16469

Муниципальное право

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Глава 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА Понятие €œмуниципальное право€ новое для нашего государствоведения хотя вопросы муниципального управления муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского...

Русский

2013-06-22

995 KB

2 чел.

Глава 1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО — КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА

Понятие “муниципальное право” — новое для нашего государ-ствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов'.

Термины “муниципалитет”, “муниципальное хозяйство” отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “тишс1ршт”. “Мипиз” по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а “сарю”, “гес1рю” — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время “муниципалитеты” — это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

В законодательстве Российской федерации термин “муниципальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.' устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина — совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий — и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

§ 1. Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право подобно любой другой-отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как “местное сомоуправлеяие”.

Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправление — это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования, т.е. городское, сельское поселение, иная населенная территория, предусмотренная законодательством о местном самоуправлении, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами

местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что местное самоуправление, представляя особый уровень власти, являясь выражением власти народа, организационно обособлено в системе управления обществом и государством. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сельсоветов), районов (уездов) и т.п.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджет-но-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует считать местными. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований Конституция Российской Федерации связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и находит свое конкретное выражение в уставах местного самоуправления муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения:

организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на следующие группы общественных отношений:

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли.

К данной группе отношений относятся отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода, на которых может утверждаться, например, устав местного самоуправления, закрепляющий вопросы организации и структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Кроме того, на местном референдуме, сходе граждан могут решаться и другие вопросы местной жизни. К формам прямого волеизъявления, посредством которых граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, относятся выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, а также индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, правотворческая инициатива населения в вопросах местного значения и др. Перечень вопросов, которые решаются (или могут решаться) населением непосредственно, а также формы и институты прямой демократии, обеспечивающие выражение воли граждан по данным вопросам, закреп-

ляются в уставах местного самоуправления муниципальных образований на основе федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, муниципальный служащий, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К этой группе отношений относятся также отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с реализацией решений, принятых государственными органами.

3. Отношения, возникающие я процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенность этой группы отношений, входящих в предмет муниципального права, состоит в том, что данные отношения связаны не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном территориальном

уровне. Это участие осуществляется в двух формах. Во-первых, путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться органы местного самоуправления. Так в соответствии с действующим законодательством поселковая, сельская администрация производит регистрацию актов гражданского состояния. Вместе с тем статья 47 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) устанавливает, что акты гражданского состояния (рождение, заключение брака и др.) подлежат государственной регистрации. В данном случае поселковая, сельская администрация осуществляет отдельное государственное полномочие.

Во-вторых, участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных задач на местном территориальном уровне находит свое выражение в их деятельности по организации и исполнению законодательных и иных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Осуществляя эти задачи, муниципальные органы, например, содействуют созданию необходимых жилищных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности и т.п.

Нормы муниципального права, регулируя данные отношения, закрепляют право граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц.

Муниципальное право устанавливает, что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Каждая отрасль права имеет такие “пограничные” зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса “прописки”, весьма значительна.

В заключение можно дать следующее определение муниципального права.

Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

§ 2. Правовое регулирование муниципальных отношении

Муниципальное право, как и другие отрасли права, воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования — императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отношений соподчиненное™ характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает

обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление — это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. не допускает подчиненность одного муниципального образования другому (ст. 6). Свои отношения муниципальные образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений, опираясь на свою экономическую и финансовую самостоятельность. Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном и при диспозитивном регулировании. Так, статья 133 Основного Закона Российской Федера-

ции содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод_гаоан'шй, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного характера нашего государства, представляющего широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в целях обеспечения прав местного самоуправления строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” права местного самоуправления.

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Другой принцип правового регулирования компетенции муниципальных органов исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а синтез методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного права, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

§ 3. Муниципально-правовые нормы и институты

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муницилально-лра-вовьши нормами. В своей совокупности эти нормы образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам

муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате пра-вотворческой деятельности государства, его органов. Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль права. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципаль-но-правовых норм, усвоения их содержания производится классификация норм муниципального права по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на нормы, закрепляющие: местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления) „Основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы);

^полномочия местного самоуправления (муниципальных образований) гарантии местного самоуправления^ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

По характеру содержащихся в них предписании муниципально-правовые нормы делятся на:

управомочивающие нормы (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать). Управомочивающие нормы, например, определяют предметы ведения местного самоуправления;

обязывающие нормы (нормы, содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;

запрещающие нормы (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы, закрепляющие то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской федерации, федеральными

законами.

По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, устанавливающие порядок рассмотрения и решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от

28 августа 1995 г.).

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России) нормами, территория действия которых ограничивается территорией конкретного субъекта Российской Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, они могут быть подразделены на нормы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, а также в указах Президента Российской федерации, актах Правительства Российской Федерации, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. К этим актам относятся уставы муниципальных образований, общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования.

Кроме того, нормы муниципального права могут быть поделены на нормы материально-правовые и процессуальные. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы муниципального права определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу.

К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институтов: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

§ 4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Можно выделить три группы источников муниципального

права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.

К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция Российской федерации — главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.

Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормы данного Закона устанавливают полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Нормами Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся также в других федеральных законах, затрагивающих вопросы местного самоуправления. К их числу относится, например. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.

Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, содержащие муниципально-правовые нормы: Указ Президента Российской федерации “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. (действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.); Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. “О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” и др.

Нормы муниципального права могут содержать постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые также относятся к источникам муниципального права. Примером может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской федерации” от 10 июня 1994 г.

К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федерации, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. “Об утверждении Примерного порядка и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства”.

Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы муниципального права.

К первой группе источников муниципального права относятся также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. “По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)'.

Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.

В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

§ 5. Муниципально-правовые отношения, их субъекты

Муниципольно-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.

I. Особым субъектом муниципального права является муниципальное образование, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.

Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право на создание объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.

II. Ко второму виду относятся субъекты муниципально-правовых отношении, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения.

К данному виду субъектов относится прежде всего население муниципального образования. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, а также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепил право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25).

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Московской области “О местном самоуправлении в Московской области”' население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества, согласно Закону, является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества, а также предоставляемые ему права.

Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”2, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе.

Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, население на собраниях (сходах) граждан может предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муниципально-правовых отношений, прямо связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации” от 6 декабря 1994 г.' устанавливает, что минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления не может превышать 21 года. Возможно также установление и такого дополнительного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, как срок обязательного проживания на определенной территории. Однако согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от б декабря 1994 г. этот срок не может превышать одного года.

Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

III. Наконец, можно выделить субъекты муниципально-пра-вовых отношении, которые в тон или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести: органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;

общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.

Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут являться юридическими лицами.

Ассоциации и союзы муниципальных образований своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Участниками муниципально-правовых отношений данного вида являются предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними'.

Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской федерации. Поэтому иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, вступают во взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3). В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет 3 года).

Муниццлольно-лравояые отношения с учетом их содержания можно подразделить на следующие группы: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения,

' См.: Статья 17 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.

характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В первую группу муниципально-правовых отношений входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу муниципально-правовых отношений составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную

символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.

2. Отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.).

3. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

§ 6. Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее построение обусловлено не только структурой Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношелии.

Первым элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм муниципального права относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении. Муниципально-правовые нормы раскрывают значение таких понятий, как ^местное самоуправление^ муниципальное образование*, вопросы местлйэго значения/местный референдум, органы местного' самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др. В эту группу муниципально-правовых норм входят также нормы, закрепляющие юсновные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Вторая группа норм муниципального права — следующий элемент системы — объединяет нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Эти нормы определяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Они также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы

местного самоуправления. Нормы муниципального права, относящиеся к этой группе, регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы -— группа муниципально-право-вых норм, устанавливающая гарантии местного самоуправления. Нормы данной группы закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления — в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятую группу муниципаль-но-правовых норм составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

1. Местное самоуправление в системе народовластия.

2. Основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические.

3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

4. Гарантии местного самоуправления.

5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.

§ 7. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право — это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и госу

дарством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.

Как уже отмечалось, муниципальное право — это комплексная отрасль права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, а во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом связано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной

деятельности.

Муниципальное право тесно взаимосвязано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъект-ностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой осуществляет административное право.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.

§ 1. Основные теории местного самоуправления

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма'. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолю-

тистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX века.

Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские конституции XVIII века, а также бельгийская конституция 1831 г., сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Бельгийская конституция 1831 г. содержала специальную статью, посвященную общинному управлению,, и, что очень важно, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавала власть четвертую — муниципальную.

Идеи организации общинного управления, нашедшие отражение в бельгийской Конституции, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:

а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

б) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

В первой половине прошлого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятелв, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении “Демократия в Америке”, две первые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал:

“Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно

вновь появится на поверхности”'. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами

общины;

б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

в) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

г) органы местного самоуправления — органы общин, а не

государства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение и в положениях бельгийской Конституции 1831 г. об особой “общинной” власти, а также в разработанной франфурт-ским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя данная Конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления), которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства. “Общественная теория, — писал дореволюционный государство-вед Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы”'. Однако эта теория, как отмечали

ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена

тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления — политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Гнейст полагал, опираясь на опыт английского местного самоуправления, что самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения, на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По мнению Н.И. Лазаревского, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления'. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других ученых XIX века, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым “государством в государстве”, но выступают в качестве местных

политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства'. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с тем отмечают: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны таким образом не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления”2.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из оснйвных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, профессор М.Д. За-гряцков писал в 1917 г.: “Современные классовые буржуазные

государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление”.

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие “местное самоуправление” отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

а) основы конституционного строя;

б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формы народовластия.

§ 1. Местное самоуправление как основа  конституционного строя

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя. “Принцип местного самоуправления, — гласит статья 2 Хартии, — должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны”.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: “Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации”.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации.

§ 2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения.

Таким образом, Европейская Хартия о местном самоуправлении, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем Европейская Хартия устанавливает, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция Российской Федерации исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г., развивая конституционные положения, закрепил: “Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления” (ст. 12).

Это право население может реализовать путем образования самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципальной собственности на данной территории не может служить основанием для отказа в образовании нового муниципального образования. Конкретный порядок образования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

Признаваемое Конституцией Российской федерации, а также Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Это право закрепляет статья 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Признавая право населения на осуществление местного само

управления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность — экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Данный Федеральный закон относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие государственных программ развития местного самоуправления.

§ 3. Местное самоуправление — форма народовластия

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти;

в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: “Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятель-

ность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”.

Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муниципального образования дается в статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, согласно которой “муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления”.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.

Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделятся отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять

контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” запрещает осуществление местного самоуправления органами госдуарственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Местное самоуправление это, конечно, не “государство в государстве”. Но вместе с тем местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление — это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная — это формы публичной власти, власти народа.

3. Местное самоуправление имеет особый объект управления:

вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в статье 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 федерального закона, не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

4. Одно из ключевых понятии, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти — самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Госу-

дарство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необход-мые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

§ 3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности'. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избирали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение — губную избу.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась

' См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М„ 1995.

земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра I упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.' Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему управлению сих обществ”, а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана “приказам общественного призрения”, состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах “нижние расправы” и “верхняя расправа” в губернии. Кроме того, в губернии образовывался “совестный суд” из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеж-

1 См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. — Спб., 1907. С. 198—206; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX—XIX ст. Исторический очерк. Птг., 1917. С. 47—91.

дению. По желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело.

В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы “общая городская дума” и ее исполнительный орган — “шестигласная дума”. Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Однако “наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных, — по мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, — еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением”. Естественно, что ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по отношению к губернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы:

выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное

5 ВДО

право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на поддан^ио России. Не могли быть избираны в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и содержания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. К ним относились:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями;

прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверста-ние которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на осно

вании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договори, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII века были полностью дезорганизованы. По сути Екатерина II жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской Империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник — городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицейском отношении и городов и уездов было отменено:

города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под значительным влиянием

общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчи-ков и др.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Эта причина, побудившая к пересмотру ранее принятых Положений, предельно ясно была сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д.Толстого. В объяснительной записке указывалось, что “главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлении правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы, как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм”. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.

В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с

точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Н.М. Коркунов, оценивая новые Положения, отмечал: “Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской”.

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло, под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо), из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернское земское собрание созывалось раз в год, не позднее декабря, на сессию, которая не должна была продолжаться более 20 дней. Губернатор мог продолжить сессии на срок действительной необходимости. Губернатор также давал разрешение на проведение чрезвычайных земских собраний, которые, однако, могли обсуждать лишь те вопросы, которые указывались в приглашениях.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участия в земских избирательных собраниях, т.е. те, кто обладал активным избирательным правом в уездные земские собрания.

Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием.

Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству.

Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.

Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездный земской управы был тот же, что и земской губернской управы.

Для осуществления своих задач земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также устанавливать в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.

Компетенция органов городского самоуправления в общем

была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действия управ.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления в соответствии с Положением о земских учреждениях (1890 г.) и Городовым положением (1892 г.), считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями губернского по земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались по представлению губернских по земским и городским делам присутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские

по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, прием членов общества, вопросы о семейных разделах и др. Кроме того, на сходе выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей, установление мирских сборов (на общественные расходы) и др. Сельское общество являлось хозяйственной единицей. Волость же представляла собой административную единицу. Территория волости состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В волостях насчитывалось в среднем 20 000 человек.

На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, надзор за сельскими должностными лицами и помощь местной полиции.

Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

Волостной сход состоял из крестьян, избранных от каждого сельского общества, входящего в состав волости, по одному от десяти дворов.

Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост всех обществ, входящих в состав волости. Волостное правление являлось совещательным органом при волостном старшине.

Сотские и десятские являлись низшими органами общей полиции и состояли в полном распоряжении становых приставов и урядников.

Волостной старшина исполнял решения волостного схода, а также законные требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции. Волостной старшина выступал как исполнительный орган “всех установленных властей”, которые в пределах своих полномочий возлагали на него всевозможные поручения. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники'. Положение о земских начальниках было введено в 1889 г. Особенностью правового статуса земских начальников являлось то, что они выступали и как судебные, и как административные органы. Положение установило особый порядок назначения земских начальников: они назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

Земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению. Положение 1889 г. предоставляло также земскому начальнику право подвергать крестьян за неисполнение его законных требований аресту не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления — аресту не свыше семи дней и штрафу.

Попытку провести реформу местного самоуправления пред-

* См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. I. Спб. 1910. С. 270—274.

приняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

§ 4. Организация местной власти в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал' даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, “дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой”.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР — около 28 тысяч местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989 г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных

Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Однако, как показывала практика, дача наказов зачастую выливалась в пустую формальность вместо действительно делового обсуждения предложений избирателей. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регули-рующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, который развил применительно к Советам положение К.Маркса о Парижской Коммуне как “работающей корпорации” в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.

Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Однако местные Советы так и не обрели качеств “работающих корпораций”, т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормо-творческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы в 1923 г., пришел к выводу: “Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации”. М.А. Рейснер, анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным соблазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому, что “совдепия” превратилась в “исполкомию”.

8 конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На свой территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная собственность”. К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление

было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и га рантируя местное самоуправление, выступает в качестве важней шей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.

§ 5. Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

Основные направления развития местного самоуправления предопределяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении, законодательством о местном самоуправлении.

Местное самоуправление в системе управления государством и обществом через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует следующие задачи:

а) укрепляет основы народовластия;

б) создает условия для обеспечения жизненных интересов населения;

в) проводит мероприятия по социальной защите населения;

г) стабилизирует политическую систему;

д) готовит кадры для муниципальных органов'. Важнейшей задачей является развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления, как необходимого условия обретения Россией качеств правового демократического государства.

Муниципальное право призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии. “Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская Хартия о местном самоуправлении, — обеспечивает эффективное, и, одновременно, приближенное к гражданину управление”. Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципального права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региональные, общегосударственные. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. “Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей”'.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. “Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности”2. Данный принцип нашел свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее, близко расположенный к

гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что “решения принимаются как можно ближе к гражданину”. Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности финансово-слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет статья 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, устанавливающая, что “при делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям”. Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Можно заключить, что проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов констатируются в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г., требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Российской Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и за

конам субъектов Российской Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления'.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Центр тяжести правового регулирования местного самоуправления сместился на уровень субъектов Российской Федерации, которые должны принять достаточно большое количество законодательных актов, затрагивающих многие сферы организации и деятельности местного самоуправления. В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственный власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении. Ее значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

В Хартии обобщен лучший европейский опыт, который может быть использован в России;

Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;

Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Значение этого факта в том, что муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;

Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом лучшего европейского опыта.

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие основных принципов местного самоуправления

Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, форми

руемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран—членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления; з) гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная гарантия местного самоуправления.

§ 2. Гражданское общество как социально-правовая самоорганизация свободных граждан.

В нашей   юридической и социально-философской литературе проблемы гражданского общества стали объектом пристального   внимания   лишь в последнее время,   в

постсоветский период развития. Ключевое методологическое значение имеет эта категория и для нашего исследования.

Именно она позволяет выявить глубинные связи и взаимозависимости свободы личности, прав и свобод человека и гражданина с закономерностями становления и развития самоуправления населения: с ее помощью становится возможным   раскрыть   глубинные   основы   положения гражданина в системе самоуправленческих отношений, сама возможность существования и развития которых напрямую связана с процессами формирования гражданского общества. Ведь в рамках именно гражданского общества становится возможной подлинная свобода личности во всех формах и на всех уровнях ее проявления, переходящая, в конечном счете, в свободу всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами в соответствии с требованиями осознанных ими объективных законов. Тем самым становится возможным   достижение   общедемократического   идеала взаимоотношений человека с обществом и государством в соответствии с требованием: "Свободное развитие каждого является условием свободного развития всех".

Что же такое "гражданское общество"? Каковы его внутренние механизмы, которые позволяют развиваться экономическим,   социально-культурным,      политическим отношениям в   режиме   демократизма, самоуправления. уважения человеческой личности, гарантирования ее прав и свобод?

Чтоб ответить на эти вопросы, следует, прежде всего, обратить внимание на тот факт,   что между понятием "гражданское общество" и однопорядковым ему понятием "общество" есть не только очевидная взаимосвязь, но и весьма существенные различия. Не ставя перед собой задачу анализа соответствующей проблемы с учетом имеющихся в зарубежной и отечественной науке различных мнений и подходов к

самому понятию гражданского общества,13 отметим, что данная категория  призвана отразить  принципиально     новое качественное состояние общества. Оно должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации     и саморегуляции, на оптимальном сочетании  публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод. Поэтому гражданскому обществу   противостоит   не   просто   "не-гражданское" общество,  т.е.  общество,  не обладающее  качествами гражданского, а общество насилия, подавления личности. государственного тотального контроля за общественной и личной жизнью его членов.

Исторический процесс самоорганизации населения и формирования гражданского общества характеризует, таким образом, сложный путь восхождения человечества от угнетения. политического диктата и государственного тоталитаризма к реальному демократизму  общественных  отношений,  к действительной свободе личности. Не случайно уже первые научные концепции гражданского общества,  возникшие в XVIII - начале XIX веков, обращали внимание на такие его характеристики,     как  наличие  определенной  сферы общественных (прежде всего - имущественных, рыночно-экономических).     семейных,      нравственно-этических, религиозных отношений, относительно независимых от государства.   В этом плане  первоначальное  понимание гражданского общества строилось,    по существу, на противопоставлении сферы публичных и частных интересов:

если воплощением первых    является    государственная организация общества,  то вторые должны получать свою

реализацию в независимой, автономной по отношению  к государству гражданской, т.е. "частной" сфере жизни людей.

