) установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;

в) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей природной среды;

г) предоставление природопользователям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии.

Наряду с названными мерами охраны окружающей среды в разделе об экономическом механизме предусмотрено ведение кадастров природных ресурсов, заключение договоров и предоставление лицензий, экологическое страхование. Однако, считает М.М. Бринчук, здесь есть основания усомниться в обоснованности включения в экономический механизм названных инструментов административного управления в рассматриваемой сфере. Весьма дискуссионным можно признать, по мнению автора, также включение в экономический механизм охраны окружающей среды планирования природоохранных мероприятий. С одной стороны, планирование выступает в качестве функции управления охраной окружающей среды. И соответственно правовые основы планирования нужно рассматривать применительно к управлению. Но с другой стороны, планирование является, по сути, экономической мерой охраны природной среды, поэтому мы его все-таки рассматриваем в разделе об экономическом механизме.

В качестве пятого элемента экономического механизма Бринчук указывает возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. В данном случае автор полагает недопустимым относить возмещение вреда к элементам экономического механизма природоохранной деятельности, так как данный правовой институт действует в рамках имущественной ответственности.

С вышеуказанным положением трудно не согласиться, но здесь следует обратить внимание на тот факт, что так называемые "элементы" экологического механизма согласно ст. 15 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" являются его задачами, а правовые институты, данный механизм составляющие, призваны их решать. Именно поэтому, на наш взгляд, раздел III Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" не содержит конкретных норм по возмещению вреда, но достигает решения данной задачи опосредованно - через институты экономических фондов, экологического страхования и платности природопользования.

Роль экономического механизма определяется выполненными им функциями в данной сфере. Прежде всего он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включенных в экономический механизм. Следующая важнейшая функция экономического механизма - стимулирующая. Она создает условия экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть: а) платежи за пользование и загрязнение природных объектов; б) налоговые и кредитные льготы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.

При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей природной среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативными. Наоборот, они дополняют друг друга.

Планирование природопользования и охраны окружающей среды

Планирование рассматривает проф. Бринчук как традиционную меру регулирования природопользования.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены ст. 17 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию, порядок их разработки определены Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. Под государственным прогнозированием понимают систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы содержат анализ ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатывают в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Сделанные на вариантной основе прогнозы социально-экономическое развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывают на период от трех до пяти лет и ежемесячно корректируют. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.

Данные вышеуказанных прогнозов подлежат опубликованию.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывают ежегодно. В ежегодном же послании Президента к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.

В соответствии с Законом одновременно с представлением проекта федерального бюджета Правительство России представляет Государственной Думе документы, касающиеся итогов социально-экономического развития России за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем, на решение которых будет направлена политика Правительства в наступающем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета.

Представление этих документов вместе с бюджетом важно для комплексного обсуждения бюджета и принятия Думой решения по нему. Государственная Дума имеет, таким образом, возможность осуществлять своеобразный контроль за деятельностью Правительства.

Следует заметить, что из Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"[1] Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871. нельзя определить, как соотносятся между собой государственные прогнозы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Принципиальным является также вопрос о юридической силе программ социально-экономического развития для предприятий и предпринимателей негосударственного сектора экономики. Ответа на него в этом Законе нет.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов установлены в соответствующих ресурсовых актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76) и государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77). Разрабатываются схемы в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. Они содержат систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов. Обязанности по разработке схем возложены на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

Схемы комплексного использования и охраны ресурсов, а также водохозяйственные балансы, данные государственного кадастра служат основой государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Государственные программы - федеральные, бассейновые и территориальные - разрабатывают для планирования и осуществления рационального использования и охраны водных ресурсов.

Территориальные программы разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Федерации, федеральные - специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону "О животном мире" (ст. 18) планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусмотрено в форме государственных программ. Закон требует, чтобы такие программы, разрабатываемые на федеральном, территориальном и местном уровнях, содержали конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.

Разрабатывают такие программы специально уполномоченные органы по охране и использованию объектов животного мира. Федеральные программы утверждаются Правительством России.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле- и лесоустройства.

Земле- и лесоустройство как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Землеустройство проводится по решениям представительных органов, по инициативе Роскомзема и его органов на местах или по ходатайству заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Осуществляется землеустройство государственными проектными организациями по землеустройству за счет федерального государственного бюджета. Разработка землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления и засоления может проводиться также по инициативе владельцев земельных участков за их счет и другими землеустроительными организациями.

В процессе лесоустройства для владельцев лесного фонда составляют лесоустроительные проекты, в которых дают комплексную оценку ведения лесного хозяйства за прошедший период, разрабатывают основные положения организации и ведения лесного хозяйства.

Проводят лесоустройство государственные лесоустроительные организации федерального органа управления лесным хозяйством по единой системе в порядке, установленном федеральным органом управления лесным хозяйством.

Лесной кодекс запрещает ведение лесного хозяйства и лесопользования без проведения лесоустройства[2] Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414..

Финансирование охраны окружающей среды

Перечень основных источников финансирования природоохранительной деятельности содержит соответствующий параграф учебника В.В. Петрова.

Мы же рассмотрим, как на практике осуществляется подобное финансирование.

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. Так, в 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6 %, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5 %, в 1997 г. - 0,4 %. Государственные ассигнования на природоохранные мероприятия сократились в 1997 г. на 20 %. Другими словами, по оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств, содержание особо охраняемых природных территорий, природоохранных органов, обновление материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности.

В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах, обоснован вывод о том, что им не обеспечивают экономического механизма соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду. Для сравнения - в США при 15 % бюджета, расходуемых на военные нужды, на решение экологических проблем отпускается 3%. У нас в 1997 г. на охрану окружающей среды предполагалось израсходовать 0,4 % при 20-23 % на оборону.[3] Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.

По мнению М.М. Бринчука, для постепенного решения задачи по обеспечению соблюдения права каждого на благоприятную окружающую природную среду на законодательном уровне должна быть определена некая оптимальная величина расходной части бюджета на охрану окружающей среды, ниже которой правительство не вправе планировать бюджет.

Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех форм собственности, хотя и они были незначительны.

В литературе публиковали мнения, о том, что затраты на охрану природы не окупаются и потому предприятия в них не заинтересованы. Мировая же практика, наоборот, свидетельствует о высокой эффективности вложений в природоохранные проекты, дающие экономике эффект за предотвращенный ущерб, в 10-15 раз превышающий эти вложения. Переработка отходов, очистка сточных вод, рекультивация земель при благоприятном инвестировании могут быть серьезным источником доходной части бюджета.[4] Там же.

Российские предприятия стараются сэкономить на природоохранных затратах. К руководителям еще не пришло осознание того, что экологические затраты влекут за собой повышение экологической эффективности предприятия в целом. Так, после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и сброса в реку 3 тыс. т нефти очистные мероприятия обошлись АО "Юкос" (предприятию, эксплуатирующему нефтепровод) в 96 млрд руб. 36 млрд руб. составили штрафные санкции местного комитета по охране окружающей среды. Стоимость же станка горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под дном реки и становится безопасным, - 37 млрд руб.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные экологические фонды. Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Система внебюджетных государственных экологических фондов объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Но федеральными законами "О федеральном бюджете на 1995 г.", "О федеральном бюджете на 1996 г." и соответственно "О федеральном бюджете на 1997 г." статус целевых внебюджетных фондов был в некоторой степени изменен - они были консолидированы (включены) в федеральный бюджет. Таким образом, на данный момент операции со средствами указанных фондов производятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации и Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ.[5] Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 г." // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.

Законодательную базу образования экологических фондов составляют: Постановление Правительства РФ "О федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондов на территории Российской Федерации" от 28 июня 1992 г. за № 442 и Положения "О федеральном экологическом фонде Российской Федерации",[6] См.: База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997. а также Закон Красноярского края от 17 декабря 1996 г. "О Красноярском краевом государственном экологическом фонде".[7] См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.

Формирование нормативной базы об экологических фондах продолжается, исходя из практики последних лет. Разрабатывается концепция федерального закона "Об экологических фондах". Краевой комитет по охране окружающей среды представил в администрацию края ряд предложений.

В первую очередь Краевой комитет отмечает необходимость определения правового статуса экологического фонда на федеральном законодательном уровне, закрепив возможность взаимодействия экологических фондов с благотворительными природоохранными организациями в России и других государствах.

Практическая деятельность экологических фондов, по убеждению краевого комитета по охране окружающей среды, показывает, что следует остановиться на структуре фондов, состоящей из федерального и субъектов Федерации. Так как дальнейшее распыление средств сокращает возможности финансирования первостепенных природоохранных программ и проектов, а главное - контроля за их осуществлением.

Исходя из современной ситуации, основные направления расходования средств, считает комитет, необходимо расширить, включив мероприятия по формированию материально-технической базы органов государственного экологического контроля, экологическое воспитание населения, а также материальное стимулирование в установленном порядке юридических лиц и граждан, активно участвующих в природоохранной деятельности.

Важно также предусмотреть единый порядок направления всеми специально уполномоченными государственными органами средств для пополнения фондов. Все средства в субъекте Федерации должны поступать на один счет, с которого осуществляется их распределение.

Назрела необходимость определить государственный орган, ответственный за поступление в фонды платежей за загрязнение окружающей среды и нарушение природоохранного законодательства, а также механизм принудительного взыскания с природопользователей задолженности, в том числе штрафные санкции за несвоевременное их перечисление.

Красноярский краевой государственный экологический фонд образовывают для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь и компенсации вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду.

Организационно-правовую форму фонда закон определяет в виде государственного учреждения с правами юридического лица. Самостоятельность обеспечивается отдельным балансом, расчетными, валютными и иными счетами. Учредителем фонда является Администрация края.

Целевой характер средств обеспечивается прямым запрещением в Законе (п. 2 ст. 4 Закона "О Красноярском краевом государственном экологическом фонде") расходования средств на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. В качестве санкций Закон предусматривает возможность приостановления финансирования в случае выявления нарушений целевого использования указанных средств. Управление фондом осуществляют Администрация края и правление.

Контроль за исполнением бюджета Фонда осуществляют Законодательное Собрание края и Счетная палата Красноярского края, за целевым использованием средств - Администрация края и специально уполномоченные на то государственные органы.

Порядок расчета и внесения в Фонд сумм платежей устанавливается нормативными актами Российской Федерации Администрации края. Во исполнение данного положения краевого Закона направление средств в экологический фонд производится в соответствии с установленным Министерством Финансов РФ и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов от 21 декабря 1992 г. Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды.

Данный Порядок устанавливает критерии, определения размера налагаемого штрафа. Конкретный размер штрафа определяет орган, налагающий штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда.

Конкретные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов устанавливают в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров".

Для санитарно-гигиенических мероприятий, обновления основных фондов природоохранного назначения предприятия имеют право создавать специальные экологические фонды за счет:

а) амортизационных отчислений по сооружениям и объектам природоохранного назначения;

б) кредитов, субсидий банков и городского фонда охраны природы;

в) доходов от хранения в банке средств экологического фонда;

г) экономии платежей за загрязнение окружающей среды, получаемой от снижения выбросов (сбросов) на предприятии;

д) отчислений от прибыли предприятия.

Все эти средства предприятий перечисляются на специальные банковские счета и расходуются в целевом порядке.

Наиболее существенной частью экологических фондов предприятий являются суммы амортизационных отчислений по природоохранным объектам. Средства эти могут быть еще более значительными, если разрешить ускоренную амортизацию природоохранных объектов. Вместе с тем введенная волевым решением ускоренная амортизация часто не отражает объективной потребности в обновлении природоохранных объектов и с этой точки зрения ученым представляется малообоснованной, в некотором роде фиктивной. Не лучше ли просто давать предприятиям плановые субсидии на проведение соответствующей технологической реконструкции?

Если деятельность предприятий связана с расходованием природных ресурсов (например предприятия добывающих отраслей), то важным источником образования их экологического фонда могли бы стать средства, отчисляемые на цели возмещения стоимости эколого-разведочных работ, в фонд рекультивации земель, попенная плата за вырубаемые участки леса, плата за водозабор.[8] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10. Однако при этом надо иметь ввиду, что далеко не каждое предприятие имеет возможность масштабно и квалифицированно осуществлять мероприятия в области воспроизводства природных ресурсов. Целесообразно не перегружать их подобными функциями, предоставив это специализированным (в области экологической деятельности) предприятиям.

Анализ действующей практики показывает, что существующая система стимулирования труда практически не затрагивает природоохранную деятельность. Напротив, экологические показатели работы предприятия могут ухудшаться. Необходимо создать такие условия, при которых отказ от природоохранной деятельности был бы предприятию экономически невыгодным. Причем предприятие должно быть свободным в выборе механизма стимулирования. Стимулы нужно разрабатывать и утверждать на предприятии. Основной их смысл сводится к мерам материального поощрения работников, участвующих в природоохранных мероприятиях.

Понятие экологического риска все чаще появляется на страницах изданий, посвященных вопросам охраны окружающей среды. В узком смысле слова экологический риск означает возможность нанесения природной среде того или иного ущерба.

В законодательстве многих стран предусматривается возмещение нанесенного природе ущерба в результате аварий или иных действий, нарушающих природоохранное законодательство. Потери, возникающие в производстве в связи с нарушением экологических норм и правил, обусловлены либо прямым воздействием загрязнений на производственные системы, либо результатом применения соответствующих экономических санкций природоохранными органами и службами. Сама возможность таких потерь также может быть подведена под понятие экологического риска.

Существует два вида страхования: страхование имущества от экологических бедствий и страхование экологических рисков. В зарубежных странах более распространен второй вид. Например, владелец нефтеналивного танкера может застраховать себя от возможного нефтяного загрязнения вод и побережья при утечке нефтепродуктов из танкера. Точнее, речь идет о страховании ответственности за возможную в будущем вину.

До сих пор в нашей стране экологические виды страхования практически не применялись. Тем не менее, в 1992 г. Минприроды России совместно с Российской государственной страховой компанией утверждено "Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ".[9] Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48. Страхователями выступают предприятия и организации всех форм собственности. Объектом страхования является риск гражданской ответственности. Страховым событием служит непреднамеренный ущерб окружающей среде в той или иной форме. В страховом договоре заранее оговорен перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущерб по которым подлежит возмещению из страхового фонда. Ставки страховых платежей, взимаемых со страхователя, устанавливают в процентах от размера годового оборота предприятия.

Страховое возмещение выплачивают в размерах, предусмотренных гражданским законодательством, и определяют в процессе судопроизводства или в ином предусмотренном законом порядке. Страховое возмещение включает в себя компенсацию имущественного ущерба, расходы по восстановлению качества природной среды и т.д.

§ 2. Эколого-правовые основы платы за природные ресурсы

До недавнего времени казалось естественным положение, что природные ресурсы, поскольку в них не включены затраты человеческого труда, ничего не стоят. Они предусматривают собой бесплатный дар природы и могут изыматься из окружающей среды в любом количестве. Реальные масштабы изъятия природных ресурсов ограничиваются лишь имеющимися на сегодняшний день техническими возможностями. Однако по мере их расширения и при отсутствии каких-либо иных ограничений изъятие природных ресурсов обрело угрожающие масштабы, а самое главное - расточительный характер. Результат вполне закономерен: нет особого резона беречь то, что легко доступно.

Идея платности природных ресурсов возникла как попытка стимулирования субъектов экологических правоотношений к более бережному использованию природных ресурсов. В основе своей идея очень проста: за каждый квадратный метр земельной площади, за каждый кубометр воды, извлеченной из водоемов, за каждый кубометр заготовленной древесины и т.д. гражданин или юридическое лицо платит определенную сумму.

Долгое время в литературе бытовало мнение, что плата за природные ресурсы может взиматься лишь при условии их экономической оценки.[10] Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.

А.П. Зайцев и Х. Маринов считают, что такая позиция нелогична и попросту оттягивает реализацию принципа платности ресурсов на неопределенное время, особенно если принять во внимание чрезвычайно сложное и трудоемкое дело их экономической оценки.[11] Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.

И действительно, в мировой практике платежи за природные ресурсы нашли свое обоснование в достаточно очевидном требовании - изыскать средства для проведения различного рода компенсационных мероприятий в экосистеме, из которой мы изымаем природный ресурс.

Принцип платности природных ресурсов закреплен во многих странах Европы и Америки. Существенное место отведено ему в российском законодательстве.[12] Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55. Основные положения здесь таковы.

