16475

Административная ответственность: Учебник

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М.: Статут 2000. 251с. ISBN 5835400373 В учебнике рассмотрены все основные проблемы общеобязательного курса Административная ответственность. В Общей части анализируются базовые институты административной ответ

Русский

2013-06-22

1.39 MB

52 чел.

Агапов А.Б.

Административная ответственность: Учебник. - М.: «Статут», 2000. -251с.

ISBN 5-8354-0037-3

В учебнике рассмотрены все основные проблемы общеобязательного курса «Административная ответственность».

В Общей части анализируются базовые институты административной ответственности, представленные в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (КоАП); значительное внимание уделено становлению и развитию российского законодательства об административной ответственности, в частности сравнительно-правовому изучению законодательства о проступках и преступлениях. В Особенной части подробно рассмотрены составы проступков и виды административных взысканий, налагаемых на физических и юридических лиц. Учебник по данному курсу издается впервые. Изложение материала охватывает основные виды административных правонарушений, предусмотренных КоАП и федеральными законами.

Книга предназначена для студентов, аспирантов юридических факультетов вузов, научных работников. Толкования составов административных проступков могут представлять интерес и для участников предпринимательской деятельности.


>>>3>>>

Оглавление

[1] ВВЕДЕНИЕ

[2] Общая часть

[2.1] ГЛАВА І. Основные институты административной ответственности

[2.1.1] § 1. Общие понятия об ответственности по административному праву

[2.1.2] § 2. Общая характеристика административно-правовых норм

[2.1.3] § 3. Административное правонарушение: понятие, особенности

[2.1.4] § 4. Юридический состав административного правонарушения

[2.1.5] § 5. Административное взыскание

[2.1.6] § 6. Общие правила наложения административных взысканий

[2.1.7] § 7. Разграничение компетенции Российской федерации и субъектов в ее составе в сфере законодательства об административной ответственности

[2.1.8] § 8. Государственные и негосударственные органы административной юрисдикции

[2.2] ГЛАВА II. Генезис российского законодательства об административной ответственности

[2.2.1] § 1. Тема административно-властного принуждения в творчестве российских юристов

[2.2.2] § 2. Корреляция проступков и преступлений по дореволюционному российскому праву

[3] Особенная часть

[3.1] Глава III. Виды административных проступков и производство по делам об административных правонарушениях

[3.1.1] § 1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения

[3.1.2] § 2. Административные правонарушения в области охраны собственности

[3.1.3] § 3. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры

[3.1.4] § 4. Административные правонарушения в сфере промышленности и энергетики

[3.1.5] § 5. Административные правонарушения в сельском хозяйстве. Нарушение санитарно-ветеринарных правил

[3.1.6] § 6. Административные правонарушения на транспорте

[3.1.7] § 7. Административные правонарушения в области связи и информатизации

[3.1.8] § 8. Административные правонарушения в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства

[3.1.9] § 9. Административные правонарушения в области торговли и финансов

[3.1.10] § 10. Административная ответственность юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

[3.1.11] § 11. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок

[3.1.12] § 12. Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления

[3.1.13] § 13. Административное производство

[3.1.14] § 14. Исполнение постановлений о наложении административных взысканий

[4] ЗАКЛЮЧЕНИЕ


>>>5>>>

ВВЕДЕНИЕ

Развитию административно-правовой науки в советский и постсоциалистический периоды свойственна приверженность к устоявшимся методологическим построениям. Те же тенденции присущи и преподавательской деятельности: в науке и преподавании преобладал традиционализм, в теории и практике доминировали неизменные концепции.

Вехой в развитии административной науки явилось введение в некоторых юридических высших учебных заведениях общеобязательного учебного курса «Административная ответственность». Тем самым была предпринята попытка внедрения прагматичных основ научного знания, содействующих изучению единственного кодифицированного источника административно-правовой науки.

Изложение основополагающих теоретических постулатов в настоящем учебнике предшествует рассмотрению действующего законодательства об административной ответственности. В Общей части доминирует историко-правовой метод, особое внимание уделено корреляции проступков и преступлений в российском праве, изучению основополагающих кодифицированных актов: Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г., Уголовного уложения 1903 г., их соотношений с систематизированным сводом российского законодательства «о маловажных проступках» - Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (1864 г.). Как явствует из Уложения о наказаниях и Устава, российское право рубежа XIX - XX вв. различало категории «преступление» и «проступок»: дифференциация этих понятий наблюдается в Уложении 1885 г., тогда как в Уставе 1864 г. употребляется только категория «проступок». Тем самым Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, является прообразом действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. (далее - КоАП). Большинство наказаний Устава 1864 г. тождественны действующим административным взысканиям, среди них: штраф, наказания, ограничивающие свободу, и др.

Сравнительно-правовой анализ дореволюционного российского законодательства о проступках и действующих нормативных актов свидетельствует о гуманном подходе тогдашнего российского законодателя к решению этих проблем: так, к ведению мировой юстиции были отнесены кражи при цене похищенного имущества до 300 рублей - в действующем праве соответствующий критерий, разграничивающий проступок и пре-


>>>6>>>

ступление, несоизмеримо более суров (минимальный размер оплаты труда, установленный законом).

В Общей части курса раскрывается соотношение понятий «административное правонарушение» и «административная ответственность», рассматриваются виды административных взысканий, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за административные правонарушения.

Сложность изучения разделов Общей части учебного курса заключается в анахронизме понятий и категорий КоАП, многие из которых не соответствуют реалиям действующей правовой системы. При этом не столь существенны упоминания в КоАП об упраздненных государственных и административно-территориальных образованиях (см., например, ст. 1 - 9), гораздо важнее уяснить регламентацию имущественных взысканий в административном и гражданском праве. Действующее законодательство в этой части изобилует многочисленными противоречиями — например, среди органов, управомоченных налагать имущественные, административные санкции в виде штрафа, возмездного изъятия и конфискации предмета, преобладают органы исполнительной власти. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК) различает конфискацию по решению суда и внесудебную конфискацию (ст. 243), тогда как ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации предусматривает применение имущественных санкций только по решению суда.

Гражданским правом предусмотрено семь разновидностей принудительного изъятия имущества у собственника, однако возмездное изъятие предмета предусмотрено только КоАП. По своим внешним признакам возмездное изъятие схоже с реквизицией, однако в отличие от последней возмездное изъятие представляет собой санкцию за правонарушение, тогда как при реквизиции имущество отчуждается у добросовестного собственника с выплатой его стоимости. При наложении административного взыскания в виде возмездного изъятия бывшему собственнику возвращается лишь часть стоимости изъятого имущества, за вычетом средств, связанных с реализацией.

Крайне противоречив также и статус административного взыскания в виде лишения специального права. КоАП предусмотрено только три разновидности соответствующей санкции, при этом ГК не урегулирован порядок приостановления и аннулирования лицензии на осуществление отдельных видов деятельности юридическими и физическими лицами, предусмотренный некодифицированным законодательством.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство относится к предметам совместного ведения, что предполагает возможность конкретизации федеральной и региональной состав-


>>>7>>>

ляющих предметов совместного ведения в договорах, заключаемых между государственными органами Российской Федерации и госорганами субъектов Федерации. После заключения такого договора возможно делегирование части полномочий федеральному или региональному органу исполнительной власти на основе специального соглашения. Таким образом, в Общей части данного курса необходимо было уделить определенное внимание разновидностям административных договоров - договорам и соглашениям о разграничении предметов совместного ведения и последующем делегировании полномочий. В отличие от гражданско-правовых договоров административные договоры предназначены для урегулирования публично-правовых, в том числе и имущественных, отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой.

Одна из наиболее актуальных проблем курса - соотношении ответственности по административному праву с другими видами юридической ответственности. Гражданским правом не регулируются имущественные отношения, возникновение, изменение или прекращение которых обусловлены властными полномочиями государственных органов. К ним относятся все общественные отношения, урегулированные КоАП, прежде всего связанные с наложением имущественных взысканий: штрафа, возмездного изъятия и конфискации предмета, а также исправительных работ - особой разновидности «длящегося денежного взыскания». Административным правом регламентируются и соответствующие процессуальные действия, в том числе и производство по исполнению постановления о наложении административного взыскания в части возмещения имущественного ущерба.

В разделе, посвященном исполнительному производству, рассматривается также и особая его разновидность, косвенно связанная с производством по исполнению постановлений о наложении административных взысканий, - процессуальные действия по возмещению имущественного ущерба и морального вреда. Денежная компенсация морального вреда регулируется ГК, действующим КоАП она не предусмотрена. При этом необходимо принимать во внимание положения ГК, согласно которым моральный вред может быть компенсирован при наложении взысканий в виде административного ареста или исправительных работ (см. ст. 1100).

В производстве по делам об административных правонарушениях участвуют органы государственной власти Российской Федерации, региональные государственные органы, а также негосударственные органы административной юрисдикции, в том числе исполнительно-распорядительные муниципальные органы и специализированные органы при местных администрациях. Наложение административных взысканий, представляя собой разновидность государственного принужде-


>>>8>>>

ния, осуществляется главным образом негосударственными (муниципальными) органами.

Особенная часть настоящего учебника подразделяется на главы, в которых анализируются состав административных проступков КоАП и процессуальный раздел, соответствующий проблематике гл. 15-32 КоАП, посвященных производству по делам об административных правонарушениях. Здесь же рассматриваются все виды источников, как кодифицированные, так и рассредоточенные в многочисленных законах и подзаконных актах; при этом применяется традиционный догматический метод анализа состава административного проступка.

Одна из актуальных проблем курса - соотношение правонарушений по административному и уголовному праву. В главах Особенной части подробно рассматриваются критерии разграничения проступков и преступлений, виды наказаний, налагаемых на физических и юридических лиц.

Категорийный аппарат учебника основан на различных источниках. Такой подход необходим в тех случаях, когда КоАП лишь упоминает о понятии, а соответствующие дефиниции представлены в других нормативных актах. В частности, дефиниция должностного лица дается по Уголовному кодексу Российской Федерации (далее - УК) с учетом двух разновидностей определения, представленных в ст. 201 и 245 УК (в примечаниях к статьям); также учтены различия в понятиях невменяемости по КоАП и УК.

Учебник базируется на опыте научной и преподавательской деятельности автора, прежде всего на преподавании курсов административного права и административной ответственности в Московской государственной юридической академии.


>>>9>>>

Общая часть


>>>10>>>

ГЛАВА І. Основные институты административной ответственности

§ 1. Общие понятия об ответственности по административному праву

Административная ответственность представляет собой особую разновидность юридической ответственности. Среди ее характерных особенностей можно выделить следующие:

1)  административная ответственность налагается за правонарушения,  не  представляющие высокой  степени общественной  опасности. Вследствие этого карательные санкции государства за такие противоправные деяния именуются административными проступками (правонарушениями), в отличие от них преступления представляют несоизмеримо более высокую степень опасности для общественных и частноправовых интересов;

2)  ответственность по административному праву всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица. В возникающих правоотношениях всегда участвуют субъекты публично-правовой сферы (области общегосударственных интересов) - органы исполнительной власти и наделенные ее полномочиями должностные лица. Все виды правовой ответственности налагаются органами (должностными лицами) государства, однако одним из участников административного правоотношения всегда является орган исполнительной власти или исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (муниципальный орган);

3)  административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частноправовых интересов.

Безопасность государства подразделяется на национальную, экономическую, экологическую, информационную и др. Вследствие этого административные правонарушения в этих сферах прежде всего посягают на публично-правовые интересы государства. Доминирующим началом санкций за административные проступки является нанесение ущерба в сфере государственной безопасности. Вследствие этого более половины составов административных проступков, закрепленных Особенной ча-


>>>11>>>

стью КоАП, прямо или опосредованно затрагивают сферу публично-правовых интересов. Например, гл. 5 Особенной части КоАП, носящая название «Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения», содержит 13 составов правонарушений (т.е. почти 2/3 всех составов, предусмотренных данной главой), затрагивающих пассивные и активные избирательные права граждан. Таким образом, основной целью регламентации мер административной ответственности в данном случае являются общегосударственные интересы, а именно -легитимное создание государственных или муниципальных органов.

Остальные правонарушения, упоминаемые в данной главе, также содержат общественно опасные признаки нанесения ущерба не только личности, но и государству (например, в ст. 42 и 43 предусматривается ответственность за нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил, в ст. 45 - за сокрытие источника заражения венерической болезнью и др.).

Другие девять глав Особенной части КоАП также по преимуществу регламентируют правонарушения, предусматривающие ответственность в сфере общегосударственных интересов.

Административные санкции как разновидность государственного принуждения присущи любой форме государственного устройства и развиваются в зависимости от эволюции государства от одной общественно-экономической формации к другой.

Административная ответственность как разновидность санкций в публично-правовой сфере получила свое развитие еще в античном праве. Категория римского права administratio («управление») относилась в основном к сфере регламентации имущественных отношений. Однако в римском праве употреблялись административно-правовые понятия, получившие развитие во многих национальных системах, в том числе в отечественном праве, включая и КоАП. Например, одно из значений слова noxia - противоправное действие, приведшее к ущербу. В римском праве также был разработан институт санкций за правонарушение, в том числе и административное, например exactio (от exigere - требовать, взыскивать) (взыскание через суд). Многие из административных взысканий в действующем праве были рецепированы из римского права. Категория confiscatio означала безвозмездное изъятие имущества, однако иногда слово confiscatio употреблялось не в значении санкции за противоправное действие, а в смысле, идентичном понятию requisitio - санкция, в соответствии с которой имущество скрывающегося обвиняемого поступало в доход государства. Однако в действующем КоАП категория «реквизиция» не употребляется в смысле санкции за административный проступок- данное понятие присуще отечественному гражданскому праву.


>>>12>>>

Штраф (poena pecuniaria) рассматривался в римском праве, так же как и в отечественном, в качестве административной санкции - разновидности денежного взыскания, поступающего в доход государства (т.е. в госбюджет) и налагаемого магистратом (т.е. уполномоченным государством должностным лицом, в республиканском Риме он именовался administra-tores republicae nostrae), наделенным властными полномочиями (coercitio, т.е. «правом наказывать»). Характерно, что в римском праве штрафные санкции в некоторых случаях вводились специальными законами, так же, впрочем, как и в отечественной правовой системе; к таковым относятся санкции по закону Августа (lex Julia) за подкуп избирателей (ambitus, 18 г. до н.э.), за изменение межевых знаков (lex agraria, 111 г. до н.э.) и многие другие. Соответствующим образом римское право отграничивало проступки (в случае ambitus), за которые налагались штрафные взыскания, от преступлений (crimina), всегда устанавливаемых законом. Лицам, наделенным государством властными полномочиями (praefectus), было свойственно разграничение административных функций; многие из этих лиц были наделены полномочиями административного принуждения, включая применение мер пресечения и наложения административных взысканий (praefectus urbis, praefectus juri dicundo, praefectus legionis - в армии и на флоте; praefectus praetorio и многие другие). Применение мер административной ответственности в республиканском Риме было построено на особом институте магистратур - magistratus, и все должностные лица, наделенные полномочиями административного принуждения, занимали особый статус в системе магистратур.

Важнейшим предназначением, одной из функций административной ответственности является ее превентивная (предупредительная) функция, побуждающая юридических и физических лиц к соблюдению законодательства. В основе этого - моральное воздействие на субъект правоотношения, предотвращающее противоправную акцию.

Предупреждение противоправного бездействия также необходимо рассматривать в качестве нравственной акции, цель которой - создать необходимые этические предпосылки, способные предупредить нарушение административно-правовой нормы. Учитывая распространенность административных правонарушений в отличие от преступлений, следует признать, что применение превентивных методов воздействия наиболее эффективно.

Альтернативная функция ответственности по административному праву проявляется прежде всего в общегосударственных интересах. Любое государство объективно заинтересовано в правовой регламентации особых карательных методов, не сопряженных с применением к гражданам (подданным) и юридическим лицам специальных мер физи-


>>>13>>>

ческого или психического принуждения, свойственных уголовному преследованию.

Не менее важна, чем вышеперечисленные, ограничительная функция административно-правовой ответственности. Во многих случаях цель введения административных санкций заключена в создании предпосылок ограничения последствий вреда возможного правонарушения. К таковым относятся некоторые из административных взысканий, например, все три вида лишения специального права, административный арест, административное выдворение. Однако в отличие от вышеуказанных функций применение ограничительной функции не всегда эффективно. Так, устное предупреждение или отдельные виды административных штрафов не всегда содействуют ограничению рецидивов совершения административных проступков.

Правозащитная функция заключена в создании специального правового механизма, способного оградить частноправовые интересы граждан от властного произвола государственных органов.

Применение любых мер административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав граждан (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ), но подобные ограничения возможны лишь в случаях, указанных в Конституции (в данном случае их перечень определен в указанной выше конституционной норме).

Необходимость правовой регламентации конституционных ограничений в форме федерального закона также предусмотрена (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), однако в настоящее время административные ограничения регламентированы не федеральным законом, как это предусмотрено конституционной нормой, а принятым в июне 1984 г. Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Характерно, что в некоторых изданиях, не имеющих статуса официальной публикации текста законов, явочным порядком вводится незаконное наименование кодифицированного свода норм об административной ответственности (см., например, Кодекс об административных правонарушениях, опубликованный агентством «Бизнес-информ».). Таким образом, правовая регламентация норм об административной ответственности не соответствует положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Правозащитная функция КоАП как свода норм, устанавливающих административную ответственность, проявляется и в законодательной регламентации мер административного пресечения (административного задержания, его сроков, личного досмотра и др.), а также мер административных взысканий (ст. 24 КоАП).

Другая цель правозащитных функций - в законодательной регламентации мер административного принуждения, применение которых невоз-


>>>14>>>

можно в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ; в действующем КоАП этот порядок еще не урегулирован.

Меры административной ответственности, налагаемые в судебном порядке, представляют собой разновидность судебных функций и осуществляются в процессе административного судопроизводства. Эта форма осуществления судебной власти в отличие от конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства организационно не определена национальной правовой системой, поскольку в Российской Федерации, в отличие от многих европейских стран (Франции, Польши и др.), несмотря на наличие административных дел система административных судов отсутствует. В действующей структуре отечественного правосудия высшей судебной инстанцией по административным делам является Верховный Суд Российской Федерации (ст. 126 Конституции РФ), однако многие функции в сфере административного судопроизводства осуществляются и Конституционным Судом Российской Федерации. Так, последним в порядке административного судопроизводства рассматриваются все споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти России и субъектов в ее составе, а также между высшими госорганами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, ответственность по административному праву устанавливается двумя органами судебной власти, однако после создания в России обособленной системы административных судов (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ) многие функции в сфере административного судопроизводства, осуществляемые ныне Верховным и Конституционным судами, будут отнесены к ведению высшего органа административного правосудия.

К исключительному ведению Конституционного Суда Российской Федерации относятся особые разновидности административных дел о соответствии Конституции Российской Федерации, истцами или ответчиками по которым являются глава государства, обе палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае не имеет особого значения содержание искового требования о несоответствии актов указанных органов федеральной Конституции. Даже когда предметом спора будут имущественные права, возникновение, изменение и прекращение которых обусловлено властными исполнительно-распорядительными полномочиями, разрешение спора также отнесено к ведению Конституционного Суда РФ, но не Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ; в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК подобные имущественные отношения гражданским правом не регламентируются.


>>>15>>>

К мерам административной ответственности, устанавливаемой непосредственно решением Конституционного Суда РФ, относятся: 1) утрата силы актов или их отдельных положений, признанных неконституционными; 2) запрещение применять международные договоры Российской федерации, не соответствующие Конституции РФ. Таким образом, к органам, наделенным полномочиями применять меры административной ответственности, относится и Конституционный Суд РФ, что, естественно, не предусмотрено действующим КоАП, принятым в условиях упраздненной конституционной системы.

§ 2. Общая характеристика административно-правовых норм

Административно-правовые нормы представляют собой форму выражения юридического предписания. Они различаются по видам устанавливающих актов и их правовой силе.

В соответствие с ныне действующей Конституцией нормы, устанавливающие административную ответственность, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе. Из этого следует, что такие нормы могут быть определены федеральным законом, изданными на его основе законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Административно-правовые нормы подразделяются на дозволительные (концессионные, от лат. concessio - разрешение), запретительные (интердикционные, от лат. interdicere - запрещать), правоустанавливающие (артикуляционные, от лат. articulus - предписание закона) и процессуальные.

Дозволительные нормы санкционируют совершение тех или иных действий либо дают гражданам возможность избрать должную альтернативу поведения.

Например, наличие признаков правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 137 КоАП (владение, пользование и распоряжение радиоэлектронными средствами или высокочастотными устройствами без лицензии), не влечет административной ответственности в случаях, если указанные действия применяются в области электросвязи. В таких случаях государство санкционирует совершение действий, сходных по содержанию с правонарушением (см. также примеч. к ст. 44 КоАП).

Статьи 136і, 1394 и многие другие, определяющие составы административных проступков и содержащие прилагательное «самовольный» и производные от него слова, позволяют гражданам избрать должную альтернативу поведения: действовать по своему усмотрению, т.е. самовольно, либо в соответствии с санкцией государства - специальным разреши-


>>>16>>>

тельным документом (в данном случае - лицензией). Безлицензионная деятельность физического или юридического лица содержит признаки правонарушения.

Таким образом, концессионным (дозволительным) нормам свойственна дуалистичность содержания: а) они позволяют субъекту (юридическому или физическому лицу) избрать должную меру поведения, предусмотренного законом, либо б) субъект вправе осуществлять что-либо в пределах закона, избрав необходимую альтернативу своему действию (бездействию), которое может быть правомерной акцией либо содержать признаки состава административного проступка.

Перейдем к следующей разновидности правовых норм, устанавливающих административную ответственность.

Особенность интердикционных (запретительных) предписаний заключена в прямом или косвенном запрете субъекту совершать противоправное действие (бездействие), предусмотренное законом. Таких норм большинство во всех десяти главах действующего КоАП (гл. 5 - 15), где воспроизведены составы административных правонарушений.

Прямой запрет чаще всего определен составами административных проступков, предусматривающими применение санкций за указанные в правовой норме деяния, содержащие признаки административного правонарушения (деликта, от лат. delinquere - провиниться, совершить преступление). Следует иметь в виду, что отличие преступлений (crimen) от правонарушений (delictum) в зависимости от того, совершены ли они в сфере частного права либо в области публично-правовых интересов, не вполне точно отражает специфику этих категорий. В римском праве отсутствуют четкие разграничения деликтов и преступлений, однако в императорском Риме уже различаются понятия delicta privata и delicta publica. В соответствии с этим, особенно в период домината (IV - VI вв.) -периода неограниченной императорской власти, постепенно расширялось применение санкций за правонарушения в области публично-правовых интересов - прежние правонарушения могли быть отнесены к delicta publica с соответствующим ужесточением карательных санкций. Римские императоры (начиная с Диоклетиана (284 - 505) и позднее) ограничили прерогативы представительных органов (прежде всего сената) с их передачей в ведение непосредственно императора (dominus). Таким образом, римский император последних двух веков существования римского государства вправе был в форме специального нормативного акта - edicta imperatorum (именуемого позднее constitutiones) - издавать общеобязательные предписания в сферах публичного и частного права. Так и поступил родоначальник домината римский император Диоклетиан, когда он в форме эдикта (301 г.) регламентировал сферу ценообразования, ус-


>>>17>>>

тановив предельные размеры цен на товары и услуги и суровые санкции за их неисполнение. Таким образом, основываясь на канонах римского права, можно сделать вывод о тождестве категорий, обозначаемых как «административное правонарушение» («проступок») и «административный деликт».

В форме прямого запрета определены все предписания, предусмотренные гл. 13 КоАП «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок» (речь идет о мелком хулиганстве, распитии спиртных напитков и т.п.). Прямой запрет в отличие от косвенного (опосредованного) предусматривает недвусмысленное запрещение действия (бездействия), которое может привести к административному деликту.

Целью косвенного запрета также является предотвращение совершения правонарушения, однако не в форме запрещающего предписания, а опосредованным методом государственного регулирования, например методом введения специального разрешительного порядка: гражданин (юридическое лицо) получает право заниматься предпринимательской (коммерческой) деятельностью, получив лицензию, сертификат соответствия, свидетельство о государственной регистрации. В некоторых случаях специальное разрешение органов исполнительной власти необходимо и при осуществлении некоммерческой деятельности (получение лицензии на осуществление преподавания, государственная аккредитация образовательных учреждений и т.п.).

Опосредованное запрещение государством тех или иных видов деятельности в области частного и публичного права всегда основано на сочетании различных видов разрешений. Так, гражданин или юридическое лицо не вправе осуществлять коммерческую деятельность в сфере связи без получения регистрационного свидетельства, подтверждающего статус юридического лица, либо (для физического лица) без получения свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Следующей стадией государственного регулирования является получение юридическим (физическим) лицом искомой лицензии. Кроме того, субъекты деятельности в сфере связи обязаны получить сертификат соответствия на каждое средство связи.

Особенность правоустанавливающих (артикуляционных) административных норм заключается в особом регулировании методов их опубликования, введения в действие и специфики их содержания.

Нормы, устанавливающие административную ответственность, могут быть изданы только в форме федерального закона, разновпмпистью которого и является кодифицированный акт (практика издания актов p виде Основ законодательства не применяется в условиях новой конституционной системы), применительно к которому все субъекты Федерации


>>>18>>>

вправе издавать свои кодифицированные или индивидуальные законы, устанавливающие административную ответственность. Российская Федерация в этом случае делегирует свои полномочия по изданию норм, устанавливающих административную ответственность, а значит и ограничивающих конституционные права граждан, субъектам, которые входят в ее состав.

Иной порядок издания правоустанавливающих административных норм будет противоречить конституционным предписаниям (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), в соответствии с которыми издание правоустанавливающего акта может исходить только от федерального органа государственной власти, в данном случае от Государственной Думы. Субъектами законодательной инициативы могут быть госорганы Федерации и субъектов в ее составе - физические и юридические лица, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, причем наибольшими полномочиями в этой сфере наделена одна из палат Федерального Собрания - Совет Федерации: ее члены вправе внести законопроект, устанавливающий административную ответственность, после его одобрения на пленарном заседании; соответствующий проект закона может быть внесен в индивидуальном порядке членом Совета Федерации.

При установлении (принятии) норм, предусматривающих административную ответственность, доминирует их коллегиальное рассмотрение уполномоченным государственным органом — Федеральным Собранием, в соответствии с законодательством в этой процедуре участвуют обе палаты Федерального Собрания, а также глава государства.

Инициировать издание норм, устанавливающих административную ответственность, вправе корпоративные образования (среди них госорганы субъектов Федерации и другие коллегиальные органы) и должностные лица — по смыслу ст. 104 Конституции РФ их не может быть менее 628 (450 депутатов Госдумы и 178 членов Совета Федерации). Очевидно, что в сфере издания правоустанавливающих норм преобладает индивидуальный метод осуществления права законодательной инициативы, причем прерогативы органов исполнительной власти в этой области существенно ограничены - такими правомочиями наделено только федеральное Правительство, но не его члены1.

1 Следует иметь в виду грубые ошибки в неофициальных изданиях Конституции РФ. Так, в одном из них в ст. 104 Конституции РФ говорится, что законопроекты, указанные в ч. 3 статьи, вносятся в Госдуму при наличии заключения Президента России (М.: Текст, 1996. С. 35), в то время как согласно действующей Конституции РФ в данном случае требуется заключение Правительства России.


>>>19>>>

Порядок введения в действие норм, устанавливающих административную ответственность, не изменился и в постсоветский период, т.е. акты, смягчающие или отменяющие административную ответственность, имеют обратную силу в отличие от актов, отягчающих ответственность. В целом предписанию ст. 9 КоАП соответствует ч. 1 ст. 54 Конституции РФ, согласно которой закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. В то же время следует иметь в виду и следующие особенности при истолковании указанных норм. В предписании ст. 9 КоАП употребляется союз «или», в подавляющем большинстве случаев имеющий разделительное значение, т.е. в этом качестве он предназначен для связи взаимоисключающих членов предложения. Статья 9 КоАП, содержащая словосочетания: «акты, смягчающие или отменяющие ответственность», а также «устанавливающие или усиливающие ответственность», — не вполне точна при использовании союза «или» в разделительном значении (в отличие от присоединительного, противительного, пояснительного значений, употребляемых в законотворчестве реже, и вопросительного значения, вообще не имеющего там применения). По смыслу ст. 9 КоАП не имеют обратной силы акты, устанавливающие ответственность за административные правонарушения даже в тех случаях, когда они предусматривают более гуманные санкции, хотя первое предложение ч. 2 ст. 9 КоАП свидетельствует об ином.

В силу лапидарности конституционных норм ст. 54 лишена вышеуказанных изъянов.

Смысл положения законодателя был бы выражен в КоАП более точно и недвусмысленно в случае следующей редакции ч. 2 ст. 9: «Акты, устанавливающие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу только в том случае, когда они смягчают или отменяют ответственность за административные проступки».

Таким образом, по содержанию правоустанавливающие (артикуляционные) административно-правовые предписания подразделяются на: а) нормы, отягчающие ответственность; б) нормы, смягчающие ответственность, и в) нормы, отменяющие применение административно-правовых санкций.

Процессуальные административно-правовые нормы предназначены для регламентации деятельности государственных органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а также применять административно-правовые санкции.

Таким образом, в отличие от вышеперечисленных предписаний цель применения процессуальных административно-правовых норм заключается в регулировании порядка применения административных взысканий.


>>>20>>>

Процессуальные нормы регламентируют одну из разновидностей административного производства, а именно - рассмотрение соответствующих дел уполномоченными органами (должностными лицами).

Процессуальные административно-правовые нормы затрагивают и сферу административной юрисдикции. В римском праве категория jurisdictio приобретала следующие конкретные значения: а) определения императором (в период принципата -1 - III вв.) компетенции магистратов (должностных лиц) в области правосудия; б) определения территориальной сферы действия судебных правомочий магистрата; в) в период доми-ната — регламентации наложения санкций за правонарушения (в том числе частноправовые, уголовные и др.).

Юрисдикционные полномочия в их современном понимании отчасти совпадают с административно-процессуальными действиями органов, участвующих в административном производстве и наложении санкций за административные проступки.

Необходимо различать понятия «административное производство» и «административно-процессуальные действия». Административный процесс объединяет множество разновидностей процессуальных действий, регулируемых нормами административного права. Их перечень необычайно велик и включает все разновидности производства, возникающего в сфере деятельности органов исполнительной власти, либо участниками которого являются эти органы или уполномоченные ими должностные лица. Назовем лишь некоторые из видов административно-процессуальных действий, возникающих в сфере административного производства и не урегулированных КоАП: а) все разновидности административного судопроизводства, отнесенные к ведению органов судебной власти (Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации); б) обжалование физическими лицами неправомерных действий должностных лиц органов исполнительной власти либо исполнительно-распорядительных муниципальных органов; в) рассмотрение споров между органами исполнительной власти России, субъектов в ее составе, негосударственными (муниципальными) исполнительно-распорядительными органами по поводу сферы их компетенции, исполнения ими договорных обязательств. Коллизии могут возникать (и возникают) между вышеуказанными органами, т.е., как правило, внутри системы единой федеральной исполнительной власти (за исключением споров с муниципальными органами, имеющими статус негосударственных образований). Другая сторона административного производства может быть представлена любым публично-правовым органом законодательной или судебной власти.


>>>21>>>

Итак, категория «административное производство» плюралистична по содержанию и обобщает различные виды производств в публично-правовой сфере, включая и процессуальные действия, необходимые для разрешения коллизий.

