16473

Верховна Рада України

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО Л. Т. КРИВЕНКО ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ Київ Ін Юре 1997 ББК 67.94УКР300.6 К82 Кривенко Л. Т. К82Верховна рада України. К.: 1н Юре 1997. 47 с Бчка Нова Конституція Украї

Украинкский

2013-06-22

403.5 KB

6 чел.


НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА

ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

Л. Т. КРИВЕНКО

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Київ

Ін Юре

1997


ББК 67.9(4УКР)300.6 К82

Кривенко Л. Т.

К82 Верховна рада України.— К.: 1н Юре, 1997.— 47 с,—

(Б-чка "Нова Конституція України"). ISBN 966-7183-04-1

У брошурі висвітлюються історична еволюція конституційної моделі Верховної Ради України, її конституційне визначення, структура і повноваження, а також обґрунтовується необхідність у світлі конституційного процесу всебічного зміцнення провідної ролі Верховної Ради в умовах сьогодення і на перспективу.

Для науковців, викладачів і студентів вузів, а також для широкого кола читачів.

Бібліотечка "Нова Конституція України"

Редакційна колегія: Ю. С. Шемшученко (головнийредактор), Ф. Г. Бурчак, В. В. Цветков, В. І. Семчик, В. Б. Авер'янов, В. Ф. Погорілко, О. Д. Святоцький, В. В. Медведчук, І. Б. Усенко

Затверджено до друку

вченою радою Інституту держави і права

ім. В. М. Корейского НАН України

Редактор М. С. Лопата

ББК 67.9(4УКР)300.6

© Л. Т. Кривенко, 1997

© Видавництво «In Юре», 1997

ISBN 966-7183-04-1

 Конституція України 1996 р. вперше в історії української конституційної правотворчості інституціювала єдиний загальнонаціональний представницький і законодавчий орган України — Верховну Раду України — парламент (ст. 75).

Парламент — невід'ємний атрибут кожної демократичної держави і є загальнонаціональним представницьким органом влади країни, який обирається населенням (корпусом виборців), а інколи частково призначається. Це — загальновизнане положення світового конституціоналізму.

В якості державно-правового інституту парламент має багатовікову історію. Його виникнення сягає XIIХНІ ст. Першими були англійський парламент та іспанські кортеси. Історія сучасного парламенту починається з епохи буржуазних революцій, і за всі часи парламент був і залишається найважливішою формою опосередкованого здійснення народом належної йому влади. Іншого механізму світова цивілізація не винайшла.

Парламентаризм — фундаментальна цінність світової цивілізації. Ось чому неможливо переоцінити значення такої історичної констатації, як визначення Верховної Ради України парламентом. Конституювання загальнонаціонального представницького органу українського народу парламентом — необхідна передумова і водночас гарантія становлення і розвитку парламентських інститутів в Україні як на сучасному етапі, так і на майбутнє. Важливість і необхідність проведення курсу на їх зміцнення обумовлена тим, що парламентаризм є одним із стрижневих показників і водночас підтримкою свободи людини і свободи суспільства, демократичного розвитку країни.


Звідси випливає, як важливо і актуально сьогодні осмислити проблеми життєдіяльності українського парламенту. Аналіз відповідної проблематики сприятиме розвиткові теоретичного забезпечення республіканського парламентаризму, реалізації Конституції, а також допоможе подальшому розширенню і зміцненню правового фундаменту організації і діяльності Верховної Ради, її органів і депутатів, удосконаленню і динамізації парламентської практики.

 1.    ІСТОРИЧНА ЕВОЛЮЦІЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ МОДЕЛІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ

Розвиток демократії, свободи й процвітання України невіддільний від лінії на забезпечення де-юре і де-факто верховенства народу над комплексом державних і недержавних суб'єктів у розв'язанні доленосних проблем свого буття. Народний суверенітет є фундаментальною основою побудови механізму державної влади в цілому і складових структур даного механізму, а також вирішення питань їх відносин, взаємовідносин і взаємодії між собою. Необхідно створити таку систему державної влади, яка б здійснювала якісне управління країною під контролем народу і в його інтересах.

Зведення такої оптимальної моделі передбачає ясну й чітку визначеність теоретичних та методологічних підходів вирішення цього масштабного завдання.

З урахуванням всіх факторів насамперед необхідно обрати прийнятну доктрину організації державної влади. Такий виключно значущий крок, такий вибір сам по собі, однак, ніколи не трансформується у бажані результати. Тут величезне значення мають конституційне оформлення відповідної доктрини, а також практичне втілення її у державно-правову дійсність.

Досягнення вказаної мети у свою чергу пов'язане з розробкою чіткої програми, продиктованої внутрішньою логікою та закономірностями будівництва і життєдіяльності державної структури. Теоретично і методологічно першочерговим тут має бути точне дотримання системотворчих вимог. Будь-яка концепція організації державної влади спроможна забезпечити високий рівень керівництва країною лише у тому випадку, коли її конституційна й практична трансформація рівною мірою охоплюватиме всю систему як цілісне утворення і кожну окрему ланку як її органічну частину.

Прийняття Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 р.) ознаменувалося відмовою від доктрини гегемонії Верховної Ради над усіма державними органами і сприйняттям доктрини розподілу єдиної державної влади на три гілки — законодавчу, виконавчу і судову. Враховуючи досвід деяких розвинутих країн світу в умовах організації державної влади на фундаменті

5


доктрини суверенітету парламенту, його верховенства (Великобританія), а також власну, хоча й нетривалу практику, яка формується під час становлення ще незавершеної тріади влади, сьогодні ми аж ніяк не схильні перебільшувати вигоди, що випливають з принципу розподілу влади не лише на нинішньому етапі, айв прогностичному плані.

Відзначене не заперечує ідею розподілу влади, оскільки розподіл влад довів свою міцність, надійність та раціональність, особливо в США. Поглиблення наукових уявлень обумовлене всебічним осмисленням того, що принцип розподілу влади може бути оптимально корисним лише за умови його сприйняття не частково, а тільки в цілому, завершеному вигляді. Поряд з цим необхідне глибоке усвідомлення неприйнятності автоматичного запозичення іноземного досвіду і всебічне урахування історичних, національних, економічних та інших особливостей розвитку України.

Закріплений Конституцією відповідний еталон системи державної влади має формуватися за всіма правилами і вимогами, притаманними усталеним положенням доктрини розподілу влад. Інші підходи призводять до неузгодженості, суперечностей, конфліктів між владними інститутами, що неминуче породжує ослаблення усіх гілок влади, спонукає безвладдя, дестабілізацію суспільства.

Побудова моделі єдиної державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову гілки становить нове явище в конституційній правотворчості України, практиці її державотворення та вітчизняній юридичній науці.

Наукове дослідження цієї багатоаспектної проблеми — одне з найважливіших і актуальніших завдань українського державознавства. Насамперед необхідна розробка питань, що окреслюють державно-правовий статус законодавчої влади, її місце в системі державної влади, взаємовідносини з виконавчою та судовою гілками влади.

Розв'язання цього завдання органічно пов'язане з історико-теоретичним дослідженням еволюції конституційно-правового статусу Верховної Ради УРСР, її трансформації в єдиний законодавчий орган України залежно від теоретико-конституційних доктрин організації державної влади. А щоб здійснити такі наукові розробки, необхідно зрозуміти і глибоко осмислити коріння величезних труднощів на шляху втілення ідеї розподілу влади і з цієї точки зору проаналізувати наявні конституційні суперечності та зробити необхідні висновки стосовно удосконалення еталону законодавчої влади, закріпленого чинною Конституцією, а також в прогностичному плані.

6

 Як це не дивно, елементи конституційного втілення теорії розподілу влад були присутні ще в Основному Законі УРСР, ухваленому Надзвичайним XIV Українським З'їздом Рад ЗО січня 1937 р. В розглядуваному контексті ця Конституція в порівнянні з пізнішим одноіменним актом — Основним Законом УРСР 1978 р. визначала певні аспекти "тріади влади" достатньо рельєфно. Але потім Конституція УРСР 1978 р. від них відмовилась.

Таким чином, є необхідні конституційні підстави для висновку про те, що найближчим прообразом нинішньої Верховної Ради є одноіменний орган, конституційний еталон якого був вибудований Основним Законом УРСР 1937 р.

Відповідно до ст. 20 названого акту Верховна Рада є вищим органом державної влади. Конституція закріплювала Верховну Раду єдиним законодавчим органом республіки. Вводилась конституційна заборона прийняття законів будь-яким іншим державним органом, окрім парламенту.

Специфіка конституційного способу визначення компетенції парламенту характеризувалась відсутністю спеціального переліку повноважень даного органу. Рішення цього питання було сфокусовано в ст. 22, яка наділяла Верховну Раду всіма правами, що присвоєні УРСР, оскільки вони не входили до компетенції підзвітних Верховній Раді органів: президії Верховної Ради, Ради Народних Комісарів і Народних комісарів. Дане положення доповнює нашу трактовку щодо втілення Конституцією 1937 р. ідеї розподілу влад. Основний закон формулював пряму заборону вторгнення парламенту в сфери діяльності колегіального глави держави — президії Верховної Ради та уряду — Ради Народних Комісарів.

В той же час — і це необхідно підкреслити — конституційно Верховна Рада наділялась важливими і об'ємними повноваженнями.

Місце та роль Верховної Ради у системі державних органів визначались також тим, що від неї були похідні: колегіальний глава держави — президія Верховної Ради, яка обиралась на сесії і була підзвітна Верховній Раді (ст. 28); вищий виконавчий та розпорядчий орган державної влади (уряд) — Рада Народних Комісарів, яка створювалась Верховною Радою і була їй підзвітна, а в період між сесіями — перед президією Верховної Ради, котрій підзвітна (ст. 38— 40, 45); вищий судовий орган — Верховний Суд, що обирався Верховною Радою (ст. 105).

В цілому ж конституційний еталон організації державної влади, в тому числі парламенту, характеризувався суперечностями, на


погляд автора, несумісними. Поруч з наведеним Ради депутатів трудящих закріплювались політичною основою УРСР; конституювалась приналежність влади трудящим в особі Рад (ст. 2, 3). Останні положення не уявляються співзвучними ідеї розподілу влад.

Підсумовуючи аналіз державно-правового статусу парламенту, важливо виділити певні риси, що узгоджуються з доктриною розподілу влад. Вони були втілені в тому, що: а) Верховна Рада чітко і ясно проголошувалася єдиним законодавчим органом; б) формулювалася заборона її вторгнення у компетенцію президії Верховної Ради та уряду; в) президія Верховної Ради конституційно не мала права вносити зміни і доповнення у чинні закони, прийняті Верховною Радою.

Рада Міністрів конституювалася як вищий виконавчий та розпорядчий орган державної влади УРСР (ст. 39).

Конституція УРСР 1978 p., порівняно з попереднім однойменним актом, зробила крок назад з точки зору теорії розподілу влади, відмовившись від тих елементів, котрі закріплювалися попереднім Основним Законом.

