16474

Органи виконавчої влади в Україні

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

У брошурі висвітлюються питання змісту, організації та правового регулювання виконавчої влади в Україні. Розглядаються побудова та функціонування системи органів виконавчої влади, характеризуються правовий статус і структура її окремих ланок, а також ключові напрями здійснення адміністративної реформи

Украинкский

2013-06-22

419.5 KB

2 чел.


НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ 1 ПРАВА

ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

В. Б. АВЕР'ЯНОВ

ОРГАНИ

ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Київ

ІнЮре

1997


ББК 67.9(4УКР)301 А19

А19

Авер'янов В. Б.

Органи виконавчої влади в Україні.— К.: Ін Юре, 1997.— 48 с— (Б-чка "Нова Конституція України"). ISBN 966-7183-22-Х

У брошурі висвітлюються питання змісту, організації та правового регулювання виконавчої влади в Україні. Розглядаються побудова та функціонування системи органів виконавчої влади, характеризуються правовий статус і структура її окремих ланок, а також ключові напрями здійснення адміністративної реформи.

Для науковців, спеціалістів-правовиків, викладачів і студентів вузів, широкого кола читачів.

Бібліотечка "Нова Конституція України"

Редакційна колегія: Ю. С. Шемшученко (головний редактор), Ф. Г. Бурчак, В. В. Цветков, В. І. Семчик, В. Б. Авер'янов, В. Ф. Погорілко, О. Д. Святоцький, В. В. Медведчук, І. Б. Усенко

Затверджено до друку

вченою радою Інституту держави і права

ім. В. М. Корейского HAH України

Редактор М. С. Лопата

В. Б. Авер'янов, 1997 Видавництво «Ін Юре», 1997

ББК 67.9(4УКР)301

ISBN 966-7183-22-X

 За Конституцією України державна влада реалізується за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади. Цей загальновизнаний у світовій державотворчій практиці принцип став своєрідною альтернативою пануванню у нас у минулому тоталітаризму партійно-державної влади. Втілення в життя даного принципу обумовлює необхідність виявлення умов ефективного функціонування виконавчої влади, визначення конституційних засад її організації, функціонального і структурного впорядкування тощо. Ці питання набувають ключового значення в ході державно-правового розвитку країни, підготовки на основі нової Конституції законодавчих актів, що розвивають і деталізують конституційні ідеї, положення і вимоги.

Адже саме сьогодні вихід нашого суспільства із системної кризи потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості та ефективності державного управління. Насамперед в тих сферах, де переважає державна власність, здійснюється правоохоронна діяльність держави.

Причому конкретний зміст державного управління в кожному окремому випадку може розрізнятись в досить широких межах — від прямого оперативного управління владно-розпорядчими, тобто "командними", засобами до використання сугубо стимулюючого впливу державно-владних повноважень, наприклад по затвердженню економічних регуляторів і умов їх застосування, поширенню договірних форм та інших важелів ринкової саморегуляції тощо.

З огляду на це, слід заперечити проти поширення окремих поглядів про якусь доцільність послаблення у зв'язку з ринковою трансформацією економіки управлінсько-регулятивної функції держави. В результаті чого державна влада могла б втратити важелі управління багатьма життєво важливими

З


процесами в суспільстві, виявилася б неспроможною здійснити необхідні економічні та політичні перетворення.

Такі погляди викликані об'єктивно неминучим процесом руйнування тоталітарної системи за відсутності наукової концепції реформування управління у перехідний період, яка відповідала б динамічним вимогам життя. Певне значення відігравали також недостатньо продумана оцінка як недоліків, так і об'єктивно позитивних рис колишнього адміністративно-командного механізму управління, що породжувалось його ототожненням з тоталітарним режимом партійно-державного керівництва, а також неадекватністю реагування з боку керівництва держави на нагальні потреби реформування інститутів державного управління за умов збереження великої державної частки в економіці та реальної загрози криміналізації держави і суспільства.

Подолати існуючі недоліки сьогодні неможливо без наукового осмислення стратегічних і тактичних завдань подальшого розвитку виконавчої влади і державного управління, певних шляхів і засобів радикального удосконалення усіх основних складових його механізму і форм правового регулювання. Таке осмислення є передумовою науково обгрунтованого комплексного реформування державного управління як процесу здійснення виконавчої влади відповідно до потреб формування на засадах нової Конституції України демократичної правової держави. Як зазначено у виступі Президента України при поданні річного послання до Верховної Ради України 21 березня 1997 p., "комплексна адміністративна реформа повинна радикально змінити систему управління державою усіма сферами суспільного життя і перетворити її з гальма економічних та соціальних перетворень в один з визначальних чинників її прискорення"1.

 1. ВИКОНАВЧА ВЛАДА І ПРИНЦИП ПОДІЛУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Виконавча влада посідає особливе місце серед гілок державної влади. Адже саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку.

Сам характер виконавчої влади, що зумовлений об'єктивним її призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. Отже, виявлення органічного зв'язку виконавчої влади зі змістом державного управління є однією з вихідних передумов правильного розуміння суті самої виконавчої влади.

Але конституційна модель організації виконавчої влади має грунтуватись не лише на визначенні її загального змісту, але й на розумінні певної умовності, штучності уявлення про самостійне, а тим більше — автономне буття власне виконавчої влади щодо інших гілок влади. Подібні уявлення слід вважати певним перебільшенням.

Нагадаємо, що у класичному варіанті теорії розподілу влади Монтеск'є говорив не стільки про змістовний поділ самої влади, скільки про: 1) політичний поділ праці по керівництву державою і 2) розподілення владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та суб'єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку розподіл влади означає виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, правозастосування і правосуддя. В другому — означає організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними повноваженнями.


Іншими словами, влада за змістом є єдиною, а принцип "розподілу влади" є лише теоретичним постулатом чи доктриною, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому для належного конституювання виконавчої влади не обов'язково прямо фіксувати в тексті Конституції власне вказаний принцип, а тим більше доповнювати його ознаками самостійності, автономності чи незалежності окремих — насамперед законодавчої та виконавчої — влад. Натомість необхідно керуватись цим принципом при розробці та реалізації конституційної моделі організації влади саме як методологічним орієнтиром, керівною

установкою.

Зміст принципу "розподілу влади" доцільно тлумачити як констатацію того факту, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені державно-владні повноваження таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах, а суди — навіть незалежні при відправленні правосуддя і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного стримування і противаг.

Тому закономірно, що пріоритетним у змісті Конституції є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Особливо якщо враховувати, що "класична" тріада гілок влади — законодавчої, виконавчої і судової — не охоплює вичерпно всіх існуючих видів державних органів.

Адже доктрина "розподілу влади" будується на деяких узагальнених, тобто типових функціях державної влади. Тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цим фактором, а й іншим — змістом більш конкретних функцій та завдань, що випливають із життєвих потреб організації державного та суспільного життя країни. З огляду на це, поряд з державними органами, які певним чином співпадають з "класичними" гілками влади, існують органи, що мають змішаний, перехідний або наскрізний характер — наприклад прокуратура.

Недоцільність структурування змісту Конституції щодо окремих гілок влади обґрунтовується ще й тим, що такий підхід ускладнив би розуміння і вирішення більш важливого, ніж фіксація відокремленості гілок влади, державного завдання, а саме — забезпечення плідної ефективної співпраці гілок влади. Мова йде про те, що принцип

 "розподілу влади" у найбільш поширеному розумінні, про яке сказано вище, має бути урівноважений принципом "єдності влади" або "взаємодії гілок влади".

Нагадаємо, що, наприклад, Гегель критикував теорію розподілу влади Монтеск'є за те, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечи між ними, підкоренню окремих влад іншим. Сама ж гегелівська інтерпретація розподілу влади грунтується на розгляді держави як єдиного цілого, де влади являють собою лише різні моменти даного цілого2.

Зрозуміло, що забезпечення єдності влади, взаємодії її гілок, насамперед законодавчої та виконавчої (навіть за Монтеск'є судова влада у певному розумінні взагалі не є владою), є досить важливою функцією держави. Як і кожна функція, вона має мати належного носія. Про це ж наголошував ще Монтеск'є, коли писав, що "для того, щоб утримати законодавчу і виконавчу влади від крайностей, необхідна регулююча влада: це завдання дуже добре може виконати та частина законодавчого корпусу, яка складається із знаті"3.

В сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади міг би найкраще виконувати глава держави — президент. Це, наприклад, закріплено у російській Конституції: Президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80).

До речі, в одному з останніх проектів нової Конституції України (у редакції від 24 лютого 1996 р.) також передбачалось, що "Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" (ст. 101). Однак в остаточному варіанті Конституції такого положення немає. Натомість передбачено здійснення інтегруючої функції Президентом України в межах його конституційного призначення як "глави держави" (ст. 102 Конституції).

Специфіка статусу Президента як глави держави полягає в тому, що в даному статусі окреме місце займають повноваження у сфері виконавчої влади (державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існуючої в державі форми правління: цей обсяг більше у президентській республіці, менше — у парламентській республіці.

