16445

Административное право. Учебник

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3е перераб. и доп. – М.: Юристъ 2002. – 468 с. Вопросы курса административного права освещаются в пособии с учетом изменений в законодательстве по состоянию на 1 марта 2000 г. Излагаются исходные положения и понятия одно...

Русский

2013-06-22

1.79 MB

8 чел.

Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002. – 468 с.

Вопросы курса административного права освещаются в пособии с учетом изменений в законодательстве по состоянию на 1 марта 2000 г. Излагаются исходные положения и понятия одной из важнейших отраслей российского права как совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управления. Раскрываются конкретные виды государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Рассчитано на студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, специалистов органов государственной власти.

ISBN 5-7975-0320-4

УДК 342.9 ББК 67.401

«Юристъ», 2000 Овсянко Д.М., 2000

 

СОДЕРЖАНИЕ

Часть первая. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Предмет административного права и исполнительная власть

§ 2. Нормы административного права

§ 3. Административно-правовые отношения

§ 4. Метод административного права

§ 5. Предмет и современные задачи науки административного права

Раздел II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНИНА

§ 1. Понятие административно-правового статуса гражданина

§ 2. Административно-правовые гарантии прав и свобод гражданина

§ 3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности

§ 2. Система и классификация органов исполнительной власти

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

§ 4. Федеральные органы исполнительной власти

§ 5. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

§ 1. Понятие, значение и принципы государственной службы

§ 2. Законодательные основы государственной службы

§ 3. Понятие и классификация государственных должностей

§ 4. Понятие и классификация государственных служащих

§ 5. Основы административно-правового статуса государственных служащих

§ 6. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

§ 7. Поощрения и ответственность государственных служащих

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ

§ 1. Государственные и негосударственные предприятия и учреждения

§ 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды

§ 3. Общественные объединения

§ 4. Религиозные объединения

Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 6. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

§ 2. Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления

§ 3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

§ 4. Административно-правовые договоры (соглашения)

Глава 7. МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и виды административно-правовых методов реализации исполнительной власти

§ 2. Понятие и виды административного принуждения

Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

§ 1. Понятие административного правонарушения

§ 2. Юридический состав административного правонарушения

Глава 9. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. Понятие и признаки административной ответственности

§ 2. Особенности административной ответственности юридических лиц

§ 3. Административные взыскания и порядок их наложения

§ 4. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания

Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Глава 10. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. Понятие и виды административного процесса

§ 2. Правовые основы административного процесса

Глава 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА

§ 1. Юрисдикционные производства

§ 2. Процедурные производства

Раздел VI. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННОСТЬ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 12. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти

§ 2. Государственный контроль в сфере исполнительной власти

§ 3. Прокурорский (общий) надзор

§ 4. Административный надзор

§ 5. Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц

Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. Понятие и виды административно-правовых режимов

§ 2. Режим чрезвычайного положения

Часть вторая. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ

Раздел VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 14. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие организационно-правовой системы управления

§ 2. Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого и регионального управления

Раздел VIII. УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ

Глава 15. ВВОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ

§ 1. Важнейшие изменения, происходящие в содержании управления экономикой России

§ 2. Современные задачи по управлению в экономической сфере

Глава 16. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления государственным имуществом

Глава 17. УПРАВЛЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления антимонопольной и предпринимательской деятельностью

Глава 18. УПРАВЛЕНИЕ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления промышленностью

Глава 19. УПРАВЛЕНИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления агропромышленным комплексом

Глава 20. УПРАВЛЕНИЕ ТРАНСПОРТНО-ДОРОЖНЫМ КОМПЛЕКСОМ И СВЯЗЬЮ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления транспортно-дорожным комплексом

§ 3. Органы управления связью

Глава 21. УПРАВЛЕНИЕ СТРОИТЕЛЬНО-ЖИЛИЩНЫМ КОМПЛЕКСОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления строительно-жилищным комплексом

Глава 22. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области экологии

Глава 23. УПРАВЛЕНИЕ ТОРГОВЛЕЙ И ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления торговлей и таможенным делом

Глава 24. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ БЮДЖЕТА, ФИНАНСОВ, КРЕДИТА И НАЛОГОВ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области бюджета, финансов, кредита и налогов

Раздел IX. УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ

Глава 25. УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 1. Органы управления образованием

§ 3. Правовой статус высшего учебного заведения

§ 4. Образовательные учреждения

Глава 26. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ НАУКИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области науки

§ 3. Научные учреждения и организации

Глава 27. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области культуры

Глава 28. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области труда и социального развития

§ 3. Миграционная служба

Глава 29. УПРАВЛЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ, ФИЗКУЛЬТУРОЙ И ТУРИЗМОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления здравоохранением, физкультурой и туризмом

Раздел Х. УПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРОЙ

Глава 30. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области обороны

§ 3. Комплектование Вооруженных Сил и вопросы прохождения военной службы

Глава 31. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области государственной безопасности

Глава 32. УПРАВЛЕНИЕ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления внутренними делами

Глава 33. УПРАВЛЕНИЕ ИНОСТРАННЫМИ ДЕЛАМИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления иностранными делами

§ 3. Представительства и консульства за рубежом

Глава 34. УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ЮСТИЦИИ

§ 1. Организационно-правовая система управления

§ 2. Органы управления в области юстиции

 

***********************************

Часть первая. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Раздел I. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Предмет административного права и исполнительная власть

Предметом каждой отрасли права является определенная сфера общественных отношений (человеческих связей), регулирование которых осуществляется нормами этой отрасли права. Административное право – одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Поэтому при изучении предмета данной отрасли права необходимо прежде всего уяснить, что такое исполнительная власть, в чем ее сущность и социальное назначение.

В юридическом смысле под властью обычно подразумевают право, возможность и полномочия субъекта (органа, должностного лица, представителя власти и др.) подчинять кого-либо своей воле; распоряжаться чьими-либо действиями; признание одного властвующим, управляющим, а другого подвластным, управляемым. В общественных отношениях, которые складываются в социальной сфере между людьми и их объединениями, между обществом и личностью, государством и гражданином, управляющую сторону называют субъектом, а управляемую – объектом управления. Объекты управления могут находиться в полном (организационном) или некотором подчинении субъекту управления. Управляющее воздействие на участников какой-либо деятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей оказывают как государственные, так и негосударственные органы. Поэтому управление в социальной сфере делится на два вида: государственное и негосударственное (см. схему 1). Отношения между субъектом и объектом управления характеризуются взаимными правами и обязанностями, а также существующими видами ответственности за свое поведение.

Схема 1. Организация управления в социальной сфере Российской Федерации

Государственное управление – это один из видов деятельности государственных органов Российской Федерации по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий. Однако объем их государственно-управленческих (административных1) полномочий неодинаков, что объясняется существующим государственным устройством страны.

Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции2 и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что Конституцией закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдывающий себя уже на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали.– законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации – к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения – к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти – совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти – его права и обя

1 Латинское слово «администрация» в переводе на русский язык означает «управление», «руководство».

- Там, где по тексту следуют слова «Конституция», «Президент», «Правительство», «Закон» и др., имеются п виду Конституция, Президент, Правительство. Закон И т.д. Российской Федерации, если иное не оговорено в самом тексте.

J Собрание законодательства Российской Федерации (Далее – СЗ РФ). 1999. № 26. Ст. 3176.

занности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и контрольная – в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Что же касается ветви исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Практически они выполняются специальными органами государства – органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – вместо термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими

государственное управление'. Хотя понятия эти весьма близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» – шире понятия «исполнительная власть», так как некоторые управленческие функции выполняются и другими органами государственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия – своей главной функцией – одновременно осуществляют при рассмотрении конкретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.

Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции, он является главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти. Президент страны согласует, координирует деятельность всех ветвей и структур государственной власти; в то же время он обладает широкими полномочиями и может активно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти.

Цели, функции и задачи государства, на реализацию которых направлена деятельность органов исполнительной власти, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции.

Функции органов исполнительной власти – исполнять законы и следить за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные органы разрабатывают и принимают законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты – акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все эти решения и акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

Основными направлениями деятельности (функциями) органов исполнительной власти являются:

прогнозирование – предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в том числе научной;

планирование – определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;

1 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4471; 1997. № 5. Ст. 610; N9 12. Ст. 1419.

организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение их функций, подчиненности, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.);

правовое регулирование – установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;

общее руководство и оперативно-распорядительная работа;

предварительная и текущая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

контроль – проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер, в том числе к нарушителям установленного порядка;

учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, ее конечных результатов;

информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;

методическое руководство;

кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

Перечисленные функции характерны для структур исполнительной власти. Их подробное исследование и совершенствование – предмет теории социального управления и ее государственно-правовой модификации – теории государственного управления, выделившейся из теории административного права, но теснейшим образом с ней взаимодействующей, равно как и с практикой администрирования.

Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления, включающий выработку и принятие решения, организацию его исполнения, контроль за исполнением и подведение итогов. Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. В процессе реализации их полномочий обеспечиваются права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, нормальная деятельность различных организаций государственного и негосударственного секторов экономики. Вот почему вопрос об устройстве исполнительной власти относится к числу важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношениям, правильному определению компетенции каждого ее органа и должностного лица,

укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих. В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г.1 было подчеркнуто, что стала очевидной необходимость дальнейшего реформирования исполнительной власти. При этом отмечена необходимость радикального усиления регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти вместо директивного управления; повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений и упреждающих мер; определения форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, а также контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

Таким образом, главное в сущности органов исполнительной власти – это наличие полномочий и реальных возможностей по реализации государственных функций организационно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера; использование при реализации этой деятельности правовых актов управления, выражающих государственный (публичный) интерес.

Иной является сущность негосударственного управления, которое осуществляется исполнительными органами в системе местного самоуправления, в общественных объединениях, религиозных объединениях и частных организациях. Действующее законодательство не наделяет их государственно-властными полномочиями, так как на них возложены иные виды социального управления2.

На основании изложенного можно сделать вывод о предмете административного права. Его составляет широкий круг общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при осуществлении государственного управления. По своей направленности и целям регулирования их нормами административного права управленческие отношения могут быть как внешними, так и внутриоргани-зационными (см. схему 2).

Внешними называются отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти, так как управляющее воздействие со стороны органов исполнительной власти оказывается на волю и поведение управляемых внешних объектов. Внешними считаются отношения:

между различными органами исполнительной власти (соподчиненными и несоподчиненными);

1 Российская газета. 1997. 7 марта.

2 Подробно об этом см. в главе 5.

Схема 2. Предмет административного права

между органами исполнительной власти и гражданами;

между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении предприятиями, учреждениями и организациями;

между органами исполнительной власти и органами судебной власти;

между органами исполнительной власти и негосударственными организациями в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) управленческие отношения возникают в процессе деятельности не только органов исполнительной власти, rfo и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.

§ 2. Нормы административного права

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.):

Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятель-. ности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государст

венного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации. Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе крыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, применения требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.

Целям исполнения и применения законодательства служит и пра-вотворческая деятельность самих органов исполнительной власти. В случаях, когда нормы законов не имеют прямого действия, эту роль выполняют подзаконные акты, издаваемые Правительством, федеральными и региональными органами исполнительной власти. Детализируя и конкретизируя'конституционные и законодательные нормы, подзаконные акты делают их реально «работающими».,

Существуют различные виды административно-правовых норм (см. схему 3). Основаниями их подразделения на виды являются: содержание; форма выражения установленных правил; круг лиц, на которых они распространяются: порядокдействия норм в пространстве и другие признаки.

По содержанию административно-правовые нормы группируются в правовые институты – совокупности определенных правовых норм, родственных по содержанию регулируемых ими общественных отношений. Соответственно весьма многочисленные административно-правовые нормы подразделяются на следующие виды норм:

закрепляющие права, обязанности и ответственность (статус) субъектов административного права: граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций;

определяющие формы и методы реализации исполнительной власти;

устанавливающие административную ответственность за правонарушения, не являющиеся преступлениями;

регулирующие административно-процессуальную деятельность;

обеспечивающие законность в деятельности органов исполнительной власти;

Схема 3. Классификация административно-правовых норм

определяющие основные положения по организации государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Те группы административно-правовых норм, которые определяют права, обязанности и ответственность участников регулируемых ими отношений, принято называть материальными – например, статьи многочисленных положений о субъектах государственного управления. Административно-правовые нормы, которые определяют порядок (процедуру) реализации норм материального права, называются ' процессуальными – например, разделы Кодекса об административных правонарушениях РСФСР1 (КоАП), регулирующие производство по соответствующим категориям дел.

Деление административно-правовых норм по их содержанию имеет важное значение при изучении курса административного права, позволяя группировать в определенной последовательности объемный нормативный материал.

По форме выражения (способу воздействия на участников регулируемых отношений) административно-правовые нормы бывают обязывающими, запрещающими, уполномочивающими (дозволительными), стимулирующими (поощрительными) и рекомендательными.

Примером обязывающей нормы, т.е. содержащей предписание действовать должным образом, является ст. 92 Водного кодекса РФ2, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде и др.

Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11 – 15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции»3, где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физи-- ческой силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР (в дальнейшем – Ведомости РСФСР). 1984. № 27. Ст. 909 (с последующими изменениями и дополнениями).

2 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (далее – Ведомости РСФСР). 1991. № 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее – Ведомости РФ). 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1666; № 29. Ст. 3698; № 49. Ст. 5905.

Стимулирующие (поощрительные) нормы предусматривают средства (меры) материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).

Важное значение имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, т.е. начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, например, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обратной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.

Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Исходя из этрго различают нормы, действующие на территории Российской Федерации, субъектов Федерации или региона; нормы межотраслевого и отраслевого характера; нормы (и акты) локального (внутриорганизационного) характера.

По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) – это так называемые специальные субъекты.

Как и любая другая норма права, административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза содержит указание на фактические условия реализации нормы, обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими административные правоотношения. Например, ст. 13 КоАП предусматривает, что административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. В данном случае достижение указанного возраста дает право уполномоченным-на то органам привлечь виновного к административной ответственности.

Диспозиция – центральная часть административно-правовой нормы – определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права.

В санкции административно-правовой нормы указываются неблагоприятные последствия, наступающие для нарушителей установленного данной нормой правила.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфа того или иного акта. Специфика этой нормы заключается в том, что санкция (как в ряде случаев и гипотеза) не всегда выражена непосредственно в содержании того акта, в который включена данная норма, – зачастую она предусмотрена другим актом.

Например, Порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, утвержденный Правительством 4 октября 1999 г.1, изложен в п. 1–5 этого нормативного правового акта, а в п. 6 указано, что за искажение отчетности названные лица несут ответственность, установленную законодательством РФ. Следовательно, п. 6 не содержит конкретных санкций, а отсылает к другим нормативным актам. Так, дисциплинарная ответственность государственных служащих, которыми в данном случае могут быть представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, за должностной проступок предусмотрена ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»2, а негосударственных служащих (руководителей предприятий) – нормами Кодекса законов о труде (КЗоТ) РФ.

Реачизация норм административного права, как и других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них требований и может заключаться в их исполнении, а также применении, т.е. принятии на их основе государственно-властных решений применительно к конкретным случаям или субъектам управленческого процесса. Исполнение – это совершение всеми участниками административно-правовых отношений тех действий, которые предписаны в нормах. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм осуществляется органами исполнительной власти (должностными лицами) и практически выражается в издании ими индивидуальных правовых актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Например, издание Президентом указа о назначении конкретного лица на должность федерального министра является применением п. «д» ст. 83 Конституции.

СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5034.

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

Таким образом, административное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений.

Акты органов законодательной и исполнительной власти, содержащие административно-правовые нормы, которые регулируют общественные отношения в сфере исполнительной власти, именуются источниками административного права.

После распада СССР и образования Содружества Независимых Государств (СНГ) следует различать акты: 1) Российской Федерации (России, ранее – РСФСР); 2) СНГ, принятые с участием России и действующие на ее территории; 3) акты СССР, применяемые постольку, поскольку соответствующих актов России еще не имеется, при условии, что они не противоречат российскому законодательству. Кроме того, имеются международные акты, выполнять которые обязапась Российская Федерация.

Из ст. 5 Конституции следует, что, будучи субъектами Российской Федерации, республики (государства) имеют свои конституции и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа – свои уставы и законодательство. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции, административное и админи-стративно-проиессуатьное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Источниками административного права России являются: Конституция; законы (федеральные конституционные и федеральные), в которых содержатся административно-правовые нормы; соответствующие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ1 и другие отраслевые кодексы); нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административно-правовые отношения.

Важнейшими официальными изданиями, где публикуются административно-правовые акты, являются Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской

Ведомости РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.

Федерации), Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Российская газета1.

Федеральным законом от 22 октября 1999 г.2 Парламентская газета объявлена официальным периодическим изданием Федерального Собрания, где публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания.

В стране проводится большая работа по совершенствованию законодательства и его систематизации (прежде всего кодификации). Многие нормативные акты признаются утратившими силу, вместо них принимаются новые, адекватные реальным современным потребностям общества и государства.

В целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности и укрепления конституционной законности 6 февраля 1995 г. Президентом был издан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»3. Он ставит задачу создания официального, систематизированного, полного собрания действующих на территории России нормативных актов. Утверждено Положение о Временной комиссии по подготовке и изданию Свода и ее персональный состав.

Необходимость в составлении и издании Свода законов возникла в связи с тем, что современное законодательство крайне запутано и противоречиво, ориентироваться в нем крайне сложно не только гражданам, но и квалифицированным юристам.

Прежде всего предстоит провести ревизию всего законодательства, начиная с 1917г. Итогом, как определено приведенным Указом, станет хронологическое собрание действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях. Следующий этап – разграничение собранного материала по принципу: акты жизнеспособные, акты устаревшие либо противоречащие действующему законодательству. Каждый акт (вне зависимости от того, останется ли он в числе действующих или будет отменен) пройдет не только юридическую экспертизу, заключение по нему представят ведущие специалисты соответствующих отраслей знаний и народного хозяйства. Одновременно будут определены принципы основ формирования Свода на бумажных носителях, т. с. в традиционном и привычном виде книжных томов.

С 5 РФ. 1994. №8. С 1.801. СЗ РФ. 1999. №43. Ст. 5124. СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 509

§ 3. Административно-правовые отношения

Правовые отношения возникают в процессе реализации правовых норм, которые содержат общеобязательные государственные предписания. Общественные отношения в сфере исполнительной власти, урегулированные административно-правовыми нормами, называются административно-правовыми отношениями. Стороны участвуют в них как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами. В этих правоотношениях выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства. Такие правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством и (или) подзаконными административно-правовыми нормами.

Административно-правовое отношение, как и все другие правоотношения, имеет структуру (см. схемы 4 и 5), а именно системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: участники (стороны) правоотношения – субъект и объект управления; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность участников: юридический факт (факты).

Субъект – это участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями по осуществлению управленческих функций. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти и его должностные лица, в официальной форме выражающие волю и интересы государства. В случаях, определенных законодательством, в роли субъекта могут выступать суды (например, при рассмотрении административных дел) и общественные объединения при реализации своих внешних управленческих функций (например, профсоюзы при управлении подведомственными санаторно-курортными учреждениями).

Объект управления – другой участник (сторона) правоотношения, т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управ ляемой стороны. Ими могут быть: граждане: государственные служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные н несоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные органи

Схема 4. Понятие и вилы субъектов административного права

Схема 5. Элементы административно-правовых отношений

зации. Практически объектом управления следует считать деятельность этих людей и их объединений по реализации в сфере исполнительной власти своих прав и обязанностей, их сознательно-волевое поведение.

Каждое материальное и процессуальное административно-правовое отношение есть определенная системная взаимосвязь прав и обязанностей его участников. Этим характеризуется содержание правоотношения. Правомочию – субъективному праву одного участника правоотношения – всегда соответствует юридическая обязанность другого, и наоборот. Административно-правовая норма устанавливает объем полномочий сторон, - их взаимные права и обязанности, юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав.

Административно-правовое отношение предполагает такое поведение его участников (сторон), которое соответствует требованиям, сформулированным в административно-правовых нормах. Именно оно считается правильным и не только оценивается положительно, но в соответствующих случаях и поощряется. Например, ст. 13 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 устанавливает, что к государственным служащим применяются поощрения за успешное и добросовестное исполнение ими должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности. В случае же несоблюдения, нарушения требований, изложенных в административно-правовых нормах, возникает необходимость их защиты в административном или судебном порядке. Большинство административно-правовых отношений защищается в административном порядке. К участникам административно-правовых отношений, не выполняющим своих обязанностей, уполномоченные на то органы исполнительной власти применяют меры государственного принуждения, в том числе меры юридической ответственности.

Юридическими фактами называются фактические обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Только при наличии юридического факта (фактов) субъект административного права становится субъектом административных правоотношений. Остановимся на различиях между этими понятиями.

В правовых нормах субъектом административного права называется лицо или организация, которые при определенных условиях могут быть участниками (сторонами) управленческих отношений. Они опре

1 СЗ РФ. J 995. № 3!. Ст. 2990; 1999., М< 8. Ст. 974.

деляются общим (родовым) образом – как индивидуальные субъекты (граждане, государственные служащие) или как коллективные (органы исполнительной власти, органы управления государственных и негосударственных организаций и т.д.). В течение длительного времени они могут не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не становиться их участниками (субъектами или объектами управления).

Субъект же правоотношения всегда конкретен. Это конкретное лицо или организация, сторона правоотношения (субъект или объект управления), наделенная правами и обязанностями в сфере исполнительной власти и способная осуществлять их,

Субъекты административного права могут стать субъектами (участниками, сторонами) административных правоотношений при наличии трех условий: 1) административно-правовой нормы, определяющей субъекта, его права и (или) обязанности, юридическую ответственность; 2) административной правоспособности и дееспособности субъекта; 3) юридического факта (фактов), т.е. основания возникновения, изменения или прекращения правоотношения.

Юридические факты делятся на действия и события.

Действия – результаты активного волеизъявления участника правоотношения. Они могут быть правомерными или неправомерными. К числу правомерных действий относятся, например, издание органом исполнительной власти индивидуального акта управления в пределах своих полномочий; государственная регистрация общественных объединений, осуществляемая органами юстиции, и т. п. Неправомерные действия (деликты) не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их, например административные или дисциплинарные проступки.

События – это явления, не зависимые от вол и. людей (например достижение определенного возраста, с чем связываются юридические последствия; смерть; стихийное бедствие).

Совершенно очевидно, что перечисленные и другие факты в каждом конкретном случае могут иметь различные юридические последствия, т.е. порождать, изменять определенные права и обязанности, а также ответственность участников правоотношений. Например, если гражданин подает жалобу на действия должностного лица в орган исполнительной власти, последний обязан ее рассмотреть в установленный срок и сообщить гражданину о принятом решении. Умерший гражданин или прекратившее свою деятельность общественное объединение перестают быть участниками соответствующих правоотношений.

Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев (см. схему 6): по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников; по конкретным целям (предназначению) правоотношений; их содержанию; способу защиты правоотношений.

В зависимости от особенностей взаимоотношений участников различаются:

вертикальные (субординационные) правоотношения, возникающие между соподчиненными сторонами, когда существует приоритет субъекта управления в системе органов исполнительной власти (например, между иерархически подчиненными главами администраций);

горизонтальные (координационные) правоотношения, в рамках которых стороны равноправны, не подчинены друг другу в системе органов исполнительной власти (например между федеральными министерствами и государственными комитетами);

правоотношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им участниками отношений, не входящими в систему органов исполнительной власти (граждане, администрация негосударственных предприятий, учреждений и организаций и др.).

По конкретным целям (назначению) управленческие отношения, как уже отмечалось, делятся на две группы: внутренние (внутриорга-низационные, внутрисистемные) и внешние, т.е. связанные с непосредственным воздействием на объекты управления, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу зашиты – на защищаемые в административном или судебном порядке.

Внутриорганизационные управленческие отношения, связанные с формированием и комплектованием аппаратов управления, организацией их работы, распределением между работниками обязанностей, прав и ответственности и т. п., – вспомогательные, они носят обеспечивающий характер. В качестве одной из сторон (участников) таких отношений выступают руководители органов управления и их структурных подразделений, а другой – остальные работники, решающие проблемы функционирования этих органов. Главные же, определяющие – внешние (внешненаправленные) отношения, в рамках которых органы исполнительной власти реализуют свою компетенцию по повседневному руководству хозяйственными., социапьно-культурными и административно-политическим и процессами, используя свойственные этим органам методы и средства.

Схема 6. Виды административно-правовых отношений

Таким образом, административно-правовые отношения, построенные по принципу «субъект – объект управления», как властеотноше-ния, имеют существенные отличия от правоотношений других отраслей

права (см. схему 7):

1. Одной из сторон (участников) административно-правовых отношений является орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенные управленческими полномочиями государственно-властного характера. Этот орган принимает решение (издает предписание), исполнение которого обязательно для управляемой стороны, и может применить в отношении нее принуждение. Поскольку здесь имеется неравенство сторон, административно-правовые отношения в принципе невозможны между гражданами или негосударственными структурами.

2. Объектом административно-правового отношения является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере исполнительной власти, которая охватывает все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.

3. Многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативных правовых актов, поскольку действуют по поручению государства.

4. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие (желание) другой стороны не является обязательным.

5. Административно-правовые отношения выражают организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую определенными органами государства с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.

6. Споры, которые могут возникать между участниками административно-правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном (несудебном) порядке, т.е. путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа исполнительной власти (должностного лица). Судебный порядок применяется в случаях, предусмотренных, в частности, Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»', Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»-1 и ст. 202 КоАП.

1 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

2 СЗ РФ. 1998. №51. Ст. 6270.

Схема 7. Особенности административно-правовых отношений

7. В случае нарушения одной из сторон административно-правовых отношений нормативных требований она несет ответственность перед государством в лице его органов, каковыми являются, как правило, сами органы исполнительной власти.

Административно-правовые отношения отличаются прежде всего от правоотношений гражданского, трудового, финансового и других отраслей российского права. Например, если административно-правовые отношения характеризуются неравенством сторон, могут возникать без согласия другой стороны, а споры между ними разрешаются преимущественно в административном порядке, то гражданско-правовым отношениям присущи иные признаки. В п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ! сказано: «Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной зашиты». Отсюда ясно, что отношения между государственными предприятиями или между коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регулируются не административным, а гражданским правом, поскольку они связаны не с организационно-управленческой, а с хозяйственной деятельностью и гражданским оборотом.

То, что административное право характеризуют организационно-управленческие отношения, служит основой для его отличия и от трудового, и от финансового права.

§ 4. Метод административного права

Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Каждая отрасль права имеет свой собственный метод, под которым понимается совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений. Метод находится в неразрывном единстве с предметом правового регулирования. Если предметом отрасли является круг регулируемых общественных отношений, то метод показывает, с помощью каких средств, приемов и способов осуществляется это правовое регулирование.