Найближчим прообразом нинішньої Верховної Ради є однойменний орган, конституційний еталон якого був побудований Основним Законом УРСР 1978 р. У первісній редакції він визначав Верховну Раду найвищим органом державної влади, який правомочний вирішувати всі питання, віднесені Конституцією СРСР і Конституцією УРСР 1978 р. до відання Української РСР (ст. 97). Отже, конституційно компетенція Верховної Ради була тотожня компетенції республіки. Верховна Рада наділялася правом брати до свого розгляду і вирішувати будь-яке питання, що знаходилося у віданні інших державних органів — президії Верховної Ради та Ради Міністрів — уряду. Викладені характеристики вищого органу державної влади базувалися на марксистсько-ленінській ідеї повновладдя Рад, несумісній з теорією розподілу влади, яка категорично заперечувалась радянською доктриною.

Процес суверенізації колишніх союзних республік у складі колишнього СРСР позначався переглядом основ побудови державної влади. У формалізованому вигляді ця лінія вперше здобула відображення у деклараціях. Декларація про державний суверенітет України, прийнята Верховною Радою 16 липня 1990 p., містить пряме положення: "Державна влада у Республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову" (гл. IIІ). Реалізація деклараційної формули значною мірою транс-

8

 формувалася згодом у законодавчі, включаючи конституційні, рішення. Процес їх втілення в практику державно-правового будівництва найбільш випукло пов'язувався з введенням Основним Законом України нових інститутів, традиційно притаманних доктрині розподілу влад: конституційного судового контролю і президентури, які раніше механізму державної влади були зовсім невідомі.

Де-юре в цьому напрямку першість була на боці конституційного судового контролю. Через кілька місяців після прийняття Декларації Верховна Рада реформувала інститут конституційного нагляду. Нагадаємо, що Основний Закон в первісній редакції (20 квітня 1978 р.) взагалі не закріплював спеціальної структури такого роду. Реформа головного акту УРСР, що була здійснена 29 жовтня 1989 p., позначалась введенням нової інституції — Комітету конституційного нагляду, який так і залишився на папері, оскільки Верховна Рада у своїй практичній діяльності не реалізувала норму про обрання цього Комітету (ст. 112). Замість зазначеного Комітету радикально реформованим 24 жовтня 1990 р. Основним Законом був закріплений Конституційний Суд. Але, на превеликий жаль, Верховна Рада безпідставно зволікала трансформацію даного нововведення в практику. Вона обмежилась лише запізнілими і незграбними спробами обрати Конституційний Суд, так і не вирішивши цієї проблеми, що було грубим порушенням принципу розподілу влад і проявом конституційного нігілізму зі сторони загальнодержавного представницького органу народу.

Подальшим кроком у реконструкції державної влади стало інституціоналізування президентури. В липні 1991 р. Верховна Рада прийняла Закон про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР1.

Окрім конституційного, було створено також законодавче забезпечення життєдіяльності нових інституцій. Прийнято закони: "Про Президента Української РСР", "Про вибори Президента Української РСР" (5 липня 1991 р.)2; "Про Конституційний Суд України" (17 червня 1992 р)3.

Разом з тим вищезазначені новації здійснені у руслі політичного та правового сприйняття і закріплення принципу розподілу влади; уживалися і попередні положення, в основі яких — ідея повновладдя Рад. Суперечливість, недооцінка чи навіть ігнорування системного підходу, незавершеність курсу на розподіл влади вибудовувались мало не в наскрізну лінію правової регламентації.


Звернемося до Декларації, з якої починається "відлік" формалізованого визнання принципу розподілу влад. Тут, проте, положення про здійснення державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову (гл. 111) співіснує з попереднім положенням іншого характеру. Суть його в тому, що повновладдя народу України реалізується як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних у Верховну та місцеві Ради (гл. II). Отже, деклараційне розуміння опосередкованого народовладдя обмежувалося лише Радами, проводило ідею їх повновладдя, не згадуючи про інші органи влади. Властива Декларації суперечливість, на жаль, своєчасно не привернула уваги науковців. Можливо, саме ця обставина частково послужила причиною того, що конституційні рішення постдеклараційного часу страждали аналогічними хибами.

Впровадивши нові органи виконавчої та судової влади, Основний Закон зберігав первісну редакцію серцевинних положень, які визначали місце і роль Верховної Ради у державному механізмі, що суперечить принципу розподілу влади. Хоча побудова конституційних моделей Президента України та Конституційного Суду і супроводжувалася певним реконструюванням ст. 97 Основного Закону, присвяченої Верховній Раді, найважливіші формули, що містилися у частинах першій і другій названої статті, не були вилучені з її тексту і не зазнали радикальної реформи. Верховна Рада, як і раніше, визначалася як найвищий орган державної влади України, правомочний розглядати і вирішувати будь-яке питання стосовно відання республіки. Іншими словами, парламент зберігав право необмеженого вторгнення у сферу діяльності кожної гілки влади, конституційно мав можливість втручатись в компетенцію органів виконавчої та судової влади.

Нечіткість і суперечливість конституційного оформлення лінії на розподіл влад рельєфно позначені і з точки зору вирішення питань, що стосуються структури Конституції. Інституціоналізація Конституційного Суду не викликала необхідних змін структури Основного Закону. Новий орган було вписано у главу "Верховна Рада Української РСР" (ст. 112), що формально давала підстави сприймати його не як третю владу, а складовою частиною парламенту.

Повніший перегляд конституційного статусу Верховної Ради відбувся лише у лютому 1992 р. 24 серпня 1991 р. Верховна Рада схвалила Акт проголошення незалежності України, який було під-

10

 тверджено першим Всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 р. Того ж дня шляхом всенародних виборів було обрано першого Президента України. Через два з половиною місяця, 14 лютого 1992 р., Основний Закон України суттєво реформувався, зокрема були новелізовані деякі положення, що характеризують місце і роль Верховної Ради в системі державної влади4. Відповідно до зміненої редакції частини першої ст. 97 Верховна Рада стала єдиним органом законодавчої влади України. Відмовившись від попереднього визначення Верховної Ради як найвищого органу державної влади, Конституція одночасно внесла деякі коригування в формулу про правомочність цього органу розглядати і вирішувати будь-яке питання, що відноситься до відання республіки. У відповідності з новелі-зованою редакцією частини другої ст. 97 Верховна Рада правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, яке не відноситься до компетенції органів державної, виконавчої чи судової влади, а також не є виключним предметом всеукраїнського референдуму. З точки зору розподілу влад даний реформований варіант частини 2-ї ст. 97-ї у зіставленні з первісним, безперечно, становив певні зрушення. Проте, оцінюючи в принципі аналізоване положення з позицій еталону конституційного вирішення, воно було половинчатим, негативним.

Конституційний статус Верховної Ради був підкріплений позбавленням президії Верховної Ради права вносити зміни і доповнення в діючі законодавчі акти з представленням їх для утвердження Верховною Радою на черговій сесії.

Тим самим лише 14 лютого 1992 р. було усунуто серйозну суперечність: до цього часу Верховна Рада закріплювалась найвищим представницьким органом державної влади, але підзвітна їй колегіальна президія у міжсесійний період мала право видавати укази про внесення змін і доповнень у прийняті Верховною Радою закони (п. З ст. 106 Конституції), тобто президія фактично ставала над Верховною Радою, що порушувало примат вищого представницького органу народу в державному механізмі.

Раду Міністрів У РСР Конституція 1978 р. у первісній редакції визначала найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади республіки, котрий утворювався Верховною Радою, був перед нею відповідальний і їй був підзвітний. У період між сесіями Верховної Ради Рада Міністрів була відповідальна перед президією Верховної Ради, якій і підзвітна (ст. 115, 116, 117).

11


Подальша еволюція Ради Міністрів виглядає так: 3 травня 1991 р. вона реформувалась в Кабінет Міністрів — вищий орган державного управління УРСР, що утворюється Верховною Радою (ст. 115, 116 Конституції). Через місяць зі ст. 117 Основного Закону була вилучена формула про відповідальність та підзвітність цього органу в міжсесійний період перед президією Верховної Ради.

Кардинальне реформування Кабінету Міністрів проведене у зв'язку з впровадженням президентури. Згідно з ст. 115 Конституції (в редакції 14 лютого 1992 р.) Кабінет Міністрів (уряд) став органом державної виконавчої влади України. Ст. 117 закріпила підпорядкованість Кабінету Міністрів Президенту і підзвітність і відповідальність перед Верховною Радою. Змінилося формування Кабінету Міністрів.

Підеумовуючи розмову, підкреслимо, що конституційний процес трансплантації Верховної Ради із марксистсько-ленінської доктрини повновладдя Рад в доктрину розподілу влад, насичений суперечностями, помилками, відступами і прямими порушеннями положень і логіки розподілу влад.

Пошук оптимального і раціонального вирішення складних, важливих і актуальних питань досліджуваної проблеми — одне із центральних завдань нової Конституції України.

2.    КОНСТИТУЦІЙНЕ ВИЗНАЧЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ

Новий Основний Закон України закріплює: "Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України" (ст. 75).

З наведеної норми видно, що нова Конституція зберегла попередню назву українського парламенту. Але тут ніякого автоматичного перенесення найменування із попереднього головного акту в діючий немає.

Щодо назви загальнодержавного представницького органу всього народу висувались різні пропозиції. Обмежимось тим, що навіть останній проект Конституції України, схвалений (із зауваженнями і пропозиціями) Конституційною комісією України 11 березня 1996 р. (далі — березневий (1996 р.) проект Конституції), який був

 внесений на розгляд парламенту, не визначав загальнодержавний представницький орган народу Верховною Радою. Він іменувався — "Національні Збори України".

В розглядуваному руслі зазначимо, що держави, які виникли на терені колишнього Союзу РСР, тотожні проблеми в своїх нових основних законах вирішували по-різному. Поряд із конституюванням парламенту Верховною Радою (Беларусь), діюча конституційна регламентація закріплює інші назви парламентів: Олій Мажліс (Узбекистан); Жогорку Кенеш (Киргизстан); Меджліс (Туркменістан); Сейм (Литва). Наявна різноманітність зовсім не випадкова. Колишні союзні республіки після набуття незалежності вирішували питання про назву своїх парламентів з урахуванням своєї історії, особливостей, традицій.

Саме наведені фактори були враховані при визначенні в Основному Законі назви Українського парламенту. Адже відомо, що "Рада "поселилась" в українському конституціоналізмі задовго до 1917 р. Вона органічно притаманна великій історії вітчизняної конституційної правотворчості, традиціям нашого народу, його правосвідомості. Тому конституювання парламенту Верховною Радою України віддзеркалює і втілює історично-конституційні особливості й традиції, що віками складались і сформувалися на українській землі. Нинішнє найменування загальнодержавного представницького органу народу є проявом принципу наступництва української конституційної правотворчості. В цьому нема нічого спільного з автоматичним перенесенням назви із попереднього Основного Закону в нову Конституцію України.

Важливим позитивним положенням нової Конституції є визначення парламенту. В березневому (1996 р.) проекті Основного Закону містився туманний, двозначний запис: "Законодавчу владу в Україні здійснює парламент — Національні Збори України" (ст. 71). Ця розпливчата формула викликала ґрунтовну критику опонентів, внаслідок чого була відкинута Верховною Радою під час парламентського розгляду проекту Конституції.