Плата за природопользование взимается только с юридических лиц, так или иначе использующих природную среду.

Плата за пользование природными ресурсами регулируется отраслевым природоресурсовым законодательством и включает в себя платежи за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов, платежи за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов, а также целевые платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Нормативы платежей за пользование природными ресурсами разрабатываются органами государственного управления соответствующим видом ресурса и утверждаются территориальными органами власти в пределах их компетенции. Плата за право пользования природными ресурсами поступает в бюджет и расходуется на целевые платежи, предназначенные для воспроизводства и охраны природных ресурсов и др., на финансирование комплексных территориальных экологических программ и программ восстановления и охраны отдельных видов ресурсов.

В структуре платы за природные ресурсы предусматривается и такой вид компенсационных платежей, который связан с требованием возмещения всех видов потерь, причиненных юридическим и физическим лицам в результате осуществления какой-либо деятельности. Например, в практике землепользования применение данного принципа сводилось к выделению соответствующих средств на освоение новых участков земли колхозам и совхозам, если их земли отчуждались под промышленное строительство. Принцип компенсации заложен также в порядок проведения рекультивации на землях, нарушенных разработками полезных ископаемых. Однако полной компенсации в действительности не бывает. Точный расчет компенсационных затрат представляет собой довольно трудную задачу.

В практике используются также различные виды платежей за рекреационные ресурсы в целях регулирования нагрузки. Так, на многих действующих курортах России с высокой рекреационной нагрузкой введен специальный налог на туристический автотранспорт.[13] Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.

Регулирование рекреационной нагрузки можно осуществлять также при помощи повышенных тарифов на разнообразные виды услуг, предоставляемые рекреанту в пределах санитарно-курортной зоны. На практике такие тарифы вводились стихийно.

Этот же принцип, по мнению ученых, может лечь в основу регулирования нагрузок в городах. Например, за право размещения нового предприятия в густонаселенном районе можно предусмотреть повышенную плату. Повышенная плата должна предусматриваться и в том случае, если предполагается размещение объекта в районе, представляющем определенную экологическую ценность.

2.1. Землепользование

Регулирование землепользования является одной из наиболее важных задач в системе управления природными ресурсами. Земля - ценнейший ресурс, который выступает в качестве основного средства производства в сфере сельского хозяйства.

Между тем во всем мире наблюдаются явления деградации почвенного слоя. Каждую минуту на нашей планете 44 га плодородных земель превращается в пустыню.

Площадь пахотных земель в России по официальным данным за последние 25-30 лет сократилась на 22 % в расчете на одного жителя. Истинное сокращение, видимо, еще больше и достигает 30 %.[14] Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.

Правовая охрана земель представляет собой систему мероприятий, закрепленных в правовых актах и направленных на сохранение, восстановление и улучшение земель. Плата за земельные ресурсы является одним из таких мероприятий. Она предусмотрена Земельным кодексом РСФСР, а также Законом РФ "О плате за землю".[15] О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.

В современном земельном законодательстве РФ перечислены следующие виды платежей:

· компенсационные платежи в связи с отводом продуктивных земель для несельскохозяйственного производства;

· рента с землепользователей за предоставление им в пользование земель лучшего качества и месторасположения; уплата налога (или арендная плата за пользование сельскохозяйственными угодьями, а также за участки земли, отведенные в установленном порядке отдельным гражданам и организациям;

· штрафные санкции за нарушение норм землепользования.

На федеральном уровне устанавливаются лишь общие принципы платности землепользования. Детальное нормирование осуществляется законодательными органами республик, краев, областей и местными органами власти.

При определении величины дифференциальной ренты сельскохозяйственных предприятий исходят не из кадастровых цен (цен замыкающих условий производства), а из уровня территориально-дифференцированных закупочных цен. В настоящее время подобный подход уже недостаточен, поскольку широко распространена практика договорных цен на сельскохозяйственную продукцию. Компенсационные платежи имеют целью сохранение площадей и объемов продукции сельскохозяйственного производства. Стоимость освоения новых земель устанавливается на местах специальными оценочными комиссиями исполнительных органов власти. Существуют целевые платежи за земельные ресурсы, идущие в фонд охраны и улучшения земель.

Норматив платежей разработан и рекомендован для применения еще Госкомприроды СССР. Формула его расчета имеет следующий вид: З=У х К/М х S, где:

У - индекс биоклиматического потенциала региона, определяемый на основе данных земельного кадастра (тепло - влагообеспеченность региона);

К - планируемые затраты на охрану и улучшение земель;

М - индекс дефицитности земель, определяемый по показателю землеобеспеченности на душу населения;

S - суммарная площадь территории, охваченная данным видом платежей за землю.

В площадь S не включаются земли, занимаемые лечебно-оздоровительными учреждениями, особо охраняемые территории, заповедники, заказники, национальные парки и т.п., а также земельный фонд Госземзапаса, земли под коллективные сады и огороды, приусадебные участки.[16] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

Платежи распространяются на предприятия всех отраслей народного хозяйства. Источником платы является прибыль. Платежи расходуются на создание защитных лесонасаждений, проведения противоэрозионных и противоселевых мероприятий, защиту земель от подтопления, рекультивацию и прочие предусмотренные планом мероприятия. Конкретные ставки платежей за пользование землей (земельный налог) установлены в приложении к Закону о плате за землю и корректируются в законодательном порядке каждый раз с принятием годового федерального бюджета.

2.2. Водопользование

Для всех стран, использующих экономический механизм в сфере водных правоотношений, существует общее правило: разработанные тарифы на воду действуют лишь в пределах выделенных лимитов водопользования. Превышение этих лимитов штрафуется. Штрафные ставки обычно кратны действующим ценам. Например, в Венгрии применяются 2-кратные ставки, в Болгарии - 5-кратные. Во Франции водопользователи платят бассейновым управлениям три вида налогов: 1) за забор воды (пропорционально ее объему); 2) за объем безвозратного водопотребления; 3) за загрязнение водных источников сточными водами.[17] Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.

Конференция по налогообложению и окружающей среде в европейских странах с нерасходной экономикой, проходившая 25-26 февраля 1993 г. под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в Париже, отмечает, что вся совокупность платежей за водопользование и охрану вод должна рассматриваться как элемент общей налоговой системы, регулирующей природопользование.[18] Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993. Подобное заявление может означать только то, что вся деятельность в сфере водных ресурсов в целом должна поддерживаться бюджетными средствами.

Интересным опытом в сфере управления водопользованием обладает Германия, где право частной собственности на водные ресурсы, включая подземные, остается недопустимым. Водопользование осуществляется на основе разрешений, причем вода предоставляется бесплатно. При распределении водных ресурсов между различными потребителями органы управления применяют не экономические, а социально-правовые критерии. Используется два принципа: приоритет общественному водоснабжению и преимущественное право более "старого" водопотребителя. Подобная система регулирования водных ресурсов может быть более или менее эффективной лишь в условиях избыточности этих ресурсов.[19] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44. Нередко водопользователи, расположенные выше и ниже по течению реки, вступают в конфликт по поводу распределения прав на водопользование.

Во избежание подобных конфликтов в США признают равные права на водопользование со стороны штатов, расположенных в верхних частях речных бассейнов. В Англии грунтовые воды рассматривают с позиции абсолютного права собственности. Это означает, что грунтовые воды составляют часть владения земельного собственника. Собственник земельного участка может распоряжаться грунтовыми водами в пределах своего участка по своему усмотрению. При этом допускается полное извлечение и загрязнение воды.

В России существующие с 1982 г. тарифы на воду действуют в сфере промышленного водопользования. К тому же они не позволяют возместить общественных затрат на водообеспечение в силу своей заниженности. Плата за воду поступает в бюджет и согласно Закону об основах налоговой системы в Российской Федерации рассматривается в качестве местного налога. Все это не стимулирует рационализации водопользования и создания высокоэффективных водохозяйственных систем. В методических указаниях по расчету тарифов на воду игнорируется весьма важный момент - дифференциация тарифов по бассейнам рек, их частям и длине водотоков.

Тарифы на воду из подземных источников были введены в СССР в 1984 г. Их величина предусматривает возмещение затрат на гидрогеологические работы и не более того.[20] Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.

На основании упомянутых методических подходов составлен прейскурант № 03-03 "Тарифы на воду, забираемую из водохозяйственных систем (поверхностные и подземные источники)". В 1990 г. разработаны новые методические рекомендации по определению платы за пользование природными ресурсами, в том числе водными. Согласно этим рекомендациям система платежей за водопользование включает в себя: плату за право пользования (или изъятие) водными ресурсами; воспроизводство и охрану природных ресурсов (аналог платежей за воду, забираемую из водохозяйственных систем); сброс загрязняющих веществ в водоемы.

К сожалению, в сферу платных услуг не попадают такие виды водопользования, как гидроэнергетика, речной транспорт, рыбное хозяйство и рекреация. Кроме того, методические рекомендации игнорируют площадные источники загрязнения водоемов (смыв загрязнений с городских и сельскохозяйственных земель), которые в настоящее время играют возрастающую роль в снижении качества водных ресурсов.

Некоторые авторы, например Е.Г. Григорьев, отмечают как недостаток тот факт, что в методических рекомендациях платежи на воспроизводство и охрану водных ресурсов носят налоговый, а не целевой характер.[21] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174. Однако имеется опасность, что ценовой подход будет стимулировать не столько экономию водных ресурсов, сколько поощрение спроса на эти ресурсы и наращивание мощности водохозяйственных систем. Но Е.Г. Григорьев безусловно прав, когда настаивает на платности всех направлений и процессов водопользования, в том числе использование водоемов как технологической среды (водопользование без изъятия воды из ее источников). Принцип "платит тот, кто загрязняет" должен быть расширен до принципа "платит тот, кто использует".

Общая цена воды складывается из трех основных компонентов: цена производства воды (себестоимость плюс нормативная прибыль), норматив платы за используемые ресурсы (дифференциальная рента), норматив платы за право водопользования (абсолютная рента).

Существуют расчеты общей цены воды в разрезе бассейновых водохозяйственных объединений, республик, краев, областей. Например, в Новосибирской области цена воды (для условий на 1 января 1993 г.) составляет 102,3 коп/м3, в Кемеровской области - 270,3 коп/м3.

Платежи за водопользование для технологических нужд промышленности и сельского хозяйства, даже если не принимать во внимание водопользование без изъятия воды из ее источников (гидроэнергетика, речной транспорт, рекреация и т.д.), дают возможность перспективного развития водного хозяйства, не прибегая к помощи Государственного бюджета. Напротив, как показывают расчеты реальных цен на воду, платежи за водопользование позволяют пополнить бюджеты субъектов РФ, особенно в регионах с большими объемами водопользования.

Сравнительно новым делом являются платежи за право водопользования. Плата за право природопользования впервые была применена за право пользования недрами. Она была определена в процентах от стоимости добытого сырья. Например, для подземных пресных вод норматив составляет 2 - 8 %. Точное значение норматива платы за право пользования подземными водами определяется собственником подземных вод - субъектом Федерации.[22] Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.

Существует мнение, что для подземных пресных вод, выполняющих исключительно важные социально-экономические функции, следовало установить предельные уровни в размере 8-25 %, предоставив тем самым и большую свободу выбора субъекту Федерации.[23] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Нормативы платы за право водопользования отражают экологические интересы собственника водных ресурсов, то есть главным образом субъектов Федерации. В районах с дефицитом водных ресурсов (количественным и качественным) повышение нормативов платы создает стимулы для перехода на ресурсосберегающие технологии.

Однако если в целом платежи за водопользование оказываются тяжким бременем для предприятия, то ответной реакцией может быть сокращение объемов производства, перепрофилирование, увеличение цен на выпускаемую продукцию. Это в свою очередь грозит снижением жизненного уровня населения и ростом безработицы.

Источником платежей за право использования водных ресурсов, воспроизводство и охрану водных ресурсов в пределах установленных лимитов природопользования является себестоимость продукции предприятия, при превышении лимитов - прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий.

В целом плата за водные ресурсы не оказала существенного давления на водопотребителей. Платежи за воду в пределах лимита включались в себестоимость продукции и полностью возвращались предприятиям в составе доходов от реализации продукции. За период с момента введения платы (1982 г.) и до конца 1990-х годов себестоимость продукции некоторых отраслей промышленности (черной металлургии, целлюлозно-бумажной, пищевой) возросла в среднем на 0,3 %. Некоторое стимулирующее значение оказали платежи за сверхлимитное водопотребление, поскольку они влияли на прибыль предприятий. Исследования показали, что обусловленное платежами за сверхлимитное водопользование снижение прибыли предприятий составило 0,1-0,6 %. Основная роль платежей за водные ресурсы заключалась в другом - в возмещении затрат на создание и эксплуатацию водохозяйственных систем.

2.3. Лесопользование

Вопросы платы за лесные ресурсы осложняются тем, что лес обладает множеством жизненно важных для человека функций. В понятие лесных ресурсов входит не только лес на корню (древостой), но и многочисленные продукты побочного лесопользования (ягоды, грибы, лекарственные травы). Кроме того, лес выступает как носитель рекреационных функций. Он является местом для отдыха и восстановления здоровья человека. С экологической точки зрения важны водорегулирующая и почвозащитная роль леса, продуцирования кислорода и абсорбционные способности лесной растительности по отношению к атмосферным загрязнителям.

Анализ отечественной и зарубежной литературы показывает, что до сих пор общепринятых подходов к экономической оценке водоохранных и водорегулирующих свойств леса не существует, хотя поиски в этом направлении ведутся интенсивно. Наиболее разработанной частью проблем экономической оценки лесных ресурсов является оценка леса как источника древесины.[24] Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264. В целом лес представляет собой воспроизводимый ресурс, и его экономическую оценку нужно вести по общественно необходимым затратам на воспроизводство леса.

В практике лесопользования существует множество видов платежей за использование лесных ресурсов: попенная плата; суммы, вырученные от продажи различных лесных материалов (хворост, живица, пни и т.д.); плата за пастбища, добычу в лесах торфа, заготовку семян и приобретение посадочного материала. Все виды платы за пользование лесными ресурсами образуют в совокупности так называемый лесной доход.

Основная составляющая лесного дохода - попенная плата определяется как стоимость древесины на корню. Стоимость эта колеблется в зависимости от лесоэкономической зоны, породы деревьев в древостое, качества древесины (деловая, дрова), ассортимента деловой древесины (крупная, мелкая средняя), расстояния от лесосеки до пункта погрузки или потребления (переработки) древесины. К сожалению, попенная плата не стимулирует в должной степени к рациональному лесопользованию в силу явно заниженного уровня. В настоящее время она способна покрывать около 50 % расходов на ведение лесного хозяйства, включая затраты на воспроизводство леса. В стоимости продукции леспромхозов она составляет в среднем 7-8 %.

Плата за иные виды лесопользования (заготовку пищевого, лекарственного, лесотехнического сырья, использование пастбищ, добычу торфа в лесных болотах, рекреацию и т.д.) либо мизерна, либо совсем отсутствует. Существует мнение по этому поводу, что платить следует за все, что берем в лесу, воспроизводить все, что планируем брать. Данный принцип должен лежать в основе экономической организации лесного хозяйства.[25] Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.

Главная цель - рациональное использование лесных ресурсов заготовителями древесины - может быть достигнута за счет повышения попенной платы.

Во многих западных странах попенная плата составляет до 80 % от продажной стоимости древесины. В этих условиях древостой используется лесозаготовителями "до последней щепочки". Не только сучья и пни, но даже корни деревьев идут в дело, поскольку могут служить сырьем для целлюлозной промышленности. А чистота делянок создает благоприятные условия для воспроизводства лесных ресурсов.

2.4. Недропользование

Природные ресурсы недр (минерально-сырьевые), в отличие от лесных, считаются невоспроизводимыми. Они формировались в течение геологических эпох и в настоящее время некоторые из видов полезных ископаемых, в частности нефть, начинают обнаруживать признаки истощения. Тем не менее темпы подготовки запасов полезных ископаемых в большинстве случаев обгоняют темпы их добычи, и с этой точки зрения их можно считать воспроизводимыми (то есть экономическая воспроизводимость здесь имеет место).

Освоение ресурсов недр требует предварительных затрат:

1) на получение информации о географическом местоположении и величине запасов полезных ископаемых, их качестве, условиях эксплуатации;

2) на подготовку ресурсов для производственного использования (подготовку месторождений к промышленной эксплуатации). В совокупности эти затраты служат основой для определения хозяйственной ценности ресурсов недр, то есть их экономической оценки.