Любая отрасль права использует такие способы регулирующего воздействия на общественные отношения, как распоряжение (повеление), запрет, дозволение.

1 СЗ РФ. 1994. > 32. О.13D1.

Государственное предписание в виде распоряжения (повеления) – это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности действовать в полном соответствии с требованиями правовой нормы.

Запрет – это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности воздержаться от совершения действий, предусмотренных правовой нормой.

Дозволение – это разрешение участникам общественных отношений совершать те или иные юридически значимые действия, указанные в правовой норме, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Совокупность названных способов составляет содержание метода отрасли права, но удельный вес каждого из них в той или иной отрасли права различный. Например, в гражданском праве преобладает дозволение. Для административного же права характерно то, что булыпая часть его норм, регулирующих возникновение, изменение и прекращение управленческих общественных отношений, имеет повелительный (императивный) характер. Это обусловлено сущностью регулируемых общественных отношений. Как уже указывалось, по своей сути они являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть – подчинение». Нормы в виде распоряжений (повелений) выражают государственную волю, побуждают и принуждают участников управленческих общественных отношений к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Особо следует подчеркнуть, что данное требование в равной мере распространяется на органы исполнительной власти и в тех случаях, когда они излают своп нормативные правовые акты в целях реализации задач и функций государства. Эти правомерные действия они вправе совершать на основании закона или соответствующего подзаконного акта, но при этом обязаны действовать в пределах своей компетенции и с соблюдением установленных процедур.

Нормы административного права ориентированы прежде всего на удовлетворение не частных, личных, а публичных интересов – интересов людей, государства и общества; определение способов защиты rivo-личных интересов и мер ответственности за их нарушение; прямое применение административных санкций.

Общественные отношения, регулируемые нормами административного права, всегда предполагают неравенство их участников, жесткое подчинение волн управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является орган исполнительной власти. Предписание, Исходящее от органа исполнительной власти и выражающее его одно

сторон не-властное волеизъявление, обязательно для других участников общественных отношений, регулируемых нормами административного права.

Субъект принятия обязательных решений не связан с согласием стороны, которой они адресованы. Однако это не исключает возможности участия будущего адресата в обсуждении проекта решения и учета его мнения, а также общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу административных решений.

Государственное предписание как способ административного правового регулирования нередко выражается и в запрещении каких-либо действий, что обусловлено необходимостью обеспечить публичные интересы. Например, в ч. 5 ст. 13 Конституции содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Реапизация норм административного права обеспечивается организационными и стимулирующими средствами, а также поддерживается принудительной силой государства. Однако принуждение является крайним способом правового воздействия на поведение участников регулируемых общественных отношений.

§ 5. Предмет и современные задачи науки административного права

Одной из важнейших задач любой правовой науки является правильное определение и обоснование ее предмета. Особенно важно это в современных условиях, когда при переходе к рыночным отношениям значительно корректируются все отрасли отечественного права, вклю-'чая и административное.

Наука административного права – это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти. Деятельность по накоплению, систематизации и развитию знаний в данной области осуществляют прежде всею ученые-административисты.

На основе анализа точек зрения, имеющихся в теории права и отраслевых юридических науках, обобщения административного законодательства и практики его применения можно сделать вывод о том, что предмет познания науки административного права охватывает следующие

основные элементы: предмет отрасли права, административно-правовые категории, практику органов исполнительной власти, историю развития административного права как отрасли права и как науки, а также метод науки административного права. Все эти элементы изучаются в единстве, поскольку они тесно взаимосвязаны и образуют целостный, системный предмет науки (его можно интерпретировать и как объект, исследуемый наукой административного права).

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.

Наука административного права, кроме того, немалое внимание уделяет административно-правовым категориям как наиболее общим понятиям в административном праве (например, выявлению объема понятий исполнительной власти, государственного управления, государственной службы, должностного лица, административного взыскания и многих других). Эти категории (и понятия) входят в административно-правовые нормы и акты, выражая сущность регулируемых ими общественных отношений. Невозможно дать правильное описание и толкование правовых норм и правоотношений, не познав предварительно смысл административно-правовых категорий. Поэтому они представляют большую ценность для административно-правовой науки.

Правотворческая и правоприменительная практика деятельности органов исполнительной власти также является необходимым элементом науки. На основе изучения практики администрирования можно судить об эффективности конкретных правовых норм, что позволяет своевременно устранять пробелы и дефекты в нормативных актах, совершенствовать работу с кадрами и т.д. и т.п., иными словами – совер-; Шенствовать системы и процессы государственного управления, восо-|бенности осуществляемого органами исполнительной власти. '. Развитие науки административного права немыслимо без изучения ее истории, ранее применявшегося законодательства, существовавших.Концепций по соответствующим проблемам. Российская наука адми-•нистративного права – одна из первых отечественных правовых наук

и имеет богатые традиции. Большой вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права за последние десятилетия внесли А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.М. Манохин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, ГА. Туманов, А.П. Шергин и ряд других ученых-ад-министративистов. Знание достижений науки административного права позволяет избежать многих ошибок при решении его современных задач.

Метод правовой науки – это система приемов и способов познания, с помошью которых изучается, исследуется предмет науки. Наука административного права пользуется такими методами, как: формально-догматический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и некоторые другие.

И наконец, наука российского административного права уделяла и уделяет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления.

Как видим, объем понятия «предмет науки административного права» значительно шире объема понятия «предмет административного права» (как одной из отраслей права).

Необходимым условием развития науки любой отрасли права, в том числе административного, является подготовка научных кадров, владеющих современными знаниями своего предмета, способных объективно анализировать процессы, происходящие в стране, и делать научно обоснованные выводы. Естественно, для работы и обмена опытом ученые должны иметь соответствующие условия, материальную и методическую базу, должный психологический климат в научной среде, заинтересованность в результатах своей творческой деятельности.

Сейчас вся российская наука права находится в состоянии коренной перестройки, пересмотра многих методологических и концептуальных положений, решительного обновления нормативного материала. Особо остро стоит вопрос об объективности науки и адекватной практике освещения реальностей, не взирая на то, какие социально-политические силы находятся у власти. Все большее число руководителей разных уровней приходят к пониманию того, что роль науки нельзя принижать, ибо только она способна дать верные рекомендации по тем или иным проблемным вопросам, исходя из потребностей общества и с учетом различных фактических обстоятельств.

История современной науки административного права в России по существу только начинается. Переход страны от административно-командной системы крыночной экономике, признание равноправными двух секторов экономики (государственного и негосударственного) и

многопартийности в политической сфере стали причинами принципиально новых явлений в жизни граждан, общества и государства, обусловив появление целого ряда новых задач административного права.

Ведущей целью многогранной работы органов исполнительной власти является укрепление российской государственности. Именно это служит основой продолжения реформы, преодоления кризиса, структурной перестройки экономики, создания условий для экономической, политической и социальной стабилизации.

Большая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других отраслей права оно имеет наибольший удельный вес. Осуществляется огромная по масштабам нормо-творческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые и изменяются действующие нормативные акты. Главное здесь состоит в том, что резко увеличивается массив изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации законодательных актов, которые все больше становятся актами прямого действия, а удельный вес подзаконных актов уменьшается. Поэтому в тех случаях, когда органы исполнительной власти готовят проекты законодательных актов, их задача – выполнять эту работу как можно качественнее. В каждом конкретном случае нужно определять механизм исполнения законов – конкретных исполнителей, формы, методы и сроки их действий, виды ответственности, а также систему контроля и проверки исполнения. Чрезвычайно важны вопросы ресурсного обеспечения законотворчества и правоприменения. Цель – минимизировать необходимость и возможности издания подзаконных актов, дополняющих или уточняющих законы, поскольку это всегда грозит нарушением законности.

При переходе от планового к рыночному хозяйству существенным образом изменяется роль государства в управлении экономикой. Полностью саморегулируемого хозяйственного механизма не бывает. Поэтому государственное управление в современной России распространяется не только на государственный, но и на негосударственный сектор экономики. Так, особо остро встают вопросы регулирования банкротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных и других неплатежей, регулирования рынка ценных бумаг, используемых как государственными, так и негосударственными структурами и гражданами, частичного регулирования цен на определенные виды сырья и товаров, особенно первой необходимости, социальной защиты некоторых слоев населения, установления тарифов во внешнеэкономической деятельности и деятельности субъектов естественных монополий. При этом, определяя задачи

административного права в условиях перехода к рыночным отношениям, надо правильно отграничивать нормы этой отрасли права от других смежных отраслей (например, гражданского, трудового, финансового права).

Крайне важно определить сущность и пределы административного, во многом принудительного, регулирования тех новых отношений, которые складываются в негосударственном секторе экономики – речь должна идти не об отказе от государственного регулирования, а об изменении его форм и методов. Хотя основным методом регулирования в хозяйственной деятельности становится метод разноуровневого согласования, это не исключает применения в необходимых пределах и метода обязательных предписаний. Задача административного права – создавать условия для нормального функционирования общества и государства, живущего по законам рыночной экономики. Сердцевиной всей деятельности государственного аппарата становится не жесткое, императивное управление народным хозяйством, а его регулирование посредством различных стимулов, умелый подбор и расстановка кадров в органах исполнительной власти, контроль задолжност-ными лицами.

В период перехода России к новой социально-экономической формации и новой политической системе появилось много новых субъектов, ранее не известных административному праву. Среди них – новые общественные организации, акционерные общества, совместные предприятия, коммерческие банки, предприниматели, предприятия-банкроты, казенные предприятия, различные координационные органы, в том числе в рамках СНГ, и многие другие. Естественно, возникла необходимость определить их правовое положение как субъектов права вообще и административного права, в частности.

Пока еще нет федерального закона об исполнительной власти Российской Федерации и ее организации. Поэтому на практике возникает много вопросов, касающихся задач и функций ее органов, пределов их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности, а также соотношения законодательной и исполнительной власти. Очень серьезная проблема – правильное определение места, роли и компетенции министерства в период перехода к рыночным отношениям. Например, хозяйственным министерствам предстоит освободиться от функций директивного управления в отношении рыночных структур и перейти к роли государственных регуляторов, вырабатывающих политику формирования конкурентной среды и соответствующей инфраструктуры на том рынке, который они «курируют». Пока же они работают в основном по-старому, используя по инерции методы и стиль

административно-командной системы. Министерства должны отстаивать интересы потребителей и противостоять монопольным объединениям производителей. Приоритетным объектом их управляющего воздействия должен стать потребительский рынок, а не производство. Ими должны применяться главным образом экономические и правовые рычаги, а не «приказы». Новые методы управления все более осуществляются посредством кредитов, налогообложения, сертифиииро-вания товаров (работ, услуг), через политику цен, лицензирование предпринимательской деятельности, недопущение (ограничение) монопольного положения отдельных предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции.

По действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти при необходимости могут создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц. Назрела необходимость уточнить, где требуются, а где нет потребности в территориальных органах федеральной исполнительной власти, имея в виду упразднение тех из них, которые дублируют деятельность соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Требуется фактически воссоздать систему государственного контроля. Старая система контроля разрушена, а новая не создана. Это ~-одна из основных причин явления, получившего название правового беспредела. Существует настоятельная необходимость в значительном расширении объема контрольных полномочий в отношении негосударственного сектора экономики, особенно за соблюдением законодательства о труде, где допускается большое количество правонарушений. Об этом можно судить по количеству и характеру писем и жалоб, поступающих на имя Президента и в Правительство, в суды всех уровней, в том числе в Конституционный Суд России.

Жесткий государственный, административный контроль необходим и в сфере производства товаров и услуг для населения, особенно в сфере взимания налогов.

Коренным образом меняется законодательство о государственной службе и государственных служащих. В России пока нет стройной системы государственной службы; еще не получила законодательного закрепления кадровая политика государства; во многих субъектах Федерации отсутствует их законодательство о государственной службе. Среди нормативных правовых актов по вопросам государственной службы сейчас преобладают подзаконные акты. Такое положение нельзя считать нормальным, так как важнейшие положения, например, по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности, денежного и пенсионного обеспечения, должны регулироваться законом. Это

обеспечивает более прочное правовое положение государственных служащих. Нуждается в научной разработке вопрос о должностном лице – важной государственно-властной фигуре в системе исполнительной власти и в аппаратах управления законодательной и судебной власти.

В последние годы созданы службы занятости и бытового устройства безработных, беженцев и вынужденных переселенцев. Необходимо разработать ряд новых законов и подзаконных актов, определяющих правовое положение этих новых субъектов административного права. Более того, проблема административно-правового регулирования миграционных процессов требует научного осмысления.

Возрастает роль арбитражных судов в разрешении конфликтов, касающихся сферы управления. Поэтому требуется расширение административного регулирования и в этой сфере, более четкое разделение гражданских и административных дел в арбитражных судах, совершенствование процессуальной защиты прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей.

Словом, решение перечисленных, атакже многихдругих назревших задач является совместной обязанностью юристов – научных и практических работников.

 

***********************************

Раздел II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАНИНА

§ 1. Понятие административно-правового статуса гражданина

Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации есть установленные законом и иными нормативными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворении публичных и личных интересов. Это одна из разновидностей статуса гражданина (наряду с политическим, трудовым и т.д.). реализация которого зави-. сит от соответствующих действий органов исполнительной власти и их

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ.

Административно-правовой статус гражданина России определен Конституцией, Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1, Федеральными законами от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»-1, от 9 января 1996 г, «О защите прав потребителей»3. Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4, Федеральным законом от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»5, Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г. Конвенцией СНГ о правах и основных свободах человека (вступила в силу для РФ 11 августа 1998 г.) 6 и другими российскими, атакже международными актами, влияние которых непрерывно возрастает.

1 Ведомости РФ. 1993. NJ 32. Ст. 1227.

: СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. М' 26. Ст. 3175.

? СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. > 51. Ст. 62S7.

4 Ведомости РФ. 1993. М> 19. Ст. 685; 1995. № 51. Ст. 4970.

5 СЗ РФ. I99S. № 22. Ст. 2331; 2000. № 1 (Часть II). Ст. 12.

6 СЗ РФ. 1999. № 13 Ст. 1489.

Главная особенность, характеризующая граждан как участников административно-правовых отношений, заключается в том, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои личные общегражданские права и обязанности в сфере исполнительной власти, а не правомочия государственных или негосударственных организаций, где они могут работать. Поэтому административно-правовые отношения между соответствующим органом (должностным лицом), выступающим в качестве одной стороны, наделенной государственно-властными полномочиями, и гражданами в качестве другой стороны, не наделенной такими полномочиями, но обладающей определенными правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, могут складываться в связи с:

реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав в сфере исполнительной власти;

выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере исполнительной власти;

нарушением гражданами своих правовых обязанностей в этой сфере;

нарушением органами исполнительной власти или их должностными лицами прав и законных интересов граждан.

Круг возникающих при этом административно-правовых отношений весьма разнообразен, а происходящие в стране общественные преобразования приводят к значительному расширению и улучшению административно-правового статуса граждан.

В соответствии со ст. 2 Конституции человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – важнейшей обязанностью государства. Этим объясняется первоочередное значение рассмотрения статуса граждан как субъектов административно-правовых отношений.

Административно-правовой статус граждан имеет сложный комплексный характер и охватывает многие права и обязанности в сфере исполнительной власти.

Так, согласно ст. 32 Конституции, граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей.Граждане России имеют равный доступ к государственной службе.

Граждане имеют право на объединение для зашиты своих интересов (ст. 30), право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествия и пикетирование (ст. 31), право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государствен-ные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Каждый, кто закон но находится натерритории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться (ст. 27).

Граждане России имеют право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Конституция и законы предусматривают ряд другихличных, экономических и социальных прав, требующих активной деятельности и содействия государственных органов (право на жилье, образование, пользование связью, библиотечное обслуживание и т.д.).

Важнейшее значение имеют положения Всеобщей декларации прав человека, согласно которой все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона; никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию; каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.

Наряду с этим Конституция возлагает на граждан обязанности платить установленные налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защищать Отечество (ст. 59); соблюдать Конституцию и законы, в том числе административно-правовые нормы (ст. 15).

Административно-правовое положение граждан определяется объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Чтобы приобрести права и нести обязанности в сфере исполнительной власти, т.е. быть участником административно-правовых отношений, гражданин, как и другие субъекты административного права, должен обладать административной правоспособностью – фактической, обеспеченной государством возможностью иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения и прекращается смертью, не может быть отчуждаема или передаваема другому лицу, невозможен и отказ от нее. Однако правоспособность может быть частично или временно ограничена в случаях и в порядке, определенных законодательством. Например, не все граждане по состоянию здоровья, согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязан

ности и военной службе»', могут быть призваны или поступить на военную службу по контракту (ст. 30, 33).

Статья 44 Уголовного кодекса РФ устанавливает в качестве одного из видов наказаний лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград. Статьей 24 КоАП предусмотрена возможность временного лишения гражданина специально предоставленного ему права, например, права управления транспортными средствами. Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»2 предусматривает возможность введения чрезвычайного положения, правовой режим которого выражается в возможности ограничения некоторых прав и свобод граждан с указанием предела и срока действия.

Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности, т.е. способности гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти. Тем самым административная дееспособность означает возможность гражданина реализовать соответствующую -правоспособность.

Как правило, административная дееспособность возникает по достижении гражданином 18-летнего возраста, в ряде случаев – раньше, в частности с 16 лет.

По общему правилу, граждане обладают равной административной дееспособностью. Однако по состоянию здоровья (психическое расстройство, слабоумие) некоторые из них могут быть признаны частично или полностью недееспособными. Например, в соответствии со ст. 20 КоАП не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости.

Дееспособные граждане могут осуществлять субъективные права и обязанности, вступив в конкретные административно-правовые отношения, и быть стороной, обязанной выполнять требования, исходящие от органов исполнительной власти, или реализующей принадлежащие ей права. Конкретные административно-правовые отношения возникают как по собственной инициативе граждан, так и в порядке одностороннего волеизъявления другой стороны, наделенной конкретными полномочиями.

I СЗ РФ. 19ЧХ. № 13. Ст. 1475.

: Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

§ 2. Административно-правовые гарантии прав и свобод гражданина

В Конституции, законах и других актах предусмотрен целый ряд гарантий, т.е. специальных экономических, политических, организационных и юридических (в том числе административно-правовых) мер, направленных на реализацию и охрану прав и свобод граждан от каких-либо нарушений.

Эти гарантии могут быть судебными и внесудебными.

Судебная защита прав и свобод гражданина может осуществляться в соответствии с внутригосударственным законодательством, а также международными договорами РФ.

Статьи 18 и 46 Конституции особо подчеркивают роль судов в защите прав и свобод граждан. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой зашиты.

В современном законодательстве России заметна тенденция к расширению возможностей судебной защиты прав и свобод граждан, а также совершенствованию процессуального законодательства в этой области. Суды во все возрастающем объеме рассматривают дела, вытекающие из административно-правовых отношений или касающиеся административно-правовых споров. Особо велика роль Конституционного Суда России, разрешающего дела о конституционности правовых актов, в том числе непосредственно связанных с конституционными правами, свободами и обязанностями граждан.

К видам внесудебных административно-правовых гарантий относятся:

1. Право Президента приостанавливать, согласно ст. 85 Конституции, действие актов органов исполнительной власти субъектов Феде-грации, если этими актами нарушаются права и свободы человека и гражданина, до решения этого вопроса соответствующим судом;

2. Право гражданина обратиться в органы исполнительном власти,.прокуратуру, Комиссию по правам человека при Президенте страны, к -Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и к уполномоченным и комиссиям по правам человека субъектов Федерации, на которых возложены обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Так, например, Комиссия по правам человека при Президенте страны, действующая согласно Положению о ней от 18 октября 1996 г.1, обязана создавать условия для реализации Президентом его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека. В этих целях она наделена широкими полномочиями: может получать информацию и материалы, проводить проверки, посещения любых государственных организаций. Комиссия составляет ежегодные доклады, ставит вопросы и вносит предложения, рассматривает обращения граждан, участвует в разработке проектов актов Президента и международных договоров.

26 февраля 1997 г. принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»2, определяющий компетенцию Уполномоченного, организационные формы и условия его деятельности. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лип, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия- (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе, в частности: обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод гражданина; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3. Предусмотренное ст. 53 Конституции право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных

лиц;

4. Установленный КоАП и другими законами процессуальный порядок рассмотрения дел о правонарушениях, являющийся важной гарантией законного и обоснованного привлечения граждан к административной, дисциплинарной и материальной ответственности за неправомерные действия в сфере исполнительной власти;

5. Предусмотренное ст. 45 Конституции право каждого защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (например, необходимая оборона; право обратиться за помощью в негосударствен

1 СЗ РФ. 1996. М> 43. С 1.4886.

2 СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

ные организации; право приостановить работу, если она не оплачивается; забастовка и др.);

6. Принятие органами исполнительной власти, суда и прокуратуры мер к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

Согласно ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Однако на практике это не всегда соблюдается.

Например, в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1998 г.1 отражены типичные нарушения в этой области. К ним относятся факты несвоевременной выплаты заработной платы, пенсий и пособий, издания незаконных нормативных актов на различных уровнях управления, нарушения прав на, жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на выбор места жительства и регистрации (прописки), превышения власти правоохранительными и силовыми структурами. В Докладе сделан вывод, что еще не создан комплексный механизм обеспечения прав и свобод человека, соответствующий международным стандартам. Реальных возможностей для защиты своих прав у граждан России сегодня недостаточно. В правоохранительной практике не разработаны и не внедрены процедуры прямого действия норм Конституции и международно-правовых актов.

§ 3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при нахождении на территории России, являются: Конституция РФ, Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»2, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1, правительственные акты – Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР от 10 мая 1984 г.4. Правила пребывания иностранных

1 Российская газета. 1999. 10 марта.

2 Ведомости Верховного Сонета СССР. 1981. № 26. Ст. 9.46.

3 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; 1998. № 30. Ст. 3606; 1999. № 26. Ci. 3175.

4 Собрание постановлений Правительства СССР (далее - СП СССР). 1984 Х>> 21. Ст. из.

граждан в СССР от 26 апреля 1991 г.1, а также международные соглашения и договоры.

Эти акты регулируют административно-правовые отношения, в которые вступают иностранные граждане и лица без гражданства, определяют их права и обязанности, ограничения, ответственность за нарушения законодательства, меры надзора и контроля.

Административная правоспособность иностранных граждан и лип без гражданства, прибывших в страну, имеет свои особенности: сначала она является ограниченной (наступает после оформления в посольстве или консульстве документов на въезд), затем – полной (с момента прибытия на территорию РФ), а прекращается при выезде из России или изменении гражданства. Возникновение административной дееспособности зависи i либо от того, какие права и обязанности реализуются ими на общих основаниях, либо от критериев, указанных в международных соглашениях.

В соответствии со ст. 62 Конституции эти лица пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Иностранным гражданам (в том числе гражданам СНГ) гарантируются предусмотренные законом права и свободы. Однако объем административной право-убъектностй этих лиц несколько уже, чем граждан России. Они не могут занимать государственные должности, а также заниматься деятельностью, которая связана с принадлежностью к гражданству России или с государственной тайной. В отношении этих лиц допускаются ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения безопасности. На иностранных граждан не распространяется законодательство о воинской обязанности и военной службе.

Иностранные граждане, прибывшие в Россию, различаются по цели пребывания: постоянно проживающие, временно пребывающие или проезжающие через территорию России транзитом. Прибывшие на постоянное проживание обязаны получить в органах внутренних дел вид на жительство и в установленный срок зарегистрироваться (прописаться).

Иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. К ним могут быть применены меры административной ответственности за проживание без документов на право жительства в России или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка

1 СП СССР. 1491. № 12-13. Ст. 55.

регистрации (прописки) либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через территорию России. В случаях, определенных ст. 32' КоАП, эти лица могут быть выдворены из России.

Не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации иностранные граждане, которые в соответствии с законодательством России и международными договорами пользуются привилегиями и обладают дипломатическим иммунитетом.

Особый административно-правовой статус имеют беженцы и вынужденные переселенцы1.

 

***********************************

Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности

В действующем законодательстве термины «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления» используются как равнозначные при определении административно-правового положения соответствующих органов. Деятельность этих государственных органов обеспечивает возможность реализации статуса иных участников административно-правовых отношений.

Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать но поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Признаки, перечисленные п данном определении, позволяю] выразить сущность органов исполнительной власти и отличить их от друг их государственных (законодательных, судебных) и негосударственных органов.

1 Подробнее о них см в niane 28.

Каждый государственный орган, в том числе орган исполнительной власти, представляет собой организацию, т.е. коллектив людей, соответствующим образом организационно оформленный. Для органов исполнительной власти характерно прежде всего то, что они состоят в основном из государственных служащих, которые должны отвечать установленным требованиям в отношении профиля и уровня профессиональной подготовки, стажа и опыта работы, организаторских и других качеств.

Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетенцию.

Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиальный орган управления и работников аппарата (структурные и другие подразделения).

Руководитель устанавливает полномочия своих заместителей и распределяет обязанности между ними, утверждает структуру, положения о структурных подразделениях и штатное расписание аппарата в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда. Так, Президент утверждает укрупненную структуру подразделений своего аппарата, устанавливает численность работников и месячный оклад. Правительство утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, численность и месячный фонд заработной платы управленческого персонала. И так – «сверху» «вниз» на федеральном и региональном уровнях управления.

Коллегиальный орган (коллегия, совет) оказывает существенное влияние на деятельность органа исполнительной власти. Коллегии создаются во всех министерствах, ведомствах, других органах управления. Коллегия рассматривает основные вопросы деятельности органа исполнительной власти. Ее решения проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя. Решения эти носят рекомендательный характер, но: будучи объявленными актами руководителя органа (например, указом Президента – решение Совета Безопасности), императивны.

Территориальный масштаб деятельности органа исполнительной власти связан с федеративным устройством Российской Федерации и означает пределы территории, на которую распространяется действие ею актом управления.

Алминистративная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов по реализации их задач, функций, полномочий и ответственности находит свое выражение и закрепление в соответствующих зако

нах, положениях и других нормативных актах. Например, постановлением Правительства от 24 ноября 1999 г. утверждено Положение о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу1, в котором определены его назначение, основные задачи, функции, права, обязанности и структура.

Государство – это сложно организованная целостная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и все его составляющие. Его воздействие охватывает широкий спектр обшеор-ганизационных, экономических, политических, социальных, психолого-педагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов. Посредством законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата государство придает десяткам миллионов индивидуальных воль и усилий целенаправленность, согласованность и позитивную результативность.