В цьому зв'язку зазначимо, що порівняльно-правовий аналіз конституцій світу свідчить про перевагу вітчизняної конституційної правотворчості. Вона полягає в тому, що якщо більшість головних актів зарубіжних держав, котрі прийняті в післявоєнні роки, не містять визначень відповідних парламентів, то в Україні — навпаки, Основний Закон 1978 р. в первісній редакції конституював Верховну Раду найвищим органом державної влади УРСР (ст. 97). Відмова

13


від доктрини повновладдя вищого представницького органу і сприйняття доктрини розподілу влад в умовах незалежності позначилась конституційним реформуванням характеристики парламенту. В лютому 1992 р. конституційно було закріплено нове визначення Верховної Ради. Реформована ст. 97 Конституції встановлювала: "Єдиним органом законодавчої влади України є Верховна Рада України".

Реалізуючи принцип спадковості української конституційної правотворчості, новий Основний Закон нашої держави також дає нормативне визначення парламенту. "Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України" — проголошує ст. 75. Наявність визначення загальнодержавного представницького органу народу має важливе значення, є центром конституційно-правового статусу парламенту. Воно обумовлює всі інші складові даного статусу, акумулює уявлення щодо місця і ролі парламенту в державному механізмі.

Важливо те, що конституційне визначення Верховної Ради містить такий істотний складник характеристики законодавчого органу як "єдиний". Включення до ст. 75 цього слова "єдиний" безпосередньо в конституційному визначенні парламенту виключає неясності, недомовки, двозначності, а тим більше припущення і навіть категоричні твердження деяких авторів про те, що у системі державних органів, крім парламенту, є інші суб'єкти законодавчої влади.

У такому контексті варто відзначити, що відсутність, наприклад, у конституційному визначенні Федеральних Зборів Росії (ст. 94) вказівки на те, що вони — "єдиний" законодавчий орган Російської Федерації, викликало негативну реакцію. "Чи не означає це, що їх повноваження зможуть при бажанні відправлять і інші органи?"5 — запитує О. Румянцев. Запитання містить в собі і відповідь — стверджувальну.

Порівняння підсилює значення характеристики українського парламенту як "єдиного" законодавчого органу. Слово "єдиний" містить в собі великий смисл: в Україні немає іншого державного органу, який би мав конституційне право здійснювати законодавчу функцію.

Дане положення відноситься до серцевинних положень конституційно-правового статусу Верховної Ради. Всебічне втілення його в життя — один із головних шляхів підвищення ролі парламенту. Адже укорінення даної концепції органу народного представництва обумовлюється тим, що інституціоналізація президента деякими

14

 авторами пов'язується із запереченням трактовки парламенту як єдиного суб'єкту реалізації законодавчої функції і включенням в їх число також глави держави. Подібна інтерпретація несумісна з принципом розподілу влад, за яким законодавча функція — функція першої гілки влади. Необхідність відстоювати визначення парламенту як єдиного законодавчого органу підкреслюється тим, що протилежна позиція, на жаль,— не якась абстрація.

Узагальнення досвіду посткомуністичного світу підтверджує, що антидемократична тенденція підвищення виконавчої влади за рахунок зниження парламентів, екстраполює таких прихильників на вигідні для себе конституційні записи, відкидаючи демократичні елементи правил основних законів. Про це переконливо свідчить конституційна реформа Казахстана, де протягом двох років було створено два основних закони. Конституція 1993 р. давала таке визначення парламенту: "Верховна Рада є єдиним законодавчим і вищим представницьким органом Республіки Казахстан" (ст. 62). Основний Закон 1995 р. вже відкидає із характеристики парламенту саме те, що він "єдиний" законодавчий орган і конституює його "вищим представницьким органом Республіки, який здійснює законодавчі функції" (ст. 48.1).

Незважаючи на велике і принципове значення конституційного визначення українського парламенту як єдиного законодавчого органу, воно має істотний недолік. А саме визначення не має характеристики парламенту, суть якої в тому, що це також єдиний загальнодержавний представницький орган всього народу. Дане ж положення — усталене, загальновизнане положення світової конституційної теорії. Воно одержало також конституційне втілення. Під таким кутом зору — перевага на боці тих головних актів, які у нормативному визначенні парламентів відображають їх представницький характер. Візьмемо Конституцію Росії. "Федеральні Збори — парламент Російської Федерації — є представницьким і законодавчим органом Російської Федерації" — проголошує ст. 94. Наведене визначення в порівнянні з відповідним визначенням Конституції України відображує обидві, іманентно притаманні парламенту риси: він — представницький і законодавчий орган. Разом з тим наведена нормативна характеристика, що міститься в Основному Законі Росії, також не вільна від недоліків. В ній відсутній обов'язковий елемент, зміст якого в тому, що парламент — єдиний загальнодержавний представницький і законодавчий орган.

15


Щодо зазначеної прогалини конституційного визначення Верховної Ради України, то ця обставина посилює потребу певного її запонення розгортанням конструктивної та інтенсивної практичної діяльності Верховної Ради як єдиного загальнодержавного представницького і законодавчого органу. Неухильне проведення такої лінії сприятиме поглибленню, збагаченню та розвиткові представницької функції Верховної Ради.

З точки зору прогнозу вдосконалення конституційного поняітя українського парламенту пов'язується з доповненням ст. 75 Основного Закону таким положенням: Верховна Рада — єдиний представницький і законодавчий орган України. Таке доповнення ст. 75 обґрунтовується тим, що положення — парламент є загальнодержавним представницьким органом всього народу належить до фундаментальних загальновизнаних положень світового конституціоналізму. Саме тому воно сприйняте новими головними актами ряду держав. Крім Конституції Росії, що уже відзначалося, зішлемося на однойменні акти Республіки Беларусь (ст. 79), Республіки Киргизстан (ст. 49.1). Республіки Узбекистан (ст. 76), Республіки Молдова (ст. 60.1).

Зазначимо, що конституювання парламентів представницькими органами відбулося в названих та інших країнах уже після відмови від доктрини повновладдя парламенту і сприйняття принципу розподілу влад та інституціонування президентури.

В той же час в українській юридичній літературі з'явилися окремі судження про те, що органами народного представництва в Україні рівною мірою є Верховна Рада і Президент. Така позиція пояснюється тим, що і парламент і Президент обираються безпосередньо всенародним голосуванням.

Зрозуміло, спосіб легитимації того чи іншого органу — важливий елемент його конституційно-правового статусу. Він впливає на визначення місця і ролі конкретного інституту в механізмі держави, зміст його конституційно-правового статусу в цілому. Дану обставину необхідно враховувати саме тому, що Президент України одержує владу не шляхом обрання його Верховною Радою, а безпосередньо від народу (корпусу виборців), він є однією із ключових фігур у структурі державної влади.

Тотожність способу легитимації парламенту і глави держави — лише один, хоча і важливий, елемент їх правового статусу, що співпадає і вельми впливає на місце і роль названих інститутів в держав-

16

 ній організації. Але даного фактору недостатньо для визнання рівності парламенту і Президента для того, щоб кожний орган, легитимований народом, автоматично одержував характеристику представницького органу народу. Позиція автора даної праці полягає в тому, що трактування президента представницьким органом народу, рівним парламенту, безпідставне.

Найважливішим критерієм, що дає підстави для визначення державного органу представницьким органом народу, слугує його соціальне призначення, функція в системі функцій єдиної державної влади. Саме з метою реалізації головної функції єдиної державної влади — законодавчого регулювання суспільних відносин — народ обирає парламент. Його призначення — прийняття законів, котрі б виражали волю народу і саме тим представляли народ і втілювали його інтереси.

Соціальне призначення органів виконавчої влади, включаючи Президента,— інше. Президент обирається народом для реалізації законів, що приймаються народом і його представницьким органом — парламентом. Звідси — серцевина президентського статусу: він — представник держави.

Саме при обговоренні одного з перших проектів Конституції на Міжнародному симпозіумі народний депутат В. М. Носов виклав свою думку абсолютно чітко і визначено: парламент — представник народу, а Президент — представник держави6.

Суттєвим мотивом, який заперечує правомірність сприйняття Президента представницьким органом народу, є те, що воно веде до представницького дуалізму з усіма шкідливими наслідками, що випливають з цього. Аналізуючи з таких позицій один із проектів Конституції України на Всесвітньому форумі ще в 1992 p., народний депутат С. П. Головатий сформулював наступну пропозицію: з метою недопущення представницького дуалізму необхідно закріпити в Основному Законі, що вищим представницьким органом народу є парламент, а представником держави і її главою — Президент7.

Вагомим аргументом, що заперечує статус Президента як представницького органу народу, рівного Верховній Раді, слугує те, що народна воля виражається в законах, а закони приймаються тільки народом, або парламентом. Такі акти, що виходять від народу, або парламенту — обов'язкові для всіх державних органів, включаючи Президента. І добре, що дане положення одержало конституційне закріплення в новому Основному Законі України: "Органи законо-

17


давчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України" (ст. 6).

На користь представницького характеру Верховної Ради виступає також співвідношення парламентських і президентських правових форм. Субординація законів і указів полягає в тому, що закон вищий, ніж Указ. Указ — підзаконний акт.

Непохитним аргументом в підтвердження представницького характеру єдиної Верховної Ради є особливість її складу. На відміну від Президента, що є одноосібним органом, або колегіальних органів виконавчої влади, парламент України конституційно складається із 450 народних депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки (ст. 76). Завдяки широкому складу парламент виступає як орган, що повно, надійно та всебічно представляє народ і виражає його волю. Конституційна чисельність народних депутатів, обраних безпосередньо громадянами, забезпечує ту безумовну перевагу, коли Верховна Рада в процесі реалізації своїх повноважень узгоджує інтереси різних суспільних груп і приймає збалансовані, зважені рішення. Безперечно й те, що при такому колегіальному підході парламент більш вільний від суб'єктивних помилок, а тим більше різного роду зривів, ніж одна людина, навіть якщо ця людина — видатна особистість.

Намагання виконавчої влади відтіснити загальнодержавний представницький орган народу на задвірки державного механізму і займати в ньому домінантне місце широко поширені у всьому світі. В контексті досліджуваної проблеми надзвичайно важливо, що подібні дії президентури і урядів грунтовно відхиляються опонентами саме посиланнями на представницький характер парламентів. Більш того, як показало вивчення праць зарубіжних фахівців сучасної державності, саме ця риса парламенту висувається ними в якості противаги президентам, які на відміну від деяких авторів країн СНД, зовсім не трактують президентів загальнонаціональними представницькими органами народу.

Візьмемо США — державу сильного президента, де, як і в Україні та інших країнах Співдружності, президент похідний не від парламенту, а від народу (наявні відмінності в способах обрання Президента України і президента США щодо розглядуваного аспекту проблеми принципового значення не мають).

18

 Цілеспрямована, конструктивна і результативна боротьба американського конгресу з президентами в кінці 60 — на початку 70-х років за відродження першого місця законодавчої гілки в державному механізмі, яке кілька десятиліть безперервно утримувалось президентами, обґрунтовувалась саме тим, що конгрес — загальнонаціональний представницький орган всього американського народу. При цьому американські вчені відкидають поширені твердження, які здебільшого виходять зі структур виконавчої влади про те, що парламент неоперативне, неповоротне, непорушливе, негнучке утворення, не спроможне швидко і динамічно вирішувати питання і приймати рішення. Як пише сучасний дослідник американської державності, конгрес має продовжувати відігравати важливу роль у внутрішній і зовнішній політиці не тому, що він краще пристосований приймати рішення, і не тому, що він завжди "мудріший", ніж президент. Одна з його найважливіших функцій — виступати як стримуюче начало щодо президента і виражати інтереси та турботи виборців, які в іншому разі могли б ігноруватися президентом. Творці Конституції визнали за краще пожертвувати певною дієвістю заради попередження зловживання владою.8 Одержавши перемогу понад 20 років тому, законодавці так міцно і стабільно тримають свій примат в державному механізмі, що й досі жодному із семи останніх глав держави (зрозуміло, Р. Рейгану і Б. Клінтону) не вдалось навіть тимчасово повернути назад еру президентського володарювання.