Але в будь-якому випадку посаду Президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема виконавчою) державної влади. Адже постать Президента як глави держави має, так


би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади, характеризуючись у цьому розумінні певними інтегруючими, об'єднуючими ознаками.

Разом з тим сам змістовний характер виконавчої влади пояснює природну, органічну поєднаність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної гілки влади. Якщо бачити історичні витоки інституту глави держави в залишках монархічного правління, слушно нагадати застереження Монтеск'є про те, що "виконавча влада має бути в руках монарха, оскільки ця сторона управління, яка майже завжди вимагає дії швидкої, краще виконується одним, ніж багатьма"4. Саме тому у літературі і практиці глава держави розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник держави у міжнародних зносинах.

Отже, Президент при будь-якій формі державного правління має пряме відношення до виконавчої влади. Але відповідь на питання, яким же має бути конкретний правовий статус Президента щодо цієї гілки влади випливає з фактичних умов та особливостей державно-політичного розвитку країни, стану функціонування владних структур, політико-правових та соціальних очікувань різних верств суспільства від інституту президентства.

Адже на сучасному етапі вітчизняного державотворення народження даного інституту обумовлювалося об'єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади. Саме тому введення поста Президента було викликано прагненнями посилити вплив держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та державно-правових перетворень в нашій країні.

Між тим останнім часом стан функціонування виконавчої влади характеризується тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, енергійного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави. За останні роки не вдалося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б її суб'єкти створили функціонально достатню і структурно несупере-чливу систему. 1 це прозоро бачиться у недосконалому стані багатьох складових елементів механізму державного управління.

Подоланню такого становища у сфері державного управління має сприяти закріплення в новій Конституції ключових засад організації виконавчої влади на основі чіткого визначення функціональної ролі її основних носіїв. 1 в цьому плані в нашій державі є змога максимально використати інтегруючі і координуючі можливості статусу

8

 Президента як глави держави для посилення конструктивного впливу на виконавчу гілку влади.

§ Але це аж ніяк не означає, що Президент набуває ознак органу

виконавчої влади, а тим більше — глави цієї гілки влади. В новій Конституції досить складні питання визначення суб'єктів виконавчої влади вирішені на підставі чіткого уявлення про необхідність формування цілісної системи органів виконавчої влади як відносно самостійного виду органів державної влади.

2.   СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Принцип "розподілу влади" як провідна політико-правова домінанта сучасного вітчизняного державотворення передбачає досить чітке розмежування саме на конституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.

Поняття "система органів" має принаймні потрійне смислове навантаження. Воно, по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

З формуванням ефективно працюючої системи органів виконавчої влади, або інакше — органів державного управління, пов'язані великі надії. Вирішенню даного завдання має сприяти закріплена в новій Конституції модель організації виконавчої влади, яка спирається, зокрема, і на вишенаведені аспекти розуміння "системи органів" виконавчої влади.

Найбільш наочно реалізований перший аспект — відокремлення органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом, по-перше, використання узагальнюючого для всіх органів держави терміну "органи державної влади" (ст. 5); по-друге, виділення серед останніх таких видів, як "органи законодавчої, виконавчої та судової влади" (ст. 6).

9


Стосовно другого аспекту системи органів виконавчої влади: в Конституції, з одного боку, обгрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади (як вищий і центральні, так і місцеві) в одному розділі VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади", з іншого — досить повно врахована уся складність і специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. А саме: за своїм реальним становищем Президент не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед кадровими) щодо виконавчої влади. Іншими словами, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повноважень. Але він не віднесений до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади.

Саме тому в Конституції відсутнє визначення Президента як "глави виконавчої влади". Адже "глава" гілки влади — це такий суб'єкт цієї влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як вже з'ясовано, дійсному стану речей.

До речі, формула "глава виконавчої влади" практично не використовується у світовій конституціотворчій практиці (крім конституцій окремих пострадянських республік). Навіть для президентських республік поширеним є визнання президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Хоча президент при будь-якій формі правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади, його не можна цілком ідентифікувати з цією (як, зрештою, і з іншими) гілкою влади.

Відсутність в Конституції вищенаведеної формули дає змогу заперечити проти встановлення відносин "підпорядкованості" між Кабінетом Міністрів і Президентом України. Адже за своїм змістом інститут "підпорядкованості" стосовно до державних органів означає максимальну ступінь адміністративної залежності органу нижчого структурного рівня у взаємостосунках з органом вищого рівня. Звідси підпорядкованість Кабінету Міністрів Президентові свідчить, що останній є вищою структурною ланкою щодо уряду. Тобто Президент знову включається структурно до системи органів виконавчої влади, що є безпідставним.

Також неприйнятною слід вважати запропоноване деякими фахівцями встановлення так званої "подвійної" підпорядкованості Кабінету Міністрів — Президентові та парламенту. Це взагалі

10

 суперечить вимозі дотримання відносної самостійності законодавчої та виконавчої гілок влади. Та й досить небезпечно, що з'являється додаткова підстава для політичного протистояння у стосунках між парламентом і главою держави.

Отже, цілком правильним слід вважати конституційне визначення статусу Кабінету Міністрів через встановлення його "підкон-трольності та підзвітності" перед парламентом і "відповідальності" перед Президентом України.

У межах третього аспекту необхідно пам'ятати, що справжнє зміцнення цієї гілки влади, підвищення її ефективності неможливі без створення дієвої "вертикалі" виконавчої влади. Саме завдяки останній досягається належна реалізація владних рішень зверху донизу.

У змісті самої виконавської вертикалі першорядне значення посідає чітке визначення її найвищої структурної ланки, яка має виконувати в системі роль керуючого "центру". Причому з точки зору науково-системної ідеології найкращі результати діяльності ієрархічно організованої системи можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли усі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного (а не з кількох) владно-організаційного центру. Виходячи з встановленої Конституцією республіканської форми державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу, яка закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади, слід зазначити, що в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного "складного центру". Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб'єктів — Президента і Кабінета Міністрів України.

Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб'єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, то Президент, як вже зазначалося, лише функціонально — через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.

Звідси випливає розуміння того, що визначення "носій повноважень виконавчої влади" і "орган виконавчої влади" не збігаються. Зокрема, це наочно підтверджується на прикладі поста Президента. Згідно з моделлю "складного центру" зрозуміло, що правовий статус уряду, який очолюється Прем'єр-міністром, не може і не повинен мати якесь другорядне значення у сфері виконавчої влади.

11


Навпаки, саме Кабінет Міністрів має бути вищою структурною ланкою державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади. В тому числі і тих, які віднесені до відання Президента України, але не є його виключно одноособовими преференціями, скажімо, щодо кадрових призначень.

Відповідно до цього Конституція визначає Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України (ст. 113).

В цілому ж в системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

  1.  вищий рівень — Кабінет Міністрів (в функціональній взаємо
    дії з Президентом);
  2.  центральний рівень — міністерства, державні комітети та
    інші підвідомчі Кабінету Міністрів центральні органи виконавчої

влади;

3) місцевий, або територіальний рівень — на якому діють:

органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міні
стрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і
Севастопольська міські державні адміністрації;

органи спеціальної — галузевої та функціональної — компе
тенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам
виконавчої влади, так і перебувають у підпорядкуванні водночас і
центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлінську за своїм змістом діяльність, поширеним є визначення системи цих органів як "апарату державного управління".

Сьогодні життя зумовлює нові вимоги до ефективності організації діяльності даного апарату, які значно підвищені у зв'язку з реальними потребами найповнішого запровадження ідей та положень нової Конституції. Але ці вимоги часто, на жаль, не знаходять адекватного відтворення в офіційній політиці реформування багатьох державних структур та їх кадрового складу. Життєво необхідні зміни в управлінському апараті відбуваються некомплексно, суперечливо, а іноді — стихійно. Як наслідок, він занадто повільно позбавляється вад минулого часу: ще зберігається бюрократизм в роботі кадрів апарату, посилюється корумпованість певної частини його посадових осіб, поглиблюється розрив між соціальними

12

 очікуваннями від створення нових управлінських структур та реально низькою ефективністю їх діяльності.

Отже, існуючий апарат державного управління невідкладно потребує своєї всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами реального забезпечення належної ефективності його діяльності.

З огляду на системну природу апарату управління, його удосконалення має грунтуватись на науково-системних поглядах і принципах. Зокрема, ключове значення має взаємоузгодженість дій по так званій "вертикалі" виконавчої влади. Вона має забезпечуватися не силою особової влади керівників, а шляхом більш чіткого розподілу та збалансування між структурними ланками функцій, повноважень та відповідальності, продуманої правової регламентації компетенції кожної ланки.

Проведення в апараті будь-яких структурних перетворень має виходити із попереднього визначення тих цілей, завдань, функцій та повноважень, для виконання яких створюються чи реорганізуються відповідні структури. Реформаторські заходи мають спрямовуватися на фактичні потреби відповідних керованих об'єктів, а в широкому розумінні — на потреби економічного, політичного і соціального середовища, в інтересах якого, власне, і діє апарат управління.