Органы исполнительной власти, являясь частью государственного аппарата, повседневно выполняют значительный объем этой работы по практической реализации управленческих задач и функций государства. От других государственных (законодательных и судебных) органов они отличаются назначением, содержанием своей деятельности и методами работы. Они специально созданы для того, чтобы осуществлять подзаконную организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Это вытекает из принципа разделения властей. Объекты их управления – экономическая, социально-культурная и административно-политическая сферы, их отрасли, комплексы, организации и т. п. Выполняя свои управленческие задачи и функции, органы исполнительной власти выступают от имени государства, для чего наделены государствен но-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но вправе и сами издавать в пределах своей компетенции правовые акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании и являются юридическими лицами, т.е. обладают гражданской правоспособностью.

Действуя в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти пользуются относительной юридической самостоятельностью. Их взаимодействие с законодательными (представительными) и судебными органами, органами прокуратуры, а также с негосударственными

1 СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

организациями осуществляется в различных организационных формах (представительства, согласительные комиссии, обмен информацией и т.д.).

Ясно, что органы исполнительной власти, являясь видом государственных органов, выступающих от имени государства, в этом своем качестве отличаются от исполнительных органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, решающих иные задачи.

Организация и деятельность органов исполнительной власти характеризуются рядом принципов, представляющих собой общие положения, основополагающие требования, важнейшие из которых закрепляются в законодательстве.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства – Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права. Однако пока отсутствует комплексный правовой акт – закон, устанавливающий соподчиненность нормативных актов, определяющий правила их применения, вступления в юридическую силу и действия. Имеются лишь разрозненные акты, регламентирующие некоторые вопросы в этом направлении.

В условиях, когда в стране началась широкая правовая (и судебная) реформа, призванная обеспечить верховенство и торжество Закона во нсех сферах жизни общества и государства, крайне важно выработать механизм поддержания законности и правопорядка. Недопустимо, чтобы субъекты Федерации отдавали приоритет своим нормативным правовым актам, а не актам общефедерального характера. Административное законодательство, находясь в совместном ведении Федерации и ее субъектов, не дает последним права на принятие собственных нормативных актов, противоречащих федеральным законам.

При характеристике принципа верховенства права возникает проблема соотношения норм международного права и национального (внутреннего) законодательства. Конституция (ст. 15) впервые установила общую норму, предусматривающую приоритет международных договоров – разумеется тех. участницей которых является Российская Федерация. – над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем имеющиеся в национальном законе, то действуют положения договора. Во-вторых, общепризнанные принципы меж-'

дународного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории. С принятием действующей Конституции органы государственной власти и все должностные лица обязаны руководствоваться положениями международных договоров, участницей которых является Россия.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций. При этом необходимо использовать различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц, чтобы решительно искоренять проявления коррупции, бюрократизма, безответственности. Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы. Принцип разделения и взаимосдерживания властей, закрепленный в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Если до принятия Конституции 1993 г. взаимоотношения Правительства как органа исполнительной власти с парламентом как органом законодательной власти характеризовались полной зависимостью первого от второго, то при реальном разделении властей такое положение недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных пределах. Чрезмерное внимание Федерального Собрания – парламента России к вопросам, относящимся к компетенции Правительства, отрицательно сказывается и на законотворчестве, и на исполнении законов. В то же время обе ветви государственной власти должны неукоснительно исполнять судебные решения, что особенно важно в сферах федеративных отношений и толкования Конституции страны.

Конституция предусматривает механизмы, направленные на взаимосдерживание властей. Многие функции координации в государст-; венном механизме выполняет Президент. Являясь главой государства, Президент имеет рычаги воздействия не только на исполнительную, но и на законодательную и судебную ветви власти. Президент, который ' находится как бы над Федеральным Собранием и Правительством Рос-, сии, должен создавать противовесы для них, обеспечивая их согласо

ванное функционирование, а также способствовать повышению их авторитета.

Принцип законности (ст. 15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах – результат прежде всего несоблюдения принципа законности, а также правового нигилизма. Вот почему в деятельности высших органов государственной власти России стало уделяться больше внимания укреплению законности, правопорядка, соблюдению дисциплины и формированию должного правосознания. Соблюдение законности – это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти.

Такую же цель преследует и соблюдение принципа личной (персональной) ответственности каждого должностного лица и государственного служащего за порученный участок работы. Этот принцип закрепляется в положениях об органах исполнительной власти, Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1, уставах о дисциплине и должностных инструкциях. Указом Президента от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»2 установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах. Злоупотребление властью, служебным положением и совершение должностными лицами и государственными служащими противоправных действий влекут для виновных установленную законом ответственность.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Статья 15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официапьно для всеобщего сведения. Без расширения гласности, без учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля не может быть подлинной подконтрольное ги государственных служащих, работающих в органах исполнительной власти. Все, что делается в центре и на местах, должно находиться

СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974. СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

под контролем общества, на виду у него. Ни один работник органа исполнительной власти не может оставаться вне критики. И здесь трудно переоценить роль свободы слова и гражданской активности населения.

Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Принцип приоритета и гарантированное™ прав личности является новым для российского законодательства и административной практики. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценностью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти.

Провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью, признание в качестве главной обязанности государства соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 1 Конституции) предопределяют необходимость совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, международными стандартами, а также разработки и принятия новых нормативных актов, особенно прямо предусмотренных Конституцией или вытекающих из содержания ее норм.

Статья 5 Конституции закрепляет принцип федеративного устройства государства. Это означает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве сущности единства основ государственного строя, равноправия субъектов Федерации, верховенства федерального закона, территориальной целостности государства при полной свободе передвижения людей, информации, товаров, денег и услуг. Провозглашенное Конституцией равноправие субъектов Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации прав народов и каждой личности, что зависит не только от самих субъектов Федерации, но и от организации власти в едином федеративном государстве. Относительно закрепленной в Конституции модели федерализма следует подчеркнуть, что она обусловлена не только многонациональным составом России, но и компактным проживанием разных народов на данной территории в течение многих веков. Заключение Федеративного договора послужило укреплению Российского государства. Конституция 1993 г. полностью инкорпорировала Договор в свой

текст. Следовательно, Россия – конституционная федерация, а право выхода из нее может быть получено лишь со всероссийского согласия, выявленного путем референдума. Двусторонние договоры между Федерацией и ее субъектами, в том числе республиками, – это документы о разграничении полномочий, и не более того.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции). Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией против центробежных устремлений некоторых местных «элит».

В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, т.е. подчиненности по вертикали и горизонтали. Подчинение по горизонтали позволяет соответствующим органам исполнительной власти учитывать местные (региональные) условия и особенности при осуществлении своей деятельности.

Не утратил своего значения, хотя и стал менее акцентированным, принцип плановости в деятельности органов исполнительной власти, являвшийся важнейшим в период существования СССР. В условиях перехода к рыночной экономике сфера плановости выражается в разработке программ развития отраслей и сфер народного хозяйства, прогнозировании хода экономической реформы, расчетах наиболее эффективного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, определении целей и задач деятельности различных органов исполнительной власти, установлении госзаказа на наиболее значимую продукцию, предоставлении по единому плану льготных кредитов. Таким образом, в целом планируются управленческие акции по наиболее приоритетным укрупненным позициям.

К принципам организации и деятельности органов исполнительной власти можно отнести и некоторые другие принципы, в частности, научности, учета национальных особенностей, объектов государственно-управленческой деятельности, сочетания коллегиальности с единоначалием, сочетания межотраслевых, отраслевых и территориальных начал в управлении.

§ 2. Система и классификация органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается вертикальная связь между соподчиненными органами на основе разделения компетенции между ними. В систему входят (см. схему 8):

Правительство – высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правовое положение органов исполнительной власти как субъектов административно-правовых отношений определено соответствующими нормативными актами.

Поскольку этих органов много и они имеют разнообразное правовое положение, целесообразно классифицировать их по существенно важным признакам сходства и различия для того, чтобы точно и всесторонне охарактеризовать правовое положение каждого из них в отдельности. Четкая классификация позволяет избежать в законодательстве и практике его применения путаницы в определении функций органов, их полномочий и ответственности, предотвратить дублирование и вмешательство одних органов в дела других. В конечном итоге классификация призвана обеспечивать более эффективную деятельность этих органов (см. схему 9).

С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней: федерального и субъектон Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов. Этот признак обусловлен федеративным государственным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. На всю территорию России свою деятельность распространяют: Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность соответственно в пределах своей территории, т.е. части территории России.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их peopia-низация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства1.

1 СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4081.

Схема 8. Система органов исполнительной власти

Схема 9. Классификация органов исполнительной власти Российской Федерации

Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т.д.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему их исполнительных органов.

Кроме того, в некоторых федеральных органах исполнительной власти имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут охватываться несколько субъектов Федерации (например, железные дороги, военные округа и т. п.).

Формирование органов исполнительной власти субъектов Федерации осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном ст. 73, 77, 78 Конституции, а также актами субъектов Федерации.

Московская городская администрация имеет особый (двойной) статус: она является исполнительным органом государственной власти и одновременно исполнительным органом городского самоуправления.

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства; государственные комитеты Российской Федерации; федеральные комиссии России; федеральные службы России; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти: Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента1.

Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: правительства (советы министров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы и иные органы.

В зависимости от объема и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры, правительства, главы администраций, губернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет, федеральная комиссия и аналогичные органы субъектов Федерации). Из их числа иногда выделяют органы специальной и смешанной компетенции, т.е. сочетающие при

СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727.

знаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции (федеральные надзоры, агентства и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются: а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т.е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная комиссия и др.); б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства, большинство администраций субъектов Федерации). Коллегиальность позволяет наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах.

Для подготовки и рассмотрения предложений по вопросам, имеющим важное значение, прежде всего межотраслевого характера, Президентом, Правительством, министерствами и ведомствами создаются координационные и консультативные органы. Их правовой статус определен Указом Президента от 28 сентября 1992 г.1

Классификация органов исполнительной власти может проводиться также по другим признакам: по порядку образования (избираемые, назначаемые); по источникам финансирования (видам бюджета).

§ 3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Хотя формально, по действующей Конституции, Президент не является главой исполнительной власти, фактически он активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов. Это выражается в различных формах: прямо, поскольку многие из федеральных органов исполнительной власти подчинены ему непосредственно, или косвенно – через Правительство либо путем назначения на должности и освобождения от должностей, а также издания своих нормативных и распорядительных актов.

Полномочия Президента в сфере исполнительной власти огромны. В соответствии со ст. 83 Конституции он, в частности:

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

1 Ведомости РФ. 1992. №41. Ст. 2280.

принимает решение об отставке Правительства;

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров;

формирует и возглавляет Совет Безопасности;

утверждает военную доктрину;

формирует Администрацию Президента;

назначает и освобождает полномочных представителей Президента;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил;

назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях;

подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти);

обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

осуществляет рукрводство внешней политикой страны;

ведет переговоры, подписывает международные договоры и ратификационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России; в соответствующих случаях вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное, а также чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства, а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательст

вам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Субъектом административного права Президент становится на четыре года в результате всенародных выборов, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Конституция (ст. 92 и 93) предусматривает основания и порядок досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Вопросы организации и проведения выборов Президента подробно урегулированы Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации»1.

Постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация. Положение о ней утверждено Указом от 2 октября 1996 г.2 Администрация создает условия для реализации Президентом функций гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принятия мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики, решения кадровых вопросов и обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него полномочий.

В целях обеспечения реачизации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиления контроля за исполнением указов и распоряжений Президента его Указом от 9 июля 1997 г: утверждено Положение о полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации3. Представитель главы государства является государственным служащим и входит в состав Администрации 'Президента. Он представляет интересы Президента на части территории страны, включающей в себя один или несколько субъектов Феле-|' рации (соответствующий регуон). Основные задачи полпреда: содействие Президенту страны в реализации его конституционных полномочий в регионе, информирование его о политическом, социальном и | экономическом положении, взаимодействие с федеральными и мест-ными органами власти, политическими партиями и иными обществен-Ьными организациями.

1 СЗ РФ. 2000. № 1 (Часть II). Ст. 11.

- СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689; 1997. № 16. Ст. 1857, 1858; 199S. X» 1. Ст. 827; 1999. -> 5. Ст. 652.

3 СЗ РФ. 1997. №28. Ст. 3421.

§ 4. Федеральные органы исполнительной власти

Правительство – высший исполнительный орган государственной власти в масштабе всей страны. Его правовое положение определено гл. 6 Конституции и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»1.

Федеральная исполнительная власть имеет двухступенчатую структуру: Правительство России с его аппаратом и федеральные органы – министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные органы. Начиная с 1994 г. неоднократно производилась их реорганизация, обновление состава Правительства и его аппарата. В целом эта перестройка была подчинена политическим, экономическим и социальным преобразованиям, происходящим в стране.

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией, и освобождается им от должности. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. На них распространяются и ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»2.

Правительство, согласно ст. 114 Конституции:

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед Государственной Думой;

обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной безопасности и реализации внешней политики страны;

1 С 3 РФ. 1997 М> 51. Ст. 5712; 199S. № 1. Ст. I: 1999. № 34. Ст. 4223.: С'З РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № Я. О. 974.

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г., Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам; оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты имеют большое значение для формирования общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высоким положением Правительства в государстве и в системе исполнительной власти.

В вышеназванном Федеральном конституционном законе определены полномочия Правительства раздельно по сферам (экономика, социальная сфера и т.д.), а также полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства, полномочия заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Президиума Правительства. Кроме того, предусмотрены положения, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие Правительства с другими органами государственной власти – Президентом, Федеральным Собранием, органами судебной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства в законодательном процессе, а также обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства от 1 февраля 2000 г. утверждено Положение о его полномочных представителях в палатах Федерального Собрания1. Они без специального решения Правительства участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, в

1 СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства в Совете Федерации и Государственной Думе, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством; взаимодействуют с полномочными представителями Президента и участвуют в подготовке для Президента информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также обеспечивают представление интересов Правительства в палатах Федерального Собрания по другим вопросам, указанным в Положении.

Постановлением Правительства от 9 ноября 1998 г.1 установлено, что полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ осуществляет координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти по представлению ими интересов Правительства в Конституционном Суде РФ. Согласно Указу Президента от 2 апреля 1992 г.2 администрации краев и областей по согласованию с Правительством вправе учреждать представительства администраций при Правительстве. Республики имеют свои представительства при Президенте страны. Эти представительства – важные механизмы прямых и обратных связей центра и субъектов Федерации, обеспечивающие целостность государственного организма России.

Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве (например, имеются Правительственные комиссии по оперативным вопросам, миграционной политике, по вопросам СНГ).

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства, который состоит из ряда структурных подразделений – департаментов, управлений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»3 утверждены Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. В Регламенте решаются вопросы формирования плана заседаний Правительства, порядок внесения документов для ихрассмотре

1 СЗ РФ. 1998. №45. Ст. 5530.

- Ведомости РФ. 1992. № 15 Ст. «26.

1 СЗ РФ. 199S. №27 Ст. М76.

ния на заседаниях Правительства и оформления принимаемых им решений.

Постановлением Правительства от 8 июня 1999 г. «О некоторых вопросах организации работы Правительства Российской Федерации»' установлено, что в целях обеспечения всестороннего рассмотрения социально-экономических вопросов развития страны и усиления взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации наравне с членами Президиума Правительства на заседаниях Правительства участвуют в выработке решений Председатель Центрального банка России, специальный представитель Президента по связям с международными финансовыми организациями и президент Российской академии наук. Руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, участвуют в заседаниях Правительства на постоянной основе, а другие могут приглашаться на заседания по наиболее важным вопросам и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации.

Правительство руководит работой федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных федератьных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих особенностей. Президент как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности своими указами и распоряжениями-направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство осуществляет руководство названными органами в соответствии с Кон-ституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента.

Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.

Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая прини-'мается или отклоняется Президентом.

Особенности административно-правового статуса федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в основном отражены в Указах Президента от 14 августа 1996 г. «О систе

СЗ РФ. 1999. № 24 Ст. 2979.

ме федеральных органов исполнительной власти»1, от 6 сентября 1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»2, от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»3 и от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»4.

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Из этою определения явствует, что современное министерство действует в качестве не только отраслевого, но и межотраслевого (координирующего) органа. Как орган отраслевого управления, министерство осуществляет весь комплекс управленческих функций в пределах своей сферы деятельности, г. е. подведомственной ему отрасли государственного управления. В отношении же неподведомственных (неподчиненных) ему федеральных органов исполнительной власти, а следовательно, и находящихся в ведении таких органов соответствующих объектов, министерство может осуществлять только одну управленческую функцию – координацию (согласование) их деятельности по вопросам, относящимся к сфере его деятельности. Например, Министерство образования РФ, согласно постановлению Правительства от 10 декабря 1999 гЛ осуществляет управление в области образования, научной и научно-технической деятельности подведомственных ему учреждений высшего и среднего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, включающее все управленческие функции (прогнозирование, планирование, регулирование, координацию, контроль и другие). В отношении же органон управления образованием и находящихся в их ведении объектов иных федеральных органов исполнительной власти (например, министерств обороны, внутренних дел, здравоохранения) оно выполняет голько координирующую роль по вопросам своей сферы деятельности.

; С 3 РФ. 1496.V; 34. С1. 4081.

- (3 рф. [996. N> 37. О. 4264.

1 С i РФ. 1999. j\l> 22. Ci. 2727: М> 24. Ст. 2958.

4 (i РФ. 1999. N' 34. Ст. 4223; 2000. М> 2. Ст. 169.

' О РФ. 1999. № 51. Ci. 634S.

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Как видим, эти органы отличаются от министерства тем, что их компетенция имеет прежде всего межотраслевую направленность. В то же время они осуществляют функциональное регулирование в определенной сфере. Сфера их деятельно'сти отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по рыболовству, согласно постановлению Правительства от 10 февраля 1999 г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно его (ее) председатель. В состав Правительства они не входят.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах. Например, Федеральная архивная служба России, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декабря 1998 г.-, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ.

Перечисленные органы осуществляют функции как отраслевого, так и межотраслевого характера. Четкие правовые признаки этой группы органов отсутствуют. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), российское агентство – генеральный директор, федеральный надзор России – начальник.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Положения офедерачьных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными

1 СЗ РФ. 1999. > 7. Ст. 920.

2 СЗ РФ. 1999. № I. Ст. 203.

законами, утверждаются Президентом, а о других органах исполнительной власти – Правительством. Большинство из этих положений будут рассмотрены во второй части настоящего пособия.

Конкретные наименования всех федеральных органов исполнительной власти определены в Указе Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1.

§ 5. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, которые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. Они называются по-разному: управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др. Например: территориальные органы по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ; территориальные органы Министерства РФ по делам печати, радиовещания и средств массовых коммуникаций; государственные налоговые инспекции Министерства РФ по налогам и сборам.

Постановлениями Правительства от 27 мая 1993 г.2 и от 20 июля 1998 г.' определены основные положения, касающиеся порядка создания, состава и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Установлено, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и действуют под руководством соответствующих органов исполнительной власти, а по вопросам, относящимся к компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, – во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

1 СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.

} Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее – САПП РФ). 1993. М- 22. Ст. 2032. 5 СЗ РФ. 1998. > 32. Ст. 3871.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим федеральным органом исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных органов, принципы их деятельности и основные полномочия.

Так, территориальные органы в соответствии с профилем своей деятельности участвуют в выработке мер и способствуют государственному регулированию социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Федерации по разработке и реализации программ углубления экономических реформ; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. Для решения этих задач они наделены соответствующими правами.

Совершенно очевидно, что существующая система федератьных органов исполнительной власти и их территориальных органов нуждается в дальнейшем совершенствовании, так как по ряду причин она не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как отмечено в Указе Президента от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1, а также в Послании Президента Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г.2, возникла необходимость в упорядочении состава территориальных органов. Численность их работников стала во много раз больше состава центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, и задача их сокращения стала весьма актуальной. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий, согласованию их действий. Для большей стабильности систему и структуру федеральных органов исполнительной власти целесообразно закрепить федеральным законом.

25 мая 1998 г. Президентом утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти3. Коллегия в

1 СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4082.

2 Российская газета. 1999.31 марта.

3 СЗ РФ. 1998. Ли 22. Ст. 2407.

пределах своей компетенции содействует согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенствованию взаимодействия территориальных органов и органов государственной власти субъекта (субъектов) Федерации, исключению дублирования в их работе.

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 11 Конституции и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»', система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Образование, формирование и деятельность этих органов регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым его руководителем.

Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается гражданами России, проживающими на территории субъекта Федерации, на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации (например, президент республики, губернатор края, мэр города федерального значения).

***********************************

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ

§ 1. Государственные и негосударственные предприятия и учреждения

Участниками (сторонами) административно-правовых отношений являются различные по своему правовому положению организации, создающие материальные и духовные ценности. Под организацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.

Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначаемый орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администрация осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий. Это полномочия по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью. Что касается внешнего управления, то, в отличие от органов исполнительной власти, она его не осуществляет, так как не обладает соответствующими государственно-властными полномочиями. Во внешние административно-правовые отношения с органами исполнительной власти администрация организации вступает в качестве объекта управления в связи с осуществлением функций организации. Она вправе обращаться к ним с соответствующими ходатайствами, обжшювать их действия как в административном, так и в судебном порядке.

Вопросы деятельности, полномочий организаций являются в разных аспектах предметом изучения ряда отраслей российского права: административного, гражданского, финансового, трудового и др.

Нормы права, устанавливающие административно-правовой статус организаций, содержатся в Гражданском кодексе (ГК), федеральных законах «Об акционерных обществах»[1], «О производственных коопера тивах»1, «О некоммерческих организациях»2, «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»3, «Об обществах с ограниченной ответственностью»4, «Об общественных объединениях»5, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»6, «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»7, «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»8, «О свободе совести и религиозных объединениях»9 и в иных нормативных правовых актах (положениях, уставах и т.п.).

Для правильной и всесторонней характеристики административно-правового статуса каждой из организаций в отдельности важное значение имеет их классификация. Она проводится по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, а также по подчиненности или подведомственности (см. схему 11).

По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно п. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческими – не имеющие такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий; некоммерческие – в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют самостоятельность и обладают правами юридического лица. Некоммерческие организации могут

1 СЗ РФ. 1996. №20. Ст. 2321.

' 2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 4S. Ст. 5849; 1999.№ 28. Ст. 3473.

5 СЗ РФ. 1.998. № 16. Ст. 1801.

4 СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 785.

5 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 1998. № 30. Ст. 3608.

(' СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 148.

7 СЗ РФ. 1995. №27. Ст. 2503.

* СЗ РФ. 1995. № 33. Ci. 3340.

9 СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4465.

Схема 11. Классификация организаций

осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.

Новой формой некоммерческих организаций являются ассоциации, указанные в наименовании Федерального закона от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»'. Они создаются в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации, совершенствования методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений и повышения уровня жизни населения.

Породу деятельности (назначению) различаются такие разновидности организаций, как предприятия, учреждения, общественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).

Яо видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные).

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения. Государственные предприятия и учреждения по масштабу и значению своей деятельности могут быть федеральными, субъектов Федерации и местными – районного, городского, поселкового и сельского значения.

Предприятия могут создаваться в таких организационно-правовых формах, как: полное товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, производственный кооператив, государственные и муниципальные унитарные предприятия и др.

Многообразны виды предприятий по отраслям: промышленные – заводы, фабрики, шахты, рудники и др.; сельскохозяйственные – кооперативы, артели, товарищества и др.; транспортные – железные дороги, пароходства, аэропорты и др.; связи – почтамты, телефонные станции и др.; жилишно-коммунальные, строительные, торговые и другие предприятия.

Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления, учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества.

Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем пред

1 СЗ РФ. 1999. №51. Ст. 6286.

приятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.

В соответствии с ГК предприятие подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Пока не принят соответствующий закон, она производится на основании ст. 34 и 35 Закона РСФСР о предприятиях и предпринимательской деятельности1, а также Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности2. Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Предприятие считается созданным с момента его государственном регистрации и действует на основе учредительных документов.

Предприятие – это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Это – выражение юридического равенства всех форм собственности, установленного ч. 2 ст. 8 Конституции России. Однако для государственных предприятий законодательство предусматривает особые правила. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы.

Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.

Государственные предприятия – это собственность государства. Поэтому к ведению государственных органов относится: создание го-сударетвенных предприятий; определение целей их деятельности, а также их размещение; утверждение устава; управление предприятиями; назначение на должность и освобождение от должности их руководителей; доведение до них в установленных случаях государственных

1 Ведомости РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.: СЗ РФ. 1994. № И. Ст. 1194.

заказов на продукцию; реорганизация и ликвидация государственных предприятий.

Например, к числу крупных государственных предприятий относятся Федеральное государственное унитарное предприятие «Военно-промышленный комплекс «МАПО», распоряжением Правительства переименованное в Федеральное государственное унитарное предприятие «Российская самолетостроительная корпорация «МИГ»', Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия2. Их правовой статус определен Правительством, за ними государством закреплено определенное имущество; контроль и надзор за их деятельностью осуществляют соответствующие органы исполнительной власти, которые наделены и другими полномочиями по управлению подведомственными предприятиями.

Государственные предприятия в зависимости от правового режима их имущества подразделяются на два вида: 1) основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК); 2) основанные на праве оперативного управления, которые создаются в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).

Государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают существенным объемом оперативно-производственной самостоятельности. Они самостоятельно планируют свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые ими хозяйственные договоры. Преимущественной формой снабжения предприятия являются прямые хозяйственные связи; развиваются различные формы посреднических отношений через биржи, брокерские конторы и др. Свою продукцию, работы и услуги предприятие реализует по ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно или на договорной основе, а в предусмотренных законодательством случаях – по государственным ценам. Оно несет полную ответственность за соблюдение кредитных договоров и расчетной дисциплины. Предприятие, не выполняющее своих обязательств по расчетам, может быть объявлено несостоятельным (банкротом). Феде-ратьный закон от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве) «3 устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом) или объявления самим должником о своей несостоятельности (банкротстве), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), прове

1 Российская газета. 1999. 9 дек.

2 СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4593.

1 СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.

дения внешнего управления и конкурсного производства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов.

Главной экономической проблемой государственных предприятий остается необходимость привлечения инвестиций в связи с нехваткой средств на деятельность и развитие. Условия нормального функционирования и развития государственных предприятий зависят от упорядочения правового регулирования хозяйственной деятельности.

Разновидностью государственных унитарных предприятий являются федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, которые создаются в соответствии с Указом Президента от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий»1. Казенные предприятия могут быть образованы только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Поэтому они являются федеральными казенными предприятиями, действующими на праве оперативного управления, т.е. степень их хозяйственной самостоятельности значительно урезана по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.