Сама по  себе постановка вопроса о гражданском обществе как определенной сфере неполитической, частной жизни граждан, независимой от государственной власти, исторически имела, безусловно, прогрессивное значение. Она сыграла важную роль в утверждении нового, буржуазного конституционного строя,    основанного на принципах неприкосновенности         частной         собственности, невмешательства   государства   в   сферу   свободного предпринимательства, стихии рыночной конкуренции, равно как и в сферу личной, семейной жизни членов гражданского общества.     "Этим был завершен процесс отделения политической жизни от гражданского    общества".14 В результате самостоятельное, независимое от политической власти, существование обрело и гражданское общество. На этой основе произошла "атомизация"   общества,   выделение индивидов как субъектов неотъемлемых прав человека из социально-классовой структуры общества. Как справедливо отмечал в свое время К. Маркс, критически анализируя современное   ему   гражданское   общество,      именно "индивидуальная свобода как и ... использование ее, образует основу гражданского общества".'5 И не удивительно, что в этом варианте оно было и не могло не быть ничем иным, кроме как сферой проявления частных интересов эгоистичных личностей, обладающих формально-юридической свободой, но фактически находящихся (в условиях всеобщности товарного производства) в системе жестких форм вещной зависимости, реальной несвободы.

Поэтому для нынешнего понимания   современного гражданского общества недостаточно представление о нем лишь с позиции его противопоставления  государственной власти  и,   соответственно, сфере реализации публичных

интересов. Частные и публичные начала могут и должны не только противопоставляться, но, как будет показано далее, на определенном уровне развития самоуправленческих начал они получают гармоничные формы сочетания, взаимопереплетения в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни местных сообществ и, в конечном счете, общества в целом. В этом плане главным в современной общедемократической концепции гражданского общества должно     быть определение     собственных качественных характеристик тех реальных общественных отношений,   которые в системном единстве могут быть определены как современное гражданское общество.

Гражданское общество - это не просто некое объемное понятие, характеризующее определенную сферу общественных отношений, пределы которых определяются лишь тем, что это "область действия частных интересов"(Гегель). В то же время "гражданское общество" - это и не юридическая,   не государственно-правовая категория. Государство не может, не в состоянии "учредить", "декретировать", "установить" своими законами желательный для него образ гражданского общества.   В   этом плане гражданское общество есть объективно   сложившийся       порядок   реальных общественных отношений, который основан на признанных самим обществом требованиях справедливости и меры достигнутой свободы, недопустимости произвола и насилия. Данный порядок складывается на основе внутреннего содержания самих этих отношений, что превращает их в критерий справедливости и меры свободы. Тем самым отношения, составляющие гражданское общество, обретают способность  нести  в себе определенные требования. нормативные модели поведения граждан.' должностных лиц. государственных органов и государства   в   целом   в соответствии с идеалами справедливости и свободы.

Это означает,   что в отношениях,   составляющих гражданское общество, объективно воплощаются идеи права как высшей справедливости, основанной на недопустимости

произвола и гарантировании равной   для всех членов гражданского общества меры свободы. Это те нормативные, общеобязательные требования,   которые складываются   и существуют в гражданском обществе независимо от их государственного признания и закрепления в законах. Но следование им со стороны государства является залогом того, что закон в таком обществе и государстве приобретает правовой характер,   т.е.    они не   только воплощают в себе государственную волю,    но эта воля в полной мере соответствует требованиям справедливости и свободы.

В данном случае речь идет о нетождественности понятий "право" и "закон" в демократическом правовом государстве, что получило широкое признание и глубокую аргументацию в современной юридической литературе.10 Исходя из этого подхода, "само право можно рассматривать как проявление природы вещей, как объективно обусловленную форму свободы в реальных отношениях, формальную меру этой свободы, всеобщую, нормативную и общеобязательную. Формальное равенство и формальная справедливость - вот наиболее общие требования права в приближении к идеалу совершенного гражданского общества".17 И такое общество, как справедливо отмечает профессор Ржевский В.А„ "может быть только правовым обществом, основой функционирования которогоСЛУЖИТ ответственность государства перед личностью".    Объективно, в силу реально существующего порядка общественных отношений оно приобретает правовой характер, то есть гражданское общество по самим своим внутренним свойствам должно быть правовым обществом.

правовой   организацией      социально-экономических   и политических отношении.

Правовой характер гражданского общества, его соответствие высшим требованиям справедливости и свободы является первой важнейшей качественной характеристикой   такого   общества.   Эта   особенность гражданского   общества   воплощается   в   нормативных требованиях,     заложенных  в  содержании  категорий справедливости и свободы. Свобода и справедливость представляют собой в условиях гражданского общества социальный фактор,    нормирующий упорядочивающий деятельность людей, придающий им начала саморсгуляции и самоуправления. С другой стороны, сам человек как член гражданского общества, участник производственного или территориального коллектива обретает реальную свободу в результате своей способности подчиняться внутренним нормативным   требованиям   свободы   как   познанной необходимости. Это предопределяет, соответственно, и новые принципы социального управления: поведение человека в данных условиях регулируется гораздо больше "изнутри", чем "извне". И такой способ регуляции наиболее  близок   к саморегуляции,  он воспринимается индивидом как форма реализации своей свободы. Но свобода здесь, конечно, не вссдозволенность, а именно особый способ существования человека в координатах внутренней саморегуляции своего поведения   и   социальной  саморегуляции   на  уровне определенной общности,   коллектива, когда сама свобода проявляется    как    оборотная    сторона    внутренней ответственности человека как социального существа.

Из этого   вытекает   и   вторая   качественная характеристика гражданского общества, которая носит функциональный характер. Она связана с тем, что основой функционирования такого общества является  не   просто создание определенного поля (пространства) реализации частных интересов, формально-юридически независимого от государственной власти, но достижение высокого уровня самоорганизации, саморегуляции общества. Основные функции по налаживанию совместной деятельности членов гражданского    общества    в    отдельных    сферах (предпринимательства и других форм    экономической деятельности, семейных отношений, личной жизни и т.п.) должны осуществляться в этом случае не с помощью орудий и средств стоящей над обществом государственной власти как "особой публичной власти", а самим обществом на подлинно демократических, самоуправленческих началах, а в сфере рыночной экономики - прежде всего на началах экономической саморегуляции.   В этом   плане   новая функциональная характеристика гражданского общества заключается не в том, что государство великодушно "уступает" определенную сферу частных интересов самому обществу, "отдает" ему на откуп решение тех или иных проблем. Напротив, само общество. достигая нового уровня своего развития, приобретает способность самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. И в этой части уже не государство "поглощает" общество, устанавливая тотальные государственные формы руководства и контроля за развитием соответствующих сфер,   а происходит обратный процесс "поглощения" государства гражданским обществом: возникает (по крайней мере в этих областях "гражданской жизни") примат гражданского общества над государством.

В соответствии с этим можно выделить и третью качественную особенность гражданского общества, которая характеризует его высшие   ценности   и главную цель функционирования.     В  отличие  от  первоначальных представлений о гражданском обществе,   основанных на абсолютизации частных интересов (их • главные носители. естественно,     частные  собственники),     современная общедемократическая  концепция     постиндустриального гражданского общества должна быть основана на признании необходимости обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов.  Особое значение это имеет для таких стран как Россия с глубокими

корнями евразийской культуры,  основанной не на культе индивидуализма (что всегда характерно было для Запада), а на традициях общинного,   коммуналистского коллективизма. Свобода, права человека и его частные интересы должны рассматриваться в этом случае не с позиции эгоистической сущности "экономического человека", для которого свобода есть собственность, а, наоборот, сама собственность во всем многообразии ее форм становится средством утверждения идеалов освобожденной личности. И это должно происходить на основе безусловного признания в качестве высшей ценности гражданского общества человека,  его  прав  и свобод, чести и достоинства политически свободной и экономически независимой личности.

В соответствии с этим следует подходить и к определению главной цели функционирования современного гражданского общества. Не умаляя значения автономии личности,  гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является его главной целью (как это представлялось на начальных этапах формирования   гражданского   общества   в   условиях первоначального накопления капитала в западных странах). Главная цель заключается в удовлетворении материальных и духовных   потребностей человека, в создании условий. обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в этом случае (в условиях правового гражданского общества) неизбежно приобретает характер социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Речь идет об обогащении природы государства социальными   началами,   которые в значительной мере трансформируют его властные функции. Утверждая себя как социальное,      государство  берет  ответственность   за социокультурное и духовное    развитие    общества, за устранение  (в том числе с помощью правовых законов) несправедливых социальных неравенств,    которые и в рыночных условиях экономической свободы и имущественного расслоения не могут выходить за пределы обеспечения каждому индивиду достойного уровня жизни. При этом само понятие "достойной жизни", получая конституционное обоснование путем закрепления достаточно конкретных обязанностей государства по ее достижению (ст. 7), должно восприниматься не как "политическое программное положение", которое уже по этой причине, по мнению Л.А.Морозовой, нецелесообразно было бы использовать при определении понятия гражданского общества.19 а как конституционно-правовая категория.3' имеющая свое нормативное содержание.

На основе проделанного анализа" можно следующим образом определить понятие гражданского общества: это основанная на самоорганизации система социально-экономических     и     политических     отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости  и   имеющая   своей целью создание условий,  обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод   как   высшей ценности гражданского общества.

Отсюда вытекает и конкретный анализ основных элементов гражданского общества как системы относительно независимых от государства институтов и отношений, которые обеспечивают условия для свободного развития личности, удовлетворения частных интересов и потребностей индивидов и коллективов.21    В структурном плане соответствующие институты    составляют    достаточно сложную систему экономической,     социальной, общественно-политической организации общества (рис.2).

Это,   во-первых,   экономическая   организация гражданского общества, в которой находит свое воплощение

достигнутый уровень экономической свободы общества и каждой личности в отдельности. В экономическом аспекте гражданское общество является обществом цивилизованных рыночных отношений. Поэтому скорейший переход нашей страны к цивилизованному рынку является   важнейшим условием создания в России гражданского общества. А это возможно лишь на основе: последовательного проведения в жизнь принципа множественности форм собственности и равных возможностей их правовой защиты (ч.П ст.8 Конституции РФ), обеспечения свободы труда как основы функционирования    любого   обществ,    необходимость гарантирования на защиту от безработицы, равно как и права на индивидуальные и коллективные трудовые споры (ст.37 Конституции      РФ):      гарантирования      свободы предпринимательства и иной   не   запрещенной законом экономической деятельности (ст.34).

Единство этих факторов обеспечивает новое качество экономических отношений и положения личности в данной сфере. Квинтэссенцией этого нового качества является рынок -этот.   говоря словами М. Фридмана, "прямой компонент свободы".22 При этом, не ставя перед собой задачу критического   анализа   некоторых   весьма   спорных экономических идей М.Фридмана как видного представителя современного либерализма, нельзя не согласиться с ним в той части, что "экономическое устройство способствует развитию  свободного общества в двоякой роли. С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть  свободы   в широком смысле,   поэтому экономическая свобода есть самоцель.

Во-вторых, экономическая свобода -   это   также необходимое средство к достижению свободы политической", ибо "она отделяет экономическую власть от политической и таким   образом   позволяет одной служить противовесом

другой".   Одновременно это позволяет соединить воедино свободу и предпринимательство, экономику и самоуправление населения в рамках демократически структурированного гражданского общества. При этом сами права личности (включая гражданские и политические) становятся важным средством     экономического     развития     общества,24 совершенствования его экономической самоорганизации.

Второй системообразующий структурный компонент гражданского общества - его социальная   организация. Социальная   организация общества   является не только важнейшей его качественной характеристикой в процессе рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных   показателей   достигнутого   уровня   равенства, социальной справедливости и свободы в данном обществе. В основе этого лежит тот факт. что само понятие социальной организации, как справедливо отмечается в современной западной    социологии,    "непосредственно вытекает из "социального измерения" человека,     его способности объединяться во имя прямого или косвенного удовлетворения своих потребностей".25

Важно при этом учитывать,   что закономерности современного развития социальной организации общества, в частности его социальной структуры,  определяются не ее упрощением, не уменьшением числа социальных групп и классов, нивелированием различий между ними (как это обосновывалось в марксистско-ленинской теории классового развития  общественных  систем),  а  ее существенным усложнением, что отражает богатство и  многообразие экономической,      социально-культурной,   национально-этнической. религиозной, общественно-политической жизни в обществе, основанном на экономическом и политическом плюрализме.

Усложнение социальной организации общества,  на первый взгляд, правда, трудно совместить с перспективами углубления свободы и, особенно, социальной справедливости и равенства граждан. Не касаясь других аспектов сложной. комплексной проблемы равенства, которые будут предметом последующего анализа, в данном контексте отметим, что сущность не только правового, но и социального равенства нельзя сводить  к  обеспечению  тождества, одинакового социального положения индивидов: это лишь некая антитеза социального неравенства. Собственной же характеристикой достигнутого  уровня  социального  равенства  является свободное  развитие   каждой   личности   в   одинаково благоприятных в   социальном плане   условиях   при сохранении индивидуальных различий личности. Поэтому диалектика социального развития такова, что чем больше в обществе свободы и чем полнее обеспечивается равенство граждан, тем меньше они похожи друг на друга, богаче, многообразнее отношения между ними и, соответственно, тем большее число социальных групп в обществе или, как это I) определялось в дореволюционной социологической литературе, ' тем больше "социальных кругов", к которым принадлежит индивид и в рамках которых он удовлетворяет свои интересы."

Множественность социальных кругов (этот термин - вполне достоин употребления без кавычек), их многократное ^ скрещивание не только не противоречит,  но способствует утверждению требований равенства:    эта же ситуация (многообразия социальных кругов) приближает в одно и то же время и к идеалу коллективизма, и к идеалу индивидуализма. Это происходит, поясняет Г. Зиммель, потому что. с одной стороны, отдельный человек находит для каждой своей склонности и для каждого интереса социальные условия,

общественные объединения, группы граждан (социальные круги),    которые    облегчают    ему    удовлетворение соответствующих потребностей. С другой стороны, то, что есть специфического в индивидуальности, обеспечивается комбинацией социальных кругов, которая может быть самой различной в каждом конкретном случае; способствуя сохранению   индивидуальности,       перекрещивающиеся социальные круги  являются  в то же время известным противовесом уединению, изоляции личности от общества27 Исходя из этого, необходимо решать и вопрос о том, что предпочтительнее для утверждения идеалов свободы и равенства, для углубления самоорганизации и самоуправления населения:   однородный   состав общества (социальная однородность) или разнородный (социальная дифференциация).

Трагичной была история формирования социальной структуры нашего общества в советский период по заранее заданной упрощенной схеме: "два дружественных класса плюс прослойка". Это оказывало прямое влияние и на правовое положение личности:    государство строго фиксировало принадлежность гражданина к классу или иной социальной группе,    контролировало его социальные перемещения посредством квот, ограничений в прописке, возложением трудовой повинности, системой льгот и привилегий и т.д.

В процессе формирования гражданского общества тенденция     к мнимой "чистоте",  "бесконфликтности" социального развития сменяется тенденцией к усложнению социальных  процессов,  наполнению  их  внутренними противоречиями, к углублению социальной дифференциации общества. Вместе с тем следует учитывать, что, как отмечал еще   французский   исследователь   XIX   века   Бугле. "дифференциация и усложнение общественных отношений не одно и то же. Усложнение не может произойти в обществе без его предварительной дифференциации, но не наоборот, т.к. общество может быть дифференцированным, не усложняя

вследствие этого своей внутренней жизни".2* Демократический путь формирования рынка и перехода к гражданскому обществу - усложнение общественных отношений через их дифференциацию и, соответственно, усложнение социальной организации общества.

И эти процессы активно происходят в настоящее время. Их исследования ведутся с различных позиций, в том числе на основе теории социальной стратификации. Страты -это, как известно, социальные группы (слои), отличающиеся друг от друга определенными, важными для данного общества признаками. Причем социальная стратификация означает не просто различное положение в обществе отдельных страт и входящих в них индивидов,   но именно   неравное их положение.

Известно, что до недавнего времени эта теория и методология социальных исследований были у нас под запретом. Идеологические мифы о "социальной однородности советского общества" не могли допустить даже намек на стратифицированность нашего общества - наличие в нем "элиты", "верхов" и "низов". Между тем такие процессы были и являются реальностью. Современная социальная организация общества   носит   весьма   сложный   характер,   ее стратификационные характеристики самые разнообразные. Они могут быть выявлены на основе таких критериев,   как:

классовая,     национально-этническая,          социально-демографическая   принадлежность,   равно как и анализ соответствующих групп в территориальном, ведомственно-профессиональном, должностном аспектах и т.д. Эти критерии не носят исчерпывающий характер. Но именно они имеют важное значение   с точки зрения использования средств правового (включая локальное, на уровне муниципальных образований)   регулирования соответствующих отношений. влияния права на социальные процессы в этих областях. По той же причине важно учитывать в условиях перехода к рынку и формирования гражданского общества динамику социальных страт в системе отношений собственности, производства и, соответственно, распределения материальных благ.

В соответствии с этим можно выделить три основные группы населения гражданского общества - наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан. Обеспечение взвешенного баланса экономических интересов и материальных возможностей этих групп - важное направление политики социального правового государства, целью которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Это означает, что социальное правовое государство в том понимании,    которое вкладывает в него Конституция, отказывается от патерналистских   отношений со своими гражданами и стремится лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу  всех  граждан  и  к максимально  возможному равномерному распределению жизненных тягот.29 Первичной же ячейкой гражданского общества, которая находится под защитой социального правового   государства и органов местного самоуправления является семья (ст. 38 Конституции РФ).

Наконец, третий системообразующий структурный компонент гражданского общества - его общественно-политическая организация, обеспечивающая реализацию политической свободы граждан и социальных групп общества. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основы  обеспечения  действительной свободы   личности становится возможным именно тогда,   когда общество. приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои   собственные,      негосударственные   общественно-

политические механизмы саморегуляции и. самоорганизации. В соответствии    с    этим    происходит    политическая институвдюнализация гражданского общества:    общество самоорганизуется с помощью таких институтов,    как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы,  женские,   ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества- фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Сами же политические отношения приобретают в этом случае значение негосударственной формы социального управления, сферы самореализации личности, что, думается, подтверждает правомерность включения в содержание понятия гражданского общества политических отношений.

Таким образом. Конституция РФ закрепляет основные характеристики   гражданского   общества   в   единстве экономических, социальных и политических отношений, а само  гражданское  общество  в  его  конституционном закреплении     воплощает     основные  характеристики конституционного строя России (гл.1 Конституции РФ). "Именно конституционный   строй призван гарантировать развитие демократических начал самоуправления во всех сферах жизнедеятельности общества".30 При этом гражданское общество как правовое общество обеспечивает на уровне своих институтов и отношений   неразрывную связь свободы личности с правовым положением граждан,    единство социальных и правовых основ взаимоотношений человека с обществом и государством.

Важное место    в    конституционном  механизме политической институционализации гражданского общества, равно как и в развитии и углублении свободы личности, реальном обеспечении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина принадлежит системе местного

самоуправления. Как отмечалось в одном из выступлений на парламентских слушаниях в Государственной Думе. местное самоуправление является "формой реализации гражданского общества".3'    без    развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение свободы и прав личности.