В той же час у реорганізаційній політиці необхідно враховувати, хай навіть як допоміжні, потреби апарату у власній самоорганізації. Адже він є цілісним утворенням і має певні внутрішні закономірності функціонування та розвитку. Зокрема, суттєве значення має розуміння того, що, наприклад, будь-які скорочення чисельності працівників апарату або витрат на його утримання самі по собі не є обов'язковою ознакою реформування, а тим більше — оптимізації апарату. Такі скорочення мають проводитися виключно в тих ланках апарату, в яких це або є наслідком його кращої організації, або принаймні не погіршує його діяльність.

Нарешті, якісне оновлення кадрового складу управлінського апарату шляхом поповнення його більш кваліфікованими, неполі-тизованими і некорумпованими працівниками потребує насамперед підвищення соціального престижу державної служби, посилення матеріальних і моральних стимулів праці службовців апарату, рівня їх соціальної захищеності.

13


Покращенню апарату державного управління має сприяти подальше удосконалення його правової основи. Зокрема, необхідне чітке визначення правового положення та механізму взаємодії органів управління, їх структурних підрозділів та посадових осіб, що потребує науково обгрунтованого встановлення їх завдань, компетенції, відповідальності, підпорядкованості та порядку організації роботи.

У зв'язку з цим зазначимо, що конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є, за повнотою та конкретністю, нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування. Якщо питання статусу та діяльності Президента регулюються Конституцією України майже повно, то стосовно уряду найбільш ретельно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин з парламентом. Дається також перелік основних повноважень. Інші питання передбачено врегулювати спеціальним законом.

У цьому є певний смисл, оскільки дає змогу без ускладнень підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності. Включення ж цих положень до тексту Конституції значно ускладнювало б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, в його стосунках з Президентом України.

Більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності як Кабінету Міністрів, так і інших органів виконавчої влади визначені (або мають бути визначені) в окремих законах про кожний вид органів виконавчої влади. Причому слід враховувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення не тільки окремих органів, а всієї їх системи. Це дасть змогу краще забезпечити загальну цілеспрямованість, скоординованість, взаємну узгодженість діяльності всіх або найважливіших органів управління.

Тому на найближчу перспективу слід передбачиш значно вищий рівень кодифікації законодавства, що регулює організацію виконавчої влади в країні. Зокрема, назріла потреба розробити самостійний Кодекс організації державного управління, або інакше — Адміністративний кодекс України. В ньому мали б знайти місце як статутні (компе-тенційні) норми, так і регламенти управлінських (адміністративних) процедур, особливо щодо взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами.

14

 3. КАБІНЕТ МІНІСТРІВ ЯК ВИЩИЙ ОРГАН В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВИЙ СТАТУС*

За своїм конституційним статусом Кабінет Міністрів як уряд очолює систему органів виконавчої влади. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів.

Основними завданнями Кабінету Міністрів України є: забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, реалізація прав і свобод людини і громадянина, створення сприятливих умов для вільного й гармонійного розвитку особистості; виконання Конституції і законів України, актів Президента України щодо формування і проведення зовнішньої і внутрішньої політики держави; піклування про безпечне для життя і здоров'я людей довкілля, екологічну безпеку і раціональне використання природних ресурсів; вжиття заходів до гарантування національної безпеки і обороноздатності України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

Діяльність Кабінету Міністрів грунтується на принципах:

а) розподілу державної влади, який означає, що Кабінет Міністрів
здійснює виконавчу владу у встановлених Конституцією України
межах незалежно від органів законодавчої і судової влади, крім
випадків, передбачених Конституцією України, недопущення
неправомірного втручання будь-яких органів, посадових осіб, об'єд
нань громадян у вирішення питань, що віднесені до відання уряду;

б) верховенства права — Кабінет Міністрів у своїй діяльності дотри
мується вимог утвердження та гарантування прав і свобод людини,
відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм
гідних умов життя; в) законності — Кабінет Міністрів здійснює
свої повноваження на основі, у відповідності та на виконання Кон
ституції, законів України, указів і розпоряджень Президента Украї
ни; г) колегіальності — Кабінет Міністрів є колегіальним органом,
що приймає рішення після вільного демократичного обговорення

* Нижченаведена характеристика організації і правового статусу уряду грунтується на положеннях Закону України "Про Кабінет Міністрів України", що прийнятий Верховною Радою України.

15


питань на своїх засіданнях; д) науковості — Кабінет Міністрів у своїй діяльності спирається на наукове і соціологічне обгрунтування здійснюваної ним державної політики, активно використовує новітні досягнення наукових досліджень, організаційно-технічні засоби та інформаційні технології; є) гласності — Кабінет Міністрів регулярно інформує громадськість про свою діяльність. Прийняття таємних рішень можливе лише у випадках, визначених законом.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, три вще-прем'єр-міністри та міністри. Зараз чисельність Кабінету Міністрів не регламентується. Але в проекті Закону про Кабінет Міністрів України пропонується законодавчо обмежити цю чисельність і називаються орієнтовно такі межі — не більше 25 чоловік.

При цьому передбачається, що обов'язково мають існувати базова группа міністрів: закордонних справ, юстиції, оборони, внутрішніх справ, фінансів. Інші міністерства можуть створюватися чи ліквідовуватися за рішенням Президента України.

Прем'єр-міністр є главою Кабінету Міністрів України, який керує роботою Кабінету Міністрів і спрямовує її на виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою. Прем'єр-міністр визначає і розподіляє обов'язки між першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами та міністрами, координує їхню діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) до членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та їх заступників. У випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень.

Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники Прем'єр-міністра виробляють стратегію і тактику реалізації програми діяльності Кабінету Міністрів у закріплених за ними напрямках і сферах діяльності уряду, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань Кабінету Міністрів, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень Кабінету Міністрів, вживають заходів щодо врегулювання розбіжностей щодо них серед членів Кабінету Міністрів. У разі відсутності Прем'єр-міністра вони його заміняють, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який визначає також і черговість такого заміщення.

Міністри України очолюють міністерства або ж є призначеними на посаду міністра керівниками інших центральних органів виконав-

16

 чої влади. Вони забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах і несуть політичну відповідальність за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за певної участі Верховної Ради в строк, що не перевищує шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду.

Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент України після можливого проведення консультацій з головами депутатських груп і фракцій. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з програмною заявою та відповідає на запитання народних депутатів.

Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від конституційного складу Верховної Ради.

У разі відхилення нею кандидатури, внесеної Президентом, він після можливих політичних консультацій вносить нову кандидатуру. Президент України має право запропонувати повторно ту саму кандидатуру.

Одержавши згоду Верховної Ради, Президент видає указ про призначення Прем'єр-міністра. Після свого призначення Прем'єр-міністр представляє пропозиції щодо структури та складу Кабінету Міністрів України на затвердження Президентові України, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу Кабінету Міністрів, бажано списком, з указаниям посад усіх його членів.

Конституцією України встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду. Зокрема, члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою діяльність з іншою роботою, окрім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що мають на меті одержання прибутку.

Новоутворений Кабінет Міністрів не пізніше ЗО днів подає Верховній Раді України для схвалення програму своєї діяльності на весь термін повноважень. Цей документ містить концептуальне викладення стратегії діяльності та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. До програми додається схема структури Кабінету Міністрів України з інформацією про його персональний склад. Програма вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради України.

17


Кабінет Міністрів утворюється на строк повноважень Президента України, тобто на 5 років. Однак кожен член Кабінету Міністрів може бути звільнений з посади у будь-який момент Президентом. У цьому і виражається так звана політична відповідальність членів уряду.

В той же час кожен член Кабінету Міністрів має право з політичних чи особистих мотивів заявити Президентові про свою відставку. Заява про відставку на ім'я Президента подається через Прем'єр-міністра, який зобов'язаний невідкладно доповісти про заяву Президенту України і повідомити свої міркування стосовно прийняття чи неприйняття відставки. Відставка Прем'єр-міністра "автоматично" веде до відставки всього складу Кабінету Міністрів. Такий самий наслідок наступає і в разі смерті Прем'єр-міністра.

Відповідальність в цілому Кабінету Міністрів перед Президентом України має місце у випадку прийняття ним рішення про припинення повноважень (тобто про звільнення з посади) Прем'єр-міністра. Внаслідок цього Прем'єр-міністр зобов'язаний невідкладно подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів.

Вимушена, або обов'язкова відставка уряду має місце також у випадку прийняття більшістю від конституційного складу Верховної Ради України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів по результатах розгляду за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів. Після цього Прем'єр-міністр невідкладно подає Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів.

Щоправда, питання про відповідальність Кабінету Міністрів, як передбачено ст. 87 Конституції, не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення програми діяльності уряду.

Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше ніж шістдесят

днів.

Продовжуючи характеристику організації та правового статусу Кабінету Міністрів, слід звернути увагу на головний елемент даного статусу: компетенцію уряду, яку складають його численні повноваження — права і обов'язки, на підставі яких виконуються усі основні завдання і функції Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої влади.

18

 Компетенція Кабінету Міністрів спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента, власної програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів.

Основною формою реалізації компетенції Кабінету Міністрів є його правові акти — постанови і розпорядження, які обов'язкові до виконання на території України.