Правительством 12 августа 1994 г. был утвержден Типовой устав казенного завода2, который определяет цели и предмет его деятельности; имущество, являющееся федеральной собственностью; систему управления (директор, назначаемый уполномоченным Правительством органом, утверждающий устав завода, заместители директора, назначаемые директором по согласованию с упомянутым органом); основы учета, отчетности и контроля за деятельностью завода. Ликвидация и реорганизация казенного завода осуществляются по решению Правительства.

За казенными заводами закрепляется на праве оперативного управления имущество ликвидируемых федеральных государственных предприятий. Они находятся в ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в данной отрасли (сфере) управления.

Согласно постановлению Правительства от 6 октября 1994 г.\ производственно-хозяйственная деятельность казенного завода (фабрики, хозяйства) осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом развития завода. Завод вправе осуществлять хозяйственную деятельность, разрешенную соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Этот орган контролирует выполнение плана-заказа

1 СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393.

- СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1982.

1 СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 29S9.

и плана развития завода. Завод представляет ему статистическую и бухгалтерскую отчетность о выполнении плана-заказа, плана развития и о выпуске продукции (работ, услуг), произведенной в связи с проведением разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности. Распоряжение имуществом, находящимся в его оперативном управлении, завод вправе осуществлять только с согласия органа исполнительной власти, уполномоченного на руководство данным предприятием. Положения о ликвидации государственных предприятий вследствие несостоятельности (банкротства) на казенные предприятия не распространяются (ст. 61 ГК).

Все сказанное о казенных предприятиях, основанных на праве оперативного управления имуществом, означает, что они имеют меньшую степень хозяйственной самостоятельности, чем государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения имуществом.

Федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы могут передаваться в собственность субъектов Федерации. Полномочия федеральных и региональных органов власти по принятию решений и оформлению соответствующих документов определены постановлением Правительства от 9 декабря 1999 г. «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в. собственность субъектов Российской Федерации»1.

Управление предприятиями, находящимися в государственной собственности субъектов Федерации, осуществляют исполнительные органы этих субъектов в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.

Влияние со стороны государства на негосударственные предприятия ограничено. Оно не управляет ими. Управление осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями. Государство не участвует в комплектовании администрации негосударственного предприятия. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, общего для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима.

Порядок управления негосударственным предприятием определяется законодательством и уставом предприятия. Законодательство содержит лишь самые общие указания на этот счет.

Собственник осуществляет свои права поупраааению предприятием непосредственно либо через назначенные им органы. Собственник

СЗ РФ. 1999., \ь 50. Ст. 6237.

или уполномоченный им орган может полностью или частично делегировать свои права высшему органу управления предприятием (совету, правлению), предусмотренному его уставом.

Руководитель предприятия нанимается собственником. При найме с ним заключается договор (контракт), в котором определяются права, обязанности и ответственность руководителя предприятия перед собственником и трудовым коллективом, условия оплаты труда, срок контракта, условия освобождения от занимаемой должности.

Руководитель предприятия действует от его имени без доверенности, представляет интересы предприятия, распоряжается его имуществом, заключает договоры, выдает доверенности, открывает в банке расчетные и другие счета, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия.

В соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо органа, уполномоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть: истечение срока, на который создано предприятие; достижение цели, ради которой оно создано; признание в судебном порядке его регистрации недействительной; осуществление деятельности без лицензии; грубое нарушение закона; признание предприятия несостоятельным (банкротом).

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или административно-политических функций. К учрежден иядо,, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, прокуратуры. Социально-культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в содержании их основной деятельности. Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например, в Федеральных законах «Об образовании»1, «О науке и государственно-научной практике»2, Основах законодательства Российской Федерации о культуре3, Основах социального обслуживания населения в Российской Федерации4 и др.

Государственные учреждения, как и государственные предприятия, наделены достаточной самостоятельностью; их оперативная деятель

1 СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150.

2 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137; 1998. № 30. Ст. 3607; № 51. Ст. 6271.

3 Ведомости РФ. 1992. № 26. Ст. 2Ы5; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.

4 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

ность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.

Что касается муниципальных предприятий и учреждений, то ряд вопросов их правового положения, взаимоотношений с органами исполнительной власти разных уровней определен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, Указами Президента от 25 мая 1998 г. «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления»2, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»3 и некоторыми другими правовыми актами.

Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Органы местного самоуправления непосредственно управляют жи-лишно-коммунальным хазяйством населенных пунктов. Они решают вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и других сфер, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Их долг – создавать благоприятные условия для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления. Но они не и праве устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаен, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

: СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2408.

! СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5011.

В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями и учреждениями всех видов собственности характерно то, что законодательством установлены: государственная регистрация предприятий как юридических лип. и аккредитация соответствующих учреждений; получение предприятиями и учреждениями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности; запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности; представление государственным органам соответствующей информации; обязанность соблюдать законодательство и др.

Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов предприятий, учреждений и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением предприятиями и учреждениями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, установленные законодательством за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, по вопросам рекламы и др. Под контролем Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальных органов находятся также вопросы создания и ликвидации предприятий.

§ 2. Хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, фонды

Каждый вид названных организаций имеет свои особенности, касающиеся вида и структуры принадлежащего им имущества, порядка образования организаций, полномочий органов управления ими, а также внутриорганизационных и внешних административно-правовых отношений.

Акционерным обществом признается коммерческая организация открытого или закрытого типа, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По каждой категории (типу) акций общество выплачивает акционерам дивиденты. Они выплачиваются деньгами, а в случаях, предусмотренных уставом общества, – иным имуществом.

Акционерное общество имеет гражданские права и несет обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не

запрещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии.

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. «Об акционерных обществах» определяет порядок создания и правовое положение акционерных обществ, права и обязанности акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров.

Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. На годовом общем собрании акционеров решается вопрос об избрании совета директоров (наблюдательного совета), ревизионной комиссии (ревизора), утверждении аудитора, рассматривается годовой отчет общества и иные документы. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией).

Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации.

Правительство оказывает определенное воздействие на акционерные общества, которое выражается в оказании государственной поддержки, в назначении своих представителей для обеспечения учета интересов государства по принадлежащим Российской Федерации пакетам акций, а также государственного управления закрепленными в федеральной собственности акциями, в утверждении уставов акционерных обществ и т. п. Так, например. Правительство учредило Российское акционерное общество (РАО) «Газпром» и утвердило его устав1. Оно имеет своих представителей в РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России», которым принадлежит особо важная роль в экономике страны.

Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии, а также объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является коммерческой организацией, юридическим лицом.

Федеральный закон от 8 мая 1996 г. «О производственных кооперативах» регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, деятельностью и прекращением деятельности кооперативов, осуществляющих производство, переработку, сбыт промышленной и иной продукции, торговлю, строительство, бытовое и иные виды обслуживания, добычу полезных ископаемых, других природных ресурсов, сбор и переработку вторичного сырья, проведение научно-исследователь

1 САПП РФ. 1993 № 9. Ст. 738.

ских, проектно-конструкторских работ, а также оказывающих медицинские, правовые, маркетинговые и другие не запрещенные законом виды услуг.

Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, размером паевого взноса, а между членами кооператива, не принимающими личного трудового участия в деятельности кооператива, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распределения прибыли предусматривается уставом кооператива.

Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет. В состав исполнительных органов, которые осуществляют руководство деятельностью кооператива, входят правление и (или) председатель кооператива.

Особенности создания и деятельности сельскохозяйственных кооперативов и их союзов определены Федеральным законом от 8 декабря 1995 г.1 Сельскохозяйственный кооператив – организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива. Сельскохозяйственный кооператив может быть создан в форме производственного или потребительского кооператива.

Производственный сельскохозяйственный кооператив является коммерческой организацией. Его виды – сельскохозяйственная артель или колхоз либо рыболовецкая артель или рыболовецкий колхоз, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения.

Колхоз создается главами крестьянских (фермерских) хозяйств или гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства. Их главная цель – совместная деятельность по производству, переработке, сбыту сельскохозяйственной, рыбной продукции (колхоз) или по обработке земли, производству животноводческой продукции.

Потребительские кооперативы –. некоммерческие организации, в зависимости от вида деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, созданные при условии обязательного участия

1 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 487 (1; 1997. Nf> К). Ст. 1 120; 1999. N» 8. Ст. 973.

граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива.

Так, перерабатывающий кооператив занимается переработкой сельскохозяйственной продукции (производство мясных, рыбных и молочных продуктов, хлебобулочных изделий, овощных и плодово-ягодных продуктов и т. п.); сбытовой кооператив осуществляет продажу продукции, а также ее хранение, сортировку, сушку, расфасовку, транспортировку и т. п.

Согласно Федеральному закону от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооператины либо партнерства.

Потребительская кооперация – система потребительских обществ и их союзов, созданных в целях удовлетворения материальных и иных потребностей их членов. Потребительское общество – это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей.

Согласно Федеральному закону от 11 июля 1997 г. «О внесении изменений и дополнений «в Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации в Российской Федерации»1, основными задачами потребительской кооперации являются: создание и развитие организаций торговли для обеспечения членов потребительских обществ товарами; закупка у граждан и юридических лиц сельскохозяйственной продукции и сырья, изделий и продукции личных подсобных хозяйств и промыслов, дикорастущих плодов, ягод и грибов, лекарственно-технического сырья с последующей их переработкой и реализацией: производство пищевых продуктов и непродовольственных товаров с последующей их реализацией через организации розничной торговли.

Закон предусматривает обновление структуры органон управления в потребительских обществах и союзах. Если ранее правление одновременно было представительным и исполнительным органом, то теперь

СЗ РФ. 1997.4» 28. Ст.5306.

эти функции разграничены. Собрание избирает совет как представительный орган, а последний назначает правление как исполнительный орган. Это дает возможность установить строгий контроль за хозяйственно-финансовой деятельностью потребительского общества. Исполнительный орган – правление – постоянно должно ощущать свою ответственность перед назначившим его советом, который в любой момент может заменить тех, кто не справляется со своими обязанностями или допускает злоупотребления, нарушения.

Если ранее не был урегулирован вопрос о правовой основе взаимоотношений государства и системы потребительской кооперации, то закон установил, что взаимоотношения потребительских обществ, их союзов и органов исполнительной власти определяются соглашениями.

Кооперативы могут создавать в целях координации своей деятельности, а также защиты общих имущественных интересов объединения в форме союзов (ассоциаций) кооперативов. Государство стимулирует создание и поддерживает деятельность кооперативов путем выделения им средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. При приватизации государственных предприятий потребительским кооперативам предоставляется преимущественное право на участие в приватизации. Кооперативы (и их уставы) подлежат государственной регистрации. В налоговые органы они обязаны представлять свою бухгалтерскую отчетность. Вмешательство государственных органов в хозяйственную, финансовую и иную деятельность кооперативов запрещено. Неправомерные действия исполнительных органов, нарушающие права кооперативов, могут быть предметом рассмотрения сулои или арбитражных судов.

Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными. Но некоторые из них обладают значительной административной правосубъектностью. Например, это – Российский фонд федерального имущества. Положение о котором утверждено Указом Президента от 17 декабря 1993 г.1

Все коммерческие и некоммерческие организации обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, правовой режим природопользования, правила безопасности, санитарно-гигиеничес

1 САПП РФ. 1993. №51. Ст. 4937.

кие правила, земельное, антимонопольное и налоговое законодательство и т.д.

Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением ими соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры принудительного воздействия, в частности привлекать эти организации к административной ответственности в случаях, предусмотренных законом.

§ 3. Общественные объединения

Право граждан на объединение предусмотрено ст. 30 Конституции. Содержание этого права, основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируется рядом ранее названных федеральных законов. Основополагающее значение имеет Федеральный закон от 19 мая !995 г. «Об общественных объединениях», действие которого распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, что способствует реализации прав и законных интересов граждан.

Добровольность формирования – важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Создаваемые гражданами общественные объединения либо регистрируются в установленном порядке и приобретают права юридического лица, либо функционируют без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Членами общественного объединения могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправности в качестве его членов.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; об

щественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения). Каждое из этих объединений имеет свои особенности.

Так, общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное в общих интересах для достижения уставных целей объединившихся граждан.

Общественное движение – объединение участников, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели.

Общественный фонд – один из видов некоммерческих объединений, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов и иных не запрещенных законом поступлений для его использования на общественно полезные цели.

Общественное учреждение создается с целью оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам его участников и соответствующих целям объединения.

Орган общественной самодеятельности – орган, созданный общественностью для совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, удовлетворения потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ данного органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Политическим общественным объединением признается общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Государство, не вмешиваясь в деятельность общественных объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, ока

зывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании членов (участников). С момента принятия этих решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации в органах юстиции, о чем ему выдается соответствующее свидетельство. Регистрация общественных объединений – форма государственного контроля за их целевым назначением, однако при этом государство не вмешивается в их текущую деятельность.

Политическое общественное объединение подлежит обязательной государственной регистрации, которая осуществляется в соответствии со специальными условиями, установленными Федеральным законом от 19 июля 1998 г.1

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений – органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений – органами юстиции соответствующих субъектов Федерации. Для государственной регистрации в органы юстиции подаются необходимые документы: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда и др. Основополагающее значение в определении статуса общественного объединения имеет его устав.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления, а также публикуют списки политических общественных объединений в средствах массовой информации.

Общественные объединения в силу своей природы не обладают государственными властными полномочиями, но наделены некоторыми правами и обязанностями в сфере исполнительной власти и поэтому могут быть участниками разнообразных административно-правовых отношений. Для осуществления уставных целей общественное объеди

1 СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3608.

некие имеет право: участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных законодательством; представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации о выборах; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выбором в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистрации общественного объединения как политического общественного объединения).

Общественное объединение обязано: соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности и представлять ему другие необходимые сведения.

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляют органы прокуратуры.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контролируют соответствие их деятельности уставным целям. В случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, орган юстиции может вынести письменное предупреждение руководящим органам объединений.

На финансовые органы возложен контроль за источниками доходом общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.

Общественные объединения и граждане, чьи права оказались нарушенными, вправе обращаться с исковыми заявлениями в судебные органы и с заявлениями или жалобами в административные органы.

Деятельность общественных объединений может быть приостановлена на определенный срок по решению суда в случае нарушения Кон ституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.

Ликвидация общественного объединения происходит либо по решению съезда (конференции) или общего собрания, либо в судебном порядке. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом-, направляется 8 зарегистрировавший его орган для исключения из единого государственного реестра юридических ли ц.

Среди общественных объединений важную роль играют профсоюзы. Они обладают значительным объемом административной правоспособности. Профсоюз – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Деятельность профсоюзов регламентируется Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключают с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране.

Они располагают возможностями активно влиять на правотворче-ство. Так, проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов.

Профсоюзы вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией, а также в создаваемых в организации комиссиях по приватизации государственного и муниципального имущества. Они могут участвовать в формировании социальных программ, направленных на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Профсоюзам принадлежат равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионными и другими фондами. Они взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта.

Правовое положение молодежных и детских объединений определено Федеральным законом от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», Указом Президента от 16 мая 1996 г. «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи»1 и другими актами. Молодежным и детским объединениям оказывается государственная поддержка, выражающаяся в совокупности мер, принимаемых органами государственной власти в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.

Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в России.

§ 4. Религиозные объединения

Правовое положение религиозных организаций определено Федеральным законом от 26 сентября 1997 г «О свободе совести и о религиозных объединениях», постановлением Правительства от 2 февраля 1998 г. «О порядке регистрации, открытии и закрытии в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций»2 и другими нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений. Содержание закона соответствует Конституции России, иным

1 СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2470. - СЗ РФ. 1998. №6. Ст. 754.

российским законам и общепризнанным принципам и нормам по вопросам защиты прав и свобод человека, а также взаимоотношений государства и религиозных организаций.

В законе подтверждаются конституционные положения о том, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Поэтому государство не вмешивается в законную деятельность религиозных объединений. Но они, в свою очередь, не имеют права вмешиваться вдела государства, участвовать в выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, в деятельность политических партий и политических движений, а также оказывать им материальную и иную помощь.

Религиозное объединение создается и осуществляет свою деятельность в соответствии со своей собственной структурой, выбирает, назначает и заменяет свой персонал согласно своим собственным установлениям.

В законе дается четкое юридическое определение религиозным объединениям, группам и организациям. Так, религиозным объединением признается добровольное объединение граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на ее территории, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозные организации подлежат государственной регистрации федеральным органом юстиции и органами юстиции субъектов Федерации. Отказано в государственной регистрации может быть в случаях, если: цели и деятельность религиозной организации противоречат законодательству России; организация не признана в качестве религиозной; устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства и др.

Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их учредителей или суда. Список оснований для ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения в судебном порядке составлен с учетом печального опыта последних лет. Кроме нарушения общественной безопасности и действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя России, сюда включены принуждение к разрушению семьи, посягательство наличность, права и свободы граждан, нанесение ущерба нравственности и здоровью граждан, воспрепятствование получению обязательного образования,

склонение к самоубийству или отказу от получения медицинской помощи, принуждение к отчуждению имущества в пользу религиозного объединения, побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом обязанностей.

Впервые в законодательном порядке регулируется деятельность иностранных миссионеров. Иностранные религиозные организации обязаны получить сертификат, а он, в свою очередь, выдается по ходатайству российской религиозной организации соответствующего вероисповедания.

Некоторые иностранные религиозные деятели нередко нарушают нормы российского законодательства о статусе иностранных граждан, порядке их регистрации и передвижения постране. Поэтому постановлением Правительства от 2 февраля 1998 г утверждено Положение о порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций. Министерство юстиции РФ ведет реестр указанных представительств, открытых в Российской Федерации. Свидетельство о регистрации представительства является основанием для обращения открывшей его иностранной религиозной организации в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ за получением визы на въезд в Россию иностранных граждан для работы в представительстве и в органы внутренних дел РФ для оформления регистрации этих граждан и членов их семей.

Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. определены права и условия деятельности российских религиозных организаций, а также порядок осуществления надзора и контроля за исполнением ими законодательства.

Надзор за исполнением законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях возложен на органы прокуратуры.

Орган юстиции, зарегистрировавший религиозную организацию, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности.

Впервые в нашем законодательстве закреплены положения, касающиеся права военнослужащих на свободу совести и свободу вероисповедания. В Федеральном законе от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»' указано, что создание религиозных объединений в воинской части не допускается. Религиозные обряды на территории воинской части могут отправляться по просьбе военнослужащих за счет их соб

; СЗ РФ. 1998. М> 22. Ст. 2331; 2000. № I (Часть II). Ст. 12.

ственных средств с разрешения командира. В свободное от военной службы время военнослужащие вправе участвовать в богослужениях и религиозных церемониях как частные лица. Однако они не вправе отказываться от исполнения обязанностей военной службы по мотивам отношения к религии и использовать свои служебные полномочия для пропаганды того или иного отношения к религии.

 


[1] СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1: № 25. Ст. 2596.

***********************************

Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 6. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и виды форм реализации исполнительной власти

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т.д.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизацион-ных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.

Формы управления различаются (см. схему 12):

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутри-организационных вопросов);

по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и 'конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти

по характеру вызываемых последствий – на правовые и неправовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, – они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними.

Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

§ 2. Понятие, виды и юридическое значение правовых актов управления

Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме. Актом управления признается подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Подзакошюсть акта исполнительной власти означает, что его юридическая сила ниже, чем закона, поскольку он принимается на основе и в соответствии с действующими законами, должен соответствовать по содержанию, форме и порядку издания установленным требованиям. Например, ст. 115 Конституции определяет, что Правительство издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента.

Официальность акта исполнительной власти состоит в том, что решение принимается органами или должностными лицами не от своего имени, а от имени государства. Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является государственной. Они издаются в процессе реализации государственной власти, государственно-властных полномочий. Отсюда – властный характер акта управления, обязательность содержащихся в нем предписаний. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих требований влечет соответствующую юридическую ответственность.

С точки зрения содержания, акт исполнительной власти – это управленческое решение, касающееся задач и функций исполнительной и распорядительной деятельности. Субъекты управления принимают такие акты в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами. К числу рассматриваемых актов относятся только правовые акты управления, а именно акты, издание которых влечет юридические последствия в виде установления (изменения, отмены) '

правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений в сфере исполнительной власти. В этом заключается отличие правовых от неправовых.|>орм осуществления исполнительной власти (организационных действий и материально-технических операций).

Акты исполнительной власти издаются ее субъектами и выражают их односторонне-властные решения, отличаясь, таким образом, например, от договоров, являющихся результатом соглашения сторон правоотношения. Односторонние действия выражают волю лишь одной стороны – органа исполнительной власти. Эта воля распространяется, естественно, лишь на подчиненные, подведомственные или подконтрольные (поднадзорные) данному органу управления объекты. Момент властности в актах управления выражен в наибольшей степени, что находит отражение в таких терминах, как «обязать», «запретить», «приказываю» и т. п.

Акты исполнительной власти отличаются от других правовых документов как по внешнему оформлению, так и но наименованию и процедуре принятия. Принимаются они только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только н пределах соответствующей компетенции. Издаются они, как правило, в качестве письменного документа. Однако возможен и устный вариант, например в виде команд в системе военного управления. В определенных случаях используются условные знаки, изображения, например, запрещающие движение транспорта или предупреждающие о какой-либо угрозе тех-ногенного характера.

Виды правовых актов управления классифицируются: по юридическим свойствам; по органам, издающим акты, и их компетенции; по наименованию актов; потерритории и сроку их действия (см. схему 13).

По юридическим свойствам правовые акты, как уже отмечалось, подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правопюрческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Например, ст. 4 Правил, утвержденных постановлением Правительства от 4 сентября 1995 г.1, устанавливает, что проект перечня сведений, составляющих государственную тайну, разрабатывается экспертной комиссией и представляется на утверждение руководителю соответствующего государственною органа, который решает вопрос о целесообразности засекречивания

1 СЗ РФ. 1995. №37. Ст. 3619.

Схема 13. Акты исполнительной власти

самогр перечня. А постановлением Правительства от 6 ноября 1998 г.1 внесены изменения в ряд постановлений Правительства в связи с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»2.

Нормативные акты управления детализируют законы, содержат механизм их реализации, организуют функционирование органов исполнительной власти, регулируют их взаимоотношения с другими участниками управленческих отношений. Нормативные акты управления устанавливают или изменяют общие правила поведения, которые носят безличный характер и рассчитаны на многократное применение ко всем предусмотренным ими случаям, например, правила приватизации государственных предприятий, правила дорожного движения, правила противопожарной безопасности, правила стандартизации и определения качества продукции, правила воинского учета, таможенные правила и многие другие. В ряде случаев на основе нормативных актов управления возникают правоотношения других отраслей права (финансового, трудового, природоохранительного и др.). Особо следует выделить нормативные акты управления, предусматривающие административную санкцию за их нарушение. Все эти нормативные акты являются одним из важнейших источников права. Без них невозможно функционирование органов исполнительной власти и всего государственного аппарата в целом.

Нормативные акты служат правовой основой для издания индивидуальных актов – актов правоприменения. Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных (ненормативных) актов позволяет правильно оценить роль и значение того или иного вида акта в механизме правового регулирования. Без уяснения четкого отличия нормативных актов от индивидуальных (ненормативных) немыслимы должное качество актов исполнительной власти, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, учет действующего нормативного материала.

Индивидуальные акты исполнительной власти не содержат общих правил, норм права. К таким актам относятся решения органов исполнительной власти по конкретным вопросам, входящим в их компетенцию. Это – акты применения норм права к конкретным лицам и случаям. Они выступают в качестве юридических фактов, если законодательство связывает с ними возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью формируется персонал аппарата управления, обеспечивается опе

1 СЗ РФ. 1998. №47. Ст. 5771.

: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5П2; 199S. Кз 1. Ст. 1.

ративное устранение недостатков, осуществляется воздействие на нарушителей государственной дисциплины и т.д. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении гражданина России на государственную должность государственной службы, так как с этим фактом связывается возникновение у него определен ного объем а полномочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания налицо, виновное в совершении правонарушения.

Правовые акты управления могут издаваться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и местной администрацией.

По компетенции (характеру разрешаемых вопросов) можно выделить акты органов исполнительной власти общей, межотраслевой (функциональной) и отраслевой компетенции.

По наименованию акты органов исполнительной власти и должностных лиц весьма разнообразны. Президент России издает указы и распоряжения; Правительство – постановления и распоряжения; федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнительной власти – постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения (нормативные акты), а также акты, изданные в ином виде, не имеющие нормативного правового характера (указания и др.). Руководители высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (главы администраций) издают постановления и распоряжения, руководители органов администраций – приказы и указания; местные администрации – постановления, распоряжения, приказы.

Правовые акты управления классифицируются и по другим основаниям: по территории, сроку действия, по способу зашиты содержащихся в них требований и др.

§ 3. Требования, предъявляемые к правовым актам управления

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к правовым актам управления, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа;

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти;

при издании акта должны применяться лишь те его формы и наименования, которые предусмотрены законодательством в отношении данного органа (соблюдение единых реквизитов);

должен соблюдаться установленный порядок подготовки, принятия и издания актов.

В соответствующих случаях правовой акт управления должен основываться на конституционном и договорном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти России и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Статья 76 Конституции требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не противоречили федеральным законам. При наличии противоречий действует федеральный закон или нормативный акт федеральных органов исполнительной власти. Во всех иных случаях действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации.

Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан, негосударственных организаций и других участников административно-правовых отношений.

Целесообразность правового акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов. Поэтому акты управления должны быть научно обоснованными по содержанию и грамотными по форме. Они должны четко и ясно выражать цели издания, содержать точные сведения и проверенные факты. Крайне важно, чтобы они предусматривали и механизм их претворения в жизнь.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия1.

Все правовые акты, вступившие в законную силу, обязательны для исполнения, за исключением тех, которые отменены в установленном порядке.

Не исключены оспариваемые акты управления. При обжаловании акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков, или недействительным. Акт отменяется в случаях: устарелости; незаконности; незаконности акта, положенного в его основу; нецелесообразности.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 предусматривает, что Конституционный Суд по итогам рассмотрения дела о проверке

1 Подробно см. В главе 11.

2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

конституционности нормативного акта государственной власти (в том числе по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности) может принять решение о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции. Это – основание отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом рассмотрения. Положения этих нормативных актов не применяются судами, другими органами и должностными лицами.

Статья 46 Конституции предоставляет гражданам право обжаловать в суд решения исполнительных органов и их должностных лиц. В этом случае, согласно ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1, суд, установив обоснованность жалобы, признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.

Правительство вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти.субъектов Федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты подведомственных ему федеральных органов. Акты этих органов, подведомственных Президенту, им и отменяются. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды вправе отменять только индивидуальные акты управления.

Приостановление действия акта управления, т.е. временное прекращение его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его. Например, согласно ст. 85 Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Правительство в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик, входящих в состав Российской Федерации.