Рассмотренные выше разновидности административно-правовых норм характеризуют и специфику учебного курса «Административная ответственность», который подразделяется на Общую, Особенную и Процессуальную части. Общая часть курса посвящена изучению основных дефиниций КоАП, без осмысления которых невозможно исследование данного кодекса в целом: в этом смысле определение Общей части нашей учебной дисциплины совпадает с понятием Общей части любого другого учебного курса, предметом которого является изучение кодифицированного законодательства. Общая часть курса «Административная ответственность» посвящена изучению следующих проблем КоАП: а) разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе в сфере разработки и принятия законодательства об административных правонарушениях; б) обоснования социально-правовых факторов, оказывающих превентивное воздействие на сферу административной де-ликтологии; в) действия законодательства, устанавливающего административную ответственность. Таким образом, Общая часть предваряет изучение последующих частей учебного курса и предусматривает ознакомление с понятиями, свойственными только данному курсу, например, с такими как «административная ответственность», «административный проступок», «административное взыскание» и др. Вместе с тем Общая часть затрагивает и дефиниции, изучаемые другими учебными курсами, например, курсом уголовного права (среди них определения правовых категорий «крайняя необходимость», «необходимая оборона», «невменяемость» и др.).

Следует иметь в виду и некоторые отличительные особенности Общей части рассматриваемого курса. Среди них - отсутствие дефиниций, используемых в Особенной и Процессуальной частях, в их числе прежде всего определений понятий «административная ответственность» и «должностное лицо», частотность употребления которых в КоАП особенно высока.

Разработка определения понятия «административная ответственность» представляет собой одну из проблем будущего законодательства. Таким образом, эта дефиниция, не закрепленная действующим правом, может отражать только субъективные мнения административистов.

Исходя из сказанного выше, можно предложить следующую дефиницию административной ответственности.


>>>22>>>

Административная ответственность представляет собой разновидность правовой ответственности, субъектами которой являются Российская Федерация и ее регионы, уполномоченные ими юридические лица — органы исполнительной и законодательной власти, суды, наделенные полномочиями в сфере административного правосудия, должностные лица указанных органов, а также физические лица.

Административная ответственность является санкцией, обеспечивающей охрану общегосударственных интересов и прав граждан, она устанавливается федеральным законодательством, законами и иными нормативно-правовыми актами субъекта Федерации.

В отличие от категории «административная ответственность» определение понятия «должностное лицо», также отсутствующее в КоАП, имеется в Уголовном кодексе Российской Федерации. В случае наложения административных взысканий за проступки должностных лиц государственные органы и их должностные лица, налагающие такие взыскания, руководствуются определениями ст. 201 (примеч. 1) и ст. 285 (примеч. 1)УКРФ.

Среди других особенностей Общей части учебного курса следует отметить ее структуру, не во всем совпадающую с КоАП, учитывая, что:

а)  предписания КоАП, определяющие компетенцию Российской Федерации и субъектов в ее составе в сфере разработки законодательства об административных правонарушениях, предваряют Общую часть КоАП и, таким образом, соответствующие нормы предшествуют главам, определяющим значения других общих понятий Кодекса - административного правонарушения и административного взыскания;

б)  одна из глав Общей части КоАП (гл. 4 «Наложение административного  взыскания») содержит общие дефиниции административных процедур, детализации которых посвящены процессуальные разделы Кодекса (разд. III - V).

Особенная часть учебного курса посвящена изучению составов административных проступков, закрепленных в КоАП и в других законах, и в этом смысле не имеет структурных особенностей. Сходное построение присуще УК и ГК. Например, в структуре ГК также имеется Общая часть, именуемая «Общие положения» (разд. I), разд. III ГК озаглавлен «Общая часть обязательственного права», а часть вторая ГК полностью посвящена определению обязательственно-правовых отношений, возникающих при исполнении отдельных цивилистических договоров. Часть вторая ГК, отражающая особенности этого закона, по своей структуре напоминает Особенную часть КоАП, определяющую его специфику. В отличие от КоАП архитектоника ГК более упорядочена: в обеих частях ГК имеются


>>>23>>>

особые структурные единицы, отсутствующие в КоАП, - разделы и параграфы.

В Процессуальной части курса «Административная ответственность» изучаются особенности наложения санкций за совершение проступков, компетенция органов и их должностных лиц, уполномоченных налагать административные взыскания, и иные аспекты производства по делам об административных правонарушениях.

Процессуальная часть курса включает разделы, посвященные реализации предписаний Общей части КоАП. В этом ее основная отличительная особенность.

Учебный курс «Административная ответственность» следует различать с административно-правовой наукой, подотраслью которой является наука административной деликтологии (о возможности употребления категории delinquere в сфере публично-правовых отношений мы уже упоминали).

Прежде всегозадача юридической науки, в том числе и нашей дисциплины, заключена не столько в изучении й~истолковании действующих правовых норм, сколько в исследовании их прогностического действия в правоприменении, выявлении изъянов действующих источников права, недостатков законодательной техники и обосновании правовых предпосылок совершенствования права. Цель учебного курса «Административная ответственность» состоит в уяснении научных дефиниций, что является необходимым условием изучения действующих правовых норм.

Таким образом, задачи учебного курса и науки административного права совпадают, однако цели научного познания всегда более прагматичны, их основная задача в апробации (лат. approbatio - одобрение, подтверждение, принятие) и практическом применении научных выводов в разработке усовершенствованных курсов учебных дисциплин, в законотворчестве и т.п. Изучение учебного курса является прелюдией созидательной деятельности ученого и вместе с тем - необходимой предпосылкой становления юриста-практика.

Необходимо учитывать соотношение учебных курсов и соответственно наук административной ответственности и административного права. В советский период развития административно-правовой науки изучению административной ответственности был посвящен лишь один из разделов учебного курса «Административное право». Это объяснялось объективными причинами, прежде всего поздней кодификацией административно-правовых норм - КоАП был принят 20 июня 1984 г. и введен в действие с 1 января 1985 г., несмотря на то что научная и законотворческая деятельность в этом направлении продолжалась десятилетиями.


>>>24>>>

Источниками учебного курса «Административная ответственность» являются федеральные законы и принятые на их основе нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Таким образом, административная ответственность устанавливается федеральным законом и лишь позже, но не ранее его введения в действие, акты, соответствующие федеральному закону, могут быть приняты и в регионах России. Именно в этом и заключаются федеральные полномочия в части предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе.

Таким образом, правовые акты, устанавливающие административную ответственность, всегда издаются в форме нормативно-правового акта - федерального закона (хотя в советское время и были единичные примеры издания законов, не содержащих правовые нормы). В сравнении с курсом «Административная ответственность» в курсе «Административное право» к источникам относятся, помимо федеральных законов, указы главы государства, постановления Правительства России, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальных образований и многие другие.

Административная ответственность может быть установлена обеими разновидностями федеральных законов, в том числе и федеральным конституционным законом, например, пока еще не принятыми федеральными конституционными законами «О военном положении» или «О чрезвычайном положении».

Особой разновидностью среди источников любого учебного курса, в том числе и «Административная ответственность», является Конституция Российской Федерации, также устанавливающая административные санкции, налагаемые Президентом РФ, Конституционным Судом РФ (см., например, ч. 2 ст. 85, п. 6 ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституция почти никогда не определяет процессуальных норм, устанавливающих административную и иную ответственность, ее предназначение не в этом. Пра-вореализующие нормы, как правило, определяются федеральными законами и принятыми на их основе подзаконными актами.

По смыслу конституционных норм (ст. 83, ч. 1, 2 ст. 85, ст. 87 и 88, ч. 4 ст. 111, ч. 3 ст. 117 и других статей Конституции РФ) следует различать административные процедуры и административные санкции. К последним, в частности, относится приостановление неконституционных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации главой государства, отмена Президентом РФ противоречащих федеральному законодательству актов Правительства РФ, признание утратившими силу нормативных актов Конституционным Судом РФ, а также санкции, применяемые Верховным Судом РФ как высшей инстанцией в сфере административного судопроизводства (ст. 126 Конституции РФ).


>>>25>>>

Осуществление административных процедур, в том числе и предусмотренных Конституцией РФ (см., например, ч. 1 ст. 93) может повлечь за собой применение не только административной, но и уголовной, гражданско-правовой ответственности.

Все законы, устанавливающие меры административной, уголовной и иной ответственности, предусматривают ограничения конституционных прав в целях, определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Административная ответственность публично-правового характера устанавливается в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, причем в последних трех случаях административно-правовое регулирование применяется значительно реже - эти общегосударственные интересы обеспечиваются преимущественно мерами уголовного, а не административного принуждения.

Среди источников, определяющих административную ответственность, преобладают акты, содержащие нормы различных отраслей права. Например, Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 устанавливаются виды дисциплинарных взысканий - меры административной ответственности, налагаемые за совершение государственными служащими должностных проступков, но наряду с ними в Законе значительное внимание уделяется социально-правовым гарантиям государственным служащим. Очевидно, что в данном Законе наряду с определением административных санкций регламентируются и трудовые правоотношения.

В некоторых случаях источники устанавливают виды правовых санкций, схожих с видами административных взысканий, но не тождественных им. Административный штраф как разновидность взыскания следует различать со штрафными санкциями налогового законодательства. Суть различий - в величине административного штрафа, ограниченного, в отличие от установленного Налоговым кодексом штрафа, 100 минимальными размерами оплаты труда (МРОТ), а также в процедуре наложения таких взысканий. Штраф как разновидность особого денежного взыскания - административных санкций в сфере налоговых правонарушений, в отличие от КоАП, никогда не устанавливается в размерах, кратных минимальному размеру месячной оплаты труда (см. часть первую Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г.; далее- Налоговый кодекс; НК). Кроме того, денежное взыскание в виде штрафа представляет собой единственную разновидность налоговых

1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. № 31. Ст. 2990.


>>>26>>>

санкций (КоАП предусмотрено восемь санкций за правонарушения в административной сфере), однако исчисление штрафов за налоговые правонарушения осуществляется на основе усложненных правовых критериев (в КоАП, как это уже было указано, он один), ими могут быть фиксированные: размер штрафа; процентные отчисления от доходов юридического или физического лица; процентные отчисления от неуплаченных сумм налога или от сумм, подлежащих удержанию и перечислению в бюджет.

Штрафные санкции за административные проступки и налоговые правонарушения исчисляются на различной правовой основе, однако в отличие от штрафных санкций КоАП денежные взыскания, установленные частью первой Налогового кодекса, предусматривают возможность фиксированного снижения размера штрафа при наличии смягчающего обстоятельства (он может быть значительно уменьшен - на 200% и более) либо его фиксированного увеличения - на 100% (в случае рецидива налогового правонарушения).

При применении административных санкций в виде штрафа также могут учитываться обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность (ст. 34, 35 КоАП), однако фиксированный эквивалент штрафа, предусмотренный в этом случае Налоговым кодексом, отсутствует. Таким образом, учет обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность, для установления размера денежного взыскания в виде штрафа более эффективно регламентирован частью первой Налогового кодекса, чем КоАП. Очевидно, что фиксированное указание в законе возможной суммы снижения штрафа представляет собой одну из гарантий частных прав, к сожалению, отсутствующую в КоАП.

Штрафные санкции, установленные за совершение правонарушений, различаются со штрафом, представляющим собой кару за преступление. Применение к нарушителю уголовного штрафа влечет более тяжкие последствия в отличие от штрафов за административные и налоговые правонарушения.

Объединяющим началом штрафных санкций при совершении административного проступка и уголовного преступления является исчисление суммы штрафа — и в том и в другом случае денежное взыскание осуществляется в размере, кратном минимальному размеру оплаты труда.

Штрафы, установленные Налоговым кодексом и налагаемые за правонарушения в этой сфере, представляют собой разновидность материальных санкций и не имеют ничего общего с взысканием в виде административного штрафа. Однако в любом случае штрафные санкции в отношении граждан и физических лиц могут быть введены только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).


>>>27>>>

Источники в форме федеральных законов, устанавливающие административные санкции, следует различать с многочисленными разновидностями подзаконных актов министерств и ведомств, регламентирующих в соответствии с КоАП применение мер административного принуждения. Последние также представляют собой один из видов источников, изданных в соответствии с предписаниями закона, которым и были введены меры административной ответственности.

Источники, устанавливающие административную ответственность, — законы и подзаконные акты — имеют все признаки нормативного правового акта. В соответствии с общими конституционными правилами такие акты подлежат обязательному опубликованию (федеральные законы), а подзаконные акты, затрагивающие права и свободы граждан или имеющие межотраслевое значение, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

При анализе КоАП следует иметь в виду политико-правовые факторы, влияющие на действенность законодательства об административной ответственности. Так, все девять статей гл. 1 КоАП «Общие положения» безнадежно устарели и не отвечают современным тенденциям развития законодательства России. В особенности это относится к ст. 2 «Законодательство Союза ССР и РСФСР об административных правонарушениях», ст. 4 «Компетенция РСФСР в области законодательства об административных правонарушениях».

Несмотря на многочисленные изменения, вносившиеся в КоАП, в нем сосуществуют явно анахроничные дефиниции при обилии нововведенных административных санкций, не изменивших структуру и правовую направленность КоАП, отдельные положения которого противоречат ныне действующей Конституции РФ.

Таким образом, при изучении гл. 1 КоАП «Общие положения» необходимо иметь в виду, что никакие органы, помимо федеральных органов законодательной власти, не вправе устанавливать административную ответственность, отменять ее либо вносить коррективы в действующие в этой сфере законы: законы республик в составе Российской Федерации, нормативные акты субъектов Федерации, не имеющих статуса республики, могут действовать только на основе правоустанавливающего федерального акта.

§ 3. Административное правонарушение: понятие, особенности

Статья 10 КоАП, содержащая дефиницию административной ответственности, устарела и нуждается в коррективах. Это касается дефиниций


>>>28>>>

объекта противоправного действия (бездействия), прежде всего понятий «собственность» и «законодательство». Конституция России предусматривает различные формы собственности. Статья 8 Конституции РФ, в отличие от ч. 1 ст. 10 КоАП, указывает на частную, государственную, муниципальную и «иные формы собственности». Этот перечень форм собственности не является исчерпывающим (в конституциях некоторых республик в составе России упоминаются, например, кооперативная, коллективная и иные формы собственности). Статья 9 Конституции РФ упоминает формы собственности применительно к природным ресурсам-недвижимым объектам, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. К подобным недвижимым объектам, «природным ресурсам», относится все то, что прямо связано с землей (п. 1 ст. 130 ГК); однако к объектам и в некоторых случаях к орудиям административного правонарушения в большинстве случаев, предусмотренных Особенной частью КоАП, относятся именно движимые объекты. Поэтому при истолковании категории «собственность», употребленной в ч. 1 ст. 10 КоАП в действующей редакции, следует включить в это понятие как недвижимые вещи, так и объекты движимости, находящиеся в частной собственности (см. ч. 1 - 3 ст. 35 Конституции РФ). Понятие «социалистическая собственность» ныне редко употребляется в юридических текстах, однако, учитывая предписания ч. 2 ст. 8 Конституции, введение, изменение или прекращение правоотношений в сфере социалистической собственности, отнесенной к объектам недвижимости или к движимым объектам, также не будут противозаконными (ср. ч. 2 ст. 9 и ч. 2, 3 ст. 35 Конституции РФ).

При истолковании категории «законодательство», дважды употребленной в ст. 10 КоАП, следует иметь в виду, что ныне действующий КоАП, в отличие, например, от ГК (см. п. 2, 6 ст. З ГК) не указывает, какой конкретно закон из трех его разновидностей, установленных Конституцией РФ, имеется в виду: федеральный, федеральный конституционный или закон субъекта Федерации.

Учитывая, что совершение административных проступков представляет собой безусловное правовое основание для применения государством карательных санкций, и руководствуясь ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, следует сделать вывод о том, что административная ответственность может быть введена федеральным законом, а в редких случаях и федеральным конституционным законом.

Расширительное толкование категории «законодательство», введенное в научно-практическую деятельность советской административно-правовой наукой, в частности, при кодификации законодательства Союза ССР и республик в его составе, в современных условиях неприменимо. В


>>>29>>>

советское время объектом кодификации являлось законодательство в пространном истолковании — т.е. к его объектам относились не только законы СССР, но и нормативные акты Правительства Союза ССР либо совместные акты директивных и исполнительно-распорядительных органов - так называемые совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров Союза ССР.

Учитывая сказанное, можно дать следующее определение административного правонарушения.

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный порядок, частную, государственную, муниципальную и иные виды собственности, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое федеральным законом предусмотрена административная ответственность.

Понятие «государственный порядок», употребляемое в КоАП, подчеркивает, что объектом противоправного посягательства являются не только личные, но и общегосударственные интересы. Например, отдельные крайне распространенные проступки, предусмотренные ст. 160, 1601, 1602, 161-164, 1642 КоАП, не столько характеризуют асоциальную, противоправную деятельность граждан, сколько посягают и на публично-правовые интересы государства, прежде всего на общественную безопасность. Очевидно, что неконтролируемые государством производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции оказывают непосредственное воздействие на здоровье населения России и тем самым негативно сказываются на общегосударственных интересах.

При истолковании употребляемого КоАП в определении административного правонарушения понятия «.общественный порядок» следует иметь в виду особую роль государственно-правовых институтов, установленную действующей Конституцией. Данное понятие отражает следующие моменты:

1) расширение полномочий органов государственной власти, особенно исполнительной и судебной, при одновременном ограничении правомочий общественных организаций (профсоюзов, иных общественных объединений и др.).

Однако наделение общественных организаций и их органов государственно-властными полномочиями, свойственное советской правовой системе, ныне представляет собой редкое явление. Например, допускается наделение профсоюзов на основе специального федерального закона отдельными властными полномочиями в области трудовых правоотношений;


>>>30>>>

2) «общественный порядок» представляет собой свод правил, характеризующих поведение субъекта. Такие правила могут иногда совпадать с нормами, установленными законом, но это бывает далеко не всегда.

Между тем расширение правомочий общественных институтов в 1917 - 1991 гг. в сфере госуправления и особенно контроля ныне утрачивает свою правовую значимость.

Моральные (нравственные) правила могут сосуществовать с общегосударственными установлениями (законами) только в тех случаях, когда они не признаны противоправными органами законодательной власти, издавшими соответствующий закон, либо муниципальными органами.

Активное воздействие на общественный порядок оказывают органы исполнительной власти, а также исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.

Исполнительная власть всех уровней активно вмешивается в сферу частноправовых интересов граждан, выдавая и аннулируя лицензии, а также посредством государственной регистрации, квотирования и другими методами государственной разрешительной политики.

Исполнительная власть реализует законодательные нормы, устанавливающие правила поведения людей (например, в ходе проведения митингов, демонстраций, пикетов, забастовок), но в некоторых неотложных случаях и самостоятельно санкционирует порядок поведения в обществе еще до издания закона (например, в случае введения так называемой винной монополии).

Таким образом, порядок поведения юридических лиц и нормы общественного бытия физических лиц устанавливаются уполномоченными народом государственными органами. Именно поэтому в приведенном нами определении административного правонарушения понятие «государственный порядок» включает и общественный порядок, предназначение которого - в урегулировании социальной и общественной активности граждан, предусмотренной законом.

Некоторые из составов административных правонарушений не влекут за собой применение административных взысканий, поскольку ввиду значительной степени общественной опасности в совершенном правонарушении имеются признаки уголовной ответственности. За нарушения санитарно-эпидемиологических правил, хулиганство (соответственно ст. 236 и 213 УК) и некоторые другие правонарушения, представляющие значительную опасность для общества, лица привлекаются к уголовной ответственности.

Общественная опасность - важнейший признак административного правонарушения, отграничивающего проступок от преступления.


>>>31>>>

Любое правонарушение представляет собой умышленное или неосторожное нарушение правовой нормы, являясь, таким образом, противоправным актом.

Наличие вины в форме умысла или неосторожности - это второй критерий, позволяющий говорить об административном деликте.

Понятие вины в КоАП во многом тождественно дефинициям умысла и неосторожности, но имеются и некоторые существенные различия. Рассмотрим общность дефиниций умысла, содержащихся в УК (ст. 25) и КоАП (ст. 11). В обоих случаях умышленная вина характеризует психоэмоциональную реакцию гражданина, свидетельствует о его отношении к совершенному правонарушению. Лицо волевым решением, часто с применением физической силы или угрозой ее применения, нарушает установленное законом правило поведения: при совершении административного правонарушения с прямым умыслом гражданин осознает противоправность своего действия (бездействия), предвидит или сознательно допускает наступление его общественно опасных последствий. О явном наличии прямого умысла говорит физическое или моральное принуждение. О наличии прямого умысла свидетельствуют различные методы незаконного воздействия на волю и поведение пострадавшего, например, причинение ему морального вреда (тяжких физических или нравственных страданий).

Опасность для общества таких проступков очевидна - одно лицо методами асоциального поведения воздействует на поступки другого лица, оказывая вредоносное влияние на его волю и побуждая его тем самым к противоправным действиям.

Вина в форме умысла характеризует психоэмоциональный статус лица также и потому, что умышленные противозаконные проступки свойственны людям с неустойчивой психической реакцией и склонным к эмоциональным проявлениям, не обусловленным ситуацией. Люди, обладающие подобными свойствами, бесхарактерны, лабильны и значительно чаще подвержены воздействию вредоносных социальных факторов, в отличие от людей с устоявшейся волевой реакцией и способных к осознанию моральных категорий «добро» и «зло».

Для наличия прямого умысла при совершении уголовного преступления необходимо, чтобы лицо предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий.

Волевая реакция, проявившаяся в осознанном противоправном поведении, означает, что лицо совершает общественно опасное деяние, прогнозируя вредоносность результата своего действия (бездействия), при этом субъект сознательно допускает последствия проступка (так называемый косвенный умысел). В данном случае субъект решается на проти-


>>>32>>>

воправное действие или бездействие опосредованно - при этом лицо не допускает физического принуждения, причинение вреда частным или публично-правовым интересам обусловлено косвенными факторами.

Наличие вины в форме прямого умысла чаще всего влечет за собой причинение значительного вреда правоохраняемым интересам общества и государства. В случае наличия косвенной виновности это происходит реже.

Следует иметь в виду, что в отличие от УК (ст. 25) КоАП (ст. 11) не содержит разграничения умышленного и косвенного правонарушения, однако в научной литературе и практической деятельности правоохранительных органов такое разграничение допускается.

Значительно сложнее квалифицировать наличие признаков вины совершенного правонарушения в форме неосторожности. В этом случае в процессе административного производства необходимо доказать, что лицо, совершившее проступок, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности вредоносности проступка, хотя должно было и могло их предвидеть.

Так же, как умышленная вина, совершение административного проступка по неосторожности в КоАП сформулировано крайне неопределенно. В отличие от дефиниции КоАП, вина в форме неосторожности при совершении преступления подразделяется в УК на деяние, совершенное по легкомыслию, и деяние, совершенное по небрежности, что делает более доступным отграничение одной разновидности преступного деяния от другой, следствием чего и является более точное применение уголовных санкций.

Присутствие в текстах ст. 11 и, особенно, ст. 12 КоАП многочисленных этических категорий («легкомыслие», «предвидение», «сознательность») затрудняет квалификацию наличия признаков вины, так же как и ее разделение на вину умышленную и неосторожную. В отличие от ст. 26 УК ст. 12 КоАП не определяет понятий правонарушений, совершенных по легкомыслию или небрежности. Таким образом, можно сделать вывод о значительной разработанности категории «вина» в уголовном законодательстве, но не в законодательстве об административных правонарушениях.

Еще более неопределенны критерии вины в случае совершения таможенных правонарушений. В ст. 230 - 231 Таможенного кодекса РФ (далее - ТК) понятие «вина» вообще не упоминается. Статья 230, включающая дефиницию таможенного проступка, содержит признаки безвинного противоправного действия; но все же косвенное свидетельство о формах вины содержит ст. 231, ч. 5 которой предусматривает ответственность физических и должностных лиц, совершивших противоправное действие или бездействие умышленно или по неосторожности, однако ТК указанных понятий не определяет.


>>>33>>>

Естественным признаком любого правонарушения можно было бы назвать неотвратимость санкций за его совершение. Несмотря на предпринимаемые меры это лишь потенциальная цель правоохранительных органов. Хотя административные проступки представляют собой наиболее распространенную разновидность публично-правовых правонарушений, административное производство ведется лишь по незначительной части административных деликтов, все иные проступки в этой сфере относятся к категории латентных.

Основанием для применения мер административной ответственности для отдельных категорий физических лиц, в особенности для государственных служащих, может быть не административное правонарушение, а должностной (дисциплинарный) проступок (взыскание), санкции за его совершение регламентируются не КоАП, а Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и другими законами. Закон не содержит составы соответствующих проступков, дисциплинарное производство в сфере госслужбы отнесено к ведению вышестоящих государственных служащих, которые по своему усмотрению и руководствуясь упомянутым Федеральным законом вправе применить одно из следующих дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.

§ 4. Юридический состав административного правонарушения

Одно из значений категории corpus delicti - «состав преступления» подразумевает наличие в правонарушении обязательных элементов, без которых действие (бездействие) можно рассматривать как одно из посягательств в сфере нравственности, а не права.

Категория corpus delicti применима ко всем правонарушениям в сфере публичного права (учитывая истолкование термина римского права delinquere в эпоху домината, о чем мы уже упоминали выше).

Состав административного правонарушения представляет собой совокупность элементов, характеризующих общественную опасность проступка, к ним относятся: содержание деликта (объективная сторона), психоэмоциональный статус участников (субъективная сторона и субъект состава), а также объект противоправного посягательства; отсутствие любого из них исключает как наличие corpus delicti в целом, так и, соответственно, применение государственных санкций.

Объект административного правонарушения представляет собой подлежащие юридической защите общественно-правовые отношения.


>>>34>>>

Структурно такие общественные отношения условно подразделяются на девять групп, соответствующих гл. 5 - 14 Особенной части КоАП. К ним относятся общественные отношения в сфере частного права (например, правонарушения, посягающие на частную, кооперативную собственность, собственность общественных объединений и иные негосударственные и немуниципальные виды собственности; защита прав граждан в сферах предпринимательства, торговли и финансов - см. гл. 6, 12 КоАП) и в сфере публично-правовых (общегосударственных) интересов. Судя по конструкции действующего КоАП, подавляющее большинство составов административных правонарушений преследует цель обеспечить защиту общегосударственных интересов, а опосредованно - частных прав и интересов граждан.

Едва ли следует усматривать в действующем КоАП примат всеобщего блага, охраняемого государственными органами, и частноправовых интересов граждан, заботу о выполнении государственным механизмом (т.е. создаваемыми им органами) своего основного предназначения - обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Как известно, действующий КоАП, вступивший в силу 1 января 1985 г., годами разрабатывался в условиях Союза ССР, особого государственного образования, безусловно представлявшего собой мощное централизованное государство, в основе которого была не столько воля отдельных политиков - auctoritas (Ленин, Сталин, Хрущев, Брежнев, Андропов), ограниченная советской правовой системой, сколько стремление к политико-правовой автаркии - самодостаточности в сырьевых, человеческих (гуманитарных) ресурсах, стремление к независимому сосуществованию прежде всего в политическом конгломерате при военном, экономическом сотрудничестве с государствами сходных формаций, т.е. с социалистическими государствами.

Союз ССР располагал необходимыми сырьевыми и интеллектуальными ресурсами для самоудовлетворения своих экономико-социальных потребностей и единения с социалистическими государствами. Таким образом, КоАП, разработанный в условиях политико-правового отграничения социалистических государств от капиталистических, представляет собой свод правовых норм централизованного государства, основанного на политико-правовом базисе автаркии. Объектом государственной защиты по КоАП была и защита духовных потребностей советских граждан наряду с публично-правовыми интересами государства.

Общественные отношения, подлежащие защите по КоАП, подразделяются на общие и непосредственные.

В отличие от общих административных отношений, представляющих собой урегулированные правовой нормой взаимоотношения физиче-


>>>35>>>

ских лиц либо людей, объединенных в политические, экономические и иные корпорации с государством, понятие «непосредственный объект административного проступка» часто отождествляется в науке с объектом правонарушения, например движимыми или недвижимыми предметами.

Объективная сторона административного проступка, так же как в ином кодифицированном законодательстве, предусматривающем санкции за правонарушения (УК, ТК, НК), сводится к содержанию нормы права - к описанию методами законодательной техники противоправного действия либо бездействия физического или юридического лица, следствием которых явилось причинение морального, материального или физического (телесного) вреда интересам граждан, корпоративным образованиям или государству. В установлении этого элемента corpus delicti крайне важно выявить причинную связь действия или бездействия и последующего причинения вреда.

Признаком присутствия причинной связи может быть наличие умысла у подозреваемого лица, обнаружение предмета правонарушения либо иные прямые или косвенные доказательства, подтверждающие непосредственную связь физического лица с фактом совершенного правонарушения. Такие признаки могут быть получены в результате аналитических исследований либо физических - оперативно-розыскных - действий, применения мер административного пресечения и др.

Описание противоправного действия либо бездействия физического лица далеко не всегда непосредственно дано в КоАП, часто объективная сторона административного проступка характеризуется другим нормативно-правовым актом, наименование которого указано в Кодексе, так как в данном случае применяются бланкетные нормы, к каковым относятся нормы гл. 9, ст. 86 - 88 КоАП и многие другие составы правонарушений, для квалификации объективного состава которых необходимо обращение к специальным правовым актам (чаще всего к правилам).

Составной частью объективной стороны являются также противоправные действие либо бездействие физического лица.

Действие всегда представляет собой мотивированный с точки зрения правонарушителя акт, следствием которого может быть причинение ущерба пострадавшему (телесного, морального или материального вреда) либо государству. Правонарушитель (чаще всего при физическом воздействии на пострадавшего) осознает, что его действия противоречат не только нормам морали, но и правовым предписаниям. В некоторых случаях противоправное действие и причиненный им ущерб могут быть следствием неосторожности гражданина (автотранспортные правонарушения).

При мотивации своего действия правонарушитель исходит из ложной предпосылки в его полезности с точки зрения защиты личного либо


>>>36>>>

общественного блага. Это может происходить при неознакомлении правонарушителя с действующими нормативно-правовыми актами, что, однако, не освобождает его от ответственности (в случае распития спиртных напитков, мелкого хулиганства и многих других проступков).

В отдельных редких случаях противоправное действие может быть следствием не мотивированной акции, а состояния аффекта. Очень часто вредоностность правонарушений, а особенно преступлений, совершенных в состоянии сильного душевного волнения (аффекта), многократно превышает вред мотивированного проступка.

Важнейший признак аффекта - в сиюминутной реакции лица, в необычном психоэмоциональном состоянии субъекта и во внезапности его действий, могущих привести к причинению вреда, однако для точной квалификации такого состояния иногда требуется проведение дополнительных экспертных действий, чаще всего - судебно-психиатрической экспертизы.

Термины affectio, affectus в римском праве употреблялись для обозначения понятий «воля», «намерение», «склонность». Чувственный акт, основанный на осознанной эмоциональной взаимности, также отражался в содержании этих терминов - так, термин affectio можно понимать как любовь или иные чувственные проявления, но уже не основанные на любовном влечении (например расположение, пристрастие). Некоторые романисты все же отмечают различие этих двух синонимических терминов, употребляемых в источниках римского права. Например, affectus, по мнению чешского романиста Милана Бартошека, означал «возбужденное состояние», а в более поздние периоды развития римского права и «действие в таком состоянии». Историк права, профессор Варшавского университета Федор Дыдынский в своей работе 1890 г. основным фактором affectus (affectio) называл любое психоэмоциональное проявление, основанное на волевых или чувственных реакциях человека. Милан Бартошек истолковывал affectus как особую реакцию на внешние проявления субъекта, действующего часто противоправно, основываясь на внезапно возникшем чувстве негодования или возбуждения, отражающем его негативную реакцию на происходящее.

В отличие от действия бездействие физического лица представляет собой лишенную волевых признаков акцию. Правонарушитель не проявляет должной реакции на нарушение норм права, т.е. игнорирует юридические предписания либо не принимает должных действий для их осуществления. Бездействие правонарушителя не может быть связано с аффектацией, поскольку не обусловлено проявлением волевых свойств.