У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, які носять нормативний характер або з питань, що мають найбільш важливе чи загальне значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів — акти, що мають індивідуальний характер або з питань внутришньо-організаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів України. Нормативні акти уряду підлягають реєстрації у встановленому законом порядку.

Акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не встановлено законом або не передбачено в самих цих актах. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів в повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом такого рішення.

На відміну від Президента України, якому Конституція забороняє передавати свої повноваження для здійснення іншим особам або органам, Кабінет Міністрів у разі необхідності може делегувати (тобто передавати для тимчасового чи безстрокового виконання) окремі повноваження іншим органам виконавчої влади, а також органам місцевого самоврядування — за їх згодою, якщо це прямо не заборонено законом або актом Президента України.

Кабінет Міністрів України має дуже широкий обсяг функцій та повноважень по здійсненню виконавчої влади. Для їхньої характеристики можна використати різні підстави. Ключовими слід вважати окремі сфери і галузі суспільного життя, а також основні види органів і посадових осіб, у відносинах з якими Кабінет Міністрів реалізує переважний обсяг своїх завдань, функцій, прав і обов'язків.

Приймаючи за основу найбільш типовий перелік сфер і галузей суспільного життя, можна визначити такі основні функції та повноваження Кабінету Міністрів:

19


а) у сферах економіки, фінансів, науки і технологій: здійснює
прогнозування і антимонопольне регулювання економіки України,
сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом
всіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості еко
номіки, організовує управління об'єктами права державної власнос
ті, розробку і реалізацію загальнодержавних програм;

вживає заходів щодо підтримки національного товаровиробниц-тва, структурної перебудови економіки та прискореного розвитку її пріоритетних галузей, проведення земельної реформи, залучення інвестицій в економіку України, утворює і використовує державні резервні фонди, визначає порядок формування та розміщення замовлень на виробництво продукції для державних потреб;

організовує розробку і виконання Державного бюджету України, контролює обслуговування державного боргу України, дотримання порядку державного ціноутворення, організовує державне страхування, випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей, сприяє забезпеченню стабільності грошової одиниці України;

вживає заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності товаровиробників, обґрунтовує пріоритетні напрями розвитку науки і техніки, розробляє пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування науково-технічної сфери, створює, реорганізовує та ліквідує державні наукові установи, які повністю або частково фінансуються з коштів Державного бюджету України;

б) у сферах соціального розвитку, освіти і культури: вживає заходів
до підвищення реального рівня життя населення, забезпечення його
зайнятості, пріоритетності соціального розвитку села, професійної
орієнтації, підготовки та перепідготовки працівників, соціального
захисту непрацездатних і малозабезпечених верств населення, охорони
сім'ї, материнства і дитинства, регулює міграційні процеси;

створює матеріально-технічну базу та інші умови, необхідні для розвитку галузей охорони здоров'я, освіти, культури, спорту і туризму, забезпечує доступність для громадян усіх форм державних медичних, освітніх, культурних, фізкультурно-спортивних і рекреаційних послуг;

забезпечує духовно-культурний розвиток української нації, всього українського народу, збереження і охорону історико-культурних пам'яток, гармонійне функціонування міжнаціональних відносин, сприяє задоволенню національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України;

20

 в) у сферах гарантування прав і свобод людини, законності та громадського порядку, національної безпеки і обороноздатності: організовує і контролює дотримання органами виконавчої влади законодавства, що визначає права і свободи людини і громадянина, гарантії їх реалізації та захисту;

забезпечує охорону приватної та інших форм власності, зміцнення громадського порядку, активну боротьбу зі злочинністю, виконання судових рішень, вживає заходів щодо соціального захисту працівників (та членів їхніх сімей) правоохоронних і судових органів;

забезпечує дотримання вимог законності у діяльності органів виконавчої влади та їх апараіу, посадових осіб, вживає заходів щодо подолання бюрократичних та інших зловживань при здійсненні їхніх повноважень;

вживає заходів для зміцнення національної безпеки та обороноздатності України, охорони й захисту її державного кордону і території, керівництва Цивільною обороною України;

визначає в межах бюджетних асигнувань на оборону чисельність громадян, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори, забезпечує реалізацію прав і гарантій військовослужбовців і осіб, звільнених з військової служби (та членів їхніх сімей);

г) у сферах охорони природи, екологічної безпеки і природокористування: організовує управління охороною і раціональним використанням природних ресурсів, розробляє і забезпечує виконання державних і міжурядових екологічних програм, вживає заходів для вдосконалення економічного механізму природокористування;

забезпечує виконання програми ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, вживає заходів щодо ліквідації шкідливих наслідків інших значних аварій і катастроф, стихійного лиха, вирішує питання про обмеження, тимчасову заборону або припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього середовища;

д) у сферах зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності: бере участь у забезпеченні виконання міжнародних договорів України, приймає рішення і проводить переговори та підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України;

організовує управління зовнішньоекономічною діяльністю держави, митною справою, складання платіжного балансу України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів,

21


здійснює разом з Національним банком України валютне регулювання, виступає гарантом по кредитах, які надаються іноземними банками, фінансовими та іншими міжнародними організаціями, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України.

Зрозуміло, Кабінет Міністрів може здійснювати зазначені та деякі інші функції та повноваження і в інших сферах, що можуть визначатися Конституцією і законами України, а також указами і розпорядженнями Президента.

Наприклад, Кабінет Міністрів організовує проведення єдиної політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті, вживає заходів щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, управління державними підприємствами, установами і організаціями, підготовки і підвищення професійного рівня кадрів.

В цілому ж Кабінет Міністрів у здійсненні своєї широкої компетенції, за висловлюванням Президента України при поданні річного послання до Верховної Ради 21 березня 1997 p., має концентрувати зусилля на відновленні керованості соціально-економічними процесами, рішуче змішувати акценти у бік ініціативної, масштабної й осмислюваної роботи.

Стосовно повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими державними органами, насамперед слід виділити напрями впливу з його боку на очолювану ним систему органів виконавчої влади. Як зазначалося, крім власне уряду, її складають центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Щодо центральних органів Кабінет Міністрів спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств України, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, які є безпосередньо підвідомчими Кабінету Міністрів України. Прем'єр-міністр вносить Президентові України подання щодо утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад їхніх керівників, накладає на цих керівників та їх заступників дисциплінарні стягнення. Кабінет Міністрів України має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів затверджує положення про центральні органи виконавчої влади, чисельність працівників апарату і розмір асигнувань на утримання зазначених органів із державного бюджету в межах виділених на це коштів; здійснює добір керівних кадрів підвідомчих йому органів, їх підготовку та перепідготовку, призначає та звільняє

22

 з посади заступників керівників; затверджує та припиняє повноваження членів колегій міністерств та інших органів, а також членів державних комітетів, заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади.

Стосовно відносин з місцевими органами, Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень також й відповідальні перед ним. Підзвітність і підконтрольність Кабінету Міністрів обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними чи районними радами — органами місцевого самоврядування.

Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посаду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій.

Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій докладну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення з посади голови державної адміністрації.

Кабінет Міністрів розробляє примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджує положення про ці підрозділи, кількісний склад заступників голів і чисельність працівників державних адміністрацій та витрати на їх утримання, розглядає пропозиції обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів. В засіданнях Кабінету Міністрів можуть брати участь з правом дорадчого голосу голови обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.

Проекти найважливіших актів Кабінету Міністрів, що стосуються питань розвитку конкретних регіонів і населених пунктів, надсилаються для попереднього розгляду відповідним державним адміністраціям.

Слід встановити, що Кабінет Міністрів має право зупиняти дію рішень голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам

23


України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства, а також скасовувати рішення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Вирішуючи питання про зупинення дії рішення голови державної адміністрації, Кабінет Міністрів водночас звертається до Президента України з пропозицією про скасування цього рішення. Якщо Президент протягом 10 днів після цього звернення не скасовує зупинене рішення, акт Кабінету Міністрів про його зупинення втрачає чинність.

Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів з Радою Міністрів Автономної Республіки Крим (АРК), яка не є безпосередньо підпорядкованим йому органом виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність Ради Міністрів АРК щодо виконання Конституції і законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів на території АРК як невід'ємної складової частини України. Кабінет Міністрів України має право одержувати від уряду АРК інформацію з питань здійснення цієї діяльності.

Кабінет Міністрів визначає порядок участі Ради Міністрів АРК та підвідомчих їй органів у виконанні загальнодержавних програм, інших заходів загальнодержавного значення щодо усунення наслідків екологічної безпеки, надзвичайних ситуацій, боротьби зі злочинністю, та контролює дотримання відповідності програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища загальнодержавним програмам. Кабінет Міністрів забезпечує необхідну — для ефективної реалізації загальнодержавних і республіканських програм, інших заходів загальнодержавного і республіканського значення — взаємодію Ради Міністрів АРК з міністерствами, державними комітетами, іншими центральними органами виконавчої влади України.

Кабінет Міністрів України забезпечує Раді Міністрів АРК участь у вирішенні порушених ним питань шляхом надання права вирішального голосу голові Ради Міністрів АРК на засіданнях Кабінету Міністрів, а також обов'язкового розгляду пропозицій уряду АРК з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів України.