Согласно КоАП, исполнение постановления по делу об административном правонарушении может быть приостановлено в связи с подачей жалобы или принесением протеста прокурора.

Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Суд общей юрисдикции по просьбе гражданина, подавшего жалобу на решение исполнительного органа (должностного лица), или по собственной инициативе может приостановить исполнение обжалуемого решения.

§ 4. Административно-правовые договоры (соглашения)

В последние годы появился новый вид актов, касающихся форм управленческой деятельности, – так называемые административно-правовые договоры (соглашения). К ним относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную (в том числе военную) службу и др.

Статья 78 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъекта Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.

24 июня 1999г. принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1. В нем определяются такие основные понятия, как предмет ведения, компетенция, полномочия органов, договор, соглашение. Договором называется правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, а соглашением – правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

Для административного права важно прежде всего то, что касается сферы исполнительной власти. Так, согласно названному закону, предметами соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок их передачи; материально-финансовая основа их передачи; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы: конституционности; верховенства федеральной Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов Федерации и ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений.

Закон определил также процедуру подготовки договора, соглашения; одобрения или отклонения проекта договора, соглашения; подписания, опубликования, вступления в силу, внесения изменений и дополнений в них.

Таким образом, из закона следует, что соглашение является самостоятельной правовой формой реализации исполнительной власти. При этом соглашение, проект которого одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, которое уполномочено субъектом Федерации на подписание соглашения. Разумеется, ни одна из сторон такого соглашения не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой.

Договор же – это правовая форма регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Он носит комплексный характер, так как выражает задачи и функции всех ветвей (законодательной, судебной, исполнительной) власти Федерации и ее субъектов, заключивших договор. •

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»' гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, а оформляется поступление приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Следовательно, в этом случае договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т.е. не порождает конкретные государственно-служебные отношения. Он предшествует приказу, является предварительным соглашением для последующего издания того правового акта, который и послужит основанием вступления гражданина в должность с предоставлением ему общих прав и возложением на него обязанностей государственного служащего.

Согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»2 и Указу Президента от 16 сентября

1 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. 1999. № 8. Ст. 974.

2 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

1999 г. «Вопросы прохождения военной службы»1, при поступлении граждан на военную службу в соответствующих случаях оформляется контракт с Министерством обороны или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором закон предусматривает военную службу, а зачисление на воинские должности, перемещение по службе и другие изменения в служебном положении производятся другими правовыми актами. \

 

***********************************

Глава 7. МЕТОДЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и виды административно-правовых методов реализации исполнительной власти

Административно-правовые методы – это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работников, граждан). Эти методы показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления. Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются повседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнительной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организационно-правового статуса. В сфере исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной принадлежности и т.д. Ясно, что, например, по отношению к государственным предприятиям применяются иные методы управления, чем к негосударственным.

1 СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.

Методы воздействия, как и.формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления. Например, в постановлении Правительства обычно указываются цель его издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управления, чтобы достичь поставленной цели. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых документов, материального и морального стимулирования, меры административного принуждения и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализации исполнительной власти, выделяют прежде всего методы убеждения и принуждения, которые применяются влюбом виде государственной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов исполнительной власти, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения – разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов управления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Стремительное качественное изменение нашего общества, становление рыночной экономики, движение к демократии и правовому го-' сударству выдвигают на первый план решение масштабнейшей задачи – формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и граждан. Это – основная цель Указа Президента от 28 июня 1993 г. «О концепции правовой информатизации России»1. Указом Президента от 29 марта 1994 г. объявлена Программа взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти СНГ2.

Опора на убеждение как основной метод осуществления исполнительной власти не исключает принуждения. Убеждение должно соче

1 САПП РФ. 1993. №27. Ст. 2521. - САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1049.

таться с принуждением, когда в этом возникает необходимость. Применение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц1.

По характеру воздействия (прямой или косвенный) на сознание и волю людей различаются экономические и административные методы.

Экономические – это методы косвенного воздействия на объект управления. Чаще всего используются такие экономические рычаги, как цены, налоги, проценты, премии, имущественные льготы, экономические санкции и др. С их помощью орган исполнительной власти (должностное лицо) достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные (имущественные) интересы. Поэтому они и именуются экономическими методами управления.

К административным относятся методы прямого или внеэкономического воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов определяется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти (должностное лицо) в пределах своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления. Конкретное содержание административно-правовых методов весьма разнообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эффективное решение проблем, возникающих при осуществлении государственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопустимо, так как они используются с единой конечной целью – реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных предприятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы административного воздействия были основными. По мере продвижения России к рыночной экономике все более широкое применение приобретают экономические методы. Но неверны представления, со

1 Сущность и виды административного принуждения рассматриваются в § 2.

гласно которым в рыночной экономике обязательные предписания органов исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная экономика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой государством, – должны быть изменены формы и методы такого регулирования. Хотя основным методом и становится реализация творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает применения и метода обязательных предписаний. Например, в Указе Президента от 28 февраля 1995 г. «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) «' содержится предписание о допущении государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию естественных монополий. О повышении роли государства в регулировании рыночной экономики свидетельствуют также нормативные правовые акты, принятые в последние годы, например, по вопросам лицензирования деятельности физических и юридических лиц, управления федеральной собственностью, стабилизации потребительского рынка, совершенствования государственной ценовой (тарифной) политики.

§ 2. Понятие и виды административного принуждения

Административное принуждение является вспомогательным методом осуществления исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти или его должностным лицом.

Административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, изложенных в административно-правовых нормах. Для их применения характерен внесудебный порядок, т.е. их применение возложено нате исполнительные органы (должностных лиц), которые наделены специальными на то полномочиями (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.).

Все меры административного принуждения делятся обычно на три группы (вида): административно-предупредительные; административного пресечения; административные взыскания. Соответственно эти меры имеют различное юридическое значение.

Административно-предупредительные меры не являются мерами наказания. Они применяются в случаях, когда еше нет правонарушения, и осуществляются в- целях охраны общественных и государственных интересов и безопасности граждан как средство предотвращения,

; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859.

предупреждения возможных нежелательных, вредных последствий либо правонарушений.

К числу административно-предупредительных мер относятся: введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; закрытие участков границы (например, при возникновении эпидемий); обязательное медицинское освидетельствование лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания; закрытие определенных участков дороги или улицы для движения транспорта при возникновении угрозы безопасности движения (например, угрозы горных обвалов и оползней, обвалов домов); административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; досмотр вещей и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов; проверка документов, удостоверяющих личность; технический осмотр транспортных средств.

Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения уже совершающихся правонарушений и предотвращения их вредных последствий. К числу таких мер относятся, например, административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении или установлении его личности; привод; доставление в медицинское учреждение либо в дежурную часть милиции; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; требование прекратить противоправные действия; непосредственное физические воздействие; применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и т.п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждений; применение оружия в особых случаях; временное отстранение инфекционных больных от работы; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям, и др.

Административные взыскания применяются в случае совершения административного правонарушения (анализируются в следующей теме).

Всякое государственное принуждение является весьма острым орудием, поскольку так или иначе ограничивает свободу тех, к кому применяется, существенно затрагивает их права и интересы. Чтобы исключить его неправильное использование, государство строго регламентирует порядок его применения, предоставляет тем, на кого оно распространяется, необходимые гарантии. Разного рода меры административного принуждения применяются к весьма значительному числу граждан и организаций. Строгая регламентация и прочные гарантии важны

при использовании всех мер принуждения, но особенно таких, как задержание, принудительное лечение, применение оружия и др. Из этого исходит Закон «О милиции»1, Таможенный кодекс РФ и другие нормативные правовые акты. Деятельность всех органов исполнительной власти по применению административного принуждения находится под постоянным контролем государства.

1 Ведомости РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1616; № 29, Ст. 3698; № 49. Ст. 5905.

 

***********************************

Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

§ 1. Понятие административного правонарушения

В России действует большое количество различных административных правил. К их числу относятся, например, правила поведения в общественных местах, правила дорожного движения, санитарно-эпидемиологические, противопожарные правила, правила торговли, таможенные правила, правила по технике безопасности и охране труда, правила охоты, рыбной ловли, охраны окружающей среды и природных ресурсов, правила воинского учета, пограничного режима, чрезвычайного положения и др. Все они устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а в некоторых случаях и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти в пределах своей компетенции.

Нарушение таких правил считается правонарушением. Правонарушения делятся на преступления, являющиеся предметом уголовного права, и проступки (деликты) – административные, дисциплинарные и служебные.

Согласно ст. 10 КоАП, административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Эта ответственность наступает в том случае, если конкретное нарушение по своему характеру не влечет за собой в соответствии с законодательством уголовной ответственности. Административный проступок к тому же представляет собой посягательство на общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права, а не только административного.

Административное правонарушение является деянием, причиняющим вред интересам граждан, общества и государства, и оно противоправно. Конкретные административные проступки, которые влекут за собой административную ответственность, указаны в ст. 41 – 193 КоАП и, кроме того, в других нормативных правовых актах. Деяния, не предусмотренные этими нормами права, нельзя квалифицировать как административные проступки, и они не могут повлечь административную ответственность. От схожих с ними преступлений административные проступки отличаются лишь меньшей степенью своей общественной опасности, поэтому зачастую говорят о вредоносности, а не об общественной опасности административных деликтов.

Кроме противоправности и общественной опасности, обязательными признаками административного правонарушения являются виновность и наказуемость деяния. Виновность означает волевое, сознательное деяние правонарушителя, совершенное по умыслу или неосторожности. Вина организации определяется в зависимости от вины ее должностных лии либо ее представителей. Наказуемость правонарушения – это предусмотренная законодательством административная ответственность за его совершение. Статьей 8 КоАП установлено, что никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством.

§ 2. Юридический состав административного правонарушения

Названные выше признаки (особенности) административного правонарушения необходимо отличать от его юридического состава.

В законодательстве отсутствует понятие состава административного правонарушения, однако под составом правонарушения в административном праве, как и в других отраслях права, понимается совокупность таких элементов, как объект и объективная сторона, субъект и субъективная сторона. При отсутствии какого-либо из этих элементов ответственность исключается. Каждый элемент состава, в свою очередь, представляет собой систему присущих ему признаков.

Объект – это то, на что посягает правонарушение. В качестве объекта административного правонарушения выступают общественные отношения в сфере государственного управления, урегулированные нормами административного и других отраслей права и охраняемые мерами административной ответственности. Такими объектами могут быть общественный и государственный порядок, собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления. Конкретные объекты административных правонарушений предусмотрены соответствующими статьями Особенной части КоАП.

Например, ст. 158 предусматривает ответственность за мелкое хулиганство, т.е. нецензурную брань, приставание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан. При посягательстве на отношения, не регламентированные правом, речь может идти только об аморальном, безнравственном поведении, а не о противоправном деянии.

Объективная сторона проступка заключается во внешних проявлениях деяния, запрещенного нормами права. Конкретные его признаки излагаются в соответствующей правовой норме. К ним относятся: способ, характер, условия совершения (или несовершения) деяния; наступившие вредные последствия; причинная связь между деянием и последствиями; неоднократность и иные обстоятельства, характеризующие деяние. Например, ст. 76 КоАП устанавливает разные меры административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в лесах, в зависимости от последствий пожара. Однако большинство составов административных проступков можно назвать формальными: административная ответственность наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия данного нарушения или нет, – достаточно самого факта нарушения правил, установленных нормативными актами.

Субъектом проступка является лицо, его совершившее: граждане (в том числе иностранные); несовершеннолетние и их родители (замещающие их лица): должностные лица; военнослужащие и иные лица, отвечающие в соответствии с дисциплинарными уставами; юридические лица (организации).

Согласно КоАП, ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. При этом к лицам в возрасте от 16 до 18 лет, совершившим административные правонарушения, применяются, как правило иные, чем к взрослым, меры воздействия – меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних[1]. Случаи, когда несовершеннолетние (от 16 до 18 лет) отвечают на общих основаниях, определены в ст. 14 КоАП. Родители и лица, их заметающие, несут ответственность не за правонарушения детей, а за то, что не контролировали их поведение (ст. 19 Положения).

Что касается должностных лиц, работающих в государственных органах, то они, согласно ст. 15 КоАП, несут ответственность не только за прямое нарушение общеобязательных правил, но и за некоторые правонарушения, считающиеся упущениями по службе. Сюда относятся административные правонарушения (проступки), связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит к их служебные обязанности.

В ст. 16 КоАП определен порядок привлечения к административной ответственности военнослужащих, призванных на сборы военнообязанных, а также лип рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Эти категории государственных служащих несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам. Но за нарушение правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду они несут административную ответственность на общих основаниях. Однако к ним не могут быть применены исправительные работы и административный арест, а к военнослужащим, кроме того, – штраф и лишение права управления транспортными средствами.

Административная ответственность юридических лиц регулируется не КоАП. а иными нормативными актами, которые будут рассматриваться в главе 9.

Ясно, что круг субъектов административного правонарушения может не совпадать с кругом субъектов административной ответственности. Например, лицо, совершившее административное правонарушение, но не достигшее к этому моменту 16-летнего возраста, не может быть привлечено к административной ответственности. К таким лицам применяются иные меры воздействия.

Следует также иметь в виду, что в правовой норме могут быть названы специальные признаки субъекта, которые отражают особенности правового статуса граждан (водитель, военнослужащий и др.). Следовательно, к соответствующей ответственности может привлекаться только тот, кто имеет эти признаки.

Субъективная сторона состава административного правонарушения – это вина, т.е. психическое отношение лица к совершенному им противоправному деянию и возможным его последствиям. Вина может проявляться в форме умысла или неосторожности.

Административное правонарушение признается умышленным, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало их наступление (ст. 11 КоАП).

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало их предотвратить либо не предвидело возможности наступления этих последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ст. 12 КоАП).

В некоторых правовых нормах содержатся также указания на мотив и цель административного правонарушения, характеризующие субъективную сторону его юридического состава.

В большинстве случаев формулировка административного правонарушения предполагает, что оно совершается в форме умысла.

 


[1] Ведомости РСФСР. 1967. № 23. Ст. 536; 1977. № 12. Ст. 259; 1985. Ст. 40. Ст. 1398.

***********************************

Глава 9. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. Понятие и признаки административной ответственности

Административная ответственность – это применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях – и к организациям за совершенные административные правонарушения.

Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности – уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается в принудительном характере мер воздействия на правонарушителей, отрицательной оценке их повеления и наступлении для них неблагоприятных последствий, в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности по воспитанию правонарушителей и предупреждению правонарушений. В то же время административная ответственность имеет свои специфические особенности, характерные признаки (см. схему 14).

1. Административная ответственность регулируется КоАП, Таможенным и Налоговым кодексами РФ, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, рядом федеральных законов об ответственности юридических лиц за административные правонарушения, а также некоторыми подзаконными актами. В целях полной кодификации нормативно-правовой базы в этой области подготовлен проект нового КоАП.

Согласно действующему законодательству, устанавливать административную ответственность могут не только органы законодательной

Схема 14. Понятие и особенности административной ответственности

власти, а в пределах своей компетенции – органы исполнительной власти (Правительство РФ, правительства и администрация субъектов Федерации), а при стихийных бедствиях и эпидемиях – также и органы местного самоуправления. Путем издания правовых норм ими определяются основания ответственности, процедура рассмотрения дел о правонарушениях, меры, которые могут применяться к нарушителям, и порядок реализации этих мер. Совокупность таких материальных и процессуальных норм и регулируемых ими отношений образует правовой институт административной ответственности, который представляет собой важнейшую часть административного права, подобно тому значению, которое имеют институты уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности в соответствующих отраслях права.

Согласно ст. 72 Конституции, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в области установления и реализации ответственности за административные правонарушения, хотя и предусмотрен действующим КоАП, пока не разрешен.

Необходимо также иметь в виду, что административную ответственность предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.).

2. Главное различие между административной и другими видами ответственности (уголовной, дисциплинарной, материальной) заключается в основании ответственности. Для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного проступка, т.е. совокупности специфических признаков, по которым проводится отличие административного проступка от преступления, дисциплинарного проступка и неправомерных действий, вызывающих последствия имущественного характера.

3. Субъектами административной ответственности являются не только физические, но и юридические лица – предприятия, учреждения, организации. Государственные служащие несут административную ответственность по общим правилам, наравне с остальными гражданами России.

4. За совершение административного правонарушения применяются административные взыскания, а в некоторых случаях – иные меры воздействия (например, дисциплинарные). Для административной ответственности характерно и наличие специфических оснований, условий и последствий освобождения от нее лиц, совершивших админи

стративные правонарушения, или замены административных взысканий другими мерами воздействия (мерами общественного воздействия, иными мерами).

5. В отличие от дисциплинарной ответственности, при которой между органом или руководителем, применяющим меры взыскания, и лицом, привлекаемым к ответственности, существуют отношения подчиненности, при административной ответственности таких отношений нет. Административные взыскания применяются широким кругом специально уполномоченных на то органов (должностных лиц) исполнительной власти, местного самоуправления, а также судами и мировыми судьями.

6. Административной ответственности присущ особый процессуальный порядок применения. Он изложен в КоАП, а также в ряде федеральных законов, не вошедших в Кодекс. По сравнению с судебным процессом по гражданским и уголовным делам он сравнительно прост, что создает условия для оперативного и экономного разрешения дел об административных правонарушениях. В то же время он содержит необходимые гарантии законности, осуществления права граждан на защиту.

7. Имеются также особенности наложения и действия административных взысканий. К таким особенностям относятся: принципы наложения взысканий; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; исчисление сроков административного взыскания и сроков их давности; порядок возмещения причиненного административным правонарушением имущественного ущерба и др.

§ 2. Особенности административной ответственности юридических лиц

Вопрос о возможности привлечения юридических лиц (государственных и негосударственных организаций) к административной ответственности регулируется законами, принятыми после введения в действие КоАП (т. е. после 1 января 1985 г.) и не включенными в него.

1. Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»1 установлено, что предприятия, учреждения, организации, виновные в совершении экологических правонарушений (загрязнение окружающей среды, невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и др.), подвергаются штрафу с учетом размера причиненного экологии ущерба.

1 Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемио-логическом благополучии населения»1 установлена административная ответственность не только граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, но и юридических лиц в виде штрафа в размере до 400 минимальных размеров оплаты труда за различные правонарушения в этой области, в частности за нарушение требований, предъявляемых к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху, почвам, содержанию территорий городских, сельских поселений и промышленных площадок.

2. В соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»2 (с последующими изменениями и дополнениями) налогоплательщик, нарушивший налоговое законодательство, несет административную ответственность в виде:

а) взыскания всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) либо суммы налога за иной сокрытый или неучтенный объект налогообложения и штрафа в размере той же, а в определенных случаях и большей суммы;

б) штрафа за отсутствие или нарушение порядка учета объектов налогообложения – в размере 10% причитающихся к уплате сумм налога.

3. Закон РФ от 17 декабря 1992 г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»3 предусматривает наложение штрафов за нарушения обязательных требований нормативных актов в области строительства при выполнении проектных, строительно-монтажных работ, при производстве строительных материалов, конструкций и изделий, влекущих снижение параметров прочности, устойчивости, надежности зданий, строений и другие нарушения в области строительства.

4. Согласно Таможенному кодексу, к юридическим лицам за нарушение таможенных правил могут применяться такие виды административных взысканий, как: предупреждение; штраф в сумме до 500-кратного минимального размера месячной оплаты труда; конфискация товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил; конфискация транспортных средств, на которых перевозились товары; взыскание стоимости незаконно перемещаемых товаров через таможенную границу; отзыв лицензии или квалификационного аттестата.

1 СЗ РФ. 1999. №14. Ст. 1650.

- Ведомости РФ. 1992. №11. Ст. 527.

3 Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 58.

5. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»1 установлена административная ответственность предприятий за различные нарушения требований пожарной безопасности. Они уплачивают штраф в размере до двух процентов соответствующих фондов оплаты труда, а иные субъекты предпринимательской деятельности – в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда.

6. Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изменениями от 25 мая 1995 г. и 6 мая 1998 г.) 2 предусмотрено, что коммерческие и некоммерческие организации несут ответственность за неисполнение законных требований федерального антимонопольного органа (территориального органа) в виде штрафа в размере до 8 тыс. минимальных размеров оплаты труда.

Согласно Федеральному закону от 18 июля 1995 г. «О рекламе»3, на рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространите-лей за нарушение законодательства о рекламе может быть наложен штраф в размере до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда.

7. На субъектов естественных монополип, согласно Федеральному закону о них от 17 августа 1995 г.4, может быть наложен штраф в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда за непредставление в срок требуемых документов или иной информации, необходимой для регулирования деятельности естественных монополий.

8. Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»5 предусматривает административную ответственность за осуществление без лицензии банковской деятельности. Такое нарушение влечет за собой взыскание всей суммы, полученной в результате осуществления банковских операций без лицензии, а также штрафа в двукратном размере этой суммы.

9. 8 июля 1999 г. принят Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта (курсив мой. –ДО.), алкогольной и спиртосодер-жащей продукции»6. Деятельность юридического лица в этой области без соответствующей лицензии влечет наложение административного

1 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

2 Ведомости РФ. 1991. № 16. Ст. 499; 1992. № 32. Ст. 1882; № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. N» 22. Ст. 1977; I99S. № 19, Ст. 2066; 1999. № 26. Ст. 3174; 2000. № 2. Ст. 124.

•' СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2864.

4 СЗ РФ. 1995. № 34, Ст. 3426.

5 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; Российская газета. 1999. 14 июля.

6 СЗ РФ, 1999. № 28. Ст. 3476.

штрафа в размере до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда с конфискацией продукции, оборудования и сырья.

10. Федеральным законом от 18 июля 1999 г. «Об экспортном контроле»1 установлена административная ответственность организаций за нарушение законодательства РФ в области экспортного контроля. Например, за осуществление внешнеэкономических операций с товарами, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности без лицензий или разрешений предусмотрено наложение штрафа в размере стократного минимального размера оплаты труда, а в случае правонарушения, повлекшего за собой причинение существенного ущерба интересам государства, организация может быть лишена права заниматься отдельными видами внешнеэкономической деятельности на срок до трех лет.

11.6 декабря 1999 г. принят Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»2. В случае нарушения избирательным блоком или политическим общественным-объединением законодательства о выборах и референдумах на них может быть наложен штраф в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Таким образом, в перечисленных и аналогичных случаях основанием привлечения юридических лиц к административной ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение ими определенных правил, норм, стандартов и иные нарушения законности и государственной дисциплины. К юридическим лицам применяются не только меры взыскания, указанные в ст. 24 КоАП (предупреждение, конфискация), но и иные меры: штраф в особо крупных размерах; отзыв лицензии; лишение права заниматься отдельными видами деятельности на определенный срок и др.

Хотя субъектом административной ответственности официально обозначается юридическое лицо, но разумеется, что фактически виновны в совершении административного правонарушения должностные лица либо представители организации. Поэтому напожение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от ответственности виновных должностных лиц либо представителей организации.

СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774. СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 5906.

§ 3. Административные взыскания и порядок их наложения

Административное взыскание – реакция на совершение административного правонарушения, мера ответственности за него. Оно применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правопорядку, а также для предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Статья 24 КоАП предусматривает следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств); исправительные работы; административный арест. Как видим, система («лестница») административных взысканий включает в себя различные по характеру, тяжести и юридическим последствиям санкции. Это дает возможность соответствующим органам (должностным лицам) избрать меру взыскания за проступок с учетом характера совершенного правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.

Имеется и еще одна мера – административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 32' КоАП). Она заключается в принудительном и контролируемом перемещении выдворяемых через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством, – их контролируемом самостоятельном выезде из страны.

Федеральным законом от 30 марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) «1 предусмотрено, что в случае выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, они подлежат депортации из РФ в порядке, установленном ее законодательством.

Иные виды административных взысканий могут быть установлены только законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.

При определении размера административного штрафа следует руководствоваться Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РСФСР»1.

КоАП (ст. 33 – 40) содержит общие правила наложения взысканий за административные правонарушения, которыми обязаны руководствоваться все органы (должностные лица).

Прежде всего следует учитывать, что не подлежат административной ответственности лица, действовавшие в состоянии крайней необходимости, необходимой обороны или находившиеся в состоянии невменяемости при совершении административного правонарушения.

Взыскания налагаются в пределах, установленных нормативными актами, предусматривающими ответственность за совершенное административное правонарушение.

К обстоятельствам, смягчающим ответственность, относятся: раскаяние; предотвращение вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба; совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной, а также под влиянием тяжелых личных или семейных обстоятельств (ст. 34 КоАП).

В числе обстоятельств, отягчающих ответственность, – совершение правонарушения группой лиц; в условиях стихийного бедствия; в состоянии опьянения; повторное в течение года совершение однородного правонарушения и т. п. (ст. 35 КоАП).

Взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельности. Исключение составляют случаи, когда дела о совершенных правонарушениях одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом).

Взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении – двух месяцнв со дня его обнаружения.

Лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение года со дня окончания исполнения взыскания оно не совершило нового административного правонарушения. С истечением этого срока совершение тем же лицом аналогичного правонарушения исключает возможность его квалификации как повторного. Давностные сроки необходимо учитывать при решении вопроса о наложении административного взыскания при повторном, неоднократном, систематическом совершении административного правонарушения.

1 Ведомости РФ. 1992. № 34. Ст. 1970.

Статья 247 Таможенного кодекса предусматривает, что на организации и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, такие взыскания, как предупреждение, штраф, отзыв лицензии, могут быть наложены не позднее шести месяцев со дня обнаружения нарушения.

§ 4. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания

Для обеспечения законности при решении вопросов, касающихся привлечения правонарушителей к административной ответственности, важное значение имеет правильное определение круга государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания. К числу таких органов (должностных лиц) КоАП относит: административные комиссии при местной администрации; местную администрацию (в случае, если не создана административная комиссия); комиссии по делам несовершеннолетних при местной администрации; районные (городские) суды, судей общих и военных судов, мировых судей; органы внутренних дел; органы государственных инспекций; другие органы (должностных лиц), уполномоченных на то законодательством РФ.

При этом четко определен и круг правонарушений, которые рассматривает и за которые каждый орган (должностное лицо) правомочен налагать административные взыскания, а также который исполняет их. Например, установлено, что исправительные работы и административный арест могут применяться только районным (городским) судом (судьей).

Применение мер административной ответственности к юридическим липам осуществляется органами и должностными лицами, указанными в соответствующих федеральных законах. Это – органы исполнительной власти по охране окружающей среды, природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологического надзора, должностные липа государственной противопожарной службы, налоговые органы, таможенные и другие органы (должностные липа).