В процессе недропользования важным показателем является полнота использования месторождений (полнота отработки запасов). Например, в настоящее время потери энергоресурсов в ходе их добычи из недр составляют около 60 %, степень использования нефтяных месторождений - в среднем 30-35 % геологических запасов.[26] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82. Потери угля (в процентах от объема добычи) при шахтном способе разработки месторождений колеблются, например, по Кузбассу от 16 до 42 %, при открытом способе - от 9 до 21 %.[27] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.

С. 12.

Повышение коэффициента извлечения полезного ископаемого сопровождается резким увеличением затрат. Наибольшую прибыль дает добывающему предприятию именно хищническая (а не экологически рациональная) эксплуатация недр.[28] Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.

Довольно значительный ущерб недрам наносят также при некомплексной разработке месторождений. Попутные компоненты минерального сырья часто идут в отвалы или уничтожаются, например попутный газ, сжигаемый в факелах. Известно, что около 90 % газа, извлекаемого при нефтедобыче на Ближнем и Среднем Востоке, сжигают в факелах. Для получения такого количества энергии необходимо было бы сжечь около 700 млн т нефти.[29] Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90. Для сравнения: в 1988 г. из недр Тюменской области было выкачено 394 млн т нефти.[30] Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.

В основу платы за полезные ископаемые заложены отчисления на получение информации о месторождениях (геологоразведочные работы) и штрафные санкции за нерациональное (в частности неполное и некомплексное использование месторождений). Причем возмещение затрат на геолого-разведочные работы обеспечивается за счет включения затрат в себестоимость продукции добывающих предприятий.[31] Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.

Штрафные санкции за нерациональное использование полезных ископаемых при их добыче применяют в случае сверхнормативных эксплуатационных потерь, а также потерь, вызванных выборочной отработкой месторождений (этот вид штрафа применяется с 1985 г.). Штрафные ставки установлены в размере прибыли, теряемой при сверхнормативных потерях минерального сырья.

Действующий в нашей стране экономический механизм включает в себя лишь платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сбор за выдачу лицензий, некоторые другие платежи, в частности плату за землю, экологическую информацию и т.д.

Мероприятия по охране окружающей природной среды в виде специальных требований содержатся в лицензии, которая может быть изъята у пользователя недрами, если указанные требования не выполняются. Иными словами, стимулы к рациональному использованию сырья и охраны недр носят часто не экономический, а скорее административный характер. Что касается платежей, то они могут быть включены в себестоимость и таким образом компенсироваться за счет потребителя минеральных ресурсов.

Плата за право пользования недрами может определяться по соглашению между собственником и пользователем недр или устанавливаться соответствующим нормативным актом. В современных условиях договорной принцип определения платы, считают ученые, может усилить монополизм богатых минеральным сырьем регионов, которые попросту начнут диктовать величину платы за право пользования недрами.

Законодательное закрепление размеров платы также не всегда целесообразно, так как исключает возможность выбирать пользователя недр на конкурсной основе. Возможно, имело бы смысл устанавливать законодательно максимально допустимые ставки платы за право пользования недрами на уровне 5-10 % от стоимости добываемого сырья. Так, во всяком случае, поступают во многих странах мира. По этому пути пошла и Россия с 1992 г. Например, для коксующихся дефицитных марок угля предельная ставка регулярной (ежегодной) платы за право добычи составляет 7,5 % от стоимости товарной продукции, для прочих углей - 5 %.[32] Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

Использование ресурсов недр, как правило, затрагивает интересы землепользования, а также лесопользования, поскольку ведет к потерям сельскохозяйственных и лесных земель при отводе участков горнодобывающим предприятиям. В связи с этим предусматриваются так называемые компенсационные платежи, тоже входящие в плату за недра. Сфера применения компенсационных платежей может быть расширена на случаи, когда разработка месторождений полезных ископаемых влияет на условия проживания населения, например на возможность заниматься традиционными промыслами в местах проживания малочисленных народов. Общая величина компенсационных платежей устанавливается отдельно для каждого конкретного случая.[33] Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.

§ 3. Эколого-правовые основы платы за загрязнение природной среды

3.1. Механизм платы

Платежи за загрязнение окружающей среды широко распространены в мировой практике. Используют их в России. В настоящее время действует "Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632[34] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726. с изменениями от 27 декабря 1994 г.[35] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190. Под другими видами вредного воздействия понимается шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п. Данный порядок предусматривает два базовых норматива платы:

1) за выбросы, сбросы (размещение отходов) в рамках предельно допустимых выбросов (сбросов);

2) выбросы (сбросы) в пределах временно согласованных нормативов качества природной среды.

Базовые нормативы утверждает Государственный комитет по охране окружающей среды после согласования с Министерством экономики и финансов РФ.

На основе базовых нормативов разрабатывают и утверждают дифференцированные (по территориям) ставки платы. Их получают умножением базовых нормативов на коэффициенты, учитывающие экологические особенности регионов. Дифференцированные ставки платы утверждают исполнительные органы власти территорий по представлению территориальных органов Государственного комитета по охране окружающей среды.

"Порядок" определяет три вида платы. В первую очередь, это плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, которые определяются путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. Далее следует плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов, которая соответственно определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. И, наконец, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

При отсутствии у природопользователя разрешения на выброс, сброс, размещение отходов применяется плата за сверхлимитное загрязнение, причем из прибыли предприятия. Платежи в пределах установленных нормативов качества (ПДВ, ПДС) выполняются за счет себестоимости продукции. Все, что идет сверх ПДВ (ПДС), оплачивается из прибыли. Если оказывается, что платежи начинают превышать прибыль предприятия, то территориальными органами Государственного комитета по охране окружающей среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривают вопрос о приостановлении деятельности предприятия.

Введение платы за природопользование не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

В мировой практике особенно широко распространены различные виды платы за сброс загрязняющих веществ в водоемы (непосредственно или через систему канализации). В европейских странах, а также в США, Канаде, Японии платежи за загрязнение водоемов носят характер штрафных санкций. Величина штрафа зависит от степени загрязнения, определяемой путем сравнения с экологическими стандартами.

Часто применяется и другой подход к определению размеров штрафа: по количеству сбрасываемых за год сточных вод, общей массе загрязняющих веществ и их токсичности. Такой подход, в частности, распространен в Нидерландах, Италии, Югославии, Франции, Венгрии. В Нидерландах принимается в расчет еще и численность населения, проживающего в районе водоемов.[36] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Во многих случаях величина санкций нарастает постепенно и носит предупредительный характер. Тем самым предприятиям предоставляется возможность своевременного маневра и принятия мер по предотвращению загрязнения, без подрыва их экономического потенциала. Деятельность предприятий, направленная на улучшение состояния водной среды, стимулируется льготными кредитами, снижением нормы амортизации, уменьшением налогов и т.д.

Платежи за загрязнение водных ресурсов включают в себя платежи за сброс загрязненных вод и плату в порядке возмещения услуг водоочистных сооружений. В соответствии с Водным кодексом сточными водами является вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории.[37] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.

Во Франции действуют оба вида платежей. Полученные средства используются для субсидирования и кредитования предприятий водоочистки, а также для финансирования органов управления качеством водных ресурсов. Таким образом, происходит перераспределение доходов от предприятий - загрязнителей к предприятиям, осуществляющим водоохранную деятельность. Функция платежей как стимулятора снижения загрязнения отходит на второй план.

В Нидерландах сделан упор на платежи за сброс сточных вод. Причем размер этих платежей существенно выше, чем во многих других странах. Высокий уровень платежей установился, однако, не сразу. Повышение размеров платы происходило постепенно. К новым предприятиям, как правило, применяются более жесткие требования, чем к уже действующим.

В США платежи за загрязнение воды сводятся к платежам за услуги предприятий водоочистки. Платежи за сброс сточных вод не применяются. Однако на это требуется разрешение, которое дается лишь в случае обеспечения стандартов чистоты.

В целом введение платежей за загрязнение водных ресурсов не дало значительного эффекта. Тем не менее, они получили большее распространение, чем платежи за загрязнение воздуха. Этот факт объясняется широкими возможностями водоочистки и необходимостью финансировать услуги водоочистных сооружений.[38] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

Одним из видов платы за загрязнение окружающей среды может быть плата по возмещению ущерба природным экосистемам и здоровью человека. Механизм платы в России функционирует на принципах гражданской ответственности.

Механизм платы по возмещению ущерба природной среде и здоровью человека в связи с загрязнением действует во многих странах. Соответствующие нормативные акты предусматривают в ряде случаев довольно широкую трактовку ответственности с учетом разнообразных косвенных видов ущерба.

В частности закон может обязывать виновника загрязнения возместить не только непосредственный ущерб, причиненный природным ресурсам, недвижимости и личной собственности граждан, но и предполагаемые косвенные потери (убытки из-за невозможности использовать ресурсы, неполучение налогов или других доходов и т.д.) Предусмотрена нелимитированная ответственность в случае причинения ущерба или грубой небрежности, преднамеренной халатности и т.д.

Подобный закон был принят, например, в США 1990 г. в связи с участившимися авариями танкеров у берегов США и загрязнением прибрежных вод нефтью (более 30 аварий в год). Отметим одну немаловажную деталь в правовой защите моря от загрязнения. В законе предусматривается, что суда, перевозящие нефть, допускаются в прибрежные воды США только после удостоверения их финансовой возможности покрыть ущерб от случайного разлива нефти. Устанавливается фонд кредитования ответственности за катастрофы в 1 млрд дол. под эгидой береговой охраны США.

Исполнение закона опирается на сложную организационную структуру, включающую в себя помимо обычных элементов правового контроля и судопроизводства подразделения оперативной службы реагирования, а именно группу Национального реагирования, ударную группу береговой охраны, группы реагирования отдельных округов береговой охраны, частную Корпорацию реагирования, дублирующую деятельность государственных органов.

Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Мы не имеем пока достаточно обоснованных и в то же время практически удобных методик расчета ущерба. В арбитражной практике предъявляемый причинителю вреда иск часто оспаривается и весь эколого-правовой механизм платы, таким образом, "пробуксовывает".

В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются, чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. Во всяком случае, как считают американские специалисты, система прямых платежей за загрязнение, основанная на стандартах качества окружающей природной среды, действует более эффективно, чем экологические налоги.[39] Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень. Поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей. В Японии такая система платежей применяется с 1973 г.

В России опыт использования прямых платежей за загрязнение начинается фактически с 1990 г., в связи с чем стала актуальной задача анализа эффективности, действенности нового экономического механизма.

В начале 1992 г. в МТУ им. М.В. Ломоносова (на кафедре экономики и природопользования) провели анкетирование некоторых предприятий, применивших платежи за выбросы. Вопрос анкеты о влиянии платежей на усиление природоохранной деятельности предприятий получил положительный ответ в 12 случаях из 16. В целом это подтверждает целесообразность использования платы за загрязнение атмосферы. Например, выяснился тот факт, что половина из опрошенных предприятий ускорила темпы ввода в эксплуатацию пылегазоочистного оборудования. Началась технологическая реконструкция с целью улучшения экологических характеристик производства (также в половине случаев). Вместе с тем большинство предприятий не торопилось оснастить производственные мощности контрольно-измерительной аппаратурой. Их вполне устраивала приблизительная оценка выбросов.

Нашлось одно предприятие (ЗИЛ), где взимание платежей не повлияло на проведение каких-либо природоохранных мероприятий. Возможно, это произошло потому, что размеры платежей оказались слишком малы по сравнению с прибылью этого предприятия.

На предприятиях, где проводили природоохранные мероприятия, источники их финансирования оказались различными. Но чаще всего использовалась прибыль.[40] Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.

Повышенный тариф платежей за сверхнормативные выбросы оказывается обременительным для предприятий. Замечено, что в подобных случаях предприятия использовали для платежей фонд развития производства, науки и техники и старались не трогать фонд материального поощрения.

Исследования показывают, что стимулирующее воздействие платежей имеет место тогда, когда величина платежей не превышает 10 % от величины чистой прибыли предприятия. Далее начинают затрагиваться жизненно важные показатели предприятия: уровень оплаты труда работников предприятия, мероприятия в социальной сфере, финансовое обеспечение производственного процесса и т.п. Соответственно наступает негативное отношение трудового коллектива к взимаемым платежам.

Оценивали и нижний порог чувствительности предприятий к плате за загрязнение. Он составил около 0,5 % от чистой прибыли. На платежи ниже этого уровня предприятия не реагируют, поскольку без труда компенсируют путем увеличения прибыли.

Кроме того, следует иметь в виду, что предприятие - сложный механизм, чтобы реакцию на платежи описывать простой зависимостью. Многое зависит от характера производственной деятельности, особенностей организации управления, конкретных возможностей проведения различных видов природоохранных мероприятий и т.д. На одну и ту же ставку платы, на один и тот же размер платежа разные предприятия будут реагировать по-разному.

1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414.

3. Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.

4. Там же.

5. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 г." // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.

6. См.: База данных по законодательству "Эталон" для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997.

7. См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.

8. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.

9. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48.

10. Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.

11. Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.

12. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55.

13. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.

14. Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.

15. О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.

16. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

17. Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.

18. Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993.

19. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

20. Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.

21. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

22. Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.

23. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

24. Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264.

25. Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.

26. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.

27. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.

С. 12.

28. Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.

29. Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90.

30. Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.

31. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.

32. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.

33. Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.

34. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.

35. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190.

36. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

37. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.

38. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.

39. Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48.

40. Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.

Тема № 7. Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды

1. Понятие и виды управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды

Институт управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды не характерен для экологического права, как и ряд других правовых институтов. Он позаимствован из административного права, в соответствии с которым в широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо).[1] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.

М.М. Бринчук рассматривает управление в сфере взаимодействия общества и природы в качестве совокупности предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли, считает автор, речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний.[2] Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой сфере.

Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием, по мнению М.М. Бринчука, проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными организациями и гражданами. Участие общественных организаций и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. К ним относится, в первую очередь, Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", где ст. 13 определяет их правовой статус, Федеральный закон "Об общественных объединениях", Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экспертизы, экологического контроля.

Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему эколого-правовых требований. Эти задачи с учетом специфики предприятия могут быть связаны с обеспечением рационального использования природных объектов, обращением с производственными отходами. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются учет вредных воздействий, планирование, координация природоохранительной деятельности, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера-механика, техника, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавали природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагают на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами непосредственно предприятия, с учетом его специфики.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу. В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принципы разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за соблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимают способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований экологического законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

2. Принципы управления природопользованием и охраной окружающей среды

Существуют разные мнения по поводу принципов вообще и принципов государственного управления в частности. Одни считают наличие принципов в законе его недостатком, проявлением многословия, показателем "расплывчатости", сами принципы - декларациями, не несущими смысловой нагрузки. Другие не согласны с такой точкой зрения: принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к его содержанию, концепции, целям и задачам.

В науке принципы играют огромную роль, недаром существует понятие принципиального подхода к решению тех или иных, прежде всего научных, проблем. Тем более, будучи закрепленными в законе, они становятся "законными", "законодательными", "обязательными".

Как известно, различные понятия и термины закона нуждаются в толковании. Они могут быть истолкованы с позиции доктрины, науки, следовательно, в определенной мере, субъективно. Когда же понятийный аппарат присутствует в законе (в его преамбуле или статьях), они (и соответственно их толкование) приобретают значение официальных. По такому пути идет в последнее время законодательство РФ: в законах даются перечни терминов, их раскрытие и толкование. Тем существеннее это для принципов. Принципы государственного управления подобны "каркасу, на котором строится все здание" закона и осуществляется вся многогранная деятельность в соответствующей области, в частности природоресурсовых отношений.

Отраслевым законодательством закреплены различные принципы управления. Мы остановимся на основных трех, характерных для всех природных объектов. Первый принцип - принцип устойчивого развития, приобретает сегодня все большее значение. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена Правительством РФ концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения данной концепции, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.

В концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и потенциала природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.

Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяют создать экономические условия, обеспечивающие деловую активность. При этом повышается роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к устойчивому развитию. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации; добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:

· создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

· разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности ее экологических результатов, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;

· оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем, определение допустимого на них антропогенного воздействия;

· формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создания соответствующей системы воспитания и обучения;

· обеспечение прав и свобод граждан.

Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят непоправимый ущерб окружающей среде или влекут за собой экологические последствия, которые недостаточно изучены. Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предоставляет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности, формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду; выполнение природоохранных мероприятий на селитебных незастроенных землях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство; осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения; реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы и прогнозы федерального уровня должны служить ориентиром и при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство. При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызванного ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Роль России в решении планетарных природно-ресурсных и экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, прежде всего лесными практически не затронутыми либо мало затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе по сохранению биоразнообразия, защите озонового слоя от истощения; предотвращению антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановления; борьбе с опустыниванием; развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий; обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия и др.

Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться потребностями людей - рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей - совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно.

Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.

На следующем этапе должны происходить основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения. В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из качественных ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания человека, живущего в гармонии с окружающей средой.[3] Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 47-58.

Следующим основным принципом управления в сфере взаимодействия общества и природы является принцип рационального, многоцелевого, непрерывного, неистощительного природопользования.

Рассмотрим его на примере лесопользования. Обязательным условием организации рационального лесопользования, наряду с требованиями охраны окружающей среды, является в настоящее время учет конъюнктуры рынка сбыта лесных ресурсов.

Непрерывное неистощительное пользование лесом, то есть определенный в течение длительного времени размер пользования лесными ресурсами, который не приводит к их последующему уменьшению или ухудшению качества, обусловлено чрезвычайно большой длительностью цикла воспроизводства лесных ресурсов. В связи с этим государственное управление использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов должно непременно учитывать необходимость согласования по срокам и объемам использования лесных ресурсов с их воспроизводством. Ведение лесного хозяйства должно обеспечивать постоянное сохранение и умножение всех полезных свойств леса, повышение качества и продуктивности лесов, охрану их от пожара, защиту от вредителей и болезней, рациональное использование земель лесного фонда.

Принцип непрерывного, неистощительного лесопользования включает в себя все основные направления лесохозяйственной деятельности и обеспечивается нормированием изъятия лесных ресурсов и соблюдением необходимых лесоводственных требований при рубках леса и других видах лесохозяйственной деятельности.

Совокупность лесохозяйственных, технологических и экологических мероприятий, согласованных с зонально-типологическими и экономическими условиями, называется региональными системами ведения лесного хозяйства. Системы разрабатываются научными и проектными организациями для различных регионов и призваны практически обеспечивать сбалансированное изъятие и воспроизводство лесных ресурсов или непрерывное неистощительное лесопользование в неизменных либо относительно равномерных объемах. Нарушение сбалансированности изъятия и воспроизводства того или иного ресурса приводит к нарушениям требований непрерывного и неистощительного лесопользования и спаду объемов данного ресурса с отрицательными экономическими, а иногда экологическими последствиями.

Принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки древесины, полученной при этом, означает для государственных органов управления лесным хозяйством всех уровней, включая и лесхозы, запрет заниматься рубками главного пользования, иллюстрирует третий основополагающий принцип государственного управления в сфере взаимодействия общества и природы. Сущность данного принципа заключается в разграничении функций государственного управления в области охраны и использования природных ресурсов и функции их хозяйственного использования.

Что касается лесопользования, то основные усилия государственных органов управления лесным хозяйством должны быть направлены на организацию лесопользования на основе аренды и продажи древесины на корню. По мнению, А.И. Новосельцевой, в настоящее время, в условиях резкого спада лесопромышленного производства, развала лесозаготовительной промышленности, использования расчетной лесосеки по хвойному хозяйству на 25 % и мягколиственному на 20 %, сохранения принципа запрета на главное пользование в районах с низким качеством древесных ресурсов может отрицательно сказаться на состоянии лесов. Более целесообразно, считает автор, установить ограничения, аналогичные принятым для рубок промежуточного пользования, и при отсутствии лесопользователей разрешить вести рубки главного пользования всем организациям без ограничений.[4] Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма-Инфра, 1997. С. 122.

3. Общие принципы организации управления природопользованием

3.1. Поресурсный подход

В управлении природопользованием поресурсный подход сложился исторически. Каждому виду природных ресурсов отвечает специфическая форма хозяйственной деятельности со своей системой управления. Эти формы хозяйственной деятельности фактически выделились в специализированные отрасли экономики (сельское хозяйство, горнодобывающие отрасли, водное хозяйство, лесное хозяйство и т.д.). У каждой такой отрасли специфические особенности. Сельскохозяйственное производство - одно из самых древних. Ему присущи определенные черты фундаментальности не только потому, что оно формирует продовольственную базу человеческой цивилизации, но и потому, что теснее всего привязывает человека к природе.

Вряд ли можно спорить с тем, что пользование природой как средой обитания автоматически влечет за собой функцию ее охраны. С этих позиций управление природопользованием будет включать в себя и управление окружающей природной средой как источником (условием) жизни. И цель этого управления - охрана окружающей среды.[5] Разумихин Н.В. Природные ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.

На практике полезно различать природопользование как ресурсопотребление и пользование природной средой. В первом случае целесообразен поресурсный подход, во втором он нецелесообразен. Обосновать это несложно, если рассматривать природную среду как некоторую целостность, например как систему природных ресурсов. Эта система обладает важным свойством: она порождает, "производит" отдельные природные ресурсы и поэтому нуждается в охране именно как система. Охранять природу поресурсно - значит заранее обрекать себя на неуспех. Отсюда следует важный организационный принцип: функция охраны природы, даже если речь идет об охране, сбережении отдельных ее ресурсов, должна быть отделена от производственного процесса, включающего в себя ресурсопотребление. Именно по этой причине, скажем, лесопромышленная отрасль не включает в себя лесохозяйственную деятельность, направленную на уход за лесом, его охрану и восстановление.[6] Лесоустройство. М., 1983. С. 6. В сложившейся структуре общественного производства они и существуют как два различных ведомства, что кажется вполне оправданным. Это тем более оправданно, что лес является возобновимым ресурсом.[7] Немировский Е.И. Правовая охрана лесов. М., 1987. С. 9-15.

С минерально-сырьевыми ресурсами дело обстоит иначе, поскольку они невозобновимы. Поэтому здесь нет ведомства, аналогичного лесному хозяйству. Тем не менее функция охраны недр остается. В настоящее время она закреплена за Министерством природных ресурсов. В целом в этой области проглядывается тенденция к организационной интеграции функций недропользования и охраны недр.

Но особенно сильно эта тенденция проявляется в сфере водных правоотношений. Родилась она не в России. В ряде стран (Англии, Венгрии, Чехословакии) использование и охрана водных ресурсов выделены в отдельную специализированную отрасль производства - водное хозяйство. Данная производственная сфера включает в себя всю совокупность водных ресурсов (поверхностных и подземных), объекты по контролю качества этих ресурсов и их охране, регулированию и территориальному перераспределению, транспорту. К данной сфере также относятся предприятия и организации, занимающиеся планированием, проектированием, научными исследованиями и т.д.

Концепция водного хозяйства как специализированной отрасли экономики, интегрирующей функции использования и охраны водных ресурсов, детально изложена в работе Е.Г. Григорьева.[8] Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

Логика дальнейшего развития управления водных ресурсов требует включения в ее структуру бассейновых водохозяйственных объединений в качестве основных производственных единиц отрасли, действующих под эгидой региональных органов управления водным хозяйством.

Как видим, речь идет не только о функциональной, но и территориальной интеграции организационных структур в сфере водопользования. Одним из примеров на сегодняшний день является Кемеровская область. В территориальной комплексной программе охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. высказывается, в частности, идея интегрированного управления водным хозяйством области.[9] Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 66-67. Предлагается управление водным хозяйством Кемеровской области сосредоточить в руках специализированного органа с функциями государственного управления в использовании, воспроизводстве водных ресурсов и восстановлении водных объектов.

Чем обусловлена необходимость интегрированного управления? Нужна жесткая, принципиальная позиция управления по отношению к водопользователям. Только тогда может быть положительный результат, считают авторы программы. Однако недостатком такого рода интегрированного управления водными ресурсами является ведомственный подход к их охране и воспроизводству. Фактически он - проявление поресурсного подхода к охране природной среды, что с методологической точки зрения неверно.

3.2. Бассейновый принцип

Наиболее привлекательной стороной в программах реорганизации управления водным хозяйством является ориентация на бассейновый принцип. Речные бассейны - это относительно замкнутые экосистемы. С этой точки зрения водные ресурсы оказываются в некотором роде в привилегированном, особом положении в природных комплексах. Они представляют собой систематизирующий фактор, увязывающий в одно целое разнообразные проявления биологической жизни на территории. Бассейновый принцип тем и хорош, что он вносит в механизмы управления природопользованием территориальный аспект. Нужно ли удивляться после этого, что в мировой практике существует тенденция к объединению органов управления окружающей средой и органов управления водными ресурсами. Такие комплексные структуры созданы, например, в Венгрии (Министерство окружающей среды и водного хозяйства) и в некоторых других странах.[10] Ковда В.А., Керженцев А.С. Экологический мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. М., 1983. С. 8.

О Великобритании по этому поводу следует сказать отдельно. По сравнению с другими странами организация управления здесь водным хозяйством представляется достаточно эффективной. Водное хозяйство рассматривается как одна из промышленных отраслей, обладающая приоритетом. Управление водным хозяйством осуществляется на основе бассейнового принципа и носит отчетливо выраженный региональный характер. В каждом бассейне действует Управление водным хозяйством. В целом эти управления охватывают всю территорию страны. Координация деятельности бассейновых управлений возложена на их Ассоциацию. Управления обладают значительной самостоятельностью и полностью отвечают за состояние водных ресурсов на территории бассейнов. В необходимых случаях они могут осуществлять мероприятия в рамках международного сотрудничества. Финансовое обеспечение деятельности управлений происходит главным образом за счет "продажи" услуг водохозяйственного назначения, частично за счет бюджета и иных источников финансирования.

Использование бассейнового принципа не делает, однако, региональные структуры управления полностью автономными. Вся система включает также правительственный уровень, где разрабатываются вопросы общей стратегии использования и охраны водных ресурсов.

Обращает на себя внимание тот факт, что на вершине пирамиды управления не существует специализированного органа, аналогичного нашему Министерству природных ресурсов. Не исключено, что это ситуация временная. Имеются признаки, которые это подтверждают. В 1987 г. в Великобритании был поставлен вопрос о приватизации водного хозяйства по инициативе некоторых бассейновых управлений, что потребует увеличения степени централизации управления водохозяйственной деятельностью. В частности, предполагается создать Национальное управление по водным ресурсам. Таким образом, вышеописанная структура управления водохозяйственной систематологии могла бы послужить организационной базой для формирования механизма управления экоразвитием территорий, в рамках которого регулирование качества водных ресурсов составляло бы только одну из задач.[11] Кейз Д. Использование водных ресурсов речных бассейнов. М., 1988.

В заключение следует сказать, что если поресурсный подход адекватен задачам управления процессами ресурсопотребления, то бассейновый - качествам природной среды.

В современной системе управления ведущую роль играет отраслевой аспект (он вызван интересами производства и ресурсопотребления), но в будущем территориальные аспекты управления станут доминирующими. Это диктуется интересами воспроизводства природной среды и стремлением обеспечить устойчивое развитие. В грядущей реформе управления использование бассейнового принципа будет иметь решающее значение.

3.3. Территориальный принцип

Исторически сложившийся ведомственно-отраслевой подход к природным ресурсам, по мнению ученых, совершенно не адекватен задачам территориального управления. Он годится лишь для реализации контрольно-инспекторских функций, которые целесообразнее передать низовому звену, придав ему региональный территориальный статус. Деятельность региональных органов управления природопользованием должна строиться на основе комплексного, системного подхода, ибо объект управления (природная среда) обладает целостностью.

Ряд авторов считает, что в системе территориального управления природопользованием царит организационный хаос.

В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а преимущественно исходя из интересов ведомств, политических соображений.

В октябре 1996 г. Правительством РФ были приняты Постановления "Вопросы министерства природных ресурсов Российской Федерации" и "Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды", которыми до утверждения положений об этих органах было проведено разграничение некоторых их полномочий. Превысив свои полномочия, Правительство РФ постановило возложить на Госкомэкологию России осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы, управления государственными природными особо охраняемыми территориями.

Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

Помимо Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:

· государственный земельный комитет РФ;

· федеральная служба лесного хозяйства;

· государственный комитет по рыболовству РФ.

При множестве специально уполномоченных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит дублирование той или другой деятельности, и поэтому существенным является вопрос о ее координации. Под координацией понимают обеспечение взаимодействия или согласованного действия государственных органов или их структурных подразделений, не находящихся в отношениях подчинения, по решению возложенных на них нормативно-правовыми актами общих задач и функций в области природопользования и охраны окружающей среды.

В законодательстве функция координации остается на данный момент урегулированной слабо, недостаточно последовательной. Так, вышеуказанным постановлением на Госкомэкологию возложена наряду с другими функциями межотраслевая координация в сфере охраны окружающей среды. Однако одновременно координация всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, постановлением Правительства РФ "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" возложена на Министерство природных ресурсов РФ. Известно, что охрана отдельных природных ресурсов есть часть охраны окружающей среды.[12] Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998. С. 235.

Опыт нашей страны за последние 70 лет, как, впрочем, и опыт других стран, почти не дает положительных примеров управления природно-ресурсным потенциалом всей территории. Для этого нужны иные организационные формы производства - территориальные кооперации. В ее рамках (идея территориальной кооперации, по сути дела, была заложена, но не реализована в полной мере в так называемых территориально-производственных комплексах) все разнообразие природных ресурсов должно рассматриваться как неотъемлемая принадлежность определенной территории земельного участка, так что управленческие операции с любыми ресурсами следовало бы осуществлять через оформление операций с земельными участками. Именно этого не было в территориально-производственных комплексах, где вопросы рационального природопользования и охраны окружающей среды были целиком и полностью подчинены экономическим интересам общества. В отличие от такого рода комплекса территориальная кооперация изначально должна быть ориентирована на экологически устойчивое развитие, воспроизводство природно-ресурсного потенциала территории.

Современные региональные комитеты по охране окружающей среды с их инспекционно-контрольными функциями следовало заменить органами управления всей системой природопользования. По мнению В.П. Каракина и А.С. Шейнгауза, в качестве объекта управления для этого органа целесообразно взять отношения по использованию природно-ресурсного потенциала территории, основу которого составляют земельные ресурсы. Собственником земли является государство, владельцем - территориальные органы власти, распорядителем - территориальный земельный комитет. Последний действует от лица владельца и ему подотчетен. Таким образом, управление территориальными земельными ресурсами в конечном счете является функцией территориальных органов власти. Территориальный земельный комитет выступает, следовательно, как посредник - распорядитель между владельцем и пользователем, отвечая при этом за судьбу ресурса.[13] Каракин В.П., Шейнгауз А.С. К новому природопользованию // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 64-646.

3.4. Ответственность низового звена

В вопросах природопользования предприятия играют немаловажную роль. Именно в результате производственной деятельности формируются главные источники загрязнения природной среды. Контроль этих источников легче всего проводить силами самих предприятий. Для этих целей на предприятиях создают специальные службы, ответственные за охрану окружающей среды.

В этой области известен зарубежный опыт. В Японии создание структурных подразделений, ответственных за охрану окружающей среды, предусматривалось в законодательном порядке. Соответствующий закон был принят в 1967 г. Он предписывал иметь на каждом предприятии подразделение, ответственное за проведение различных природоохранных мероприятий, экологическое обучение персонала и прочие меры профилактического характера.

Введение института уполномоченных по охране природы на уровне предприятия широко распространилось и в странах Западной Европы. В Германии он рассматривается как очень эффективный инструмент в системе управления природопользованием, развивающий традицию самоконтроля на предприятии. Считается, что он себя полностью оправдал.

При управлении природопользованием на предприятии, как, впрочем, и при управлении экоразвитием территорий, необходимо соблюдать принцип ориентации на конечные результаты природоохранной деятельности, которые определяются уровнем качества окружающей среды. Роль предприятий в общей системе управления природопользованием существенно зависит от организационных форм природоохранной службы.

На современных предприятиях организованы различные самостоятельные производственные подразделения, занимающиеся исключительно природоохранной деятельностью. Это могут быть цехи, осуществляющие очистку жидких и газообразных выбросов, переработку и утилизацию твердых отходов.