З метою забезпечення єдності виконавчої влади на території України Кабінет Міністрів повинен мати право зупиняти дію актів Ради Міністрів АРК, а також скасовувати акти підвідомчих уряду АРК органів. Вирішуючи питання про зупинення дії акту Ради Міністрів АРК, Кабінет Міністрів водночас звертається до Президента

24

 України з пропозицією про скасування цього акту. Якщо Президент України протягом 10 днів після цього звернення не скасовує зупинений акт, рішення Кабінету Міністрів про його зупинення втрачає чинність.

Кабінет Міністрів України може прийняти на себе — за ініціативою АРК — виконання окремих повноважень Ради Міністрів АРК.

Кабінет Міністрів може подати безпосередньо Верховній Раді або Президентові України законопроект щодо делегування Автономній Республіці Крим окремих повноважень органів виконавчої влади з віднесенням цих повноважень до відання Ради Міністрів АРК та підвідомчих їй органів з обов'язковим наданням їм необхідних фінансових і матеріальних ресурсів.

Для здійснення постійних зв'язків Кабінету Міністрів України з Радою Міністрів АРК в столиці України — місті Києві діє постійне представництво уряду АРК.

На відміну від повноважень, які має Кабінет Міністрів щодо органів, які складають очолювану ним систему, по відношенню до місцевого самоврядування компетенція Кабінету Міністрів спрямована на максимальне сприяння його функціонуванню і розвитку без будь-якого втручання в безпосередню діяльність органів місцевого самоврядування.

Зокрема, Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність всієї системи органів виконавчої влади на додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує плідну взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення та реалізації завдань соціально-економічного і культурного розвитку регіонів і адміністративно-територіальних одиниць.

Проекти актів Кабінету Міністрів, які безпосередньо стосуються функціонування і розвитку місцевого самоврядування, надсилаються для попереднього розгляду відповідним органам місцевого самоврядування. Для участі в засіданнях Кабінету Міністрів з розгляду таких питань можуть бути запрошені представники окремих органів місцевого самоврядування, яким надається право брати участь в обговоренні.

Кабінет Міністрів має компенсувати органам місцевого самоврядування витрати, що завдані їм рішеннями Президента України, створюваних ним органів, інших органів виконавчої влади.

25


Кабінет Міністрів може внести безпосередньо до Верховної Ради або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Водночас Кабінет Міністрів подає пропозиції по фінансуванню здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів права державної власності.

Разом з тим органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні Кабінету Міністрів. Рішення органів місцевого самоврядування з питань цих повноважень, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства України, може скасувати Кабінет Міністрів або за його дорученням відповідний орган виконавчої влади.

Кабінет Міністрів повинен мати право зупинити дію рішень органів місцевого самоврядування, що не відповідають Конституції чи законам України, з одночасним зверненням до суду для визначення їх конституційності і законності.

Серед органів, що не входять до системи органів виконавчої влади, найбільш розгалужені й тісні зв'язки Кабінет Міністрів здійснює у відносинах з Президентом і Верховною Радою.

У відносинах з Президентом України повноваження Кабінету Міністрів насамперед торкаються його участі, за дорученням Президента, у виконанні його повноважень з питань забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності, національної безпеки і обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також інших питань здійснення виконавчої влади.

У разі видання Президентом України актів в межах повноважень, передбачених частиною четвертою статті 106 Конституції, ці акти скріплюються підписами Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання (тобто ці акти контрасигнуються).

Кабінет Міністрів здійснює за дорученням Президента і за власною ініціативою підготовку і подає Президентові пропозиції з питань здійснення ним повноважень у сфері виконавчої шіади та

26

 підготовки законопроектів. Він здійснює підготовку законопроектів у тому самому порядку, що й при здійсненні законодавчої ініціативи Кабінету Міністрів, про що буде сказано нижче.

У разі підготовки Кабінетом Міністрів законопроекту за власною ініціативою цей законопроект після схвалення на засіданні Кабінету Міністрів може бути переданий Президентові України із вмотивованим обгрунтуванням необхідності використання законопроекту в порядку законодавчої ініціативи Президента. Порядок подальшого проходження даного законопроекту визначається Президентом.

Кабінет Міністрів взаємодіє з адміністрацією Президента України, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, створюваними Президентом для здійснення своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президента.

Згідно з Конституцією при Президентові функціонує такий орган, як Рада національної безпеки і оборони України. Кабінет Міністрів зобов'язаний виконувати рішення цієї Ради, що вводяться в дію указами Президента, забезпечувати здійснення її заходів з координації і контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До того ж Прем'єр-міністр за посадою входить до складу Ради національної безпеки і оборони України.

Серед повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою слід насамперед виділити його обов'язкове звітування про свою діяльність.

Зокрема, КабінетМіністрів розробляє і не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради проект Закону про Державний бюджет на наступний рік. Разом із проектом Закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Двічі на рік — у липні і грудні — Кабінет Міністрів вносить на розгляд Верховної Ради доповідь про виконання Державного бюджету. В разі незатвердження цієї доповіді Верховною Радою може бути розглянуто питання про відповідальність Кабінету Міністрів.

Кабінет Міністрів не пізніше 31 березня подає Верховній Раді України звіт про виконання Державного бюджету за минулий рік. У разі незатвердження звіту про виконання Державного бюджету Верховною Радою може бути розглянуте питання про відповідальність Кабінету Міністрів, а також вирішені інші питання, пов'язані з порушенням Закону про Державний бюджет, якщо такі порушення були виявлені під час розгляду звіту.

27


Проекти загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку України, а також звітів про їх виконання Кабінет Міністрів вносить у Верховну Раду не пізніше як за місяць до розгляду цих документів на засіданні Верховної Ради. Кабінет Міністрів подає Верховній Раді доповіді про виконання загальнодержавних програм також одночасно зі звітом про виконання Державного бюджету України.

Крім подання Верховній Раді доповідей про виконання загальнодержавних програм, Кабінет Міністрів має надавати інформацію з цих питань комітетам (комісіям) Верховної Ради відповідно до їх визначеної законом компетенції.

Кабінет Міністрів може звернутись до Рахункової палати, яка здійснює від імені Верховної Ради контроль за використанням коштів Державного бюджету, із запитом про надання висновку щодо фінансово-економічної обгрунтованості проектів Закону про Державний бюджет, інших законів, які вимагають додаткового фінансування загальнодержавних програм, що фінансуються або на які передбачено додаткове фінансування з Державного бюджету; рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям; про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом, міжнародних договорів, що стосуються бюджетних витрат, а також з інших питань відання Рахункової палати. На цей запит Рахункова палата може надати Кабінетові Міністрів обгрунтовану відповідь про неможливість виконання запиту.

Кабінет Міністрів одержує від Рахункової палати матеріали фінансових перевірок і ревізій, а також з клопотаннями про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у протиправному заподіянні матеріальної шкоди державі, розглядає ці матеріали і вживає в межах своєї компетенції необхідні заходи.

Важливі напрямки відносин Верховної Ради і Кабінету Міністрів реалізуються через його обов'язкові відповіді на депутатські запити, розгляд звернень комітетів, тимчасових комісій Верховної Ради, регулярне інформування народних депутатів про роботу уряду на "Днях уряду".

До того ж уся діяльність Кабінету Міністрів, пов'язана з додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, перебуває під постійним парламентським контролем з боку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

28

 Зі свого боку Кабінет Міністрів видіграє активну роль у законодавчій діяльності Верховної Ради: за Конституцією він має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді.

Законодавча пропозиція чи законопроект Кабінету Міністрів вносяться у Верховну Раду з обов'язковим супроводженням пояснювальною запискою, в якій має міститися необхідне фінансово-економічне обгрунтування та пропозиції щодо покриття передбачених матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів.

Кабінет Міністрів має право вимагати термінового розгляду Верховною Радою внесеного ним законопроекту, або визначення його у встановленому порядку невідкладним. В той же час він має право відкликати власну законодавчу пропозицію чи законопроект за письмовою заявою, а на випадок включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради — за її згодою. Якщо Кабінет Міністрів припинив свої повноваження чи пішов у відставку до прийняття законопроекту Верховною Радою в першому читанні, цей законопроект оголошується відкликаним.

Окрім права власної законодавчої ініціативи Кабінет Міністрів повинен за дорученням Верховної Ради і може за власною ініціативою давати висновки щодо повноти фінансового обгрунтування і забезпечення законодавчих пропозицій і законопроектів, реалізація яких потребує матеріальних та інших витрат за рахунок державного чи місцевих бюджетів. Поряд з цим уряд має право давати висновки щодо інших проектів законодавчих актів, розроблених у Верховній Раді без його участі.

Нарешті, важливе значення у відносинах Кабінету Міністрів з Верховною Радою має право Прем'єр-міністра, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради і бути вислуханими. У разі порушення народними депутатами України питань, що стосуються діяльності Кабінету Міністрів або його членів, Прем'єр-міністр має право на одержання необхідних роз'яснень з цих питань.