§ 5. Человек - первичный субъект местного самоуправления

Исследование правовых аспектов положения личности в муниципальном  образовании,     прав  гражданина  на осуществление местного самоуправления, равно как и анализ обратных связей, касающихся влияния институтов местного самоуправления на обеспечение и практическую реализацию прав   и   свобод человека и гражданина, предполагает необходимость выявления и исследования самой природы социальных и правовых связей личности в системе местного самоуправления, анализ места и роли гражданина как участника социально-экономических    и    политических отношений самоорганизации населения, как субъекта местного самоуправления.

"В теоретической литературе, - справедливо отмечает Д.Ю.Шапсугов, - как правило, не делается акцента на данном аспекте проблемы организации и функционирования местной власти, он остается неразработанным".62 Это объясняется, прежде всего, тем обстоятельством, что все вопросы местного самоуправления традиционно рассматриваются под углом зрения  не отдельной  личности,  а  всего  населения, проживающего на соответствующей территории, местного сообщества, территориального коллектива.63 Ни в коей мере не отрицая правомерности такого подхода, следует вместе с тем подчеркнуть, что понимание сущностных характеристик местного самоуправления как выражения единства власти и свободы предполагает возможность и целесообразность исследования его субъектно-объектных характеристик не только на уровне социальных групп и коллективов, но и отдельной личности.

Личностный подход необходим при изучении всей системы местного самоуправления в различных ее проявлениях и    характеристиках    (структурной,    функциональной, нормативно-институциональной). Тем более важно учитывать его при разработке нормативно-правовой базы местного самоуправления,   включая акты локального   (местного) нормотворчества.  Именно поэтому личностный подход к институтам муниципальной демократии явился одной из стержневых идей предложенной автором концепции проекта

Устава города Ростова-на-Дону. которая была принята городской Думой, а затем получила свою реализацию в самом тексте Устава города Ростова-на-Дону.64

Опираясь на   общетеоретические    подходы    к исследованию положения личности в системе государственного управления,65 можно   рассматривать   различные аспекты социального и правового положения человека и в системе местного самоуправления,   характер и пределы правового регулирования   его положения в соответствующей сфере общественных отношений. При этом важно учитывать, что личность,  гражданин  выступает  в  системе  местного самоуправления не только как конкретный индивид в его взаимоотношениях с другими гражданами, органами и организациями, а он проявляет себя прежде всего через социальные общности: избиратели, трудовые коллективы, поселения, общественные объединения и т.д. В них обнаруживаются существенные характеристики человека как жителя данного поселения,   как труженика,   избирателя, предпринимателя, общественно-политического деятеля и т.п. Каждое из этих качеств имеет прямое или косвенное отношение и к характеристике правового положения личности в системе местного самоуправления. Однако основополагающее значение имеет в этом плане положение человека как жителя сельского или городского поселения, члена местного сообщества.

I       Анализ понятия "местное сообщество" является при

1 • этом важным условием для последующей  характеристики

правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и объекта воздействия местной (муниципальной)  власти.     Это  определяется     тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в

социологической   науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и.   соответственно,   для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными,    непосредственными связями (а58ос1а1юп8) и сотрудничеством".66

Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения   к определенному поселению (городскому или сельскому).Разделение   населения   по   территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием     осуществления     гражданами     местного самоуправления,   когда   они   получают   возможности "...осуществлять свои общественные права и обязанности там, где они поселились...".67

При этом в государственно организованном обществе территориальная   организация   населения   обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части   материальной   базы   суверенитета      народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав. свобод . и обязанностей по месту жительства.68 Поэтому в рамках поселений  осуществляются  не     только     функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей   жизни. саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование "такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. В научной литературе местные сообщества именуются также   территориальными коллективами, что призвано отразить их аналогию с трудовыми коллективами.   Думается,   однако,      более   точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации  прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие "территориальный коллектив" является более широким, чем понятие "местное сообщество"  Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие .их разновидности, как. например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Справедливости ради следует, правда, отметить, что Федеральный закон о местном самоуправлении не пользуется понятием  "местное  сообщество". Вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) он использует понятие "муниципальное  образование",     содержание   которого раскрывается в ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении, но, к сожалению, в основном с формально-юридических позиций: с точки зрения организационной оформленное™,      относительной      самостоятельности соответствующего городского или сельского поселения, наличия в нем выборных органов местного самоуправления. Несомненно,  этот  аспект  территориально-поселенческой организации местного самоуправления является важным, и новое для нашего законодательства понятие "муниципальное образование" должно будет получить свое категориальное обоснование.

Это однако не означает, что оно может заменить и все другие смежные понятия, в том числе понятие "местное сообщество". Очевидно, что категория "муниципальное образование" не в состоянии отразить все богатство социальных    отношений,    которыми    характеризуется

поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности,   независимости местной власти от государственной. Но, как справедливо отмечается в литературе, такая независимость, автономия еще не есть самоуправление, это только условие для обеспечения возможности реального самоуправления населения, для его самоорганизации на местном уровне.69

Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного    субъекта  местного  самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества. Причем это не только научно-теоретическая, но и правовая категория. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных законодательных (нормативных) актов.7" И, думается, нет    никаких    оснований    подвергать    сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и самого   понятия "местное сообщество" только на том основании, что его "нет ни в Конституции, ни в действующем федеральном законодательстве".71 Во-первых, в Федеральном законе и не должны решаться все эти конкретные вопросы:

пределы   федерального       уровня       регулирования соответствующих отношений определяются самим названием Федерального закона - необходимостью установить лишь

принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие   местного   сообщества   имеет   не   только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание. Это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления. Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: местное сообщество -это население,   проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, общими условиями жизни и едиными интересами в самостоятельном (под свою ответственность) решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее в этих целях самоуправленческими     полномочиями,     реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.

В рамках именно местного сообщества каждый гражданин, как его ассоциированный член, приобретает относительно   самостоятельную      роль   в   системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ,    которые являются не только первичными социально-территориальными    группами    (с    позиций социологической науки),  но и первичными    субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане?

Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются источником муниципальной власти как формы проявления   народовластия   на местном   уровне   и, соответственно, они являются первичным субъектом местного самоуправления,   равно   как      и      коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является

субъектом местного самоуправления.  Это и понятно, ибо вопрос о положении гражданина в местном самоуправлении, основанном на самоорганизации, саморегуляции поведения и действий всех членов местного сообщества, не может зависеть, например, от членства гражданина в политической партии, ином общественном объединении, от его принадлежности к трудовому коллективу или от иных организационных и институционных форм реализации муниципальной демократии. Ведь подлинная демократия, как справедливо отмечал в свое время К.Маркс, "исходит из человека" и превращает саму социальную среду в "объективированного человека".72

Поэтому, не умаляя    значения    коллективных, организационно упорядоченных     форм  осуществления самоуправления,   следует признать,   что   человеческая личность и в   формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений,   имеет самостоятельное   значение,   обладает высшей социальной и правовой ценностью. В местном самоуправлении    человек    приобретает    относительно самостоятельную роль уже в силу того. что он активный участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за ним признаются широкие возможности политической деятельности,    хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена коллектива, общественной организации или иного организационно оформленного объединения граждан - членов местного сообщества, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления. Функционирование последней проявляется, в конечном счете,  через поведение, свободную деятельность людей. Поэтому личность может рассматриваться как ее первичный,   исходный компонент   и,   соответственно, первичный субъект местного самоуправления. Стало быть, в местном самоуправлении имеется  двухуровневая  система

первичных субъектов:   с одной стороны,   это местное сообщество   как   первичная   социально-территориальная группа,    субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, это личность как отправное системообразующее начало для самоорганизации населения и,  соответственно, субъект индивидуальных самоуправленческих прав первичного характера (природа этих прав будет раскрыта в следующей главе). Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ.

Речь идет, таким образом, о социально-политической обоснованности признания отдельной личности субъектом местного самоуправления. Что же касается юридических условий реализации этой возможности, то они, по-видимому, должны  связываться  с  определенными     элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений. Что это за элементы?

В литературе и нормативных актах по местному самоуправлению (речь идет прежде всего о законодательстве субъектов Федерации,   а также уставах муниципальных образований) указывается, как правило, на следующие условия правосубъектности    человека    в    системе    местного самоуправления. Это, во-первых, возраст: во-вторых, наличие российского гражданства и, в-третьих, постоянное проживание на  территории  данного  муниципального  образования. Думается, что такой подход нуждается в уточнении. Они, с одной стороны, излишне жестко увязывают возможности быть участником (субъектом) самоуправленческих отношений с политико-правовыми качествами лица как гражданина. Известно, однако, что гражданство характеризует правовые связи человека с государством: их природа определяется суверенным характером государственной власти и ее специфическими возможностями государственно-властного

воздействия   на   личность как   гражданина   данного государства.     Между  тем  нет  никаких  оснований государственно-властные характеристики правовых связей гражданина  с государством автоматически переносить на уровень негосударственных самоуправленческих отношений. Последние являются атрибутом гражданского общества, ассоциированными членами которого могут выступать не только граждане, но и постоянно проживающие в данном обществе лица без гражданства и даже иностранцы. Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника   самоуправленческих   отношений   необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (с государственным институтом гражданства), а с его принадлежностью к гражданскому обществу. Но не в абстрактном варианте, а через членство в местном сообществе. Этот подход получил свое отражение и в Конституции, хотя и недостаточно конкретно. Речь идет о том, что. закрепляя правц на местное самоуправление. Конституция чаще всего оперирует понятием не "гражданин" или "граждане",   а "население" (например,    ст. 130,     131). Дальнейшее развитие и конкретизацию этот подход должен получить в муниципальном законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.

Следует отметить, что в некоторых региональных законодательных актах отдельных субъектов Федерации он просматривается уже сейчас вполне зримо. Например, в ст.2 Закона Волгоградской области "О выборах в органы местного самоуправления  Волгоградской области" закрепляется, что "выборы в органы местного самоуправления осуществляются членами данного местного сообщества...", а ст. 3 того же Закона устанавливает, что "право избирать в органы местного самоуправления принадлежит члену местного сообщества, достигшему 18-летнего возраста".73 Следует однако отметить, что в этом, равно как и в других законах субъектов Федерации,

само понятие "член местного сообщества" не раскрывается и фактически   оно отождествляется с понятием граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования. Между тем предлагаемый подход требует четкого законодательного закрепления конкретных правовых критериев правосубъектности  лиц  -  членов местного сообщества, включая тех из них, которые не являются гражданами РФ (например, путем установления определенного ценза оседлости обязательного проживания на протяжении некоторого времени на территории муниципального образования, наличия у лица без российского гражданства недвижимости на правах собственности в данном поселении и т.п.) Это однако не противоречит тому, что в качестве субъектов  местного самоуправления в РФ в основном выступают, естественно, граждане Российской Федерации и что только они могут обладать всей полнотой (без каких бы то ни было ограничений и исключений) прав и свобод в местном самоуправлении, равно как    и тех прав,    которые характеризуют их взаимоотношения  как членов  местного сообщества с государственной властью.

Что    же    касается    следующего    критерия правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений (оформленное в установленном порядке постоянное проживание в границах соответствующего территориального поселения, признанного муниципальным образованием), то с ним вполне можно согласиться как с общим правилом (нормативом), определяющим   условия   принадлежности человека к местному сообществу. Вместе с тем сама природа самоуправленческих отношений, их демократизм предполагает возможность исключений из этого общего правила. В частности, гражданин, не проживающий постоянно на территории муниципального образования, может быть тем не менее признан, по нашему мнению, членом данного местного сообщества   и,   соответственно,   субъектом   местного самоуправления  на территории  этого муниципального образования, но при следующих условиях: во-первых, наличие

недвижимого имущества на праве собственности в пределах муниципального образования; во-вторых, исправная уплата налогов и сборов в местный бюджет данного муниципального образования:    в-третьих, личное желание гражданина участвовать в делах местного сообщества, выраженное в форме письменного заявления. При наличии этих условий (которые должны получить нормативно-правовое признание, например. на уровне муниципального законодательства субъектов Федерации), гражданин может быть принят членом данного местного сообщества в порядке,   установленном уставом муниципального  образования. Близкий к данному подход закреплен, например, в Уставе Иркутской области.74

На уровне регионального законодательства, а также актов муниципальных образований должен быть решен и вопрос о возрасте, с которого   наступает муниципально-правовая дееспособность граждан. Думается, введение понятия "муниципально-правовой дееспособности" вполне правомерно и необходимо уже потому, что здесь наблюдаются весьма существенные особенности условий приобретения     и осуществления членами местных сообществ муниципальных прав и свобод. Полная дееспособность граждан в этой сфере должна наступать, естественно, с 18 лет. что вытекает и из ст. 60 Конституции РФ. Вместе с тем частичная муниципально-правовая дееспособность возможна уже с. 16-летнего возраста. В литературе на этот счет справедливо отмечается, что "Субъектами местного самоуправления могут быть и лица. достигшие 16 лет. то есть возможно и вполне правомерно снижение возрастного ценза для участия жителей в местных референдумах, собраниях, выборах, опросах общественного мнения и т.д.".75 Таким образом, вопрос о членстве в местном сообществе может и должен решаться исключительно

демократично. Поэтому имеющие место сомнения по поводу самой категории "местного сообщества" на том основании, что якобы "превращая жителей в сообщество, их как бы делают организационно обособленной единицей",76 вряд ли могут быть приняты. Таким образом, при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы. Не политико-правовые характеристики, а ассоциативные социальные связи человека по месту  жительства,  его  принадлежность к местному сообществу является основанием для его признания субъектом местного самоуправления и. соответственно, для обладания всей полнотой индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина в местном самоуправлении.

Одновременно и реальное положение человека в системе местного самоуправления определяется, естественно, не правовыми формами закрепления соответствующих отношений, а их фактическим содержанием, глубинные основы которого коренятся, прежде всего, в отношениях собственности, в экономических условиях самоорганизации населения. Поэтому без выяснения экономических основ самоуправления и экономического содержания  прав  человека  невозможно раскрыть социальную природу соответствующих институтов демократии современного общества.

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизо

ванной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей  определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со статьей 55 Закона Российской федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6 июля 1991 г. районный Совет вправе был “отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов”, т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”, предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.', нашел свое отражение так называемый “поселенческий” принцип территориальной органи

зации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. “Поселенческий” принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы местного самоуправления должны были образовываться в “городах, сельских поселениях, других населенных пунктах” (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: “муниципальное образование”. Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: “Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”. Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муяиципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.


§ 2. Границы и состав территории муниципального образования

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления;

б) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом учитываются исторические и местные традиции, а также мнение населения соответствующих территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в соответствии со статьей 131 Конституции Российской федерации и статьей 13 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских,

сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами, и т.д.

В состав территории городских и сельских поселений согласно статье 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” должны входить земли, необходимые для развития поселений.

Права человека

§ 1. Конституционная природа основных прав и свобод человека и гражданина

Осуществление реформы местного самоуправления, глубокие экономические и политические преобразования в обществе и формирование на этой основе новой российской государственности самым непосредственным образом связаны с выработкой и практической реализацией принципиально новых для нас подходов к правам человека, к решению как общегосударственных, так и региональных, а также местных проблем в данной сфере. В этом находит свое практическое воплощение тот факт, что права и свободы человека и гражданина имеют всеобщий, универсальный характер как в международном, так и внутригосударственном плане, что особенно важно для нашего многонационального федеративного государства с его огромными территориальными масштабами.

Коренное     изменение     политико-идеологических представлений и государственной политики в области прав человека, развитие, обогащение и укрепление гарантий прав и свобод каждой человеческой личности находятся в русле стратегической линии утверждения в России подлинного народовластия на основе активного и действенного участия граждан, их организаций, местных сообществ в решении вопросов как местного, так и общегосударственного значения.

Вместе с тем права человека - это не просто средство. инструмент   утверждения    народовластия,    реализации самоуправления   народа,   включая   реформу   местного самоуправления. Подобный инструментальный подход к одному из главных институтов муниципальной демократии и всей системы народовластия - лишь один из возможных аспектов исследования. Без учета всех других моментов может оказаться, что он ущербен в самой основе и не позволяет определить реальное место и роль прав человека, а в конечном счете, и самого человека в политических и социально-экономических процессах обновляющегося общества. Он низводит индивида, личность до положения "средства", "фактора" реализации местного самоуправления. Демократические преобразования политических и экономических структур, реформа местного самоуправления могут превратиться в этом случае в некую самоцель, на которую "работают" и права человека, и сам человек.

Между тем всё как раз наоборот. Конечной целью реформы местного самоуправления и главным критерием того. насколько успешно нам удастся провести ее в жизнь, являются всестороннее обогащение и надежное гарантирование прав человека и гражданина всем жителям городских и сельских поселений страны и. таким образом, каждому гражданину РФ. Как народовластие и подлинная демократия невозможны без местного самоуправления и прав человека, так и местное самоуправление невозможно без прав и свобод человека и гражданина как важнейшего института государственной и муниципальной демократии.

В основе понимания этих взаимосвязей и зависимостей лежит особая, конституционная природа института основных прав и свобод человека и гражданина, его специфическая социальная сущность и повышенная юридическая значимость в едином механизме регулирования правового положения личности и, соответственно, в многоуровневой (как будет показано далее) системе институтов местного самоуправления. Все это предопределяет повышенную значимость основных прав и свобод, в том числе - как важного средства реализации местного самоуправления.

Следует,  правда,  признать,  что  в  литературе конституционный характер института основных прав и свобод человека и гражданина, его функциональное назначение чаще всего рассматриваются, в своей основе, с формально-юридических позиций: исходя из факта их закрепления в Конституции. И это вполне объяснимо. Ведь социальная ценность Конституции определяется, прежде всего, тем, что она является главным нормативно-правовым средством обеспечения свободы личности, основным инструментом упорядочения взаимоотношений человека с обществом и государством. Более того. само возникновение конституции как основного закона государства во многом было связано в историческом плане с необходимостью провозглашения и закрепления на высшем правовом уровне идеи свободы личности, равенства всех граждан перед законом и обеспечения на этой основе принципиально новых взаимоотношений личности с политической властью, что влияло, соответственно, и на характеристики  самой  власти.  Не случайно первыми документами   конституционного  характера,   которые   в последующем заложили краеугольные камни современного конституционализма,   явились   такие   акты   всемирно-исторического значения, как английский Билль о правах 1689 года. Декларация независимости США 1776 года и, конечно, выдающийся документ Великой Французской революции -Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Таким образом, уже на заре становления современного конституционализма проблема взаимоотношений человека с обществом и государством рассматривалась в качестве одной из центральных в механизме конституционного регулирования всей системы общественных отношений. Юридическим средством (формой) выражения этих взаимоотношений как раз и стал получивший в этот период философское и политико-идеологическое обоснование институт прав и свобод человека и гражданина. Поэтому обеспечение прав человека, признание и гарантирование определенного уровня свободы и взаимной ответственности составляет основной смысл и главное содержание   конституций   всех   цивилизованных   государств современности. '

Очевидно, однако, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих отношениях, господствующий конституционный строй определяют характер фактически существующей в обществе свободы и правовых форм ее выражения, в том числе на уровне местных сообществ. Как справедливо подчеркивал Л.Д. Воеводин (который одним из первых привлек внимание нашей научной общественности к исследованию социального содержания и юридической природы конституционных прав, свобод и обязанностей), эти права в отличие от всех других прав и обязанностей фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения между обществом и личностью, государством и гражданами.2 Речь идет. таким образом, о том. что при решении вопроса   о   природе,   конституционном   содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, но, прежде всего, из объективного содержания  самих  общественных  отношений,  которые подвергаются конституционному регулированию.