Доповнюючи мотивацію, яка відкидає трактовку Президента України як представницького органу, рівного Верховній Раді, що обґрунтовується тотожністю легитимації обох органів, їх похідністю від народу, необхідно підкреслити: в контексті світової конституційної регламентації народна легитимація президентури не абсолютизується. На жаль, дана обставина прихильниками піднесення глави держави вільно чи навмисне обминається, або замовчується. Але в ряді країн похідність президента від народу співіснує з конституційною побудовою скромної моделі даного органу, що в літературі іменується невдалим словосполученням — "слабкий президент".

Відзначене притаманне деяким парламентським республікам Європи (Австрія, Ірландія, Ісландія). Обмежимось посиланням на Федеральний конституційний Закон Австрійської Республіки від 10 листопада 1920 р. (з наступними змінами). Характеризуючи конституційно-правовий статус Федерального президента, котрий

19


обирається загальними виборами безпосередньо населенням, важливо загострити увагу на тому, що (як у всіх парламентських республіках) президент Австрії не має більш-менш суттєвих повноважень. В структурі Федерального конституційного закону президент посідає місце в розділі "Виконавча влада Федерації". Згідно зі ст. 65.1 президент представляє Республіку в зовнішніх відносинах і зміст його компетенції окреслено переважно рамками, що характерні для глави держави у сфері представництва держави. Всі рішення австрійського президента, якщо інше не передбачено законодавством, дійсні лише при наявності підпису Федерального канцлера або відповідного міністра (ст. 67.1).

Особливе значення для осмислення і вирішення проблеми, суть якої в тому, що Верховна Рада України — єдиний загальнодержавний представницький орган всього народу, має Декларація про державний суверенітет України. її виключна важливість обумовлена тим, що досліджувана проблема — об'єкт даного акту, який вирішує її абсолютно чітко, строго. Декларація не тільки ясно визначає суб'єкта, який представляє весь народ, а поряд з цим проголошує заборону іншим суб'єктам виступати від імені народу. "Від імені всього народу може виступати виключно Верховна Рада. Ні одна політична партія, громадська організація, інше угрупування або окрема особа не можуть виступати від імені всього народу України" — проголошує гл. II.

Лінія Декларації одержала певне втілення в новій Конституції України. її преамбула фіксує: "Верховна Рада України від імені українського народу — громадян України всіх національностей... приймає цю Конституцію — Основний Закон України". (Аналіз відповідних визначень виходить за межі даної праці).

Сумарне врахування висунутих аргументів, вважаю, заперечує трактовку Президента України представницьким органом народу, рівним Верховній Раді. Принципово зазначимо, що розроблена теоретична концепція екстраполювалась на конституційну модель і конституційне визначення Президента України. Стаття 102 ясно, чітко і строго визначає Президента в досліджуваному контексті представником держави. Вона закріплює: "Президент України є главою держави і виступає від її імені".

Похідність Верховної Ради України від народу в поєднанні з домінантним соціальним призначенням, її функцією та представницьким характером обумовлюють важливість і об'ємність компетенції парламенту, що в сукупності визначає провідне місце Верховної Ради в державному механізмі.

 Дане положення має багатоаспектне вираження. Одне з них пов'язується з місцем парламенту в структурі Конституції.

Конституції розвинутих країн світу характеризуються тим, що загальнонаціональні представницькі органи народу "відкривають" розділи, глави або інші подібні структурні частини, що закріплюють систему державних органів тієї чи іншої країни. Характерно, що примат парламенту таким чином віддзеркалюється також основними законами держав, що мають інститут президента. Незалежно від того, яким способом легитимується останній — громадянами чи представницьким органом — на першому місці відповідних розділів вибудовується конституційний статус парламенту; на другому — президента, інших інститутів виконавчої влади (ст. 1—2 Конституції США; розд. 2, 3 Конституційного Закону Австрійської Республіки 1920 р. з наступними змінами і доповненнями; розд. IVVI Основного Закону ФРН 1949 р.; гл. І—III Конституції Італійської Республіки).

Виняток становить Конституція Французької Республіки 1958 р. Відкинувши доктрину верховенства парламенту, що втілювалась в Конституції 1946 p., Конституція 1958 р. закріпила перевагу виконавчої влади над національним представницьким органом. Черговість відповідних розділів в тексті основного закону рельєфно віддзеркалювала концепцію де Голля, який був ідеологом і архітектором Конституції 1958 р. Перше місце вона відводить президенту (розд. II), за ним іде уряд (розд. Ill), а потім вже парламент (розд. IV).

Вельми позитивно, що прогресивні досягнення світового конституціоналізму були втілені на початковій стадії конституційної реформи в Україні. Введення інституту президента гармонувало з демократичним досвідом світової конституційної теорії і практики. Законом УРСР від 5 липня 1991 р. про заснування поста Президента УРСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) УРСР головний акт було доповнено главою 12і — "Президент України". Вона вбудована в текст Конституції після глави 12 — "Верховна Рада України". Отже, на конституційному рівні ясно вирішувалась проблема співвідношення загальнодержавного представницького органу народу і президента, в якому первинність належала Верховній Раді.

В цілому аналогічним чином тотожні проблеми вирішувались іншими республіками після прийняття декларацій про державний суверенітет.

21


Піднесення президентури над парламентами, що швидко сформувалось як негативна тенденція організації державної влади в країнах колишнього СРСР, призвело до запозичення французького варіанту конституційної архітектоніки. Основний Закон Російської Федерації 1993 р. закріплює систему вищої державної влади в такій послідовності: президент (гл. 4); Федеральні Збори (гл. V); уряд (гл. VI); судова влада (гл. VII). Заслуговує на увагу те, що модель російської Конституції — не повністю копіює конституційну структуру черговості інститутів влади Франції. Спільність полягає в тому, що основні закони названих країн перше місце в механізмі державної влади відводять президентам. Одначе, якщо французька конституція друге місце віддає уряду, відсуваючи парламент на третє місце, то однойменний акт Росії втілює суттєву відмінність демократичного спрямування. Після глави, присвяченої президенту, чергову главу посідають Федеральні Збори. Конституційна регламентація уряду розміщується за вищим представницькім органом народу.

Різні модифікації подібних варіантів притаманні також іншим конституціям країн СНД.

Тим прогресивніше і вагоміше конституційне рішення розглядуваного питання новою Конституцією України. З точки зору черговості в структурі Основного Закону першим є парламент — "Верховна Рада України" (разд. IV); другим — "Президент України" (розд. V). Наступні розділи посідають: "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади" (розд. VI); "Прокуратура" (розд. VII); "Правосуддя" (розд. VIII).

Незрівнянна перевага конституційного рішення структурної проблеми Основним Законом України в порівнянні з конституціями Франції, Росії, Казахстану та інших країн в тому, що конституційний еталон України відображає серцевинне положення конституційного (державного) права, суть якого в тому, що провідне місце в державному механізмі належить загальнодержавному представницькому органу — народу республіки9.

3.   СТРУКТУРА ВЕРХОВНОЇ РАДИ

Верховна Рада України — однопалатний парламент. Закріплюючи парламент однопалатним органом, нова Конституція реалізує принцип спадкоємності конституційної регламентації. Попередній Основний Закон також закріплював однопалатну Верховну Раду.

 Як відзначалося вище, конституційний склад Верховної Ради — 450 народних депутатів України (ст. 76): зберігається та чисельність парламентарів, яка закріплювалась попереднім головним актом.

Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Конституція закріплює умови, яким має відповідати депутат. Насамперед він — громадянин України, який проживає в Україні протягом останніх п'яти років. На день виборів депутат має досягти двадцяти одного року. Депутатом може бути тільки громадянин, що має право голосу.

Конституційно закріплено обмеження: до Верховної Ради не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Конституційне вирішення питання про склад і структуру українського парламенту супроводжувалось гострими дискусіями. Мабуть, найбільшу увагу привертала проблема: яким бути парламенту — однопалатним чи двопалатним (бікамеральним)?

Дана проблема — нова проблема теорії і практики українського конституціоналізму. її розробка — важливе завдання вітчизняної юридичної науки.

В сучасних державах використовуються два вида бікамеральних парламентів — бікамеральні парламенти унітарних і федеративних країн. В останніх бікамералізм пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті представництво інтересів народу в цілому, а в другій — представництво інтересів суб'єктів федерації. Двопалатніть унітарних держав ставить за мету обмеження впливу одної палати на політичне життя з допомогою механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.

Процес підготовки і прийняття Конституції України позначився наявністю різних позицій щодо прийнятності для нашої республіки двопалатного парламенту.

Вичленовуючи структурний аспект конституційних засад побудови Верховної Ради України, слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії конституційного процесу, на час парламентського доопрацювання, розгляду і прийняття проекту Основного Закону було відкинуто бікамералізм, сконструйований президентським варіантом проекту Конституції. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту завершилась побудовою однопа-

23


латної Верховної Ради. З позицій становлення і розвитку парламентаризму в умовах України однопалатний орган народного представництва є більш бажаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цього інституту могла б виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізувати світовий досвід конституційної правотворчості. Він свідчить, що еволюція структури парламентів виявила тенденцію до відмови від верхніх палат. У Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту (1950 p.); Конституція Данії інституювала однопалатний фолькетинг (1953 р.); в 1971 p. скасовано верхню палату шведського парламенту; Конституція Португалії 1976 р. передбачила однопалатні Збори Республіки; аналогічне явище характерне для грецьких конституцій 1952 р. та 1975 р.

А що ж країни посткомуністичного світу? Як правило, тут збудовані однопалатні загальнодержавні органи народного представництва. Але в деяких випадках створені або відроджені — двопалатні (Росія, Польща, Румунія, Чехія). В цьому контексті, на мій погляд, можна простежити зв'язок між тенденцією посилення влади президентури і реформуванням однопалатного парламенту в двопалатний. Він рельєфно відображений в Республіці Казахстан. Основний Закон 1993 р. конституював однопалатну Верховну Раду. Стрімке нарощування елементів трансформування інституту президента у надвладу кардинально змінило організацію державної структури, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну Верховну Раду, а інституювала інший орган — парламент, що складається з двох палат.

Прибічники двопалатного парламенту в Україні чомусь не оперують наведеними та іншими фактичними даними, які розкривають тенденцію відмови післявоєнних конституцій багатьох країн світу від бікамералізму. Не згадується, чи замовчується також інша, відносно нова тенденція світової конституційної законотворчості. Йдеться про чітко окреслену лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламентів політиці президентів і урядів (Франція, Німеччина).

Це дуже рельєфно відображає французька конституція 1958 р. Створення другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати в середині парламенту механізм, який би протистояв Національним Зборам, служив знаряддям боротьби в руках президента та уряду проти нижньої палати.