В римском праве понятие «бездействие» (silentium — наиболее распространенное значение «тишина») в основном отождествлялось с част-


>>>37>>>

ноправовой акцией гражданина — субъект приобретал или утрачивал право на имущественный объект при несоблюдении им срока приобрета-тельной давности (praescriptio longae possesionis).

Субъект административного проступка - физическое или юридическое лицо, виновным действием (бездействием) которого причинен вред потерпевшему или общегосударственным интересам.

С понятием «субъект административного проступка» КоАП связывает наличие определенных юридических признаков:

а) установленного законом возраста (ст. 13, 14);

б)  признаков, исключающих применение административных санкций к правонарушителю (ст. 18-20,22, а также ст. 227 и 281);

в)  специальных признаков субъекта административного проступка, квалифицирующих административную ответственность либо исключающих применение административных санкций (ст. 15-17).

Ответственность за совершение административных правонарушений наступает при достижении лицом к моменту совершения проступка шестнадцатилетнего возраста.

Ответственность граждан в возрасте от 16 до 18 лет определяется общественной опасностью административного проступка. При совершении тяжких административных проступков: мелкого хулиганства, стрельбы из огнестрельного оружия, злостного невыполнения требований работников милиции, нарушения пограничного режима и некоторых других правонарушений, совершение которых сопряжено с причинением значительного вреда, несовершеннолетние лица несут ответственность наравне с совершеннолетними.

В качестве альтернативной формы привлечения к ответственности несовершеннолетних, совершивших тяжкие административные проступки, предусмотрено рассмотрение дел комиссиями по делам несовершеннолетних. Как правило, меры административного взыскания в таких случаях предусматривают менее тяжкие санкции в отличие от тех, которые упомянуты ст. 24 КоАП для совершеннолетних граждан, причем некоторые из них этой статьей не предусмотрены; к числу последних относится передача несовершеннолетнего под надзор родителей.

Применение указанных альтернативных методов административного воздействия невозможно при совершении правонарушения, предусмотренного ст. 165 КоАП (злостного неповиновения законному распоряжению или требованию работников милиции).

Альтернативные меры могут быть применены при наличии смягчающих ответственность обстоятельств органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, указанных в ст. 34, 35 КоАП, а также в других случаях, не определенных законом, т.е.


>>>38>>>

исключительно по усмотрению госорганов, передающих дела на рассмотрение административных комиссий, за исключением проступка, предусмотренного ст. 49 КоАП (мелкого хищения имущественных объектов). Таким образом, в этом случае принимаются во внимание исключительно субъективные факторы, характеризующие личную и общественную активность правонарушителя: уполномоченные должностные лица вправе рассмотреть его проступок в качестве негативного (т.е. общественно опасного) или позитивного, руководствуясь исключительно собственным мировосприятием.

Статья 164 КоАП предусматривает, что, когда субъектами административного правонарушения (мелкого хулиганства или хулиганства) являются 14- и 15-летние подростки, они не несут административной ответственности - соответствующие санкции налагаются на родителей или лиц, их заменяющих.

К признакам, исключающим применение административных взысканий несмотря на совершенное правонарушение, относятся следующие:

а) наличие обстоятельств, исключающих производство по делу, к которым относятся: отсутствие события и состава административного правонарушения;

б)  наличие признаков, свидетельствующих об отсутствии corpus delicti (невменяемости, действий лица в состоянии крайней необходимости и необходимой обороны и других упомянутых выше);

в)  издание акта амнистии, снимающего административную ответственность, либо отмена акта, устанавливающего такую ответственность;

г) истечение сроков наложения административного взыскания (ст. 38 КоАП);

д) смерть правонарушителя (ст. 227, 281 КоАП).

Упомянутые признаки corpus delicti во многом соответствуют дефинициям правонарушений УК РФ, но имеются и существенные различия:

1)  в ст. 21 УК содержится дефиниция невменяемости. Различия со ст. 20 КоАП заключаются в том, что в случае совершения преступления в состоянии невменяемости судом могут быть назначены принудительные меры медицинского характера (ч. 2 ст. 21, а также разд. VI УК), однако совершение невменяемым административного проступка не сопряжено с назначением указанных принудительных мер;

2)  важнейшим признаком невменяемости при совершении административных проступков и преступлений является то, что лицо не могло отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими.

В отличие от КоАП, уголовное правонарушение, совершенное вменяемым лицом, которое во время совершения правонарушения в силу психического расстройства не могло в полной мере осознавать фактиче-


>>>39>>>

ский характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, подлежит уголовной ответственности (ч. 1 ст. 22 УК). В отдельных случаях уголовное преследование распространяется и на вменяемых, но психически больных лиц, что исключено при совершении административных правонарушений. Таким образом, факт наличия у правонарушителя, совершившего уголовное преступление или административный проступок, психической болезни, временного психического расстройства, слабоумия либо иного болезненного состояния не свидетельствует о его невменяемости;

3) при определении понятия «крайняя необходимость» УК вводится дефиниция превышения пределов крайней необходимости (ст. 39), отсутствующая в КоАП (ст. 18), однако это понятие УК во многом соответствует признакам, указанным ст. 18 КоАП. В действиях лица в состоянии крайней необходимости состав административного проступка отсутствует только в тех случаях, когда угражавшая частноправовым и общегосударственным интересам опасность не могла быть предотвращена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный, - эти правовые критерии, указанные в ст. 18 КоАП, в соответствии с ч. 2 ст. 39 УК квалифицируются как критерии превышения пределов крайней необходимости.

Физическое лицо, действующее в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны, всегда причиняет вред. Однако от общественной опасности вреда и иных квалифицирующих признаков зависит факт наличия состава административного правонарушения (см. ст. 18, 19 КоАП).

Освобождение от административной ответственности возможно также тогда, когда уполномоченное должностное лицо (государственный орган) сочтет правонарушение малозначительным. В этом случае выносится устное порицание, которое не влечет правовых последствий для правонарушителя. Под «малозначительностью правонарушения» подразумевается, что в действиях правонарушителя отсутствует угроза причинения вреда либо причиненный вред не повлек за собой общественно опасных действий, например ущерба частным или общегосударственным интересам.

При определении субъекта административного правонарушения необходимо учитывать наличие специальных признаков, которые могут существенно повлиять на квалификацию проступка.

Один из таких специальных признаков определяется статусом лица, совершившего административное правонарушение. Санкции многих составов административных проступков предусматривают применение более жестких карательных мер в тех случаях, когда правонарушитель явля-


>>>40>>>

ется должностным лицом (ст. 15 КоАП). КоАП не содержит определения этого понятия, однако дефиниции должностного лица закреплены УК.

Под должностными лицами следует понимать граждан, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах (учреждениях), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации и ведомственных воинских формированиях.

При истолковании этого определения важно иметь в виду функции, характеризующие статус должностного лица, но не форму их осуществления - например, на граждан, временно или постоянно наделенных указанными полномочиями, также распространяется статус должностного лица.

Важнейшим признаком должностного лица является наделение его властными полномочиями соответствующими государственными или муниципальными органами (учреждениями). К этой категории лиц относятся руководители всех уровней — министры, директора государственных (муниципальных) предприятий, начальники отделов и другие лица, осуществляющие функции организационного распорядительства, действия которых влекут за собой возникновение, изменение или прекращение общественных отношений.

Для квалификации правового положения должностного лица не имеет значения объем его функций, однако он может учитываться при квалификации административного проступка, т.е. при наложении административных взысканий.

Таким образом, по смыслу УК статус должностного лица распространяется только на физических лиц, действующих в сфере публичного права. В то же время примеч. 1 к ст. 201 УК выделяет особую группу должностных лиц, именуемых в законе лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или некоммерческой организации*. Квалифицирующие признаки этой группы должностных лиц, действующих в сфере частного права, идентичны функциям организационного распорядительства, осуществляемым государственными (муниципальными) должностными лицами, т.е. функциям в сфере организационно-распорядительной или административно-хозяйственной деятельности, однако должностные лица этой группы не наделены государственно-властными полномочиями. К ним относятся прежде всего физические лица, занимающие руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях. Властные полномочия не делегированы им государственным (муни-

1 За исключением некоммерческих организаций, действующих в публично-правовой сфере.


>>>41>>>

ципальным) органом, они обладают ими как субъекты частноправовых отношений и наделены ими как руководители организаций, основной целью которых является извлечение прибыли.

Властные полномочия директоров, руководителей департаментов, отделов, иных структурных подразделений коммерческих организаций по содержанию тождественны государственно-властным полномочиям. Обладающие ими лица вправе распоряжаться вверенным им имуществом, налагать дисциплинарные взыскания, заключать, изменять и расторгать трудовые договоры (контракты). Однако содержание их властных полномочий ограничено законом: они, в частности, не вправе осуществлять многие административно-распорядительные функции в сферах обороны, безопасности, внутренней и внешней политики, относящиеся к прерогативам государственных должностных лиц.

КоАП также предусматривает разграничение статуса двух групп должностных лиц. В соответствии со ст. 15 КоАП в качестве административного правонарушения квалифицируются нарушения должностными лицами правил, выполнение которых входит в их служебные обязанности, однако многие нормы КоАП предусматривают ответственность и негосударственных должностных лиц (ст. 138, 1391 - 1393 и многие другие).

Служебные обязанности должностных лиц отражают содержание их функций в сфере административного распорядительства, они, как правило, регламентируются в законах и иных подзаконных актах (всегда нормативных), в том числе в актах коммерческих и некоммерческих организаций, в актах, издаваемых министерствами, ведомствами, исполнительно-распорядительными муниципальными органами: приказах, должностных инструкциях и т.д.

КоАП установлен специальный правовой режим административной ответственности для особой категории должностных лиц - военнослужащих.

Административная ответственность военнослужащих, включая лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, регламентируется не КоАП, а дисциплинарными уставами. КоАП предусматривается возможность распространения на указанных лиц административной ответственности за совершение отдельных проступков, предусмотренных ст. 115 - нарушение водителями транспортных средств правил дорожного движения, ст. 118 - нарушение тех же правил, повлекшее причинение материального ущерба или легких телесных повреждений, ст. 122 - нарушение этих правил участниками дорожного движения, гражданами, управляющими велосипедами, мопедами и т.п., а также пешеходами, ст. 85 - нарушение правил охоты и рыболовства, ст. 183, 1831 - 1833 -


>>>42>>>

различные разновидности нарушений пограничного режима, ст. 186 -нарушение таможенных правил, ст. 187 — контрабанда.

Возможность распространения предписаний КоАП на указанных лиц фактически неосуществима, поскольку все наиболее суровые административные взыскания (в том числе исправительные работы и административный арест) к ним не применяются. Например, на военнослужащих невозможно наложение четырех из восьми видов взысканий, предусмотренных ст. 24 КоАП (помимо упомянутых выше штрафа и лишения права управления транспортными средствами).

Особым статусом в сфере административной юрисдикции обладают иностранные граждане и лица без гражданства. Во многих случаях на этих лиц распространяется иммунитет, а предписания, предусмотренные КоАП, к ним не применяются. Возможность иммунитета имеет место только при наличии соответствующих международных договоров, предусматривающих освобождение от ответственности за проступки иностранцев в России и граждан Российской Федерации - в стране пребывания. Во всех остальных случаях, т.е. когда проблема иммунитета иностранцев в сфере административной юрисдикции не урегулирована на дипломатическом уровне, они несут административную ответственность на общих основаниях с гражданами Российской Федерации.

При толковании ст. 17 КоАП необходимо иметь в виду, что фактически она распространяется не только на граждан иностранных государств и лиц без гражданства (апатридов), но и на лиц с двойным гражданством (бипатридов), а также на подданных монархий.

Таким образом, разрешая проблему административной ответственности иностранных физических лиц, следует прежде всего руководствоваться конституционной нормой (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), в соответствии с которой предусматривается приоритет правил международного договора над предписаниями внутреннего права, в том числе определенными КоАП и федеральными законами (см. также ч. 2 ст. 17 КоАП).

Административные санкции, налагаемые на граждан России - должностных лиц, возглавляющих соответствующие корпоративные образования в сферах частного и публичного права (например, органы государственной власти, коммерческие и некоммерческие предприятия, государственные унитарные предприятия и иные), оказывают прямое или опосредованное воздействие на статус возглавляемых ими юридических лиц.

Субъективная сторона состава административного проступка предусматривает наличие вины в форме умысла и неосторожности (о чем мы уже говорили в предыдущих параграфах настоящего учебника).


>>>43>>>

§ 5. Административное взыскание

Административное взыскание является предусмотренной КоАП санкцией за совершение административных проступков. В Кодексе перечислено восемь видов подобных взысканий: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 4) конфискация вышеуказанного предмета; 5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину; 6) исправительные работы; 7) административный арест; 8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного физического лица.

Наложение административного взыскания представляет собой превентивную меру, предупреждающую совершение общественно опасных правонарушений - проступков или преступлений.

Административные взыскания устанавливаются федеральным законом, в соответствии с которым субъекты Федерации принимают собственные нормативные акты (ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Предупреждение, штраф, лишение специального права, исправительные работы и административный арест представляют собой основные административные взыскания и не могут налагаться в дополнение к другим. Дополнительные административные взыскания не назначаются самостоятельно, они могут налагаться только наряду с основными, т.е. санкцией за административный проступок могут быть основное взыскание либо основное и дополнительное.

Предупреждение как мера административного взыскания выносится в письменной форме. В отличие от предупреждения устное замечание правонарушителю, предусмотренное ст. 22 КоАП при малозначительности совершенного проступка, не является взысканием.

Административный штраф устанавливается в размере от '/ю до 100 минимальных размеров оплаты труда, а также величиной до десятикратной стоимости похищенного, утраченного, поврежденного имущества либо размера незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения, - при применении этого критерия исчисления штрафа он может превышать сумму в 100 минимальных размеров оплаты труда.

Большинство штрафных санкций, установленных КоАП, предусматривают фиксированный размер штрафа, при этом денежные суммы исчисляются в особом порядке, установленном Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях». Размер административного штрафа может быть увеличен законами


>>>44>>>

Российской Федерации, и в этом случае он может значительно превышать предельный размер штрафа в 100 минимальных размеров оплаты труда.

Фактически максимальный размер штрафа, установленный КоАП, составляет 3000 минимальных размеров оплаты труда, он предусмотрен ст. 845 КоАП «Невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа Российской Федерации или должностных лиц органов охраны исключительной экономической зоны Российской Федерации».

Второй критерий исчисления размера штрафа используется крайне редко: он применяется только в двух составах административных проступков, причем максимальные размеры санкций - исчисление административного штрафа в размере до десятикратной стоимости похищенного, утраченного или поврежденного имущества - КоАП не предусмотрены и в этих случаях. Так, согласно ст. 49 КоАП мелкое хищение чужого имущества может повлечь за собой взыскание в виде штрафа в размере до пятикратной стоимости похищенного. Статья 4012 предусматривает, что незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком) влечет наложение административного штрафа в сумме, равной трехкратному размеру пожертвования.

Возмездное изъятие, а также конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, представляют особую разновидность административных санкций, предусматривающих применение мер физического принуждения. В обоих случаях предмет подлежит принудительному изъятию, т.е. независимо от волеизъявления собственника. При этом правонарушитель утрачивает право собственности на изъятый или конфискованный предмет.

Административным взысканием в виде лишения специального права, предоставленного данному гражданину, является лишение права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств. Наличие у гражданина или юридического лица специального права подтверждается разрешительными документами органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных муниципальных органов (при осуществлении деятельности, подлежащей лицензированию). К таким документам относятся: водительское удостоверение; сертификат соответствия, подтверждающий соответствие товаров и услуг установленным стандартам; разрешение на право пользования радиоэлектронными средствами или высокочастотными устройствами; лицензия; свидетельство о государственной регистрации индивидуального предпринимателя; доку-


>>>45>>>

мент, удостоверяющий государственную регистрацию движимого объекта (например, автомобиля - см. ст. 114 КоАП), охотничий билет и др.

Административным взысканиям в виде лишения специального права свойственны следующие особенности:

1) эти санкции ограничены временным лимитом в три года, по истечении которого правомочия лица должны быть восстановлены (ч. 3 ст. 298 КоАП). В этом случае правонарушителю возвращаются изъятые у него документы. Таким образом, это административное взыскание представляет собой временное приостановление правомочий лица. Срок лишения специального права может быть сокращен органом или должностным лицом, наложившим взыскание, по истечении не менее половины его временного предела (ст. 297 КоАП);

2)  временное приостановление прав граждан на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств может предусматривать и изъятие специальных разрешительных документов - лицензий, поскольку любые виды деятельности юридических и физических лиц в сфере связи подлежат лицензированию;

3)  в качестве административных взысканий КоАП предусмотрены только три разновидности лишения граждан специальных прав. Административные ограничения прав граждан на осуществление лицензируемых видов деятельности урегулированы не КоЛП, а отдельными федеральными законами - Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также федеральными законами, принятыми до вступления в силу вышеназванного Закона.

Однако в редких случаях КоАП также предусматривает меры административного пресечения в виде приостановления действия лицензий, а также их аннулирования (см. ст. 1573 КоАП «Осуществление подлежащей лицензированию деятельности на транспорте без специального разрешения (лицензии), нарушение условий, предусмотренных в лицензии»). При применении санкции в сфере лицензирования административное взыскание рассматривается в соответствии с п. 5 ст. 24 КоАП как «лишение специального права». Поскольку действие Федерального закона от 25 сентября 1998 г. не распространяется на лицензионные правоотношения, установленные федеральными законами, принятыми до его принятия, порядок приостановления и аннулирования лицензий регламентируется КоАП. В этом случае аннулирование лицензии осуществляется лицензирующим органом, а не судом, как это предусмотрено Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

При истолковании статей КоАП, регламентирующих лицензионные правоотношения, необходимо иметь в виду следующие обстоятельства.


>>>46>>>

1.  КоАП обладает статусом закона РСФСР, хотя изменения и дополнения в него вносились законами Российской Федерации, федеральными законами и постановлением Конституционного Суда РФ. В частности, упомянутая выше ст. 1573 КоАП введена Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. Таким образом, санкция ст. 1573 может быть оспорена, поскольку статус федерального закона отличается от правового положения законов Российской Федерации и законов РСФСР. В соответствии с § 2 раздела второго Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу нынешней Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Однако противоречие можно усмотреть хотя бы в том, что правовое положение законов РСФСР и законов Российской Федерации Конституцией не урегулировано.

2.   Оспоримость лицензионных санкций, установленных ст.   1573 КоАП, подтверждается также различием правовых категорий «лишение специального права», «приостановление» и «аннулирование» действия лицензии. В ст. 294 - 298 КоАП, определяющих производство по исполнению постановления о лишении специального права, не урегулирован статус лицензии как особой разновидности разрешительного документа.

Административные взыскания в виде исправительных работ или административного ареста могут налагаться только по решению суда или судьи. В этом их отличительная особенность по сравнению с другими видами взысканий. Оба взыскания предусматривают ограничение прав и свобод граждан— имущественных прав в случае исправительных работ, предусматривающих удержание до 20% заработка в доход государства, прав на свободу и личную неприкосновенность и других конституционных прав при назначении наиболее сурового из административных взысканий - административного ареста. В обоих случаях применение взысканий предусматривает временные ограничения прав граждан (от 15 суток до двух месяцев при исправительных работах и до 15 суток при назначении взыскания в виде административного ареста), несоизмеримые с подобными ограничениями, применяемыми в случае преступлений.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных физических лиц применяется лишь в случаях, предусмотренных ст. 1831 и 1833 КоАП, и приводится в исполнение Пограничными войсками Российской Федерации.

Таким образом, административные взыскания, предусмотренные ст. 24 КоАП, осуществляются на основе следующих методов:

а) превентивных взысканий, применяемых к лицам, виновным в совершении незначительных административных проступков (предупреждения);


>>>47>>>

б) административных взысканий, предусматривающих принудительные имущественные санкции (штраф, возмездное изъятие, конфискация предмета и исправительные работы);

в)   взысканий,   предусматривающих   временное  ограничение  прав граждан (п. 5 ст. 24 КоАП - лишение специального права);

г) взысканий, применение которых сопряжено с временной изоляцией правонарушителя от общества (административный арест);

д)  административных взысканий, предусматривающих применение насильственных методов физического принуждения (административное выдворение иностранных физических лиц).

§ 6. Общие правила наложения административных взысканий

При наложении административного взыскания всегда должны применяться два основных критерия:

а) объективный - заключается в том, что взыскание налагается в соответствии с КоАП. При этом должны быть учтены особенности совершенного правонарушения - причиненный им вред имущественного и неимущественного свойства, общественная опасность;

б)  субъективный - предполагает оценку личных особенностей правонарушителя, его имущественного статуса, учет обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершенный проступок.

Оценивая указанные обстоятельства, орган или должностное лицо, участвующие в производстве по делу, обязаны исходить из принципа равенства всех граждан перед законом и судом (ч. 1,2 ст. 19 Конституции РФ, ст. 228 КоАП), которое означает неотвратимость применения карательных санкций ко всем гражданам, совершившим правонарушения (преступления и проступки), независимо от пола, расы, национальности, имущественного и должностного положения, а также других обстоятельств. При назначении наказаний должно приниматься во внимание наличие субъективных и объективных признаков, указанных в КоАП или УК.

При оценке личности правонарушителя учитываются гуманитарные особенности лица: его отношение к факту совершенного проступка, причиненного им вреда. В целях более объективной квалификации проступка должны быть рассмотрены не только данные самого правонарушителя, но и показания граждан (родных и близких правонарушителя, его сотрудников и др.), подтверждающие или опровергающие их.

При выяснении в процессе производства по делу характера вины правонарушителя должны быть проанализированы все особенности субъективной стороны corpus delicti, позволяющие идентифицировать призна-


>>>48>>>

ки умышленного или неосторожного деяния, а также наличие обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность.

При оценке имущественного положения правонарушителя должно быть выявлено наличие или отсутствие причинной связи между имущественным статусом лица и совершенным проступком.

Обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение (ст. 34 КоАП), включают наличие признаков, позволяющих квалифицировать степень общественной опасности проступка и применение менее суровых санкций к правонарушителю. По смыслу КоАП такие обстоятельства учитываются непосредственно перед наложением взыскания, когда наличие признаков corpus delicti уже выявлено. Первым из них является раскаяние лица, совершившего правонарушение. Раскаяние означает негативную оценку лицом факта правонарушения и причиненного им вреда, всегда является следствием личной оценки правонарушителем совершенного им проступка. При этом гражданин основывается на собственном мировоззрении, характеризующем его негативное отношение к правонарушению. Раскаяние лица под воздействием мер морального или физического принуждения означает отсутствие обстоятельств, смягчающих ответственность.

К смягчающим обстоятельствам КоАП относит и предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда. При оценке этого признака следует иметь в виду следующее:

1) предотвратить причинение вредных последствий физическое лицо может только в случае добровольного или вынужденного отказа от совершения правонарушения, т.е. до начала административного производства;

2)  поскольку иным способом предотвратить общественно опасные последствия правонарушения невозможно, лицо не может быть признано виновным ввиду отсутствия события и состава административного проступка, административное производство по делу в этом случае исключается (см. п. 1 ст. 227 КоАП);

3) в отличие от вышеуказанных особенностей предотвращения вреда от правонарушения возмещение вреда, причиненного проступком, или его устранение возможно только в случае уже совершенного административного правонарушения. Добровольность возмещения или устранения общественно опасных последствий означает, что лицо действует самостоятельно, без внешнего принуждения.

В соответствии со ст. 34 КоАП в этом случае подразумевается физическое лицо, уже признанное виновным в совершенном им проступке: должностное лицо или орган, участвующие в производстве по делу, обя-


>>>49>>>

заны учесть возмещение ущерба или причинение вреда виновным при наложении административного взыскания;

4) общественно опасные последствия проступка отождествляются КоАП с моральным или материальным вредом, причиненным правонарушителем физическому лицу либо государству.

Смягчающим обстоятельством является и совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств. Для подтверждения наличия в составе административного проступка признаков аффекта (сильного душевного волнения), как правило, требуется экспертная оценка, например проведение судебно-психиатрической экспертизы. Заключение эксперта может быть учтено в процессе административного производства. В случае несогласия с экспертной оценкой орган (должностное лицо) вправе назначить дополнительную экспертизу.

Следует учитывать особенности, смягчающие административную ответственность при квалификации тяжелых личных или семейных обстоятельств. Наличие у лица субъективных трудностей не всегда связано с его семейным статусом, именно поэтому закон различает эти понятия. Под тяжелыми обстоятельствами чаще всего имеются в виду материальные (имущественные) проблемы, следствием которых и является административное правонарушение.

Несовершеннолетний, совершивший административный проступок, чаще всего не способен самостоятельно оценить общественную опасность деяния, поэтому КоАП и квалифицирует совершение противоправных действий несовершеннолетним в качестве обстоятельства, смягчающего ответственность.

При рассмотрении правонарушения, совершенного беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года, принимаются во внимание физиологические особенности лица, которые не всегда позволяют предвидеть вред, причиняемый проступком.

Перечень обстоятельств, смягчающих ответственность, не является исчерпывающим: законами субъектов Федерации могут быть предусмотрены и иные подобные обстоятельства, не указанные в КоАП. Такое же право предоставлено и органу (должностному лицу), рассматривающему дело о проступке.

В отличие от обстоятельств, смягчающих ответственность, признаки, отягчающие ответственность, зафиксированы в КоАП и не могут быть изменены (дополнены) законами субъектов Федерации или должностными лицами, рассматривающими дело (за исключением п. 6 ст. 35 КоАП). К таким обстоятельствам относятся только действия (бездействие), способные увеличить вред проступка. Для административных про-


>>>50>>>

ступков с отягчающими признаками характерна вина в форме прямого умысла.

Рецидив административного правонарушения квалифицируется в двух случаях: 1) повторного проступка лица, совершившего в течение года однородное правонарушение; 2) если проступку предшествует преступление лица независимо от времени его совершения.

Усиливают общественную опасность групповые правонарушения, а также вовлечение в них несовершеннолетних.

Возможность субъективной квалификации признаков, отягчающих ответственность, т.е. по усмотрению уполномоченного органа (должностного лица), допускается лишь в одном случае: при совершении правонарушения в состоянии наркотического или алкогольного опьянения. Это обстоятельство может быть и не отнесено к отягчающим ответственность признакам.

Статья 35 КоАП не относит к отягчающим ответственность обстоятельствам одновременное совершение административных проступков, однако фактически это следует из ст. 36 КоАП: в этом случае взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более тяжкое из одновременно совершенных правонарушений.

§ 7. Разграничение компетенции Российской федерации и субъектов в ее составе в сфере законодательства об административной ответственности

Конституция РФ предусматривает три разновидности государственно-властных полномочий: федеральных, совместного ведения Российской Федерации (далее - РФ, Федерация) и субъектов в ее составе, субъектов Федерации. Помимо упомянутых групп государственно-властных полномочий выделяются и полномочия муниципальных органов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Российская Федерация, субъекты в ее составе и муниципальные образования не наделены правомочиями юридического лица, их права и обязанности осуществляются государственными органами и органами местного самоуправления (п. 1 ст. 124, ст. 125 ГК). В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения, что означает выделение двух групп прав и обязанностей - полномочий Российской Федерации и субъектов в ее составе (ст. 73 Конституции РФ).

В отличие от Конституции РФ КоАП предусмотрено четыре группы полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, отнесенных к ведению Союза ССР, РСФСР, АССР и местных государственных органов (ст. 3-6 КоАП). Несмотря на явный


>>>51>>>

анахронизм предписаний КоАП, они не отменены, даже невзирая на прекращение деятельности государств, государственных и иных образований, упомянутых в Кодексе: последние изменения в ст. 3 КоАП «Компетенция Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях» были внесены Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. № 12-ФЗ, при этом в тексте статьи было сохранено название государства - СССР.

Соотношение конституционных предписаний и устаревших норм КоАП о разграничении компетенции в области законодательства об административных правонарушений позволяет сделать вывод о наличии полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по разработке и осуществлению законодательства и полномочий муниципальных органов, реализующих указанные предписания.

В процессе реализации законодательства об административных правонарушениях органы местного самоуправления вправе принимать нормативные акты, детализирующие порядок применения административных санкций, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации.

В обобщающем виде полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в сфере разработки и реализации законодательства об административных правонарушениях представлены в следующей таблице:

Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения

Полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения

Полномочия муниципальных органов

Полномочия, указанные в ст. 3 КоАП.

Полномочия, указанные в ст. 4, 5 КоАП.

Полномочия, указанные в ст. 6 КоАП.

Порядок реализации полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения, определен ч. 2 ст. 76 Конституции РФ и детализирован Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1.

В данной сфере предусмотрено принятие двух видов федеральных законов: а) определяющих общие принципы правового регулирования и б) регламентирующих реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Первая разновидность федеральных законов рег-

'СЗРФ. 1999. №26. Ст. 3176.


>>>52>>>

ламентирует основы разработки и осуществления полномочий Федерации и субъектов в ее составе, а также общие принципы осуществления муниципальными органами законодательства об административных правонарушениях. Вторая группа федеральных законов определяет порядок реализации федеральными государственными органами полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Указанные выше разновидности федеральных законов пока еще не приняты. До вступления в силу федеральных законов по вопросам, отнесенным к совместному ведению, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После вступления в силу федеральных законов законы и иные нормативные акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ними.

Следует обратить внимание на толкование гл. II упомянутого Федерального закона от 24 июня 1999 г., ст. 12 которой определяет две разновидности законодательных действий: 1) до принятия федеральных законов и 2) после их принятия. Однако совершенно очевидно, что принятие Государственной Думой федерального закона не означает действенности его предписаний, реальные правовые последствия наступают после подписания главой государства закона и его последующим вступлением в силу. С принятием федерального закона Государственной Думой связаны только особенности законотворчества: передача закона для одобрения в Совет Федерации, а также последующие действия участников законодательного процесса (отклонение закона Советом Федерации, преодоление «вето» при повторном голосовании в Государственной Думе и др.).

Детализация муниципальными органами федеральных законов и законов субъектов Федерации означает принятие следующих разновидностей нормативных актов, устанавливающих правила, за нарушение которых наступает административная ответственность. К ним относятся правила пользования животным миром (в том числе правила охоты и рыболовства); ветеринарно-санитарные правила (например, правила по карантину животных); правила благоустройства городов и других населенных пунктов; правила торговли на рынках и эксплуатации судов на внутренних водных путях.

Таким образом, разработка подавляющего большинства бланкетных предписаний, предусмотренных КоАП, осуществляется федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации. Разработка муниципальными органами правил, за нарушение которых применяются административные санкции, представляет собой исключение. КоАП предусматривает административную ответственность за противоправные деяния, выражающиеся в нарушении требований или предписаний государственных органов (см., например, ст. 602, 605, 76, 82


>>>53>>>

КоАП), а также в иных действиях. Особенности подобных проступков в том, что правила, инструкции и другие виды отсылочных предписаний представляют собой разновидности подзаконных нормативных актов, однако в отдельных случаях правила определяются федеральными законами (например, санитарно-противоэпидемические правила) и законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты, устанавливающие административную ответственность за проступки в сферах охраны общественного порядка, предотвращения и ликвидации последствий эпидемий, стихийных бедствий, а также за нарушение ветеринарно-санитарных правил.

Муниципальное регулирование осуществляется на основе законодательных актов Российской Федерации или субъектов Федерации. Как правило, органы местного самоуправления предусматривают административные санкции за деяния, не предусмотренные КоАП (например, принимают решения, предусматривающие административную ответственность за нарушения общественного порядка в тех случаях, когда соответствующие проступки КоАП не определены).