Что это за общественные отношения? Какова их специфика? Ответ на эти вопросы связан с определением социальной сущности самой конституции как основного, закона, что позволяет, в конечном счете, раскрыть глубинные характеристики и отдельных конституционных институтов демократии и местного самоуправления.

Это объективно возникающие и существующие во всяком государственно организованном обществе общественные отношения между крупнейшими социальными образованиями, в которых находят свое выражение основные характеристики гражданского общества - его социальная структура, характер политической власти и экономической организации общества, а на этой основе - и уровень реально обеспечиваемых индивидуальных и коллективных свобод. Именно данные отношения воплощают в себе, говоря словами Ф. Лассаля, ту реальную "постоянно действующую силу", "которая оказывала бы влияние на все издаваемые в стране законы, влияла бы так, чтобы законы эти в известных границах всегда были таковы, как они есть, и не могли быть иными... И сила эта то фактическое соотношение сил. которое существует в данном обществе."3 Это фактическая конституция общества, а соответствующие отношения можно назвать конституционными в их объективной, т.е. независимой от норм права, форме. При определенных же социально-политических условиях они, равно как и складывающиеся в них реальная власть политических сил и свобода личности, получают государственно-правовое оформление, становятся предметом конституционно-правового регулирования.4

Исходя из сущностных характеристик конституции, понимаемых не в традиционном для советской конституционно-правовой науки гипертрофированно-идеологическом, классовом подходе, а в общедемократическом ее представлении как юридически узаконенный баланс интересов всех классов и социальных слоев общества.5 необходимо раскрывать природу всех социальных явлений, получающих свое конституционное воплощение, в том числе - и свободы личности, прав человека и гражданина. В этом плане Конституция - это обладающий высшей юридической силой основной закон государства и общества,  закрепляющий  в  соответствии  с  объективно сложившимся соотношением социальных сил согласованную волю всех социальных групп общества и являющийся мерой достигнутой  свободы,  правовым  выражением  баланса политических,    социально-экономических,    национально-этнических, религиозных, личных и общественных, иных интересов в гражданском обществе и правовом государстве. Именно   конституционные  отношения   как   выражение фактического соотношения социальных сил могут дать хотя и общую, но наиболее точную характеристику важнейших сторон организации (и самоорганизации) общества, свободы личности. В   рамках   данных   отношений   происходит   перевод общедемократических начал организации общественной жизни на уровень каждой конкретной личности, утверждение, конституирование основных прав и свобод человека как общесоциальной категории. Материальным содержанием этих отношений предопределяется и конституционный характер соответствующих прав и свобод уже в их фактическом, "до-юридическом" существовании (как выражения фактической конституции общества).

Подобный подход позволяет выявить фактическое конституционное содержание как основных прав гражданина. получающих юридическое закрепление в Конституции, так и прав человека как категории естественного права, отражающей взаимоотношения человека с гражданским обществом на основе принципов автономии, независимости, уважения человеческого достоинства, невмешательства в сферу его частных интересов. Это позволяет, в свою очередь, вскрыть диалектику становления и развития основных прав и свобод человека и гражданина,  выявить генетические линии внутригосударственного и международно-правового развития данных институтов, логически вывести их материальное содержание и проследить внутреннюю связь и зависимость конституционных прав личности от социальных прав народа, нации,  территориальных общностей  (включая  местные сообщества) и иных социальных групп, к которым принадлежит личность.6

Вместе с тем в историческом плане в характеристике прав   и   свобод   как   нормативно-правовой   формы взаимоотношений политической власти и личности можно проследить различные концептуальные подходы к оценке форм такого взаимодействия и, соответственно, к анализу природы основных прав и свобод граждан. Один из них основан.как известно, на характеристике прав и свобод как категории, исходящей от государства и установленной государством. Права и свободы рассматриваются в этом случае не как естественные и неотъемлемые, а как дарованные (октроированные), как результат "отеческой заботы" государства о своих гражданах, о способах и пределах удовлетворения их потребностей, в том числе на местном уровне и даже в личной жизни. Показательным является в этом плане заимствованный у Монтеня следующий исторический факт, характеризующий "безграничность отеческой заботы" верховной государственной власти о своих подданных: некая женщина обратилась к королеве Арагонской с жалобой на своего мужа, что он чрезмерно усерден: королева после рассуждений о том. что и в брачном союзе необходима "сдержанность", предписала категорическое:   "число  ежедневных  сближений  между супругами необходимо ограничить шестью". Не менее колоритные примеры "отеческой заботы" государства о своих гражданах можно было бы вспомнить и из недавней истории развития нашего общества с его средневековыми ограничениями для граждан свободы передвижения, обязательной трудовой повинностью,  "стимулированием" деторождаемости через налоги на холостяков и т.п.

Российский патернализм имеет глубокие исторические корни. Они уходят в идеи державности, в православные ценности патриархального российского общества. Основные каноны православия определили покорный характер народа, его терпимость к неблагоприятным условиям жизни, примат духовного (божественного) над материальным (земным). Каждый царь, а в последующем - генеральный секретарь, президент неизменно являлись народу как своего рода мессия, спаситель Отечества. Под индивидуальные размеры его политических амбиций спешили перекроить законы и саму конституцию, подогнать "под Самого" огромную систему организации государственной власти, поставить его на вершину государственной пирамиды, наделив неограниченными полномочиями. Только благодаря глубоко укоренившейся (почти на подсознательном уровне) идеологии и психологии патернализма стало возможным закрепление в действующей Конституции РФ положения о том. гарантом естественных, неотчуждаемых прав человека является не система народовластия, основанная на разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а единственное, верховное лицо в государстве - Президент (ст. 80).

Под    влиянием    государственно-патерналистской идеологии мы привыкли рассматривать демократию, права и свободы жителей города и деревни, включая их возможности пользоваться естественными свободами и элементарными благами на труд и отдых, образование и здравоохранение и т.п., в качестве результата "отеческой" заботы государства в лице его верховной власти и высшего политического руководства страны о гражданах, удовлетворении их повседневных материальных и духовных потребностей. Этому в полной мере соответствовала и политико-экономическая концептуальная основа организации экономики   как   "единой   фабрики",   централизованное государственное финансирование социальных затрат. Известно, что в странах, которые принято относить к цивилизованным с развитой демократией и местным самоуправлением, за счет местных бюджетов удовлетворяется большая часть социальных потребностей населения, причем не в дотационном варианте, а на   конституционно   установленной   и   законодательно оформленной основе формирования местных бюджетов.7 У нас же основная часть финансовых средств всегда была (и остается) в руках государства. Поэтому нет ничего неожиданного в том, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления возобладала тенденция "опекать" население городов и сел, "отпускать" им тот или иной объем средств по прихоти и усмотрению "верхних" этажей государственной власти.Это в полной мере распространялось и на отдельных граждан, на каждого жителя городского и сельского поселения. Законодатель стремился предрешить все проблемы, расписать все условия его работы и ее результаты, избавить человека от мук поиска альтернатив в процессе принятия решений на местах.

Вторая, принципиально иная концептуальная основа взаимоотношений личности с обществом и государством, базируется как раз на естественно-правовом подходе к правам и свободам. Они. как записано в ст. 17 Конституции РФ, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Этому подходу в полной мере соответствует и теория фактического конституционного содержания (конституционной природы) основных прав и свобод человека. Ее значение в этом плане заключается в том. что "естественный" потенциал прав человека как бы удваивается: он определяется в этом случае не только теми факторами, которые вытекают из природы самого человека, его физиологических характеристик и естественных человеческих   потребностей,   но   и   усиливается   ярко выраженными социальными факторами в силу того, что соответствующие возможности (права человека) складываются объективно   в  результате  социально-экономического  и политического развития общества и не зависят от государственного признания.

Данному   подходу   не   противоречит   и   тот общепризнанный в современном мире факт. что права человека являются    универсальной    категорией,    отражающей наднациональные, общечеловеческие требования и стандарты в области свободы личности. Следует лишь учитывать, что в этом качестве  права  человека  являются   не  национально-государственной, конкретно-исторической категорией, а общесоциальным понятием. Их основные характеристики определяются тем, что права человека в данном плане являются показателем уровня развития человеческой цивилизации в целом, признанием общегуманистических идей и ценностей современной  демократии.   При  этом   права  человека принадлежат индивиду от рождения, для обладания ими не требуется ни гражданство, ни наступление каких-либо иных юридических фактов.

Таким образом, права человека как общесоциальная категория представляют собой объективно складывающиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными,  наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой личности в гражданском обществе.

Права    человека    носят    универсальный    и интернациональный характер. Их признание на международном уровне и закрепление в нормах международного права усиливает всеобщность и обязательность заложенных в правах человека требований в масштабах всего мирового сообщества применительно ко всем народам и государствам мира. С момента их международно-правового признания права человека как общесоциальная категория приобретают новое, дополнительное качество: они становятся международными правами человека. Это означает, что соответствующие права как общссоциальная, "до-юридическая" категория приобретают четко выраженные нормативно-правовые начала, но не внутригосударственного, а международно-правового характера. Значение норм международного права в области прав человека состоит в том. что они, с одной стороны, обязывают государства мирового сообщества обеспечивать личности закрепленные в

международно-правовых актах права Человека; с другой стороны, эти документы предоставляют индивиду право требовать от государства выполнения его международных обязательств.

Тем самым международно-правовое признание прав человека напрямую влияет на характер взаимоотношений общества и личности, на процесс обеспечения прав человека в каждом конкретном государстве. Тем более важно иметь в виду это обстоятельство с учетом особенностей соотношения международного и внутригосударственного права в Российской Федерации, где "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Отмечая важное значение международно-правового признания прав человека, следует в то же время иметь в виду, что эффективная государственная защита и охрана прав с использованием всех тех средств, которые имеются в распоряжении государственного аппарата и его органов, становится возможной лишь после государственного признания этих прав. Это происходит путем их юридического закрепления в национальном законодательстве (и прежде всего в конституциях), что порождает юридическую категорию основных прав и свобод гражданина. В этом плане основные права и свободы гражданина - это юридическая форма взаимоотношений  государства  и  личности  в  рамках определенной  социально-экономической  и  политической системы по обеспечению общепризнанных прав человека и гражданина. Закрепляя международно-правовые стандарты в соответствующей области, законодатель придает фактическому конституционному содержанию соответствующих институтов юридический характер и определяет конкретных субъектов -граждан Российской Федерации. В данном случае происходит. своего рода. встречный процесс правообразования. Который предполагает     издание     законодательного      акта, конституирующим фактором которого являются объективно сложившиеся    общепризнанные    социальные    нормы (возможности                                 поведения).

Конституционная природа прав человека и гражданина, равно как и процесс их становления, носит, таким образом. весьма сложный характер. Здесь находят свое отражение как объективные, независимые от законодателя моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в гражданском обществе (права человека) и государстве (права гражданина), так и их международно-правовое признание, а также государственно-правовое   регулирование   соответствующих   отношений, юридическое закрепление объективно складывающихся прав человека и гражданина (рис. 3).

Конституционное содержание основных прав и свобод человека  и  гражданина  предопределяет  существенную специфику и их юридической природы. В литературе по этому вопросу имеются, как известно, различные точки зрения, что нашло свое отражение в исследованиях таких ученых, как Н.В.Витрук,  Л.Д.Воеводин,  Е.А.Лукашева.  Г.В.Мальцев. Н.И.Матузов. В.А.Патюлин, Ф.М.Рудинский. Б.С.Эбзеев и др. При этом общепризнанным является тот факт. что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав, являются непосредственно действующими правами и свободами (ст. 18 Конституции РФ). Следует вместе с тем признать, что особенности их юридической природы не могут быть раскрыты в рамках традиционного понимания субъективных прав личности как элемента конкретных правоотношений. Основные права, свободы и обязанности составляют в своей совокупности конституционный статус гражданина РФ.

В   юридической     литературе     это   понятие используется достаточно широко, предпринимаются попытки обосновать его универсальность и, соответственно, возможность использовать в различных институтах конституционного права.  Однако применительно к правовому положению личности характеристики конституционного статуса чаще всего ограничиваются лишь сравнением со смежными категориями - с точки зрения объемного содержания, например, в соотношении с понятием правового статуса как более широкой категорией, включающей не только конституционные, но и частно-отраслевые права и свободы, а также (в зависимости от имеющихся подходов и точек зрения) и другие правовые явления, характеризующие положение гражданина в обществе и государстве. Если согласиться с таким подходом, тогда, возможно, следовало бы просто ограничиться использованием самого понятия правового статуса в двух смыслах, как это и   предлагалось   в свое время. - в узком и  широком смысле.10

Думается.однако.основные     характеристики     и отличительные черты конституционного статуса определяются не объемными его параметрами (включением в это понятие большего или меньшего количества правовых явлений и категорий),     а     качественными     характеристиками. Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфической государственно-правовой категорией. В этом качестве  он  призван  отражать  не  только  внешние характеристики института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Он выступает    конституционным    выражением    реально существующей в обществе свободы граждан РФ, их положения на высшем уровне своего бытия - во взаимоотношениях с обществом и государством в целом.

Законодательным   оформлением   конституционного статуса как раз и обеспечивается правовое закрепление общесоциальной категории прав человека, ее превращение в юридическую категорию прав гражданина. Тем самым на уровне конституционного статуса гражданина достигается синтез объективного права, выражающего государственную волю народа, направленную на удовлетворение притязаний человека к обществу по поводу свободы поведения и возможностей пользования социальными благами, и субъективного права как волевого отражения в индивидуальном сознании человека экономических и политических условий жизни общества, порождающих эти притязания и гарантирующих возможность    их    реализации.    Иными    словами, конституционный статус представляет собой, с точки зрения юридической природы, диалектическое единство объективного и субъективного права."

В этом находит свое отражение тот факт, что основные права и свободы как элемент конституционного статуса и в генетическом, и в функциональном отношениях не являются простым  результатом  норм  объективного  права,  его "субъективным придатком". Ни по основаниям возникновения. ни по характеру нормативного действия они не могут быть "отделены" от объективного права. И это вполне понятно, так как Конституция закрепляет права человека и гражданина. которые уже проявляют себя в качестве общезначимой (в социальном, а не юридическом плане) меры свободы. Такого рода права, как справедливо отмечал С. С. Алексеев, "представляют собой социально оправданную, нормальную и в этом смысле нормативную свободу поведения субъектов общественной жизни,   выражающую   прямое   действие   объективных социальных закономерностей... Это своего рода фактические права". "" Поэтому в данном случае генетически не субъективное право следует за объективным, вытекает из него, а наоборот, субъективные права-притязания как социальные нормативы поведения        в       значительной   мере   являются конституирующим фактором по отношению к нормам объективного права.

Вместе с тем нельзя недооценивать значение и объективного права. Конституционная природа основных прав и свобод отражает - подчеркнем еще раз - диалектическое единство объективного и субъективного права, раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Подобным единством объясняются многие особенности юридической природы основных прав и свобод как элемента конституционного статуса, что. однако, отнюдь не означает отрицания за ними качеств субъективных прав. Напротив, именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого целого, то есть их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане прав В.А. Патюлин, когда отмечал, что "субъективное право есть одновременно и норма объективного права, и юридически признанная возможность субъекта права воспользоваться тем или иным социальным благом".13 Поэтому если и возможно расчленение единого понятия конституционного права и конституционной свободы на субъективное и объективное, то лишь в гносеологическом плане.

Указанное обстоятельство необходимо в полной мере учитывать при анализе юридической природы основных прав и свобод человека и гражданина как элемента конституционного статуса. Как элемент конституционного статуса основные права и свободы - весьма своеобразная нормативная величина. В ней проявляется особое юридическое значение конституционного регулирования,  его общезакрепительный,  учредительный характер.14 Именно конституционное закрепление как особый нормативно-установительный метод позволяет определить единый для всех граждан конституционный статус на основе общепризнанных стандартов в области прав человека и признания реально существующих (складывающихся в рамках фактической    конституции    общества)    возможностей пользоваться социальными благами и условиями свободного существования в различных ролевых (функциональных) ситуациях и с учетом всего многообразия статусных характеристик личности как индивидуума, общественно-политического деятеля, участника экономической деятельности и т.п.

На   уровне    конституционного   статуса    как общезакрспительной категории основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя. естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в этом качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых   возможностей,   определяющий   равенство правового  бытия  граждан  РФ,  как  реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то. что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, "присутствует" равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами.

Понимаемый таким образом, конституционный статус конституирования и развития самого института основных прави свобод, национальными особенностями его социального содержания и, в частности, спецификой сочетания в данном институте индивидуалистических и коллективистских начал.

§ 1. Понятие муниципальных прав и свобод как института местного самоуправления

Приступая к исследованию вопроса о муниципальных правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является . пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как философских категорий.

Исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот вопрос отражает общефилософскую   взаимосвязь   и   зависимости   (как   на гносеологическом, так и онтологическом уровнях) общего и особенного, что воплощается, соответственно, в соотношенииконституционного статуса человека и гражданина РФ, с одной стороны, и муниципальных прав и свобод, с другой.

Проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой "для нашей правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов' в последующем она получила поддержку как в научной литературе,2 так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Устава). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.

Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные    права    и    свободы    составляют самоуправленческий   статус   личности   как   жителя соответствующего местного сообщества.

Самоуправленческий  статус  личности  -  особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека   в   системе   муниципальной   демократии   и интегрирующая экономические и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений.  В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного    значения.Это    так    называемые    местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями -каждый член этого сообщества.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов: б) коллективных прав. реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается. с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, интеграция автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления. благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные,   а   на   общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного  самоуправления   в   их   нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином -членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.

Важной характеристикой муниципальных прав и свобод является также тот факт, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том. что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии. получающий в этом качестве конституционное признание.

Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления,   которое   составляет,   своего   рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод  гражданина,  его  самоуправленческого  статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конституционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан  происходит на достаточно  глубоком  уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации,4 т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего   муниципально-правовое)   под   непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого   комплексного   по   своему   содержанию   права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.

Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу" (от 24 января 1997 г.). Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем,что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.6

Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного .самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного   права   на   осуществление   местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальчых прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в   формировании   представительных  органов   местного самоупавления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ.В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования 7 Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике   права   на   осуществление   местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития   муниципальной   демократии.   Комплексный, многоуровневый    характер    соответствующего    права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное   право   на   осуществление   местного самоуправления     как     системообразующая     основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляющих основы конституционного строя ( прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).

Однако  несмотря  на  "многослойный"  характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление -одна из форм  осуществления  народовластия,  многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "управление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе    конституционного    обоснования    института муниципальных прав и свобод граждан.

Анализ   комплексного   по   своему   содержанию конституционного   права   на   осуществление   местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод  граждан  как  нормативно-правовой   основы осуществления   местного   самоуправления.   Первый обеспечивается   уже   в   процессе   закрепления   основ конституционного  строя  Российской  Федерации.  Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего

муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами    Конституции,    характеризующими    местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.

Второй   уровень   конституционного   обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции,    составляющих    главу    8    "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.

И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г., в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".8

Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан - это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав исвобод человека и гражданина в институционном механизме развития местного самоуправления.

При этом способы конституционного воздействия и, соответственно,    формы    детерминации    нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные   органы).   Другие   конституционные   нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоупавления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является    опосредованный    способ    конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь).                     Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции   в   плане  ее  воздействия   на  текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного  самоуправления  и,  соответственно,  развитие муниципальных институтов свободы личности.

Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юридическая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от   Конституции,   а,   напротив,   достаточно   удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

Причем  здесь  получили отражение  не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики соответствующих прав и. соответственно, самоуправленческого статуса гражданина, положения гражданина в системе местного самоуправления. В связи с этим закрепляется, во-первых, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления  независимо от пола,  расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Следует обратить внимание, что в отличие от ст. 19 Конституции в данном случае дан исчерпывающий перечень обстоятельств, которые не могут влиять на объем прав граждан в области самоуправления. При этом не указывается, например, такое основание, как место жительства, из чего можно сделать вывод о возможности  установления требования  проживания  на территории соответствующего муниципального образования для приобретения отдельных прав на осуществление местного самоуправления   в   пределах  данного   муниципального образования. Это подтверждается и ст. 4 (п.5) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"9. Вместе с тем этот же Закон (п.5 ст.4) запретил допускавшееся ранее     действовавшим      Законом10     установление продолжительности    и    срока    постоянного    или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ. муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Поэтому сохраняющаяся во многих регионах местная нормотворческая практика установления цензов оседлости для избрания   глав   муниципальных   образований   является незаконной.

Важно при этом подчеркнуть, что федеральным законодательством допускается установление  требования проживания на определенной территории применительно только к приобретению гражданином муниципальных избирательных прав в их полном объеме. На реализацию же других прав этот фактор не должен влиять, это противоречило бы принципу социально-территориального   равенства.    Поэтому    неконституционной является, например, норма ст. 12, п.2 Устава (Основного Закона) Краснодарского края, устанавливающая. что: "Настоящий Устав и законы края могут предусматривать для граждан РФ в качестве условия пользования ими отдельными права постоянное проживание на территории

Во-вторых, в отличие от ст. 32 Конституции, которая закрепляет равный для граждан РФ доступ лишь к государственной службе. Федеральный закон о местном самоуправлении распространяет это требование и  на муниципальную службу. Право на равный доступ к муниципальной  службе  означает  равенство  исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Поэтому незаконными являются, например,   попытки  установить  на  уровне  местного нормотворчества образовательный ценз для избрания главы муниципального образования. Все это получает подтверждение и конкретизацию в специальном федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Например, в ст.5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы" от 8 января 1998 г. наряду с другими принципами муниципальной службы закрепляется и принцип "равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой", а в ст. 3 прямо закрепляется право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе.12 Эти же идеи получили отражение и в Уставе города Ростова-на-Дону (хотя он был принят до появления Федерального закона о муниципальной службе), где имеется специальная глава  11. которая так и называется "Муниципальная служба в органах городского самоуправления". В-третьих, ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении определяет в качестве важной формы реализации права граждан

на осуществление местного самоуправления возможность их обращения  в органы  местного самоуправления  и  к должностным лицам местного самоуправления. Одновременно в п. 6 ст.3 закрепляется важная обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом".     Вместе с тем   в некоторых случаях при разработке, в частности законодательных актов субъектов Федерации, наблюдается тенденция выхолостить конкретное нормативное содержание соответствующей статьи федерального закона, ограничиться чисто декларативными положениями, ни к чему не обязывающими органы местного самоуправления.13 И, напротив, заслуживает поддержки стремление максимально конкретизировать нормативное содержание, гарантии и механизм реализации соответствующих прав граждан на низовом, муниципальном уровне их регламентации. Например, в Уставе города Ростова-на-Дону им посвящены три специальные статьи (ст. 9-10) в главе 2 "Человек и городское самоуправление"   и   несколько   статей   в   главе   5 "Непосредственное осуществление самоуправления городским сообществом". Здесь имеется, например, специальная норма, определяющая порядок (механизм) реализации права граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам (ст. 34). А в ст. 15 Устава "Гарантии прав и свобод членов городского сообщества" прямо подчеркивается, что "Приоритетными направлениями     деятельности     органов     городского самоуправления    и    должностных    лиц    городского самоуправления являются ... гарантирование условий для участия   членов   местного   сообщества   в   городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками".

С конституционным обоснованием муниципальных прав и свобод связана и такая важная их характеристика как неотъемлемый,     неотчуждаемый     характер.     Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека, которая дана в ст. 17 Конституции. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый   же   характер   муниципальных   прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической самоорганизации населения. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав, как это имеет место в литературе,14 вряд ли оправданно.

Характеристики муниципальных прав в качестве неотчуждаемых получили свое закрепление и в Уставе города Ростова-на-Дону. В частности, ст.8 Устава, которая называется "Права членов городского сообщества на осуществление местного самоуправления", в ч. 1 устанавливает, что "каждый член городского сообщества обладает неотъемлемыми правами на участие в городском самоуправлении". Затем в ч. 2, после перечисления конкретных муниципальных прав граждан, закрепляется, что "Права на осуществление местного самоуправления неотчуждаемы и принадлежат каждому гражданину - члену городского сообщества". В этом плане, как отмечает Д.Ю. Шапсугов, "государство не создает эти права, а лишь обязано признать их как основу легитимности местной власти и обеспечить условия для их реализации. И это есть

проявление жизни государства, свидетельство соответствия государства его социальному назначению"15

Более того, характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что регламентация муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих   положений,   взятых,   например,   из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина  в  Российской  Федерации,  а  путем  их конституционного обоснования. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий. имеющих конституционно-правовое признание в качестве   прав   человека   и   гражданина,   во-вторых, установлением     процедуры,     порядка     реализации соответствующего права на территории муниципального образования: в-третьих, закреплением дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой   регламентации   прав   граждан   на   основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.

Таким образом, муниципальные права и в целом самоуправленческий статус членов городского сообщества имеют в своей основе конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Однако между ними имеются и существенные различия. Муниципальные права и свободы не могут быть уже. менее обеспеченными, чем конституционные. Но в то же время, например, устав муниципального образования вполне   может   закреплять   какие-то   дополнительныевозможности, в особенности для отдельных категорий граждан:

в нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета и т.д. Например, в ст.21 Устава Ростовской области прямо указывается, что "Органы местного самоуправления Ростовской области на своей территории могут превышать за счет собственных средств уровень государственных социальных стандартов и вводить муниципальные стандарты в соответствии с федеральными и областными законами". А Устав (Основной Закон) Саратовской области, более того.содержит положение (хотя и не бесспорное) о том. что "Граждане РФ, постоянно проживающие в области, имеют дополнительные права и обязанности, которые устанавливаются представительными органами власти" (ст.18)16 Все это как раз свидетельствует о том. что закрепление прав и свобод членов местного сообщества в уставе области (края) или муниципального образования имеет не формальное и не просто декларативное значение. Институт муниципальных прав и свобод - важный элемент единой нормативно-правовой основы местного самоуправления. Это можно проиллюстрировать'41 на примере конкретных прав и свобод.                          Например,         ст. 43 Конституции РФ закрепляет возможность получения в школах бесплатного образования только на уровне основного общего образования, а в Уставе города Ростова-на-Дону было предложено распространить эту возможность и на уровень среднего (полного)  общего образования.   Такое решение, естественно,   не противоречит Конституции, так как не ухудшает, а усиливает гарантии прав жителей Ростова-на-Дону. И оно, кроме того, соответствует требованиям Указа Президента РФ от 8 июля 1994 г. "О гарантиях прав граждан РФ на получение образования", ст.2 которого содержит следующее положение:  "Обязать органы  местного самоуправления совместно с родителями или лицами, их заменяющими, создать условия для получения детьми среднего (полного) общего образования".17    Если    отвлечься    от    сомнительной императивности самого по себе государственного предписания в адрес органов местного самоуправления (возложение на них от имени   государства  дополнительных  обязанностей   без предоставления  соответствующих   финансовых  средств), очевидно, что в данном президентском акте право на образование толкуется шире, более демократично, чем в Конституции. И такой вариант было признано целесообразным закрепить в Уставе города, а уже после того, как был подготовлен и опубликован для обсуждения проект Устава города Ростова-на-Дону, был принят Федеральный закон "О внесении изменеий и дополнений в Закон РФ "Об образовании" от 13 января 1996 года,'* статья 5.п.3 которого реализует положения указа Президента и. таким образом, подтверждает необходимость толковать гарантии права на образование шире, чем это имеет место в ст. 43 Конституции. Другие статьи соответствующей главы Устава города Ростова-на-Дону было признано необходимым сформулировать с учетом содержания не только Конституции РФ, но и международно-правовых актов. включая   Европейскую  Декларацию  прав   городов   и Европейскую Хартию городов, которые были приняты Постоянной Конференцией Местных и Региональных Органов Власти Совета Европы в 1992 году и содержат весьма широкий круг индивидуальных и коллективных муниципальных прав граждан. Это тем более важно сейчас, когда Россия стала полноправным членом Совета Европы. При этом, правда, следует подчеркнуть, что в устав муниципального образования могут включаться лишь реально выполнимые, посильные для нас положения из разряда европейских стандартов прав жителей городов.

Одной из ключевых в этом плане является статья.закрепляющая права горожан на безопасную и здоровую среду проживания.  По своему содержанию  и  социальному назначению это значительно более широкое право, чем закрепленное в статье 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. В этом можно легко убедиться, сравнив статью 42 Конституции с содержанием статьи 7 Устава города Ростова-на-Дону.

С  другой  стороны,  важное значение имеет в нынешних условия перехода к рынку проблема социальной защиты населения, в том числе с использованием средств местных бюджетов. В Уставе города Ростова-на-Дону имеется, например, ст. 13 "Защита прав пенсионеров и инвалидов", устанавливающая соответствующей категории горожан муниципальные льготы. При этом ч.2 данной статьи определяет, что "Перечень соответствующих льгот, порядок их предоставления отдельным категориям граждан и условия финансового обеспечения ежегодно определяются городской Думой   при   утверждении   бюджета   муниципального образования". Думается, что это вполне оправданный вариант решения проблемы, когда, с одной стороны, учитывается реальная     ситуация     ограниченных     возможностей финансирования соответствующих мероприятий за счет местного бюджета и, с другой стороны, на городскую Думу возлагается обязанность изыскивать необходимые для этого средства при утверждении бюджета на каждый очередной год. Тем самым Устав города ориентирует депутатов и Думу на приоритетность социальных вопросов при решении всего комплекса  проблем  муниципального  бюджетного  финансирования. Речь идет. таким образом, о сочетании нормативных и программных моментов в самом содержании одного из важных муниципальных прав той категории горожан, которая нуждается в повышенной социальной защите.

Кроме того. для муниципального образования и, тем более, субъекта Федерации важно учитывать специфику его национально-демографического     состава,      культурно-исторических особенностей, что может влиять, в определенной степени,     и  на нормативно-правовую регламентацию муниципальных прав граждан. Ростовская область и город Ростов-на-Дону отличаются в этом плане весьма существенными зтнополитическими особенностями, что определяется, с одной  стороны,  географическим  положением  ("ворота" Северного Кавказа), а, с другой, историческими традициями казачьего самоуправления. Поэтому не случайным является включение в Устав Ростовской области специальной главы "Казачество" , которая следует сразу за главой 3 "Права, свободы и обязанности граждан". Донское казачество определяется в соответствующей главе как "исторически сложившаяся  общность  в  составе  многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру" (ст.23). Исходя из этого, в последующих статьях закрепляются по существу специальные самоуправленческие (муниципальные) права "граждан, относящих себя к потомкам донских    казаков"    (данное    определение    субъектов соответствующих прав содержится в самом Уставе области, ст.24). Указанная категория населения наделяется такими правами, как: право объединяться в хуторские и станичные общества,   создавать   окружные,   войсковые   и   иные традиционные для казачества общества (ст.24), право на восстановление и развитие казачьих форм хозяйствования (ст.24): право на несение государственной службы (ст.24): право создавать казачьи общественные организации (ст.25).

Таким образом,  в данном  случае,  безусловно, присутствуют элементы регулирования прав и свобод человека и гражданина, что, казалось бы, может поставить под сомнение конституционность соответствующих положений в свете ст. 71, п."в" и ст.72, п. "б". Очевидно однако, что в основе соответствующих прав,  закрепленных  (урегулированных) Уставом области, лежат либо прямо относящиеся к ним конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина (например, ст.30), либо иные нормы федерального

законодательства.20 Другое дело, что, как это подчеркивается. например, в ст.26 Устава, "Деятельность. казачьих обществ и общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления по возрождению казачества не должна нарушать права и свободы неказачьего населения". Речь идет, таким образом, о последовательном соблюдении конституционного принципа равноправия и на муниципально-правовом уровне положения граждан, что. думается, более удачно отражено в ст. 14 Устава города Ростова-на-Дону ("Национальное равноправие членов городского сообщества"), чем в соответствующей статье Устава области.

Равноправие, являясь фундаментальным общеправовым принципом, распространяется одновременно и на уровень самоуправленческого статуса личности. В этом плане он предполагает равный объем муниципальных прав и свобод для всех граждан РФ независимо от их места жительства. Это находит свое воплощение в системе муниципальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

1. Понятие предметов ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления — необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования.

Закрепляемые нормами муниципального права предметы ведения местного самоуправления прежде всего определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Конституция Российской Федерации (ст. 130), Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 6) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие “вопросы местного значения”. Вместе с тем Конституция Российской Федерации и названный выше Закон в круг предметов ведения включают также^и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения местного самоуправления включают: а) вопросы местного значения; б) отдельные государственные полномочия.

В соответствии с Конституцией Российской федерации и законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к вопросам местного значения

ОТНОСЯТСЯ:

1. Организация местного самоуправления в муниципальном образовании, ее правовое закрепление в уставе муниципального образования.

Каждое муниципальное образование, решая вопросы организации и структуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, вносит в него изменения и осуществляет контроль за его соблюдением.

2. Правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления.

Значительная часть норм, регулирующих муниципальные отношения, содержится в уставе муниципального образования.

Кроме того, муниципальные образования принимают общеобязательные правила по предметам своего ведения; устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью; регулируют планировку и застройку территории муниципального образования; регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, решают другие вопросы правового регулирования муниципальных отношений.

3. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения. При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные^ пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

4. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах.

Муниципальные образования организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.

Муниципальные образования создают условия для организа-

ции зрелищных мероприятий, развития физической культуры и |

спорта в муниципальном образовании. |

В ведении муниципальных образований находятся также: ;

содержание и использование муниципальных жилищного '• фонда и нежилых помещений;

создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

организация, содержание и развитие муниципальных служб:

энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

организация и содержание муниципальной информационной службы;

создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

организация и содержание муниципальных архивов;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

5. Осуществление контроля за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования.

Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием земель на территории муниципального образования. Муниципальные образования участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельность в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований.

В ведении муниципальных образований находятся также отдельные государственные полномочия.

Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Вместе с тем они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

§ 2. Правовое регулирование предметов ведения   органов местного самоуправления             

Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывают зарубежный опыт, а также дореволюционная отечественная практика, могут решаться по-разному.

Государство может установить для местного самоуправления, например, как это сделано во Франции, обязательные расходы, которые должны быть предусмотрены в местном бюджете для решения тех или иных местных вопросов, а также запрещенные расходы. Расходы, которые для органов местного самоуправления носят во Франции обязательный характер, определяются Коммунальным кодексом. К ним относятся расходы на содержание персонала; на содержание и на поддержание в хорошем состоянии коммунальных сооружений (коммунальных дорог, кладбищ, станций по очистке сточных вод и др.); на создание, организацию и работу определенных государственных служб и др. Запрещенными расходами для коммун являются те, что противоречат законодательству. Например, расходы, которые вторгаются в области, запрещенные для вмешательства со стороны коммун (дипломатия, национальная оборона и др.), расходы, которые противоречат местному общественному интересу (например, расходы, представляющие чисто частный интерес).

Расходы, которые не являются ни обязательными, ни запрещенными, относятся к категории “необязательных расходов”. Содержание этой категории разнообразно, ибо оно меняется в зависимости от финансовых возможностей коммун. Например, коммуны вправе оказывать или не оказывать помощь предприятиям, увеличивать расходы на социальные нужды и т.д.

В дореволюционной России практика правового регулирования предметов ведения законных органов характеризовалась следующим.

На губернские и уездные земские учреждения, созданные в 1864 г. в России, закон возлагал две категории дел. К первой относились заботы о народном образовании, о здравоохранении и общественном призрении, о местных путях сообщения, помощь земледелию, торговле и промышленности и др. Ко второй категории дел относились: раскладка налогов и натуральных повинностей, несение некоторых расходов по содержанию общей администрации и судебных органов. При этом закон строго ограничивал перечень услуг, которые могли оказывать земства населению. Так, Правительствующий Сенат при рассмотрении одного из дел признал, что оказание тех услуг, которые не вошли в перечень, не относится к компетенции земских органов. На этом основании он отказал земствам в признании за ними права организовывать юридические консультации и вообще юридическую помощь населению'.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” содержит достаточно обширный перечень вопросов местного значения, которые отнесены к ведению муниципальных образований. Однако этот перечень не является исчерпывающим. Он может быть расширен законами субъектов Российской Федерации, относящими к вопросам местного значения и иные вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему^рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Конкретный перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению муниципального образования, закрепляется в его уставе.

Законами субъектов Российской Федерации разграничиваются предметы ведения муниципальных образований в том случае, если в границах территории муниципального образования (например, района) имеются другие муниципальные образования (города, поселки, станицы и т.д.).

Предметы ведения между городским муниципальным образованием и внутригородскими муниципальными образованиями, если таковые имеются, разграничиваются уставом города.

Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению местного самоуправления: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие полномочии местного самоуправления и формы их реализации.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия: “полномочия местного самоуправления” (статья 12,устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно), “права местного самоуправления” (статья 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления). Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Толковый словарь русского языка определяет “полномочие”, как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел'. Юридическая наука использует термин “полномочия” для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равнрй степени охватывает и права, и обязанности.

Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые

нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований. Именно за населением муниципальных образований Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” признают право на осуществление местного самоуправления. В соответствии со статьей 12 Закона население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения. Населению принадлежит право определять структуру органов местного самоуправления, хотя данное право может быть осуществлено населением и через своих представителей в выборном органе местного самоуправления. Согласно закону, население муниципального образования вправе принимать его устав. Население, в соответствий с уставом муниципального образования, имеет право на правотворческуго инициативу в вопросах местного значения, право требовать проведения местного референдума. Населению принадлежит право выступадъ с инициативой установления и изменения границ муниципального образования. Закон требует учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает в результате утраты доверия населения. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, вправе отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления. Отдельные полномочия местного самоуправления (право избирать представительный орган местного самоуправления, выражать волю путем местного референдума и др.) могут быть осуществлены только населением муниципальных образований.

Во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, уставами муниципальных образований, а также иными нормативными правовыми актами муниципальных образований (например, регламентом представительного органа местного самоуправления и др.). Большинство полномочий местного самоуправления реализуются органами и должностными лицами местного самоуправления, составляя их компетенцию.

Полномочия местного самоуправления определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Следствием их реализации являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:

1. “Собственные” полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

2. Отдельные государственные полномочия, которыми, могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий. ,

*               

       Статья 132

    1. Органы  местного   самоуправления   самостоятельно   управляют

муниципальной   собственностью,   формируют,  утверждают  и  исполняют

местный бюджет,  устанавливают местные налоги  и  сборы,  осуществляют

охрану  общественного  порядка,  а  также решают иные вопросы местного

значения.

    2. Органы   местного   самоуправления  могут  наделяться  законом

отдельными государственными полномочиями с передачей  необходимых  для

их   осуществления   материальных  и  финансовых  средств.  Реализация

переданных полномочий подконтрольна государству.