На предприятиях могут создаваться и контрольно-аналитические службы, которые ведут регулярные замеры проб воздуха в производственном помещении, анализируют состав выбросов и сбросов. Эти службы, кроме того, попытаются установить причины отклонений качества окружающей среды от принятых стандартов и выработать рекомендации по предотвращению дальнейших нарушений в технологических процессах.

Лучше всего, считают ученые, на предприятии создавать самостоятельные структурные подразделения, выполняющие руководство всем комплексом природоохранных мероприятий - отделы охраны окружающей среды. Работа таких отделов (служб) оказывает помощь руководству предприятия в вопросах технологической реконструкции, оснащения очистным оборудованием, в налаживании системы контроля за загрязнением.

Природоохранная служба должна подчиняться непосредственно главному инженеру или директору предприятия. В рамках природоохранной службы формируются следующие сектора: охраны водоемов, охраны воздуха, охраны недр и земли, технологический сектор, сектор контроля. Первый сектор контролирует эффективность работы локальных систем очистки, соблюдение нормативов предельно допустимых сбросов, влияние их на качество воды в водоемах, участвует в организации систем оборотного водоснабжения. Второй сектор ведет контроль за выбросами в атмосферу и за источниками загрязнения воздуха. Третий сектор контролирует состояние земель, принимает участие в работах по рекультивации земель, очистке их от загрязнения. Технологический сектор следит за работой технологического оборудования, за соблюдением норм расхода энергоресурсов и сырья, разрабатывает программы по внедрению малоотходных технологий, участвует в решении вопросов по утилизации отходов. И, наконец, сектор лабораторного контроля осуществляет различного рода измерения параметров состояния окружающей среды на предприятии и состояния технологических систем.

Роль природоохранных служб предприятий в организации управления природопользованием могла бы быть более действенной, если бы эти службы не зависели административно от руководства предприятием. Хотим мы этого или нет, но главная сторона деятельности предприятия была и остается производственной. В данных условиях природоохранная служба неизбежно будет отходить на второй план. Она всегда уступит свои позиции в ситуации, когда природоохранное мероприятие будет создавать угрозу для экономических показателей предприятия. Можно привести множество примеров, показывающих, что корпоративные интересы обычно сильнее государственных. Одним из таких примеров может служить позиция Института экологической токсикологии в Байкальске в решении известной проблемы Байкальского ЦБК. Директор института А. Бейм вместе со своими сотрудниками много лет доказывал полную безвредность сточных вод комбината для озера.[14] Распутин В.Г. Байкал // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 311. А причина такой позиции довольно проста: Институт и ЦБК были связаны корпоративными интересами, подчиняясь одному и тому же Министерству.

Учитывая исключительную важность низового звена в организационной структуре управления природопользованием было бы целесообразным, считают авторы, подчинить экологические службы региональным органам управления природоохранной деятельностью.

3.5. Участие общественности в сфере управления природопользованием

В решении экологических проблем общественность может играть заметную роль. В перспективе значение этой роли будет возрастать по мере развития экологического сознания. Влияние общественности на природоохранную деятельность подчас обретает неожиданные формы. Так, в Германии, как показали исследования, большая часть населения отвергает товары, услуги и даже производственные технологии, не отвечающие экологическим требованиям. Охрана окружающей среды становится фактором рынка, с которым приходится считаться. Все более жесткие требования предъявляют в связи с этим и к менеджменту на всех стадиях производственного процесса, включая использование отходов. Иными словами, общественность своими действиями на рынке стимулирует у предпринимателей повышенное чувство ответственности за производимую продукцию.

Немаловажное значение имеет предоставление гражданам возможности обращаться в суды, чтобы привлечь к ответу фирмы, виновные в загрязнении окружающей среды. В США такая возможность существует с 1970-х годов. Право частных лиц на возбуждение дел в суде по поводу загрязнения среды было закреплено конгрессом США в законодательном порядке. Раньше это было привилегией федеральных и штатных компетентных органов.

Значительную роль в системе управления природопользованием в США играют многочисленные общественные организации. Формы участия общественности в управлении весьма разнообразны: это может быть организация публичных слушаний при выдаче лицензий на строительство, создание общественных советов, комитетов при министерствах со статусом совещательного органа, участие в разработке планов природопользования и т.д. Закон обязывает Агентство по охране окружающей среды регулярно сообщать населению правдивую информацию не только об уровне загрязнения, но и о предприятиях, нарушающих природоохранное законодательство. В министерствах, ведомствах созданы специальные отделы на уровне аппарата министра, основные функции которых - переписка с гражданами по различным экологическим вопросам. Финансовую базу общественных организаций составляют членские взносы, пожертвования частных лиц, а также субсидии из федеральных штатных бюджетов. Закон предусматривает освобождение общественных организаций от налога с прибыли.

В России сложившаяся система управления природопользованием недостаточно использует общественный потенциал.[15] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор /Ю.Г.Марков, В.Н.Турченко, Е.А.Чиркин, С.А.Юрков. Новосибирск, 1995. С. 14-27.

Следует отметить создание Управления по экологии и природным ресурсам постановлением Администрации города Красноярска за № 200 от 26 февраля 1997 г.

В соответствии с Положением об Управлении по экологии и природным ресурсам оно имеет следующие задачи:

1. Формирование и реализация экологической политики в интересах населения города.

2. Осуществление контроля за выполнением экологических требований в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, вода, воздух, растительный мир и др.) на территории города.

3. Координация деятельности природоохранных служб города, предприятий - природопользователей независимо от подчиненности, ведомственной принадлежности и форм собственности.

4. Учет, оценка природных ресурсов, объемов отходов производства и потребления, сбросов и выбросов загрязнений в окружающую среду, ее состояния, участие в создании фонда информации.

5. Формирование совместно с городским комитетом по охране окружающей среды банка данных и рынка услуг природно-ресурсного и природоохранительного направления.

6. Определение условий производства изыскательских работ и условий предоставления в пользование природных ресурсов на территории города.

7. Согласование лицензий, условий пользования природными ресурсами в черте города.

8. Внесение предложений об установлении льгот природопользователям, исходя из социально - экономических интересов города.

9. Участие в разработке перечня природных объектов (земельные участки, недра и др.), которые могут использоваться в интересах города.

10. Организация в соответствии с решениями государственных контролирующих органов и органов местного самоуправления особо охраняемых природных объектов.

11. Организация разработки и реализации городских экологических программ.

12. Участие в формировании и распределении средств внебюджетного экологического фонда города в соответствии с целевым назначением.

13. Информирование населения об экологической обстановке и принятие мер по обеспечению безопасности населения.

В пределах определенной законодательством компетенции управление имеет право:

1. Контролировать соблюдение правил и условий пользования природными ресурсами.

2. Выдавать природопользователям в соответствии с нормативными законодательными актами предписания, распоряжения, направленные на рациональное использование природных ресурсов, и контролировать их исполнение.

3. На заседаниях, совещаниях заслушивать руководителей предприятий - природопользователей по вопросам, отнесенным к компетенции управления.

4. Участвовать в формировании размеров платы за пользование природными ресурсами.

5. Готовить предложения о приостановке проектирования, строительства, эксплуатации предприятий и объектов, выполняемых и эксплуатируемых с нарушениями природоохранного законодательства.

6. Представлять администрацию города на семинарах, конференциях, совещаниях и т.п., проводимых по тематике, затрагивающей компетенцию управления.

7. Участвовать в разработке Генерального плана развития города, другой градостроительной документации для решения вопросов рационального природопользования и строительства с минимальным воздействием на природную среду.

8. Координировать планы социально - экономического развития предприятий, организаций в соответствии с требованиями экологической безопасности.

9. Получать объективную информацию по материально - техническим и природным ресурсам, сырью, сбросам и выбросам в окружающую среду, выпускаемой продукции на предприятиях - природопользователях.

10. Вносить предложения по совершенствованию деятельности городских служб, предприятий, организаций, осуществляющих контроль в области природопользования, получать от них соответствующую информацию.

11. Выходить с предложениями в органы местного самоуправления о передаче (приобретении) в муниципальную собственность природных объектов, имеющих важное значение в жизнеобеспечении города.

12. Получать от государственных контролирующих органов нормативные и методические материалы по вопросам, затрагивающим сферу деятельности управления.

13. Организовывать производство экологической экспертизы проектной документации объектов и предприятий, расположенных на территории города.

14. Осуществлять пропаганду экологических знаний, вопросов рационального использования природных ресурсов, их охраны в учебных заведениях, среди населения, в средствах массовой информации.

15. Решения управления по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для всех юридических лиц.

1. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.

2. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129.

3. Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 47-58.

4. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Норма-Инфра, 1997. С. 122.

5. Разумихин Н.В. Природные ресурсы и их охрана. Л., 1987. С. 47.

6. Лесоустройство. М., 1983. С. 6.

7. Немировский Е.И. Правовая охрана лесов. М., 1987. С. 9-15.

8. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.

9. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 г. Кемерово, 1993. Т. 1/3. С. 66-67.

10. Ковда В.А., Керженцев А.С. Экологический мониторинг: концепция, принципы организации // Региональный экологический мониторинг. М., 1983. С. 8.

11. Кейз Д. Использование водных ресурсов речных бассейнов. М., 1988.

12. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998. С. 235.

13. Каракин В.П., Шейнгауз А.С. К новому природопользованию // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 64-646.

14. Распутин В.Г. Байкал // Экологическая альтернатива. М., 1990. С. 311.

15. Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор /Ю.Г.Марков, В.Н.Турченко, Е.А.Чиркин, С.А.Юрков. Новосибирск, 1995. С. 14-27.

Тема № 8. Эколого-правовой статус человека

§ 1. Право граждан на благоприятную окружающую среду

Российское законодательство не определяет понятие "благоприятная окружающая среда", хотя в данном контексте оно имеет юридически значимые критерии. Прежде всего они выражены системой нормативов охраны окружающей среды и лимитов природопользования. Система таких нормативов и лимитов, а также общие требования к их разработке определены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Данные нормативы выражают качественные характеристики состояния окружающей природной среды и направлены преимущественно на обеспечение ее чистоты, что является лишь одной характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.

Другая его важнейшая характеристика касается ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств. Учет экологических требований при регулировании использования природных ресурсов с целью удовлетворения экономических интересов и потребностей человека обеспечивается в соответствии с названным Законом путем лимитирования природопользования. Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов (ст. 19). Конкретные предельные нормы использования регулируются нормами природно-ресурсного законодательства.

Благоприятная окружающая среда означает также способность удовлетворять эстетические и другие потребности человека, сохранять видовое разнообразие. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью удовлетворения этих потребностей и сохранения способностей природы обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и т.п.

Таким образом, по мнению профессора М.М. Бринчука, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости видового разнообразия и эстетического богатства.[1] Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 143.

Следует заметить, что реализация данного права затруднена на сегодняшний день тем, что Россия, как и цивилизация в целом, переживает системный кризис, выход из которого - в пересмотре системы ценностей, определяющей поведение национальных и международных структур власти, природопользователей и населения.

Причины кризиса, с одной стороны, в ослаблении способности биосферы обеспечивать приемлемое состояние окружающей среды (исчерпании возможностей как дальнейшего роста потребления природных ресурсов человеком, так и нейтрализации отходов его деятельности биосферой), с другой - в невозможности разрешения социальных противоречий и конфликтов - этнических, экономических, межконфессиональных и многих других традиционными, в первую очередь силовыми, средствами. Человечество достигло пределов роста, преодолеть которые без кардинальной смены способа существования не представляется возможным.

Россия, как ни парадоксально это для столь огромной страны, также достигла пределов емкости природной среды, и дальнейшее следование курсом экстенсивного природопользования только усугубляет кризис.

Один из главных недостатков современной экономической системы коренится в том, что плата за ущерб, наносимый и производителями, и потребителями окружающей природной среде и здоровью граждан, многократно меньше затрат, необходимых для его ликвидации или компенсации. Такая экономика в принципе не способна заставить экономить ресурсы и снижать уровень загрязнения.

Выход из создавшегося положения ученым видится в концепции перехода России к устойчивому развитию, подразумевающему переход к экономике, в которой производитель и потребитель полностью оплачивает ущерб, нанесенный ими окружающей природной среде и здоровью людей, а полученные таким образом средства действительно идут на решение социальных, культурных и природоохранных проблем. Только переход к такой экономике способен создать механизмы оздоровления окружающей среды, подъема культуры и улучшения здоровья людей, а также изменить парадоксальную ситуацию раздвоенности, когда права человека на здоровье и полноценные условия существования нарушаются самим человеком в процессе производства благ и товаров народного потребления.[2] Материалы Первой конференции общественных экологических организаций России: Резолюции // Зеленый мир. 1995. № 21.

На основе вышеуказанных резолюций была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. за № 440 концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в рамках которой предлагалось разработать критерии принятия решений и показатели устойчивого развития.

Для управления процессом перехода к устойчивому развитию и оценки эффективности используемых средств следует устанавливать целевые ориентиры и ограничения с обеспечением процедуры контроля за их соблюдением.

Целевые ориентиры могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия. Эти показатели должны отражать те уровни, при которых обеспечивается безопасное развитие России в экономическом, социальном, экологическом, оборонном и других аспектах.

К основным показателям качества жизни относятся: продолжительность жизни человека (ожидаемая при рождении и фактическая); состояние его здоровья; отклонение состояния окружающей среды от нормативов; уровень знания или образовательных навыков; доход, измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения; уровень занятости; степень реализации прав человека.

Показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система критериев, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информационными являются аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами).

В качестве целевых и лимитирующих показателей устойчивого развития в экономической сфере могут устанавливаться уровни удельного (на душу населения и единицу валового внутреннего продукта) потребления энергии и других ресурсов, а также производства отходов. Контролю подлежат производство и использование всех опасных веществ, применяемых в экономике.

В состав целевых параметров устойчивого развития необходимо включить характеристики состояния окружающей среды, экосистем и охраняемых территорий. В этой группе контролируемых параметров - показатели качества атмосферы, вод, территорий, находящихся в естественном и измененном состоянии, лесов с учетом их продуктивности и степени сохранности, количества биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения.

Аналогичные системы показателей могут использоваться при решении проблем перехода к устойчивому развитию для каждого субъекта Российской Федерации.[3] Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440 // Собрание законодательства. 1996. № 15. Ст. 1572.

Другие экологические права граждан - требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, право на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов - предусмотренные Конституцией РФ и иными законами служат средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.

С принятием Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" круг экологических прав граждан заметно расширяется. Но значение Закона состоит не только в том, что благодаря ему происходит простое количественное наращивание субъективных прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды. В данном случае речь, по существу, идет о создании качественно новых прав человека и гражданина. Его закрепление в Законе как юридической категории опирается на опыт функционирования прежних экологических прав граждан: права землепользования, пользования недрами, водопользования, лесопользования, пользования животным миром.

Нормами, закрепленными в ст. ст. 11 и 12 Закона, регулируются экологические права граждан, складывающиеся за пределами их права природопользования. Среди указанных прав немаловажное значение имеет субъективное право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды). Субъективные права, перечисленные в ст. 12, составляют самостоятельную группу экологических прав граждан.

Ст. 11 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" определяет показатель качества жизни человека. В нем отражается идея ориентации всей экологической политики Российского государства на охрану жизни, здоровья человека.

Прежде чем охарактеризовать конкретную юридическую конструкцию этого субъективного права граждан, следует заметить, что:

· потребуется какое-то время, чтобы нормы ст. 11 Закона заработали. Ускорить этот процесс должны сами граждане. Чтобы их субъективное право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды не нарушалось, им необходимо занимать активную социальную позицию и в установленном порядке участвовать прежде всего в предотвращении экологически вредной деятельности. Если же и субъективное право все-таки нарушается, всегда предпочтительнее им самим быть инициаторами возбуждения административного или судебного процесса по защите своего нарушенного права;

· право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в тексте ст. 11 Закона сформулировано более пространно, чем в названии статьи. По сравнению с названием статьи в самом ее тексте содержится два дополнения. Первое дополнение отражает первоначальную причину того состояния окружающей природной среды, когда она начинает неблагоприятно воздействовать на здоровье гражданина. Второе дополнение имеет совсем иной характер. Оно связано с тем, что здоровье гражданина может быть объектом воздействия не только окружающей природной среды, но и аварий, катастроф, стихийных бедствий. Само собой разумеется, что в данном случае речь идет не о любых авариях и катастрофах, а только о тех из них, которые, как и стихийные бедствия, являются природными аномалиями.[4] Комментарий к Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Законодательство и экономика. 16-17 (38-39). 1992. С. 28.