Полномочия Российской Федерации в сфере законодательства об административной ответственности в обобщающем виде указаны в абз. 3 ст. 3 КоАП. К ним относят установление административной ответственности за нарушение правил пограничного режима, эксплуатации федеральных энергетических систем, федеральных объектов транспорта и т.п. Правила, разработка которых ныне отнесена к ведению федеральных органов, обусловлены полномочиями Российской Федерации, указанными в ст. 71 Конституции РФ, среди них: правила воинского учета; правила оборота оружия, боеприпасов, военной техники; правила валютного, таможенного регулирования и др. (ср. ст. 3 КоАП и ст. 71 Конституции РФ).

Полномочия субъектов Федерации в рассматриваемой сфере состоят из трех основных групп: а) самостоятельное определение видов проступков по полномочиям, не указанным в ст. 71, 72 Конституции РФ; б) определение видов проступков, посягающих на региональные полномочия (в случае их определения в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий); в) определение основ компетенции муниципальных органов в сфере административной ответственности.

Некоторые полномочия, осуществляемые региональными органами, совпадают с полномочиями муниципальных органов. Среди них -определение видов проступков, посягающих на общественный порядок, в тех случаях, когда они не определены КоАП. Данное обстоятельство обусловлено спецификой деятельности органов внутренних дел (ОВД),


>>>54>>>

прежде всего милиции, общественной безопасности, ответственных за охрану общественного порядка. Входящая в их состав муниципальная милиция финансируется за счет средств различных источников, в том числе региональных и муниципальных бюджетов. Очевидно, что предупреждение и пресечение проступков, посягающих на общественный порядок, невозможно без согласованных действий региональных и муниципальных ОВД. К совместным полномочиям региональных и муниципальных органов относится установление правил, за нарушение которых наступает административная ответственность по ст. 85, 101, 1112, ПІ4, 112і, 144 и 149 КоАП. Совпадение полномочий в данных сферах предопределяет и разграничение прав и обязанностей регионов и муниципальных образований: к ведению субъектов Федерации отнесено установление порядка введения административной ответственности органами местного самоуправления. Предотвращение и пресечение преступлений возможно на основах жесткой централизации: в отличие от законодательства об административных правонарушениях, состоящего из федеральных и региональных актов (кроме того принимаются и муниципальные акты), разработка уголовного законодательства отнесена к исключительному ведению Федерации.

Перераспределение полномочий в сфере административной ответственности не допускается: данные полномочия отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе и не подлежат передаче либо исключению в полном объеме. Легитимной возможностью перераспределения полномочий являются делегирование отдельных прав и обязанностей в форме соглашения между органами исполнительной власти либо разграничение полномочий. Предметом делегирования могут быть только полномочия, отнесенные к совместному ведению, принятие соответствующего соглашения возможно, только если это предусмотрено федеральным законом или договором. Различия договоров и соглашений обусловлены субъектами и предметом договорных отношений: например, делегирование части полномочий, а также их материально-финансовое обеспечение могут быть регламентированы договором, но не соглашением.

Субъектами договоров могут быть любые государственные органы, участниками соглашений являются только федеральные и региональные органы исполнительной власти. Таким образом, стороны договоров и соглашений должны быть представлены различными видами госорганов, передача части полномочий одного федерального органа другому федеральному органу исключается, то же относится и к органам субъектов Федерации.


>>>55>>>

Участие государственных органов в процессе разработки и принятия договоров и соглашений отличается от процедуры промульгации: эти акты подписываются уполномоченными должностными лицами (от Российской Федерации договор подписывает только глава государства, от субъекта Федерации договор может быть подписан несколькими уполномоченными лицами, например, президентом республики и председателем правительства, высшими должностными лицами исполнительной власти других субъектов Федерации и т.п.).

Федеральные органы исполнительной власти представляют свои замечания по проекту договора/соглашения.

Превентивная стадия договорных отношений заключена в обеспечении необходимых процессуальных действий, предшествующих подписанию договора/соглашения. В обобщающем виде она представлена в следующей таблице:

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий

Соглашение о делегировании части полномочий совместного ведения

1. Принятие Президентом РФ указа, определяющего порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора.

1 . Принятие Президентом РФ указа, определяющего порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов соглашения.

2. Предварительная экспертиза договора федеральными и региональными государственными органами.

2. Предварительная экспертиза соглашения   федеральным   и   региональными государственными органами.

3.   Предварительное   рассмотрение договора   законодательным   (представительным) органом  государственной   власти   субъектов  Российской Федерации и Советом Федерации.

3. Одобрение или отклонение Правительством РФ проекта соглашения.

4. Одобрение или отклонение договора указанными государственными органами.


>>>56>>>

Как это следует из приведенной выше таблицы, процессуальные действия, предшествующие подписанию договора, во многом совпадают, различия заключаются в юридических последствиях одобрения или отклонения договора/соглашения уполномоченными государственными органами. Правовой акт Совета Федерации или законодательного (представительного) регионального органа имеет рекомендательный характер и может быть учтен главой государства при решении вопроса о подписании договора. Одобрение или отклонение проекта соглашения федеральным Правительством является окончательным и может быть оспорено только Президентом России: глава государства вправе отменить соответствующее постановление Правительства РФ в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Это решение главы государства может быть отменено только в случае его признания противоречащим Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Рассмотрению в Конституционном Суде подлежат вступившие в силу соглашения либо постановления федерального Правительства об отклонении соответствующего проекта1.

Форму правовых актов, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ, в вышеуказанных случаях можно установить при толковании Федерального закона от 24 июня 1999 г. Проект отклоняется или одобряется Правительством РФ как коллегиальным органом исполнительной власти, соответствующее решение является нормативным актом и может быть принято только в форме постановления. Юридическая сила указов главы государства в отличие от постановлений Правительства РФ точно не определена, однако прогностические особенности решения Президента РФ об отмене постановления Правительства РФ свидетельствуют о целесообразности принятия именно указа.

Процедурная стадия договорных отношений выявляет особенности процессуальных действий государственных органов или уполномоченных должностных лиц на этапе от промульгации договора/соглашения до его вступления в силу. Это представлено в следующей таблице:

1 Соглашение прямо или косвенно регламентирует только общественные отношения, обусловленные делегированием части полномочий. В отличие от этого предметом договора является разграничение предметов совместного ведения на федеральные и региональные полномочия (см. ст. 6,7, 17, 18 Федерального закона от 24июня1999г.№119-ФЗ).


>>>57>>>

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий

Соглашение о делегировании части полномочий

1. Подписание договора главой государства и должностным лицом (лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Российской Федерации на подписание договора.

1 . Подписание руководителем соответствующего  федерального  органа  исполнительной власти и уполномоченным   должностным   лицом   субъекта Российской   Федерации   соглашения, проект которого был одобрен федеральным Правительством.

2. Официальное опубликование договора.

2. Официальное опубликование соглашения.

3. Вступление в силу договора по истечении десяти дней после его официального опубликования.

3. Вступление соглашения в силу по истечении десяти дней после его официального опубликования.

Абсолютная идентичность процессуальных действий свойственна только процедурной стадии. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ определены только сроки вступления в силу договора/соглашения, но не официального опубликования. Статья 26 Федерального закона от 24 июня 1999 г. не указывает статус должностного лица, уполномоченного субъектом Федерации на подписание договора, однако особенности правового положения соглашения свидетельствуют о принадлежности такого лица к исполнительной власти.

Исполнительная стадия затрагивает все следующие стадии договорного процесса после вступления в силу договора/соглашения. К ним относятся: 1) коллизионное регулирование; 2) внесение изменений и дополнений в договор/соглашение; 3) прекращение действия договора/соглашения. Порядок прекращения действия договора/соглашения не определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г.: он может быть указан в тексте подписанного акта. Обязательства договора/соглашения прекращаются после истечения сроков действия акта (обычно они указаны в тексте) либо на основе решения суда.

Коллизионное регулирование охватывает следующие последовательные этапы рассмотрения споров:

а)  согласительные процедуры, представляющие собой первичную стадию разрешения коллизий. В досудебном разбирательстве участвуют представители государственных органов, уполномоченные сторонами;

б) разрешение разногласий Президентом РФ, представляющее собой следующую стадию досудебного разбирательства. При недостижении согласованного решения споры по поводу исполнения договоров/согла-


>>>58>>>

шений разрешаются Конституционным Судом РФ, судами обшей юрисдикции или арбитражными судами.

Таким образом, часть полномочий федеральных органов исполнительной власти может быть передана соответствующим региональным органам на основе соглашения, однако до его вступления в силу в Федеральном законе или договоре должно быть определено содержание федеральных и региональных полномочий.

§ 8. Государственные и негосударственные органы административной юрисдикции

Целью применения административных санкций является предупреждение, пресечение и раскрытие административных правонарушений. Превентивная функция заключена в осуществлении первых двух действий, эффективность профилактического воздействия сказывается на частотности проступков и рецидивах.

Предупреждение административных правонарушений обеспечивается усилиями государственных и негосударственных органов. Деятельность органов законодательной власти создает необходимые правовые предпосылки противодействия правонарушению. В процессе законотворчества разрабатываются новые нормативные акты, вносятся коррективы в действующее законодательство об административных правонарушениях, устраняются лакуны правового регулирования. Об эффективности законодательной деятельности можно судить по состоянию КоАП. Правовые нормы Кодекса подразделяются на действующие предписания, не отмененные, но не применяемые правоохранительными органами нормы (например, ст. 151 «Мелкая спекуляция»), а также утратившие силу нормы. Многие из действующих норм КоАП изменены или дополнены, неприменение отдельных статей Кодекса свидетельствует о фактической утрате силы предписания. Некоторые действующие правовые нормы КоАП применяются по аналогии, при этом необходимо установить соответствие между фактически утратившими силу предписаниями и действующими правовыми категориями; например, в ст. 1 - 9 КоАП упоминаются упраздненные государственные образования (Союз ССР, РСФСР, АССР и др.) и правовые институты (советские законы, социалистическая законность и др.). Применение метода аналогии позволит установить соответствие утраченной категории и реально существующей. Примером тому может служить приводимая ниже таблица:


>>>59>>>

Упоминание о несуществующем понятии (категории)

Соотносимое реальное понятие (категория) действующего права

Союз ССР

Российская Федерация

Местные советы народных депутатов

Представительные органы местного самоуправления

Исполнительные комитеты местных советов народных депутатов

Исполнительно-распорядительные муниципальные органы

РСФСР, АССР

Российская Федерация, автономная республика

Социалистическая законность

Законность

В некоторых случаях допускается частичная аналогия. Например, невозможно установить абсолютное тождество понятий «местный совет» и «представительный орган местного самоуправления», поскольку в некоторых субъектах Федерации советы не упразднены.

Органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют все императивные (властные) полномочия, они применяют санкции и иные принудительные действия. Среди действующих федеральных органов исполнительной власти участвуют в административном производстве и налагают административные взыскания большинство министерств, госкомитетов, федеральных служб, федеральных комиссий, органов российских и федеральных надзоров. Указанные органы участвуют в превентивной деятельности и в раскрытии административных правонарушений. К органам исполнительной власти, которые не вправе налагать взыскания, относится Правительство РФ, а также некоторые госорганы, отнесенные к «иным федеральным органам исполнительной власти»: Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

Властные полномочия осуществляются всей системой органов федеральной исполнительной власти (и их должностными лицами): федеральными органами и их территориальными подразделениями, органами исполнительной власти субъектов РФ. Некоторые из органов исполнительной власти действуют по специальному полномочию, они наделяются специальной компетенцией временно, впредь до отмены или признания утратившим силу акта, наделяющего их властными полномочиями, - например, специально уполномоченный государственный орган в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки (ст. 224|2 КоАП).

Органы судебной власти и Прокуратуры Российской Федерации представлены Верховным Судом РФ (высшая судебная инстанция при рассмотрении административных дел), федеральными судами, военными су-


>>>60>>>

дами, судьями указанных судов, мировыми судьями, а также Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.

Судебные органы, участвующие в раскрытии административных правонарушений, осуществляют превентивные функции. К таким органам следует отнести Конституционный Суд Российской Федерации, который также наделен полномочиями в сфере административной юрисдикции.

Негосударственные органы административной юрисдикции представлены тремя разновидностями: а) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления; б) органами глав администраций муниципальных образований и в) специализированными органами при местных администрациях.

К ведению специализированных органов, создаваемых при исполнительно-распорядительных муниципальных органах, отнесены основные полномочия по предупреждению, пресечению и раскрытию административных правонарушений. Об объеме их работы свидетельствует следующая таблица:

Вид специализированного органа

Подведомственность дел об административных правонарушениях (количество административных проступков (конкретных видов), отнесенных к ведению специализированного органа)

Административные комиссии

101

Комиссии по делам несовершеннолетних

21

Приведенные в таблице показатели примерно в 2,5 раза превышают количество административных проступков (46 составов), дела по которым рассматриваются органами внутренних дел (милицией). Несоизмеримы и соответствующие количественные показатели деятельности исполнительно-распорядительных муниципальных органов (30 составов) и глав администраций муниципальных образований (один состав). Более обширна административная юрисдикция судов (свыше 50 составов).

Таким образом, рассмотрение подавляющего большинства дел об административных правонарушениях отнесено к ведению муниципальных органов, административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних.

В отдельных случаях к ведению муниципальных органов исполнительной власти отнесено рассмотрение одних и тех же видов административных проступков. Подведомственность различается в зависимости от места совершения проступка или объективной стороны противоправного


>>>61>>>

деяния: например, административные комиссии рассматривают все проступки, нарушающие регистрационный и паспортный режимы (ст. 178-182 КоАП), за исключением таких же правонарушений, совершаемых в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге, дела по которым рассматриваются милицией.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях следует различать с другими видами процессуальных действий, прежде всего с исполнительными действиями. Во многих случаях дела об административных правонарушениях рассматриваются одними органами, а исполняются другими в зависимости от видов налагаемых административных взысканий: например, взыскания в виде административного ареста налагаются только судом, а рассматриваются органами внутренних дел или судом (см. ст. 202, 203 КоАП).


>>>62>>>

ГЛАВА II. Генезис российского законодательства об административной ответственности

§ 1. Тема административно-властного принуждения в творчестве российских юристов

Становлению российского административного права предшествовал продолжительный период генезиса, начальным этапом которого была рецепция в научной и преподавательской деятельности России немецкой концепции «полицейского права».

Под предметом науки полицейского права понималось изучение общественных отношений в сфере государственного управления. Термин «полиция» ( от греч. politeia — государство) применительно к данной науке не отождествлялся с деятельностью правоохранительного органа с таким названием. Этим термином обозначалась деятельность государственной власти, прежде всего исполнительной. В императорской России, включая период «думской монархии», не существовало четкого разграничения властей - отсутствовал избираемый населением орган представительной (законодательной) власти, независимые органы судебной власти были созданы лишь после судебной реформы Александра II (1864). Избираемая подданными Государственная Дума (1905 - 1917) ввиду ее ограниченных полномочий представляла собой лишь прототип органа законодательной власти. В императорской России не было обособленной исполнительной власти - назначение и освобождение от должности министров, включая и председателя Правительства, являлись прерогативой монарха даже в период деятельности Государственной Думы всех четырех созывов. Таким образом, в отечественной науке административного (полицейского) права не было политико-правовых предпосылок для четкого определения сфер исследования: предмет науки не сводился только к изучению исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, как это свойственно административистике периода новейшей истории. Наука административного (полицейского) права рубежа XIX - XX вв. затрагивала и смежные правовые отрасли - государственного и даже уголовного и уголовно-исполнительного права (применительно к правоохранительной деятельности полиции).


>>>63>>>

В науке административного (полицейского) права не было четких различий административных и уголовных правонарушений - преступлений и проступков. Оба эти понятия рассматривались как преступления, различающиеся степенью общественной опасности.

Большая роль в исследовании и разработке теории административной ответственности принадлежит ординарному профессору кафедры государственного и административного права Демидовского юридического лицея (г. Ярославль), в дальнейшем профессору Московского университета И.Т. Тарасову (1849 - ?).

Первые работы И.Т. Тарасова были посвящены проблемам рецепции немецкой полицеистики в отечественном праве, среди них: «Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении» (Киев, 1874); «Личное задержание как полицейская мера безопасности» (ч. 1. Киев, 1875; ч. 2: Полицейский арест в России. Киев, 1877); «Опыт разработки программы и конспекта общей части науки полицейского права» (Ярославль, 1879). Велик вклад ученого в исследование практических методов деятельности исполнительной власти. Именно здесь проявились его прагматические способности синтеза административного и частного права. Работы И.Т. Тарасова, посвященные административно-правовому статусу акционерных обществ, бюджетному регулированию и финансовому праву, не утратили своей значимости и в наши дни, среди них: «Учение об акционерных компаниях» (1-е изд. Киев, 1878; 2-е изд. В 2 вып. Ярославль, 1879 - 1880), «Кредит и бумажные деньги» (Ярославль, 1881), «Очерк науки финансового права» (Ярославль, 1883). С 1889 г. творческая деятельность И.Т. Тарасова связана с Московским университетом.

В 1891 - 1896 гг. в Москве были опубликованы четыре работы И.Т. Тарасова по полицейскому праву: «Учебник науки полицейского права. Выпуск первый: Введение, общая часть и полиция безопасности» (1891). Выпуск второй данного учебника был посвящен полиции безопасности (1893); третий — народному образованию и средствам сообщения (1895); последний, четвертый, - обмену, производству, распределению и потреблению (1896). Основное внимание ученый уделял исследованию прагматических проблем полицейского права - Особенная часть занимала 4/5 общего объема каждой книги.

Апогеем творческого вклада И.Т. Тарасова в развитие отечественной науки стали его работы по полицейскому и административному праву «Краткий очерк науки административного права» (в 2 т. Ярославль, 1888), «Лекции по полицейскому (административному) праву» (т. 1. М., 1908; Т.2.М., 1910).


>>>64>>>

И.Т. Тарасов отождествлял исполнительную и административную власть, считая, что важнейшее предназначение исполнительной власти заключено в реализации законов. При этом предпосылкой осуществления властных полномочий, по его мнению, является разграничение властей: «По-видимому, органы, издающие законы, суть и наилучшие исполнители их; но в действительности это не так, потому что закон является средством для исполнения... т.е. не исполнение существует для закона, а закон для исполнения... Издание законов и исполнение их должны быть разграничены, и исполнительная или административная власть должны быть одним целым, в котором множественность и разнообразие в исполнении сводятся к единству»1.

К основному методу осуществления исполнительной власти относится издание правовых актов. Среди таких актов закон обладает наивысшей юридической силой: «Закон... есть соглашение свободы и власти на почве нравственности и общей пользы; по существу - он есть выражение народной воли». Закон, по Тарасову, представляет собой форму воплощения правовых норм: «...в исполнении выражается жизнь государства, а закон является только нормой, определяющей это исполнение»2. Особенность закона - в осуществимости его предписаний; закрепление в законе норм, подтверждающих гипотетичность их исполнения, свидетельствует об изъянах его разработчиков.

К другой разновидности актов государственного управления И.Т. Тарасов относит административные распоряжения, издаваемые органами исполнительной (административной) власти. По существу понятие «административное распоряжение» тождественно современному понятию «подзаконный акт»; это подтверждается и юридической силой распоряжений - в случае их коллизий с законом применялись нормы последнего.

Внесение подзаконными актами корректив в законы, согласно И.Т. Тарасову, допускается лишь в чрезвычайных ситуациях, исключающих возможность принятия закона, например, в случае военного положения, при роспуске органов законодательной власти. Однако даже и в подобной ситуации «чрезвычайные распоряжения или провизорные законы» могут действовать лишь временно - впредь до упразднения факторов, препятствующих ординарному законотворчеству, впоследствии чрезвычайные распоряжения подлежат отмене законами. Издание испол-

1  Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. Ярославль, 1888. С. 178. Эти же воззрения изложены и в его последующих работах (см., например: Лекции по полицейскому (административному) праву. Общая часть. Т. 2. М., 1910. С. 64 и ел.).

2 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 178.


>>>65>>>

нительной властью чрезвычайных распоряжений должно быть предусмотрено действующей правовой системой, в противном случае неизбежен «произвол администрации».

Актуальность подобных взглядов И.Т. Тарасова подтверждается событиями новейшей российской истории: издание чрезвычайных актов при роспуске корпуса законодателей (21 сентября 1993 г.) продолжалось впредь до созыва Государственной Думы первой легислатуры, некоторые из таких актов вносили изменения в законы, однако впоследствии, при прекращении режима чрезвычайного положения, они так и не были отменены. Легитимной возможности издания исполнительной властью указанных актов не существует до сих пор: действующее законодательство исключает такую возможность, хотя в перспективе ее нельзя полностью исключить, например, подобные экстренные ситуации могут быть предусмотрены в федеральных конституционных законах о чрезвычайном и военном положениях, которые пока еще не приняты. Таким образом, очевидно, что доктрина И.Т. Тарасова исключает доминирующую юридическую силу распоряжений в сравнении с законами, а законотворчество с рубежа 1993 - 1994 гг. в соответствии с воззрениями ученого невозможно охарактеризовать иначе как административный произвол.

Юридическая сила законов и административных распоряжений различается в процессе применения акта. Если распоряжение незаконно и «имеет целью нарушение самого закона, то повинующийся такому распоряжению виновен столько же, сколько и издавший незаконное распоряжение»1. В отличие от безусловного повиновения закону юридическая сила распоряжений оспорима: в процессе исполнения незаконного административного распоряжения возможно «активное или пассивное сопротивление (в форме неповиновения или самообороны)». Таким образом, И.Т. Тарасов допускает противодействие административному произволу (незаконным распоряжениям) как целенаправленными волевыми действиями субъекта, так и в пассивной форме бездействия — фактического отказа от исполнения незаконных распоряжений. Однако подобное неприятие акта, воплощенного в форме закона, исключено. Точно так же исключается неповиновение законному административному распоряжению, в этом случае его юридическая сила равноценна силе предписаний закона.

При изучении доктрины И.Т. Тарасова возникает проблема обоснованности его воззрений - в частности, столь ли безусловна юридическая сила закона, исключающая возможность его неисполнения? Очевидно, что законы, так же как и подзаконные акты, могут содержать нелегитимные предписания, принятые с процессуальными или иными нарушения-

1 Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 2. С. 66.


>>>66>>>

ми, например, в действующей правовой системе России принимались федеральные законы, признанные впоследствии Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ. Такая возможность не исключалась в эпоху «думской монархии», во время творческого расцвета И.Т. Тарасова, - так же как она допустима и в период новейшей истории. Юридическая сила неконституционных законов, как и незаконных распоряжений исполнительной власти, оспорима в равной мере. В указанных случаях необходим правовой механизм разрешения коллизий, исключающий несанкционированные насильственные формы противодействия. Ныне арбитром разрешения коллизий является Конституционный Суд РФ или Верховный Суд РФ как высшая судебная инстанция по административным делам. В эпоху «думской монархии» основными законами Российской империи также допускалась законодательная инициатива монарха во время роспуска Государственной Думы. При этом акты, принятые в условиях отсутствия законодательной власти, нуждались в последующем их одобрении Государственной Думой или Государственным Советом -при отклонении соответствующего законопроекта или его внесении позднее обусловленного законодательством срока (через два месяца после возобновления работы Государственной Думы) принятые акты автоматически прекращали свое действие. Таким образом, концепция безусловного доминирующего значения законов в сравнении с подзаконными актами едва ли бесспорна.

Среди различных методов административного воздействия принуждение представляет собой крайнюю меру, которой располагает исполнительная власть для реализации распоряжения: «Принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач»1. Применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры, одна из них - приказание с угрозой физического принуждения. По преимуществу такие меры необходимы для пресечения или предупреждения наиболее тяжких административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и установленный порядок управления. Меры административного принуждения, сопряженные с физическим или моральным воздействием, неизбежно ограничивают права и интересы подозреваемого в совершении проступка, поэтому их применение невозможно без надлежащих правовых гарантий. Процессуальные гарантии подозреваемому, полномочия органов исполнительной и судебной власти, их должностных лиц определяются правом принуждения или правом принудительной власти. Право

1 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 188 - 189.


>>>67>>>

принудительной власти базируется на следующих основополагающих принципах: 1) меры физического или морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком; 2) применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя, прекращение противоправных действий означает и прекращение принудительных мер; 3) законность применения мер физического или морального воздействия может быть подтверждена или опровергнута при обжаловании подозреваемым обвинения в совершении правонарушения, действий должностных лиц или в процессе судебного контроля. Подозреваемый в совершении административного проступка может обжаловать применение принудительных мер до начала производства по делу, в процессе разбирательства по делу или после завершения административного производства.

Анализируя деятельность принудительной власти, И.Т. Тарасов не отграничивает полномочий в сфере административного пресечения, осуществляемых должностными лицами, от публично-правовых санкций государственных органов. К формам принуждения ученый относит вооруженное принуждение и объявление осадного или чрезвычайного положения1.

Творческое наследие И.Т. Тарасова отличается от современной административно-правовой науки объектом исследования. На рубеже XIX - XX вв. все отечественные административисты обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного. Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения И.Т. Тарасов и другие отечественные полицеисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков, среди них: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т.п. В современном восприятии меры принудительного воздействия, осуществляемые в процессе оперативно-розыскной деятельности, рассматриваются в курсах уголовно-правового цикла; отечественному административному (полицейскому) праву XIX - XX вв. не были свойственны подобные различия.

Учение И. Т. Тарасова об административной юстиции базируется на исследованиях западных, по преимуществу немецких полицеистов, приверженцем взглядов которых и был ученый, писавший: «Немецкие юристы, опираясь на различие между частным и публичным правом... находят

См.: Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 192.


>>>68>>>

необходимым учреждение особых, специальных административных судов как органов административной юстиции»1.

Рассмотрение административных дел в общих судах нецелесообразно, для этого необходимо создание системы специализированного административного производства. Проблема организации административных судов зависит от четкого определения их компетенции. Согласно концепции Лоренца Штайна обжалование действий должностных лиц госорганов должно осуществляться исключительно в специализированных судах, ведению которых подлежит рассмотрение публично-правовых споров между органами государства, а также между гражданами и госорганами; той же точки зрения придерживался и Рудольф Гнейст.

Другая проблема организации административных судов заключена в соотношении их полномочий с полномочиями органов государства. На рубеже XIX - XX вв. в этой сфере обосновывались различные концепции: а) рассмотрения административных дел в зависимых от администрации специализированных судах; б) решения административных споров в общих судах; в) рассмотрения административных дел в не зависимых от органов государства специализированных судах. Таким образом, разрешение научных коллизий сводилось к теории разделения властей, при этом административные суды представляли собой один из элементов судебной власти. И.Т. Тарасов обосновывая недостатки прусской системы административной юстиции, ее косвенную зависимость от решений должностных лиц исполнительной власти. «Нет никакого основания, - писал он,- поручать председательство в уездном административном суде (Kreisausschuss) ландрату - высшему в уезде органу активной администрации и представителю бюрократического начала»2.

В Российской империи конца XIX в. высшей инстанцией по рассмотрению административных дел был Правительствующий Сенат. К компетенции его 1-го департамента было отнесено: а) разрешение коллизий между государственными органами; б) обжалование подданными действий государственных должностных лиц. К нижестоящим органам административной юстиции относились губернские и уездные присутствия. К ведению губернских присутствий относилось рассмотрение жалоб подданных на уездные присутствия. По мнению И.Т. Тарасова, в действующей системе административной юстиции имеется множество недостатков: суды первой инстанции представляют лишь прообраз действенного административного суда, они не наделены реальными полномочиями, кроме этого отсутствует и административное процессуальное законода-

' Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 375. 2 Там же.


>>>69>>>

тельство. Правительствующий Сенат также не может быть отнесен к не зависимым от органов государства судебным органам: «Влияние, оказываемое на рассмотрение дел в 1-м департаменте министром юстиции, и открытая более практикой, чем законодательством, возможность министром по желанию миновать этот департамент, лишают его той полной независимости и того достоинства, которые должны были бы принадлежать ему как высшему в Империи общему административному суду»1.

Среди многообразных форм деятельности правоохранительных органов И.Т. Тарасов особенно подробно рассматривал меры административного пресечения. Отграничение преступления от административного проступка свидетельствует о необходимости применения различных мер административного пресечения: предварительного и предупредительного ареста. Предупредительный арест применяется полицией в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступления или проступка. Полицейское задержание лица представляет собой превентивную санкцию, направленную на предотвращение совершения противоправного деяния, и далеко не всегда обусловлено правонарушением. Критерием применения полицией различных мер пресечения являлась общественная опасность преступления или проступка: когда вред уже причинен, применялся арест; в тех случаях, когда существовала опасность его причинения, - личное задержание. Срок личного задержания определялся временем, необходимым для предупреждения проступка: максимальная продолжительность применения этой санкции законодательством не была определена.

В административно-правовой науке и полицеистике XIX — начала XX в. не были обоснованы различия видов административного пресечения, применяемых к преступникам и правонарушителям. В курсах полицейского или административного права рассматривались все разновидности превентивных санкций, применяемые полицией, среди них: надзор по судебному приговору; негласный полицейский надзор; гласный полицейский надзор, применяемый в качестве меры предупреждения и пресечения преступлений (ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений 1882 г.); полицейский надзор над политически неблагонадежными лицами (в соответствии с Положением о негласном полицейском надзоре от 12 марта 1882г.).

Среди многообразных форм правоохранительной деятельности полиции во всех курсах административного (полицейского) права рассматривался и так называемый полицейский суд. К этому понятию, заимствованному из работ немецких полицеистов Роберта Моля и Лоренца Штай-на, профессор И.Т. Тарасов относился двойственно. Ученый был согласен

1 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 381.


>>>70>>>

с необходимостью регламентированного правом участия полиции в судебном производстве по делам о преступлениях или проступках, но критично относился к попыткам представить полицейский суд как форму правосудия: «...существование таких судов как постоянных никоим образом не может быть оправдано теорией»1. Полицейский суд использует судебную власть как полицейскую меру принуждения и не может быть объективным. Решение такого суда не может рассматриваться как акт правосудия.

Введение института мировых судей, а также окружных судов в результате судебной реформы 1864 г. значительно ограничило участие полиции в судебном производстве. В то же время расширились правомочия органов самоуправления и «соединства» (в современном восприятии-объединений) в административном производстве: с 1861 г. сельскому старосте и волостному старшине предоставляется право налагать административные взыскания на крестьян в виде штрафа (до одного рубля) или ареста (до трех дней) за «маловажные проступки». Оба названных представителя местного самоуправления наделяются правами, осуществляют обязанности правоохранительных органов и пользуются такой же карательной властью, как и органы полиции.

Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. была расширена компетенция исполнительной власти, в том числе и полиции, в осуществлении правосудия. Генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники разрешают на территории местностей, на которые распространен правовой режим «усиленной охраны», дела о нарушении изданных ими актов либо делегируют свои полномочия обер-полицмейстерам. В местностях, на которые распространен режим «чрезвычайной охраны», еще более расширяется компетенция административных органов и специальных судов в сфере осуществления правосудия за счет ограничения правомочий судов общей юрисдикции. В этих условиях меняется подсудность дел о преступлениях и проступках, такие дела передаются в ведение военных судов либо рассматриваются должностными лицами органов исполнительной власти.

На правонарушителей, признанных виновными в совершении преступлений и проступков, налагаются взыскания в административном порядке в виде лишения свободы в тюрьме или крепости, ареста на срок до трех месяцев либо денежного штрафа до 3000 рублей.

И.Т. Тарасов обосновывал целесообразность расширения полномочий органов полиции и исполнительной власти в сфере административно-

1 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 222 и ел.


>>>71>>>

го и уголовного производства в чрезвычайных ситуациях и на территориях особых правовых режимов. Вместе с тем ученый негативно относился к расширению компетенции полиции в ординарных ситуациях.