    1. Часть  первая   комментируемой   статьи   устанавливает   виды

важнейших  предметов ведения органов местного самоуправления,  родовой

признак этих предметов ведения,  а также в общих чертах - полномочия в

решении  вопросов  местного  значения.  При  этом  необходимо обратить

внимание на то,  что включение названных вопросов в сферу деятельности

муниципальных органов,  безусловно, свидетельствует о их роли в данном

отношении.   Однако   подобное   не  означает,  что  указанные  органы

"перекрывают" правомочия  населения,  сформулированные  в  ч.1  ст.130

Конституции.  Будет правильно исходить из того,  что они сохраняются у

территориального   сообщества,   а   муниципальные   органы   -    его

уполномоченные   по   управлению   местными   делами.   Такой   подход

предопределяет ответственность  и  подконтрольность  органов  местного

самоуправления   населению,   их  тесное  взаимодействие,  возможность

граждан  востребовать  те  или  иные  вопросы  для   непосредственного

решения.

    Муниципальные органы   самостоятельно   решают  вопросы  местного

значения.  Эта  самостоятельность   по-разному   реализуется   ими   в

соответствующих  сферах,  но  в  главном она предполагает,  что органы

местного самоуправления в  рамках,  установленных  законом,  действуют

свободно,   исключается  санкционирование,  подтверждение  или  отмена

актов,  принятых ими в  пределах  ведения  (см.  комм.  к  ст.12,  ч.1

ст.130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность

с органами государственной власти и иными муниципальными органами.

    В Конституции  фиксируется  ряд  направлений деятельности органов

местного самоуправления (ст.  40, 41, 43, 130, 131). В рассматриваемой

части   статьи  дополнительно  названы  еще  четыре.  Одно  из  них  -

управление  муниципальной  собственностью.   Указанная   собственность

принадлежит муниципальному образованию (см.  комм.  к ч.1 ст.130).  От

его  имени   правомочия   собственника   осуществляют   прежде   всего

представительный орган местного самоуправления,  который устанавливает

порядок управления  и  распоряжения  этой  собственностью  (ч.3  ст.15

Федерального   закона   "Об   общих   принципах  организации  местного

самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа  1995г.  (СЗ  РФ,

1995, N35, ст.3506), другие органы местного самоуправления в рамках их

компетенции,  а также на основе нормативных правовых  актов  и  по  их

специальному поручению юридические лица и граждане (ч.2,3 ст.125 ГК).

    Органы местного   самоуправления    могут    своими    действиями

приобретать  и  осуществлять  имущественные  и  личные неимущественные

права и обязанности,  выступать в суде  (ч.1,2  ст.125  ГК).  Согласно

упомянутому  Федеральному  закону  они  вправе в установленном порядке

совершать с имуществом,  находящимся  в  муниципальной  собственности,

любые   сделки   (ч.3  ст.29);  создавать  предприятия,  учреждения  и

организации  для  осуществления  хозяйственной  деятельности,   решать

вопросы  их  реорганизации  и  ликвидации  (ст.30);  определять  цели,

условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и

организаций,  регулировать цены и тарифы  на  их  продукцию  (услуги),

утверждать  их  уставы,  назначать  и  увольнять  руководителей данных

предприятий,  учреждений  и  организаций,  заслушивать  отчеты  об  их

деятельности   (ст.31);   использовать   собственные   материальные  и

финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение

работ   по   благоустройству  территории,  коммунальному  обслуживанию

населения,  строительству и ремонту социальной инфраструктуры  и  т.д.

(ст.33).

    Муниципальные образования      имеют     собственные     бюджеты.

Формирование,  утверждение и исполнение этих бюджетов,  контроль за их

исполнением    осуществляются    органами    местного   самоуправления

самостоятельно. При этом между ними существует определенное разделение

труда:  к  ведению  представительного  органа  относятся  рассмотрение

проекта  бюджета,  утверждение  данного  бюджета,  контроль   за   его

исполнением  и  утверждение отчета об исполнении бюджета,  а к ведению

главы   муниципального   образования   (исполнительных   органов)    -

составление  проекта  соответствующего  бюджета,  исполнение принятого

бюджета и контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований

(см.  ст.5  Закона  Российской  Федерации "Об основах бюджетных прав и

прав   по   формированию   и   использованию    внебюджетных    фондов

представительных   и  исполнительных  органов  государственной  власти

республик  в  составе  Российской   Федерации,   автономной   области,

автономных    округов,    краев,    областей,    городов    Москвы   и

Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993г.

- ВВС РФ, 1993, N18, ст.635).

    Отношения, возникающие по поводу местного  бюджета,  регулируются

названным  законом,  Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и

бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991г.  (ВВС  РСФСР,  1991,

N46,  ст.1543)  и  Федеральным законом "Об общих принципах организации

местного самоуправления в  Российской  Федерации".  В  числе  наиболее

важных элементов данных отношений необходимо упомянуть следующие:

    в доходы местных бюджетов зачисляются  местные  налоги,  сборы  и

штрафы,   отчисления   от  федеральных  налогов  и  налогов  субъектов

Российской Федерации  в  соответствии  с  нормативами,  установленными

федеральными  законами  и  законами  субъектов  Российской  Федерации,

закрепленными   на   долговременной   основе,   финансовые   средства,

переданные    органами   государственной   власти   органам   местного

самоуправления для  реализации  отдельных  государственных полномочий,

поступления  от  приватизации  имущества,  от   сдачи   муниципального

имущества  в  аренду,  от  местных  займов  и  лотерей,  часть прибыли

муниципальных  предприятий,   учреждений   и   организаций,   дотации,

субвенции,  трансфертные  платежи  и иные поступления в соответствии с

законом и решениями органов местного самоуправления,  а  также  другие

средства,  образующиеся  в  результате  деятельности  органов местного

самоуправления;

    органы местного   самоуправления   самостоятельно   распоряжаются

средствами  местных  бюджетов.  Сумма превышения доходов над расходами

местных бюджетов по результатам отчетного  года  не  подлежит  изъятию

федеральными органами государственной власти, органами государственной

власти субъектов Российской Федерации;

    в доходной   и   расходной   частях  местных  бюджетов  раздельно

предусматривается финансирование решения вопросов местного значения  и

осуществления  органами  местного самоуправления отдельных федеральных

полномочий,  полномочий субъектов Российской Федерации,  а также могут

быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных

населенных  пунктов  и  территорий,   не   являющихся   муниципальными

образованиями;

    федеральные органы государственной власти, органы государственной

власти   субъектов  Российской  Федерации  в  соответствии  с  законом

гарантируют муниципальным  образованиям  минимальные  местные  бюджеты

путем   закрепления   доходных   источников  для  покрытия  минимально

необходимых  расходов  местных  бюджетов,   определяемых   на   основе

нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

    в ходе исполнения бюджета исполнительный орган  вправе  принимать

решения   о   внесении   изменений   по   статьям  расходов  бюджетной

классификации  в  пределах  утвержденных   ассигнований   по   каждому

направлению расходования средств;

    представительный орган,  его комиссии и комитеты в  установленном

порядке   вправе   в   процессе   исполнения  бюджета  потребовать  от

соответствующего  исполнительного  органа,  его  финансовых   органов,

других  органов  и  должностных  лиц  любую  информацию,  связанную  с

исполнением  бюджета,  принять  решение  о  привлечении  аудитора  для

проведения соответствующей проверки;

    исполнительный орган в установленный срок по утвержденной форме и

в  принятом  порядке  предоставляет  представительному органу отчет об

исполнении бюджета,  по результатам рассмотрения которого  принимается

решение об его утверждении либо неутверждении.

    В сфере ведения,  причем исключительно  представительных  органов

местного   самоуправления,  находится  установление  местных  налогов,

сборов,  а также льгот по их уплате (ч.1 ст.39 Федерального закона "Об

общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской

Федерации").  Согласно  указанному  закону  население  непосредственно

путем   местного   референдума,  на  собраниях  (сходах)  граждан  или

представительные  органы  местного  самоуправления  с  учетом   мнения

населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями

средств для финансирования решения  вопросов  местного  значения  (ч.2

ст.39);  органы  местного самоуправления в соответствии с федеральными

законами субъектов Российской Федерации получают плату,  в том числе в

натуральной  форме,  от  пользователей  природными ресурсами,  которые

добываются на территории муниципального образования (ст.40).

    Право муниципальных  органов устанавливать местные налоги и сборы

реализуется в контексте положений Конституции (ст.57, п."и" ч.1 ст.72,

ч.3 ст.75,  п."б" ч.1 ст.114).  Из них следует, что эти налоги и сборы

вводятся только законом; органы местного самоуправления в соответствии

с  законом  определяют  их  конкретные  виды  и  ставки.  Кроме  того,

муниципальные органы должны учитывать и  другие  моменты,  на  которые

обращалось  внимание  в постановлении Конституционного Суда Российской

Федерации от 4 апреля 1996 года по делу о  проверке  конституционности

ряда   нормативных   актов   города   Москвы   и  Московской  области,

Ставропольского  края,  Воронежской   области   и   города   Воронежа,

регламентирующих   порядок   регистрации   граждан,   пребывающих   на

постоянное жительство в названные регионы (Российская газета, 1996, 17

апреля), а именно: налоги, установленные не на основе закона, не могут

считаться "законно установленными";  Закон Российской Федерации от  27

декабря   1991   года  "Об  основах  налоговой  системы  в  Российской

Федерации" (ВВС РФ,  1992,  N11, ст.527) с изменениями и дополнениями,

внесенными  законами  Российской  Федерации  от  16  июля и 22 декабря

1992г.  (ВВС РФ,  1992,  N34,  ст.1976;  1993,  N4,  ст.118)  подлежит

применению   в   части,   не   противоречащей  Конституции  Российской

Федерации;  принцип равенства прав  и  свобод  граждан  требует  учета

фактической  способности  к уплате налога исходя из правовых принципов

справедливости   и   соразмерности,   равенство   должно   достигаться

посредством  справедливого  перераспределения доходов и дифференциации

налогов и сборов;  подушная система  налогообложения  при  чрезвычайно

высоком налоге означает взимание существенно большей доли из имущества

неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли -  из  имущества  более

состоятельных   граждан;   налогообложение,   парализующее  реализацию

гражданами   их   конституционных   прав,   должно    быть    признано

несоразмерным;    основные    права   граждан   Российской   Федерации

гарантируются  Конституцией   без   каких-либо   условий   фискального

характера  и,  соответственно,  реализация  конституционного  права на

выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты  или

неуплаты каких-либо налогов и сборов

    Органы местного самоуправления осуществляют охрану  общественного

порядка.  Это предполагает создание ими на подведомственной территории

условий,  гарантирующих   безопасность   личности,   беспрепятственную

реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Достижение данной

цели требует разнообразных мер. Непосредственное отношение к ним имеет

правомочие  муниципальных  органов в пределах,  установленных законом,

принимать решения,  предусматривающие за их нарушение административную

ответственность (ст.6 КОАП).  Такие акты затрагивают права,  свободы и

обязанности человека и  гражданина  и  в  соответствии  с  Федеральным

законом  "Об  общих  принципах  организации  местного самоуправления в

Российской  Федерации"  (ч.2  ст.19)  вступают   в   силу   после   их

официального опубликования (обнародования).

    Важную роль   в   указанной   сфере   призвана   играть   милиция

общественной  безопасности  (местная  милиция).  В  районах,  городах,

районах городов она создается и функционирует в качестве  структурного

звена  в  составе отделов (управлений) внутренних дел соответствующего

субъекта Российской Федерации.  Их начальники назначаются вышестоящими

руководителями   по   согласованию   с   исполнительными   органами  с

последующим  утверждением  представительными  органами   муниципальных

образований.   Численность   местной   милиции   не  ниже  действующих

нормативов  обеспечивается  финансированием  из   бюджетов   субъектов

Российской Федерации; муниципальные образования вправе за счет средств

собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность  милиции

общественной безопасности,  контролировать ее деятельность (см.ст. 7,9

Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991г.  - ВВС РСФСР,  1991, N16,

ст.503;  Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993г.  "О

милиции  общественной  безопасности  (местной  милиции)  в  Российской

Федерации". - САПП, 1993, N7, ст.562).

    Перечень вопросов,  решаемых органами местного самоуправления,  в

конституционном  изложении носит открытый характер.  Федеральный закон

"Об общих принципах организации местного самоуправления  в  Российской

Федерации"  (ч.2  ст.,) существенно дополняет его,  относя к ним также

принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их

соблюдением;      комплексное     социально-экономическое     развитие

муниципального образования;  содержание и использование  муниципальных

жилищного   фонда  и  нежилых  помещений;  организация,  содержание  и

развитие муниципальных  учреждений  дошкольного,  основного  общего  и

профессионального  образования;  организация,  содержание  и  развитие

муниципальных  учреждений  здравоохранения,  обеспечение   санитарного

благополучия   населения;   регулирование   планировки   и   застройки

территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и

социально-культурного строительства; контроль за использованием земель

на территории муниципального образования;  регулирование использования

водных объектов местного значения,  месторождений общераспространенных

полезных  ископаемых,  а  также  недр  для   строительства   подземных

сооружений  местного  значения;  организация,  содержание  и  развитие

муниципальных энерго-,  газо-,  тепло- и водоснабжения и  канализации;

организация  снабжения  населения и муниципальных учреждений топливом;

муниципальное  дорожное  строительство  и  содержание  дорог  местного

значения;   благоустройство  и  озеленение  территории  муниципального

образования;  организация утилизации и  переработки  бытовых  отходов;

организация   ритуальных   услуг   и   содержание   мест  захоронения;

организация   и   содержание   муниципальных   архивов;    организация

транспортного   обслуживания  населения  и  муниципальных  учреждений,

обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения

населения   услугами   торговли,   общественного  питания  и  бытового

обслуживания;  создание условий для деятельности учреждений культуры в

муниципальном  образовании;  сохранение памятников истории и культуры,

находящихся в муниципальной собственности;  организация  и  содержание

муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности

средств  массовой  информации  муниципального  образования;   создание

условий для организации зрелищных мероприятий;  создание  условий  для

развития  физической  культуры  и  спорта в муниципальном образовании;

обеспечение социальной поддержки  и  содействие  занятости  населения;

участие   в  охране  окружающей  среды  на  территории  муниципального

образования;  обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном

образовании, организации муниципальной пожарной службы.

    Законы субъектов   Российской   Федерации   могут   предоставлять

муниципальным образованиям для рассмотрения и  иные  вопросы  местного

значения.  Так,  в  соответствии с Уставом Ямало-Ненецкого автономного

округа органы местного самоуправления в местах  проживания  и  ведения

традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов

Севера,  этнических  общностей  вправе  в  пределах  своих  полномочий

определять порядок и условия: посещения районов компактного проживания

туристическими  группами  и  отдельными   гражданами,   постоянно   не

проживающими   в   этих   районах;  проведения  научных  исследований,

археологических раскопок в местах,  отнесенных  к  ритуально-культовым

или   имеющим   иную   культурно-историческую  ценность;  установления

финансовых обязательств на основе договоров  между  органами  местного

самоуправления   в   автономном   округе  и  предприятиями  всех  форм

собственности,  осуществляющими разведку и добычу природных ресурсов в

местах  проживания  коренных малочисленных народов Севера,  этнических

общностей и на территориях пастбищ,  охотничьих угодий,  озер  и  рек,

имеющих  для них жизненно важное значение;  предоставления налоговых и

иных льгот представителям коренного этноса для  создания  предприятий,

связанных с их традиционной деятельностью; формирования местных фондов

поддержки коренных малочисленных народов Севера,  этнических общностей

(ч.2 ст.70).

    2. Часть вторая статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия

органов  местного  самоуправления  с  органами государственной власти,

связанный    с    наделением    муниципальных    органов    отдельными

государственными  полномочиями.  Федеральный закон "Об общих принципах

организации   местного   самоуправления   в   Российской    Федерации"

регламентирует  некоторые стороны этих отношений (п.5 ст.4,  п.6 ст.5,

ч.4 ст.6,  ст.38,  ч.2 ст.49). В частности, устанавливается: наделение

органов    местного    самоуправления    отдельными   государственными

полномочиями осуществляется  только  федеральными  законами,  законами

субъектов    Российской   Федерации;   делегирование   государственных

полномочий происходит с одновременной передачей муниципальным  органам

необходимых  материальных  и финансовых ресурсов.  Финансовые средства

ежегодно предусматриваются соответственно  в  федеральном  бюджете,  в

бюджетах    субъектов    Российской    Федерации;    органы   местного

самоуправления  и  должностные  лица  местного  самоуправления   несут

ответственность  за осуществление отдельных государственных полномочий

в  той  мере,  в  какой  эти  полномочия  обеспечены  соответствующими

органами    государственной   власти   материальными   и   финансовыми

средствами;    реализация    переданных    полномочий    подконтрольна

государству.  Условия  и  порядок  контроля за осуществлением органами

местного   самоуправления   отдельных    государственных    полномочий

определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов

Российской Федерации.

    Субъекты федерации  в  пределах компетенции дополняют федеральное

законодательство.  Например, Уставом Приморского края фиксируется, что

перечень  конкретных государственных полномочий,  передаваемых органам

местного  самоуправления,  механизм   передачи,   порядок   разрешения

определяются  в  законе  края (ст.74).  Конституция Республики Карелия

допускает наделение органов местного  самоуправления  государственными

полномочиями  только  с их согласия (ст.81);  перечень государственных

полномочий,   передаваемых   для   осуществления   органам    местного

самоуправления,   закрепляется  специальным  договором  между  органом

государственного  управления  и  органом  местного  самоуправления   и

прилагается   к   Уставу   местного   самоуправления;  республиканские

государственные органы вправе  устанавливать  порядок  отмены  решений

органов   местного   самоуправления   по  вопросам  осуществления  ими

государственных полномочий (ст.84).

Организационные формы осуществления местного самоуправления

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации.

Первая из них включает формы непосредственной демократии, используемые в системе местного самоуправления. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских

поселений, в которых осуществляется местное самоуправление. Она играет особую роль в его реализации.

Эта роль определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения и ряда других обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления — его органов. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Другую группу организационных форм местного самоуправления составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики;

оптимально сочетать интересы и права человека и интересы регионов и государства в целом'.

Отдельную группу составляют организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.

§ 1. Местный референдум

Местный референдум — голосование граждан, постоянно проживающих в границах муниципальных образований (районах, городах, поселках и сельских округах), по вопросам местного значения, отнесенных законодательством к компетенции местного самоуправления. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для местного самоуправления вопросов.

В нашей стране в течение многих десятилетий референдумы не проводились, а возможность их проведения на местном уровне даже не предусматривалась законодательством. Впервые понятие “местный референдум” было использовано в статье 2 Закона Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” (1991 г.)'.

Действующая Конституция Российской Федерации (ст. 130) закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. Она признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируются Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 22).

В Законе указывается, что местный референдум может проводиться по вопросам местного значения. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Закон устанавливает, что в местном референдуме имеют право

участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Согласно Закону, если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Такой закон принят, в частности, решением Московской областной Думы 28 декабря 1994 г. Согласно Закону Московской области “О местном референдуме в Московской области” местный референдум проводится по вопросам местного значения. На него не могут выноситься вопросы принятия и изменения местного бюджета, введения, изменения и отмены местных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, постоянно проживающие на территории, на которой проводится местный референдум, и обладающие избирательным правом. Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в местном референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются. Не имеют права участвовать в местном референдуме граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Согласно общим принципам проведения местного референдума, установленным Законом, граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и лично, голосование за других лиц не допускается; участие в референдуме является добровольным;

никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в местном референдуме;

9 9Х0

голосование осуществляется тайно; граждане участвуют в местном референдуме на равных основаниях по месту своего постоянного проживания; каждый гражданин имеет один голос.