В связи с неоднократными реорганизациями федеральных органов исполнительной власти изменилось количество органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также наименования некоторых из них. Появились федеральные надзоры России – Госгортехнадзор и Госатомнадзор, федеральный анти

монопольный орган и его территориальные управления, инспекция государственного архитектурного надзора и другие органы, наделенные широкими полномочиями по разрешению дел об административных правонарушениях.

Учитывая необходимость усиления борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, 10 мая 1999 г. Правительством утвержден план мероприятий федеральных органов исполнительной власти по преодолению детской безнадзорности на 1999–2000 годы1. Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве, образованной Указом Президента от 6 сентября 1993 г.% предложено усилить оказание организационно-методической помощи комиссиям по делам несовершеннолетних при органах исполнительной власти субъектов Федерации и регулярно рассматривать на своих заседаниях ход выполнения намеченных мероприятий. Органам исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления рекомендовано осуществить комплекс мер по преодолению детской безнадзорности. Особо подчеркнута необходимость активизации деятельности (создание) комиссий по делам несовершеннолетних для координации действий органов и учреждений социальной защиты населения, образования, здравоохранения, по делам молодежи, внутренних дел, общественных объединений, иных органов и организаций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов.

Статья 40 КоАП предусматривает возложение на нарушителя обязанности возместить причиненный ущерб. Если в результате совершения административного правонарушения причинен имущественный ущерб гражданину, предприятию или организации, то административная комиссия, местная администрация, комиссия по делам несовершеннолетних, а также суд (судья) при решении вопроса о наложении взыскания за административное правонарушение вправе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба, если его сумма не превышает одной второй минимального размера оплаты труда, а районный (городской) суд – независимо от размера ущерба.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается в порядке гражданского судопроизводства.

! СЗ РФ. 1999. №20. Ст. 2497. 2 САПП РФ. 1993. № 37. Ст. 3449.

 

***********************************

Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Глава 10. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. Понятие и виды административного процесса

Понятие «административный процесс» трактуется расширительно: оно охватывает две обобщающие видовые группы административно-процессуальных производств – юрисдикционные и процедурные, отражающих процессуальную сторону деятельности соответствующих органов и должностных лиц по реачизации задач и функций исполнительной власти. Каждый вид производства представляет собой установленный законом порядок разрешения индивидуально определенных административных дел или вопросов в целях обеспечения законности и государственной дисциплины. Однако между юрисдикционными и процедурными производствами имеются отличия по предмету и последствиям производства (см. схему 15).

Для юрисдикционных производств характерно то, что они носят правоохранительный характер и заключаются в рассмотрении и разрешении органами исполнительной власти (а в некоторых случаях – судами) административно-правовых споров и в правовой оценке поведения их участников, а также в применении к виновным при негативной оценке их поведения мер государственного принуждения (мер наказания и иных мер воздействия).

К видам юрисдикционного производства относятся: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба; производство по жалобам; производство по различным спорам, касающимся прав физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти. Спор такого рода обычно возникает по инициативе управляемой стороны, которая считает, что ее права или интересы нарушаются или ущемляются действиями другой стороны административно-правового отношения.

Схема 15. Понятие административного процесса и его виды

Процедурное производство выражается в том, что органы исполнительной власти, решая при отсутствии административного спора определенные вопросы в пределах своей компетенции, обязаны соблюдать специальные процессуальные правила. Именно бесспорность решаемого вопроса прежде всего отличает процедурное производство от юрисдикционного; результатом процедурного производства является не применение мер государственного принуждения, а выдача органами исполнительной власти соответствующих разрешений, издание индивидуальных правовых актов, с помощью которых обеспечивается нормальная работа органов управления, удовлетворение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Видами административно-процедурных производств являются: ли-цензионно-разрешительное производство; регистрационное производство; производство по принятию правовых актов управления; другие виды производств организационно-процедурного характера.

§ 2. Правовые основы административного процесса

Единого административно-процессуального кодекса в России пока нет. Порядок рассмотрения и разрешения дел административно-юрисдикционного характера урегулирован КоАП, Таможенным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом РФ', Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2, Федеральными законами от 8 июля 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спир-тосодержащей продукции»3, от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих»4, Указом Президента от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»5, а также другими нормативными актами, предусматривающими порядок привлечения к административной, дисциплинарной и материальной ответственности.

Кроме того, многие нормы административно-процессуального характера содержатся в ведомственных актах. К их числу относятся, например: Инструкция по организации в органах внутренних дел произ

1 СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.

: Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; 1995. М> 51. Ст. 4970.

3 СЗ РФ. 1999. № 2S. Ст. 3476.

4 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 36S2.

5 СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

водства по делам об административных нарушениях правил дорожного движения от 23 марта 1993 г.1; Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства от 25 июля 1996 г.2; Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства от 27 июля 1993 г.3; Инструкция о порядке работы госземинспек-торов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушения земельного законодательства от 18февраля 1994г.4; Инструкция о порядке привлечения должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения от 7 июля 1993 г.5

Перечисленные нормативные акты содержат нормы, определяющие круг субъектов соответствующих видов административного процесса, их процессуальные права и обязанности, принципы рассмотрения дел и ответственности за нарушения административно-процессу-ачьных норм, на базе которых возникают и реализуются административно-процессуальные отношения.

Административно-процедурные производства регулируются Федеральными законами от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»6, от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»7, от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»«, постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., утвердившим Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации9, и другими нормативными актами.

Таким образом, административно-процессуальное законодательство очень разрозненно и пока слабо развито. Явно не хватает общих процедур, особенно в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти и по «вертикали», и по «горизонтали».

В практике управления возникает много споров и конфликтов между центром и регионами, между областной администрацией и районами, областными службами, между ведомствами и т.д. Настоятельно необходим нормативный порядок урегулирования разногласий и раз

' Российские вести. 1993. №77.

- Российские вести. 1996. 13авг.

3 Российские вести. 1993.21 авг.

4 Российские нести. 1994. 5 аир.

^ Российские вест. 1993. 16нояо.

(' СЗ РФ. 1998. № 39.Ст. 4857.

7 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231. 1998., \»> 30. Ст. 1608.

* СЗ РФ. 1997. № 30. Сг. 3594.

0 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

решения споров между различными структурами исполнительной власти.

Имеется много устаревших и противоречивых норм об административных правонарушениях, требующих пересмотра, особенно в сферах права собственности, труда, здоровья населения, охраны окружающей среды, транспорта.

Назрел вопрос о формировании административной юстиции. Главное здесь – включение независимого суда в рассмотрение управленческих споров.

В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г.1 сказано о необходимости установления четкой процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, а также введения дисциплинарного разбирательства. Эти меры направлены на совершенствование административно-процессуального законодательства по наиболее жгучим вопросам.

 

***********************************

Глава 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА

§ 1. Юрисдикционные производства

Как уже было сказано, необходимость в такой процессуальной форме деятельности государственных органов (исполнительных, судебных) возникает при решении административно-правовых споров и применении, когда требуется, мер государственного воздействия за совершенные проступки.

Объектом процесса в таких случаях являются общественные отношения, регулируемые различными отраслями права – административного, трудового, финансового, гражданского и другими (но, безусловно, за исключением уголовного), если они находятся в сфере правомочий органов государственного управления – исполнительной власти.

Субъект такого вида административного процесса – это сторона в процессе, защищающая свой законный, как она полагает, интерес, свое право, оспариваемое или нарушаемое другой стороной. Естественно, каждая сторона обладает совокупностью процессуальных прав и обязанностей, находясь в корреспондирующих отношениях с другой. Но характер этих прав и обязанностей, а также их объем различны, поскольку в каждом отдельном случае правовое положение участников

1 Российская газета. 1997 7 марга.

процесса различно, зависит от материальной нормы, применяемой в рассматриваемом случае, особенностей административного процесса для данной отрасли права.

Как и в любом административном правоотношении, одной из сторон административно-процессуального отношения всегда является орган (должностное лицо), осуществляющий государственно-властную деятельность. Обычно это орган исполнительной власти (например, государственная инспекция), в отдельных случаях – суд, судья. Эти компетентные органы (должностные лица) вправе издавать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела, – они оформляют протоколы, принимают постановления, отменяют и изменяют их, исполняют постановления, выступая при этом в двух качествах: как инстанция, разрешающая дело, и как сторона административного процесса. В том случае, когда орган управления («властвующая» сторона) не уполномочен разрешать дело (например, при обжаловании его действий в вышестоящую инстанцию), он выступает как сторона административного процесса.

Другой стороной процесса являются лица, защищающие свои права (интересы): граждане, государственные, негосударственные организации, их должностные лица, органы прокуратуры (например, принося протест в порядке общего надзора на административное взыскание), а также субъекты, участвующие в процессе в качестве свидетелей, экспертов, потерпевших, лиц, представляющих интересы государственных и общественных организаций или граждан.

Порядок разрешения дел в сфере исполнительной власти исходит из принципов административного процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников процесса (применительно к его стадиям).

Принципами административного процесса являются: законность; объективность; равенство сторон перед законом; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; гласность; открытость; экономичность; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.

Сущность административно-юрисдикционного производства можно показать на примере рассмотрения дел об административных правонарушениях (см. схему 16).

Общие нормы, регулирующие этот вид производства, содержатся в КоАП (ст. 199 – 310). Особенности производства по отдельным категориям административных правонарушений предусматриваются рядом специальных норм.

Схема 16. Производство по делам об административных правонарушениях

Задачи производства по делам об административных правонарушениях состоят, главным образом, в своевременном, полном и объективном выяснении обстоятельств дела, разрешении его в точном соответствии с законом и обеспечении исполнения вынесенного постановления, а в конечном итоге – в укреплении законности и правопорядка.

Данный вид производства включает в себя определенные стадии. Стадией считается такая относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов. Укрупненно, к стадиям относятся: обязательная – административное расследование и направление материалов по подведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факультативная – обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; безусловно обязательное исполнение постановления, вынесенного по делу.

В стадии административного расследования совершаются такие процессуальные действия, как собирание и фиксирование (документация) доказательств, оформление протокола о возбуждении дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Основанием для возбуждения дела об административном производстве является совершение административного проступка, о чем составляется протокол. Согласно КоАП, правом составлять протоколы обладают работники милиции и государственных надзорн-ых органов, инспектора государственных инспекций, общественные контролеры и некоторые другие правомочные лица. Как важную гарантию законности КоАП предусматривает обязательные реквизиты протокола (ст. 235) и случаи, когда он не составляется (ст. 237). Установлены и меры обеспечения производства по делам, в частности административное задержание; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения.

Чтобы обеспечить установление истины по делу, КоАП определяет процедуру его подготовки, порядок и сроки рассмотрения. Дело рассматривается по подведомственности, в присутствии правонарушителя, а в его отсутствие – лишь в случаях, когда он был своевременно извещен и от него не поступило просьбы об отложении дела. Рассмотрев дело, орган (должностное лицо) выносит постановление о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством. Постановление объявляется немедленно, его копия вручает

ся или высылается лицу в течение трех дней. Данное постановление – индивидуальный акт управления и поэтому должно отвечать всем требованиям, к нему предъявляемым.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим. Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также путем обращения за защитой в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения жалобы или протеста.

Раздел V КоАП подробно регулирует порядок исполнения постановления о наложении административных взысканий. Его соблюдение также является гарантией защиты прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Исполнение постановления состоит в практической реализации административного взыскания, назначенного нарушителю; оно возлагается на различные органы, указанные в КоАП. Соответствующие производства различаются в зависимости от мер административного взыскания. Например, при исполнении постановления о наложении штрафа могут быть два варианта – добровольный и принудительный. Постановление об административном аресте выносится судьей и приводится в исполнение органами внутренних дел.

Примером специальных норм, принятых в дополнение к нормам КоАП, являются нормы, содержащиеся в названном выше Федеральном законе от 8 июля 1999 г., направленном на обеспечение государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, ап-когольной и спиртосодержащей продукции, защиту прав потребителей, охрану жизни и здоровья людей. Так, определяя подведомственность дел об административных правонарушениях этой категории, закон установил, что составлять протокол, применять меры обеспечения и совершать иные процессуальные действия вправе уполномоченные должностные лица органов внутренних дел, налоговых органов, органов налоговой полиции, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов государственной инспекции по надзору за государственными стандартами и обеспечением единства измерений, органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Дела рассматриваются руководителями федеральных органов исполнительной власти и уполномоченными руководителями управлений (департаментов) этих органов, а также руководителями их территориальных органов в субъектах Феде

рации, районах, городах, районах в городах и приравненных к ним административно-территориальных образованиях.

Наложение административного взыскания в виде конфискации у нарушителя этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также оборудования и сырья, находившихся у него на законных основаниях, относится к компетенции районных судов (мировых судей).

Федеральным законом подробно урегулированы также другие особенности, характеризующие поводы и основания к возбуждению дела, меры обеспечения производства по этим делам, протокол об административном правонарушении и сроки его составления, административное расследование дела, постановление по делу и сроки наложения административного взыскания, порядок обжалования и исполнения постановления по делу.

Вопросы применения административных взысканий за нарушение таможенных правил очень подробно урегулированы Таможенным кодексом (ст. 289–386, 449-454).

Что касается дисциплинарного производства, производства по жалобам1 и других видов юрисдикционного производства, то каждый из них имеет свои особенности. Они изложены во многих нормативных актах и урегулированы в разной степени.

§ 2.Процедурные производства

Для решения определенных вопросов в сфере исполнительной власти, учитывая их важность, государством установлены специальные процессуальные правила, реализация которых и составляет понятие того или иного процедурного производства.

К их числу относится прежде всего лицензионно-разрешительное производство.

Лицензионное производство является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Оно урегулировано Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Полномочия по осуществлению лицензионной деятельности предо-'ставляются соответствующим исполнительным органам Правительством, которое утверждает положения о лицензировании различных видов деятельности. Лицензия – это разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим

1 Эти вопросы освещены соответственно в ыавах 4 и 12.

органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Законом определены виды деятельности (их более 200), на осуществление которых требуются лицензии, полномочия лицензирующих органов, порядок принятия решения о выдаче лицензии на основании представленных документов, срок действия и приостановления действия лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, формирования и ведения реестров лицензий и т.д. Соблюдение этих организационных процедур призвано обеспечивать реализацию лицензирующими органами своей компетенции, осуществление соответствующих видов предпринимательской деятельности предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Разрешительная система, предусмотренная Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии»1, имеет своей целью регламентацию деятельности органов Министерства внутренних дел РФ, государственных органов, государственных и негосударственных организаций, а также граждан, непосредственно связанной с обеспечением общественного порядка и безопасности. Разрешительная система в этой сфере представляет собой совокупность правил, регулирующих организацию деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащими лицензированию в системе МВД, атакже по контролю за осуществлением этих видовдеятель-ности, производств, работ (услуг). На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия.

Разрешительная система распространяется и на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.

Регистрационное производство включает в себя прежде всего действия органов Министерства юстиции РФ и его территориальных органов по государственной регистрации актов органов исполнительной власти, уставов общественных и религиозных организаций, регистрации юридических лиц и прав на недвижимость. При Министерстве юстиции РФ имеется Государственная регистрационная палата, которая передана в его ведение из Министерства экономики РФ в соответствии с постановлением Правительства от 5 сентября 1998 г.- Органами внутренних дел и местной администрацией осуществляется регистра

1 СЗ РФ. 1996. №51. Ст. 56SI.

2 СЗ РФ. 1998. № Л7 С г. 4616.

ционнуй учет граждан в соответствии с Правилами регистрации и снятия гражан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства от 17 июля 1995 г.1

Особо важную роль в обеспечении эффективной деятельности государственного аппарата играет производство по подготовке правовых актов управления.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство3 предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.

Подготовка акта исполнительной власти обычно производится самим органом, в компетенцию которого входит его издание, или, по его поручению, одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями, должностными лицами. Проекты актов управления могут разрабатываться группами специалистов, могут создаваться экспертные группы по различным вопросам, в том числе относительно стоимости предусмотренных мероприятий. Согласование проекта осуществляется заинтересованными органами, все нормативные акты должны быть согласованы с юридической службой.

Распоряжением Президента от 5 февраля 1993 г/ был установлен порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента. Определено, что указами оформляются решения Президента, имеющие нормативный характер, а также о назначении и освобождении от должности руководителей федеральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий, помиловании.

Решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений, которые не должны содержать предписаний, имеющих нормативный характер.

Распоряжением Президента от 3 августа 1996 г.4 установлено, что проект указа или распоряжения Президента после прохождения необходимых согласований в Правительстве и Администрации Президента направляется на юридическую экспертизу в Пчавное государственно

1 СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2939.

- САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598; № 41. Ст. 3919; СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257, 2259-№ 33. Ст. 3982; 1998. № 27. Ст. 3176.

3 САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598.

4 СЗ РФ. 1996. J\s 33. Ст. 3982.

правовое управление Президента, а затем в Канцелярию Президента для согласования с соответствующими его помощниками. Решение о готовности проекта к представлению Президенту либо о доработке документа'принимает Руководитель Администрации Президента.

Акты Правительства, имеющие нормативный характер, согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Проекты постановлений Правительства после их согласования с заинтересованными органами и организациями до внесения в Правительство подлежат согласованию с Министерством юстиции.

Правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу актов исполнительной власти имеет большое значение: каждый гражданин (а должностные лица тем более) должен иметь возможность ознакомиться со всеми необходимыми ему нормативными актами. Указом Президента от 5 декабря 1991 г.' на Министерство юстиции была возложена государстве иная регистрация нормативных актов федеральных министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия и содержащихся в них сведений.

Акты Президента и Правительства подлежат официальному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после их подписания. Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Что касается вступления в силу, то акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, а иные акты ~- со дня их подписания.

Ведомости РСФСР. 1491. № 50. Ст. 1790.

Правительство 13 августа 1997 г. утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации1. 14 августа 1999 г. Министром юстиции РФ издан приказ об утверждении Разъяснений о применении этих Правил2. Правилами, в частности, определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и гарантии их осуществления, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Они подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их регистрации. Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при решении споров.

Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, также должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента осуществляет Главное государственно-правовое управление Президента, актов Правительства – Аппарат Правительства, а нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти – Министерство юстиции РФ.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, а также акта, содержащего правовые нормы, не прошедших государственную

1 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

2 Российская газета. 1999. 3 авг.

регистрацию, Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства Министерство юстиции представляет в Правительство предложение об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

 

***********************************

Раздел VI. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННОСТЬ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 12. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти

В соответствии со ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Естественно, что и подзаконные акты должны соответствовать Конституции и законам, а также актам вышестоящих органов исполнительной власти. Они должны издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в установленной форме. Как законы, так и подзаконные акты обязательны для исполнения всеми без исключения гражданами, органами, организациями и должностными лицами. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Недопустимо противопоставление законности и целесообразности. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность, иную адекватную реакцию государства на противоправное поведение. Именно эти основные требования определяют сущность законности в сфере реализации исполнительной власти.

Самую многочисленную группу субъектов права составляют органы исполнительной власти, администрация государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций. Они не только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число правовых актов, которые должны правильно отражать жизненные потребности и, что чрезвычайно важно, быть законными. Это яв

ляется важнейшим условием четкой и слаженной работы всех органов исполнительной власти, успешного выполнения стоящих перед ними задач по руководству экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью.

Очевидно, что в правовом государстве должна быть всесторонняя, фундаментальная правовая база. За последние годы в России массив новых законодательных актов резко возрос, но пока, к сожалению, в нормотворческом процессе преобладают подзаконные акты (указы Президента, постановления Правительства, ведомственные акты). Отсюда задача – минимизировать необходимость и возможность издания подзаконных нормативных актов, дополняющих или уточняющих законы, поскольку это нередко грозит нарушением законности.

Главное же заключается в обеспечении исполнения законов и других нормативных правовых актов, особенно теми, кому доверено их применение. Большое зло в строительстве правового государства – бездеятельность и прямые нарушения законов и подзаконных актов со стороны органов и должностных лип исполнительной власти. Поэтому государство должно эффективно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти. При этом важно добиваться не только точного, но и единообразного исполнения законов и подзаконных актов во всей Российской Федерации. Единообразное понимание и применение норм права касается всех участников управленческой деятельности – как управляющих, так и управляемых.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, ной от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядку и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, выполнение государственными служащими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Меры, обеспечивающие законность, способствуют укреплению дисциплины.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа. Это: совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкая регламентация их правового статуса; определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности; принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Вместе с тем действует особая система государственных органов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции обобщенно называются способами обеспечения законности (см. схему 17.) Это – контроль и надзор, а также обжалование (реализация права жалобы).

Схема 17. Способы обеспечения законности

Обобщенно контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности и, если таковые имеются, то своевременно устраняют их, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Некоторое время часть российского общественного мнения была подвержена определенным иллюзиям относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой, саморегулироваться. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов. Тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора и контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти.

После распада СССР, в период повсеместного стремления к максимальной независимости, в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, вылившиеся в принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, и иные явления, ослабляющие правопорядок в государстве. Встречаются попытки присвоить полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации. В отдельных регионах действуют акты, сужающие объем провозглашенных в стране прав и свобод граждан. Устанавливаются незаконные налоги и сборы, запреты на вывоз товаров, отменяются или приостанавливаются предоставленные федеральным законодательством льготы различным категориям граждан. Нередко применяются акты, устанавливающие незаконные меры административной ответственности.

Кроме того, бурные политические процессы последних лет повлекли ряд преобразований в системе государственной власти, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в новой контрольной системе, способной эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии. Уже заметно стремление сформировать ее. Это и принятие ряда нормативных актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и активизация работы Конституционного Суда РФ, и меры по согласованию действий центра и регионов.

Существующие механизмы, призванные обеспечивать соответствие актов субъектов РФ федеральному законодательству, несовершенны. Заключения Минюста России о результатах юридической экспертизы законности правовых актов субъектов Федерации носят рекомендательный характер и не приостанавливают действия незаконных нормативных актов субъектов Федерации. Поэтому неслучайно в Послании Президента Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г.1 подчеркну

1 Российская газета. 199S. 24 фенр.

та необходимость как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Реестра правовых актов субъектов Федерации и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти или должностных лиц.

Важную роль призвана играть Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации, Положение о которой утверждено Указом Президента от 25 января 1996 г.' Комиссия, в частности, готовит предложения об использовании Президентом согласительных процедур для разрешения возможных разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, об обращении в Конституционный Суд по поводу конституционности соответствующих актов, о приостановлении Президентом действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии сч.2 ст. 85 Конституции, а также другие предложения, направленные на укрепление законности в стране.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях и сферах управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные акты, повышать их качество. Контрольной информации принадлежит значительная роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережения ресурсов, совершенствования системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную

1 СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 461.

деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет органу исполнительной власти определенную свободу выбора, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда – необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, результатов проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

В зависимости оттого, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним контролем, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы, – внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Определенная роль в обеспечении законности в сфере управления отводится общественному контролю^ а также заявлениям и Жалобам граждан.

Общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти (должностных лиц) осуществляется гражданами и их объединениями в соответствии с Федеральными законами от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»1, от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»2, от 9 января 1996 г. «О защите прав потребителей»3, от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»4 и другими правовыми актами. Граждане и их объединения в случаях, предусмотренных законодательством, выступают как частные лица или от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для общественного контроля характерно предупреждение нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством применения мер общественного воздействия, а также путем внесения предложений о мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности, защиты прав и законных интересов граждан.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполнительной власти. Согласно ст. 33 Конституции, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Каждый гражданин вправе обратиться в суд в соответсвии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»'.

§ 2. Государственный контроль в сфере исполнительной власти

Исходя из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля (см. схему 18):

1) президентский контроль;

2) контроль законодательных (представительных) органов власти:

3) контроль в системе органов исполнительной власти;

4) судебный контроль.

1 СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231; 199S. No.30. Ст. 360S.

2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.

4 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

5 Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Схема 18. Государственный контроль

Основные цели контроля – соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образования единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу

разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

1. Президентский контроль. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Президент осуществляет контрольные полномочия также при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. В определенных Конституцией случаях Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента.

Главное контрольное управление как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных

органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации; по результатам проверки вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Главному контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности1.

Основные направления деятельности этого Управления – обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

Важную роль в осуществлении президентского контроля игрлот полномочные представители Президента в регионах Российской Федерации. Согласно Положению, утвержденному Указом Президента от 9 июля 1997 г.2, полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Полномочный представитель Президента наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента. По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит свои предложения. По предложению полномочного представителя Президент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти

1 СЗ РФ. 1996. №46. Ст. 5241.

2 СЗ РФ. 1997 №28. Ст. 3421.

субъектов Федерации, если они противоречат федеральной Конституции, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель Президента вносит также в Главное контрольное управление Президента, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда.

Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации.

2. Контроль законодательных (представительных) органов власти Этот вид контроля регламентирован Конституцией (ст. 102, 103).

Существует механизм построения контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам РФ. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции).

Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям

федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определен в Федеральном законе от 11 января 1995 г.' Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию под угрозой юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления

1 СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 167.

признаков преступлений материалы проверок передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.

Согласно ст. 77 Конституции, субъекты Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделены и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Они особенно значительны в республиках, входящих в состав Федерации. Конституции республик устанавливают, что представительные органы являются не только высшими законодательными, но и контрольными органами.

3. Контроль в системе органов исполнительной власти. Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федерапьные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. В пределах своей компетенции оно организует исполнение федерачьных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федератьными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнитель-йой власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предложения указанных органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает

споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно межотраслевой (специализированный) контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю. Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономики, государственного имущества, Центральный банк России. Жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств – одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономики и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.

Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства юстиции, внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции – Министерство природных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экономики, Федеральная служба лесного хозяйства.

В иных сферах деятельности контроль возлагается на: Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом, сохранностью культурных ценностей).

Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти.

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц.Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности объектов управления.

Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, согласно Закону РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»1, государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечииать контроль за выполнением ее заключения; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде.

Своеобразной формой межотраслевого контроля является деятельность Межведомственной комиссии по анализу предложений и приостановлению действия (отмене) законов и иных нормативных правовых актов, не имеющих финансовой базы для реализации. Распоряжением Правительства от 18 января 1995 г.2 на Комиссию возложено проведение углубленного анализа и определение социально-экономических последствий принятия проектов федерального закона, указа Президента, постановления Правительства, предусматривающих приостановление действия (отмену) законов и иных нормативных правовых актов, не имеющих финансовой базы для реализации.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие or межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отноше

1 Ведомости РФ. 1992. № 10. Ci. 457.

2 СЗ РФ. 1995. М-4 Ст. ЗЗЬ.

нии подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций – внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еше раз отметим: отраслевой контроль – непременная часть управляющих воздействий руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.

4. Судебный контроль. Согласно ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»' определяет виды, порядок создания судов и управления ими, а также основные принципы их деятельности. Кроме ныне действующих судов, в субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, Конституционный (уставный) Суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела.