Члени Кабінету Міністрів або за їх дорученням керівні працівники і спеціалісти апарату Кабінету Міністрів, а також центральних органів виконавчої влади можуть брати участь у засіданнях комітетів, тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради з питань, що торкаються компетенції Кабінету Міністрів.

29


4. ЦЕНТРАЛЬНІ ТА МІСЦЕВІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВИЙ СТАТУС

На структурному рівні "центральних органів" в системі органів виконавчої влади перебувають міністерства і державні комітети України, а також інші центральні органи (або так звані "центральні відомства") — головні управління, національні агентства, комісії тощо,— які безпосередньо підвідомчі Кабінету Міністрів*. За змістом своєї діяльності кожний центральний орган виконавчої влади (надалі — центральний орган) забезпечує втілення у життя державної політики у відповідній галузі державного управління на території України, здійснює керівництво дорученою йому сферою відання і несе відповідальність за стан її розвитку перед Кабінетом Міністрів та Президентом України.

На нинішньому етапі адміністративної реформи вирішуються, як зазначалось у виступі Президента України при поданні річного послання Верховній Раді 21 березня 1997 p., завдання: по-перше, поступового переходу від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і відповідного скорочення їх чисельності; по-друге, пристосування організаційних структур центральних органів до нових функціональних особливостей та вимог.

Центральні органи утворюються, реорганізовуються та ліквідуються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання органів виконавчої влади.

Центральні органи є, як правило, єдиноначальними органами виконавчої влади. Єдиноначальність центрального органу означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособово його керівником — міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу (надалі — міністром). Він персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи центрального органу безпосередньо перед Президентом України і урядом.

* У зв'язку з передбаченою Конституцією підготовкою закону про центральні органи виконавчої влади нижченаведена характеристика їх організації та правового статусу грунтується на положеннях відповідного законопроекту, що готується до внесення на розгляд Верховної Ради України.

ЗО

 Міністр призначається на посаду Президентом за поданням Прем'єр-міністра, а звільняється з посади безпосередньо за рішенням Президента України.

Міністр здійснює керівництво центральним органом, спираючись в цьому на своїх заступників, які призначаються і звільняються з посади Кабінетом Міністрів за поданням відповідного міністра. Кількість заступників міністра в кожному центральному органі визначається Кабінетом Міністрів.

Заступники міністра виконують за його дорученням окремі функції та повноваження і заміщають його у разі його відсутності.

Міністр проводить розподіл обов'язків між заступниками, а також визначає ступінь відповідальності керівників підрозділів апарату центрального органу. Окрім того, він затверджує штатний розпис працівників апарату центрального органу та його місцевих органів в межах граничної чисельності, фонду оплати праці працівників і розміру асигнувань на їх утримання із Державного бюджету; затверджує положення про структурні підрозділи апарату центрального органу та положення про створені ним місцеві органи, а також положення і статути підприємств, установ, організацій, що належать до його сфери відання; здійснює в установленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників місцевих органів центрального органу, підприємств, установ і організацій, що належать до його сфери відання; вносить на розгляд Кабінету Міністрів проекти законодавчих та інших нормативних актів з питань, що віднесені до компетенції центрального органу.

Рішення центрального органу набувають юридичної сили, коли вони оформлені як правові акти, що видані ним в межах своїх повноважень на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента і Кабінету Міністрів.

Переважна більшість актів центрального органу видається у вигляді наказів міністра. Вони є обов'язковими до виконання всіма органами і організаціями, їх посадовими особами, які підпорядковані відповідному центральному органу. У випадках, передбачених законодавством, акти центрального органу є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.

31


У разі потреби центральний орган видає разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування спільні акти.

Нормативно-правові акти центрального органу підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Нормативно-правові акти центральних органів, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними.

Акти центральних органів у разі їх невідповідності законодавству України або ж економічної чи соціальної недоцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку дорученої йому галузі чи сфери утворюється колегія центрального органу. До її складу входять міністр, його заступники за посадою, а також інші керівні працівники центрального органу. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів. До складу колегії можуть також входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери відання центрального органу. В засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Рішення колегії втілюються в життя наказами міністра.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у центральному органі може утворюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців.

У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специфіки його діяльності також можуть утворюватися інші робочі та консультативні органи.

Найсуттєвіша організаційно-структурна особливість центральних органів полягає в тому, що міністерства і державні комітети мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які створюють разом з власне апаратом центрального органу так звану "виконавську вертикаль" галузевої чи функціональної спрямованості (поширеною є така назва цієї вертикалі — система міністерства, державного комітету).

32

 За загальним правилом на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій як підзвітні і підконтрольні відповідним центральним органам.

Центральні органи виконавчої влади забезпечують в установленому порядку координацію діяльності створених ними місцевих органів з місцевими державними адміністраціями.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства та актам центральних органів можуть бути скасовані відповідним центральним органом.

Призначення та звільнення з посад керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів здійснюються головою державної адміністрації за погодженням з відповідним центральним органом.

Центральний орган заслуховує звіти керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій з визначених ним питань діяльності цих підрозділів. У разі неналежного виконання керівником структурного підрозділу місцевої державної адміністрації покладених на них повноважень центральний орган має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) або звернутися до голови місцевої державної адміністрації з поданням про його звільнення з посади.

Центральні органи у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування — радам та їх виконавчим органам у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органам.

Центральні органи в межах своїх повноважень мають право скасовувати рішення виконавчих органів рад, прийняті в межах делегованих ним повноважень, що суперечать Конституції, законодавству України та актам центральних органів виконавчої влади України.

Основний обсяг компетенції центральних органів тісно пов'язаний з тим, що кожний такий орган відповідно до його профілю бере безпосередню участь у формуванні та реалізації державної політики по конкретних її напрямах або щодо конкретних об'єктів державного управління і регулювання.

33


Переважна частина центральних органів бере участь у реалізації економічної і соціальної політики держави. Кожний з цих органів в межах дорученої йому сфери відання: прогнозує перспективні напрямки і реалізує стратегічні цілі та завдання розвитку; бере участь у розробці проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього середовища, Державного бюджету України; проводить політику у сфері виконання робіт (послуг) і поставок продукції для державних потреб та утворенні державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступає державним замовником зазначених робіт (послуг); вживає заходів щодо вдосконалення механізму регулювання економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти; формує державну промислову політику та забезпечує її проведення, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних галузей промисловості для прискореного їх розвитку; бере участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки; виробляє пропозиції про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях; сприяє розвитку підприємництва, ринкової інфраструктури економіки; бере участь у формуванні та реалізації антимонопольноі політики; вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру.

Значне місце у змісті компетенції центральних органів посідає діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки. Зокрема, відповідні центральні органи: видають у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у реалізації програм приватизації.

Значну увагу приділяють центральні органи виконанню відповідних загальнодержавних функцій. Наприклад, вони: забезпечують

34

 виконання завдань мобілізаційної підготовки населення та мобілізаційної готовності держави; беруть участь у здійсненні заходів щодо забезпечення обороноздатності держави.

Кожний центральний орган організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його відання, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів.

Для успішного здійснення покладених на них завдань і функцій центральним органам надані досить широкі повноваження щодо внутрішньоорганізаційного забезпечення роботи. Зокрема, вони мають: одержувати від інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх відання; залучати спеціалістів центральних та інших органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, за погодженням з їх керівниками, для розгляду питань, що належать до їх відання; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників утворених ними місцевих органів, а також підприємств, установ і організацій, що належать до їх сфери відання.

В процесі реалізації своєї компетенції центральні органи широко взаємодіють з професійними спілками та громадськими організаціями з питань забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх соціально-економічних, трудових, культурних та інших інтересів, сприяють виконанню статутних завдань цих об'єднань. Об'єднання громадян у необхідних випадках можуть вносити на розгляд відповідного центрального органу пропозиції з питань їхньої діяльності.

Структурний рівень "місцевих органів" в системі органів виконавчої влади представлений переважно в особі місцевих органів загальної компетенції — обласних і районних державних адміністрацій (надалі — місцевих державних адміністрацій). Організація та порядок діяльності місцевих органів виконавчої влади в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим мають певні особливості, які зазначені в окремих законах.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, владні повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками — головами місцевих державних адміністрацій.

35


Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів.

Голова місцевої державної адміністрації формує її склад, до якої входять заступники голови, керівники та посадові особи управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації. Керівники структурних підрозділів місцевої державної адміністрації призначаються головами відповідних адміністрацій.

Законом встановлені певні обмеження щодо зайняття посад в місцевих державних адміністраціях. Зокрема, їх голови, заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, окрім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на строк повноважень Президента України, тобто на п'ять років. У випадку обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до сформування Кабінету Міністрів та заявляють про свою відставку в день набуття повноважень новосформованим Кабінетом Міністрів.

Дострокове припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації за Конституцією (ст. 118) можливе, зокрема, у випадку, якщо орган місцевого самоврядування на відповідній території, тобто обласна чи районна рада висловить недовір'я голові, на підставі чого Президент України приймає і дає обгрунтовану відповідь. Якщо ж недовір'я голові місцевої державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент має прийняти рішення про відставку голови.