 Конституційно закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 констатує, що кожний законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прийняття ідентичного тексту ("законодавчий човник"). Якщо ж палати не дійдуть згоди, прем'єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки нового тексту із спірних питань. За умови, коли комісії не вдасться прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з передбаченою процедурою, уряд після нового читання в обох палатах може зажадати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови в середині парламенту структури, яка б протистояла Національним Зборам. Творці П'ятої республіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі для того, щоб гальмувати прийняття небажаних їй законопроектів. Разом з тим він виступає інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.

Якщо рішення Сенату не прийнятне урядові, він вводить узгоджувальну процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прийняти небажані урядові законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу на долю закону: право президента зажадати повторного розгляду закону парламентом (ст. 10); право президента та прем'єр-міністра звертатися до Конституційної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61, 62).

Верхня палата конституційно може бути механізмом реалізації інтересів уряду також шляхом прийняття нею законів, обминаючи нижню палату. Такий варіант гарантує Основний Закон ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня палата — Бундасрат може прийняти закон в обхід нижньої палати — Бундестагу.

Заперечуючи авторам, що сповідують бікамералізм в Україні, варто загострити увагу на тому, що двопалатний законодавчий орган не є раціональним у складних умовах життєдіяльності населення, суспільства і держави. А саме ці реальності сьогодні наявні в Україні.

Аналізована антидемократична тенденція триває в новітній історії. Про це свідчить Конституція Республіки Казахстан 1995 р. Верхня палата заснованого нею двопалатного представницького органу, замість попереднього однопалатного, змодельована таким чином, що Сенат служить потужною перешкодою на шляху прийняття схваленого нижньою палатою (Мажилісом) законопроекту.

25


Це досягається передбаченими конституцією процедурними нормами, що забезпечують явну перевагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4 ст. 61 законопроект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від загального складу Сенату, то він стає законом і протягом десятьох днів передається на підпис Президентові. У разі ж його відхилення проект повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою, тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до Сенату для обговорення і голосування. Повторно відхилений проект закону не може бути знову внесений у період тієї самої сесії.

Закріплені конституційно важелі придушення нижньої палати дуже істотно доповнюються можливостями, які закладені у складі Сенату, що досягається способом його формування. Відповідно до ст. 50 Конституції Сенат складають депутати, обрані по два представники від кожної області, міста республіканського підпорядкування та столиці Казахстану на спільному засіданні депутатів відповідних представницьких органів. Сім депутатів Сенату, крім того, призначає Президент.

Спосіб формування нижньої палати кардинально відрізняється від наведеного вище. Депутати Мажиліса (67 депутатів) обираються за одномандатними територіальними виборчими округами.

Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату містить потенційні можливості для використання їх Президентом та урядом з метою проведення своїх інтересів у парламенті Казахстану. Всупереч негативним тенденціям світової конституційної законотворчості, що характеризують післявоєнний та новітній бікамера-лізм, його впровадження прогнозувалося і в Україні. У формалізованому вигляді це втілювалося у деяких проектах нової Конституції. Особливо наполегливо ідея двопалатного парламенту насаджувалася у зв'язку з проектом Основного Закону в редакції 24 лютого 1996 р. Офіційно це був проект конституційної комісії, але назва "президентський", що утвердилася в періодичній пресі та виступах народних депутатів, відбивала той факт, що з точки зору складу конституційної комісії перевага була на боці Президента. Ця обставина, так само, як і те, що Президент був співголовою конституційної комісії, цілком закономірно екстраполювалися на змісті проекту Основного Закону, який вибудовував конституційно-правовий статус,

26

 з одного боку,— всевладного глави держави, а з іншого — безпорадного бікамерального парламенту.

Парламент — Національні Збори — фіксувала ст. 72 названого проекту Конституції,— складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату. Проект передбачав гарантії і процедури примату верхньої палати над нижньою, багато в чому аналогічні конституціям держав, аналіз яких зроблено вище. їхня сукупність загрожувала зруйнуванням законодавчого органу як цілісного, єдиного утвору. Сенат моделювався механізмом, який забезпечував неможливість подолання парламентом політики Президента і Кабінету Міністрів, що в умовах і без того слабкого українського парламентаризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало антидемократичну спрямованість.

Двопалатні Національні Збори, всередині яких — Сенат, прямо і опосередковано фактично підпорядкований виконавчій владі, з точки зору прогнозу розвитку парламентських інститутів в Україні були б неприйнятні і навіть небезпечні, про що свідчить світовий досвід.

Окрім наведених мотивів, надзвичайно важливо те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент, останній не розглядається як раціональний і несхитний у випадку надзвичайних умов. За таких умов бікамеральний парламент ФРН трансформується в однопалатний орган, а сам процес відмови від однопалатного парламенту має конституційне закріплення. Основний Закон ФРН встановлює цілком чітко і недвозначно: коли ситуація вимагає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат скликати неможливо, парламентські повноваження надаються Загальному комітету (ст. 115-а/1), 115-а/2). Загальний комітет формується завчасно у відповідності зі ст. 53-а/1) з депутатів Бундестагу та членів Бундесрату обома палатами парламенту.

Досвід Німеччини вельми важливий для України через труднощі, які переживає республіка у перехідний період.

Але, заперечуючи авторам, прихильникам бікамералізму в Україні, варто зупинитися на внутрішніх умовах та передумовах, які могли б створити сприятливий грунт для посилення шкідливих наслідків у разі реалізації ідеї про заснування двопалатного парламенту. В такому плані заслуговує на увагу аспект співвідношення першої і другої гілок влади, котрий у досліджуваному контексті переважно оминається. Зміст і спрямованість цих відносин переконливо засвідчують, що на нашому грунті двопалатний парламент слугував би випробуваним знаряддям придушення виконавчою

27


владою представницького органу народу, перетворення його на безвольне і безпорадне утворення. Така перспектива закладалася не тільки нормами президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою взаємин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох років. А після прийняття Основного Закону і Верховна Рада, і Президент зберегли свої повноваження, вибори нових органів не проводилися.

Починаючи з 1992 p., Президент і Кабінет Міністрів постійно в різних формах вимагали делегування їм частини законодавчих повноважень, притаманних Верховній Раді та закріплених за нею конституційно. При цьому виконавча влада незмінно досягала своєї мети, але позитивного ефекту це не мало. Однак її наступальність, натиск наростали. Саме ця спрямованість другої гілки влади була причиною появи антиконституційного акту, яким був Конституційний договір, укладений між Верховною Радою і Президентом.

У контексті заперечення бікамералізму оперування Конституційним договором винятково значуще, і на це слід звернути серйозну увагу. Адже аналога згаданому актові у країнах світу немає. Конституційний договір уособлює не тільки безпрецедентне вилучення у представницького органу народу (сторони договору) закріплених за ним Основним Законом загальновизнаних світом прерогатив та наділення Президента (другої сторони) величезною компетенцією, що включає сфери всіх трьох влад. Договір містив руйнівний потенціал знекровлення парламентських інститутів не тільки на час його дії, а й на перспективу. Верхня палата Національних Зборів, за ідеєю розробників президентського проекту Основного Закону, мала бути знаряддям, що перешкоджало б укоріненню парламентаризму також в умовах нової Конституції. Зміцнілі і сформовані стійкі важелі послаблення законодавчої влади виконавчими структурами, сформована антидемократична тенденція приниження ролі Верховної Ради у механізмі держави і зростання за її рахунок інституту президента,— це передумови запровадження бікамералізму і подальше використання Сенату для посилення повноважень Президента і Кабінету Міністрів. Намічене, таким чином, реально загрожувало становленню і розвиткові українського парламентаризму, поза яким не можуть гарантуватися свободи особистості і свободи суспільства.

Зазначимо, що ідея бікамералізму стосовно специфічних умов і конкретних реалій України була відкинута Міжнародним юридичним форумом "Нова Конституція України — шлях до утвердження

28

 української державності", про що організатор і керівник указаного форуму доповідав народним депутатам на сесії Верховної Ради у січні 1996 р. Негативне ставлення до даної проблеми виражалося також і в інших формах (круглі столи, семінари, прес-конференції, публікації).

Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорення його на сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в новому Основному Законі український парламент однопалатним органом.

Свої повноваження Верховна Рада здійснює шляхом проведення сесій.

Зі свого складу парламент обирає Голову Верховної Ради, його першого заступника і заступника. Голова Верховної Ради веде її засідання, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради; представляє парламент у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади іноземних країн; організовує роботу апарату Верховної Ради.

Важливу роль у здійсненні компетенції Верховної Ради мають відігравати її комітети. Конституція не містить переліку цих органів, а надає право Верховній Раді самій визначати їх кількість і обирати голів комітетів. Комітети створюються для проведення підготовчої і попередньої діяльності. Це — законопроекта робота, підготовка і попередній розгляд питань, що належать до компетенції Верховної Ради.

Комітети Верховної Ради — постійні органи.

Верховна Рада може створювати також тимчасові органи-комісії. Конституційно передбачаються комісії двох видів: спеціальні тимчасові комісії, які створюються з метою підготовки і попереднього розгляду питань на сесії Верховної Ради, і тимчасові слідчі комісії. Останні формуються для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес.

До органів Верховної Ради також відноситься Рахункова палата, яка здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені парламенту. Голову і членів Рахункової палати призначає Верховна Рада.

У складі парламенту — Уповноважений Верховної Ради з прав людини. Він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина України. Уповноваженого з прав людини призначає на посаду та звільнює з посади Верховна Рада.

29


4.   ПОВНОВАЖЕННЯ ВЕРХОВНОЇ РАДИ

Згідно з фундаментальними положеннями теорії конституційного (державного) права до парламентських прерогатив відносяться: прийняття законів, структуроутворююча і бюджетна сфери, парламентський контроль. Названі прерогативи — загальновизнані у всьому світі.

Важливість і об'ємність компетенції парламентів обумовлена їх соціальним призначенням як преставницьких органів народу, через які народ опосередковано здійснює владу, що йому належить.

Доктринальні положення теорії народного суверенітету і парламентаризму втілюються в демократичних конституціях. Адекватність конституційно-правового оформлення парламентських інститутів тієї чи іншої країни прогресивним досягненням світової теоретичної думки — один із суттєвих показників демократичності відповідної держави.

Конституція України присвячує компетенції Верховної Ради самостійну статтю (ст. 85), що складається із 36 пунктів. Але вона не містить вичерпного переліку повноважень українського парламенту. Насамперед ст. 85 після переліку повноважень Верховної Ради фіксує спеціальне правило: "Верховна Рада України здійснює інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання".

Крім даного запису Конституція має конкретні норми, які встановлюють повноваження Верховної Ради поза переліком ст. 85. Про це, наприклад, свідчить ст. 87, яка передбачає право Верховної Ради розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри названому органу. А ст. 122 встановлює, що Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві України, що означає його відставку з посади. Основний Закон має також інші компетенційні норми.

Як з точки зору важливості, так і об'ємності стрижнем компетенції Верховної Ради є повноваження, які пов'язуються з реалізацією законодавчої функції. До них належить: внесення змін до Конституції в межах і порядку, передбачених розділом XIII Основного Закону; прийняття законів (п. 1.3 ст. 85).