Актуальность выводов И.Т. Тарасова подтверждается действующим российским правом: методы осуществления режима «особой охраны» в части ограничения гражданской и административной правоспособности напоминают правовой режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), а режим чрезвычайной охраны тождествен условиям чрезвычайного положения (режим военного положения действующим федеральным законодательством не определен). Так же, как это обосновывал в XIX - начале XX в. И.Т. Тарасов, действующее право допускает наделение органов исполнительной власти дополнительными полномочиями только в условиях чрезвычайного и военного положений и в местностях ЗАТО, но исключает ограничение прав и свобод граждан, а также определяет их подсудность судам общей юрисдикции в других ситуациях.

В системе органов, участвующих в административном производстве, в том числе в производстве по делам о преступлениях и проступках, И.Т. Тарасов выделял органы администрации, правительства, а также самоуправления и соединства.

К органам администрации относились все государственные органы, которые образовывали традиционную триаду, соответствующую принципу разделения властей. Обосновывается этот вывод существованием контрольных органов. Властные полномочия контрольных органов в отличие от исполнительных, законодательных и судебных распространяются на всех субъектов - физических и юридических лиц, осуществляющих публично-правовую деятельность. Отличительная особенность контрольных органов - в их независимости от администрации, она также присуща и органам судебной власти, но не всем, а лишь отдельным ее звеньям, исключая административное судопроизводство, в котором доминирующую роль играет представительство исполнительной власти. По территориальной сфере деятельности органы администрации подразделяются на центральные и местные, а исходя из осуществляемых ими полномочий - на органы общей и специальной компетенции.

Особое значение, несовместимое с современным пониманием, придавалось методам деятельности органов администрации. Сочетание коллегиальности и единоначалия в наибольшей мере свойственно законодательной власти: при единоначальном законодательном органе действуют коллегиальные органы, наделенные совещательными полномочиями (Государственный Совет, Комитет Министров и Совет Министров). Коллегиальность в деятельности органов исполнительной власти не имеет су-


>>>72>>>

щественного значения в реализации властных полномочий, доминирующая роль в государственном управлении отводится методам принуждения - изданию на единоначальной основе общеобязательных актов, предписания которых подлежат неукоснительному соблюдению. Ограниченная коллегиальность присуща только органам исполнительной власти, наделенным распорядительными полномочиями, однако в деятельности правоохранительных органов и в деятельности распорядительных органов единоначалие доминирует. Так, И.Т. Тарасов считал, что «в области полиции единоличное начало в равной мере применимо к органам распорядительным и исполнительным, так как в области ее деятельности требуется быстрота не только в исполнении, но и в мероприятиях»1.

Среди органов правительства И.Т. Тарасов выделял четыре разновидности - Кабинет Министров, министерства и управления и должности. К определяющим признакам министерства относятся функции координации деятельности органов исполнительной власти, в том числе и самих министерств. Министерства осуществляют полномочия, делегированные правительством; возглавляющие их министры образуют Кабинет Министров, организационная деятельность которого построена на следующих основных принципах: 1) к прерогативам Кабинета Министров отнесено коллизионное регулирование; разрешение споров министерств о разграничении компетенции, об исполнении отдельных полномочий, осуществляемых по согласованию, и др.); 2) Кабинет Министров представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, каждый из его членов должен руководствоваться решениями, принятыми на его заседаниях, независимо от отношения министра к таким решениям, любое противодействие министра деятельности Кабинета несовместимо с пребыванием в этом органе: «Отставка обязательна и для каждого министра, когда обнаружится отсутствие единства и согласия между ним и Кабинетом»2; 3) предназначением Кабинета Министров является согласование деятельности органов исполнительной власти: решения Кабинета обязательны для исполнения, министры подотчетны Кабинету в их осуществлении. Кабинет Министров принимает согласованное решение на основе коллегиального рассмотрения, указаниям премьер-министра, касающимся реализации решений, свойственна императивность: такие решения подлежат обсуждению лишь на заседаниях Кабинета, но не на стадии их осуществления, - в этом проявляется руководящая роль Кабинета Министров, его статус высшего органа исполнительной власти; 4) члены Кабинета Мини-

___________________________

1  Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 117.

2 Там же. С. 119.


>>>73>>>

стров находятся в двойном подчинении: монарха, назначившего их на должность, и премьер-министра.

Совет Министров и Комитет Министров в России рубежа XIX -XX вв. представляли собой совещательные органы по законодательным и административным проблемам. Согласованной деятельности министров требовали не только их статус членов Комитета Министров, но и общность проблем государственного управления. Так, полиция в Российской империи конца XIX в. была рассредоточена по системам трех министерств: Министерства внутренних дел (министр по должности был также шефом корпуса жандармов - т.е. особых полицейских войск для политической охраны и сыска), где имелся Департамент полиции, Министерства финансов (таможенная полиция) и Министерства земледелия и государственных имуществ (горнозаводская полиция).

Провинциальные, окружные, губернские и уездные управления в отличие от министерств, считал И.Т. Тарасов, «не распоряжаются, а приводят в исполнение министерские распоряжения». Управления представляли собой прообраз ныне действующих территориальных органов федеральных министерств и ведомств, осуществляющих их полномочия в регионах России; их предназначение, по И.Т. Тарасову, «в местном осуществлении задач своего министерства, применяясь к местным условиям, в силу которых модифицируется исполнение»1.

Управление вместе с вышестоящим органом образуют единую систему министерства, основным принципом которой является подчинение нижестоящего органа решениям вышестоящего.

Провинциальные, окружные, губернские и уездные управления обеспечивали осуществление решений министерства на всей территории России, однако системный принцип иерархии в претворении управлением решения министерства не исключал внесения в него корректив, не меняющих его сути, но обусловленных спецификой адресата правовой нормы. Таким образом, реализация многих актов министерств была невозможна без согласованных действий управлений и местных органов.

Органы самоуправления обладали самостоятельными исполнительно-распорядительными полномочиями, их осуществление было обусловлено не только муниципальными интересами. И.Т. Тарасов был сторонником единства действий распорядительных муниципальных органов и органов исполнительной власти. Он писал: «Органы самоуправления должны быть поставлены в органическую связь со всей системой государственного управления... необходимо привлечь местные общественные силы к участию в государственном управлении... органы самоуправления

1 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 118,119.


>>>74>>>

должны быть введены в общий круг правительственных установлений»1. Ученый критически относился к концепции различий в статусе государственных и муниципальных органов, считая, что подобные различия несовместимы с общеобязательной силой актов министерств и управлений на всей территории Российской империи.

В соответствии с Положением о земских учреждениях 1864 г. муниципальные органы в России подразделялись на распорядительные (губернские и уездные земские собрания) и исполнительные (губернские и уездные земские управы). Разрешение коллизий между государственными органами исполнительной власти и земскими органами было возложено на губернатора, последний был обязан опротестовывать незаконные акты муниципальных органов, полномочия высшей инстанции административного коллизионного производства были отнесены к ведению 1-го департамента Сената.

Другая разновидность административного производства - в разрешении коллизий между органами местного самоуправления различных уровней. Избранные на основе принципа сословного представительства волостные и сельские управления состояли только из крестьян. Становые приставы и исправники были вправе налагать дисциплинарные санкции на волостных старшин, сельских старост, становых приставов и исправников.

Коллизии между органами городского самоуправления (избирательным собранием, думой, городским головой и городской управой) и губернатором рассматривались также при обязательном участии губернатора и подчиненных ему органов - губернских по городским делам присутствий (первая стадия коллизионного производства); при отсутствии согласия спор выносился на рассмотрение высшего органа административной юстиции - Правительствующего Сената.

И.Т. Тарасов выделял два вида административного производства: коллизионное и дисциплинарное. На этих процессуальных основах рассматривались споры и разногласия между органами местного самоуправления различных уровней, а также между органами муниципальными и исполнительной власти.

Органы соединства «как свободное соединение единичных лиц для достижения совокупными средствами свободно определенной цели» постепенно наделялись полномочиями государственных органов2. И.Т. Тарасов выделял три разновидности таких органов - корпорации (учреждения), общества и товарищества. Различия между ними были обусловлены целями их деятельности. Общества, например акционерные компании, а _____________________________

' Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. 1. С. 127. 2 Там же. С. 144.


>>>75>>>

также товарищества относились к коммерческим организациям. Основной целью деятельности корпорации или учреждения (советов присяжных поверенных, промышленных и торговых палат и др.) было удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей своих членов. Сессии общественных собраний (губернских, земских и дворянских) открывались и закрывались губернаторами или их представителями. Губернаторы были вправе определять законность решений, принимаемых на сессиях общественных собраний, а также требовать от председателя устранения от работы собраний лиц, действующих с нарушением установленных правовых норм. Административные санкции, применяемые к членам общественных собраний, подразделялись на имущественные (административный штраф по 100 рублей) и дисциплинарные (замечание, выговор, исключение из членов земского собрания на срок от трех до девяти лет). Штрафные санкции, применяемые к лицам, присутствовавшим на сессиях общественных собраний, налагались мировыми судьями; административные взыскания на членов и председателей земских собраний налагались по определению общих судов.

• Исполнительная власть, представленная губернаторами, вправе была непосредственно участвовать в деятельности сессий общественных собраний (налагать дисциплинарные взыскания, требовать удаления посторонних лиц, санкционировать издание стенографических отчетов земских, дворянских, общественных и сословных собраний) либо инициировать применение санкций, налагаемых судебными органами.

От решений исполнительной власти зависели учреждение соединств, наделение их правами юридического лица, прекращение их деятельности. К ведению органов исполнительной власти относились утверждение устава соединств, а также (в соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г.) бессудное прекращение их деятельности при совершении правонарушений.

Таким образом, правовое положение соединств во многом соответствует статусу общественных объединений в действующем отечественном праве. И.Т. Тарасов выделял различные виды процессуальных действий органов исполнительной власти, определяющие легитимность деятельности соединств вплоть до их принудительного закрытия. Заслуживают внимание и субъективные оценки деятельности этих органов, отражающие их восприятие ученым. И.Т. Тарасов выделял особые формы личных соединств, среди них брачный союз и семью; легитимные политические объединения и организации, не преследующие политических целей, а также незаконные объединения (тайные союзы). Деятельность политических соединств ученый рассматривал на примере стран Западной


>>>76>>>

Европы: в России конца XIX в. создание политических объединений не допускалось.

К различиям соединств и общественных объединений (в современном восприятии) относится возможность создания в России конца XIX в. соединств - коммерческих организаций (акционерных обществ и др.). Как известно, действующее право допускает создание общественных объединений только в форме некоммерческих организаций, причем действующих в сферах как частного (различные профессиональные объединения), так и публичного права (политические партии).

В методах административного воздействия на деятельность соединств и общественных объединений прослеживаются схожие особенности, среди них: создание объединений, распространение на них статуса юридического лица, утверждение уставов, инициация прекращения их деятельности (в действующем праве такое решение, по существу, принимается только судом). И.Т. Тарасов выделял в административно-правовых отношениях процессуальную составляющую, отождествляя взаимоотношения органов соединства и исполнительной власти с административным производством.

И.Т. Тарасов был одним из первых отечественных ученых, обосновавших разграничение предметов административного и полицейского права. «Полиция, - писал он, - имеет целью благосостояние и безопасность или благоустройство вообще. Согласно с этим, предметы и задача науки полицейского права заключаются в теоретическом исследовании и определении тех условий и средств, при помощи которых полиция достигает своей цели. Администрация имеет целью удовлетворение публичных потребностей посредством совокупности публичных служб. Предметы и задача науки административного права заключаются в теоретическом исследовании и определении тех условий и средств, при помощи которых администрация достигает своей цели»1.

Учебный курс полицейского права был введен в России в 1863 г., а уже с 1873 г. начинается преподавание административного права, введенного в качестве общеобязательной учебной дисциплины в Демидовском юридическом лицее, где ученый с 1879 по 1890 г. успешно продолжал свою творческую деятельность, начало которой связано с киевским периодом 1873 - 1879 гг. Таким образом, развитие наук административного и полицейского права происходило практически одновременно. Позднее И.Т. Тарасов отказался считать их самостоятельными дисциплинами: в работах, изданных в Москве в 1891 - 1908 гг., он пытался обосновать общность их предмета.

1 Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. Т. I. С. 2 - 3.


>>>77>>>

Ощутимый вклад в развитие отечественной административно-правовой науки внес профессор Императорского Казанского университета В.В. Ивановский (1854 - 1926). В своей основной работе «Русское государственное право» (Казань, 1898) он предпринял попытку обосновать единство публично-правовых дисциплин: административного, государственного, полицейского, уголовного, уголовно-исполнительного и муниципального права. Таким образом, в сферу научных изысканий ученого входили и проблемы административной ответственности.

В законодательстве России конца XIX в. не было четких различий административных проступков и преступлений. Основным критерием разграничения правонарушений была подведомственность дел о проступках и преступлениях (в зависимости от размера причиненного ущерба) волостному или общему суду. Кража, мошенничество и другие правонарушения квалифицировались в качестве «маловажного проступка» в соответствии с решением уголовного кассационного департамента Сената. Проступок подлежал рассмотрению волостного суда, если имущественный ущерб, причиненный деянием, не превышал 30 рублей. К проступкам относились и некоторые посягательства на личную неприкосновенность, если они не привели к тяжким последствиям и увечью, а также правонарушения, посягающие на установленный порядок управления, и т.п.: среди них - «ослушание» (т.е. неповиновение) полиции, а также волостному и сельскому начальству при исполнении ими должностных обязанностей; оскорбление указанных лиц при тех же условиях, нарушение благочиния (общественного порядка) во время богослужения. В качестве маловажных проступков рассматривались и многие другие правонарушения: например, нарушение правил торговли крепкими алкогольными напитками; проступки против нравственности и общественного благоустройства; нарушение уставов о видах на жительство, строительного и путей сообщения; нарушение правил противопожарной безопасности; посягательства на здоровье населения, личную безопасность; оскорбление чести; угрозы насилия (без нанесения тяжких побоев, ран или увечья) и самоуправство; проступки против семейных прав, а также посягательства на чужую собственность (в том числе самовольное пользование чужим имуществом и его повреждение, присвоение найденного, кража чужой собственности и др.). К маловажным проступкам относились также некоторые посягательства на трудовые права граждан (нарушение договора найма), а также посягательства на общественный порядок (мотовство и пьянство, «ведущие за собой расстройство хозяйства», т.е. если деянием был причинен имущественный ущерб).

Указанные правонарушения рассматривались в России конца XIX в. исключительно волостными судами. Санкции, применяемые этими суда-


>>>78>>>

ми к осужденным за маловажные проступки, были несоизмеримо более гуманными в сравнении с наказаниями за уголовные преступления. Волостные суды были вправе налагать только пять видов наказаний: 1) публичный выговор (в данном случае - в присутствии суда); 2) денежное взыскание от 25 копеек до 3 рублей; 3) общественные работы на срок до шести суток; 4) арест на срок до 15 суток, простой или строгий (в последнем случае с содержанием правонарушителя на хлебе и воде). За наиболее тяжкие проступки срок ареста мог быть увеличен до 30 суток (кража, мошенничество, присвоение чужого имущества); 5) наказание розгами до 20 ударов. Решения волостного суда, предусматривавшие телесные наказания, вступали в силу после утверждения земским начальником, последний был вправе заменить телесное наказание денежным взысканием или арестом.

В сравнении с действующей системой административных взысканий следует отметить количественные различия — КоАП определено наложение восьми, а не четырех видов взысканий, а также общность видов применяемых санкций: имущественных (денежное взыскание и общественные работы), превентивных (публичный выговор) и ограничение свободы (арест). В отличие от КоАП российское законодательство конца XIX в. предусматривало применение телесных наказаний за совершение маловажных проступков, а также различало два режима исполнения наказания в виде ареста.

Наиболее тяжкое из взысканий - арест, т.е. ограничение свободы на продолжительный срок. Следствием было изменение имущественного статуса правонарушителя (ограничение гражданской правоспособности) и его правового положения в сфере публично-правовых отношений (например, невозможность участия в деятельности волостного или сельского схода в период ареста).

Маловажные проступки представляли собой разновидность преступных деяний, однако общность санкций за них с действующей системой административных взысканий прослеживается по виду и правовым последствиям, о которых мы упоминали выше. В большинстве случаев можно констатировать тождество санкций за маловажные проступки и административные правонарушения: денежное взыскание совпадает с административным штрафом, общественные работы - с действующим взысканием в виде исправительных работ, публичный выговор - с предупреждением, а арест - с административным арестом.

В.В. Ивановский обосновывал отраслевые полномочия органов административного принуждения. В России рубежа XIX - XX вв. отсутствовало четкое разграничение полномочий судов и органов юстиции: министр юстиции своими решениями был вправе инициировать производство по делам о политических преступлениях либо прекращать произведет-


>>>79>>>

во, он же рассматривал ходатайства Сената о смягчении виновным дворянам и чиновникам отдельных уголовных наказаний или о помиловании. В.В. Ивановский отмечал наделение органов юстиции («органов судебного управления») особыми властными полномочиями. Он писал, что «в отношении большинства административных вопросов, рассматриваемых в Правительствующем Сенате, министру юстиции принадлежат генерал-прокурорские права, что ставит его не только выше прочих министров, но и выше самого Сената»'. Аналогичным статусом обладали и министерства юстиции большинства стран Европы.

В компетенции Министерства внутренних дел В.В. Ивановский выделял две группы полномочий. К ведению полиции безопасности были отнесены собственно полицейская деятельность, обеспечивающая государственную и общественную безопасность (корпус жандармов и Департамент полиции), и контроль в сфере цензуры, осуществляемый Главным управлением по делам печати. Таким образом, органы полиции рассматривались как составная часть «органов внутреннего управления», возглавляемых Министерством внутренних дел.

Полномочия Министерства внутренних дел в сфере правоохранения были отнесены к ведению Медицинского департамента и Медицинского совета. Медицинский департамент возглавлял систему «медико-санитарного управления», в состав Медицинского совета входили должностные лица других министерств: начальник Главного военно-медицинского управления, главный медицинский инспектор флота и др.

Органы исполнительной власти (в их современном восприятии) отождествлялись с органами администрации. В.В. Ивановский выделял отраслевые административные органы, возглавляемые соответствующим министерством, например «органы финансовой администрации входили в систему Министерства финансов», «органы администрации сельского хозяйства и государственных имуществ» возглавлялись Министерством земледелия и государственных имуществ и т.д. Под административным производством понималась исполнительная и распорядительная деятельность должностных лиц «органов центрального управления» и муниципальных органов: земских, окружных, пограничных, уездных начальников, начальников почтово-телеграфных и таможенных округов.

К ведению указанных начальников было отнесено дисциплинарное производство, они же были адресатами обжалования подданными действий государственных органов. Четких различий дисциплинарной и административной ответственности не было: деятельность начальников тамо-

1 Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1: Верховная власть и ее органы. Выпуск второй: Органы центрального управления. Казань, 1896. С. 427.


>>>80>>>

женных округов по рассмотрению жалоб подчиненных им лиц таможенного управления (управляющих таможен и др.) и наложению взысканий отождествлялась с наложением административных взысканий1.

В содержании административных полномочий уездных начальников выделяются полномочия по руководству уездной полицией и земской стражей (в Царстве Польском и отдельных губерниях), к их ведению было отнесено и рассмотрение соответствующих дисциплинарных дел.

Выдающий отечественный полицеист, ректор С.-Петербургского университета и профессор кафедры полицейского права И.Е. Андреевский (1831 - 1891) был сторонником централизованной исполнительной власти, наделенной значительными карательными полномочиями. Виды административных санкций должны быть адекватны общественной опасности деяния, при этом особое значение должно уделяться превентивным мерам: преступление и проступки, посягающие на государственную собственность, могут быть предотвращены надлежащими мерами учета и контроля. Контрольные полномочия подразделялись на внутренний контроль, основанный на субординационном подчинении должностных лиц, и внешний контроль, осуществляемый специализированными госорганами2.

Превентивные меры в отношении проступков, посягающих на общественный порядок, должны быть отнесены к ведению органов исполнительной полиции, последние вправе применять и меры физического принуждения.

Предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и проступков, посягающих на личное имущество подданных, возможны только благодаря согласованным усилиям местных органов (земских управ и волостных правлений) и органов полиции.

В содержании превентивных мер различались меры, «предупреждающие и удаляющие опасность». Виды предупреждающих мер зависят от субъективных и объективных, не зависящих от воли нарушителя, обстоятельств. Предупреждающие меры идентичны первичной превенции и заключаются в выявлении факторов правонарушения, тогда как вторичные, «удаляющие опасность», устраняют неблагоприятный фактор. Меры, «предупреждающие и удаляющие опасность», рассматривались И.Е. Андреевским в органическом единстве - одна из них неизбежно предшествует другой. Пресечение правонарушения сопряжено с применением мер физического и морального воздействия, ограничивающих права подданных, они неизбежны даже в случае незначительных престу-

1 См.: Ивановский В.В. Указ. соч. Т. 1. С. 294.

2 Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1: Полиция безопасности. СПб., 1874.

С. 283.


>>>81>>>

плений или проступков. Выявляя первичные социальные факторы, содействующие правонарушению: праздность, расточительность, необдуманные спекуляции и т.п., - И.Е. Андреевский рассматривая и возможные принудительные меры, например исправительные работы. «В России, -писал он, - при наибольшей массе ее земледельческого населения, работные дома могут быть созданы в другой форме, в возложении на праздных, способных к труду, обязательных принудительных работ»1. При этом предполагалось назначать эти наказания мировым судом. В данном случае очевидно стремление ученого выделить специфику исправительных работ, присущих только России, в отличие от индустриальных стран Европы. Наряду с этим И.Е. Андреевский предлагал расширить административную юрисдикцию мировых судов. В содержании превентивных мер выделялись также социально-экономические и правовые факторы, обосновывающие правомерную деятельность: в сфере промышленного производства обосновывалось применение мер государственного протекционизма, среди них - предоставление предпринимателям льгот и преимуществ, материальное содействие развитию прикладной науки.

Среди превентивных мер особое значение имеет образовательная деятельность народа, рассматривавшаяся И.Е. Андреевским в единстве четырех составляющих: нравственного развития, религиозного, умственного и эстетического образования. Решающее значение имеет религиозное образование, в том числе содействие богослужебной деятельности и обеспечение церковной иерархии господствующий Церкви. Необходимо, отмечая ученый, «чтобы начала религии, признаваемой в стране господствующей, могли получать распространение»2.

Отечественной полицеистикой 70-х гг. XIX в. (период апогея созидательной деятельности И.Е. Андреевского) были предприняты первые попытки научного обоснования категории «проступок», отличной от понятия «преступление», в частности, выдвигались предложения о расширении правомочий органов мировой юстиции. Личная заслуга И.Е. Андреевского - в осмыслении превентивных факторов предупреждения и пресечения правонарушений в сферах безопасности общества и государства, благосостояния народа.

Видным русским полицеистом был В.Н. Лешков (1810 - 1881), заслуженный профессор кафедры законов государственного благоустройства и благочиния Московского университета, декан его юридического факультета. Один из замечательных русских юристов, профессор В.М. Не-

1 Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 1. С. 541.

2 Там же. Т. 2: Полиция благосостояния. СПб., 1876. С. 64.


>>>82>>>

чаев характеризовал ученого как «образец старого московского профессора — носителя традиций, создавших славу Московского университета».

В своей основной работе «Русский народ и государство» (1858) В.Н. Лешков противопоставлял властные полномочия государства общественной автаркии русского народа. По его мнению, духовная и экономическая самостоятельность народа была подорвана чуждыми его устоям и быту реформами Петра I.

В.Н. Лешков был приверженцем защиты индивидуальных прав, которые доминируют над всеобщим благом, исполнительная мощь государства должна обеспечить именно эту цель. Он писал: «Мы особенно восстаем против теории, по которой водительною мыслью государства ставится общественная польза или общественное благо. Только с точки зрения права объясняется понудительная сила законов общественного права... Основание понудительной силы — справедливость общественного закона; пределы этой понудительное™ - порешение борьбы частного с общим»1. Сторонник концепции общественного (публичного) права, В.Н. Лешков критично относился к сословному базису внутренней политики античных государств, подавляющей индивидуальные творческие силы представителей народа. Развитие институтов общественного права в средние века, считал он, не смогло обеспечить личную безопасность. Также не принимал В.Н. Лешков воздействия централизованных институтов западноевропейского государственного управления в новое время. По мнению ученого, чрезмерность проявлений государственного принуждения содействует обоснованному противодействию народных масс.

В.Н. Лешков в начальный период творческой деятельности был адептом немецкого полицеизма Роберта фон Моля и Лоренца Штайна, однако позднее он не принимал базовых идей немецкой школы, обосновывающей приоритет общего над индивидуальным в государственном принуждении.

Научные исследования В.Н. Лешкова базируются на сравнительно-историческом методе и написаны с привлечением многочисленных исторических и историко-правовых источников. В отличие от своего современника И.Е. Андреевского В.Н. Лешков обосновал только критическую рецепцию западного научного опыта, впоследствии это привело к научной полемике приверженцев полицейского и общественного права.

Эдуард Берендтс (1850 - 1925), профессор и директор Демидовского юридического лицея в Ярославле, был одним из первых адептов французской школы административного права. Ученый был в числе тех, кто первым обосновал кризис немецкого полицеизма конца XIX в.: «Германия, отечество старой «Polizeiwissenschaft» («науки о полиции». - A.A.) пошла

' Лешков В. Русский народ и государство: История русского общественного права до XVIII века. М., 1858. С. 22.


>>>83>>>

по стопам Франции. Учебники полицейской науки почти не появляются. Рассуждения об их целесообразности... находят свое место в специальных монографиях»1.

Идеалом Э. Берендтса было социально ориентированное всесословное полицейское государство, не только наделенное властными полномочиями, но и обеспечивающее необходимые гражданские свободы. Обосновывая неэффективность государственного управления России середины XIX в., Э. Берендтс отмечал: «Крымская кампания доказала, что военно-полицейское государство на основе крепостничества, устранившее всякую общественную самодеятельность, не успело обеспечить безопасность и благосостояние государства, не осчастливило народ, не водворило порядка»2.

Период царствования Николая I был, по мнению ученого, апогеем военно-полицейского государства, целостность и безопасность которого обеспечивалась исключительно карательными методами. Полицейская власть дореформенной России, считал он, должна быть подконтрольна общественности, действовать в интересах всех сословий, не только привилегированных. Крестьянская реформа 1861 г. содействовала генезису русской исполнительной власти «от воинско-полицейских порядков к порядкам правовым». Реформа государственного управления в царствование Александра II, введение специальных «судебно-административных учреждений» - присутствий по воинским, крестьянским делам, губернских и других представляет собой прообразы «развивающейся административной юстиции, в состав их входят как коронные должностные лица, так и представители сословного и всесословного самоуправления».

Ограничение полномочий полиции после реорганизации 1860 г. -передача их части судебным следователям и введение института мировой юстиции - было незначительным: «...по-прежнему жалобы на незаконные или пристрастные действия полицейских органов подаются губернскому правлению и губернатору. Великий принцип судебной ответственности должностных лиц полиции за превышение и злоупотребление властью не был введен в действие»3.

В оценке карательных функций государства Э. Берендтс отстаивал необходимость либерально-демократического реформирования правоохранительных органов, особенно уместной, по его мнению, была рецепция французского опыта — перераспределение государственно-властных полномочий за счет передачи их части муниципальным органам в соответст-

' Берендтс Э. Опыт системы административного права. Т. 1. Ярославль, 1898. С. XIII - XIV.

2 Там же. С. 191.

3 Берендтс Э. Указ. соч. Т. 1. С. 200.


>>>84>>>

вий с законом от 8 апреля 1884 г. Э. Берендтс, сторонник децентрализации власти, все же отмечал", что подобные реформы создают опасность для целостности государства.

§ 2. Корреляция проступков и преступлений по дореволюционному российскому праву

Ответственность за маловажные проступки в России конца XIX в. регламентировалась различными актами. Некоторые из них предусматривали санкции в зависимости от сословной принадлежности правонарушителя.

Так, в соответствии с Лесным уставом (изд. 1876 г. в ред. 1890 г., приложение к ст. 1, примеч.), а также Сводом законов Российской империи (т. VIII, ч. 1) взыскания и наказания за нарушение предписаний этих актов определялись Уставом о наказаниях и налагались мировыми судьями. Денежные средства, полученные в результате штрафных санкций, а также в результате конфискации лесоматериалов, в большинстве случаев направлялись целевым назначением в бюджет и составляли особые специальные средства лесного ведомства. Все средства, полученные в результате штрафов на территории Войска Донского, пополняли войсковой капитал (действующим КоАП предусмотрено зачисление сумм штрафов только в бюджет). Целевое использование денежных сумм предусматривало их расходование только с санкции министров (полученных на территории Войска Донского - с разрешения военного министра, в большинстве других случаев - министра государственных имуществ). Средства предназначались для специальных объектов финансирования. Например, денежные средства, полученные в результате штрафных санкций за проступки в области лесного хозяйства, шли: 1) на планирование лесозащитных мероприятий; 2) на компенсацию расходов, связанных с использованием лесов; 3) на премирование работников лесного хозяйства.

Таким образом, законодательством Российской империи была предусмотрена возможность частичной или полной компенсации имущественного ущерба, причиненного правонарушением, за счет средств денежных взысканий независимо от заявления пострадавшего. Действующим КоАП предусмотрена материальная ответственность правонарушителя только при исковом заявлении потерпевшего, причем в большинстве случаев пострадавшему не удается компенсировать имущественный вред.

Сословный принцип ответственности за маловажные проступки предусматривал особую процедуру судопроизводства, обусловленную сословной принадлежностью правонарушителя. Разделом III Устава о благоустройстве в казенных селениях (Свод законов Российской империи, изд. 1857 г. в ред. 1890 г.) была предусмотрена ответственность государ-


>>>85>>>

ственных крестьян на основе Сельского судебного устава. Уставом определялись обстоятельства, отягчающие ответственность: 1) совершение умышленного проступка в состоянии алкогольного опьянения приравнивалось к ответственности, предусмотренной за умышленные правонарушения; 2) при совершении группового правонарушения зачинщик, или главный виновник проступка, наказывался строже сообщников; 3) наличие значительных общественно опасных последствий: мера наказания определялась наличием материального ущерба или неимущественного вреда, причиненного проступком. При этом потенциальный ущерб (при наличии признаков покушения) рассматривался так же, как и причиненный; 4) наличие рецидивов одного и того же правонарушения либо разных проступков, за которые нарушитель прежде не был наказан.

В соответствии с последним из приведенных признаков можно констатировать, что законодательством Российской империи предусматривалась обратная сила законов, отягчающих ответственность: правонарушитель не был привлечен к ответственности за прежние проступки, но при выявлении их фактов при совершении нового проступка мера наказания усиливалась. Также примечательно разграничение общественно опасных последствий деяния морального и физического свойства («вред») и имущественного ущерба («убыток»).

При составлении Уложения о наказаниях высказывались соображения и о разработке Судебно-полицейского устава. Именно в форме устава предполагалось кодифицировать все правовые нормы о правонарушениях, относящихся к маловажным преступлениям и проступкам. С этой целью было намечено выделить из Уложения о наказаниях 652 статьи.

23 марта 1861 г. в докладной записке императору Александру II о судебно-полицейском уставе главноуправляющий II отделением Государственного Совета граф Д.Н. Блудов указывал на необходимость отграничения преступлений, подведомственных уголовным судам, от «полицейских проступков», подлежащих в странах Западной Европы разбирательству специальными полицейскими судьями или административными органами. Первым разработчиком судебно-полицейского устава был граф М.М. Сперанский, но подготовленный им проект так и не был рассмотрен Государственным Советом. Граф Д.Н. Блудов предлагал разграничить полномочия судебной власти и полиции в следственных действиях и отнести досудебное разбирательство дел об уголовных преступлениях к ведению судебных следователей, а производство по делам о маловажных преступлениях и проступках — к ведению мировых судей.

Подготовленное под руководством Д.Н. Блудова приложение к докладной записке, озаглавленное «Материалы для составления проекта ус-


>>>86>>>

тава судебно-полицейского», представляет собой первую попытку законопроектных работ в данной области.