Для уточнения используемой терминологии обратимся к "Современному словарю иностранных слов", где под аномалией (гр. Anomaly) понимается отклонение от нормы, от общей закономерности, неправильность. Данное определение не нашло своего отражения в действующем законодательстве. Судя по всему, природная аномалия не имеет прямого отношения к хозяйственной или иной деятельности.

В таком случае довольно сложно разграничивать понятия стихийного бедствия и экологической аварии. Может быть, именно по этой причине законодательство относит аварии к экологическим по их последствиям. Так, действующий до принятия нормативного акта Временный порядок оценки и возмещения вреда в результате аварии, утвержденный приказом Минприроды РФ от 27 июня 1999 г. № 200 трактует аварию как отклонение от обычно допустимых эксплуатационных условий деятельности, которое вызывает или может быть причиной негативного воздействия на окружающую среду.

Таким образом, с учетом двух рассмотренных дополнений право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в тексте ст. 11 Закона получило более пространное выражение, чем в ее названии.

Конкретная юридическая конструкция этого субъективного права граждан строится на следующей основе. Оно означает предоставленную гражданину законом юридическую возможность: во-первых, пользоваться окружающей природной средой как естественной средой обитания, пригодной для жизни; во-вторых, требовать от государства, юридических и физических лиц выполнения ими их обязанностей по охране природной среды, по недопущению такого ее состояния, которое отрицательно влияет на здоровье населения; в-третьих, прибегать в необходимых случаях к государственной или общественной защите своего нарушенного субъективного права.

Перечисленные возможности, которыми теперь располагают граждане в соответствии с действующим законодательством, реализуются ими с помощью целого ряда мер обеспечения их права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Они включены во вторую часть ст. 11 Закона.

При анализе этих мер следует иметь в виду, что многие из них подкрепляются не только самой ст. 11, но и другими статьями Закона: нормированием качества окружающей природной среды - ст. ст. 25-34; страхованием граждан, образованием государственных и общественных фондов помощи - ст. ст. 17, 21-24; в судебном или административном порядке возмещением вреда, причиненного здоровью граждан в результате вредного экологического и других воздействий на него, в том числе последствий аварий и катастроф - ст. ст. 86-89; государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства - ст. 70; привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения - ст. ст. 14, 81-85.

Меры обеспечения права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды реализуются рядом других Федеральных законов, помимо указанного. Среди них следует назвать прежде всего Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" а также Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан"; Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; Федеральный закон "Об экологической экспертизе"; Федеральный закон "О радиационной безопасности населения", Уголовный кодекс РФ.

Особую группу экологических прав составляют права граждан, перечисленные в ст. 12 Закона "Об охране окружающей природной среды". Они затрагивают сферу организационных отношений, в которых могут участвовать граждане с целью реализации своей социальной активности в общественном экологическом движении.

Закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды" под общественное экологическое движение подводит прочную правовую основу. Примечательно, что этим законом полномочия, с одной стороны, граждан, а с другой - общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды разграничиваются (полномочиям граждан посвящена ст. 12, а полномочиям объединений - ст. 13 Закона). Тем не менее, сами формулировки, как тех, так и других полномочий в основном совпадают. Совпадение в этом случае обусловлено следующими принципиальными соображениями.

Очевидно, что непосредственными носителями социальной активности в охране окружающей природной среды являются граждане. Интерес каждого из них в отдельности и всех вместе к собственному экологическому благополучию также очевиден. Но свои экологические права в охране окружающей природной среды граждане могут реализовать либо самостоятельно, в крайнем случае на уровне неформальных групп и объединений (ст. 12 Закона), либо в составе общественных экологических объединений как самостоятельных негосударственных структур, получивших полномочия в результате государственной регистрации (ст. 13 Закона).

В соответствии со ст. 12 Закона полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды включают в себя помимо субъективных экологических прав граждан еще и их экологические обязанности. Они не однородны по содержанию и составу. С этой точки зрения их можно объединить в две группы обязанностей. Первая группа обязанностей граждан основывается непосредственно на требованиях ст. 67-69 Конституции России, вторая же - касается сферы экологического воспитания и образования. И те и другие экологические обязанности граждане выполняют с учетом их трудовых функций или должностного положения.

Невыполнение определенных экологических обязанностей может быть квалифицировано как экологический проступок с дисциплинарной ответственностью виновных в его совершении (ст. 12 Закона), либо как экологическое правонарушение с административной ответственностью (ст. 84), либо экологическое преступление с уголовной ответственностью (ст. 85).

Все экологические обязанности, предусмотренные ст. 12 Закона, складываются за пределами права природопользования граждан. Но граждане могут быть носителями и других экологических обязанностей, выступая в качестве субъектов права природопользования. Такие обязанности (они тоже относятся к категории экологических) регулируются отраслевым законодательством: земельным, водным, лесным, горным, об охране и использовании животного мира.

Все экологические обязанности граждан в совокупности составляют единый правовой институт, имеющий важное значение в предупреждении деятельности, экологически вредной для общества и всего населения. Однако в юридическом плане между ними имеются различия. Чаще всего они проявляются в разных правовых последствиях за невыполнение обязанностей.

Так, невыполнение гражданами экологических обязанностей, вытекающих из их права природопользования, не может быть квалифицировано как экологический проступок (например неосвоение земельного участка в течение двух лет). И наоборот, именно как экологический проступок должно квалифицироваться в большинстве случаев невыполнение гражданами тех экологических обязанностей, которые связаны с их трудовыми должностными функциями. При этом следует иметь в виду, что по действующему законодательству за экологические проступки наступает не только дисциплинарная, но и материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим правонарушением (ст. 13 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды").

§ 2. Полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды

Граждане РФ имеют право:

1) потребовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

2) участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения;

3) на выражение своего мнения по размещению и деятельности объектов, затрагивающих интересы по охране окружающей природной среды посредством участия в местных референдумах, собраниях, сходах граждан и иных формах демократии;

4) на признание, соблюдение и защиту экологических прав государственными и муниципальными служащими посредством принятия решений, которые должны быть ориентированы на приоритеты охраны природы и здоровья человека, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать при этом наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков;

5) на создание общественных объединений по охране окружающей природной среды, фондов и иных общественных формирований, на участие в их финансировании;

6) на требования рассмотреть соответствующими органами письма, жалобы, заявления по вопросам охраны окружающей природной среды;

7) на требования в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, причиняющих вред здоровью граждан и окружающей природной среде; ограничения, приостановления, прекращения хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает экологические требования и стандарты, установленные действующим законодательством, устранения экологически вредных последствий такой деятельности;

8) на предъявление в суд исков о полном возмещении физиологического, материального, морального, генетического вреда, причиненного здоровью граждан, а также их имуществу в результате экологического правонарушения;

9) на социально-экономическую защиту, получение льгот и компенсаций в случае неблагоприятного (рационального и иного) воздействия окружающей среды в результате экологических аварий, стихийных бедствий и катастроф;

10) на страхование риска причинения вреда здоровью или имуществу граждан от загрязнения окружающей природной среды;

11) на получение квалифицированной юридической помощи по эколого-правовым вопросам;

12) на обращение в Конституционный суд РФ по факту нарушения конституционных экологических прав законом, который применяется или подлежит применению в конкретном деле;

13) на требование привлечь к ответственности виновных в нарушении экологических прав граждан юридических и физических лиц;

14) на владение земельными участками для целей, установленных специальным законодательством, обособленными водными объектами (замкнутыми водоемами, то есть небольшими по площади и непроточными искусственными водоемами, не имеющими гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами; таким объектом может быть признан пруд, озеро и т.п.), древесно-кустарниковой растительностью на земельном участке и общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территории земельного участка, добываемыми для удовлетворения хозяйственных нужд;

15) на использование природных ресурсов для удовлетворения своих материальных потребностей в местах проживания коренных и малочисленных народностей, на участие в управлении природопользованием.

Граждане обязаны:

1) принимать участие в охране окружающей природной среды, сохранении, восстановлении природных богатств;

2) соблюдать эколого-правовые требования законодательства РФ;

3) повышать экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию и образованию подрастающего поколения;

4) возмещать в установленном законом порядке вред, причиненный окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением.

§ 3. Полномочия общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды

Под общественным объединением понимают добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Уставы общественных объединений в области охраны окружающей среды подлежат обязательной регистрации. Со дня регистрации устава общественные объединения могут быть признаны юридическими лицами.

В сфере охраны окружающей среды создают экологические общественные объединения, экологическая деятельность которых имеет основное, приоритетное значение и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции, для которых экологическая деятельность играет вспомогательную роль.

Общественные объединения в сфере охраны окружающей природной среды имеют право:

1) свободно распространять информацию о своей деятельности и ее результатах;

2) получать достоверную и полную информацию от органов государственной власти и местного самоуправления о состоянии окружающей природной среды, мероприятиях по ликвидации экологически вредных последствий аварий и катастроф, о мерах по возмещению вреда, причиненного природной среде, здоровью и имуществу граждан;

3) разрабатывать, утверждать и пропагандировать экологические программы;

4) учреждать средства массовой информации, выступать в средствах массовой информации с изложением экологической платформы;

5) участвовать в избирательных компаниях, представлять экологические интересы населения в органах государственной власти;

6) за счет своих средств и добровольного трудового участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению качества окружающей природной среды, оказывать посильное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями экологического законодательства;

7) требовать от специально уполномоченных на то государственных органов принятия таких решений, при осуществлении которых никакая хозяйственная деятельность не может быть допущена, если выгода от нее значительно не превышает вызываемого ущерба и при реализации которых ущерб должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов;

8) вносить в органы государственной власти предложения по совершенствованию деятельности по охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности, об устранении нарушений природоохранительного законодательства, прав и интересов граждан, разработке и принятию нормативно-правовых актов по охране окружающей природной среды и рациональному природопользованию;

9) принимать участие в разработке основных показателей качества жизни: продолжительности жизни человека в условиях повышенной техногенной нагрузки; состояния здоровья человека; отклонения состояния окружающей среды от нормативов; уровня знаний или образовательных навыков; дохода, измеряемого валовым внутренним продуктом на душу населения; уровня занятости; степени реализации прав человека;

10) требовать назначения государственной экологической экспертизы, рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу;

11) осуществлять общественный контроль за выполнением природопользователями экологических требований, принимать участие в общественных слушаниях по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; участие в принятии экологически значимых решений; обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы;

12) требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, об ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности;

13) организовывать собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, петиции, сбор подписей, входить с предложениями о проведении местных референдумов;

14) ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан;

15) право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего изучения, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации.

Общественные объединения в сфере охраны окружающей природной среды обязаны соблюдать экологическое законодательство РФ, а также нормы, предусмотренные его уставом.

§ 4. Защита экологических прав граждан

4.1. Референдум

При решении масштабных экологических проблем, затрагивающих интересы всего населения, можно воспользоваться такой формой выражения воли населения, как референдум, дает разъяснение Захарченко Т. в пособии, адресованном к гражданам.[5] Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994. С. 26.

В соответствии со ст. 13 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции, имеют право "... входить с предложениями о проведении обсуждения проектов, референдумов...". Исходя из действующего законодательства "входить" означает обращаться с инициативой проведения референдума к органам государственной власти. Отдельным же гражданам Закон предоставляет только право "принимать участие в ... референдумах по охране окружающей природной среды"[6] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457. (ст. 12). Кроме того, ст. 41 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусмотрено, что в необходимых случаях при определении компетентными государственными органами мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума (ч. 2). Какие именно случаи являются необходимыми, кто определяет их таковыми и что делать, если решение референдума не соответствует решению государственных органов, законодательство не разъясняет. Тем самым презумируется, что "необходимые случаи" выбираются самими государственными органами. И, как правило, такая конструкция работает, в основном, в ситуациях, когда есть взаимопонимание между государственными органами и населением. Сложнее обстоит дело, если такого взаимопонимания нет и тем более в ситуациях конфликта между государственными органами и общественностью. Таким образом, действующее федеральное законодательство четко не регламентирует юридическую силу референдума, что особенно важно, когда решение референдума противоположно решению государственных органов. Данный пробел в законодательстве есть возможность восполнить в рамках регионального. Так, юридическая сила решения краевого референдума была закреплена в соответствующем законе Красноярского края.

Согласно ст. 10 Закона РСФСР "О референдуме" высший представительный и законодательный орган Российской Федерации обязан назначить референдум по требованию не менее одного миллиона граждан России, имеющих право на участие в референдуме (ч. 1). "Инициатива проведения референдума может исходить от государственных и общественных органов, коллективов предприятий, учреждений, организаций, а также отдельных граждан России (ч. 2 ст. 10)".[7] Собрание законодательства РФ, 1995. № 42. Ст. 3921.

4.2. Получение информации

Защита экологических прав и интересов граждан осуществляется посредством получения информации.

С получения достоверной информации должна начинаться любая деятельность, направленная на улучшение качества окружающей природной среды. Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации (ст. 29).

Основным препятствием для получения информации может стать засекречивание интересующих граждан сведений.

Закон Российской Федерации "О государственной тайне" установил, "что отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии со специальным Перечнем, утвержденным Президентом (ст. 9)".[8] Российская газета, 1993 г. 21 сент.

Президент Российской Федерации утвердил Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне. Согласно этому Перечню тридцать восемь высших должностных лиц, включая Министра Минатома и представителя Государственного комитета по охране окружающей среды, наделены полномочиями по единоличному отнесению сведений к государственной тайне.

Столкнувшись с проблемой засекреченности необходимых сведений, граждане должны иметь в виду ряд положений Закона о государственной тайне. Прежде всего, Закон дает исчерпывающий список видов сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 5). В нем также определено, какие именно сведения не подлежат засекречиванию (ст. 7). В число таких не подлежащих засекречиванию включены, помимо прочих, сведения:

· о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

* о состоянии экологии, здравоохранения...;

· о фактах нарушения прав и свобод человека.

Закон о государственной тайне предусматривает, что обоснованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд (ст.ст. 7, 15).

Граждане могут получать интересующую их информацию непосредственно от государственных органов, ссылаясь также на свое право на информацию, затрагивающую их права и свободы, провозглашенные Конституцией Российской Федерации (ст. 24).

Существует специальный Указ Президента России, который предписывает, что в целях обеспечения свободы получения гражданами информации о деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также предприятий, общественных объединений, должностных лиц их деятельность должна осуществляться на принципе информационной открытости.

Согласно Указу этот принцип выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемых ими решений, связанных с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

На отмеченные правовые нормы можно ссылаться гражданам, желающим получить информацию в диалоге с государственными структурами.

Для выбора оптимальной стратегии действий для решения экологической проблемы необходимо располагать как минимум следующими видами информации:

· о правовом регулировании использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды;

· о состоянии окружающей природной среды и воздействии на нее.

4.3. Правовая информация

Официальные источники, где публикуется законодательство, за последнее время претерпели ряд преобразований. Официальным изданием законов и постановлений Верховного Совета Российской Федерации, Указов Президента, принятых до октября 1993 г., являются "Ведомости народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации". В переходный период отсутствия высшего органа законодательной власти постановления Правительства Российской Федерации и Указы Президента официально публиковались в "Собрании Актов Президента и Правительства Российской Федерации" (до июля 1992 г. - "Собрание Постановлений Правительства"). Это официальное еженедельное издание администрации Президента Российской Федерации с мая 1994 г. именуется "Собранием Законодательства Российской Федерации" и включает также федеральные законы Российской Федерации.

Наряду с "Собранием Законодательства Российской Федерации" местом официального опубликования федеральных законов может быть "Российская газета".

Официальным источником ведомственных инструкций, нормативных актов министерств и ведомств является "Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств".

Ранее многие ведомственные инструкции находились лишь в руках ведомств, отвечающих за определенную сферу деятельности. Однако с 15 мая 1992 г. в соответствии со специальным постановлением нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции и опубликованию в "Бюллетене нормативных актов".

Специальный Указ Президента Российской Федерации предусматривает, что акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В соответствии с этим Указом Президента нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законодательством.

В отношении санитарных правил существует отдельное законоположение, согласно которому санитарные правила подлежат обязательному изданию и свободному распространению.