Голови місцевих державних адміністрацій одноособово приймають рішення шляхом видання розпоряджень і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Проекти розпоряджень нормативного характеру мають підлягати обов'язковій юридичній експертизі у відповідних структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій, а також обговоренню на засіданнях колегій місцевих державних адміністрацій.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому законом порядку і набувають чинності з моменту їх

36

 реєстрації. Акти, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набувають чинності не раніше, ніж з моменту їх оприлюднення.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо законом чи самими актами не встановлено іншого строку введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також при потребі оприлюднюються.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, іншим законодавчим актам, можуть бути скасовані Президентом або Кабінетом Міністрів чи головою державної адміністрації вищого рівня.

Для обговорення найважливіших питань діяльності місцевих державних адміністрацій з метою прийняття відповідних рішень головами цих адміністрацій та для координації діяльності всіх місцевих органів виконавчої влади створюються колегії місцевих державних адміністрацій.

До складу колегій місцевих державних адміністрацій окрім голів цих адміністрацій входять їх перші заступники та заступники, керівники найважливіших структурних підрозділів державних адміністрацій та непідпорядкованих їм місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також голови великих міст, розташованих на відповідній територій.

Рекомендації і пропозиції колегій втілюються в життя рішенням голів адміністрацій.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій за обсягом наданих повноважень має відповідати основним завданням їх діяльності. Вони полягають в тому, що місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідній території виконання Конституції, законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних та районних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування.

Місцеві державні адміністрації в межах, встановлених Конституцією і законами України, актами Президента, Кабінету Міністрів,

37


інших органів виконавчої влади вищого рівня здійснюють управління дорученими галузями (сферами) суспільного розвитку і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Серед конкретних об'єктів управління з боку місцевих державних адміністрацій слід виділити: технікуми, коледжі, школи, інтернати, професійно-технічні училища, дитячі будинки, позашкільні заклади освіти і виховання та інші заклади освіти; музеї, філармонії, театри, бібліотеки та інші заклади культури; лікарні, клініки, лікувальні санаторії та інші заклади охорони здоров'я; радіо, телебачення, друковані засоби інформації, засновниками яких є місцеві державні адміністрації; інвестиційні фонди, засновниками яких є обласні державні адміністрації; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті; а також деякі інші об'єкти управління відповідно до чинного законодавства.

Для здійснення своїх завдань і функцій місцеві державні адміністрації мають право: проводити перевірки стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування, а у разі виявлення порушень входити з поданням до цих органів про усунення таких порушень; давати обов'язкові до виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій і громадянам з питань, пов'язаних з виконанням державного нагляду; одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень дані від державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій; направляти Президенту, Кабінету Міністрів, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління.

Поряд з цим Президент за поданням Кабінету Міністрів в межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати місцевим державним адміністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжу-

38

 ватись наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Окрім того, органи місцевого самоврядування на відповідних територіях — обласні та районні ради — також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію.

Місцеві державні адміністрації у частині здійснення ними делегованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Місцеві державні адміністрації на підвідомчій території мають плідно взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядати та враховувати у своїй діяльності пропозиції органів місцевого самоврядування.

При цьому місцеві державні адміністрації не мають втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні підприємства, органи та організації.

На розвиток правила, встановленого статтею 144 Конституції, рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України можуть бути зупинені головою відповідної місцевої державної адміністрації з одночасним зверненням до суду.

Особливу увагу місцеві державні адміністрації мають приділяти стосункам з громадянами, що мешкають на відповідній території. Зокрема, місцеві державні адміністрації сприяють громадянам у реалізації ними своїх конституційних прав, свобод та виконанні конституційних обов'язків.

Громадяни звертаються до місцевих державних адміністрацій у вирішенні конкретних питань, що належать до відання місцевих державних адміністрацій. їхні посадові особи зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше ніж у місячний термін дати обгрунтовану відповідь та вжити необхідних заходів.

39


5. АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА - НЕВІДКЛАДНА ВИМОГА ЧАСУ

Необхідність здійснення адміністративної реформи в Україні обумовлюється тим, що уживані останнім часом окремі неузгоджені між собою спроби зміцнити виконавчу владу і пристосувати існуючу систему державного управління до потреб здійснення необхідних економічних і політичних перетворень виявилися малоефективними. Про це переконливо свідчить загострення кризових процесів в державі і суспільстві, які не в останню чергу є закономірним наслідком кризи управління.

За своєю суттю адміністративна реформа є комплексом узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого створення ефективно працюючого механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, покращення кадрового, інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади.

Принциповою основою цілеспрямованого проведення адміністративної реформи в Україні є досягнута у суспільстві згода щодо форми державного правління, яка закріплена в новій Конституції України. Це — республіканська форма державного правління змішаного, або президентсько-парламентського типу.

Для успішного здійснення адміністративної реформи необхідно мати науково обгрунтовану модель якісного оновлення усіх елементів механізму державного управління, який склався в Україні внаслідок розпаду колишньої так званої адміністративно-командної системи. Зміст цієї моделі відображений у науково-практичній концепції адміністративної реформи в Україні, проект якої5 розроблений групою фахівців-вчених та практиків під керівництвом комісії Верховної Ради з питань правової політики та судово-правової реформи.

Згідно з даною концепцією адміністративна реформа має грунтуватися на системному баченні механізму державного управління і, отже, охоплювати всі його суттєві елементи і аспекти. До них, зокрема, віднесені: а) система органів виконавчої влади, включаючи територіальну організацію державного управління; б) державна служба; в) інформаційне забезпечення державного управління; г) державний контроль у сфері державного управління; д) адміністративна юстиція; є) адміністративне законодавство як правова основа організації виконавчої влади.

40

 Стосовно реформування в системі органів виконавчої влади пріоритетне значення має, по-перше, зміна структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і відповідним скороченням їх чисельності. Причому цю непросту справу слід здійснювати постійно та виважено. По-друге,— зміна організаційних структур самих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх пристосування до нових функціональних особливостей та вимог. Удосконалення цих структур має поєднуватися з істотним скороченням штатів. В той же час не потрібні слабенькі міністерства-карлики, які неспроможні належно виконувати навіть рутинні адміністративні обов'язки, не кажучи вже про енергійне і компетентне управління.

Найсуттєвішим питанням політики реформування системи органів виконавчої влади є забезпечення функціональної дієвості виконавської "вертикалі", завдяки якій і досягається ефективна реалізація рішень цих органів зверху донизу.

Для цього, зокрема, при визначені правового статусу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади слід враховувати такі відмінності в організаційно-правовому положенні трьох основних груп центральних органів виконавчої влади.

Перша група — міністерства. Статус міністерств слід надати усім органам, які здійснюють повноваження щодо вироблення і реалізації державної політики в якійсь конкретній сфері або галузі суспільного життя. Відповідно керівниками міністерств — міністрами — мають бути політичні діячі, і всі вони представлені у складі Кабінету Міністрів.

Всі державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, що дублюють або деталізують діяльність міністерств, мають бути включені до складу чи до відання відповідних міністерств.

Друга група — державні комітети. В ранзі державних комітетів доцільно зберегти, як правило, лише ті органи, в яких основний обсяг повноважень спрямований не на вироблення і реалізацію державної політики в межах окремої сфери або галузі управління, а переважно носить обслуговуючий, стосовно інших органів виконавчої влади, характер або має міжгалузеве значення.

Державні комітети в основному мають очолюватися державними службовцями, які відповідно не входять до складу Кабінету Міністрів.

Третя група — це підвідомчі уряду органи, які не відносяться до міністерств чи державних комітетів, а мають різноманітні інші

41


організаційні форми — головні управління, комітети, національні агентства, комісії тощо. Дані органи необхідно певним чином класифікувати за змістом функцій та повноважень і віднести або до попередніх груп, або до складу інших органів.

Розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування має здійснюватись за принципом:

а) органи місцевого самоврядування наділяються власною ком
петенцією, яку вони здійснюють в межах закону самостійно;

б) на основі закону органам місцевого самоврядування делегу
ються функції та повноваження органів виконавчої влади. Місцеві
державні адміністрації контролюють законність і доцільність рішень
органів місцевого самоврядування з цих питань.

Стосовно реформування державної служби слід виходити з того, що нині наша країна перебуває на етапі становлення ефективного механізму державної служби, про що свідчить, зокрема, стан його законодавчого регулювання.

У перспективі даний інститут має поширюватись не тільки на діяльність посадових осіб власне державних органів та їх апарату, а й на діяльність працівників усіх інших державних організацій бюджетної сфери — установ і закладів, що виконують як організаційно-управлінські функції, так і професійні функції за профілем відповідної організації.

Сьогодні першочерговим завданням є якісне оновлення (у вигляді, наприклад, нової редакції) існуючого Закону України "Про державну службу", обмеживши його предмет питаннями служби власне в державних органах та їх апараті (тобто питаннями так званої служби чиновників). Важливо, щоб цей предмет був чітко визначений в самій назві даного Закону.