Проект судебно-полицейского устава, включавший 206 статей, был передан на рассмотрение общего присутствия II отделения Государственного Совета в феврале 1864 г. Проект подвергался многократным доработкам на заседаниях Государственного Совета в мае и июле 1864 г., после чего его окончательный вариант под названием «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» (далее - Устав о наказаниях) был представлен на рассмотрение императору Александру II и утвержден 20 ноября 1864 г. Устав о наказаниях состоял из 13 глав, первая из которых содержала общие положения (порядок замены взысканий, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность и др.). Остальные главы, составлявшие его Особенную часть, содержали составы 150 проступков, разделенных в зависимости от объекта посягательств на 12 видов: проступки, посягающие на установленный порядок управления (гл. II, а также гл. V - нарушение Устава о паспортах), на общественный порядок (гл. III - «проступки против благочиния, порядка и спокойствия»), а также проступки, предусмотренные в гл. X и XI, посягающие на общественное благоустройство (гл. IV), на порядок в области строительства и железнодорожного транспорта (гл. VI), нарушающие правила пожарной безопасности (гл. X) и др. Уставом о наказаних не были предусмотрены процессуальные основы разбирательства по маловажным проступкам (порядок наложения наказаний, процедура обжалования действий мировых судей, статус подготавливаемых ими документов, порядок досудебного разбирательства, а также применения мер административного пресечения).

Устав о наказаниях не всегда придерживался кодификационных принципов, в частности, выделение некоторых видов проступков не учитывало их родовых признаков, разграничивающих отдельные группы правонарушений. В частности, проступки, посягающие на общественный порядок, были рассредоточены в трех главах - проступки против благочиния, порядка и спокойствия (гл. III), против личной безопасности (гл. X), оскорбление чести, угрозы и насилие (гл. XI). Уставом была предусмотрена особая глава («Проступки против прав семейственных»), в которой определялось высшая санкция за нарушение семейных прав.

Мировые судьи были вправе определять следующие наказания: 1) выговоры, замечания и внушения (превентивные наказания); 2) денежные взыскания на сумму до 300 рублей (имущественные наказания); 3) арест на срок до трех месяцев и 4) заключение в тюрьме на срок до полутора лет (наказание, ограничивающее свободу правонарушителя).

Проступки, предусмотренные ст. 155, 156 и 158 (похищение и порча лесоматериалов, а также самовольное повреждение лесов), 159 (укрыва-


>>>87>>>

тельство или покупка заведомо похищенных или самовольно срубленных лесоматериалов) и 161 (порубка казенного леса или заготовка лесоматериалов не в отведенных для того участках), рассматривались мировыми судьями лишь в тех случаях, если имущественный ущерб, причиненный правонарушением, не превышая 300 рублей. Статьи 101, 159, 161 и другие предусматривали применение наряду с основными упомянутыми выше видами наказаний дополнительных наказаний в виде конфискации («отобрание леса и лесных произведений») и лишения специального права («лишение права на рубку или заготовку [леса]»).

Уставом о наказаниях были фактически разграничены понятия «преступление» и «проступок», несмотря на то что Уложение о наказаниях 1845 г. исходило из тождества этих категорий. Кодификация норм о малозначительных проступках в Уставе о наказаниях подтверждает, что законодатель, основываясь на критерии общественной опасности правонарушения, предусматривал менее тяжкие наказания за проступки. В отличие от преступлений проступки причиняли менее значимый вред. Ущерб от правонарушений подразделялся на имущественный и моральный (см. гл. XI - об оскорблении чести, угрозах и насилии и другие главы).

При квалификации ущерба, причиненного юридическим лицом, следует иметь в виду, что в понятие «юридическое лицо» разработчики Устава о наказаниях вкладывали иной смысл, не всегда совпадающий с дефиницией действующего права. Например, профессор Н.С. Таганцев рассматривал понятие юридического лица как дуалистичную правовую категорию, представляющую собой «1) единение лиц физических, рассматриваемые как идеальное целое, как единичная личность (universitates personarum), 2) отдельные интересы и цели, которым придается самостоятельное юридическое значение, самостоятельная личность (universitates bonorum, pia corpora); одним словом, - все то, что, не будучи лицом физическим, способно находиться в юридических отношениях, иметь права и обязанности»1.

Как это явствует из приведенной дефиниции, юридическое лицо рассматривалось в качестве корпоративного образования, субъекта правоотношений, наделенного административной и гражданской правоспособностью. Н.С. Таганцев исключал применение уголовных наказаний к юридическим лицам, однако считал возможным применение административных санкций, несовместимых с наказанием: «...применение этих карательных мер (денежного взыскания и запрещение деятельности корпорации. - A.A.) к юридическому лицу может возбудить значительные сомне-

1 Таганцев Н.С. Лекции по русскому уголовному праву. Общая часть. Вып. II. СПб., 1888. С. 387.


>>>88>>>

ния. Нельзя отрицать право государства прекращать бытие корпорации, но это прекращение не тождественно с наказанием»1.

Квалификация вины юридического лица представляет собой подтверждение признаков умысла и неосторожности в деяниях субъектов, объединенных в корпорацию: «...безнаказанность юридического лица как идеальной личности отнюдь не освобождает от ответственности тех его представителей, которые непосредственно выполнили преступное деяние»2. Подобные суждения о личной ответственности за проступки разделяли и разработчики Устава о наказаниях: вместо корпоративной ответственности юридического лица за правонарушения санкции налагались на виновных физических лиц, однако если проступок заключался в неисполнении уставных прав и обязанностей юридического лица, то ответственности подлежали его высшие должностные лица, как правило, члены коллегиального органа руководства юридического лица.

Устав о наказаниях, так же как и другие законы, вступал в силу в день обнародования. В губерниях обнародование возлагалось на губернские правления. Этот порядок применялся даже и в тех случаях, когда волостные органы управления информировали местное население об издании Устава о наказаниях до его обнародования губернским правлением: юридических последствий заявления местных властей не влекли.

Виды наказаний, налагаемых волостным судом, различались в зависимости от применения на данной территории условий судебно-административной реформы 1890 г. Волостные суды в местностях, где был введен институт земских участковых начальников3, вправе были применять наказания в виде публичного выговора, денежного взыскания и ареста до 30 дней. Волостной суд старого устройства, действовавший на территориях, на которых не действовало Положение о земских участковых начальниках, применял менее суровые наказания: общественные работы (до 15 дней), денежные взыскания (до 3 рублей), арест (до 7 дней) и наказания розгами (до 20 ударов).

Таким образом, в России конца XIX в. сосуществовали две системы наказаний, налагаемых за маловажные проступки и различающихся по степени тяжести применяемых санкций и в количественном отношении -

' Таганцев Н.С. Указ. соч. Вып. II. С. 388.

2 Там же. С. 390.

3  Институт земских участковых начальников введен Именным Высочайшим указом Правительствующему Сенату от 12 июля 1889 г. «О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи» (Собрание указов и распоряжений Правительства. 1889. № 81. Ст. 690).


>>>89>>>

волостные суды нового устройства применяли четыре вида наказаний, а все остальные волостные суды — только три.

Особый порядок судопроизводства действовал на территории Закавказья - вместо отсутствовавших в этих местностях волостных судов маловажные проступки рассматривались сельскими судами, состоявшими из судей, избираемых сельским сходом в количестве по его усмотрению. Применительно к сельским судам Закавказья законодательство Российской империи относило к маловажным проступкам две разновидности правонарушений:

1)  проступки против личной безопасности, (порча воды и съестных припасов, неоказание помощи при несчастных случаях, обиды (т.е. оскорбления) в публичных местах, почти без причинения увечья);

2) проступки, посягающие на личные имущественные права подданных (запашка и потрава чужого поля, недонесение о краденом имуществе и о находке чужих вещей, растрата работником хозяйского имущества, а также воровство и мошенничество, если размер причиненного ущерба не превышал 30 рублей).

На территории Закавказья многие виды правонарушений, квалифицируемых в других местностях империи в качестве маловажных проступков, не были подведомственны сельским судам, среди них правонарушения, посягающие на нравственность, общественный порядок, установленный порядок управления и др. Примечательно, что сельские суды не вправе были применять телесные наказания.

Волостные суды в местностях, где был введен институт земских участковых начальников, существенно отличались от волостных судов старого устройства. В таких местностях волостной суд состоял из четырех судей, назначенных на три года земским начальником из восьми кандидатов, избираемых сельским сходом. Остальные четыре неназначенных кандидата оставались в резерве на тот же срок и вступали в должность в том же порядке при замещении судей.

По существу, волостной суд представлял собой первую инстанцию производства по делам о маловажных проступках. К следующим инстанциям относились должностные лица государственных органов (земские начальники) либо коллизионные органы — уездные съезды и губернские присутствия.

Волостные суды применяли наказания по сословному принципу, им были подведомственны дела о правонарушениях крестьян (составлявших в то время подавляющее большинство населения России), проживающих в данной волости, а также постоянно проживающих здесь же мещан, посадских, ремесленников и цеховых.


>>>90>>>

Волостные суды старого устройства состояли из 4 - 12 судей, избираемых волостными, но не сельскими, сходами. Их юрисдикция была существенно ограничена в сфере гражданского и уголовного судопроизводства (маловажные преступления и проступки).

Кроме двух разновидностей волостных судов у различных народов Российской империи существовали свои местные суды, деятельность которых не была детально урегулирована законодательством, например, народные суды туркмен действовали на основании местных обычаев.

Несмотря на то, что волостные суды избирались органами крестьянского самоуправления, они были наделены государственно-властными полномочиями: волостные судьи и старшины, сельские старосты и другие лица, участвовавшие в судопроизводстве, относились к государственным должностным лицам. В отличие от них члены волостных и сельских судов, участвовавшие в создании судов, не обладали таким статусом.

Решения волостных судов в местностях, где действовали земские участковые начальники, могли быть обжалованы в течение 30 дней со дня вынесения решения у земского начальника, последний передавал их в уездный суд в четырнадцатидневный срок. Указанный порядок обжалования применялся только при назначении трех видов наказаний — ареста на срок свыше трех дней, телесного наказания или денежного взыскания в сумме свыше пяти рублей. Во всех остальных случаях инстанцией обжалования являлся непосредственно земский начальник.

Устав сохранил гуманные основы действия закона во времени, присущие российскому праву: предписания Устава о наказаниях, отягчавшие ответственность, не применялись к уже совершенным проступкам; законы, смягчавшие ответственность, имели обратную силу. Из тех же принципов исходил законодатель и в процессе регламентации стадий производства по делу: изменения и дополнения в законы (в том числе и в Устав о наказаниях), сокращавшие давностные сроки, применялись к проступкам, совершенным до их вступления в силу. Таким образом, гуманитарные принципы действия Устава о наказаниях были действительны не только при наложении наказаний, любые нормы, отягчавшие положение нарушителя, не имели обратной силы1. Законодатель рассматривал в качестве правовых норм, смягчающих ответственность, также и акты, упраздняющие наказания за проступки.

Принцип сословной ответственности за проступки применялся и при разбирательстве, предусмотренном Уставом о наказаниях: проступки,

1 См.: Таганцев Н.С. Указ. соч. Вып. II. С. 387. В отличие от Устава о наказаниях действующий КоАП определяет принцип обратной силы только применительно к актам, устанавливающим административную ответственность (см. ст. 9 КоАП).


>>>91>>>

совершенные в пределах волости лицами крестьянского сословия без участия лиц, принадлежащих к другим сословиям, были подсудны волостному суду. Подсудность дел о проступках волостному суду определялась также правовым положением соучастников: если вместе с крестьянами соучастниками правонарушения были лица других сословий, например мещане и купцы, то дело рассматривалось не в волостных судах, а в мировых.

Мировому суду были подведомственны дела о проступках крестьян, посягавших на права лиц других сословий.

Правонарушители, приговоренные к аресту, могли заниматься физическими работами только по своему желанию. Лица высших сословий (почетные граждане, лица, достигшие классных чинов на государственной службе, и др.), присужденные мировыми судьями к аресту, пользовались соответствующими преимуществами при отбывании наказания, например, порядок применения наказания в виде ареста, совершенного священнослужителем или монашествующим, определялся епархиальным руководством.

Наказание в виде тюремного заключения не применялось к несовершеннолетним: лица от 14 до 17 лет направлялись в специальные исправительные учреждения, при этом срок наказания определялся мировым судьей от одного года и не далее достижения ими 18-летнего возраста. Мировые судьи были вправе применить к несовершеннолетним подданным в возрасте от 10 до 17 лет санкции, не являющиеся наказаниями за проступки, даже при наличии признаков, отягчающих ответственность. Среди таких санкций: передача правонарушителей под ответственный надзор лицам по усмотрению мирового судьи (родителям, попечителям или «другим благонадежным людям, изъявившим на то согласие»). Таким образом, ответственности за маловажные проступки подлежали лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 10-летнего возраста. Имущественное взыскание в виде денежного штрафа не исполнялось и подлежало замене более суровым наказанием (как правило, арестом) лишь в случае материальной несостоятельности правонарушителя. Тяжесть санкций, применяемых вместо основного наказания, определялась размером имущественного взыскания: 1) при замене денежного штрафа до 15 рублей срок ареста не мог превышать трех дней; 2) при замене денежных взысканий в сумме от 15 до 300 рублей арест не мог превышать трехмесячного срока; 3) в случае замены денежного штрафа в размере от 300 до 800 рублей нарушитель подлежал тюремному заключению на срок до четырех месяцев.

Таким образом, мировой суд был вправе налагать денежный штраф в сумме, превышающей предельные размеры, указанные в ст. 1 Устава о


>>>92>>>

наказаниях, а также определять продолжительность ареста, назначаемого взамен имущественных санкций в сумме до 300 рублей.

Зависимость срока ареста от суммы штрафа (с минимальным размером до 15 рублей) определялась из соотношения 1:5 (один день ареста был пропорционален '/3 размера денежного взыскания). Срок ареста, назначаемого взамен штрафа в предельных размерах (до 300 рублей), исчислялся из иных пропорций - один день ареста был примерно эквивалентен '/з суммы штрафа. Допускалась замена денежного взыскания (при невозможности его уплаты) административными санкциями, не относившимися к наказаниям, - общественными работами и др. При несостоятельности лиц высших сословий - отсутствии у них возможности уплатить штраф — замена наказаний за проступки санкциями была обусловлена согласием правонарушителя. Таким образом, применение указанных предписаний Устава о наказаниях вопреки желанию несостоятельного лица допускалось только для крестьян и мещан, но исключалось для дворян, а также лиц казачьего сословия.

В любом случае мировые судьи были вправе, но не обязаны принуждать лиц крестьянского сословия и мещан к административным санкциям. Виды таких санкций - общественные работы или «передача в заработки»- существенно не различались: несостоятельные правонарушители либо члены их семей направлялись на принудительные работы в месте совершения проступка либо в близлежащие губернии. Сроки работ, соответствующих сумме денежного взыскания, определялись по усмотрению муниципальных общественных объединений, к которым принадлежали правонарушители, и зависели от размера причиненного проступком имущественного вреда.

Наказания в виде выговора, замечания и внушения применялись при совершении проступков «без намерения». В современном восприятии этот термин законодателя означает наличие признаков неосторожности вины в форме преступного легкомыслия. Понятие «неосторожная вина» в российском праве упоминалось только в ст. 110, 1466 и 1468 (неосторожное убийство) Уложения о наказаниях и в ст. 9 Устава о наказаниях. Вследствие этого не было недвусмысленного разграничения признаков неосторожной вины в форме легкомыслия и небрежности.

Важнейшей составляющей неосторожного деяния являлось отсутствие намерения правонарушителя вызвать своим проступком общественно опасные последствия, отсюда и понятие «ненамеренные проступки». В действующем УК нежелание нарушителя причинить вред представляет собой составляющую косвенного умысла и обеих форм неосторожной вины - легкомыслия и небрежности.


>>>93>>>

В соответствии с Уставом о наказаниях применение более строгих санкций «за ненамеренные проступки» было возможно в двух случаях: а) когда Уставом предусмотрено наказание за неосторожность; б) когда проступок проявляется в неисполнении по небрежности обязанности, установленной законом.

Таким образом, превентивные наказания (выговор, замечание и внушение) могли быть заменены более строгими лишь в том случае, если соответствующей статьей предусмотрены наказания с признаками обеих форм неосторожной вины либо при наличии неосторожной вины в деяниях должностного лица.

Воззрения русских ученых на формы неосторожной вины совпадают с их восприятием в действующем праве. Проект Уголовного уложения, подготовленный в конце XIX в., следующим образом определял признаки неосторожности: «Преступное деяние почитается неосторожным, если виновный: 1) не предвидел его, но мог или должен был предвидеть; 2) предвидел наступление обусловленного деянием последствия, но полагал предотвратить таковое», что соответствует в первом случае неосторожности в форме небрежности, во втором же случае очевидны признаки неосторожной вины в форме легкомыслия. Взгляды профессора Н.С. Та-ганцева аналогичны приведенным выше: «Неосторожная вина служит дополнением вины умышленной и может представлять два оттенка: 1) когда у действующего было сознание совершаемого, но не было хотения - преступная самонадеянность, и 2) когда отсутствовало само сознание - преступная небрежность».

Совершение малозначительных проступков не всегда означало наличие правонарушения. К признакам, исключающим ответственность за них, относились следующие:

1)  совершение проступка случайно, «не только без намерения, но и без всякой неосторожности или небрежности»; таким образом, случайное совершение проступка отождествлялось с отсутствием обоих признаков вины;

2) совершение проступка лицом, не достигшим 10-летнего возраста;

3) совершение проступка «в безумии, сумасшествии и припадках болезни, приводящих в умоисступление и совершенное беспамятство».

Законодатель не упоминал о невменяемости, хотя ее дефиниция уже была введена в обиход науки: Н.С. Таганцев рассматривал невменяемость как частную форму утраты дееспособности. Характеризуя уголовно-правовое значение этого понятия, он отмечал: «Наше Уложение о наказаниях в ст. 95 говорит, что преступление или проступок, учиненные сумасшедшими, не вменяются в вину, при этом Уложение прибавляет о критерии невменяемости несомненно неудачном, а именно, «что сумасшед-


>>>94>>>

ший по состоянию своєму не мог иметь понятие о противозаконности и о самом свойстве своего деяния»». В проекте Уголовного уложения употреблялось понятие «болезненное расстройство душевной деятельности», составляющее элемент дефиниции невменяемости в действующем праве (см. ст. 20 КоАП и ст. 21 УК).

Невменяемость в российском уголовном праве не отождествлялась с наличием психической болезни, необходимо было установить и следствие душевной патологии, свидетельствующей о невозможности субъекта отдавать себе отчет в своих действиях. Устав о наказаниях не связывал наличие психической болезни с патологическими изменениями личности, однако в случае малозначительных проступков наличие факта душевной болезни исключало производство по делу.

Очевидно, что критерии невменяемости во времена разработки Уложения о наказаниях существенно отличались от общепринятых в действующем праве. Так, в определениях понятия «невменяемость» в различных нормативных актах можно выделить следующие существенные различия:

а)  концепция Н.С. Таганцева «о невменяемости как частной форме утраты дееспособности» представляет собой попытку синтеза частноправовых и публично-правовых институтов. В действующей правовой системе категория «невменяемость» определена административным и уголовным законодательством, понятие «дееспособность», напротив, рассматривается исключительно частным правом;

б) в действующем уголовном и административном законодательстве дефиниции невменяемости во многом совпадают: таким образом, к проступкам и преступлениям применяются схожие критерии. В отличие от действующего права, определения понятия «невменяемость» в Уставе о наказаниях и в Уложении о наказаниях различались: в Уставе о наказаниях определялись лишь внешние признаки, свидетельствовавшие о патологии, но не отражались субъективные критерии невменяемости, суть которых в невозможности осознания содеянного.

Вместе с тем отдельные несущественные различия в определениях рассматриваемого понятия в УК и КоАП все же есть: категория «частичная вменяемость» - патологическое состояние, не исключающее применения карательных санкций, - присуща только УК (ст. 22).

Критерии частичной вменяемости не были определены действующим российским правом, однако в теоретических исследованиях Н.С. Таганцев обосновывал понятие «уменьшенная вменяемость», концепция которого была разработана немецкими специалистами уголовно-правовой науки: Гельшнером, Майером и Бруком. Н.С. Таганцев рассматривал ограниченную вменяемость как способность осознания окружающих явлений, «так и способность оценки осознанного», патологические состояния,


>>>95>>>

«значительно изменяющиеся как количественно, так даже и качественно»1. Сказанное свидетельствует, что в России рубежа XIX - XX вв. были предприняты лишь первые попытки теоретического обоснования частичной вменяемости, исключавшие возможность рецепции научных разработок законотворческой деятельностью. Патологические состояния, отмечал Н.С. Таганцев, «не имеют никакого значения для установления общего понятия о бытии вменяемости»;

в) невменяемость, определяемая Уставом о наказаниях и Уложением о наказаниях, исключает временные критерии психической болезни, предусматривающие наличие признаков хронической душевной патологии, и временное психическое расстройство. Цикличность развития шизофрении, эпилепсии от первых симптомов болезни до устойчивых патологических синдромов не исключает ремиссии.

Кроме трех вышеперечисленных признаков, исключающих ответственность за проступки, следует назвать еще один: проступки, согласно ст. 10 Устава о наказаниях, не вменяются в вину, если они совершены «по принуждению от непреодолимой силы и по необходимой обороне».

Первое из указанных понятий во многом совпадает с дефиницией крайней необходимости, обоснованной Н.С. Таганцевым. Ученый следующим образом определял признаки этого понятия: «Под крайней необходимостью понимается нарушение какого-либо правоохраняемого интереса или правовой нормы ради защиты также правоохраняемого интереса от грозящей ему неотвратимой опасности, но с тем отличием от обороны (необходимой обороны. -A.A.), что вред причиняется не нападающему, а третьим лицам, защита направляется не против источника опасности»2.

В данном определении отсутствует один из сущностных признаков крайней необходимости, очень важных для квалификации признаков, исключающих наличие правонарушения: опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости. В случае крайней необходимости, так же как и в состоянии необходимой обороны, причиняется вред, но направленность вредных и опасных действий, как это отмечал Н.С.Таганцев, различна. В любом случае правоохранительные действия субъекта не обусловлены его поступками, причины, создающие опасность, не зависят от волеизъявления субъекта.

Многие из обстоятельств, смягчающие ответственность за правонарушение по Уставу о наказаниях, признаны таковыми и действующим правом. Не принимая во внимание естественные фразеологические

1 См.: Таганцев Н.С. Указ. соч. Вып. II. С. 435.

2 Там же. С. 595.


>>>96>>>

различия, следует отметить почти полное совпадение положений Устава со ст. 34 КоАП либо со ст. 61 УК.

1. «Сильное раздражение, произошедшее не по вине подсудимого» (п. 2 ст. 13 Устава о наказаниях) тождественно понятию аффекта в КоАП (совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения). Следует отметить, что КоАП и Устав о наказаниях непосредственно не используют понятия «аффект», перечисляя основные признаки лица в состоянии аффекта, хотя в научных работах имеются соответствующие теоретические обоснования. Н.С. Таганцев подразумевал под аффектом «внезапные, порывистые возбуждения организма, сопровождающиеся соматическими и психическими изменениями»1.

К преимуществам данного истолкования аффекта следует отнести учет важнейшего фактора непредсказуемости, внезапности деяния: очевидно, что квалификация аффекта возможна при отсутствии временных промежутков между провоцирующим обстоятельством и обусловленным им противоправным действием. При определении состояния аффекта КоАП и Устав о наказаниях упоминают различные этические категории. Волнение может быть следствием как позитивной, так и негативной реакции, побуждающей аффектированное лицо к совершению правонарушения, когда раздражение обусловлено только отрицательными внешними факторами.

Указание на состояние аффекта в качестве обстоятельства, смягчающего ответственность, содержится и в ст. 134 Уложения о наказаниях. В отличие от Устава о наказаниях необходимым условием наличия смягчающих ответственность обстоятельств по Уложению о наказаниях является аффект, обусловленный действиями пострадавшего - «обидами, оскорблениями или иными поступками». Аффект в соответствии с Уставом о наказаниях представляет собой негативную реакцию правонарушителя на какой-либо внешний неблагоприятный, по его мнению, фактор. При этом раздражители могут исходить от пострадавшего, какого-либо иного лица, группы лиц, либо их наличие не связано с физическим воздействием, а обусловлено моральным вредом, причиненным юридическим лицом либо иными неблагоприятными факторами. Для квалификации этого признака по Уставу о наказаниях необходимо подтверждение того факта, что аффект не был вызван действиями правонарушителя.

По Уложению о наказаниях аффект может быть обусловлен действиями только одного лица — пострадавшего, последний своими действиями причиняет нарушителю имущественный, моральный (обиды и оскорбления) либо физический вред, следствием которого и является негативная

1 Таганцев Н.С. Указ. соч. Вып. II. С. 502.


>>>97>>>

реакция преступника. Для наличия аффекта, по Уложению о наказаниях, необходимо подтверждение факта преступления либо покушения. Устав о наказаниях, устанавливая обстоятельства, смягчающие ответственность, не упоминает о покушении.

О состоянии аффекта в качестве смягчающего правонарушение обстоятельства упоминает только КоАП, действующим Уголовным кодексом определены другие провоцирующие правонарушение признаки, отсутствующие в Уставе о наказаниях. Среди них - совершение преступления по мотиву сострадания либо в результате физического или психического принуждения (ст. 61 УК)1.

2. «Крайность и отсутствие средств к проживанию и работе» (п. 3 ст. 13 Устава о наказаниях) действующие КоАП (ст. 34) и УК (ст. 61) определяют как условия совершения правонарушения при стечении тяжелых жизненных обстоятельств (по КоАП также и семейных обстоятельств). По Уставу о наказаниях было необходимо подтверждение полного отсутствия денежных средств, обеспечивающих жизнедеятельность.

Характерно, что действующее право не приемлет подобных радикальных определений, выделяя обобщающие признаки.

Корреляция норм Устава о наказаниях и Уложения о наказаниях подтверждает императивность предписаний Уложения: тяжелое материальное положение при совершении уголовных преступлений представляет собой следствие исключительно неблагоприятного воздействия независимо от того, обусловлено ли оно внешними обстоятельствами либо действиями нарушителя. Уложение о наказании так определяет тяжелое материальное положение: «Если он (правонарушитель. -А.А) учинил преступление единственно по крайности и совершенному (курсив наш. - A.A.) неимению никаких средств к пропитанию и работе». Для квалификации смягчающего обстоятельства при совершении малозначительных проступков в соответствии с Уставом наличия исключительных, радикальных признаков не требуется.

3.  «Прежнее безукоризненное поведение» по смыслу Устава о наказаниях (п. 4 ст. 13) представляет собой не просто отсутствие в действиях, предшествующих правонарушению, признаков асоциальных действий: подразумевается, что маловажный проступок совершается впервые. В качестве смягчающего ответственность обстоятельства в действующем праве фактор первичности принимается во внимание только УК, при этом необходимо выявление признаков преступления «небольшой тяжести, совершенного вследствие случайного стечения обстоятельств». Очевидно,

Указанные признаки КоАП не рассматривает в качестве обстоятельств, смягчающих ответственность.


>>>98>>>

что безоговорочное отнесение в Уставе о наказаниях признаков первичности деяния к смягчающим ответственность обстоятельствам следует расценивать как проявление гуманности (действующий УК допускает подобную квалификацию только при наличии двух дополнительных признаков).

Уложение о наказаниях не рассматривает первичность деяния в качестве обстоятельства, смягчающего ответственность.

4. «Добровольное, до вынесения приговора, вознаграждение понесшего вред или убыток» (п. 5 ст. 13 Устава о наказаниях) и в современном законодательстве квалифицируется как обстоятельство, смягчающее ответственность за административное правонарушение (ст. 34 КоАП).

Субъектом вознаграждения может быть только пострадавший. В тех случаях, когда вред причинен общегосударственным интересам, например, при совершении проступков против порядка управления (гл. II Устава о наказаниях), данная норма Устава неприменима. В отличие от большинства норм Устава о наказаниях в этом случае преобладают не публично-правовые интересы государства, а частноправовые интересы пострадавшего.

Добровольность возмещения ущерба означает осознанное стремление нарушителя устранить вредоносные последствия проступка. Размер возмещения может быть эквивалентен размеру причиненного материального ущерба либо сопоставим с ним (при частичном возмещении вреда). Возмещению подлежит только имущественный вред, моральный вред может быть компенсирован в денежном исчислении (ср. со ст. 134 Уложения о наказаниях).

Наряду с субъективным критерием добровольности, проявляющимся в осознанном, волевом стремлении компенсировать вредоносные последствия проступка или устранить их, и обусловленном им действии по возмещению вреда Уставом о наказаниях предусмотрен и объективный критерий - проявление виновным доброй воли возможно до судебного решения. Действия нарушителя несовместимы с моральным или физическим воздействием на его волю, возмещение вреда под принуждением обнародованного приговора мирового суда также отрицает факт добровольности: нарушитель опасается применения карательных санкций и его последующие действия обусловлены страхом перед наказанием, определенным судебным решением. Именно поэтому стремления нарушителя могут быть искренни только в том случае, если они предшествовали вердикту. Таким образом, добровольное возмещение вреда возможно только в трех случаях: а) после совершения проступка, но до момента его обнаружения; б) во время производства по делу; в) в период судебного разбирательства, но до обнародования решения мирового суда.


>>>99>>>

Действительные действия нарушителя наиболее доказуемы в первом случае, в это время он движим искренним состраданием к пострадавшему и стремится сгладить причиненный вред, не будучи подверженным воздействию извне, в том числе и действиям правоохранительных органов. Последующие две возможности, предоставленные нарушителю для подтверждения искренности его намерений и действий, менее доказуемы: действия органов полиции и суда свидетельствуют о принуждении нарушителя. Наконец, решение возместить причиненный вред в момент судебного разбирательства наименее желательно для нарушителя: возможность подтвердить добровольность его стремлений в этом случае сопряжена с существенными трудностями. Улики, выявленные во время досудебного разбирательства и в судебном заседании, доминируют над стремлениями нарушителя; таким образом, сохраняется лишь призрачная возможность подтверждения судом искренности его действий в этот период.

При совершении преступлений искренние действия нарушителя по возмещению вреда также принимаются судом во внимание, но с существенными оговорками. Согласно ст. 134 Уложения о наказаниях к обстоятельствам, «уменьшающим вину» нарушителя, относится «отвращение (т.е. устранение. - A.A.) после совершения преступления его вредных последствий и вознаграждение причиненного зла».

Временные факторы подтверждения данного обстоятельства определены Уложением о наказаниях более точно: нарушителю предоставляется время с момента совершения преступления до окончательного решения суда. В Уставе о наказаниях исходная позиция действий нарушителя не определена, но может быть выявлена при толковании нормы. Из Уложения о наказаниях логически следует, что действия нарушителя могут быть учтены судом как уменьшающие вину до решения вопроса о виновности -т.е. они должны быть завершены до обнародования судебного решения.

В отличие от Устава о наказаниях Уложением о наказаниях предусмотрены два соподчиненных действия нарушителя, а именно: устранение вредных последствий и возмещение причиненного зла. Только наличие обоих обстоятельств может быть принято судом во внимание. Нарушитель должен не только возместить материальный ущерб, причиненный преступлением, но и устранить его иные общественно опасные последствия, нарушающие неимущественные права и интересы пострадавшего; например, преступник должен в этом случае компенсировать моральный вред.