Утвержденные федеральные санитарные правила, а также сборники санитарных правил выпускаются Государственной санитарно-эпидемиологической службой России, а санитарные правила на территориях субъектов Российской Федерации - соответствующими центрами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и распространяются через торговую сеть.

В последнее время появилось много неофициальных публикаций законодательства, в том числе по вопросам охраны окружающей природной среды и здоровья населения, использования природных ресурсов. Это делает нормативные источники более открытыми и доступными для граждан. К сожалению, среди неофициальных сборников законодательства встречаются и такие, которые содержат неточности и даже ошибки.

4.4. Информация об окружающей природной среде

Возможность получения информации об окружающей природной среде опирается на ст. 42 Конституции и специальное экологическое законодательство. Так, право требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды и мерах ее охраны для граждан и общественных организаций предусмотрено ст. 12, 13 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Определенная основа получения информации имеется также в ст. 9 Закона Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"[9] О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон. М.: Фед. Центр госсанэпиднадзора Минздрава Рос., 1999. (подробнее об этом далее).

Обязанность предоставить гражданам экологическую информацию возложена на органы государственной власти всех уровней, на специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

Государственный комитет по охране окружающей среды в силу своего статуса должен располагать наиболее полной информацией о состоянии окружающей природной среды. Согласно Положению о данном комитете в его обязанности входит обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем, ведение совместно с соответствующими другими органами управления банков данных об окружающей среде, природных ресурсах и их использовании, об инновационных природоохранных и ресурсосберегающих технических, технологических и организационно-экономических решениях, организации экологической паспортизации народнохозяйственных объектов и территорий.

Таким образом, за получением информации граждане должны обращаться в первую очередь к их подразделениям на местах - в комитеты экологии и природных ресурсов и центры санитарно-эпидемиологического надзора в республиках, краях, областях, городах, районах. В структуре Государственного комитета по охране окружающей среды, например, существует Управление массовой информации, связей с общественностью и экологического образования, которое включает в себя отдел массовой экологической информации.

Во многих городах России функционируют круглосуточные оперативно-экологические инспекции, телефон которых можно узнать через справочную 09.

Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 12 Закона России "Об охране окружающей природной среды" граждане имеют право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране (ч. 2). Нужно подчеркнуть, что полномочия общественных экологических объединений по этому поводу, предусмотренные ст. 13 этого Закона, сформулированы немного иначе: требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды, мерах ее охраны (ч. 1).

Разница состоит в том, что, во-первых, отдельные граждане могут обращаться за получением информации только в государственные органы, что обычно подразумевается под "соответствующими" органами, тогда как для общественных объединений адресат не определен. Этим можно попытаться воспользоваться, обращаясь через общественное экологическое объединение непосредственно к самому загрязнителю, если не удалось получить информацию от "соответствующих" органов. Во-вторых, если для граждан речь идет об информации по поводу состояния окружающей природной среды, под которым может подразумеваться экологическая информация, прошедшая официальную обработку, то для объединений - об информации по поводу загрязнений. Благодаря этому общественное экологическое объединение может добиваться получения информации от государственных органов о выбросах и сбросах, других видах загрязнений, например захоронении радиоактивных отходов конкретными предприятиями. Тем более, что, как сказано в законе, такая информация должна быть "своевременной, достоверной и полной".

Ст. 8 Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 1999 г. устанавливает, что граждане имеют право получать в органах государственной власти, местного самоуправления, органах и учреждениях санитарно-эпидемиологической службы и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья работ и оказываемых услуг.

Используя эту правовую норму, можно попробовать непосредственно обратиться к предприятию-загрязнителю окружающей среды с вопросом о его воздействии на окружающую среду. Хотя следует и иметь в виду, что перечень информации, которую в соответствии с этой статьей можно требовать, не охватывает, например, информацию о выбросах и сбросах, а скорее - информацию об аккумулятивном воздействии таких сбросов и выбросов на "состояние среды обитания". К тому же, оговорка "в пределах компетенции" дает возможность предприятию отказать гражданину в предоставлении информации, ссылаясь на то, что такое предоставление не входит в его компетенцию. В этом случае можно использовать аргумент, в соответствии с которым предприятия и организации обязаны обеспечивать реализацию права граждан, то есть обязаны обеспечивать, кроме прочего, право граждан на получение от них экологических сведений.

На основании же ст. 9 данного Закона индивидуальные предприниматели и юридические лица при обращении в органы государственной власти имеют право на получение от них на договорной основе (то есть за плату) информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии окружающей природной среды, заболеваемости населения, действующих санитарных правилах. Эта статья подкрепляет правовую основу обращения общественных организаций (ибо в ней сказано об организациях вообще, а значит, это можно отнести и к общественным организациям в частности) к компетентным государственным органам за получением экологически значимой информации. Однако она предусматривает возможность установления государственными органами платы за такую информацию. При этом в случае отказа государственного органа в предоставлении информации Закон оговаривает возможность юридическими средствами добиваться ее получения. Для этого сначала нужно в течение месяца обратиться в вышестоящие органы, а затем в суд.

В Законе прямо сказано, что решения органов государственной власти, должностных лиц (как коллегиальные, так и единоличные), а также их действия, ущемляющие права юридических лиц и граждан, могут быть обжалованы в месячный срок в вышестоящие по подчиненности организации, а при несогласии с принятым решением эти действия могут быть обжалованы в суд (ст. 10). Следует, однако, помнить, что в соответствии с данным Законом подача жалобы не приостанавливает обжалуемого решения и действия (ч. 3 ст. 10).

Кроме Государственного комитета по охране окружающей среды, Государственной санитарно-эпидемиологической службы, на которых законодательно возложена обязанность предоставлять населению информацию, можно обратиться в Гидромет.

В частности, Постановление Правительства Российской Федерации определило, что Федеральная служба гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды предоставляет информацию и данные о загрязнении окружающей природной среды на договорной основе за плату предприятиям и организациям гражданской авиации, морского и железнодорожного транспорта (п.1). Однако этим же Постановлением предусмотрено, что служба обеспечивает население информацией о фоновом состоянии загрязнения окружающей природной среды, предупреждениями (оповещаниями) о возникновении стихийных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений и - что самое главное - прогнозами погоды общего пользования на период до трех суток за счет централизованных ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации. Следовательно, информацию о фоновом состоянии загрязнения окружающей природной среды можно требовать от органов службы бесплатно.

В тех случаях, когда возникают трудности в получении информации от других ведомств, например Минатома, можно использовать положение о Государственном комитете по охране окружающей среды, в соответствии с которым должностные лица Государственного комитета имеют право получать безвозмездно от министерств, государственных комитетов, других органов исполнительной власти информацию, необходимую для выполнения задач в области охраны окружающей среды. Однако обеспечение населения экологической информацией входит в компетенцию Государственного комитета. Следовательно, с целью выполнения задачи обеспечения населения информацией органы Государственного комитета имеют право получить интересующую граждан либо экологические организации информацию по их просьбе от других ведомств.

Можно также получить интересующую информацию, которая находится в распоряжении предприятий и организаций, через органы Государственной санитарно-эпидемиологической службы. В частности, должностные лица Государственной санитарно-эпидемиологической службы имеют право получать без каких-либо ограничений от предприятий, организаций и граждан сведения и документы, необходимые для выполнения возложенных на органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы задач.

Основной задачей Государственной санитарно-эпидемиологической службы является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Вместе с тем, оно обеспечивается широкой информированностью населения о состоянии здоровья, гигиенической и эпидемиологической обстановке, проводимых санитарно-профилактических мероприятиях.

Таким образом, можно аргументировать, что сообщение интересующей информации гражданам или экологическим организациям санитарно-эпидемиологической службой способствует выполнению возложенных на нее задач. При этом на основании ст. 8 Закона граждане имеют право использовать полученную информацию на благо своего здоровья и здоровья окружающих людей.

Можно, однако, встретиться с проблемой, когда предприятие будет противиться предоставлению информации о воздействии на окружающую среду гражданам или государственным органам как представляющей, например, коммерческую тайну. Действующее законодательство дает предприятиям такую возможность. В этом случае, кроме законодательной базы, изложенной выше и дающей основание требовать экологически значимую информацию, можно воспользоваться еще одним аргументом на основании специального нормативного акта.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну" "коммерческую тайну предприятия не могут составлять сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства Российской Федерации и размерах причиненного при этом ущерба"[10] Собрание постановлений правительства Российской Федерации, 1992. № 1-2. Ст. 7. (п. 2). Постановление предусматривает, что предприятия и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, руководители государственных и муниципальных предприятий обязаны предоставлять сведения, перечисленные в п. 2, по требованию органов власти, управления, контролирующих и правоохранительных органов, других юридических лиц, имеющих на это право в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3). А как было показано выше, общественные организации могут рассматриваться именно как такие юридические лица, не говоря уже о специально уполномоченных органах государственного управления.

4.5. Получение информации в ходе экологической экспертизы

Источником получения экологически значимой информации могут быть данные государственной и общественной экологической экспертизы. Цель экологической экспертизы - оценка воздействия планируемого проекта на окружающую среду с учетом всех факторов. Это хороший путь получения информации о состоянии окружающей среды в данной местности и уже имеющем место воздействии на нее промышленных объектов.

Действующее законодательство прямо предусматривает право общественных объединений требовать от компетентных государственных органов проведения государственной экологической экспертизы (ст. 13 Закона России "Об охране окружающей природной среды").

Как отмечалось, осуществление государственной экологической экспертизы возложено на Государственный комитет по охране окружающей среды Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. Закон предусматривает, что государственная экологическая экспертиза должна осуществляться на основе широкой гласности и с участием общественности.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации. В настоящее время в России действует Закон РФ "Об экологической экспертизе" 1995 г.[11] Собрание законодательства РФ, 1995. № 48. Ст. 4556.

Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" дает возможность гражданам проводить общественную экологическую экспертизу. В соответствии с Законом технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости и общественную экологическую экспертизу.

Однако общественная экологическая экспертиза, проводимая по инициативе научных коллективов, общественных объединений, только тогда становится юридически обязательной, когда ее результаты утверждены органами государственной экологической экспертизы. Поэтому в тех случаях, когда позиции общественности и государственных органов принципиально расходятся, проведение общественной экологической экспертизы не может юридически повлиять на решение государственных органов. В то же время в результате такой экспертизы можно получить экологически значимую информацию, довести ее до сведения граждан и общественности, повлиять на формирование общественного мнения.

§ 5. Обращение в суд

В тех ситуациях, когда поиски компромисса с государственными органами оказываются безуспешными либо диалог с властью имущими не удается, граждане и экологические организации могут обратиться в судебные органы. В сегодняшних реалиях России это достаточно мощная альтернатива стратегии действий для граждан. Действующее законодательство предусматривает весьма широкие возможности для судебной защиты прав граждан.

В этом случае можно исходить из того, что экологическая проблема, которую гражданин или организация пытаются устранить, ухудшает состояние окружающей среды. Однако право на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции РФ (ст. 42). Следовательно, в данной ситуации нарушается это право. В то же время, поскольку конституция гарантирует судебную защиту прав граждан (ст. 46), можно обратиться в суд за защитой нарушенного права на благоприятную окружающую среду.

Такое обращение возможно путем предъявления исков в судебные органы, обжалования решений государственных органов и действий должностных лиц, обращения в Конституционный Суд.

К сожалению, законодательство, предусматривающее предъявление исков гражданами, направленных на охрану окружающей среды, пока находится на стадии формирования. Тем не менее, такие статьи в действующем законодательстве существуют, и именно от граждан зависит, чтобы они заработали, стали действенным инструментарием, способствующим улучшению качества окружающей природной среды.

Только мощный гражданский напор на судебную систему путем предъявления гражданами исков и жалоб, связанных с экологическими проблемами, может сначала заставить суды во главе с Верховным Судом России сформировать юридическую политику в этой области, а в дальнейшем - воодушевить отечественных законодателей на серьезное совершенствование правовой основы юридических действий граждан, озабоченных экологической ситуацией.

Полномочия граждан, предусмотренные Законом России "Об охране окружающей природной среды", которые дают правовую основу для обращения в суд, заключаются в том, что граждане имеют возможность требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями (ст. 12).

Во многом аналогично сформулированы в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" правомочия экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, на которые следует опираться при обращении в суд. В частности, они имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Кроме этого, та же статья определяет, что такие организации имеют право защищать экологические права и интересы населения (ст. 13).

Итак, перечислим основные формы юридической деятельности, доступные для граждан России, которые заинтересованы в улучшении окружающей среды:

1) предъявление исков в суд, арбитражный суд;

2) обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов;

3) обращение в Конституционный Суд.

Каждая из этих форм имеет преимущества и ограничения, которые должны учитываться гражданами и организациями при определении стратегии действий.

Выбирая более приемлемую стратегию, гражданам следует иметь в виду особенности различных форм юридической активности.

Иногда по одному и тому же поводу можно предъявить иск либо принести жалобу.

Следует учитывать, что исковое производство имеет свои преимущества, оно дает возможность ходатайствовать в целях обеспечения иска о прекращении финансирования строительства. Однако дело в исковом производстве может рассматриваться гораздо дольше, нежели в рамках особого производства при подаче жалобы.

Подача жалобы бывает менее трудоемким путем защиты нарушенных прав. По общему правилу жалоба должна быть рассмотрена в течение 10 дней. Также закон, который установил порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (о нем будет сказано дальше), дает возможность приносить жалобу по месту жительства истца. Это предоставляет выбор суда и может быть использовано, если, обращаясь в суд по месту жительства, гражданин имеет дело с более прогрессивным судом. В соответствии с этим законом жалоба может быть подана по просьбе гражданина. Это означает, что в случае, если жалоба подается от группы граждан представителем общественной организации, не требуется доверенность от каждого из них, а достаточно одного письма, подписанного всеми гражданами.

Суд имеет право приостановить исполнение обжалуемого решения. Среди проблем, с которыми придется сталкиваться при подаче иска, существует непростая проблема доказательств причиненного вреда. Трудность заключается в том, что в рамках существующего законодательства и правоприменительной традиции непросто доказать причинную связь между потенциально экологически вредной деятельностью предприятий и вредом, который она оказала на здоровье граждан либо окружающую природную среду. На практике постоянно требуется доказывание конкретного ущерба, а он не всегда исчисляем и существует на момент подачи иска.

В то же время, подавая иск к экологически опасным предприятиям, которые рассматриваются источниками повышенной опасности, следует иметь в виду, что истец - гражданин или экологическая организация избавлены от бремени доказывания наличия вины данного предприятия в причинении вреда. В этом случае - вина ответчика-предприятия презумируется, если оно не докажет ее отсутствие.

Обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод - наиболее сложный и трудоемкий вид деятельности для граждан.

В зависимости от характера проблемы, ее масштаба и с учетом особенностей той или иной формы юридических действий следует выбрать наиболее предпочтительную для граждан либо экологических организаций.

§ 6. Выбор юридических действий

6.1. Предъявление исков в суд, арбитражный суд

Правовая основа

Действующее экологическое законодательство предусматривает возможность предъявления в суд исковых требований о прекращении экологически вредной деятельности. Это весьма интересное законоположение дает гражданам беспрецедентное основание требовать в судебном порядке прекращения деятельности предприятий, которая, по их мнению, является экологически вредной. Однако, будучи первой в отечественном законодательстве, данная статья пока небезупречна и требует некоторого законодательного усовершенствования, накопления практики, чтобы ее можно было эффективно использовать гражданам, решающим экологические проблемы.

Понятие "экологической вредной деятельности" действующее законодательство конкретно не раскрывает, и нормативные параметры такой деятельности не установлены. Теоретически эта статья дает возможность обращаться в суд с требованием о прекращении любой хозяйственной деятельности, оказывающей хотя бы малейшее негативное воздействие на окружающую среду. Можно утверждать, что практически всякая хозяйственная деятельность является в определенной степени экологически вредной. Если нет достаточных доказательств считать ее причиняющей вред здоровью и имуществу граждан или "народному хозяйству", то уж всегда можно пытаться доказать, что причиняется определенный вред окружающей природной среде в целом.

Конечно, в будущем данная норма должна быть модифицирована и предусматривать возможность обращения граждан в суд с требованиями о прекращении хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает экологические требования и стандарты, установленные действующим законодательством. Именно соблюдение хозяйствующими субъектами правовых требований должно быть предметом контроля со стороны как государственных органов, так и отдельных граждан. Тогда же, когда предприятия и организации не выполняют требований экологического законодательства, нарушая, предположим, установленные стандарты, граждане должны обладать правом обращаться в суд с требованием о принятии мер, заставляющих предприятия соблюдать стандарты, либо о прекращении или ограничении их деятельности.