Законодавчий процес у Верховній Раді являє собою юридично визначену сукупність стадій по створенню законів, в межах яких у певній послідовності здійснюються відповідні дії Верховною Радою, суб'єктами права законодавчої ініціативи, громадянами, що беруть

ЗО

 участь в обговоренні законопроектів, Президентом, а у випадках, вказаних законом,— також Конституційним Судом у порядку, встановленому Конституцією, законом про регламент Верховної Ради та іншими законами, виданими на основі Конституції.

Важливою стадією законодавчого процесу є законодавча ініціатива, під якою розуміється внесення у парламент проектів законів відповідними суб'єктами права.

Новий Основний Закон, як і попередній, відводить спеціальну статтю, присвячену суб'єктам права законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93). Коло названих суб'єктів включає Президента, народних депутатів, Кабінет Міністрів та Національний банк. При цьому ст. 93 містить правило, за яким законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, розглядаються Верховною Радою позачергово. Щодо переліку суб'єктів права законодавчої ініціативи, то він не видається безперечним. В ранг суб'єкту законодавчої ініціативи не підноситься народ, однак виконавча влада має кількох суб'єктів. В умовах організації державної влади за принципом розподілу влади таке рішення не асоціюється з необхідністю забезпечення жорстких гарантій зосередження законодавчої влади в руках першої гілки.

В розглядуваному контексті зазначимо, що користуючись колишньою термінологією, виконавча влада або зовсім не наділена правом законодавчої ініціативи в буржуазних парламентах, або представлена тільки одним суб'єктом. Наприклад, у США і Великобританії згаданими суб'єктами є тільки депутати. Це зовсім не означає позбавлення другої гілки можливостей брати участь у законодавчій діяльності. Використовуються щорічні послання Президента США, де викладаються основні положення програми законодавчої діяльності Конгресу, необхідні законопроекти адміністрація вносить через "своїх" конгресменів. Де-юре, однак, ні Президент США, ні адміністрація правом законодавчої ініціативи в парламенті не наділені.

Конституція Французької Республіки 1958 р. відносить до суб'єктів права законодавчої інщіативи лише депутатів і прем'єр-міністра (ст. 39). Президент Франції права законодавчої ініціативи не має.

Стосовно країн СНД, то зазначимо, що, наприклад, Конституція Казахстану 1995 р. передбачає право законодавчої ініціативи тільки за депутатами і урядом (ст. 61.1).

Світовий досвід конституційного регулювання підтверджує висновок щодо доцільності і раціональності звуження кола суб'єктів

31


права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України за рахунок виконавчої влади.

У той же час демократичним рішенням бачиться доповнення кола суб'єктів права законодавчої ініціативи, насамперед громадянами України. Сформульовані висновки пов'язуються з реформуванням ст. 93 Конституції України.

Конституювання громадян суб'єктом права законодавчої ініціативи у парламенті випливає з концепції верховенства народу над всіма державними і недержавними суб'єктами, відповідає принципам народовладдя і є формою його реалізації. Важливо підкреслити, що народна законодавча ініціатива — не теоретична абстракція. Вона відома основним законам ряду держав: Федеральний конституційний Закон Австрії (ст. 41.1); конституції Іспанії (ст. 87), Італії (ст. 71), Литви (ст. 68). Відповідні пропозиції в різних формах вносились щодо Конституції України, народ називався суб'єктом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді деякими проектами Конституції, серед них проект, розроблений в Інституті держави і права НАН України. Ігнорування права народу на законодавчу ініціативу викликає заперечення.

Розглянемо наступні стадії законодавчого процесу: обговорення законопроекту; прийняття закону; підписання його Президентом України та офіційне оприлюднення.

Прийнятий Верховною Радою згідно зі ст. 91 більшістю від її конституційного складу закон підписує Голова Верховної Ради і направляє Президенту. Президент протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання та офіційно оприлюднює. Конституція наділяє Президента правом відкладального вето. Він має право повернути закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду закон знову буде прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене самим законом, але не раніше дня його опублікування (ст. 94).

До позитивних рішень нової Конституції відноситься норма, що закріплює видання президентських указів та розпоряджень "на основі і на виконання Конституції та законів України" (ст. 106).

32

 Дане положення має величезне значення, оскільки воно загальновизнане світовим конституціоналізмом10. Саме тому попередня Конституція у ст. 114-6 чітко закріплювала вищенаведену формулу. Але Конституційний договір, з метою піднесення Президента над Верховною Радою, відмовився від норми, що закріплює підзакон-ність президентських указів. Він не пов'язував президентську нормотворчість необхідністю її здійснення тільки на основі і на виконання Конституції і законів України (ст. 25). Це відкривало для указів Президента фактично необмежене коло питань як об'єкту регулювання даними актами. Виникла ситуація, коли укази Президента видавались на тих самих підставах, що й парламентські акти. Іншими словами Президент здійснював не підзаконну, а первинну нормотворчість. Принципу верховенства закону було завдано великої шкоди, колізія парламентських і президентських актів набрала руйнівної сили. Відродження правила, що зобов'язує Президента видавати укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України — суттєва конституційна гарантія подолання негативних явищ у сфері правового регулювання суспільних відносин та правозастосування.

Починаючи з 1990 р. Верховна Рада України прийняла понад 800 законів, що охоплюють різні сфери життєдіяльності людини, суспільства і держави. Виокремлюючи державно-правове будівництво республіки, відзначимо, що за цей період прийняті: Конституція України, Декларація про державний суверенітет України, Акт проголошення незалежності України, а також низка законів — про всеукраїнський та місцеві референдуми, про правонаступництво України, про громадянство України, про відповідальність за діяльність, спрямовану на порушення територіальної цілісності України, про державний кордон України, про дію міжнародних договорів на території України та інші.

Законодавче регулювання здійснюється також у соціально-економічній, бюджетно-фінансовій, екологічній та інших сферах. Але кількість законів не адекватна їх якості. Величезна проблема — нестабільність законодавства, колізії, правовий, включаючи конституційний, нігілізм".

Було б помилковим представляти новий Основний Закон України як еталон, що створює всебічні, міцні та чіткі конституційні гарантії безперервної еволюції Верховної Ради як єдиного законодавчого органу, що забезпечує повне, раціональне і ефективне законодавче регулювання суспільних відносин.

33


Головний акт містить положення, властиві авторитарним конституціям, які є конституційними бар'єрами динамізації законодавчої гілки влади України.

Під таким кутом зору належить зробити аналіз теоретико-кон-ституційної проблеми, суть якої у визначенні законодавчих актів вищої юридичної сили. Йдеться таким чином про поле законодавчого регулювання Верховної Ради. Яке воно? Чи варто встановлювати його межі? Для сучасного українського конституціоналізму дана проблема — відносно нова, оскільки попередній Основний Закон не визначав простір законодавчої діяльності Верховної Ради.

Відсутність конституційно окреслених кордонів давала можливість Верховній Раді приймати закони з будь-якого питання суспільного і державного життя. Це загальне положення потребує уточнення. Необмеженість сфер законодавчого регулювання суспільних відносин першою гілкою влади розуміється в контексті системного сприйняття. Воно диктує необхідність врахування принципу верховенства закону в ієрархії нормативних актів.

Визначення діючою Конституцією переліку питань, що є предметом законодавчого регулювання, мало місце в Конституційному договорі. Оскільки останній акт антипарламентського спрямування, який поставив Верховну Раду під Президентом, дана констатація дуже важлива для пошуків висновків щодо оцінки аналізованого конституційного нововведення.

Його спрямованість тотожня спрямованості, яку проводив де Голль, трансформуючи свої ідеологічні установки в Конституції 1958 р. шляхом побудови конституційних механізмів відсовування парламенту на другорядне місце в державній структурі і небаченого у Франції — країні парламентських традицій піднесення виконавчої влади — Президента і уряду над загальнонаціональним представницьким органом народу. З цією метою основний закон 1958 р. вперше в історії повоєнної конституційної правотворчості закріпив досліджувану новацію. Ст. 34 Конституції закріпила вичерпний перелік питань, які вирішуються парламентом шляхом прийняття законів. Поза цим переліком регулювання суспільних відносин є прерогативою виконавчої влади. З цього приводу Конституція містить пряму заборону парламенту. Питання, що не віднесені до сфери законодавства, проголошує ст. 37., носять регламентарний характер. Якщо ж парламент приймає закони з таких питань, вони можуть змінюватись декретами,— гарантує ст. 37.

34

 Будучи антидемократичним, французький варіант викликав ґрунтовну критику вчених-юристів12.

Однак реакційний французький варіант сприйнятий в новітній історії конституційної правотворчості деяких держав на теренах колишнього Союзу РСР.

Відповідний аналіз підштовхує до висновку про тісний зв'язок такого негативного рішення з тенденцією зміцнення президентської влади за рахунок послаблення позицій першої гілки. Підтвердимо даний висновок зверненням до конкретних головних актів. Конституція Казахстану 1993 р. проголошувала загальне правило про те, що Верховна Рада приймає закони (п. 2 ст. 64). Однойменний акт 1995 p., який закріпив верховенство Президента в державному механізмі і вчинив замах на парламентські інститути, відкинув демократичне рішення основного закону 1993 p., змінивши його реакційним. Згідно зі ст. 54 парламент приймає закони на роздільних засіданнях палат шляхом послідовного розгляду спочатку в Межилісі, а потім — Сенаті. Але, крім даного установлення, Конституція має іншу норму, яка перераховує сфери, де "парламент вправі приймати Закони" (всього 11 пунктів). "Всі інші відношення,— проголошує п. З ст. 61,— регулюютьсся підзаконними актами".

Як це не дивно, подібний інструмент обмеження Верховної Ради втілює нова Конституція України.

Фіксуючи загальне положення, за яким прийняття законів — повноваження Верховної Ради (п. 2 ст. 85), нова Конституція закріплює поряд з цим закритий перелік питань, що визначаються і встановлюються законами — всього 31 пункт (ст. 92). Складається ситуація, коли, поза цим установленням, за наявності в Конституції тільки вичерпного переліку питань, вирішуваних шляхом прийняття законів, сфера законодавчої діяльності парламенту окреслюється лише конкретним колом питань, тобто обмежується. Тим самим закритий перелік виступає інструментом, що служить реакційним цілям. Він використовується виконавчою владою як механізм зниження ролі загальнодержавного представницького органу народу та підвищення за його рахунок інститутів виконавчої влади, оскільки останнім конституційно відкриваються широкі горизонти для здійснення власної нормотворчості. Таким чином, вичерпне коло питань, з яких приймаються закони, дає змогу структурам виконавчої гілки проводити свою політику шляхом видання власних актів у сферах, не включених в конституційний перелік, тобто здійснювати первинне регулювання суспільних відносин, що є функцією парламенту.

35


Досліджувана проблема за відповідних умов може мати також і позитивний аспект. Постійний наполегливий наступ у всьому світі на парламентські інститути, що його чинять президентські та урядові структури, потребує побудови конституційних перешкод даній тенденції. Під таким кутом зору закріплення головним актом кола питань, що вирішуються виключно органом народного представництва в законах, може служити могутньою гарантією, яка забороняє видання другою гілкою нормативних актів у визначеній сфері. Але включення в конституцію розглядуваного переліку має бути таким, щоб воно не обмежувало парламентське поле законодавчої діяльності, як це допускається в новій Конституції України. Необхідно закрити інструменти президентського і урядового володарювання шляхом недопущення заборони законодавчої діяльності Верховної Ради за межами, визначеними у ст. 92 Конституції.