При рассмотрении соотношения норм Устава о наказаниях и Уложения о наказаниях необходимо учитывать, что в последнем случае не определено эмоциональное отношение преступника к действию, его поступки могут быть обусловлены тяжестью предъявленных улик, принуждением к даче показаний и другими подобными факторами. Иными ело-


>>>100>>>

вами, нарушитель вынужден правоохранительными органами действовать именно так, а не иначе. Он" вправе избрать должную меру поведения, основываясь на искренних побуждениях, поскольку в Уложении о наказаниях не упоминается о наличии его «доброй воли». Уложение о наказаниях в отличие от Устава о наказаниях более прагматично: в его ст. 134 доминируют следствия (возмещение вреда), но не побудительные мотивы поступков нарушителя.

Подтвердить наличие смягчающих вину обстоятельств сложнее при совершении преступлений, но не проступков, о чем свидетельствует вынужденная дуалистичность действий преступника по Уложению о наказаниях, тогда как по Уставу о наказаниях действия нарушителя исчерпываются частичным возмещением ущерба.

В действующем праве очевидна рецепция предшествующего опыта, что подтверждает п. 2 ст. 34 КоАП, относящий к обстоятельствам, смягчающим ответственность, «предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда». Статья 61 (подп. «к» ч. 1) УК относит к таким обстоятельствам «добровольное возмещение имущественного ущерба и морального вреда». О факте рецепции свидетельствует заимствование из дореволюционного российского законодательства принципа разграничения категорий «вред», означающей посягательство на нематериальные права пострадавшего, и «ущерб» - понятия, свидетельствующего о том, что правонарушением затронуты имущественные интересы.

При толковании норм Устава о наказаниях следует иметь в виду, что он базируется на презумпции невиновности: ст. 13 Устава о наказаниях определяет обстоятельства, уменьшающие вину подсудимого, в то время как п. 2 ст. 34 КоАП неправомерно презюмирует наличие вины подозреваемого до подтверждения этого факта. По смыслу данной статьи КоАП виновный должен предотвратить вредные последствия проступка, однако очевидно, что предотвратить последствия несовершенного проступка невозможно. Таким образом, п. 2 ст. 34 построен на явном логическом несоответствии понятий. Наличие смягчающих вину обстоятельств может быть выявлено до завершения производства по делу — т.е. до вынесения постановления уполномоченным органом (должностным лицом), впредь до вынесения постановления в административном процессе участвует не «виновный», а «подозреваемый».

Указанные нормы КоАП, несомненно, позаимствованы из Уложения о наказаниях: в ст. 134 последнего также упоминается о виновном как об участнике судебного разбирательства при определении всех девяти обстоятельств, уменьшающих вину и наказание.


>>>101>>>

5. Признание и чистосердечное раскаяние подсудимого (п. 6 ст. 13 Устава о наказаниях).

Признаки чистосердечия в действиях подсудимого совпадают с этическими особенностями его добровольных поступков, которые мы уже рассмотрели выше. Чистосердечное раскаяние должно быть искренним, осознанным и не совместимым с любыми формами принуждения. Наряду с раскаянием Устав о наказаниях предусматривает также и чистосердечное признание подсудимого (согласно п. 1 ст. 34 КоАП достаточно только раскаяния), что вполне логично: один поступок обусловлен другим, и раскаяние не было бы искренним без предшествующего ему признания.

Если подсудимый правдиво излагает обстоятельства проступка, он осознает, что совершено правонарушение, и, желая сотрудничать с правоохранительными органами, дает показания. О чистосердечии свидетельствует негативное отношение нарушителя к ущербу или вреду, причиненному проступком. Раскаяние должно быть обоснованным и опираться на фабулу проступка, поэтому ему всегда предшествует признание.

Уложение о наказаниях (п. 1 ст. 134) помимо указанных выше двух субъективных признаков предусматривает еще и объективный: признание и чистосердечное раскаяние возможны только в тех случаях, если до этого виновный не был заподозрен в совершении преступления. Важно установить факт осведомленности лица о том, что в отношении него имеются факты, свидетельствующие о его причастности к преступлению: признание и чистосердечное раскаяние, по Уложению о наказаниях, возможны только на стадии, предшествующей досудебному разбирательству, в противном случае любые признания не могут быть приняты во внимание судом в качестве обстоятельства, уменьшающего вину и смягчающего наказание. Очевидно, что признание лица в содеянном под влиянием улик, предъявленных следствием, лишено признаков искренности и чистосердечия. Для квалификации обстоятельств, уменьшающих вину и смягчающих наказание, по Уложению о наказаниях необходимо, чтобы лицо не было подозреваемым, подсудимым. Тем более признание нельзя считать чистосердечным после признания судом вины лица, совершившего преступление.

Действующий УК, так же как Устав о наказаниях и Уложение о наказаниях, расценивает рассмотренные действия лица в качестве обстоятельства, смягчающего наказание, при явке с повинной выделяет сопутствующие признаки, свидетельствующие о чистосердечном признании, среди них активное способствование раскрытию преступления, изобличение других соучастников и др. (подп. «и» ч. 1. ст. 61 УК).

Действующие УК и КоАП предусматривают только обстоятельства, смягчающие наказания, Уложением о наказаниях предусмотрены две раз-


>>>102>>>

новидности юридических фактов, которые учитываются в судебном разбирательстве и при применении уголовных санкций: а) обстоятельства, уменьшающие вину и наказание, и б) обстоятельства, смягчающие наказание (ст. 153 Уложения). К последним относятся: 1) явка с повинной; 2) признание и чистосердечное раскаяние подозреваемого; 3) сотрудничество со следственными и правоохранительными органами в раскрытии преступления или предупреждении готовящего преступления или проступка; 4) «прежняя долговременная беспорочная служба и какие-либо отличные заслуги и достоинства»; 5) долговременное нахождение под судом и под стражей подсудимого, признанного виновным в преступлении, которое не влечет лишения всех прав состояния. Можно выделить следующие отличительные особенности данной группы обстоятельств: а) вышеуказанные действия совершаются лицами с различным статусом - лицом, в отношении которого не выявлено фактов о его причастности к преступлению, или подозреваемым (первое из указанных выше обстоятельств); подозреваемым или подсудимым (третье и четвертое из указанных обстоятельств); б) подсудимому или виновному может быть назначено более гуманное наказание даже в сравнении с его минимальным пределом, предусмотренным санкцией соответствующей статьи Уложения о наказаниях.

При квалификации обстоятельств, смягчающих наказание, суд вправе был ходатайствовать перед Правительствующим Сенатом об уменьшении или изменении предусмотренного законом наказания (в соответствии со ст. 775 Устава уголовного судоустройства). Правительствующий Сенат при удовлетворении ходатайства направлял его (с определением меры предполагаемого смягчение наказания) императору, который и решал вопрос по существу.

Установив обстоятельства, уменьшающие вину и наказание, суд вправе определить минимальные санкции в пределах, предусмотренных законом. Таким образом, суд принимает окончательное решение только в этом случае. При определении обстоятельств, смягчающих наказание, суд может только инициировать процедуру гуманизации карательных санкций.

Обстоятельства, предусматривающие гуманизацию наказания за преступления, не исчерпывались приведенным перечнем: суд в соответствии со ст. 154 Уложения о наказаниях вправе избрать указанную процедуру ходатайства при установлении не предусмотренных ст. 134, 153 Уложения чрезвычайных фактов, характеризующих личность преступника, мотивы совершения преступления, и других, подтверждающих наличие исключительных обстоятельств.

Перечень обстоятельств, уменьшающих вину подсудимого за совершение проступка и предусмотренных Уставом о наказаниях, также не


>>>103>>>

является исчерпывающим: мировой судья, руководствуясь ст. 13 Устава, вправе выявить и иные подобные обстоятельства, прямо не предусмотренные законом. Это право суда рецепировано из прежнего российского законодательства действующим правом: КоАП и УК предусматривают для суда возможность квалификации обстоятельств по своему усмотрению (см. ст. 34 КоАП, ч. 2 ст. 61 УК).

Рассмотренные обстоятельства позволяют выявить аналогии в административном судебном производстве существующих ныне правоохранительных органов и органов Российской империи: действующие УК и КоАП руководствуются принципами имперского права при гуманизации наказания.

Среди обстоятельств, уменьшающих вину, Уставом о наказаниях и Уложением о наказаниях было предусмотрено только одно не встречающееся в действующем праве: «слабоумие и крайнее невежество» (п. 1 ст. 13 Устава, п. 4 ст. 134 Уложения).

Для слабоумия характерно ослабление или полная утрата интеллектуальных способностей вследствие неблагоприятного развития психической болезни - это так называемое приобретенное слабоумие (деменция, от лат. dementia — безумие). Участившиеся негативные проявления психического заболевания (припадков эпилепсии, редкие ремиссии в случае шизофрении и др.) свидетельствуют о его переходе в злокачественную необратимую фазу слабоумия. Указанные симптомы приобретенного слабоумия (dementia secundaria), определенные в психиатрии конца XIX в., в основном совпадают с восприятием действующей наукой. Врожденное слабоумие (олигофрения) проявляется в формах дебильности, имбециль-ности и идиотии, последняя из которых представляет собой наиболее злокачественную разновидность болезни.

УК и КоАП не рассматривают наличие слабоумия в качестве обстоятельства, смягчающего ответственность; наличие признаков душевной патологии может свидетельствовать об отсутствии состава административного проступка или преступления при квалификации невменяемости.

Уставом о наказаниях были предусмотрены пять обстоятельств, усугубляющих вину подсудимого (ст. 129 Уложения о наказаниях было определено 10 таких обстоятельств).

1. «Обдуманность в действиях виновного» (п. 1 ст. 14 Устава) свидетельствовала о наличии вины в форме прямого умысла - субъект осознавал противоправность своего деяния и желал или сознательно допускал наступление общественно опасных последствий.

2.  Принадлежность подсудимого к привилегированному сословию или наличие интеллектуальных способностей также рассматривались Уставом о наказаниях в качестве отягчающего вину обстоятельства. В


>>>104>>>

данном случае учитывались субъективные критерии - «образованность» подсудимого и «высокое положение в обществе». Наличие сословных привилегий часто определяло и социальный статус лица в иерархии государственной службы, причем вред, причиненный субъектом, наделенным властными полномочиями, несопоставим с общественно опасными последствиями в деяниях других лиц. В соответствии с п. 3 ст. 129 Уложения о наказаниях наличие сословных привилегий и интеллектуальных качеств («состояние, звание и степень образованности») отягчало вину и ответственность при совершении преступлений.

3.  «Упорное запирательство и в особенности возбуждение подозрения против невиновного» (п. 3 ст. 14 Устава, п. 10 ст. 129 Уложения), т.е. нежелание сотрудничать с правоохранительными органами в период досудебного разбирательства или в судебном заседании, подтверждали принадлежность лица к асоциальным элементам, еще более отягчали ответственность за дачу заведомо ложных показаний в отношении лиц, непричастных к правонарушению.

4.  Рецидив правонарушений (ст. 141 Устава, ст. 131 Уложения) в отличие от УК и КоАП Уставом о наказаниях подразделялся на две разновидности:

а) совершение того же или однородного проступка по отбытии наказания за предшествующие проступок или преступление;

б)  повторное совершение правонарушения лицом, освобожденным от наказания за совершение тяжких проступков или преступлений в результате амнистии и помилования. В этом случае критерием рецидива являлось назначение наиболее сурового наказания - тюремного заключения либо иных, менее суровых наказаний в виде ограничения свободы.

5.  Организация проступка и особо активная роль в его совершении (ст. 15 Устава) также относились к отягчающим вину обстоятельствам. При совершении группового правонарушения (с числом участников два и более) отягчающие признаки могли быть установлены только в деяниях организаторов или лиц, нанесших наиболее значимый физический или моральный вред либо имущественный ущерб, остальным соучастникам наказание назначалось на общих основаниях. Характерно, что КоАП предусматривает наличие отягчающих признаков в действиях всех соучастников, не выделяя организаторов правонарушения.

Понятие соучастия в совершении правонарушения не было определено Уставом о наказаниях, выявление признаков соучастия производилось в соответствии со ст. 11-15 Уложения о наказаниях. При этом принималось во внимание, совершено ли преступное деяние по предварительному сговору или без него. В последнем случае наиболее тяжкий вред причинялся действиями главных виновных, к этой группе относились: а) организато-


>>>105>>>

ры преступления, т.е. лица, «распоряжавшие или управлявшие действиями других», и б) лица, совершавшие преступление первыми. Таким образом, учитывалась не только возможность руководить и направлять действия соучастников, принимались во внимание и временной аспект правонарушения, распределение функций пассивного и активного соучастия. Лица, оказывавшие непосредственное содействие главным виновным (оказывавшие техническую помощь, устранявшие объективные препятствия в их действиях и т.п.), относились к участникам.

При выявлении признаков предварительного сговора группы лиц выделялись зачинщики преступления, прежде всего организаторы преступления или покушения; сообщники - лица, оказывавшие активную помощь зачинщикам; подстрекатели («подговорщики») - лица, оказывавшие только пассивное содействие в совершении преступления, но непосредственно не участвовавшие в преступлении, лица, с помощью «убеждения, подкупа и обещания выгод, принуждений и угроз склонявшие к преступлению других»; пособники - лица, оказывавшие техническое содействие другим соучастникам.

При определении степени вины соучастников проступка (ст. 15 Устава о наказаниях) учитывались субъективные факторы: способность нарушителя методами морального или физического принуждения, организовать совершение проступка, распределить функции пассивных и активных соучастников, — а также объективные факторы, прежде всего причиненный действиями соучастников физический и моральный вред и имущественный ущерб.

Квалификация соучастия в соответствии с Уложением о наказаниях была необходима также и потому, что Устав о наказаниях рассматривал проступки, совершенные по предварительному сговору, в качестве обстоятельства, отягчающего наказание: «...лица, которые сами совершили (проступок. -A.A.) или подговорили к тому других, наказываются строже, нежели их соучастники» (ст. 15 Устава).

Таким образом, корреляция норм уголовного и административного законодательства основывается на базисе российского права: в действующем законодательстве об административной ответственности основные институты Общей части КоАП заимствованы из уголовного права, среди них крайняя необходимость, необходимая оборона, невменяемость, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, и др.

Взгляды на соучастие как сообщество преступников, объединенное желанием осуществить преступный умысел, разделял и Н.С. Таганцев: «К соучастию могут быть отнесены только те случаи стечения преступников, где является солидарная ответственность всех за каждого и каждо-


>>>106>>>

го за всех: только при этом условии учение о соучастии получает значение самостоятельного института»1.

Отличительная особенность Устава о наказаниях — в наличии основных понятий объективной стороны правонарушения, определяемых в соответствии с Уложением о наказаниях, среди них понятия «покушение на проступок» (ст. 17 Устава). В соответствии со ст. 9 Уложения о наказаниях «покушением на преступление признается всякое действие, коим начинается или продолжается приведение злого намерения в исполнение». Как явствует из приведенного определения, российское право не отграничивало приготовления к преступлению от покушения; согласно ст. 8 Уложения о наказаниях под приготовлением понималось «приискание или приобретение средств для совершения преступления», т.е. изначальные действия по осуществлению намерения. Законодательством не были также определены объективные особенности покушения, представляющие собой действия, направленные на совершение преступления, не осуществленные по не зависящим от лица обстоятельствам. Более точными следует считать толкования законов в решениях кассационного департамента Правительствующего Сената: «Покушением в отличие от совершившегося преступления могут быть признаваемы только такие действия подсудимого, на которых он был остановлен собственной волей или не зависимыми от него обстоятельствами, прежде чем его преступный умысел был приведен в исполнение». Помимо объективного критерия покушения определяется и субъективный, обусловленный волевыми действиями лица. Таким образом, добровольный отказ от преступления также рассматривался как покушение, однако лицо подлежало уголовной ответственности лишь в тех случаях, когда совершенные им действия содержали признаки состава преступления (ст. 113 Уложения о наказаниях). В случае маловажных проступков добровольный отказ от их совершения не рассматривался в качестве правонарушения.

В соответствии со ст. 17 Устава о наказаниях «покушение на проступок, остановленное по собственной воле подсудимого, не подлежит наказанию», но только в тех случаях, если фактически совершенные действия не содержали признаков проступка.

Н.С. Таганцев, обосновывая добровольный отказ от преступления как разновидность покушения, все же отграничивал его от покушения, остановленного по объективным обстоятельствам2. Действующий Уголовный кодекс (ср. ч. 3 ст. 30 и ч. 3 ст. 31), различая добровольный отказ от преступления и покушение, в остальном рецепирует опыт российского

1  Таганцев Н.С. Указ. соч. Вып. II. С. 868.

2 См. там же С. 834.


>>>107>>>

уголовного права. КоАП указанные понятия не определяет: покушение на проступок подлежит административным санкциям, если содержит признаки наказуемого деяния, предусмотренного Кодексом.

Применение наказаний, предусмотренных Уставом о наказаниях, не всегда было обусловлено наличием состава проступка: правонарушения, посягавшие на нематериальные и имущественные интересы физических лиц (кража, мошенничество, присвоение чужого имущества и др.), подлежали наказанию по жалобе потерпевших.

Указанные правонарушения не подлежали наказанию: а) при примирении нарушителя с потерпевшим; б) при возмещении нарушителем имущественного ущерба независимо от его мотивов в случае совершения отдельных проступков, посягающих на имущественные интересы.

Применение наказания также зависело от продолжительности временного периода между совершением проступка и началом производства по делу. В случае, если указанный срок превышал шесть месяцев, наказание не могло быть наложено. При совершении отдельных проступков, посягающих на имущественные интересы, этот срок увеличивался до года (лесоистребление), а при совершении тяжких имущественных проступков (кража, мошенничество и присвоение чужого имущества) - до двух лет. В редких случаях, при совершении проступков, представляющих собой незначительную общественную опасность, указанный срок мог быть уменьшен до одного месяца (всего Уставом о наказаниях было предусмотрено пять подобных проступков).

Имущественный ущерб, причиненный проступком, подлежал возмещению, а физический и моральный вред - денежной компенсации наряду с наказанием.

В случае несостоятельности правонарушителя в первую очередь подлежали удовлетворению частноправовые интересы пострадавших, а предусмотренные законом санкции налагались на оставшуюся часть имущества.

Уплата денежного взыскания, замененного из-за несостоятельности нарушителя наказанием в виде ограничения свободы, означала досрочное освобождение нарушителя.

Особое внимание следует обратить на поступки, посягающие на порядок управления. В Российской империи объективная сторона девяти правонарушений этой группы представляла собой противодействие решениям центрального правительства, региональных органов власти, а также распоряжениям муниципальных учреждений. Противодействие было сопряжено с волевыми, осознанными, целенаправленными поступками в пассивной (неповиновение) или активной форме с возможными мерами физического воздействия (сопротивление). Вина в подобных действиях выражалась в форме прямого умысла: «Всякий явно и упорно не-


>>>108>>>

повинующийся или сопротивляющийся (курсив наш. — A.A.) какой-либо власти, правительством установленной, подвергается за сие, смотря по свойству и важности сего неповиновения или сопротивления, наказаниям, в нижеследующих статьях определенным» (ст. 262 разд. IV «О преступлениях и проступках против порядка управления» Уложения о наказаниях). Наиболее суровые санкции были установлены за следующие проступки: созыв общего собрания больничной кассы без установленного письменного уведомления подлежащей власти или возобновление закрытого законной властью собрания (ст. 292 Устава о наказаниях); неповиновение должностным лицам железнодорожного транспорта (ст. ЗО1); оскорбление действием представителей государственной или муниципальной власти (ст. 31); повреждение транспортных знаков (ст. 32). Во всех указанных случаях виновные в совершении проступков подвергались имущественным взысканиям или наказаниям в виде лишения свободы в максимальных размерах: денежному взысканию до 300 рублей или аресту до трех месяцев.

Уставом о наказаниях предусматривалось наложение самых суровых взысканий, которые были правомочны применять мировые судьи, за оскорбление действием всех должностных лиц независимо от их принадлежности к государственным органам или органам местного самоуправления (ст. ЗО1, 31). Характерно, что за проступки в сфере трудовых отношений (ст. 292 Устава) также применялись самые суровые санкции.

Если в деяниях, предусмотренных ст. ЗО1, ч. 2 п. 4 ст. 31, ст. 32 - 34 Устава о наказаниях, были выявлены признаки состава преступления, виновные подлежали ответственности по Уложению о наказаниях. При этом выявлялись следующие соотношения:

№п.

Вид проступка по Уставу о наказаниях и предусмотренная ответственность

Последствия правонарушения отграничивающие проступок от преступления

Состав преступления по Уложению о наказаниях и вид наказания

1

Неповиновение должностным лицам железнодорожного транспорта (ст. ЗО1) - арест до трех месяцев или штраф до 300 руб.

Смерть человека.

Убийство по неосторожности (ст. 1466)-тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев.


>>>109>>>

Продолжение таблицы

2

То же.

Телесные повреждения.

Неосторожное нанесение тяжких телесных повреждений при посягательстве на общественный порядок (ст. 1494) -тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев или арест на срок от семи дней до трех месяцев либо строгий выговор в присутствии суда.

3

Повреждение транспортных знаков (ст. 32) -санкции, указанные в п. 1.

Смерть человека по неосторожности. Телесные повреждения (вина в форме неосторожности).

То же, что в п. 1 и 2.

4

Тоже.

Умышленное повреждение транспортных знаков.

Умышленное повреждение транспортных знаков при отягчающих обстоятельствах (ст. 307) - наказание, предусмотренное за покушение на преступление, и возмещение имущественного ущерба.

5

 

Умышленное повреждение транспортных знаков с целью ограбления.

Статья 307 Уложения о наказаниях предусматривает применение наказания, определенного ст. 1204.

6

Умышленное повреждение официальных геральдических знаков и объявлений (ст. 33) -арест на срок до одного месяца или денежное взыскание до 100 руб.

Неуважение к представителям власти.

Предусмотренное ст. 33 Устава намерение оказать неуважение властям (ст. 277) -лишение прав и преимуществ и тюремное заключение на срок от восьми месяцев до одного года и четырех месяцев.


>>>110>>>

Продолжение таблицы

1

Умышленное повреждение публичных памятников (ст. 33) -санкции, указанные в п. 6.

Неуважение к представителям власти.

Умышленное повреждение публичных памятников с намерением оказать неуважения властям (ст. 278) -лишение прав и преимуществ (ст. 50) и тюремное заключение на срок от восьми месяцев до двух лет либо тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев.

8

Обнародование официальных сообщений без санкции государственных органов (ст. 34) -арест до одного месяца или денежное взыскание до 100руб.

Публичное распространение ложных слухов с целью подорвать доверие к государственному кредиту.

Статья 275 ' -тюремное заключение на срок от одного года четырех месяцев до двух лет с лишением прав и преимуществ (ст. 50).

9

Тоже.

Публичное распространение ложных слухов, но с иными целями.

Статья 28 1 ' - тюремное заключение на срок от двух месяцев до одного года и четырех месяцев или арест до трех месяцев либо денежное взыскание до 300 руб.

Как явствует из приведенной таблицы, срок наказания в виде ограничения свободы всегда превышал срок аналогичной санкции, предусмотренной при совершении проступка. В редких случаях (ст. 34 Устава о наказаниях) уголовные санкции имущественного характера или ограничивающие свободу соответствовали наиболее тяжким наказаниям, налагаемым мировыми судьями. Наказания имущественного характера при наличии состава преступления применялись редко и были альтернативой наказанию, ограничивающему свободу. Несмотря на причинение имущественного ущерба преступлением (ст. 277, 278, 307 Уложения о наказаниях) его возмещение было предусмотрено лишь в одном случае (ст. 307 Уложения). Наказания, налагаемые за проступки, посягающие на порядок управления, никогда не предусматривали наиболее тяжкой санкции, применяемой мировыми судьями, - тюремного заключения,


>>>111>>>

ограничение   свободы   (арест)  всегда  предполагало   альтернативную имущественную санкцию в виде штрафа.

Санкции за проступки против благочиния, порядка и спокойствия содержались в гл. III Устава о наказаниях. Глава состояла из трех отделений, первое из которых «О нарушении благочиния во время свя-щеннослужения» (ст. 35, 36 Устава) было отменено в марте 1906 г. Исключение этого раздела из Устава о наказаниях свидетельствовало об усилении ответственности: подобные деяния уже не относились к проступкам, но могли содержать признаки состава преступления.

№п.

Отмененная статья Устава о наказаниях и предусмотренные ими санкции

Общественно опасные действия, несовместимые с малозначительностью проступка

Соответствующая статья Уложения о наказаниях и предусмотренные ею санкции

1

Нарушение благочиния (неуважительное отношение. -A.A.) в молитвенном здании без оскорбления Святыни Господней (ст. 35) -арест до одного месяца или денежное взыскание до 100руб.

Умышленное оскорбление священнослужителя во время службы и воспрепятствование ее проведению.

Статья 214 - тюремное заключение на срок от двух до восьми месяцев.

2

То же.

Неумышленное оскорбление священнослужителей (в состоянии опьянения).

Статья 21 5 - арест на срок от трех недель до трех месяцев.

3

Нарушение общественного порядка вне молитвенного здания, препятствующее богослужению (ст. 36).

Насильственные действия в отношении священнослужителей.

Часть 1 ст. 3 1 1 - лишение всех прав состояния и ссылка на поселение.

4

Тоже.

Насильственные действия в отношении священнослужителей в состоянии опьянения.

Часть 2 ст. 3 1 1 - смягчение наказания, указанного в п. 3 наст, табл., одной степенью (т.е. передача в исправительные арестантские отделения).


>>>112>>>

Из приведенной таблицы следует, что в качестве преступления квалифицировалось нарушение богослужения в молитвенном здании, сопряженное с оскорблением священнослужителя либо с насильственными действиями в отношении него (признак, отягчающий ответственность). Правонарушения, предусмотренные ст. 211 — 218 Уложения о наказаниях, рассматривались в качестве преступлений независимо от конфессиональной принадлежности священнослужителей и молитвенных зданий, применение дополнительных наказаний в виде церковного покаяния допускалось по отношению ко всем приверженцам тех или иных христианских конфессий. Посягательство на церковное благочиние, совершенное священнослужителем (белого и монашествующего духовенства), также квалифицировалось как преступление, однако применение наказаний определялось не Уложением о наказаниях, а каноническим правом (по усмотрению вышестоящего церковного иерарха).

Как явствует из помещенной выше таблицы, совершение преступлений в состоянии опьянения могло рассматриваться в качестве непредумышленного деяния с соответствующим смягчением наказания, хотя этот признак и не был предусмотрен ст. 134 Уложения о наказаниях в качестве обстоятельства, смягчающего ответственность. Преступления, совершенные в пьяном виде, отягчали ответственность только в том случае, когда виновный употреблял спиртные напитки с намерением совершить правонарушение, — в этом случае назначалось наиболее суровое наказание, предусмотренное санкцией правовой нормы.

При корреляции преступлений и проступков в сфере религиозной деятельности необходимо учитывать еще один источник - Уголовное уложение, утвержденное 22 марта 1903 г.

Ответственность за проступки, посягающие на обрядовое благочиние, была отменена в марте 1906 г., в это же время было отменено и большинство статей Уложения о наказаниях 1885 г., определяющих как преступления еретическую и раскольническую деятельность, уклонение от исполнения постановлений Церкви (ст. 184-209 Уложения о наказаниях).

Таким образом, религиозные правонарушения после 1906 г. квалифицировались только как преступления (ответственность за проступки была отменена). Они определялись двумя кодифицированными актами: Уложением о наказаниях, предусматривающим ответственность за оскорбление святыни и нарушение церковного благочиния (ст. 211, 212, 214, 215 и 218), а также Уголовным уложением, причем последним было определено большинство составов преступлений - 25 из ЗО в обоих кодексах.

Уголовное уложение, так же как и Уложение о наказаниях, содержало Общую часть (гл. I «О преступных деяниях и наказаниях вообще»),


>>>113>>>

однако соответствующие правовые нормы Уголовного уложения распространялись только на преступления, определенные Уложением. Фрагментарность действующих норм является особенностью этого кодифицированного акта, в период 1903 - 1917 гг. вступили в силу лишь отдельные статьи Уголовного уложения, предусмотренные первоначальным проектом, причем большинство глав вообще не вступило в силу (гл. III - XI, XIII - XXIV, XXVI - XXIX), а в некоторых главах действовали лишь отдельные статьи.

Согласно Уголовному уложению ограждающие веру предписания предусматривали различный правовой режим защиты Русской Православной Церкви (далее - РПЦ), иных христианских церквей, а также признанных в России нехристианских конфессий, объединяющих мусульман, иудеев и адептов буддийского вероисповедания.

Правовым критерием соотношения преступлений и проступков был объект посягательства: нарушение порядка религиозного воспитания или обрядовой деятельности, причинение морального или физического вреда, принадлежность к запрещенным конфессиям.

Нарушение порядка богослужения, сопряженное с оскорблением Святыни Господней, квалифицировалось как преступление. От преступных посягательств ограждались и предметы богослужения, почитаемые священными как православной, так и иными христианскими церквами -Римско-католической и Армяно-григорианской. Священные предметы богослужения (потиры, дискосы, кресты, евангелия, иконы, елей и пр.) как объект посягательства следует отличать от предметов, освященных при богослужении. Согласно Уголовному уложению священные предметы были только у названных выше православной и двух других христианских конфессий, однако при определении принадлежности освященных предметов указывалась также и конфессиональная группа евангелическо-христианских церквей.

Нарушение родителями или опекунами порядка религиозного воспитания малолетних детей (до 14-летнего возраста), определенного РПЦ и иными христианскими церквами, квалифицировалось как преступление. К видам обрядовой деятельности (например, погребение), подлежащим правовой защите, относились только христианские обряды, их нарушение также рассматривалось как преступление (ст. 78 Уголовного уложения).

Так же квалифицировались и правонарушения, сопряженные с причинением морального или физического вреда (оскорбление - ст. 85 Уголовного уложения), а также воспрепятствование посредством угроз лицам принять православную веру (ст. 95 Уголовного уложения).


>>>114>>>

Отмененные статьи Устава о наказаниях и соответствующие им статьи Уложения о наказаниях

Преступления и наказания, предусмотренные Уголовным уложением от 22 марта 1903 г.

Статья 35 Устава - ст. 214, 215 Уложения.

Надругательство над символами Русской Православной Церкви или иной христианской Церкви, поругание действием   священных   предметов   богослужения    христианских    конфессий, поношение Св. Писания, Православной и иной христианской Церкви и ее догматов или оскорбление Святыни Господней - срочные каторжные работы или ссылка на поселение (совершение преступления при общественном богослужении или в церкви); совершение преступления в часовне или молитвенном   доме   христианских   конфессий, распространение преступных сообщений в печатных изданиях - ссылка на поселение; преступление совершено с умыслом добиться перехода лиц христианских конфессий в иные вероисповедания - заключение в исправительном доме или в крепости на срок до трех   лет;   неосторожное   совершение указанных  выше  преступных деяний (преступная  небрежность) или в состоянии опьянения - арест (ст. 73).

Статьи 35, 36 Устава - ст. 214, 215, ч. 1 ст. 3 1 1 Уложения.

Надругательство   над   канонами   признанного в России нехристианского вероисповедания, а также предмета его религиозного чествования в молитвенном доме или при публичном религиозном служении - арест (ст. 76). Совершение указанных в ст.  76 действий публично  или  в  молитвенном  доме, вследствие чего общественное религиозное чествование было  прервано -

 

арест на срок до трех месяцев (ст. 77). Нарушение    общественного    порядка при общественном христианском богослужении в церкви, часовне или молитвенном доме - арест или заключение в тюрьме (ст. 75).


>>>115>>>

Примерно треть статей рассматриваемой главы Устава о наказаниях предусматривали ответственность за правонарушения, обусловленные употреблением спиртных напитков либо нарушением правил их продажи. Наиболее распространенные из таких проступков - появление в общественном месте в пьяном виде (ст. 42), распитие спиртного в общественных местах (ст. 421), а также нарушение правил продажи спиртного (ст. 516, 518, ЗІ") - влекли за собой ужесточение наказания в величине, кратной рецидиву проступка. Наиболее суровые санкции применялись за нарушение правил торговли спиртными напитками во второй раз — арест на срок до одного месяца или денежное взыскание до 100 рублей.