Важнейшим требованием Закона, связанным с подготовкой и проведением местного референдума, является гласность. В нем устанавливается, что деятельность органов местного самоуправления, государственных и общественных органов, участвующих в организации и проведении местного референдума, должна осуществляться открыто и гласно. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросы или иные решения, выносимые на референдум, подлежат опубликованию местными средствами массовой информации в течение семи дней с момента их принятия соответствующими органами.

Согласно Закону право принятия решения о назначении местного референдума принадлежит органу местного самоуправления, который принимает решение по собственной инициативе, а также по требованию не менее двух третей депутатов от общего числа, установленного для органа местного самоуправления.

Там, где не избран орган местного самоуправления, право принятия решения о назначении местного референдума принадлежит главе местного самоуправления.

Орган местного самоуправления или глава местного самоуправления обязан назначить местный референдум по требованию не менее 5 процентов граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования и имеющих право участвовать в местном референдуме.

Инициатива проведения местного референдума может исходить от государственных и общественных органов, коллективов предприятий, учреждений, организаций, зарегистрированных в установленном Законом порядке партий и общественных движений, действующих на соответствующей территории, а также граждан, постоянно проживающих в границах территории, на которой предполагается проведение местного референдума.

Право инициативы в сборе подписей под требованием о проведении местного референдума принадлежит каждому гражданину или группе граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории, имеющих право на участие в местном референдуме. Граждане реализуют свое право на сбор подписей добровольно и самостоятельно.

Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, избранные на собраниях граждан, прово

димых для решения вопроса о необходимости проведения местного референдума. Собрание правомочно, если на нем присутствует не менее 50 граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования и имеющих право участвовать в местном референдуме. Инициативная группа регистрируется главой местного самоуправления.

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа местного референдума вправе организовывать и осуществлять беспрепятственный сбор подписей на подписных листах с инициативой о проведении местного референдума среди граждан, постоянно проживающих в границах территории, на которой предполагается проведение местного референдума.

Если в течение срока действия регистрационного свидетельства не будет собрано необходимого количества подписей, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или смыслу формулировкой вопроса можно обращаться не ранее чем через год.

Орган местного самоуправления по требованию о проведении референдума вправе принять одно из следующих решений:

а) о назначении референдума, дате и времени его проведения и мерах по его обеспечению;

б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения инициаторами законодательства или устава местного самоуправления.

Орган местного самоуправления рассматривает представленные материалы и принимает по ним решение в течение недели со дня поступления требования о проведении референдума.

Принятое решение в пятидневный срок публикуется в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводится до сведения граждан иным путем. Не позднее пяти дней после обнародования постановления о назначении референдума публикуется или доводится до сведения граждан иным путем проект выносимого на референдум вопроса или иного решения.

Местный референдум не может проводиться ранее двух месяцев и позднее трех месяцев со дня принятия решения о его проведении.

Закон подробно регламентирует подготовку к местному референдуму. Для подготовки и проведения местного референдума предусматривается образование комиссии местного референдума и участковых комиссий, создаваемых органом местного самоуправления.

Комиссия местного референдума состоит из представителей органов местного самоуправления; политических партий и иных общественных организаций и движений, действующих на территории, где проводится местный референдум; трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории, где проводится местный референдум, а также инициативных групп местного референдума. Она обеспечивает на территории проведения местного референдума соблюдение действующего законодательства; согласовывает с главой местного самоуправления границы участков местного референдума; организует деятельность участковых комиссий местного референдума; утверждает принятую смету затрат на проведение местного референдума и распределяет денежные средства по участковым избирательным комиссиям; решает вопросы материально-технического обеспечения местного референдума; устанавливает формы документов местного референдума, образцы ящиков для голосования и печатей, порядок хранения документации местного референдума; контролирует своевременность и правильность составления списков участников местного референдума и представляет их для всеобщего ознакомления; обеспечивает своевременное издание материалов местного референдума; содействует разъяснению сути вопросов или иного решения, вынесенного на местный референдум; обеспечивает изготовление бюллетеней и снабжение ими участковых комиссий; рассматривает заявления и жалобы на решения и действия участковых комиссий и принимает по ним решения; подводит итоги местного референдума, устанавливает его результаты, публикует в местной печати, передает по местному радио и другими способами сообщение о своей работе и результатах местного референдума; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законом.

Участковые комиссии местного референдума состоят из представителей органов местного самоуправления; политических партий и иных общественных организаций, действующих на территории, где проводится местный референдум; трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории, где проводится местный референдум, а также инициативных групп местного референдума. Они составляют списки граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме, на основании сведений, представляемых главой местного самоуправления; организуют ознакомление граждан со списками, принимают и рассматривают заявления о неточностях в списках и решаютвопрос о внесении в них соответствующих изменений; оповещают граждан о дне проведения местного референдума, времени и месте голосования; обеспечивают подготовку помещений для голосования и их надлежащее оборудование; организуют на участке голосование в день проведения местного референдума; производят подсчет голосов и определяют результаты голосования; рассматривают заявления и жалобы граждан по вопросам подготовки и проведения местного референдума и принимают по ним необходимые решения; осуществляют другие полномочия, предусмотренные законом.

Территория, на которой проводится местный референдум, делится на участки, образуемые не позднее чем за 45 дней до проведения местного референдума решением главы местного самоуправления по согласованию с комиссией местного референдума из расчета от 100 до 3000 избирателей на одном участке. Участки образуются с учетом границ поселков и сельских округов, городов и районов в целях создания максимальных удобств для граждан, участвующих в местном референдуме. Территории участков местного референдума могут совпадать с территориями избирательных участков.

Списки граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме, составляются по каждому участку референдума на основании сведений, представляемых главой местного самоуправления, участковой комиссией референдума. В списки включаются все граждане, имеющие право участвовать в референдуме, на момент составления списков постоянно проживающие на территории соответствующего участка.

Гражданин, имеющий право участвовать в референдуме, может быть включен не более чем в один список. Списки граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме, составляются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, на основе адресов избирателей).

Списки представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за тридцать дней до референдума, а также доводятся до сведения граждан другими способами.

Каждый гражданин вправе обжаловать невключение, неправильное включение в список или исключение из списка, а также допущенные в списках неточности. Заявления о неправильностях в списке рассматриваются участковой комиссией референдума, которая обязана не позднее чем в двухдневный срок, а накануне и в день референдума — немедленно рассмотреть заявление,

внести необходимые исправления либо выдать заявителю копию мотивированного решения об отклонении его заявления. Это решение может быть обжаловано в судебном порядке, исправление в списке в соответствии с решением суда проводится участковой комиссией референдума немедленно.

В бюллетене для голосования воспроизводится текст поставленного на референдум вопроса или проекта решения и варианты волеизъявления голосующего: “за” и “против” (“да” и “нет”).

Время для голосования на участках в зависимости от местных условий устанавливает орган местного самоуправления одновременно с принятием решения о дате проведения референдума. При этом общее время, отведенное для голосования, не должно быть менее 12 часов. О времени и месте голосования участковая комиссия оповещает граждан не позднее чем за 20 дней до дня проведения местного референдума.

Закон устанавливает, что гражданину, который в течение 15 дней со дня проведения местного референдума по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего постоянного проживания и не сможет прийти на участок, на котором он включен в список, предоставляется право проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении участковой комиссии местного референдума.

В процессе голосования в день референдума граждане самостоятельно заполняют бюллетень для тайного голосования. Гражданин, который не может это сделать сам, вправе по своему выбору пригласить в кабину другое лицо, не являющееся членом участковой комиссии или общественным наблюдателем из числа представителей политических и иных общественных организаций и массовых движений, трудовых коллективов, инициативных групп, а также средств массовой информации.

При подсчете голосов недействительными признаются бюллетени, в которых не вычеркнут ни один из вариантов ответа, либо вычеркнуты оба, а также бюллетени неутвержденной формы. В случае сомнений в действительности бюллетеня решение принимает участковая комиссия.

Результаты голосования подсчитываются на каждом участке для голосования. Подведение общих итогов местного референдума и установление его результатов возлагаются на комиссию местного референдума. Итоги местного референдума определяются ею на основании протоколов всех участковых комиссий референдума.

Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что это составляет не менее 25 процентов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в местном референдуме. Число граждан, принявших участие в местном референдуме, определяется общим числом граждан, получивших бюллетени.

Если по вопросу, вынесенному на местный референдум, решение не принято, то с инициативой о проведении местного референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса можно обращаться не ранее чем через год.

Если на местный референдум выносились альтернативные варианты решений и ни один из них не получил необходимого количества голосов, то все варианты считаются отклоненными, а их повторное вынесение на референдум может состояться не ранее чем через год.

Результаты местного референдума могут быть признаны недействительными из-за допущенных в ходе референдума или при подсчете голосов нарушений Закона о местном референдуме, повлиявших на результаты голосования.

В случаях обнаружения таких нарушений результаты местного референдума могут быть обжалованы в судебном порядке в течение месяца со дня опубликования его итогов.

Итоги местного референдума публикуются в местных средствах массовой информации, а там, где они отсутствуют, доводятся до сведения граждан иным путем комиссией местного референдума не позднее десяти дней со дня окончания голосования.

В случае признания результатов голосования по какому-либо участку недействительными, комиссия местного референдума вправе поручить соответствующей участковой комиссии референдума провести в течение двух недель на этом участке повторное голосование. Решения комиссии местного референдума могут быть обжалованы в суд в течение недели со дня их принятия.

Принятое на местном референдуме решение публикуется не позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, вынесенному на референдум, и вступает в силу в день опубликования, если в самом решении референдума не предусмотрен иной срок.

Решения, принятые на местном референдуме, имеют обязательный характер для органов местного самоуправления и должностных лиц местной администрации, предприятий, учреждений

и организаций, расположенных на территории местного самоуправления, а также для граждан и могут быть обжалованы в судебном порядке в случае нарушения законности при проведении референдума.

Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание правового акта, орган местного самоуправления или представительный орган субъекта Российской Федерации, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 30 дней после вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и принятия этого правового акта.

Изменение либо отмена решения, принятого местным референдумом, производится только местным референдумом.

Ответственность должностных лиц за невыполнение решений, принятых местным референдумом, устанавливается законодательством Российской Федерации.

§ 2. Муниципальные выборы

Высшим непосредственным выражением воли населения являются выборы органов местного самоуправления. Выборы — наиболее массовая форма прямого народного волеизъявления. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы местного самоуправления, через которые население осуществляет местное самоуправление, а также посредством выборов могут получать свои полномочия главы муниципальных образований.

Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Надо сказать, что курс на развитие местного самоуправления в нашей стране будет успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, укрепление их авторитета среди населения.

Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию. В свою очередь этот состав в перспективе также будет определяться населением на выборах. Вот почему в стране в последнее время ведется большая работа по созданию таких начал избирательной системы, которые в полной мере соответствовали бы велению времени. Это потребовало существенного обновления всего действовавшего в Российской Федерации избирательного законодательства.

Сегодня правовую основу выборов в органы местного самоуправления составляют: Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г.; Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.'; законы о выборах в органы местного самоуправления, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации2; уставы муниципальных образований

В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальные выборы, т.е. выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.

Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.

Согласно Закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” демократические свободные выборы в органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 33. Ст. 3406.

2 Например, Московская областная Дума 27 декабря 1995 г. приняла Закон Московской области “О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области”.

Участие граждан Российской Федерации в выборах в органы местного самоуправления является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

Гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении возраста, установленного законом и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, — быть избранным в выборные органы местного самоуправления. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата при выборах главы местной администрации не может превысить 21 года. Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской федерации пассивного избирательного права, связанные со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Сроки обязательного проживания на указанной территории не могут превышать одного года.

Конституцией Российской федерации, федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются ограничения, связанные со статусом депутата представительного органа местного самоуправления, в том числе с невозможностью находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.

Избиратели участвуют в выборах в органы местного самоуправления на равных основаниях, голосуют за или против кандидатов непосредственно. Голосование на выборах является тай

ным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя".

В списки избирателей включаются все граждане Российской федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представленных по установленной форме главой местной администрации. Уточнение списков зарегистрированных избирателей осуществляется главой местной администрации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Указанные сведения направляются в соответствующие избирательные комиссии сразу после назначения дня выборов.

Основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого избирательного участка. Гражданин Российской Федерации может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей представляется для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня выборов.

Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с изложением мотивов отклонения заявления. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день выборов — немедленно.

Вносить изменения в списки избирателей после начала подсчета голосов избирателей запрещается.

Для проведения выборов образуются избирательные округа на основании данных, представляемых органами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе определяются соответствующей

избирательной комиссией и утверждаются соответствующим представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей создаются избирательные участки. Они образуются главой местного самоуправления по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями с учетом местных и иных условий из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке и не позднее чем за 45 дней до дня выборов. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий публикуются соответствующей избирательной комиссией в местной печати не позднее чем за 40 дней до дня выборов.

Реализацию и защиту избирательных прав граждан обеспечивают избирательные комиссии.

Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции не зависят от органов местного самоуправления.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной соответствующими нормативными правовыми актами, обязательны для органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих избирательных комиссий.

Органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, средства массовой информации, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности, представлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный законодательством, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном законодательством.

Формирование избирательных комиссий по выборам в органы

местного самоуправления осуществляется на основе предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федераций и уставами муниципальных образований

В состав избирательных комиссий не могут входить кандидаты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники кандидатов либо лица, находящиеся у них в непосредственном подчинении.

После регистрации кандидата избирательное объединение — общественные объединения, участвующие в выборах посредством выдвижения кандидатов, которое выдвинуло кандидата, или сам кандидат вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую его, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса имеют право доступа ко всем материалам и документам соответствующей избирательной комиссии, должны оповещаться о всех заседаниях избирательной комиссии, имеют право выступать на ее заседаниях.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На их заседаниях вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации. Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, установленные законодательством.

В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется на основе коллегиальности.

Решение избирательных комиссий о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения

избирательных комиссий по иным вопросам принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Решение избирательной комиссии, противоречащее законодательству либо принятое избирательной комиссией с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией.

Решения органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда по существу жалобы, заявления является окончательным.

Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов — немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы.

В законах субъектов Российской Федерации определяется, какая избирательная система (мажоритарная, пропорциональная) используется при выборах органов местного самоуправления. Так, в Московской области в соответствии с Законом о выборах применяется мажоритарная система. При этом выборы могут проводиться как по одномандатным округам, так и по единому многомандатному округу. Порядок выборов, применяемый в конкретном муниципальном образовании, определяется им самостоятельно и закрепляется в его уставе.

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям и непосредственно избирателям, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства. Избирательные объединения по выборам в орган местного самоуправления могут выдвигать и единые списки кандидатов.

Решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в орган местного самоуправления от избирательных объединений принимаются на собраниях местных отделений этих избирательных объединений.

Два или более общественных объединения могут образовать избирательный блок для совместного участия в выборах.

Избирательные блоки подлежат регистрации в соответствующей избирательной комиссии после представления ими в комиссию совместного списка кандидатов.

Решения о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) от избирательных объединений и избирательных блоков принимаются тайным голосованием.

В поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых от избирательных объединений и избирательных блоков, собираются подписи избирателей в порядке и количестве, определяемом законами или иными нормативными правовыми актами. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списка кандидатов), не может превышать два процента от числа избирателей, установленного при составлении списков

избирателей.

Выдвижение кандидата непосредственно избирателями проводится путем сбора подписей под его заявлением о выдвижении кандидатом. Сбор подписей проводится по месту работы ( в том числе в трудовых коллективах), службы, учебы и жительства. Администрация и трудовые коллективы предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций обязаны оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Количество подписей и порядок их сбора устанавливаются законодательством. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов, не может превышать два процента от числа избирателей соответствующего избирательного округа.

Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом, в том избирательном округе, где осуществляется выдвижение кандидатов. Период выдвижения кандидатов при выборах в органы местного самоуправления должен составлять не менее 30 дней.

Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдвижении может исходить от любого избирателя (избирателей). О своей инициативе он (они) уведомляет избирательную комиссию, в которой будет осуществляться регистрация этого кандидата.

Кандидаты (списки кандидатов) регистрируются соответствующей избирательной комиссией по представлению избирательных объединений и избирателей, выдвинувших кандидатов, при

наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу.

В случае, если в установленные сроки в избирательном округе не будет зарегистрирован ни один кандидат либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Кандидат вправе в любое время до дня выборов снять свою кандидатуру.

Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности.

После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения.

Кандидаты после регистрации по их личным заявлениям освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах. В течение этого срока соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на организацию подготовки и проведения выборов, выплачивает им денежную компенсацию. Виды, размеры и порядок выплаты компенсации устанавливаются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации.

Во время проведения выборов кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу.

Время участия кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом.

Кандидат после регистрации не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия прокурор обязан известить избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.

Государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, общественным объединениям свободное проведение предвыбор

ной агитации в соответствии с федеральными законами. Граждане, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за или против любого кандидата, избирательного объединения. Кандидатам и избирательным объединениям гарантируются равные условия допуска к средствам массовой информации.

В предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления. Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, являющиеся кандидатами, могут участвовать в проведении предвыборной агитации на равных основаниях с другими кандидатами.

Кандидат, избирательное объединение имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени по каналам государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа, на равных основаниях.

Избирательные комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведение предвыборной агитации.

Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается за один день до дня выборов.

Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению муниципальных выборов проводятся за счет средств местного бюджета.

Кандидаты создают собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации. При выборах в органы местного самоуправления избирательные объединения могут создавать избирательные фонды.

Избирательные фонды могут создаваться за счет средств, выделенных избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией; собственных средств избирательного объединения или кандидата, за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, а также добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

Кандидат и избирательное объединение не позднее чем через 30 дней по окончании выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и всех источниках создания своих избирательных фондов, а также о всех произведенных затратах, а избирательная комиссия обязана опубликовать этот отчет не позднее чем через 45 дней после его представления в избирательную комиссию.

Голосование на выборах проводится в один из выходных дней. Исключения в установлении дня голосования могут быть предусмотрены действующим законодательством. О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой информации.

Избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов включительно по тем или иным причинам будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти на избирательный участок, на котором он включен в список избирателей, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно, путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии. Избирательная комиссия обязана при этом обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя, обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса избирателя при установлении итогов голосования.

Голосование производится путем нанесения избирателем в избирательном бюллетене какого-либо знака в квадрате (квадратах), относящемся к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор, либо в позиции “против всех кандидатов (списков кандидатов)”.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Избирательные бюллетени выдаются избирателям, включенным в список избирателей, по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего их личность. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участвовать в голосовании, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования.

Избирательные бюллетени заполняются избирателем в специально оборудованной кабине или комнате, в которых не допускается присутствие иных лиц. Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в избирательные ящики, которые должны находиться в поле зрения членов участковой избирательной комиссии и наблюдателей.

Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. При подсчете голосов избирателей участковая избирательная комиссия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы об итогах необходимые данные.