1 СЗ РФ. 1997. № I. Ст. 1

Вместе с тем судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть – неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть – это еше и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.) предоставляет гражданам возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав. Суду подконтрольны любые действия (решения) любых структур и должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом от21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»1. Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в пра-вотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда провозглашены независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон. Независимость Конституционного Суда обеспечивается тем, что судьи несменяемы, неприкосновенны, • подчиняются только Конституции и федеральному закону, лишь в соответствии с которым могут быть прекращены их полномочия. Судьи не являются представителями каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий, движений и организаций, должностных лиц, государственных образований, территорий, наций, народностей, социальных групп. Важно, что судьи разрешают дела и дают заключения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления.

1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Конституционный Суд, выявив конкретные нарушения Конституции или/и законодательства, действующего на территории России, своим представлением может обратить на это внимание органа исполнительной власти и должностных лиц. Представление должно быть рассмотрено субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения; Конституционный Суд незамедлительно уведомляется о результате рассмотрения представления и мерах по его реализации.

Решение Конституционного Суда по спору о компетенции между органами исполнительной власти является основанием для отмены или изменения нормативных актов, определяющих компетенцию этих органов.

Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Согласно действующей Конституции РФ, Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам, он лишен права начинать дела по собственной инициативе.

Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде является обращение (запрос, ходатайство) к нему Президента, каждой из палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Жалобы граждан рассматриваются в случаях нарушения их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и, особое производство. Это, например, дела о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о неправильности записи в книге актов гражданского состояния и др. При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопроса по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым осуществляя контроль за их деятельностью. При необходимости в выносимых судами решениях, определениях или постановлениях указывается, что суд признает акты управления незаконными. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет одну из возможных мер воздействия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти

и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутренних дел).

В условиях рыночной экономики особая роль отводится системе арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

Контроль за деятельностью органов исполнительной власти арбитражные суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона от 26 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК), принятого 5 мая 1995 г.1

Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений: о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, которые не соответствуют законам и иным нормативным правовым актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного акта, и др.

Порядок рассмотрения этих дел определен АПК. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных правонарушений. Суд принимает решение на основании действующего законодательства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона

СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.

или иных нормативных правовых актов со стороны органа исполнительной власти и их должностных лиц, арбитражный суд вправе вынести частное определение в адрес соответствующих органов, должностных лиц.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, суды обшей юрисдикции и арбитражные суды в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.

§ 3. Прокурорский (общий) надзор

Прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих or имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Россни. Это ее основная функция. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и негосударственными образованиями.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ (включая Главную военную прокуратуру), прокуроры республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, а также транспортные и специатизированные прокуратуры, действующие на правах областных или районных прокуратур.

Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (так называемого общего надзора) определены Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г.) 1.

' СЗ РФ. 1995. N: 47. Ст. 4472; 1999.4? 7. Cr. 878; 2000. М> 2. Ст. 140.

Предметами общего надзора прокуратуры являются:

во-первых, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых перечисленными органами и должностными лицами;

в-третьих, соблюдение прав и свобод человека и гражданина этими органами и должностными лицами;

в-четвертых, исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов управления юстицией, и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве»1.

Перечень органов и должностных лиц, на действия и акты которых распространяется прокурорский (общий) надзор, является исчерпывающим. Надзор органов прокуратуры не распространяется на указы Президента.

В случае несоответствия постановлений Правительства Конституции и законам РФ Генеральный прокурор страны, как это предусмотрено ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 17 ноября 1995 г., информирует об этом Президента. Цель такой информации – обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления. Прокурор не имеет права приказывать поднадзорному ему субъекту.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению твердого правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности, соблюдению

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590, 3591.

государственной и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, оказывая им необходимую помощь в этом деле, своевременно выявляя и пресекая нарушения законов.

Федеральный закон определяет полномочия прокурора при проведении проверок. По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов. Он вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам, информациям и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном – они имеют текущий характер. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время – о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.

Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Это – подзаконные акты, которые принимаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.

Несоответствием закону актов поднадзорных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок зашиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, при

***********************************

Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. Понятие и виды административно-правовых режимов

Под административно-правовым режимом понимается особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности.

Комплекс вынужденных правовых, организационных и иных мер, используемых при этом государством, существенно отличается от тех, которые применяются в обычных (нормальных) условиях. А изменения в правовом статусе участников реализации административно-правово-. го режима выражаются, как правило, в усилении полномочий органов исполнительной власти и, наоборот, ограничении прав либо даже в возложении новых или дополнительных обязанностей на других участников управленческих отношений. Однако во всех случаях следует иметь в виду, что, согласно ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Виды административно-правовых режимов различны.

Статьей 87 Конституции предусмотрено, что в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или вотдельныхее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом, который пока не принят. Акты, принятые ранее по вопросам военного положения, действуют и поныне, но они носят закрытый характер.

Статья 88 Конституции предусматривает возможность введения чрезвычайного положения. Далее об этом будет сказано подробнее.

Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) 1 определен режим охраны Государственной границы (или пограничный режим). Содержание этого режима составляют правила: пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; пропуска через границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. В соответствии с содержанием режима определены особые полномочия государственных органов и иных субъектов административного права, участвующих в обеспечении режима Государственной границы.

Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» (с последующими изменениями и дополнениями) 2 определен режим охраны государственных секретов. Все субъекты административного права, которые становятся обладателями информации, отнесенной к сведениям, составляющим государственную тайну, в существенной мере ограничиваются в некоторых правах (например, временное ограничение права выезда из страны). В законе установлены специальные права Правительства и других органов исполнительной власти, которые осуществляют государственное управление по вопросам режима охраны государственных секретов.

Постановлением Правительства от 28 октября 1997 г. утверждена Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне3. Положения Инструкции обязательны для выполнения органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, которые осуществляют работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, либо стремятся в установленном порядке получить лицензию на право проведения таких работ. Допуск граждан к государственной тай не Предусматривает согласие на частичные ограничения их прав. За нарушение норм законодательства о государственной тайне предусмотрены специальные меры ответственности.

Постановлением Правительства от 26 июня 1998 г. утверждено Положение об обеспечении особого режима в закрытом административ

1 Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861. 1996. № 50. Ст. 5610; 1997. № 29. Ст. 3507; 1998. № 31. Ст. 3805, 3831; 1999. № 23. Ст. 2808. - СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673. ' СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4987.

но-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации'. Этот особый режим установлен в целях создания условий безопасного функционирования названных объектов. Положение является обязательным для выполнения всеми расположенными на этой территории организациями, а также гражданами, работающими, проживающими или временно находящимися на территории закрытого образования. Особый режим включает в себя: установление запретной и контролируемой зон; ограничение на въезд и (или) проживание граждан на территории закрытого образования, на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования.

Федеральным законодательством предусмотрены и такие административно-правовые режимы, как: таможенный; въезда на территорию Российской Федерации и выезда из Российской Федерации; режим безопасности полетов гражданских воздушных судов; режим обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и другие. По каждому из этих режимов нормативными актами определены: назначение режима; органы государства, участвующие в его осуществлении; система разрешений, предписаний, запретов, предусмотренных данным режимом; контроль за его соблюдением; ответственность за нарушение режима; гарантии соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении режима; использование возможностей режима в укреплении правопорядка и пресечения правонарушений.

§ 2. Режим чрезвычайного положения

Режим чрезвычайного положения урегулирован ст. 56, 88, 102 Конституции и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»-. Такое положение, вводимое на всей либо на части территории Российской Федерации, означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий определенные ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя. Его целью является скорейшая нормализация обстановки, восстановление закон

1 СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3180.

2 Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

ности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Законом определены основания, по которым может вводиться режим чрезвычайного положения. К их числу отнесены:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Как и военное положение, чрезвычайное положение вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания. Утверждение указа Президента осуществляется Советом Федерации. В указе должны быть указаны: обстоятельства, на основании которых вводится чрезвычайное положение; основания необходимости его введения; перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; время вступления в силу указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут вводиться особые формы управления. В их числе: возможность отмены федеральными органами власти любых решений нижестоящих органов власти; наделение государственных органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Кроме того, органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту РФ либо назначенному им органу.

Органы, осуществляющие режим чрезвычайного положения, вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения.

Для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов Министерства внутренних дел и Феде

ральной службы безопасности, а в исключительных случаях – и Министерства обороны.

В условиях чрезвычайного положения могут применяться такие меры, как, например: ограничение свободы передвижения; запрещение митингов, демонстраций, забастовок; установление комендантского часа; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; временное выселение (эвакуация) граждан; отстранение от работы руководителей организаций и др.

Законом предусмотрены и специальные меры ответственности, применяемые к нарушителям режима чрезвычайного положения.

Совершенно очевидно, что закон о чрезвычайном положении нуждается в совершенствовании, так как с 1991 г. в России произошли большие перемены во всех сферах жизни общества.

 

***********************************

Часть вторая. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ, СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРАХ

Раздел VII. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 14. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие организационно-правовой системы управления

Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.

Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя систему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.

Правовые основы организации государственного управления (реализации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»1, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2, от 6 октября 1999 г. «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях

1 СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

- СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3176.

3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

(уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.

В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных правовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональными субъектами управления осуществляется на основе разделения компетенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1, понимается их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Правительства от 27 мая 1993 г.2

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориачьные органы.

При определении структуры федеральных и региональных субъектов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти в решающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспече

1 СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 422.Я; № 46. Ст. 5541; № 50. Ст. 6199. - САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2068.

ние этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1.

При определении форм и методов управляющего воздействия федеральных и региональных органов исполнительной власти на государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации надо обязательно учитывать, что в современных условиях расширяется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.

В «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г.2, сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управления представляет собой неразрывное единство следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и постановлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»3.

Одним из основных правил организации деятельности Правительства является деление всех федеральных органов исполнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по признаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сферам управления). Различаются три основные направления управленческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):

1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной по

1 СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. №8. Ст. 974.

2 СЗ РФ. 1999. №39. Ст. 4626.

: 3 СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3176.

Схема 19. Система органов государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах

литики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-до-рожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, финансами и другими отраслями экономического профиля;

2) управление в социально-культурной сфере, включающее такие отрасли, как образование, наука, культура, труд и социальное развитие, здравоохранение;

3) управление в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

С учетом деления управленческой деятельности по направлениям определяются полномочия заместителей Председателя Правительства (курирование направлений), а также создаются структурные подразделения (департаменты, управления) в Аппарате Правительства1.

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но при организации деятельности этих органов учитывается принятое деление федеральных органов исполнительной власти на блоки иинутриблочные комплексы. Это является одним из условий обеспечения теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов.

Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит в первую очередь от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом производительные силы и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.

В Конституции страны (ст. 71–73) содержатся указания относительно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.

Так, в ведении Российской Федерации находится решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне: установление системы федеральных органов исполнительной власти; управление федеральной государственной собственностью; ус

1 СЗ РФ. 1999. №47. Ст. 5763.

тановление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Федерации; установление правовых основ единого рынка; федеральная государственная служба и др. Определен круг вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Исходя из этого во многих конституциях (уставах) субъектов Федерации закрепляется положение о том, что в их самостоятельном ведении находятся вопросы организации управления на региональном уровне: установление системы органов исполнительной власти субъекта Федерации; определение порядка их организации и деятельности; разграничение их компетенции и т.д.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, основные принципы и порядок рассмотрения предметов ведения и полномочий при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий. Среди организационных указываются принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов при заключении таких соглашений, а также принцип обеспеченности ресурсами, в соответствии с которым при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции фед&-рачьных и региональных органов исполнительной власти, в организации государственного управления играют Федеральные законы «О естественных монополиях», «О связи», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.

Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.

§ 2. Понятия и особенности отраслевого, межотраслевого и регионального управления

Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы общей, отраслевой, межотраслевой и региональной компетенции.

Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории Федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, правительства, главы администраций.

Что касается отраслевого и межотраслевого управления, то между ними проводить различие непросто, так как они имеют много общего. В то же время это две разные организационно-правовые формы государственного управления (см. схему 20).

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации – соответствующих органов исполнительной власти. Федеральное министерство – основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных служб (например, в Федеральной службе лесного хозяйства, в Федеральной службе воздушного транспорта).

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности (сфере управления), а также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федерапьны.х органов исполнительной власти. Министерство единолично возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Схема 20. Механизм отраслевого государственного управления

В этом определении термин «сфера управления» обозначает объект управления, ранее обозначавшийся термином «отрасль». Такое изменение в терминологии объясняется изменением объектов управления. Однако понятие отраслевого управления по-прежнему сохраняется для обозначения этого вида деятельности в отличие от межотраслевого и регионального управления.

Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления министерства, кроме названных органов, входят администрации предприятий, учреждений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сельское хозяйство, здравоохранение и т.п.).

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

Но кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотраслевое управление в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство осуществляет межотраслевое управление путем координации деятельности этих органов только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министерство наделено подведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения наделено такими полномочиями вот ношении тех федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других федеральных органов исполнительной власти, в подчинении которых находятся соответствующие учреждения и организации здравоохранения.

Механизм межотраслевого государственного управления представлен на схеме 21.

Схема 21. Механизм межотраслевого государственного управления

Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) управлением понимается исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами государственного управления, наделенными надведомственными полномочиями по отношению коргани-зационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

В отличие от отраслевого управления, представляющего собой со-вокугГность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отношения, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты Российской Федерации (их десять) и федеральные комиссии России (их две: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия). Эти органы осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно председатель госкомитета, председатель федеральной комиссии. В их организационном подчинении отраслей управления, как правило, нет, а находятся лишь отдельные учреждения и организации, обеспечивающие выполнение возложенных на них межотраслевых функций.

По вопросам, отнесенным к их компетенции, межотраслевую координацию и функциональное регулирование осуществляют государственные комитеты: таможенный; по статистике; по стандартизации и метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др. Профильная сфера управления, как правило, отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 24 ноября 1999 г.', является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

' СЗ РФ. 1999. №48 Ст SKfi4

Функции межотраслевого управления по сравнению с отраслевыми могут преобладать и в деятельности некоторых министерств, например, министерств экономики, государственного имущества, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Федеральные надзоры, федеральные службы России, а также российские агентства осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Эти функции носят как отраслевой, так и межотраслевой характер. Поэтому провести четкую грань между названными организационно-правовыми формами государственного управления нельзя.

В субъектах Федерации межотраслевое управление осуществляют их соответствующие органы исполнительной власти.

Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором экономики развивается негосударственный, породивший множество новых объектов управления, а во-вторых, тем, что интересы СНГ требуют создания структур, полномочных осуществлять межгосударственные связи. Например, Министерство РФ по делам Содружества Независимых Государств, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 21 июля 1999 г.1, наделено очень широкими полномочиями межотраслевого и межгосударственного характера. Оно во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ. Министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-технического, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ; осуществляет взаимодействие с органами СНГ, Союза Беларуси и России, интеграционного объединения государств – участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях, других межгосударственных объединений, созданных в рамках СНГ; координирует деятельность россий

СЗ РФ. 1999. №30. Ст. 3786.

ских представителей в этих органах, а также выполняет другие задачи межотраслевого и межгосударственного характера, указанные в Положении.

Надведомственность (межведомственность) полномочий органов межотраслевого характера выражается в том, что их акты, изданные в пределах компетенции, содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт.

Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления.

Для методов управления, применяемых органами межотраслевой надведомственной компетенции, характерно согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов управления при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях с целью противодействия, а желательно – и упреждения таких негативных явлений, как инфляция, безработица, чрезмерная имущественная дифференциация, нестабильность производства, неравномерность развития отдельных регионов. Особо острой является проблема восстановления экономических связей со странами СНГ в условиях перехода к рыночным отношениям.

Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональное управление. Понятие региона дано в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента от 3 июня 1996 г.1 Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъекта Федерации, либо регион может объединять территорию нескольких субъектов Федерации. Это необходимо учитывать при рассмотрении вопросов организации государственного управления. Отсюда, в частности, следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта или региона, а не деятельность федеральных органов исполнительной власти и образуемых ими территориальных органов.

1 СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756.

Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управление не изолированы друг от друга, а сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах. i

Содержание регионального управления, осуществляемого органами исполнительной власти субъектов Федерации, определяется как ст. 73 Конституции России, федеральными законами от 24 июня и от 6 октября 1999 г., конституциями (уставами) субъектов Федерации, договорами, заключенными большинством субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральным центром, Указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»1, так и другими нормативными правовыми актами.

1 СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

 

***********************************

Глава 16. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Управление государственным имуществом – ответственнейший вид деятельности органов исполнительной власти: по этому виду деятельности судят о самом государстве и его экономических возможностях. Согласно Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства от 9 сентября 1999 г.1, под управлением государственным сектором экономики понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Особо важная роль в управлении принадлежит управляющим – руководителям унитарных предприятий, учреждений, представителям государства в органах управления коммерческих и некоммерческих организаций, доверительным управляющим государственным имуществом, управляющим компании.

Хотя за годы реформ государству и пришлось серьезно «подвинуться», уступая место более эффективному частному собственнику, оно до сих пор владеет огромным имуществом. Российской Федерации принадлежит до 37 тыс. госпредприятий (в том числе 14 тыс. унитарных), более 23 тыс. учреждений, не менее четверти капитала в 2, 5 тыс. акционерных обществ и недвижимость общей площадью в 337 млн м2.

России, кроме того, принадлежит 2, 5 тыс. объектов недвижимости в 122 государствах. Примерная цена всей загрансобственности – более 100 млрд долл. Речь идет не только о земельных участках и зданиях, но и о других ценностях2.

Указом Президента от 29 июня 1998 г. «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за границей»3 определены меры, направленные на более эффективное использование этого имущества для пополнения федерального бюджета. Одной из таких мер явилось создание Межведомственной комиссии по обеспечению эффективного ис

1 СЗ РФ. 1999. №39. Ст. 4626.

2 Российская газета. 1999. 15 апр., 25 июня.

3 СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3149.

пользования собственности РФ, находящейся за границей, и защите имущественных интересов России, Положение о которой утверждено постановлением Правительства от 3 октября 1998 г.1 Важнейшая задача Комиссии – поиск и оформление прав собственности России на имущество, находящееся за рубежом, включая недвижимое имущество, вклады и акции в зарубежных компаниях, драгоценные металлы и иные ценности. Председателем Комиссии является Министр государственного имущества РФ.

Управление государственным имуществом распределяется между Российской Федерацией и ее субъектами и распространяется на все отрасли и сферы, в которых имеется данное имущество. Иначе говоря, – это вид межотраслевого управления: Частично такая деятельность относится и к ведению органов местного самоуправления.

Важнейшим условием оздоровления российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий является реализация положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»2.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения имущества в собственность физических и юридических лиц устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации. Правительство РФ ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год представляет в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации. Также ежегодно Правительство представляет Федеральному Собранию отчет о реализации программы приватизации за прошедший год. Законом определены содержание программы, дана классификация государственного имущества, изложены полномочия органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом, его продаже, порядок принятия решений о приватизации и другие вопросы.

Правительство повседневно занимается решением вопросов, связанных с рациональным использованием объектов федеральной собст

1 СЗ РФ. 1998. №41. Ст. 5027.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595; 1999. № 26. Ст. 3173.

венности, их акционированием, передачей тех или иных объектов в собственность трудовых коллективов. Регулярно рассматриваются предложения об основных направлениях использования средств, полученных от приватизации. Следует отметить, что в отношении субъектов федеральной собственности отчетливо прослеживается тенденция децентрализации управления. В последние годы идет процесс передачи госпредприятий и организаций из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Оформляется передача актами Правительства РФ, которые принимаются по совместному представлению Министерства государственного имущества РФ, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и с согласия правительства (администрации) соответствующего субъекта Федерации. Вопрос о соотношении собственности федеральной, региональной и муниципальной – очень важный. Решая его, надо сосредоточить усилия не на том, как переделить государственную собственность, а на том, как оптимизировать управление ею с целью повышения эффективности производства.

Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58, 9% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности в деятельности предприятий;

привлеченных в процесс приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики, а также в области приватизации. Поэтому названной выше Концепцией предусмотрены основные меры по совершенствованию системы управления государственным имуществом, кардинальному повышению эффективности функционирования российских предприятий в народнохозяйственном комплексе в целом, полная инвентаризация государственного имущества в стране и за рубежом, вовлечение его в гражданский оборот.

Предусматривается переход от массовой приватизации к использованию индивидуального подхода при принятии решений о приватиза

ции государственного имущества, что повысит его оборотоспособ-ность, позволит государству стать полноправным субъектом экономических отношений и оптимизировать структуру принадлежащих ему активов.

При осуществлении управления государственными предприятиями нередко возникают вопросы, связанные с применением Федерального закона от 8 января 1998 г «О несостоятельности (банкротства) «1. Закон устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом) или объявления должником о своей несостоятельности (банкротстве), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), проведения внешнего управления и конкурсного производства и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредитора.

Государство заинтересовано, чтобы убыточное предприятие или находящееся на пороге банкротства скорее стало приносить прибыль, выпуская продукцию, пользующуюся спросом. Поэтому продать акции нужно не любому инвестору, а только тому, кто возьмет обязательства вложить в это предприятие определенные средства. Надо учитывать, что в таких случаях речь идет не только о судьбе предприятия, но и о судьбе людей: останутся они на своих рабочих местах или станут безработными.

На этапе осуществления процедур банкротства ориентация на скорейшее взыскание задолженности не дает реальных результатов. Исходя из этого Концепцией предусматривается, что банкротство в первую очередь должно осуществляться в целях санации производства. Это один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным, возможно, с долей участия государства. Участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на проведение реструктуризации предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ушерб фискальным краткосрочным интересам.

В целях совершенствования системы управления федеральными государственными унитарными предприятиями, повышения эффективности их деятельности, увеличения доходов от использования федерального имущества постановлением Правительства от 6 декабря 1999 г2 в соответствии с Концепцией намечен ряд конкретных мер. В частности, предусматривается ликвидировать, продать или реорга

1 СЗ РФ, 1998. №2. Ст. 222.

2 СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6230.

низовать некоторые из этих предприятий либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Одновременно определены случаи, когда допускается сохранение предприятий в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо создание на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим управление государственным имуществом и решающим вопросы приватизации, относятся: Министерство государственного имущества, Российский фонд федерального имущества, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству, а также Федеральный долговой центр при Правительстве РФ.

§ 2. Органы управления государственным имуществом

Министерство государственного имущества Российской Федерации

(Мингосимущество России), согласно постановлению Правительства от 29 декабря 1997 г.1, является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики в области приватизации и управления государственным имуществом и координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в области управления и распоряжения федеральной собственностью. Оно является правопреемником упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Положение о котором было утверждено постановлением Правительства от 4 декабря 1995г.2

Министерство имеет свои территориальные органы в субъектах Федерации. Его основные задачи:

реализация на основе законодательства РФ государственной политики приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельныхучастков, находящихся под приватизируемыми предприятиями;

управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности на территории страны и за рубежом;

осуществление межотраслевой и межрегиональной координации деятельности в сфере приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью;

1 СЗ РФ. 1998.№ I. Ст. 144.

2 СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4930.

участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации в реализации государственной политики в области привлечения инвестиций;

принятие решений о приватизации предприятий, находящихся в федератьной собственности, осуществление необходимых преобразований их организационно-правовой формы и передачи свидетельств о праве собственности на них для продажи Российскому фонду федерального имущества;

издание нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, и лр.

Министерство наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности, согласовывает вопросы распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет 'их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарным предприятием.

Согласно постановлению Правительства от 5 января 1998 г.1, Мин-госимушество России в отношении находящихся в федеральной собственности административных зданий, сооружений и нежилых помещений осуществляет: закрепление их на праве оперативного управления или передачу в безвозмездное пользование федеральным органам государственной власти, федеральным государственным учреждениям и федеральным казенным предприятиям; закрепление на праве хозяйственного ведения за федеральными государственными унитарными предприятиями; передачу в аренду иным организациям по договору.

В соответствии с постановлением Правительства от 24 июня 1998 г.: решения о высвобождении военного имущества также принимает Мингосимущество по представлению федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба.

Постановлением Правительства от 30 июня 1998 г.3 утвержден план поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества на 1998–2000 годы. На Мин roc имущество возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по выполнению плана и контроль за своевременным и полным его выполнением.

Мингос имущество ведет реестр показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных

1 СЗ РФ- 199S.4; 2. Ст. 264.

2 СЗ РФ. I99N. № 2ft. Ст. 1080.

1 СЗ РФ. 1998., Чо 27. Ст. 3200.

предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, а также осуществляет методическое и программное обеспечение работ, по ведению реестра, организацию защиты информации, контроль за ведением отраслевых и территориальных баз данных. Эта функция возложена на Министерство постановлением Правительства от 11 января 2000 г.1 в целях обеспечения эффективного управления государственным сектором экономики.

Приватизацию имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации и местных органов государственной власти, организуют комитеты по управлению имуществом, входящие в состав соответствующих органов государственного управления, местной администрации. Функции комитета определены Типовым положением о нем, утвержденным Указом Президента от 14 октября 1992 г.- Комитеты вправе проводить приватизацию, оформлять договоры аренды, запрашивать всю необходимую документацию, выступать представителем фонда имущества.

Мингосимуществу России подотчетен Российский фонд федерального имущества, который является специализированным финансовым учреждением, осуществляющим функции по приватизации переданных ему объектов федеральной собственности3. Для этого Фонд реализует специальные коммерческие и организационно-контрольные функции: осуществляет продажу объектов приватизации, так как на него возложены полномочия продавца федерального имущества: обеспечивает перечисление в бюджет полученных за проданное имущество денежных средств; осуществляет контроль за соблюдением условий договоров купли-продажи.

Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции, предусмотренные законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) и финансовом оздоровлении организаций. Федерачьная служба осуществляет возле женные на нее функции и полномочия непосредственно и через свои территориальные органы и представителей на соответствующих территориях. Основными задачами федеральной службы, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 1 июня 1998 г.4, являются:

1 СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 274.

2 Ведомости РФ. 1992. № 43. Ст. 2430.

3 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4937.

4 СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2546.

проведение государственной политики по предупреждению банкротства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, по финансовому оздоровлению и реструктуризации неплатежеспособных организаций, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства;

исполнение полномочий государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, а также органа, уполномоченного представлять интересы Российской Федерации по обязательным платежам и Российской Федерации как кредитора подснежным обязательствам при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) организаций;

разработка и реализация мероприятий по обеспечению анализа финансового состояния организаций и контроля за соблюдением ими платежно-расчетной дисциплины.