Щоб запобігти цьому, Конституція України має мати конкретний і чіткий запис, який би наділяв загальнодержавний представницький орган народу правом вирішувати шляхом прийняття законів також інші питання, крім визначених переліком. Саме такий варіант передбачав проект Конституції України, розроблений в Інституті держави і права НАН України і надісланий Верховній Раді. Але втілення в новому Основному Законі він, на жаль, не одержав. Звідси — пропозиція про відповідне доповнення ст. 92 Конституції України. Відкриття переліку питань, що є предметом законодавчого регулювання — необхідна умова повнокровної реалізації Верховною Радою законодавчої функції.

Жорстке дотримання на практиці конституційної вимоги, згідно з якою укази і розпорядження Президента видаються на основі і на виконання Конституції і законів, на мій погляд, не потребує спеціального визначення законодавчої сфери парламенту. Воно, наприклад, відсутнє в Конституції США. Вона перераховує права Конгресу у розд. 8 ст. 1 і в заключній частині даного розділу фіксує право Конгресу "видавати всі закони, які будуть необхідні для здійснення як вищеуказаних прав, так і всіх інших прав, котрими дана Конституція наділяє уряд Сполучених Штатів, його департаменти або посадових осіб".

Механізм обмеження Верховної Ради як єдиного законодавчого органу побудовано також за допомогою інших конституційних інструментів. Вони стосуються загальноукраїнського референдуму, особливо питання про суб'єктів призначення всенародного воле-

36

 виявлення. Коли попередній головний акт України відносив прийняття рішень про проведення всеукраїнських референдумів до виключного відання органу народного представництва (п. 18 ст. 97), то новий — закріплює двох суб'єктів призначення всенародного волевиявлення. Це — Верховна Рада і Президент. До того ж нова Конституція містить записи, що гарантують піднесення глави держави над загальнодержавним представницьким органом у сфері прийняття рішень шляхом референдуму. Це досягається незрозумілим і дивним визначенням питань, які становлять предмет референдумів. Однак цілком зрозуміле тільки одне — те, що критерієм розчленування об'єкту референдуму служить забезпечення переваг глави держави над законодавчим органом. Як передбачають ст. 73 та п. З ст. 85 Верховна Рада уповноважена призначати всеукраїнський референдум тільки з одного питання — про зміну території України. Поряд з такою вузькою сферою парламентських можливостей Президент наділений надзвичайно широкими прерогативами. Насамперед вони включають конституційну матерію, зміни щодо Основного Закону. Правом внесення до Верховної Ради законопроекту про внесення змін у розділи: "Загальні засади", "Вибори. Референдум", "Внесення змін до Конституції України", ст. 156 наділяє двох суб'єктів — Президента України або не менше двох третин депутатів від конституційного складу Верховної Ради. У разі його прийняття не менше ніж двома третинами конституційного складу парламенту законопроект затверджується всеукраїнським референдумом. Право його призначення надане тільки Президентові.

Крім конституційного референдуму, Основний Закон закріплює главу держави також суб'єктом, що проголошує всеукраїнський референдум, ініціатором якого виступає народ (п. 6 ст. 106). У цьому разі необхідно згідно зі ст. 72 Основного Закону, щоб проголошення референдуму вимагало не менш трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи про призначення референдуму зібрані не менше, ніж у двох третинах областей республіки і не менше ста тисяч підписів у кожній області.

Конституційно об'єкт референдуму за народною ініціативою не окреслений. Проте його широкі масштаби не викликають сумнівів: адже заборону Основний Закон фіксує тільки щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74).

Сконструйована новим Основним Законом модель інституту референдуму у порівнянні з тією, яка значилася у попередній

37


Конституції, обмежила парламентські прерогативи. Вона реально зазіхає на законодавчу функцію Верховної Ради. Закон України про всеукраїнський та місцевий референдуми прямо вказує, що предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття, зміна чи відміна законів України (ст. 3). Піднесення Президента до рангу суб'єкту призначення всеукраїнського референдуму з народної ініціативи і позбавлення цього права парламенту може бути використане виконавчою владою для прийняття законів в обхід Верховної Ради і навіть всупереч їй, що суперечить теорії народного суверенітету та розподілу влад. Таким чином, конституювання Президента суб'єктом призначення народного волевиявлення приховує пряму небезпеку успішній реалізації Верховною Радою законодавчої функції, розмиває законодавчу гілку влади, знижує її роль у державному механізмі та підвищує Президента над парламентом.

Підкреслимо, що такі висновки обґрунтовує світовий досвід. Надання Президентові Франції права передавати законопроекти на референдум (ст. 11 Конституції 1958 р.) обумовило маніпулювання референдним способом прийняття законів на шкоду парламентським формам.13 Всі референдуми, що ініціювались де Голлем, а потім Ж. Помпиду, проводились з грубим порушенням основного закону, мали антипарламентський характер і служили інструментом проведення президентських рішень "через голову" загальнонаціонального представницького органу, не рахуючись з його думкою.

Звуження привілеїв Верховної Ради України пов'язується також з конституційним рішенням проблеми тлумачення Конституції та законів. Коли попередній головний акт відносив тлумачення Конституції та законів до виключного відання Верховної Ради (п. 18 ст. 97), то новий основний Закон позбавляє вищий орган народного представництва цього права. Він фіксує запис про те, що офіційне тлумачення Конституції України і законів України здійснює Конституційний суд республіки (ст. 147). У теоретичному плані автентичне тлумачення Конституції та законів іманентно притаманне органові, який приймає названі правові форми. Позбавлення парламенту відповідного повноваження розчленовує, розмиває здійснення законодавчої діяльності. Адже акти тлумачення — суть акти, які стосуються змісту тих правових форм або їхніх положень, які є об'єктом тлумачення.

Засобом перешкодження успішній реалізації законодавчої функції Верховної Ради виступає високий кворум, встановлений для подолання президентського вето на прийняті Верховною Радою

38

 закони. На відміну від попереднього конституційного рішення, згідно з яким вето глави держави долалося більшістю голосів (ст. 104), діючий головний акт встановлює, що в разі повернення Президентом для повторного розгляду парламентом прийнятого ним закону, президентське вето долається, коли Закон буде знову прийнято Верховною Радою не менше, ніж двома третинами голосів народних депутатів від конституційного складу парламенту (ст. 94).

Розглянуті конституційні обмеження Верховної Ради як законодавчого органу мають постійний характер. Але протягом трьох років після прийняття нової Конституції діють записи та установлення, сформульовані у розділі "Перехідні положення" головного акту. Тут зазначені конституційні гарантії указної нормотворчості, які доповнюють вищевикладені обмеження реалізації першою гілкою влади законодавчої функції. Згідно з п. 4 перехідних положень протягом трьох років Президент має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів та скріплені підписом Прем'єр-міністра укази з економічних питань, не врегульованих законами, одночасно з внесенням відповідного законопроекту до Верховної Ради, яка зобов'язана позачергово розглянути його. У разі неприйняття парламентом цього законопроекту протягом тридцяти днів (за винятком днів міжсесійного періоду), або відхилення його більшістю від конституційного складу, президентський указ набирає чинності і діє до набуття чинності закону, прийнятого Верховною Радою з цих питань. Перехідне положення, по суті, зберігає за виконавчою владою умови для здійснення указної нормотворчості на тих самих умовах, що й парламент, оскільки подолання Верховною Радою зафіксованих тут жорстких бар'єрів, щоб перешкодити виданню указів Президента, вельми проблематичне. Адже на прийнятий парламентом закон з економічних питань Президент має право накласти вето, внаслідок чого закон не має юридичної сили, а указ продовжує діяти.

Насторожує прагнення певних структур виконавчої влади звести роль Верховної Ради тільки до законодавчого регулювання. Наукова розробка її повноважень з точки зору світової теорії і практики парламентаризму дає змогу зробити висновок, що окрім прийняття Конституції і законів, Верховна Рада впливає на виконавчу владу: а) беручи участь в інституціоналізації її структур; б) реалізуючи бюджетні повноваження; в) виконуючи повноваження в сфері зовнішньої політики і оборони; г) здійснюючи парламентський контроль; д) реалізуючи судові повноваження.

39


Верховна Рада наділена комплексом можливостей і процедур, що мають інтегративний характер і їх реалізація поширюється на сфери життєдіяльності усіх гілок влади та уособлюючих їх органів.

Згідно з новою Конституцією (ст. 85) до відання Верховної Ради належить:

затвердження державного бюджету та внесення змін до нього,
контроль за виконанням державного бюджету; прийняття рішення
щодо звіту про його виконання;

визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;

затвердження загальнодержавних програм економічного, нау
ково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку,
охорони навколишнього середовища;

усунення Президента України з поста в порядку імпічменту;

надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-мі
ністра України;

здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів;

надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів Ук
раїни та денонсація міжнародних договорів;

здійснення парламентського контролю.

Окрім перерахованих та інших повноважень, закріплених за Верховною Радою у ст. 85 Конституції, Основний Закон має ще низку компетенційних норм, що доповнюють гарантії, можливості і процедури, використання яких зміцнює позиції Верховної Ради в державному механізмі.

До демократичних положень нового головного акту належить закріплення певних гарантій здійснення парламентського контролю. Насамперед це збереження новою Конституцією такого класичного інструменту контролю, яким є депутатський запит. Народний депутат України, передбачає ст. 86, має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їхнього підпорядкування та форм власності. Депутатському запитові кореспондує обов'язок відповідних керівників повідомляти народному депутатові результати розгляду його запитів.

Наведене установлення важливе тим, що воно характерне не для всіх конституцій держав Співдружності. Відзначимо часткову його відсутність в Конституції Росії 1993 p., що піддається критиці дослідниками сучасної Російської державності14.

40

 Підсумовуючи розмову, зазначимо, що хоча парламентський спосіб прийняття Конституції України певною мірою зберіг законодавчу гілку від того усіченого державно-правового статусу, який був змодельований президентським проектом Основного Закону і намічався для прийняття його непарламентським шляхом, через референдум, перспектива подолання Верховною Радою антидемократичної тенденції зниження її ролі в системі розподілу влад і на базі нової Конституції пов'язана з дуже великими труднощами. Як свідчить здійснений аналіз, конституційний аспект проблеми в недосконалості, прогалинах та обмеженості конституційних гарантій розвитку українського парламентаризму.

Зміцнення позицій Верховної Ради вимагає інтенсивних, конструктивних та всебічних зусиль, покликаних добудувати та вдосконалити правовий фундамент становлення і розвитку парламентських інститутів шляхом: 1) змін та доповнень Конституції; 2) розробки і прийняття конституційних законів та інших актів; 3) тлумачення Конституції, особливо системного. Цілісна система правового забезпечення діяльності Верховної Ради має вибудувати міцний заслін наступу і натиску на парламентаризм, закріпити всебічні, суворі і повні нормативні гарантії, які б, з одного боку, гарантували провідне місце законодавчої влади в державному механізмі, а з іншого — забезпечували повнокровне і ефективне зідйснення Верховною Радою загальновизнаних світом парламентських прерогатив, зокрема: прийняття законів, бюджетна та структуроутворююча сфери, парламентський контроль.