Він має базуватися на чіткій класифікації органів державної влади і розмежуванні, з одного боку, власне державних органів, а з іншого — апарату цих органів. Це надасть можливість визначити правовий статус державних службовців, виходячи з конкретних функціональних напрямків діяльності органів, і відпрацювати вимога та кваліфікаційні характеристики до посад державних службовців.

Разом з тим доцільно нормативно закріпити такі види державної служби:

1) служба в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, інших державних органів

42

 (наприклад, прокуратури). Це — власне адміністративна служба, або служба чиновників;

  1.  служба в державних органах (включаючи деякі органи вико
    навчої влади), яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема в
    органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, зброй
    них сил, митних органах, в дипломатичних установах. Це — спеціа
    лізована служба;
  2.  служба в апараті державних органів, яка хоч і має допоміжно-
    обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує
    особливого правового режиму. Це — функціонування так званих
    патронатних служб.

Водночас до інституту державної служби не слід включати діяльність осіб, які хоч і виконують найважливіїиі державно-владні функції, але мають статус "політичних діячів", а не "державних службовців". До цих осіб відноситься Президент, Прем'єр-міністр, члени уряду, народні депутати України, обрані ними посадові особи парламенту, в тому числі Голова Верховної Ради. Правовий статус цих осіб має бути детально регламентовано в окремих законодавчих актах.

Поряд з якісним оновленням чинного законодавства про державну службу необхідно розробити та прийняти законодавчий акт, який може стати методологічною та регулятивною серцевиною системи спеціального законодавства, що цілісно має врегулювати інститут державної служби в його широкому розумінні.

Це може бути єдиний узагальнюючий Закон України "Про основні засади державної служби", який би включав: загальні положення, притаманні усім категоріям службовців; вичерпну класифікацію державних службовців; організацію керівництва державною службою і т. ін.

Позитивну роль міг би відіграти також Кодекс поведінки державного службовця, який доцільно розробити на підставі зазначеного Закону.

Інформаційне забезпечення державного управління в ході адміністративної реформи розглядається як засіб цілеспрямованого застосування нових інформаційних технологій (HIT). Нормативною основою широкого впровадження HIT у сфері державного управління мають стати спеціальні закони з ефективності використання інформаційних систем у державному управлінні та правовий режим електронної інформації.

Оскільки контрольні функції у сфері державного управління здійснюються всіма органами виконавчої влади і до того ж створю-

43


ються спеціальні контрольні органи, то в межах адміністративної реформи передбачається необхідність належної координації таких функцій, аналізу та урахування специфіки відповідних об'єктів контролю. Виходячи з цього, об'єднати усіх суб'єктів контролю в якусь одну вертикальну структуру не має можливості, а тому слід координувати їх діяльність на рівні всієї системи органів виконавчої влади.

У процесі реформування значної уваги вимагають спеціальні органи державного контролю, які вже діють чи створюються у різних сферах діяльності. З метою впорядкування та підвищення їх контрольної діяльності слід проаналізувати стан державних інспекцій, визначити певні принципи їх створення, підвідомчисть і повноваження у здійсненні контрольних функцій.

Для того щоб впорядкувати контрольну діяльність, чітко визначити основні принципи державного контролю, його завдання, основні види, форми та методи здійснення, необхідно прийняти комплексний законодавчий акт про державний контроль у сфері виконавчої влади в Україні. Він має охопити: загальні засади державного контролю; систему суб'єктів державного контролю; координацію їх діяльності; особливості кадрового забезпечення органів державного контролю.

З метою комплексного реформування інституту адміністративної юстиції його слід розглядати як поєднання юрисдикційної діяльності:

а) органів виконавчої влади, правомочних розглядати скарги
громадян і юридичних осіб на незаконно прийняті рішення як нижчих
органів, так і підлеглих посадових осіб. Це — сфера адміністративного
оскарження, або так звана адміністративна "квазіюстиція";

б) органів виконавчої влади, правомочних застосовувати заходи
адміністративної відповідальності. Це — адміністративна позасудова
юстиція;

в) адміністративних судів, що мають бути створені в нашій країні.
Це — адміністративно-судова юстиція.

Усі процедури позасудового та судового розгляду справ про адміністративні правопорушення доцільно врегулювати в окремому Адміністративному процесуальному кодексі України, де має бути вирішений комплекс питань щодо повноважень і заходів юрисдик-ційного реагування спеціальних органів виконавчої влади і адміністративних судів.

Щодо сфери адміністративного оскарження (адміністративної "квазіюстиції") на даному етапі слід передбачити закріплення процедур

44

 і юридичних наслідків такого оскарження в окремому розділі Закону про адміністративні процедури, або — як проміжний варіант — прийняти самостійний Закон про адміністративне оскарження.

Нарешті, адміністративна реформа включає радикальне оновлення адміністративного законодавства України, що зумовлюється насамперед тим, що чинне адміністративне законодавство не повно і суперечливо регулює суспільні відносини, відстає від вимог сьогодення. Натомість норми цієї галузі мають встановити адміністративно-правові відносини нового типу, які б були спрямовані на забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина.

Систематизація адміністративного законодавства має здійснюватись переважно у формах кодифікації й інкорпорації. Зокрема, першочергове значення має розробка Адміністративного кодексу України. Цей кодифікаційний акт має обов'язково грунтуватися на глибоких узагальненнях практики управління в умовах дії нової Конституції. У подальшому слід розпочати підготовку Зводу адміністративного законодавства України.

Для організаційного забезпечення проведення адміністративної реформи має бути утворена Державна комісія з питань здійснення адміністративної реформи при Президентові України. До її складу мають увійти представники всіх гілок влади, які за своїми посадовими функціями відповідальні за проведення різних напрямків адміністративної реформи, а також науковці — спеціалісти з питань державного управління та адміністративного права.

Необхідно також чітко спланувати процес законодавчого забезпечення адміністративної реформи. Основні можливості кадрового забезпечення адміністративної реформи пов'язані з ефективністю виконання Програми кадрового забезпечення державної служби6. Зокрема, даною Програмою передбачено створення єдиної державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

В результаті здійснення адміністративної реформи в нашій країні має бути досягнуто поступове формування раціонального механізму державного управління, який дав би змогу значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої йпади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. До того ж він має більш активно впливати на хід та наслідки проведення інших радикальних перетворень у нашому суспільстві — насамперед економічної реформи — особливо з тих питань, де велике значення мають методи та форми державного регулювання, управління і контролю.

45


ПРИМІТКИ

Урядовий кур 'єр.— 1997.— 22 березня. Див.: Монтескье // Юрид. лит.— 1988.— С. 73 Там же.— С. 111. Там же.-С. 112.

Концепція адміністративної реформи в Україні. Проект (друга редакція), розроблений робочою групою Комітету Верховної ради України з питань правової політики та судово-правової реформи у складі: 1. Б. Коліушка (керівник), В. Б. Авер'янова, 1. П. Голосніченка, В. М. Шаповала, О. Ф. Андрійко, С. Д. Дубенко, В. М. Кампа, Р. А. Калюжного, Ю. І. Крегула, В. Л. Наумова, В. В. Рикова.- К., 1996.

Програма кадрового забезпечення державної служби. Затверджена Указом Президента України від 10.11.1995 р.

 ЗМІСТ

  1.  Виконавча влада і принцип поділу державної влади 5
  2.  Система органів виконавчої влади 9
  3.  Кабінет Міністрів як вищий орган в системі органів
    виконавчої влади: організація і правовий статус     15
  4.  Центральні та місцеві органи виконавчої влади:

організація і правовий статус 30

5. Адміністративна реформа — невідкладна вимога часу 40

Примітки    46


НАУКОВО-ПОПУЛЯРНЕ ВИДАННЯ Бібліотечка «Нова Конституція України»

АВЕР'ЯНОВ Вадим Борисович

ОРГАНИ

ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Художній редактор   О. Ю. Гаркавенко

Технічний редактор  М. С Чабан

Коректор Л. Д. Прокопенко

Піди, до друку. 10.06.97. Формат 60x84/16. Папір офс. Друк офс.

Гарнітура «Тайме». Ум. друк. арк. 2,8. Обл.-вид. арк. 2,9. Тираж 5000 пр.

Зам. 7-209.

Видавництво «1н Юре»

Свідоцтво N° 24385080. 11.10.96 р.

м. Київ, вул. Терещенківська, 4, тел. 224-69-72

Оригінал-макет підготовлено видавництвом «Логос» м. Київ, вул. Б. Хмельницького, 19

Віддруковано в ВАТ «КДНК» м. Київ, вул. Б. Хмельницького, 19


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

76045. Расчёт технико-экономических показателей сборочного участка 350 KB
  Основным исходным материалом для разработки курсовой работы служит производственная программа. Она определяет также важные количественные характеристики участка как: необходимое количество рабочих мест по операциям; производственные площади; численность работающих; затраты на выпуск продукции.
76048. Цифровой измеритель температуры и давления 187 KB
  В данной курсовой работе разрабатывается цифровой измеритель температуры и давления, а также программное обеспечение для данного устройства. Приводятся структурная, функциональная и принципиальная схемы разрабатываемого устройства. Выполняется описание заданных процедур программного обеспечения.