Федеральный долговой центр при Правительстве Российской Федерации создан в целях повышения эффективности организации принудительного исполнения судебных решений, а также актов других органов, которым в соответствии с законодательством РФ предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество организаций. Основной задачей этого специализированного государственного учреждения, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 6 января 1998 г.1, является реальная оценка имущества и дальнейшая его реализация с целью пополнения казны. Долговой центр работает не с государственными предприятиями, а с предприятиями, в которых есть частный капитал. Причем в первую очередь на торги выставляются не производственные комплексы, а предметы роскоши, которые имеются у любой коммерческой структуры. Свои задачи Центр осуществляет непосредственно либо через территориальные отделения (филиалы, представительства) или организации, наделенные правами и функциями Центра.

СЗ РФ. 1998. №2 Ст. 267.

 

***********************************

Глава 17. УПРАВЛЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

§ 1. Организационно-правовая система управления

В результате приватизации государственных и муниципальных предприятий в России стала складываться качественно новая экономическая система, которая строится на рыночных принципах хозяйствования, признания свободы предпринимательства, в частности лиц, владеющих частной собственностью, а также субъектов естественных монополий. Однако для нормальной жизнедеятельности общества, кроме рыночной саморегуляции, обязательно требуется государственное вмешательство в экономическую и социальную сферы. Полной свободы рыночных отношений не было никогда и ни в одной стране мира. И в России лишь путем усиления государственного регулирования можно укрепить здоровые рыночные механизмы, включая частную собственность и инициативу. Государственное вмешательство необходимо, чтобы упредить, нейтрализовать стихийные процессы, возможные негативные последствия деятельности частных собственников и монополистов. Это вмешательство выражается в осуществлении государством антимонопольной политики и регулирования деятельности субъектов естественных монополий, в поддержке предпринимательства.

Антимонопольная политика – это политика, направленная против монополизма, т.е. против абсолютного преобладания на рынке единоличного поставщика или продавца, против концентрации производства и сбыта в руках некоего хозяйствующего субъекта при его исключительных правах осуществлять экономическую деятельность в определенной сфере. Монополизм является одной из самых серьезных помех осуществлению радикальных экономических реформ в России, так как позволяет устанавливать цены независимо от себестоимости продукции, поскольку если нет конкуренции, нет и снижения цен. Попытки внедрения рыночного механизма при отсутствии реальной конкуренции усиливают кризисные явления в экономике.

Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утвержденная постановлением Правительства от 9 марта 1994 г.1, устанавливает цели, приоритеты и

1 САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1052.

место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и мероприятия по демонополизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отраслевом и региональном уровнях, а также ограничения деятельности в этой области. Целью государственной политики демонополизации экономики и развития конкуренции является повышение эффективности общественного производства на основе рыночного регулирования экономических процессов.

Демонополизация экономики и развитие конкуренции взаимосвязаны с финансовой стабилизацией, антиинфляционными мерами, а также инвестиционной и экспортно-импортной политикой. Положения Государственной программы используются при формировании других федеральных программ, в том числе программ структурной перестройки развития экономики в целом и отдельных ее секторов, а также программ социально-экономического развития регионов.

Прямая защита конкурентной среды и хозяйствующих субъектов от монополизма осуществляется на основании Закона РСФСР от 24 декабря 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1.

В ходе экономических преобразований потребовалось создать новое законодательство, определяющее правовые основы деятельности естественных монополий. 28 февраля 1995 г. были приняты Указы Президента «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) «2 и «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации»3, а 17 августа 1995 г. – Федеральный закон «О естественных монополиях»4. В законе естественная монополия характеризуется как такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективно в отсутствие конкуренции. Государственному регулированию подлежит деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся естественными монополиями. Это, в частности, транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, производство электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче; железнодорожные перевозки в труднодоступные районы страны; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэродромов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

1 СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124.

: СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 859.

3 Российская газета. 1995. 3 марта.

4 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

Закон определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителя и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

Закон предусматривает образование федеральных органов исполнительной власти, которые вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах принадлежащей им компетенции. Органы регулирования естественных монополий выполняют свои задачи и функции, применяя такие меры, как ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня; определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (регулируемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Одной из важнейших проблем государственного регулирования экономики является контроль за естественными монополиями, прежде всего в таких отраслях, как электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт. Практика показывает, что механизм ценового регулирования без жесткого государственного контроля малоэффективен. Необоснованный рост цен и тарифов в этих отраслях в последние годы позволял естественным монополиям (РАО «ЕЭС России», «Газпром», Министерство путей сообщения и др.) увеличивать издержки, не заботясь о повышении эффективности. Здесь поддерживается излишняя занятость при заработной плате, намного превышающей среднюю. Не урегулированы платежно-расчетные отношения с потребителями продукции и услуг естественных монополий. В результате эта сфера стала одним из основных источников неплатежей в народном хозяйстве, а высокие цены и тарифы на услуги естественных монополий существенно ограничивают потенциал развития и конкурентоспособности российской промышленности. Поэтому Указом Президента от 28 апреля 1997 г. были одобрены Основные положения структурной реформы в сфере естественных монополий1, которая проводится в жизнь. Особенности признания несостоятельными (банкротами) субъектов естественных монополий топливно-энергетичес

1 СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2132.

кого комплекса и проведения процедур их банкротства определены х Федеральным законом от 24 июня 1999 г.1

В качестве главной цели реформирования естественных монополий признается снижение издержек, повышение эффективности их функционирования, обеспечение «прозрачности» их деятельности и финансовой отчетности.

Важным направлением в деятельности органов исполнительной власти является реализация государственной политики в области содействия и укрепления предпринимательского сектора экономики страны.

Федеральный закон от 14 июня 1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»2 предусматривает формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства.

Постановление Правительства от 18 декабря 1995 г. утвердило Федеральную программу государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1996 – 2000 годы3. В документе отмечается, что малые предприятия все более последовательно выполняют функции накопления капитала, сглаживания острых социальных конфликтов, характерных для переходного состояния российской экономики. Однако в развитии малого предпринимательства сохраняется ряд негативных тенденций. Особое беспокойство вызывают недостаточные темпы развития малых предприятий в промышленности, строительстве и инвестиционной сфере. Поэтому задачами Правительства являются:

создание правовых, экономических и организационных условий для устойчивого развития малого предпринимательства в качестве важнейшего условия подъема и структурной перестройки российской экономики;

целенаправленное формирование системы государственной и общественной поддержки малого предпринимательства;

создание новых рабочих мест, открытие и поддержка малых предприятий в производственной, инновационной и социальной сферах для обеспечения рынка отечественными товарами и услугами, поддержание деловой и инновационной активности, развитие конкуренции на рынке товаров и услуг;

инициирование финансово-кредитных и инвестиционных механизмов, а также новых источников финансирования предпринима

1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

- СЗ РФ. 1995. № 25 Ст. 2343.

3 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 100; 2000. № 8. Ст. 959.

тельской деятельности, прежде всего за счет собственных возможностей эффективно развивающихся малых предприятий.

В последние годы наше государство стало уделять особое внимание проблеме производства и продажи алкогольной продукции. Фактически оно отказалось от традиционной государственной монополии на производство алкоголя и его продажу, а ограничилось государственным контролем в этой сфере. Однако несмотря на то, что в 1995–1998 гг. был принят ряд указов Президента и постановлений Правительства по этим вопросам, органам исполнительной власти не удалось добиться существенного увеличения поступлений налогов в бюджет от продажи алкогольной продукции. Более того, на российском винно-водочном рынке сложилась парадоксальная ситуация, когда прилавки буквально ломились от спиртного, его реализация увеличилась, а поступления в бюджет становились нее меньше и меньше. При этом большинство отечественных ликеро-водочных заводов оказалось на грани банкротства. Засилье неконтролируемого импорта и подпольной продукции приняло угрожающий характер. Поэтому важнейшей мерой государственного контроля стало лицензирование на импорт спиртных напитков, а также установление жесткого контроля за изготовлением и продажей отечественного алкоголя. Многие меры предусмотрены Федеральным законом от 7 января 1999 г. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»1. Специальные и акцизные марки, повышение требований к лицензированию, сертификация, регулирование отпускных цен. изъятие из незаконного оборота спиртосодержашей продукции, установление государственного и общественного контроля и ответственности за нарушение закона должны, по мнению Правительства, значительно увеличить ежемесячные поступления в бюджеты всех уровней.

Организация управления антимонопольной деятельностью и поддержки предпринимательства представлена на схеме 22.

§ 2. Органы управления антимонопольной и предпринимательской деятельностью

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области предупреждения. ограничения и пресечения монополистической деятельности, не

1 СЗ РФ. 1999.4' 2. Ст. 245 (новая редакция).

Схема 22. Организация управления антимонопольной деятельностью и поддержки предпринимательства

£

добросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением законодательства РФ о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте. Положение о нем утверждено Правительством 12 июля 1999г.1

Министерство и его территориальные органы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основными задачами Министерства являются:

предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной Конкуренции;

содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;

осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства РФ о естественных монополиях и о товарных биржах;

проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства, в том числе малого и среднего, содействие становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики, государственное регулирование, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере развития и поддержки малого предпринимательства;

государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи) и субъектов естественных моно-; полий на транспорте (железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэродромов).

В соответствии с основными задачами Министерство выполняет многие функции. В частности, оно формирует и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара более 35%, а также реестры субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и кон-троль; проводит проверки, обобщает практику применения законодательства и дает заключения на проекты законов и иных нормативных Правовых актов по вопросам, отнесенным к его компетенции.

1 СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3756.

Министерство наделено существенными полномочиями административного характера: лает обязательные для исполнения предписания; рассматривает факты нарушений антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, государственной поддержке предпринимательства, рекламе, товарных биржах, естественных монополиях и принимает соответствующие решения. Министерство и его территориальные органы ведут борьбу против конкретного проявления монополизма – сговора о ценах, дележе рынков сбыта, объединения систем снабжения и т.п. Принятые им меры в отношении нарушителей законодательства могут оказаться весьма суровыми – до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. Это может разорить даже небедные фирмы.

Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК России), согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 13 августа 1996 г.', является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» регулирование деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК). а также государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»2.

Комиссия регулирует и контролирует деятельность субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировки газа по трубопроводам, услуг по передаче электрической и тепловой энергии, включая неновое регулирование, а также определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, или установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в продукции (услугах), реализуемой субъектом естественных моноподий.

Комиссия вправе устанавливать тарифы на электрическую энергию на федеральном оптовом рынке и нормативы формирования средств, предназначенных для финансирования и развития Единой энергетической системы России, а также для развития и обеспечения безопасности функционирования атомных электростанций. Она рассматривает разногласия, возникающие между региональными энергетическими комиссиями, потребителями, электроснабжение которых осуществляется с федерального оптового рынка электрической энергии, и энерго

1 СЗ РФ. 19%. Ла 35. Ст. 4IS2: 2001). N; 2. Ст. 235. - О РФ. 1495., V: Id. Ci 1316: 1999. М' 7. Ст. 880.

снабжающими организациями по их просьбе, и принимает соответствующие решения. В пределах своей компетенции Комиссия принимает решения и дает предписания, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также организациями независимо от форм собственности и подчиненности.

Региональная энергетическая комиссия субъекта Российской Федерации осуществляет свою деятельность согласно Типовому положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 30 декабря 1999 г.1 Она образуется решением органа государственной власти субъекта Федерации и является его органом исполнительной власти.

Основные задачи комиссии:

государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую энергоснабжающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта Федерации (за исключением потребителей, выведенных на федеральный оптовый рынок электрической энергии (мощности);

достижение баланса экономических интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающего доступность для потребителей продукции (услуг), реализуемой субъектами регулирования;

формирование с участием территориальных органов федерального антимонопольного органа конкурентной среды на потребительском рынке электрической энергии (мощности) субъекта Федерации для повышения эффективности его функционирования и минимизации тарифов;

недопущение установления для потребителей или категорий потребителей льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию, предусмотренную законодательством РФ, за счет повышения тарифов на электрическию и тепловую энергию для других потребителей;

решение других задач и функций, указанных в Типовом положении.

Межведомственная комиссия по вопросам реструктуризации субъектов естественных монополий и совершенствования государственной ценовой (тарифной) политики, действующая согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 8 мая 1999 г.2, играет важную роль в обеспечении управления антимонопольной деятельностью. В ее состав входят министры, заместители министров, ру

1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 220.

2 СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2439.

ководители департаментов ряда федеральных органов исполнительной власти, представители ведущих акционерных компаний («ЕЭС России», «Газпром» и др.), поступления от которых в основном составляют доходную часть федеральногб бюджета.

Основными задачами Комиссии являются:

рассмотрение предложений по реструктуризации субъектов естественных монополий, их технологическому, экономическому и юридическому обоснованию, а также определение целей проведения такой реструктуризации;

проведение анализа деятельности субъектов естественных монополий, их взаимодействия с организациями других отраслей экономики;

рассмотрение вопросов демонополизации, развития конкуренции и приватизации в сфере деятельности естественных монополий, а также вопросов организационной структуры и форм собственности субъектов естественных монополий;

рассмотрение вопросов организации и функционирования федерального и региональных рынков продукции (услуг) субъектов естественных монополий (правила, условия и механизм взаимодействия субъектов рынка, особенности формирования цен (тарифов) для различных потребителей, особенности договорных отношений, порядок доступа к ресурсам), выработка мер по совершенствованию системы государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и по развитию конкуренции;

изучение структуры финансовых потоков и практики осуществления инвестиционного процесса в сферах деятельности субъектов естественных монополий (объекты инвестирования, направления, объемы, источники и порядок финансирования инвестиций) с целью их совершенствования;

разработка плана рссгчизаиии мер по реструктуризации субъектов естественных монополий и представление его в Правительство РФ, а также другие задачи, указанные в Положении.

 

***********************************

Глава 18. УПРАВЛЕНИЕ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ

§ 1. Организационно-правовая система управления

Промышленность представляет собой важнейшую часть экономики страны, основу ее экономической мощи и обороноспособности. Это лицо страны и показатель уровня ее развития, так как является средоточием ее научно-технического интеллектуального потенциала. Назначение промышленности – обеспечить народное хозяйство машинами, оборудованием и другими современными средствами производства, выпускать пользующиеся спросом товары для населения.

Понятие промышленности охватывает ряд отраслей. Некоторые их группы именуются комплексами: военно-промышленный (или оборонный), лесопромышленный, топливно-энергетический, атомный, агропромышленный. Отрасли, в свою очередь, подразделяются на объединения, предприятия и организации.

В условиях рыночной экономики важной формой организации промышленности стало создание финансово-промышленных групп, действующих на основе Федерального закона от 30 ноября 1995 г.1 Финансово-промышленная группа формируется в целях объединения материальных и финансовых ресурсов ее участников для повышения конкурентоспособности и эффективности производства, создания рациональных технологических и кооперационных связей, увеличения экспортного потенциала, ускорения научно-технического прогресса, конверсии оборонных предприятий и привлечения инвестиций. Постановлением Правительства от 2 февраля 1998 г.2 функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп возложены на Министерство экономики РФ.

Однако основной точкой приложения сил экономических преобразований и реформ являются предприятия. Большинство из них в результате приватизации перестали быть собственностью государства.

За долгие годы в России сложился мощный военно-промышленный комплекс (ВПК), вобравший в себя лучшие научные и производственные силы. О его возможностях можно судить хотя бы по тому-факту, что на предприятиях ВПК проводилось более 60% всех национальных научных исследований и разработок военного и гражданского характера. Был создан целый ряд уникальных высоких технологий, по которым наша страна даже в нынешних сложных условиях продолжает опережать ведущие страны мира на много лет.

Особое значение для выживания и расцвета оборонного комплекса имеет увеличение экспорта российского оружия и военной техники. У России есть все возможности для того, чтобы занять лидирующее положение на международном рынке оружия. Этому должно способствовать образование новых управленческих структур в соответстваии с

1 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.: СЗ РФ. 1998. №6. Ст. 738.

Указом Президента от 25 мая 1999 г.1 – российских агентств по обычным вооружениям, по боеприпасам, по судостроению, по системам управления.

Учитывая, что в России нет госструктуры, которая управляла бы российским ВПК, а мировой опыт свидетельствует о целесообразности объединения под одной крышей авиа- и космической промышленности, где выполняются схожие задачи, в марте 1999 г. вопросы координации и регулирования деятельности авиационной промышленности были переданы из Министерства экономики в Российское авиацион-но-космическое агентство. Положение об агентстве утверждено постановлением Правительства от 25 октября 1999 г.2

Сегодня топливно-энергетический комплекс – это «половина страны»3. В объеме промышленного производства доля ТЭК составляет 40%.

Значительная часть федерального бюджета (42%) формируется за счет поступлений от организаций топливно-энергетического комплекса, основная деятельность которых связана с производством электрической, тепловой энергии, добычей и транспортировкой природного газа, нефти и нефтепродуктов. Поэтому государство уделяет особое внимание обеспечению бесперебойной работы этих организаций, совершенствованию системы управление топливно-энергетическим комплексом, сбережению энергоресурсов. Это нашло отражение, в частности, в Федеральном законе от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации»4, постановлениях Правительства от 20 ноября 1997 г. «О совершенствовании управления угольной промышленностью»5, от 5 июля 1999 г. «Об обеспечении надежного энергоснабжения стратегических организаций»6 и правительственной программе «Энергоснабжение России в 1998 – 2005 годах»7.

Для топливно-энергетического комплекса характерна организация крупных производственных объединений – таких, как РАО «Газпром», АО «Нефтяная компания «КЖОС» и т.п.

Сейчас экономика России посажена на «нефтяную иглу». Добываемое в отдаленных районах топлино становится изначально дорогим, а необходимость использования в России только сухопутного транспорта увеличивает стоимость горючего. Ни одна страна в мире не допускает

1 СЗ РФ. 1999. №22. Ст. 2727.

2 СЗ РФ. 1999. № 44. Ст. 5316.

' Российская газета. 1999. 12 марта.

4 СЗ РФ. 1999. > 14. Ст. 1667.

5 СЗ РФ. 1997. > 47. Ст. 5420.

6 СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3730.

1 СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 619.

подобной монозависимости. Затраты на производство энергии, как и транспортные расходы, уже давно превысили мировой уровень.

К тому же упала добыча нефти и угля в России, нарушились хозяйственные связи и, как следствие, возникли спорные вопросы, препятствующие развитию топливно-энергетических комплексов стран СНГ. Обострились проблемы экспорта и транзита энергоресурсов, встал вопрос о статусе Каспия. Поэтому постановлением Правительства от 6 марта 1996 г. утверждена Федеральная целевая программа «Топливо и энергия» на 1996–2000 годы1, которая имеет своими целями обеспечение надлежащего энергоснабжения экономики на новом этапе ее развития и особенно в энергодефицитных регионах, повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и создание устойчивого экспорта энергоносителей как главного источника валютных поступлений.

В условиях ужесточающейся конкуренции на мировых рынках электроэнергия может стать для России одним из наиболее привлекательных экспортных товаров. Причем наиболее прибыльными, с этой точки зрения, являются прежде всего атомные киловатты, себестоимость которых в России примерно в три раза ниже, чем в Западной Европе2. Однако в атомной энергетике, которая является стратегически важной отраслью промышленности, в последние годы сложилось кризисное финансово-экономическое положение. Причины кризиса – общее состояние экономики страны, а также неплатежи за отпущенную атомными станциями электрическую энергию. Поэтому в целях недопущения дальнейшей дестабилизации атомной энергетики постановлением Правительства от 21 июля 1998 г. утверждена Программа развития атомной энергетики Российской Федерации на 1998–2005 годы и на период до 2010 года3. Программа основывается на необходимости развития атомной энергетики как неотъемлемой части топливно-энергетического комплекса страны с размещением АЭС' в регионах, для которых получены соответствующие согласования па их строительство. Предусматривается повышение безопасной эксплуатации действующих АЭС, замещение выбывающих АЭС и «ГЭС энергоблоками АЭС нового поколения, экономия органического топлива и улучшение экологической обстановки.

Организация управления отраслями промышленности, топливно-энергетическим и атомным комплексами представлена на схеме 23.

1 СЗ РФ. 1996.\° 12. Ст. 113S.

2 Российская газета. 1999. 7 мая.

' СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3879.

Схема 23. Организация управления отраслями промышленности, топливно-энергетическим

и атомным комплексами

§ 2. Органы управления промышленностью

Министерство экономики Российской Федерации (Минэкономики России) играет важную роль в решении экономических проблем и управлении промышленностью. Это, так сказать, генеральный штаб реформ, где должны вырабатываться стратегические направления экономического развития.

Особенность Минэкономики состоит в том, что, кроме управления рядом отраслей промышленности, которыми ранее руководили упраздненные Министерство промышленности и Государственный комитет по лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, оно выполняет многие межотраслевые функции.

Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 9 февраля 2000 г.1, – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку и реализацию государственной социально-экономической политики, определение путей развития экономики и разработку методов ее эффективного регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие Российской Федерации, а также координацию деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Основные задачи Минэкономики России:

анализ экономического положения страны, определение принципов и методов регулирования в социально-экономической сфере;

разработка и проведение государственной политики по обеспечению устойчивого развития страны;

разработка принципов, механизмов и форм реализации государствен ной структурной, промышленной, инновационной и инвестиционной политики в стране;

проведение единой государственной промышленной политики и осуществление управления в сфере металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, текстильной, легкой, медицинской, машиностроительной, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, производства и переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, а также координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти;

экономическое обоснование федеральных государственных нужд, в том числе расходов, связанных с обеспечением обороны и государственной безопасности;

1 СЗ РФ. 2000. №7. Ст. 810.

формирование проекта государственного оборонного заказа в целом и участие в установленном порядке в обеспечении выполнения этого заказа;

разработка основных принципов региональной экономическом политики, экономических основ федеративных отношений;

реапизаиия государственной стратегии экономической безопасности страны, а также выполнение других задач и функций, указанных в Положении.

В Приложении к постановлению Правительства от 9 февраля 2000 г. дан Перечень организаций, находящихся в ведении Минэкономики России (464 государтсвенных унитарных предприятий и 20 государт-свенных учреждений).

В соответствии с Указом Президента от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» часть функций Минэкономики России передана вновь образованным российским агентствам по обычному вооружению, по боеприпасам, по судостроению, по системам управления.

Российское агентство по обычным вооружениям (РАВ), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 31 января 2000 г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, регулирующие и другие функции в сфере промышленности обычных вооружений, включая'научные исследования, разработку, производство, модернизацию и утилизацию бронетанковой техники, стрел ково-пушечного и артиллерийского вооружения, ракетных комплексов, высокоточного оружия, патронов стрелкового оружия, оптико-электронных систем и приборов для образцов вооружения и военной техники, и других видов техники гражданского назначения. Агентство обеспечивает реализацию государственной политики в сфере промышленности обычных вооружений, является государственным заказчиком федерапьны.х нелепых программ и работ научного и социально-экономического назначения в сфере промышленности обычных вооружений, выполняемых для государственных нужд. В его ведении находятся государственные предприятия и организации промышленности обычных вооружений.

Основные задачи Агентства:

формирование и обеспечение реализации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти государственной научно технической и промышленной политики в сфере промышленности обычных вооружений, направленной на обеспечение конкурентоспособности производимой продукции, развитие и эффек

тивное использование научно-технического и производственного потенциала, внедрение прогрессивных технологий;

участие совместно с Министерством обороны и другими государственными заказчиками в формировании государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа;

разработка совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями и представление проектов федеральных целевых и межгосударственных программ в сфере промышленности обычных вооружений, доведение их до соответствующих предприятий и организаций;

обеспечение совместно с Министерством обороны и другими государственными заказчиками выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа в сфере промышленности обычных вооружений на предприятиях и в организациях, находящихся в ведении Агентства;

выполнение других задач и функций, указанных в Положении об Агентстве.

Российское агентство по боеприпасам (Росбое при пасы), согласно постановлению Правительства от 6 августа 1999 г.', является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в области промышленности боеприпасов, специальной химии и химического разоружения. Оно осуществляет функции, ранее выполнявшиеся Минэкономики России и упраздненным Комитетом по конвенциааьным проблемам химического и биологического оружия при Президенте, в части:

формирования и реапизации программ развития научно-технического потенциала, координации и государственного регулирования деятельности предприятий и организаций по разработке, производству, ремонту и утилизации комплектных боеприпасов, комплектующих элементов вооружения и военной техники и взрывчатых материапов гражданского назначения;

осуществления функций национа!ьного органа для выполнения обязательств по Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, взаимодействия с Организацией по запрещению химического оружия и другими государствами – участниками Конвенции;

осуществления на территории Российской Федерации национального контроля за выполнением международных договоров в области запрещения химического и биологического оружия, законодательных и иных нормативных правовых актов;

1 СЗ РФ. 1999. №33. Ст. 4122.

организации разработки и реализации мер по широкому использованию технологий двойного назначения в военном и гражданском производстве на предприятиях промышленности боеприпасов и специальной химии;

лицензирования деятельности по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции промышленности боеприпасов;

регулирования оборота взрывчатых материалов гражданского назначения;

формирования совместно с Министерством обороны и другими государственными заказчиками государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа, а также других функций, указанных в постановлении Правительства.

Российское агентство по судостроению (Россудострое ние), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 21 декабря 1999 г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в сфере судостроительной промышленности, включая научные исследования, разработку, производство, модернизацию и утилизацию продукции военного и гражданского судостроения. Оно обеспечивает реализацию государственной политики в области судостроительной промышленности, является государственным заказчиком федеральных целевых программ и работ научно-технического назначения в сфере судостроения, выполняемых для государственных нужд. В его ведении находятся государственные организации и предприятия судостроительной промышленности.

Основные задачи Россудостроения:

формирование и обеспечение реализации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти государственной научно-технической и промышленной политики в сфере судостроения, направленной на обеспечение конкурентоспособности производимой продукции, развитие и эффективное использование научно-технического и производственного потенциала, внедрение прогрессивных технологий;

организация и координация работ по военному судостроению и судостроению двойного назначения в интересах обороны и безопасности государства;

разработка совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями и представление проектов

1 О РФ. 1999. > 52. Ст. 6411.

федеральных целевых и межгосударственных программ, относящихся к сфере судостроения, доведение их до соответствующих предприятий и организаций;

участие совместно с Министерством обороны и другими государственными заказчиками в формировании государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа; обеспечение выполнения этой программы и оборонного заказа в части судостроения;

организация внешнеэкономической деятельности находящихся в ведении Агентства предприятий и организаций по разработке и производству вооружения и военной техники в сфере судостроения, продукции гражданского и двойного назначения;

реализация государственной политики в области стандартизации, унификации, метрологии и управления качеством продукции судостроительной промышленности;

выполнение других задач и функций, указанных в Положении.

Российское агентство по системам управления (РАСУ), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 23 декабря 1999 г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, разрешительные, регулирующие и другие функции в сфере радиоэлектроники и систем управления, включая научные исследования, разработку, производст