На основании подлинных протоколов участковых и территориальных (районных, городских и др.) избирательных комиссий путем сложения содержащихся в них данных окружная избирательная комиссия в соответствии с законодательством устанавливает результаты выборов по избирательному округу. О результатах выборов по избирательному округу составляется протокол, который подписывается всеми присутствующими членами окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Так, в соответствии с Законом Московской области “О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Московской области” от 27 декабря 1995 г. в протоколе указывается одно из следующих решений:

а) о признании избранным кандидата, получившего в своем округе наибольшее число голосов, от числа принявших участие в голосовании при выборах по одномандатным округам; при равенстве голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше;

б) о признании избранными кандидатов в количестве, равном количеству мандатов при выборах по единому многомандатному округу, получивших наибольшее число голосов от числа участвовавших в голосовании; при равенстве голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше;

в) о признании избранным кандидата на должность главы или другого выборного должностного лица местного самоуправления, получившего наибольшее число голосов от числа участвовавших в голосовании; при равенстве голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по избирательному округу недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

Окружная избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если:

а) в выборах приняло участие меньше 25 процентов зарегистрированных избирателей;

б) число голосов, поданных в графе “против всех кандидатов”, превышает число голосов, поданных за всех кандидатов.

Протокол окружной избирательной комиссии незамедлительно направляется в избирательную комиссию муниципального образования (муниципальную избирательную комиссию).

В случае, если вся территория муниципального образования составляет единый избирательный округ, результаты выборов на основании протоколов участковых комиссий определяются муниципальной избирательной комиссией.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной комиссии и непосредственно нижестоящих избирательных комиссий, должны предоставляться для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массовой информации.

Окружные избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов, направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение трех дней после окончания выборов.

В случае признания выборов недействительными или несостоявшимися проводятся повторные выборы. Решение о проведении повторных выборов принимает муниципальная избирательная комиссия. При этом она может принять решение о необходимости проведения выборов нижестоящими избирательными комиссиями в новом составе. Голосование проводится на тех же избирательных участках и по спискам избирателей, составленным для проведения первоначальных выборов в сроки, предусмотренные законодательством субъектов Российской федерации.

Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Являясь частью общей системы местного самоуправления в Российской Федерации, система территориального общественного самоуправления включает в себя упоминавшиеся уже ранее общие собрания (сходы), конференции граждан и другие территориальные формы непосредственной демократии, а также советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий.

В отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, в соответствии со статьей 77 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., Типовой Устав органа территориального общественного самоуправления в городе Москве является законодательным актом города и принимается Думой по представлению Мэра с учетом предложений граждан и органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления формируются, как правило, путем выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправления. Однако общие собрания (сходы) или конференции жителей могут устанавливать и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления содействуют органам территориального общественного самоуправления в осуществлении их полномочий. Таким образом, речь идет не о руководстве органов местного самоуправления органами территориального общественного самоуправления, а о возможном их сотрудничестве и взаимодействии.

Вместе с тем многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на разрешение органов территориального общественного самоуправления. При этом возможно также установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления населения с согласия последних, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами территориального общественного самоуправления.

Так, в соответствии с Законом Московской области “О местном самоуправлении в Московской области” органы местного самоуправления могут передавать свои отдельные полномочия органам территориального общественного самоуправления с их согласия. Однако органам территориального общественного само

управления не могут передаваться полномочия по принятию правовых актов. Регистрация органов территориального общественного самоуправления осуществляется органами муниципального образования в установленном ими порядке'.

В соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами, осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований и других поступлений.

Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота порядка их формирования и, главное, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость последовательного повышения их роли в системе местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 27), наряду с предусмотренными этим Законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоопределение), граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в других формах, не противоречащих Конституции Российской федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

§ 1. Понятие система органов местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления — это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления — это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что и государственные органы и органы местного самоуправления — это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления — это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают однои_из__ форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” (ст. 6) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Российской федерации. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем согласно данному Закону (ст. 14), осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).

В соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

представительные органы местного самоуправления;

иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Согласно Закону (ст. 14) наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

§ 2. Представительные органы местного самоуправления

Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и т.п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Установленный Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 15) порядок непосредственного избрания представительных органов местного самоуправления населением исключает возможность формирования районных органов местного самоуправления из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений, как это было предусмотрено Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы' или, скажем, признания представительным органом местного самоуправления в сельском округе собрания старост, как это было установлено, например, в Положении о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февраля 1994 г.2

Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (ст. 45).

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Как уже отмечалось, в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 18) гарантирует депутату представительного органа местного самоуправления условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства.

Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

Полномочие депутата представительного органа местного самоуправления начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы представительного органа местного самоуправления нового состава.

Депутаты представительных органов местного самоуправления могут в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Как уже ранее отмечалось, уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления. Статус депутата представительного органа местного самоуправления и ограничения, связанные с этим статусом, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Депутаты представительных органов местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ.

Депутатам представительных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, социальные гарантии, связанные с пребыванием на этой должности, устанавливаются законами субъектов РФ.

§ 3. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на Основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного Самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Так, в Законе Московской области “О местном самоуправлении в Московской области” от 13 июня 1996 г. предусмотрены следующие варианты структуры и полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления: а) если не предусмотрена должность главы муниципального образования, то Советом избирается председатель Совета и назначается глава администрации;

б) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого Советом из своего состава, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципального образования; в) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением, и согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования входит в состав Совета с правом решающего голоса, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета выполняет глава муниципального образования; г) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением, а согласно уставу муниципального образования глава муниципального образования не входит в Совет, то Советом избирается председатель Совета, а глава администрации не назначается'.

Глава местного самоуправления имеет полномочия главы местной администрации в полном объеме) Если же Устав о местном самоуправлении не предусматривает должность главы местного самоуправления, то граждане избирают главу администрации сроком на 4 года, а представительный орган местного самоуправления избирает своего председателя.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.

Надо сказать, что до недавнего времени главы местного самоуправления (местной администрации), как правило, назначались вышестоящим главой администрации. Однако в соответствии со статьей 59 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. (с учетом изменений, внесенных в Закон 22 апреля 1996 г. главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено федеральным законом, сохраняют свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица с учетом положений данного Федерального закона, но не более шестнадцати месяцев со дня вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г. (данный Закон вступил в силу 1 сентября 1995 г. — со дня своего официального опубликования).

В уставе муниципального образования помимо представительных органов и глав муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, а также иные должностные лица местного самоуправления как выборные, так и назначаемые.

Наименование такого рода органов местного самоуправления,

подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Образование этих органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 17) не допускается.

Выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Этим правом определяется также наименование выборных должностных лиц и сроки их полномочий. Выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Наименование назначаемых должностных лиц местного самоуправления, порядок их назначения, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления

Реальность и эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местного самоуправления преаставляют собой совокупность правовьи^ норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местнь!х бюожетов и иных местных финансов в интересах населения мунииипальньис образовании.

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.

Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает:

а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых средств органов мест

ного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом:

г) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

д) защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении).

Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации^ от 28 августа 1995 г.:

регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;

разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

регулируют отношения между федеральным бюджетом ^ местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления:

компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

§ 2. Муниципальная собственность

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)), другими законами и нормативными правовыми актами.

Понятие “муниципальная собственность)) было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. “О собственности в РСФСР)), утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской федерации с 1 января 1995 года.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества.

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)), права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному образованию. От его имени эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)) устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;           , ^

муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

другое движимое и недвижимое имущество (ст. 29).

Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСРи от 6 июля 1991 г. Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Совета Российской Федера-

ции от 27 декабря 1991 г. “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственностью'. Согласно приложению 3 к данному. постановлению Верховного Совета Российской Федерации в .муниципальную собственность передавались, во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации. Во-вл!орь!Х, в муниципальную собственность передавались объекть: государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности;

учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В-третьих, постановление Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. предусматривало передачу в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Передача этих объектов в муниципальную собственность осуществлялась решением представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в 2-месячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении данного срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными. В этом случае Принятие объектов в

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 39.

собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения.

В развитие названного выше постановления Верховного Совета Российской федерации от 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности'. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации)^ было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации, На который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР"^, а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г/, местных программ

приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

Указ Президента Российской Федерации “Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий)) от 10 января 1993 г.'; Указ Президента Российской Федерации “О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" от 28 октября 1994 г.^; постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации “О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий)) от 23 декабря 1993 г.^; постановление Правительства Российской федерации “О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность)) от 7 марта 1995 г/ На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен и порядок формирования муниципальных образований. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации))

от 28 августа 1995 г. содержит специальную статью 61 о формировании муниципальной собственности.

В соответствии с этой статьей Закона субъекты Российской Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения.' Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальным образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Муниципальная собственность — одно из обязательных условий существования самостоятельного муниципального образования. Но вместе с тем, согласно статье 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации)), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

§ 3. Местный бюджет и другие местные финансы

Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность оенежных средств, находящихся в его распоряжении, включают.' а^ средства местного бюджета; б^ муниципальные внебюджетные среаства/ в^ финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; ^ среаства, мобилизуемые на финансовом рынке ^ссуаы, займы и т.о.^.

Формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципального образования, осуществляется им самостоятельно.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, призванные, согласно статьям 4 и 5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, осуществляют

государственную финансовую поддержку муниципальных образовании. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным муниципальным образованиям Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации полномочиям по решению вопросов местного значения.

Вопросы формирования и использования местных финансовых ресурсов решаются соответствующими органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, непосредственно населением муниципального образования.

Законодательную основу местных финансов составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'), Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправлениям от 15 апреля 1993 г.', Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации)' от 27 декабря 1991 г.^, другие федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации.

В советский период развития нашего государства все действующие на территории Российской Федерации бюджеты, включая и местные бюджеты, объединялись в рамках единого государственного бюджета. В настоящее время местные бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

Вместе с тем для расчетов и анализа при формировании и использовании бюджетных средств на различных территориальных уровнях управления законодательством было введено понятие “консолидированный бюджет" — свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориаль

ного образования'. Данные консолидированные бюджеты в отличие от самостоятельных бюджетов утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

Так, в соответствии с Законом Архангельской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Архангельской области" от 26 января 1995 г. консолидированный бюджет Архангельской области образуется органами исполнительной власти области как расчетно-учетный показатель состояния финансов области на основании свода бюджетов соответствующих территорий (ст. 1).

Каждое муниципальное образование в соответствии с законом имеет собственный бюджет.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Местный бюджет имеет оохоаную и расходную части.

Доходная часть местного бюджета включает прежде всего собственные доходы. К ним, во-первых, относятся местные налоги и сборы, которые устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень таких местных налогов и сборов содержится в Законе Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Закон относит к местным налогам следующие налоги:

а) налог на имущество физических лиц. Сумма платежей по налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;

б) земельный налог. Порядок зачисления поступлений по налогу в соответствующий бюджет определяется законодательством о земле;

в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сумма сбора зачисляется в бюджет по месту их регистрации;

г) сбор за право торговли;           мм  гч.; '

д) налог на рекламу;

е) сбор с владельцев собак;

ж) сбор за уборку территорий населенных пунктов, а также прочие налоги и сборы.

Во-вторых, в доходы местных бюджетов зачисляются закрепленные доходы, т.е. доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет. Так, в соответствии с Федеральным законом “О государственной пошлине" (в редакции от 31 декабря 1995 г.)' государственная пошлина за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, за государственную регистрацию актов гражданского состояния и в других случаях, предусмотренных законом, зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка (его филиала), принявшего платеж. В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)) в доход местного бюджета также зачисляются поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, федеральные законы, законы субъектов Российской федерации устанавливают и иные доходы местных бюджетов, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере (в процентах) на постоянной или долговременной основе зачисляются в местные бюджеты и относятся к собственным доходам местных бюджетов.

В-третьих, доходная часть местного бюджета пополняется за

счет средств бюджетного регулирования местных бюджетов. К ним относятся регулирующие доходы, т.е. доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от федеральных налогов, налогов субъектов Российской федерации или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. К регулирующим доходным источникам относятся, в частности, такие федеральные налоги, как налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц.

В-четвертых, в доходную часть местного бюджета может входить финансовая помощь в различных формах: дотации, субвенции, которые также относятся к средствам бюджетного регулирования. Дотации и субвенции представляют собой денежные отчисления из вышестоящего бюджета в нижестоящий в качестве материальной помощи.

Дотация — это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования, который в соответствии с законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция — это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели и программы для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории. В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату предоставившему ее органу.

В-пятых, доходная часть местного бюджета включает также средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаваемые органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской федерации.

Федеральный закон <'0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)) устанавливает, что данные финансовые средства ежегодно должны предусматриваться в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Закон предусматривает также компенсацию дополнительных расходов Органов местного самоуправления, воз-

никших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

Кроме собственных доходов, поступлений от регулирующих налогов, дотаций, субвенций доходная часть местных бюджетов, в-шестых, может включать и заемные средства.

Необходимость в заемных средствах бывает обусловлена недостаточностью собственных ресурсов для финансового обеспечения местных программ, строительства муниципальных объектов, покрытия бюджетных расходов в условиях дефицитности местного бюджета.

Заем — это доход временного характера, ибо он должен быть возвращен. В установленных законом случаях предусматривается и платность заемных средств.

Органы местного самоуправления могут использовать такие заемные средства, как процентные и беспроцентные ссуды, получаемые из других бюджетов, краткосрочные кредиты коммерческих банков, доходы от местных займов.

Расходная часть местных бюожетов определяется предметами ведения муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и программ социально-экономического развития территорий. Кроме того, в расходный части местных бюджетов предусматривается финансирование отдельных государственных полномочий.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ (часть первая) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации)' закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов.

Минимальней местный бюожет — это расчетный объел оо-хооов и расходов местного бюджета, оохооы которого покрывают минимально необходимые расхооы местного бюожета, устанавливаемые на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Необходимость формирования местных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя была признана еще при принятии Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. В постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие данного Закона содержалось поручение Совету Министров РСФСР разработать предложения по методике расчета нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, а Верховным Советам республик в составе Российской Федерации рекомендовалось установить временные нормативы бюджетной обеспеченности в соответствии с методикой расчета этих нормативов'. Принятый 15 апреля 1993 г. Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления') ввел понятия “минимальный бюджет", “минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы". Закон закрепил принципы определения минимального бюджета, согласно которым расходная часть минимального бюджета должна исчисляться по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным соответственно представительным органом государственной власти Российской Федерации, иным вышестоящим представительным органом власти на основании действующего законодательства в пределах его финансовых возможностей^. Практика реализации данного Закона показала, что при формировании бюджетов различных уровней использовались одобренные Правительством Российской федерации социальные нормативы и нормы в натуральном выражении, разработанные соответствующими министерствами и ведомствами. Однако эти нормы и нормативы не являлись минимальными и носили рекомендательный характер.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., определяет Российскую Федерацию, как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Решение этой важнейшей социальной задачи предполагает создание механизма, обеспечивающего удовлетворение основных общественных потребностей в

сферах, гарантированных Конституцией Российской федерации. Элементами формируемого сегодня механизма реализации конституционных гарантий прав граждан в социальной сфере являются установление в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" государственных минимальных социальных стандартов, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно Закону органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством.

Президент Российской Федерации в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий и определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской федерации и местных бюджетов издал Указ “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов)) от 23 мая 1996 г.', в котором, в частности, содержится поручение Правительству Российской Федерации разработать и внести в парламент Российской Федерации проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

В соответствии с этим Указом Президента Российский федерации Правительство Российской Федерации одобрило 3 июля 1996 г. социальные нормативы и нормы и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления использовать данные социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюдже"ов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов .^

'В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'), федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюд-жеты путем закрепления на долговременной основе федеральным

законом, законом субъекта Российской федерации доходных источников. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных 5юджетов, которые устанавливаются законами субъектов Российской федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Если доходная часть минияального местного бюджета не может быть обеспечена за счет сказанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают органам местного самоуправления )[ные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Одним из элементов системы местных финансов являются муничипо/ц.ные целевые внебю^жетль;е фонуы, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федераций. Правовой режим муниципальных внебюджетных фондов определяегся федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерациин, Законом российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной областт:, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Сан^т-Петербурга, органов местного самоуправления)) от 15 апреля 1Э93 г. Кроме того, представительный орган местного самоуправления утверждает положение о каждом внебюджетном фонде. Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях и расходуются в соответствии с елевым назначением.

ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие гарантии местного самоуправления

Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая муниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические, духовные, и специальные (собственно юридические) гарантии.

1. Общие гарантии. Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических, политических условиях, которые, выступав в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и нега;

тивное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и равноправия форм собственности,

включая и муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантии местного самоуправления — это политико-правовой режим нашего государства: система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологического многообразия непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Духовными гарантиями самоуправления выступают: система духовных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами местного самоуправления, государством исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления.

При этом необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления. В этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие вектор нашего общественного развития, шаги.

2. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

§ 2. Гарантии, обеспечивающие организационную" самостоятельность местного самоуправления

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской Организации власти на местах).

Развивая конституционные положения об организационной самостоятельности местного самоуправления Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14).

2. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской федерации (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области” от 1 февраля 1996 г. отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы, не соответствует Конституции Российской Федерации. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не содержит понятия “исполнительные органы местного самоуправления”, требуя в обязательном порядке лишь наличия'выборных органов муниципальных образований. Образование других органов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образований'.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом,

4. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением особой процедуры, установленной статьей 49 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

5. Для самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному закону “Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской федерации”, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому законом не допускается.

6. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования.

§ 3. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами Местного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1).

При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями (ст. б).

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управля

ют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этом порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

2. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.

3. Статьи 4 и 5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” возлагают на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанность обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

4. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местнр-го самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

5. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целевые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате,

б. Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

В интересах населения органы местного самоуправления в установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.

§ 4. Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нПрутенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.    !'•'"• ,   /

1. Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных должностных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав граждан — жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Федеральным законом “О защите прав потребителей” органы местного самоуправления обращаются в суд в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с исками о признании действий продавца противоправными и прекращении этих действий*.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий, в частности, соответствующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Статья 44 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, закрепляющая эту гарантию, устанавливает, что решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отме-

нены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

При этом Закон предусматривает ответственность в соответствии с действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

3. Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социально-экономических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

В целях организации постоянного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Правительство Российской Федерации приняло постановление “О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления” от 27 июня 1996 г." Такое взаимодействие служит, в частности, повышению качества разрабатываемых нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления. Согласно постановлению, федеральные органы исполнительной власти (перечень этих органов прилагается к постановлению) должны образовывать в пределах установленных штатной численности и фонда заработной платы структурные подразделения по вопросам местного самоуправления либо возложить эти функции на действующие подразделения.

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей деятельности также к предприятиям, учреждениям и организациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.

В целях большего учета интересов муниципальных образований при законодательном регулировании субъектами Российской Федерации разнообразных вопросов регионального и местного

значения Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 45) наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

4. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в области местного самоуправления, является Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям, в структуре которого имеется Департамент по проблемам местного самоуправления'.

Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской федерации возложено проведение юридической экспертизы

правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской федерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской федерации представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти2.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. Совет является консультативным органом при Президенте Российской Федерации. Его возглавляет Председатель Правительства Российской Федерации. В состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации входят руководители органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, представители союзов и ассоциаций местного самоуправления.

К основным задачам Совета относятся, в частности, подготовка для Президента Российской Федерации рекомендаций по осуществлению и корректировке государственной политики в области местного самоуправления, разработка для Президента Российской Федерации предложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформы местного самоуправления и т.д.1

5. Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления, принятие которых предусматривает федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 4 и 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Основными задачами Программы являются:

обеспечение разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения его функций;

создание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления;

обеспечение пос