Однако уже сегодня граждане и общественные экологические организации могут начать использовать эту статью как правовую основу обращения в суд. Судебный процесс, построенный на основании этой статьи, имеет большие шансы на успех в тех случаях, когда речь идет о крупных проектах строительства или о деятельности промышленных монстров, причиняющих вред здоровью граждан и окружающей природной среде, который может быть доказан в ходе судебного разбирательства. Хотя в настоящем виде рассматриваемое законоположение не оговаривает, что целесообразно аргументировать исковые требования на основании этой статьи не только фактом причинения вреда, но и нарушением деятельностью предприятия требований экологического законодательства.

Куда подавать иск - в суд или арбитражный суд?

В зависимости от того, кто собирается обращаться с исковым заявлением - гражданин самостоятельно или общественная организация, которая является юридическим лицом, -иск должен предъявляться либо в суд - для граждан, либо в арбитражный суд - для общественных организаций.

По общему правилу гражданского судопроизводства гражданские дела, если хотя бы одной из сторон является гражданин, рассматриваются в суде. В частности, ст. 25 ГПК РСФСР предусматривает, что судам подведомственны дела по спорам, возникающим из гражданских правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре является гражданин, за исключением случаев, когда разрешение таких споров отнесено к ведению административных или иных органов (ч. 1 п. 1). В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР "Об арбитражном суде" арбитражный суд разрешает споры не только между предприятиями, учреждениями и организациями, являющимися юридическими лицами, но также гражданами, которые осуществляют предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и имеющими статус предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (ч. 2).

Специальное совместное Постановление Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дополнительно разъясняет, что в суде подлежат рассмотрению дела по спорам, если хотя бы одной стороной является гражданин, не имеющий статус предпринимателя, либо в случае, когда гражданин имеет такой статус, но дело возникло не в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности, или объединение граждан, не являющееся юридическим лицом. А в том случае, если иск предъявляется от имени экологической организации либо объединения, которое выступает юридическим лицом, он подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Готовясь к предъявлению иска и к самому судопроизводству, нужно руководствоваться Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, именуемым сокращенно ГПК.

Исковое заявление подают в письменной форме. Оно должно отвечать установленным ГПК требованиям. Несоблюдение требований, установленных ГПК к исковому заявлению, служит причиной оставления заявления без движения.

При предъявлении искового заявления необходимо обращать внимание на правильный выбор места расположения суда, к компетенции которого относится рассмотрения дела.

Если ответчиком является гражданин, то иск предъявляется в суде, который находится по месту его жительства. В том случае, когда ответчиком выступает предприятие или иное юридическое лицо, иск предъявляется по месту нахождения органа или имущества юридического лица. Для того чтобы определить такое место нахождения, можно использовать, например, официальный бланк предприятия-ответчика, на котором указывается его официальный адрес.

Неправильные указания адреса ответчика могут повлечь отказ в приеме искового заявления, поскольку в ГПК предусмотрено, что судья отказывает в приеме искового заявления, если дело неподсудно данном суду. Это отдаляет время принятия решения по делу.

Если судья отказывает в приеме искового заявления, то он (она) должен вынести мотивированное определение, которое необходимо вручить заявителю одновременно с возвращением поданных документов. На определение судьи об отказе в принятии искового заявления может быть подана частная жалоба в вышестоящий суд. Следует, однако, иметь в виду, что жалоба на определение суда должна быть подана в течение десяти дней.

Готовясь к судебному производству, нужно постараться собрать как можно больше доказательств о том, что имеется факт причинения вреда данным предприятием. Если иск подает общественная организация, то можно использовать результаты медицинских обследований на данной территории о воздействии на состояние здоровья населения экологически вредной деятельности предприятия, иные доказательства, свидетельствующие о причинении вреда здоровью населения либо окружающей среде. При предъявлении иска гражданином следует собрать все возможные письменные доказательства о заболевании истца, причиной которого, по его предположению, является деятельность предприятия.

В исковом заявлении должно быть четко сформулировано содержание искового требования, то есть то, о чем конкретно истец просит суд. Суд, принимая решение по делу, не вправе выходить за пределы требований искового заявления. Прекращение экологически вредной деятельности граждане должны понимать в достаточно широком смысле. Оно не обязательно требует, например, полной ликвидации предприятия. В конкретном случае с учетом местных экономических и социальных проблем может быть разумнее ставить вопрос о некотором изменении характера деятельности предприятия либо о принятии предприятием таких технологических мер, при которых прекращается экологически вредное воздействие его деятельности на окружающую среду.

Поэтому следует помнить, что содержанием искового требования может быть не только закрытие экологически вредного предприятия, но и устранение экологически вредных последствий деятельности определенного предприятия, разработка плана природоохранных мероприятий, установка очистных сооружений. Если по конкретному делу гражданам удастся добиться, чтобы в результате судебного разбирательства предприятие установило очистные фильтры либо приняло иные меры, которые будут способствовать улучшению воздействия его деятельности на окружающую среду, можно считать такое дело завершенным успешно.

Принятия судами решений по делам о прекращении экологически вредной деятельности требует достаточно радикально и смело настроенного судьи. Ибо, как отмечалось, правовая основа для рассмотрения судами таких дел и принятия решений пока еще уязвима и требует совершенствования, а правоприменительная практика только начинает формироваться. Конечно, очень важно, какую практику заложит своими постановлениями Верховный Суд Российской Федерации по рассмотрению таких дел. Но для того чтобы эта практика возникла, должен быть серьезный социальный напор на судебную систему, поставленную перед необходимостью решать данную проблему.

Между тем, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в одном из своих постановлений уже обратил внимание на исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан на основании ст. 91 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Тем самым Верховный Суд легитимизировал возможность принятия судами подобных решений, и данным фактом граждане могут воспользоваться.

6.2. Обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов

Альтернатива юридических действий граждан - это обжалование в суд действий должностных лиц или решений государственных органов. Довольно часто для воздействия на решение экологических проблем именно к этой стратегии стоит прибегать.

Законодательство Российской Федерации закладывает обширную базу для обжалования в суд решений государственных органов и действий должностных лиц. Такой путь законодательно достаточно разработан и во многих ситуациях может быть более предпочтительной и результативной стратегией действий для граждан, озабоченных экологическими вопросами. Существующее правовое регулирование обжалования действий и решений дает возможность гражданам обжаловать любые акты как индивидуального, так и общенормативного характера, которые нарушают их права и свободы.

Судебная практика уже привела к принятию Пленумом Верховного Суда разъясняющего постановления по рассмотрению судами жалоб на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан.

Намеревающемуся воспользоваться этой стратегией следует руководствоваться Законом, регулирующим обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. В соответствии с этим Законом были внесены специальные дополнения в Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы.

Судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, в результате которых:

1) нарушены права и свободы гражданина;

2) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к ответственности.

Гражданин по собственному усмотрению может обратиться с жалобой прямо в суд или сначала направить жалобу в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или к должностному лицу.

Если гражданин сначала обратился с обжалованием в вышестоящий государственный орган, но остался не согласен с решением, принятым по его жалобе, он имеет право обжаловать дальше это решение в суд.

Важно, однако, что гражданин может сам решать, обращаться ли предварительно с обжалованием в государственные органы или сразу же направиться для решения проблемы в суд.

Подача жалобы предоставляет возможность гражданам выбирать место нахождения суда. Жалоба может быть по желанию гражданина подана либо по месту его жительства, либо по месту нахождения государственного органа или должностного лица, действия которых обжалуются. Это в некоторой степени может облегчить дорогу в суд.

При подаче жалобы следует обращать внимание на сроки. Закон устанавливает для обращения в суд с жалобой следующие сроки:

1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

2) один месяц со дня получения гражданином уведомления об отказе вышестоящих в порядке подчиненности государственного органа общественной организации, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в течение десяти дней. Рассмотрение жалобы должно проводиться с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично.

Неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или руководителя государственного органа, общественной организации либо должностного лица, действия которых обжалуются, или их представителей не служит препятствием к рассмотрению жалобы. Однако суд может признать явку указанных лиц обязательной.

Полезно знать, что, приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Этим можно воспользоваться и ходатайствовать перед судом, например, о приостановке строительства предприятия, решение о котором обжалуется, либо о приостановлении действия нормативного акта.

Жалоба должна подаваться в суд в письменном виде. Как и для искового заявления, необходимо, чтобы жалоба была хорошо и ясно обоснована.

Жалоба дает возможность оспаривать решения или действия государственных органов или должностных лиц, влияющие на окружающую среду, на том основании, что ими нарушено право гражданина, например право на благоприятную окружающую среду. Здесь в отличие от предъявления иска не требуется демонстрировать, что обжалуемым решением или действием причинен вред. А значит, нет необходимости предъявлять суду доказательства о причинении вреда.

Решая проблему аргументации незаконности решения государственного органа, следует проанализировать ситуацию в трех аспектах. Первый - незаконным будет решение, принятое не в пределах компетенции государственного органа, здесь будет иметь место превышение компетенции. Второй - незаконным будет решение, принятое в пределах компетенции, но на основе нарушений требований либо порядка, установленных в законодательстве. Третий - незаконным является решение, которое непосредственно нарушает права и свободы граждан.

Действующее законодательство устанавливает мизерную государственную пошлину, которую нужно заплатить гражданам при подаче в суд жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и их должностных лиц, ущемляющих права физических лиц, что делает подачу жалоб финансово не обременительной для граждан. Кроме этого, суд может вообще освободить гражданина от уплаты пошлины.

6.3. Кассационное обжалование решений суда и их исполнение

Граждане, которые не согласны с решением, принятым судом по их жалобе или исковому заявлению, имеют право обжаловать это решение в вышестоящий суд. Это право называется правом кассационного обжалования и касается только тех решений суда, которые еще не вступили в законную силу.

Порядок подачи кассационной жалобы также регулируется ГПК России. Содержание кассационной жалобы должно соответствовать требованиям, установленным ГПК.

Кассационная жалоба может быть подана только в течение десяти дней после того, как суд вынес окончательное решение по делу. Если этот срок пропущен, то в кассационном порядке гражданам обжаловать решение суда, как правило, уже невозможно.

Обжаловать можно решение любого суда, кроме решений Верховного Суда Российской Федерации.

Решение суда может быть обжаловано по ступенькам судебной системы в вышестоящий суд вплоть до Верховного Суда Российской Федерации, но нельзя перепрыгнуть ни через одну ступеньку. Для граждан Москвы и Санкт-Петербурга, которые обратились с жалобой либо иском в районный суд города, судом, в который обжалуется решение районного суда, является городской суд. Решение городского суда, в свою очередь, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации. Для граждан сельского населенного пункта России, которые обратились с жалобой в свой районный суд, его решение может быть обжаловано в областной суд. Если область входит в республику, то следующим звеном будет Верховный Суд республики, решение которого может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации. Чтобы сориентироваться в иерархии судов, следует помнить, что она соответствует административно-территориальному делению. Судом, в который можно обжаловать решение суда первой инстанции, будет суд административно-территориальной единицы, куда входит территория, где расположен суд первой инстанции, и т.д.

По общему правилу вышестоящий суд должен рассмотреть дело, которое поступило по кассационной жалобе в течение десяти дней. Этот срок, однако, может быть продлен, но в соответствии с законом не более чем еще на десять дней. Верховный Суд Российской Федерации должен рассмотреть дело, поступившее в кассационном порядке не позднее одного месяца со дня его поступления.

Если суд признает жалобу гражданина обоснованной, то он выносит решение об обязанности соответствующего государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

В том же случае, когда суд определит, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственного органа или должностного лица и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.

Решение суда по жалобе должно быть направлено для устранения допущенных нарушений закона или другого нормативного акта руководителю государственного органа, общественной организации или должностному лицу, действия которых были обжалованы, либо вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу.

Решение суда, вступившее в законную силу, является обязательным для того государственного органа или должностного лица, в отношении которых оно принято.

Если гражданин обжаловал индивидуальный или нормативный акт государственного органа, вследствие чего суд признал его незаконным, то с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо его части незаконными, этот акт либо его отдельная часть считаются недействующими. Пленум Верховного Суда Российской Федерации по вопросам рассмотрения жалоб на нарушение прав и свобод граждан разъяснил, что в этом случае акт или его часть считаются недействующими с момента их принятия.

Решение суда направляется государственному органу, общественной организации, должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления данного решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда, а в случае неисполнения решения суд должен принять меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Вопросы исполнения решений суда регулируются ГПК РСФСР. К сожалению, достаточно эффективных мер исполнения решений судов в отношении государственных органов и предприятий в том случае, если это не касается денежных взысканий, действующий ГПК России не устанавливает. Это является последствием сложившейся за предыдущие десятилетия правовой традиции в России, преодоление которой является ключевым элементом возрастания роли судебной системы в обществе.

6.4. Обращение в Конституционный Суд

В некоторых случаях граждане могут обратиться в Конституционный Суд, защищая свои конституционные права, к числу которых относится право на благоприятную окружающую среду. Такое обращение, однако, возможно только тогда, когда конституционное право гражданина или граждан нарушается законом, который применяется или будет применяться в конкретном деле.

В соответствии с федеральным конституционным Законом Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г. Конституционный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством судебного производства.

На Конституционный Суд возложена миссия способствовать защите конституционного строя России, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации.

Решения Конституционного Суда очень весомы и имеют высокий авторитет. Однако судопроизводство может быть наиболее трудоемким и долговременным. Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

Акты или их отдельные положения, которые Конституционный Суд признает неконституционными, утрачивают силу.

Граждане и объединения граждан имеют право обратиться в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод тогда, когда их конституционные права и свободы нарушаются законом, который применяется или подлежит применению в конкретном деле.

Жалоба должна быть составлена в соответствии с требованиями, установленными Законом о Конституционном Суде.

Если Конституционный Суд примет решение о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, конкретное дело подлежит также пересмотру компетентными органами в обычном порядке.[12] Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994.

1. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 143.

2. Материалы Первой конференции общественных экологических организаций России: Резолюции // Зеленый мир. 1995. № 21.

3. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440 // Собрание законодательства. 1996. № 15. Ст. 1572.

4. Комментарий к Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" // Законодательство и экономика. 16-17 (38-39). 1992. С. 28.

5. Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994. С. 26.

6. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

7. Собрание законодательства РФ, 1995. № 42. Ст. 3921.

8. Российская газета, 1993 г. 21 сент.

9. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон. М.: Фед. Центр госсанэпиднадзора Минздрава Рос., 1999.

10. Собрание постановлений правительства Российской Федерации, 1992. № 1-2. Ст. 7.

11. Собрание законодательства РФ, 1995. № 48. Ст. 4556.

12. Захарченко Т. Охрана окружающей среды. К юридическим действиям граждан России. СПб, 1994.

Тема № 9. Компенсационные механизмы в системе природопользования

§ 1. Принцип компенсации

В литературе иногда можно встретить примеры, указывающие на возможность получать доходы от природоохранной деятельности. Например, в аналитическом обзоре "Социально-правовые механизмы природопользования", приведен факт, когда южно-калифорнийская корпорация "Нортроп" сумела сэкономить за 3 года 20 млн дол. при проведении программы сокращения отходов[1] Социально-правовые механизмы природопользования: Аналитический обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С. 50-54.. Названа компания "Поляроид", которая намерена получать еще большие доходы от реализации программы сокращения масштабов использования токсичных веществ и образования токсичных отходов. Прибыльный экобизнес часто бывает возможен в условиях, когда эффективно действуют развивающиеся в последнее время различного рода компенсационные механизмы. Эти механизмы перекачивают финансовые средства от фирм с грязным производством к фирмам, активно занимающимся природоохранной деятельностью. В результате выбросы загрязняющих веществ в одном месте как бы компенсируются их сокращением в другом месте. Без соответствующих правовых регуляторов это сделать было бы невозможно, поскольку ни одна из фирм, загрязняющая своей деятельностью окружающую среду, не согласится добровольно на передачу своих средств в пользу тех, кто осуществляет компенсационную, природоохранную деятельность.

Общая идея компенсации достаточно проста и в то же время важна настолько, что может быть возведена в принцип: при хозяйственной деятельности нарушение состояния природной среды неизбежно. Поэтому неблаго