Інший напрямок зміцнення парламентських інститутів в існуючих умовах правового поля міститься в практичній площині. І все ж таки не звертаючи уваги на недоліки, недосконалість і прогалини нормативної бази, необхідно наполегливо і динамічно розгортати широку і ефективну діяльність Верховної Ради у всіх сферах, що класично притаманні парламентам. Конкретні позитивні результати практичної роботи загальнодержавного органу народного представництва неодмінно змінять співвідношення конституційної моделі Верховної Ради і фактичної на користь останньої.

Такий підхід до заповнення конституційних прогалин не тільки можливий, але й реальний. Прикладом в досліджуваному контексті може служити Французька Республіка. Адже в умовах авторитарної Конституції 1958 р. еволюція П'ятої республіки дещо пом'якшила авторитарні риси напівпрезидентського режиму. Про це свідчить

41


те, що після де Голля помітно посилились де-факто політичні позиції парламенту15. Як стверджує французький дослідник державності П'ятої республіки, практика подолала навіть конституційну заборону на прийняття парламентом законів поза закритим переліком питань, окреслених — ст. 34 Конституції. "Сьогодні мало що залишилось від принципу, який визначав сферу, що резервувалась законом,— пише проф. Ф. Ардан.— Розробники Конституції 1958 р. намагались обмежити сферу, в рамках якої парламент міг би здійснювати свою законотворчість, але зрештою жодна із зацікавлених сторін не стала вимагати неухильного виконання їх волі"16.

У більш широкому плані проблеми розвитку українського парламентаризму як важливого віддзеркалення і водночас підтримки свободи суспільства пов'язуються з парламентським правом.

Юридична теорія, державно-правова практика, а також правосвідомість суспільства сьогодні, здається, одностайно сприймають ідею щодо існування в Україні нової наукової і правової матерії. Але різні аспекти даної проблеми продовжують дискутуватись, відбувається пошук рішень, пов'язаних з місцем парламентського права в загальній системі українського права, співвідношенням конституційного (державного) і парламентського права. Найбільш можливим уявляється бачення парламентського права в якості під-галузі конституційного (державного) права.

Становлення і динамізація парламентського права, посилення його позитивного впливу на формування і еволюцію парламентських інститутів, підвищення ефективности їх діяльності на сучасному етапі і в прогностичному плані висувають нагальну потребу кодифікації парламентського законодавства. При цьому визначення парламентського права підгалуззю конституційного (державного) права аж ніяк не міняє висновок щодо потреби кодифікації парламентського законодавства. Адже правові системи зарубіжних держав мають кодекси у більш вузькіх сферах17.

Здійснення кодифікації парламентського права диктує гостру необхідність, по-перше, розробки концепції даної кодифікації. По-друге, радикального реформування діючих актів, що регламентують суспільні відносини у сфері парламентського права з метою приведення їх у відповідність з Основним Законом. По-третє, підготовки нових правових форм, спрямованих на регулювання організації та функціонування парламентських інститутів.

При цьому слід наголосити, що реалізація Конституції з точки зору побудови законодавчого забезпечення діяльності Верховної

42

 Ради обумовлює проведення широкого фронту робіт по створенню нових законодавчих актів. Під таким кутом зору назвемо тільки низку правових форм, побудова яких безпосередньо зафіксована у розділі IV Конституції — "Верховна Рада України" (правда, конкретні найменування, на жаль, не закріплені), або витікає із змісту даного розділу: закон про несумісність депутатського мандату з іншими видами діяльності (ст. 78, 81); закон про запит народного депутата України (ст. 86); закон про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101), закон про регламент Верховної Ради та інші.

В теоретичному плані просування у вирішенні складної, багато-аспектної і актуальної проблеми динамізащї українського парламенту викликає нагальну необхідність розгортання і поглиблення наукових досліджень у цій сфері, а також видання відповідних праць. В такому плані дивує, що підготовлена і рекомендована до друку вченою радою Інституту держави і права монографія "Законодавча влада України" ніякого просування до видання не одержала.

Рішення такого масштабного завдання, яким є становлення і розвиток українського парламентаризму, потребує зусиль всього суспільства. В такому руслі корисним і раціональним уявляється створення конструктивного, широкого руху за формування, зміцнення і розвиток парламентських інститутів в Україні. Він міг би об'єднати народних депутатів, вчених, державних і громадських діячів, представників всіх прогресивних верств суспільства.


ПРИМІТКИ

  1.  Відомості Верховної Ради України.— 1991.— № 33.— Ст. 445.
  2.  Там же.— Ст. 446.
  3.  7ал«лсе.-1992.-№33.-Ст. 471.
  4.  Закон України про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного
    Закону України) від 14 лютого 1992 р. // Відомості Верховної Ради України.—
    1992.-№20.-Ст. 27.
  5.  Див.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России.— М., 1994.
    С. 126.
  6.  Носов В. Виступ // Міжнародний симпозіум "Конституція незалежної Украї
    ни". 3-5 липня 1992 р.- К., 1992.- С. 215.
  7.  Головатий С. П. Виступ // Перший світовий конгрес українських юристів.
    18—23 жовтня 1992 р.- К., 1994.— С. 46.
  8.  Див.: Пфиффнер Д. Разделенное управление и проблемы власти // Разделен
    ная демократия. Сотрудничество и конфликты между Президентом и
    Конгрессом.— М., 1994.— С. 79.
  9.  Шемшученко Ю.С. Сила демократа у силі влади? // Віче.— 1996.— С. 4—10;
    Кривенко Л. Т. Верховный Совет Украины: место в системе государственной
    власти // Госуд. и право.— 1996.— № 6.— С. 85—94.
  10.  Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия.— М., 1994.— С. 46—47.
  11.  Колізіїу законодавстві України: проблеми теорії і практики.— К., 1996.— С.
    14—
    \5;Дьомін О.О. Ефективність діяльності Верховної Ради — необхідна перед
    умова побудови правової держави // Вісник Академії правових наук Украї
    ни.- Харків.- 1996.- № 5.- С 14-26.
  12.  Туманов В. А. Вступительная статья // Французская республика. Конституция
    и законодательные акты.— М.,  1989.— С. 39—45;   
    Конституционное
    (государственное) право зарубежных стран.— М., 1995.— Т. 2.— С. 102—103.
  13.  Маклаков В. В. Конституция Франции (вступительная статья) // Конститу
    ции буржуазных государств.— М., 1982.— С. 78—79.
  14.  Концепции развития российского законодательства.— М., 1994.— С. 36—37.
  15.  Туманов В. А. Вказ. праця.— С. 14—15.
  16.  Ардан Ф. Франция: государственная система/ Пер. с франц.— М., 1994.— С.
    110-111.
  17.  Див.: Избирательный кодекс // Французская Республика. Конституция и
    законодательные акты.— М.,  1989.— С. 74—149;   
    Кодекс этики прави
    тельственной службы: Резолюция Конгресса 1959 г. // Соединенные Штаты
    Америки. Конституция и законодательные акты.— М., 1993.— С. 294—295.

 ЗМІСТ

  1.  Історична еволюція конституційної моделі Верховної Ради   5
  2.  Конституційне визначення Верховної Ради 12
  3.  Структура Верховної Ради   22
  4.  Повноваження Верховної Ради    30

Примітки     44


НАУКОВО-ПОПУЛЯРНЕ ВИДАННЯ Бібліотечка «Нова Конституція України»

КРИВЕНКО Лідія Тарасівна

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Художній редактор   О. Ю. Гаркавенко

Технічний редактор  М. С. Чабан

Коректор Л. Д. Прокопенко

 Підп. до друку. 10.06.97. Формат 60x84/16. Папір офс. Друк офс.

Гарнітура «Тайме». Ум. друк. арк. 2,8. Обл.-вид. арк. 2,9. Тираж 5000 пр.

Зам. 7-191.

Видавництво «Ін Юре»

Свідоцтво № 24385080. 11.10.96 р.

м. Київ, пул. Терещенківська, 4, тел. 224-69-72

Оригінал-макет підготовлено видавництвом «Логос» м. Київ, вул. Б. Хмельницького, 19

Віддруковано в ВАТ «КДНК» м. Київ, вул. Б. Хмельницького, 19


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

80420. Изучение особенностей адаптации к роли матери у женщин, имеющих детей разного возраста 731.5 KB
  Важность материнского поведения для развития ребенка его сложная структура и путь развития множественность культурных и индивидуальных вариантов а также огромное количество современных исследований в этой области позволяют говорить об особой актуальности изучения материнства...
80421. ОРГАНІЗАЦІЯ ТА ОБЛІК РОЗРАХУНКІВ З ОПЛАТИ ПРАЦІ (НА МАТЕРІАЛАХ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКИХ ПІДПРИЄМСТВ БЕРЕЗАНСЬКОГО РАЙОНУ) 1.56 MB
  Актуальність даного питання посилюється ще й тим, що в сучасних умовах здійснюється адаптація існуючої системи обліку та організації праці відповідно до міжнародних стандартів, впроваджуються нові методики організації обліку оплати праці на підприємствах.
80422. Развитие интеллектуальных умений при обучении математике (на примере умений анализировать, синтезировать, алгоритмизировать) 526 KB
  Чтобы учащиеся могли глубже осознать междисциплинарные связи, понять возможность переноса результатов с одного учебного предмета на другой, у них не должно создаваться впечатления, будто каждый предмет призван решать свои, отдельные от других дисциплин, задачи.
80423. Разработка алгоритма изготовления детали «Втулка-регулирующая» 862 KB
  Простейшие токарные станки были известны еще в глубокой древности. Эти станки были весьма примитивны по конструкции: заготовка вращалась от ножного привода, а режущий инструмент приходилось держать в руках. Работа на таких станках была непроизводительной, утомительной и неточной.
80424. Проектирование высокоскоростной корпоративной сети на базе технологии СЦИ 2.27 MB
  Данная дипломная работа заключается в разработке схемы проектирования и технической реализации корпоративной сети связи, на основе технологии СЦИ, с целью создания каналов связи высокого качества между 11-ми объектами, расположенными на территории Волгоградской области.
80425. Разработка финансовой модели проекта птичника на ЗАО «Агрофирма Боровская» 859 KB
  Необходимость существенного повышения уровня и качества жизни населения выдвигает в качестве неотложной задачи ускорение формирования нового агропромышленного производства на основе модернизации и ускоренного развития инновационных процессов, совокупности последовательно осуществляемых...
80426. СОЗДАНИЕ МОБИЛЬНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО РЕСУРСА 143 KB
  В рамках данной дипломной работы будет описан процесс создания мобильной версии информационного ресурса Яковлевской центральной детской библиотеки в городе Строитель ориентированной в частности на учащихся средних школ Яковлевского района Белгородской области.
80427. Принцип разделения властей и его реализация к Конституции Российской федерации 1993-го года 127 KB
  Суть данного принципа заключается в том, чтобы не допустить узурпации власти в руках главы одной ветви власти, чтобы размеренно, путём системы сдержек и противовесов, одна ветвь власти влияла на другую, контролировала и выявляла недостатки в управлении, взаимодействовала, чтобы один орган не оказался таком положении...