Торговля спиртным осуществлялась на основе специальных документов - патентов, после получения разрешений на открытие питейных заведений. Уставом о наказаниях были предусмотрены санкции за торговлю без патентов либо с нарушением их условий.

Выдача патентов на торговлю спиртным в России рубежа XIX -XX вв. осуществлялась губернскими и уездными присутствиями по питейным делам, в городах соответствующие функции были возложены на городские думы. В составе уездных присутствий было предусмотрено представительство земств, суда (уездный член окружного суда), полиции, крестьянского управления и министерства финансов (чиновник акцизного ведомства). В губернских присутствиях были также представитель прокуратуры, управляющий казенной палатой (от Министерства финансов), городской голова (в губернских городах); председателем губернского присутствия являлся губернатор, в уездных присутствиях эти полномочия были возложены на уездного предводителя дворянства. Компетенция уездных присутствий определялась ст. 462 Устава об акцизных сборах, к их ведению были отнесены контроль за торговлей спиртным и количеством питейных заведений и противодействие монополиям, губернские присутствия также рассматривали жалобы на деятельность таких заведений. С 1894 г. в некоторых губерниях была введена казенная винная монополия, присутствия по питейным делам на соответствующих территориях были упразднены, а заведование казенной продажей спиртных напитков было возложено на акцизные управления.

Торговля крепкими спиртными напитками разрешалась физическим лицам на основе «одобрительных аттестатов», выдаваемых муниципальными органами по согласованию с органами полиции. Питейные дома действовали на основе разрешения градоначальника либо губернатора (по согласованию с Министерством финансов). Для открытия заведений, где торговали крепкими напитками (портерные и пивные лавки не допускались), указанных разрешений не требовалось, единственным документом, санкционирующим их деятельность, был патент.


>>>116>>>

Аннулирование патента всегда рассматривалось в качестве дополнительного наказания за проступки, нарушающие правила торговли. В редких случаях было предусмотрено временное приостановление деятельности, осуществляемой на патентной основе, впредь до устранения выявленных нарушений: согласно ст. 515 Устава об акцизных сборах временно отзывался патент у лица, торгующего спиртным в питейном заведении, на открытие которого не было получено разрешения. В случае получения такого разрешения правоспособность патентообладателя восстанавливалась в прежнем объеме.

Соотношение проступков и преступлений, посягающих на общественный порядок, представлено в следующей таблице:

№п.

Диспозиция и санкция правовой нормы по Уставу о наказаниях

Соответствующее проступку правонарушение, квалифицируемое как преступление по Уложению о наказаниях

1

Распространение ложных слухов, не имеющих политической цели (ст. 37) - арест до 1 5 дней или денежное взыскание до 50 руб.

Распространение ложных слухов по соображениям личной выгоды либо посредством подлога (ст. 933) - тюремное заключение на срок от четырех до восьми месяцев; при рецидиве преступления - лишение прав и преимуществ и тюремное заключение на срок от восьми месяцев до одного года, а также церковное покаяние (для христиан).

2

Тоже.

.

Обнародование в печатных изданиях противозаконных слухов, посягающих на установленный порядок управления, общественную нравственность, личные права и интересы подданных (ст. 301, 1001, 1026, 1039, 1539), - штраф до 500 руб.; арест от семи дней до трех месяцев либо тюремное заключение от двух месяцев до одного года и четырех месяцев.

3

Распространение «явно соблазнительных» (т.е. эротических или порнографических) изделий (ст. 45) — уничтожение указанных изделий, а также арест на срок до семи дней или денежное взыскание до 25 руб.

Неподцензурное издание или распространение изображений или сочинений, оскорбляющих общественную нравственность (ст. 1001),— уничтожение указанных предметов и денежное взыскание до 500 руб. или арест на срок от семи дней до трех месяцев.


>>>117>>>

Продолжение таблицы

4

Тоже.

Распространение указанных выше сочинений среди малолетних и несовершеннолетних учителями, наставниками и опекунами (ст. 1002) -освобождение от должности или звания и тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев.

5

Занятие запрещенными азартными играми в игорных домах и вне их (ст. 46) - арест на срок до одного месяца или денежное взыскание до 100руб.

Организация и проведение в игорном доме запрещенных азартных игр (ст. 990) - денежное взыскание до 3000 руб., а при рецидиве преступления помимо указанного денежного взыскания — арест на срок от трех недель до трех месяцев или тюремное заключение на срок от четырех до восьми месяцев.

6

То же.

Мошенничество в запрещенной или незапрещенной азартной игре (ст. 991) -лишение всех прав и преимуществ и принудительные работы в исправительных арестантских отделениях на срок от одного года до полутра лет или тюремное заключение на срок от четырех до восьми месяцев (ср. ст. 1670 и ст. 31,33).

7

Неправильная организация и нарушение порядка проведения публичных лотерей (ст. 47) - конфискация лотерейных билетов, а также денежное взыскание до 20% незаконно полученного дохода либо, если его установить невозможно, -денежное взыскание до 200 руб.

Мошенничество при проведении лотерей - санкция, указанная в п. 6.

8

Открытие ссудной кассы без необходимого разрешения (ст. 471).

Открытые ссудной кассы на основе подложных документов (ст. 992 ') -арест на срок до трех месяцев и запрещение права открывать ссудную кассу.


>>>118>>>

Продолжение таблицы

9

Нарушение правил выдачи ссуд либо нарушение правил содержания ссудных касс (ст. 472) — денежное взыскание до 50 руб., налагаемое на содержателей ссудных касс.

Присвоение, растрата, самовольное использование заложенных в ссудных кассах предметов или распоряжение ими, а также ростовщичество (т.е. незаконная передача денежных средств из ссудных касс с целью незаконного обогащения) (ст. 9922) -применение санкций, предусмотренных ст. 1681, 1682, 1707, к содержателям ссудных касс и их приказчикам и лишение их права содержания ссудных касс.

10

Тоже.

Нарушение правил содержания ссудных касс или порядка делопроизводства в ссудных кассах (ст. 9923) - денежное взыскание до 100 руб. и лишение права, указанного в п. 9.

И

-------- » --------

Нарушение правил содержания ссудных касс (при рецидивах преступления) (ст. 9924) — применение к содержателям ссудных касс наказания в зависимости от вида нарушения и лишение прав, указанных в п. 9.

12

Незаконный сбор средств для церковных нужд (ст. 48) - конфискация денежных средств, а также денежное взыскание в сумме до 25 руб.

<к-

І

Обманное похищение вещей, денег или иного движимого имущества (мошенничество) (ст. 1668, 1669)-лишение всех прав и принудительные работы в исправительных арестантских отделениях на срок от одного года до полутора лет (ст. 1668); наложение наказаний по правилам о совокупности преступлений — ст. 1669 (ср. ст. 152).

13

Нарушение правил о прошении подаяния, предусмотренных ст. 49 -51,- арест до 1 5 дней или денежное взыскание либо тюремное заключение на срок до трех месяцев.

Виновные в нарушении правил о прошении подаяния, если у них обнаружено оружие или орудия совершения преступления (ст. 984), -лишение всех прав и тюремное заключение на срок от четырех до восьми месяцев


>>>119>>>

Рецидив проступков как отягчающее вину обстоятельство не предусмотрен указанными в таблице статьями Устава о наказаниях, однако при рецидиве некоторых преступлений, соответствующих проступкам, применяются более суровые санкции, предусмотренные ст. 990, 9924 Уложения о наказаниях.

При соотнесении проступка, предусмотренного ст. 45 Устава о наказаниях (распространение эротических или порнографических изданий), с соответствующим ему преступлением (ст. 1001 Уложения о наказаниях) четкие критерии преступного деяния не были определены - вместо правовых категорий правонарушения в Уставе о наказаниях и в Уложении о наказаниях употребляются нравственные понятия «соблазнительные предметы», предметы и изделия, имеющие целью «развращение нравов» или посягающие на благопристойность и т.п. При этом судебная практика учитывала следующие критерии, отграничивающие преступление от проступка либо свидетельствующие об отсутствии состава правонарушения: 1) формальное наличие признаков, предусмотренных ст. 1001 Уложения о наказаниях, в медицинской и иной специальной литературе, не рассматривалось в качестве проступка или преступления; 2) наличие умысла достичь преступных последствий, указанных в ст. 1001 («развращение нравов»), не являлось обязательным условием для квалификации преступного деяния - в качестве такового рассматривался сам факт опубликования эротической или порнографической информации в подцензурных печатных изданиях либо в изданиях, не подлежащих предварительной цензуре. Наличие посягательств на общественную «нравственность и благопристойность» определялось судом на основе критериев, не совместимых с их истолкованием в действующем праве; 3) при квалификации признаков правонарушения принималась во внимание форма распространения «соблазнительных» изданий: передача нарушителем одного или нескольких изданий другим лицам для ознакомления всегда рассматривалась в качестве проступка.

Рассмотрим теперь проступки, посягающие на общественное благоустройство. Под понятием «благоустройство» при кодификации русского права понимались меры обеспечения благосостояния. Изучение законодательства в этой сфере было предусмотрено Университетским уставом 1835 г. в соответствующих общеобязательных курсах, преподавание которых осуществлялось в университетах на кафедрах благоустройства и благочиния (согласно Университетскому-уставу 1863 г. переименованы в кафедры полицейского права).

Рассматриваемые проступки подразделялись на три основные группы: а) нарушение карантинных уставов и правил благоустройства (семь составов); б) нарушение правил охоты и рыболовства (12 составов);


>>>120>>>

в) нарушение правил защиты лесов (семь составов) и г) нарушение правил охраны водных ресурсов (восемь составов).

О корреляции этих проступков с преступлениями свидетельствует следующая таблица:

Проступок и наказание по Уставу о наказаниях

Обстоятельство, свидетельствующее о наличии признаков преступного деяния

Преступление и наказание по Уложению о наказаниях

Загрязнение водных ресурсов (ст. 52) - денежное взыскание до 10 руб.

Наличие преступного умысла.

Загрязнение воды ядовитыми или сильнодействующими веществами с намерением вызвать смерть человека (ст. 864) — лишение всех прав состояния и каторжные работы на срок от 1 5 до 20 лет либо пожизненно (наказание за предумышленное убийство в соответствии со ст. 1452 и п. 5 ст. 1453).

Охота без охотничьего свидетельства либо с чужим свидетельством (ст. 56 ', 562) - денежное взыскание от пяти до 100 руб.

Причиненный вред.

Убой зубра или оленя (ст. 921 и 921 V денежное взыскание в сумме 500 руб. за каждое убитое животное.

Нарушение правил рыболовства в Каспийском море (ст. 5714, 5715).

Принадлежность предмета правонарушения к определенной законом водной акватории; рыбная ловля на основе подложных документов.

Рыбная ловля в Каспийском море на основе подложных документов - наказания, установленные Уложением за составление подложных документов.

Действия, нарушающие карантинные уставы и правила санитарно-эпидемиологического благополучия, рассматривались как преступления (ст. 831 - 862 Уложения о наказаниях), отграничение «маловажных» правонарушений в этой сфере от преступлений, следствием которых было причинение значительного вреда, осуществлялось в соответствии с Уложением о наказаниях (ст. 842), однако квалификация таких правонарушений как проступков была исключена.

За правонарушения в соответствии с Уложением о наказаниях и Уставом о наказаниях предусматривалась ответственность в зависимости от


>>>121>>>

предмета посягательства и места нарушения (КоАП не выделяет таких критериев оценки проступков). Особые меры охраны предусматривались для отдельных пород животных (ст. 9212 - 9214 Уложения о наказаниях), а также морских животных и рыбных ресурсов определенных законом акваторий (ст. 921 - 921' Уложения).

В редких случаях квалификация проступка или преступления была возможна при наличии географических критериев правонарушения, определенного законом времени его совершения (ср. ст. 5713 Устава о наказаниях и ст. 921' Уложения о наказаниях).

Имущественные санкции в виде штрафа устанавливались на различной основе. Так, Уставом о наказаниях и Уложением о наказаниях предусматривались денежные взыскания в зависимости от наличия того или иного количества предметов посягательства. При совершении проступков в некоторых случаях (ст. 56 Устава) общая сумма штрафа не могла превышать его предельного размера, установленного ст. 1 Уложения, либо исчислялась на основе специальных уставов (ст. 575 Устава). При наложении денежного взыскания за преступления предельная сумма штрафа не была установлена, общая сумма взысканий определялась только причиненным ущербом (см. ст. 9213, 9214 Уложения).

При квалификации правонарушений по Уставу о наказаниях и Уложению о наказаниях принимались во внимание технические особенности орудия правонарушения, размер штрафа увеличивался в зависимости от потенциальных возможностей технических средств (см. ст. 579 Устава). В некоторых случаях при определении суммы денежного взыскания учитывалось количество незаконно добытых рыбных ресурсов (ср. ст. 575 и ст. 5710 Устава). Указанные критерии определения штрафных санкций применялись только в дореволюционном российском праве и действующим КоАП не предусмотрены.

За совершение рассматриваемых проступков не было предусмотрено применение превентивных наказаний (выговор, замечание) и наиболее тяжких санкций в виде тюремного заключения. Конфискация в соответствии со ст. 2 Устава о наказаниях применялась в качестве взыскания, дополнительного к основному наказанию (см. ст. 5712 Устава).

При совершении проступков, посягающих на общественное благоустройство, не применялись наказания в виде лишения специального права, которые были фактически узаконены (см. ст. 514 - 518 Устава), но не были определены Уставом (см. гл. I).

Нарушения Устава о паспортах такие составляли особую группу проступков. В ст. 58-64 гл. V Устава о наказаниях упоминается о двух разновидностях разрешительных документов - паспорте (ст. 62) и виде на жительство (ст. 61), однако не следует противопоставлять один вид дру-


>>>122>>>

тому: в российском праве к видам на жительство кроме паспортов относились билеты, пропуска и другие документы, определяющие место жительства поданных и удостоверяющие их личность (см. ст. 975 Уложения о наказаниях).

Рассматриваемые проступки влекли применение наказаний за непредоставление необходимой информации о месте проживания или въезде/выезде физических лиц. Обязанность подданных иметь установленный вид на жительство предусмотрена только в двух составах из девяти. К данным проступкам относилось и укрывательство лиц, обвиняемых мировым судьей, а также уклоняющихся от отбывания наказаний мирового суда в виде лишения свободы.

№п.

Проступок и наказание по Уставу о наказаниях

Деяния, отграничивающие проступок от преступления

Соответствующие проступку преступления по Уложению о наказаниях

1

Проживание без установленных видов на жительство либо с просроченными или ненадлежащими документами (ст. 61 ) - штраф в сумме 15 коп. за каждый день проживания (общая сумма взыскания-до 10руб.).

Составление подложных видов на жительство.

Статья 975 - тюремное заключение на срок от двух месяцев до одного года и четырех месяцев (при наличии отягчающих обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 975).

2

Самовольное оставление места ссылки при самовольном возвращении в место высылки (ст. 63) - арест на срок до трех месяцев или штраф до 300 руб.

Выезд или въезд с подложным видом на жительство.

Статья 977 - тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев или арест на срок от трех недель до трех месяцев.

3

Статья 61 (см. п.1 наст, табл.), а также проступок, предусмотренный ст. 62 («выезд за границу без паспорта»), -штраф в сумме, не превышающей тройного размера уплаты за паспорт.

Совершение проступка вследствие бездействия полиции.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение полицейскими чиновниками надзора за соблюдением правил о видах на жительство (ст. 982) - наказания, предусм отренн ые отд. 3 гл. 11 разд. 5 Уголовного уложения (см. ст. 459).


>>>123>>>

Глава V Устава о наказаниях предусматривает частные виды посягающих на порядок управления проступков, объединенных по признакам объективной стороны правонарушения. Этим Уставом были предусмотрены главным образом имущественные санкции в виде штрафа'. Возможность применения денежных взысканий или ареста была предусмотрена только в двух из девяти рассматриваемых статей, определявших ответственность за проступки, посягающие на установленный порядок управления (см. ст. 63, 64 и гл. V Устава о наказаниях). Самые суровые имущественные санкции и предельный срок наказания в виде ареста были предусмотрены только ст. 63 Устава о наказаниях (самовольное оставление места ссылки или возвращение в место высылки).

Противоправная выдача видов на жительство всегда квалифицировалась как преступление (см. ст. 978 - 981 Уложения о наказаниях).

В качестве проступков рассматривалось проживание в определенных Уставом о наказаниях городах без внесения установленных законом муниципальных платежей несмотря на наличие правильно оформленных видов на жительство (ст. 60, 61' Устава). Таким образом, неисполнение имущественных обязательств также квалифицировалось в качестве нарушений Устава о паспортах.

Главой V Устава о наказаниях были предусмотрены виды санкций, не вошедшие в ст. 1, 2, например административное выдворение из мест незаконного проживания (см. ст. 63). Это наказание применялось дополнительно к основному наказанию только к лицам, совершившим ранее правонарушения. Уставом не были предусмотрены критерии наложения санкций в виде денежных взысканий (ср. со ст. 27 КоАП), их вариабиль-ность определялась законодателем применительно к конкретному проступку. В данном случае штраф налагался на основе двух критериев: 1) исходя из сроков длящегося правонарушения, но в пределах суммы, установленной законом (ст. 59, 59 , 61 Устава о наказаниях); 2) в размере, кратном стоимости паспорта (ст. 62 Устава) или неисполненных обязательств по внесению муниципальных платежей (ст. 60 Устава).

В отличие от КоАП Уставом о наказаниях были определены имущественные обязательства физических лиц (в виде внесения обязательных платежей), проживающих в определенных законом 19 городах (см. ст. 591, 60, 611), причем наличие географического критерия было необходимо для квалификации проступка. Действующим КоАП не преду-

1 Об идентичности понятий «денежное взыскание» и «штраф» см. комментарий Н.С. Таганцева к Уставу о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (Издание 1885 г. Изд. 21-е. СПб., 1913. С. 229).


>>>124>>>

смотрена также ответственность за укрывательство лиц, совершивших правонарушения (см. ст. 64 Устава о наказаниях)1.

В качестве субъектов вышеназванных проступков рассматривались должностные лица частного права (ст. 58 - 60 Устава о наказаниях) либо физические лица, не наделенные правомочиями должностных лиц (см., например, ст. 61, 61' Устава). Ответственность государственных должностных лиц (см., например, ст. 61, 61' Устава) была предусмотрена ст. 982 Уложения о наказаниях и являлась следствием преступления, а не проступка.

Проступки, нарушающие правила строительства и транспортной деятельности, также нашли свое отражение в Уставе о наказаниях. Так, ответственность за нарушение правил Строительного устава 1857 г. предусматривалась ст. 65 - 68 Устава о наказаниях. Все указанные статьи предусматривали применение только имущественных санкций в виде штрафа, его максимальный размер не превышал '/3 предельного размера денежного взыскания, налагаемого мировым судьей (см. ст. 66, 661 Устава о наказаниях).

Наряду со штрафом было предусмотрено применение дополнительных санкций, не указанных в перечне взысканий, налагаемых мировыми судьями (см. ст. 1,2 Устава о наказаниях): например, виновные были обязаны по решению судьи уничтожить неправомерно возведенные постройки или исправить строения. Более подробно об этом говорят данные приведенной ниже таблицы:

Наказания за нарушения правил Строительного устава, предусмотренные Уставом о наказаниях

Преступления и наказания за нарушения правил Строительного устава в соответствии с Уложением о наказаниях

Самовольная постройка или перестройка здания (ст. 65) - штраф до 15 руб.

Нарушение в третий раз технических правил   строительства,   предусмотренных Строительным уставом (ст. 1 058), -лишение права строительных работ на срок от одного года до двух лет.

1 Частным случаем применения «географического критерия» является предусмотренное Уставом о наказаниях поступление средств денежных взысканий определенному законом адресату (см. примеч. к ст. 59 Устава).


>>>125>>>

Продолжение таблицы

Нарушение правил Строительного устава и актов муниципальных органов, изданных на его основе (ст. 66), - штраф до 100 руб.

Разрушение построек, возведенных с нарушением технических правил и условий (ст. 1059), - штраф до 300 руб. либо арест до трех месяцев или тюремное заключение на срок до четырех месяцев либо лишение права осуществления строительных работ от трех до шести лет.

Нарушение правил строительства вблизи железных дорог (ст. 661) - штраф до 100 руб.

-

Нарушение правил строительства городских транспортных объектов.

Нарушение должностными лицами технических правил и условий при производстве строительных работ (ст. 1060) - лишение права осуществления строительных работ от двух до шести лет; лишение права заключения договоров капитального строительства от двух до шести лет либо (при отягчающих обстоятельствах) пожизненно; увольнение должностного лица. Нарушение технических правил и условий архитектором или техником-строителем (ст. 1 06 1 ) - приостановление права осуществления строительных работ до получения квалификационного аттестата.

Неумышленное воспрепятствование деятельности железнодорожного транспорта (ст. 761) - арест на срок до трех месяцев или штраф до 300 руб.

Неумышленное воспрепятствование деятельности железнодорожного транспорта при отягчающих обстоятельствах (ст. 10801)- тюремное заключение на срок от двух месяцев до одного года и четырех месяцев.

Нарушение или несоблюдение сотрудниками железнодорожного транспорта технических специальных правил (ст. 763).

Те же действия, повлекшие тяжкие последствия: например, смерть человека или причинение телесных повреждений (ст. 1085), -лишение всех прав состояния и ссылка на каторжные работы на срок от восьми до 12 лет (при особо тяжких последствиях).

Критерием отграничения проступков от преступлений являлись многократные нарушения правил Строительного устава либо нарушения, уг-


>>>126>>>

рожающие личной безопасности. При оценке правовых критериев необходимо было установить реальность потенциальной угрозы жизни, здоровью и имущественным интересам физического лица (ст. 1058 Уложения о наказаниях); при отсутствии этих признаков правонарушение квалифицировалось как проступок (ст. 66 Устава о наказаниях).

Статья 66' Устава о наказаниях - крайне редкий случай, когда наказание применяется только после предварительного предупреждения со стороны полиции или должностного лица железнодорожного транспорта. «Напоминание» (или «предупреждение») представляло собой разновидность превентивной санкции и не относилось к взысканиям, налагаемым мировыми судьями (ср. ст. I2 и ст. 661 Устава).

В отличие от Устава о наказаниях Уложением о наказаниях предусмотрено применение наказаний в отношении специальных субъектов -архитекторов, техников-строителей, землемеров (см. ст. 1058 - 1062), сотрудников полиции и должностных лиц (ст. 1064, 1065). Наказания в соответствии с Уложением о наказаниях налагались в зависимости от права собственности на объекты недвижимости. При этом выделялись группы таких объектов: казенные здания, здания, находящиеся в частной или общественной собственности. Разновидностью последних были конфессиональные недвижимые объекты. Устав о наказаниях не предусматривал применение наказаний в зависимости от статуса объектов недвижимости.

Можно выделить следующие обстоятельства применения уголовных санкций, не предусмотренные при наложении наказаний за совершение проступков:

1)  более суровые имущественные наказания налагались за нарушение правил строительства зданий РПЦ и других христианских церквей; за правонарушения при строительстве молитвенных зданий и религиозных школ мусульман или иудеев штраф устанавливался в размере ниже в среднем не менее чем на 30%, а то и вообще не налагался

2)  наиболее тяжкие санкции налагались за нарушение правил строительства казенных зданий - применение наказаний, ограничивающих свободу (арест, тюремное заключение или исправительные работы в арестантских отделениях), было предусмотрено только в этом случае. Остальные нарушения строительных правил предусматривали наказания в виде имущественных санкций, временного приостановления или лишения специального права (осуществления строительных работ, заключения договоров подряда), а также применение дисциплинарных взысканий к должностным лицам (увольнение). Наказания за проступки при нарушении Строительного устава предусматривали только наложение штрафа;

3)  при совершении преступлений наложение наказаний, предусмотренных Уложением о наказаниях, не исключало применения санкций за


>>>127>>>

проступки (см. ст. 1060 Уложения о наказаниях и ст. 66 Устава о наказаниях). В соответствии с Уставом о наказаниях подобный порядок не применялся - наказания налагались либо мировыми судьями либо (при наличии признаков преступления) судьями общих судов (ст. 28 Устава).

Ответственность за нарушение правил Общего устава российских железных дорог (в том числе правил о перевозке пассажиров и грузов, а также полицейских правил) была предусмотрена ст. 76' - 763 Устава о наказаниях.

В тех случаях, когда физическое лицо уклонялось от действий, способных предотвратить тяжкие последствия деяния, например, неоповещение служащим железнодорожного транспорта о совершенных нарушениях правил железнодорожного транспорта, возможны были квалификация данного уклонения в качестве преступления и уголовное наказание в виде лишения свободы. Вышеназванный проступок, определенный ст. 761 Устава о наказаниях, представляет собой полную противоположность преступному бездействию (см. ст. 10801 Уложения о наказаниях). Объединяющим началом этих правонарушений является наличие вины в форме неосторожности. При должностных нарушениях сотрудников железнодорожного транспорта, причинивших особо тяжкий вред (см. ст. 1085 Уложения о наказаниях), карательные санкции несоизмеримы с санкциями, налагаемыми за совершение аналогичного проступка (ст. 763 Устава о наказаниях) или преступления (см. ст. 1084 Уложения).

Правовым основанием отграничения преступления от проступка являлись общественно опасные последствия: причинение имущественного ущерба означало наличие признаков проступка (ст. 763 Устава о наказаниях), причинение физического вреда влекло за собой применение уголовных наказаний, предусмотренных ст. 1085 Уложения о наказаниях (ср. со ст. 10801 Уложения).

При совершении должностного проступка (ст. 763 Устава о наказаниях) нарушителями правил Общего устава российских железных дорог могли быть как должностные лица, так и сотрудники железнодорожного транспорта, не наделенные правомочиями должностного лица. При этом Устав о наказаниях (ст. 762 и 763) различает противоправные деяния в виде нарушения технических или специальных правил и их несоблюдения (ст. 1078 - 1086 Уложения о наказаниях подобные разграничения не предусмотрены). Введение этих понятий было обусловлено стремлением законодателя более точно определить психическое отношение нарушителя к совершенному деянию: нарушение правил предполагает наличие умышленной вины (прямого или косвенного умысла); правонарушитель стремится причинить вред, желает или сознательно допускает наступление общественно опасных последствий. При несоблюдении правил возможны как косвенный умысел, так и неосторожная вина (чаще в форме небрежности).


>>>128>>>

Рассмотрим теперь проступки, нарушающие правила противопожарной безопасности. Основы корреляции проступков и преступлений в этой области представлены в приведенной ниже таблице:

Проступки, наказания за которые предусмотрены Уставом о наказаниях

Критерии разграничения проступков и преступлений

Соответствующие проступкам преступления, наказания за которые предусмотрены Уложением о наказаниях

Нарушение правил хранения и продажи пожароопасных предметов (ст. 91 ') - арест на срок до трех месяцев или штраф до 300 руб.

Совершение проступка, предусмотренного ст. 91 ' Устава, в третий раз.

Статья 10771 Уложения-применение санкций по Уставу (ст. 91 '), а также наказаний по Уложению в виде пожизненного лишения специального права или тюремного заключения на срок от двух до восьми месяцев (при наличии отягчающих обстоятельств).

Нарушение правил хранения и оборота взрывоопасных веществ (ст. 912).

Совершение проступка, предусмотренного ст. 912 Устава, в третий раз.

Статья 10772 Уложения -применение наказаний согласно ст. 912 Устава, а также наказаний, предусмотренных Уложением в виде пожизненного лишения специального права или тюремного заключения на срок от двух до восьми месяцев (при наличии отягчающих обстоятельств).

При исследовании проступков данной группы можно установить признаки их прямой корреляции с преступлениями: признаки, свидетельствующие о наличии состава преступления, непосредственно определены ст. 1077і и 10772 Уложения о наказаниях; выявление признаков косвенного соотношения преступлений и проступков возможно на основе сравнительно-правового анализа соответствующих норм Устава о наказаниях и Уложения о наказаниях.

Возможность квалификации правонарушений, предусмотренных ст. 9Iі, 912 Устава о наказаниях, в качестве преступлений определена только Уложением о наказаниях. Статья 28 Устава определяет «пограничные» составы правонарушений, в зависимости от общественной опасности которых можно выявить признаки проступка или преступления, однако рассматриваемые две статьи здесь не указаны. Таким образом,


>>>129>>>

юридическая тождественность понятий «преступление» и «проступок» не исключает их фактических различий, они очевидны в санкциях правовых норм: наиболее суровые наказания применяются общими судами, пять видов гуманных наказаний, налагаемых мировыми судьями согласно ст. 1, 2 Устава о наказаниях, исключают применение к осужденному карательных мер, предусмотренных Уложением о наказаниях.

Нарушения правил почтовой и телеграфной связи также были представлены в рассматриваемых актах российского законодательства.

Статьи 99 — 1013 Устава о наказаниях детально определяли ответственность за нарушение правил телеграфной связи (2/3 всех составов), в их числе и действия, нарушающие порядок государственной разрешительной системы: например, несанкционированное сооружение беспроволочного телеграфа, позволяющего осуществлять связь с лицами, находящимися за рубежом, влекло за собой самое суровое наказание, предусмотренное указанными статьями, - тюремное заключение на срок от одного месяца до одного года. Характерно, что правилами телеграфной связи руководствовались и в отношении электросвязи (см. ст. 101 о повреждении телефонов).

Отграничение проступков от преступлений обусловлено формами вины и последствиями деяния. Неосторожное повреждение телеграфов или телефонов рассматривалось в качестве проступка (ст. 101 Устава о наказаниях), а умышленное действие влекло применение уголовных наказаний в соответствии со ст. 1140 Уложения о наказаниях. Причинение физического вреда человеку вследствие повреждения средств телеграфной связи рассматривалось как преступление независимо от наличия умышленной или неосторожной вины (ср. ст. 1139 - 1140, 1142 Уложения о наказаниях).

При квалификации преступлений принимались во внимание также и цели противоправных действий: умышленное повреждение средств телеграфной связи с целью воспрепятствовать отправлению или получению правительственного сообщения каралось более суровыми санкциями в сравнении с аналогичными преступными действиями, совершенными без указанных намерений (см. ст. 1140 и 1144 Уложения о наказаниях).

Нарушение правил телеграфного сообщения по Уставу о наказаниях не предполагало применения более суровых наказаний за проступки в зависимости от различий правового положения нарушителя. Согласно Уложению о наказаниях совершение преступления должностными лицами телеграфной связи рассматривалось в качестве обстоятельства, отягчающего ответственность. В соответствии со ст. 1148 Уложения о наказаниях в этом случае применялись самые строгие наказания и в предельных размерах, предусмотренных санкциями ст. 1139 — 1146.

Соотношение проступков и преступлений, нарушающих правила охраны здоровья подданных, представлено в следующей таблице:


>>>130>>>

№п.

Проступки и наказания за них по Уставу о наказаниях

Соответствующие проступкам преступления и наказания за них по Уложению о наказаниях

1

Нарушение санитарно-противоэпи-демических правил (ст. 102)-арест до трех месяцев или штраф в сумме до 300 руб.

>ЯТ

•:•••'    •

Распространение инфекционной болезни лицом, осведомленным о наличии у него заболевания (ст. 854), — тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев; поражение в правах и принудительные работы в исправительных арестантских отделениях на срок от одного года до трех с половиной лет или каторжные работы на срок от восьми до 10 лет (при тяжких последствиях).

2

Неисполнение обязанности своевременно доносить о появлении инфекционной болезни (ст. 1021)-штраф до 100руб.

Недонесение сотрудниками местной полиции вышестоящему начальству о наличии инфекционной болезни (ст. 856) - освобождение от должности или тюремное заключение на срок от восьми месяцев до одного года и четырех месяцев с поражением в правах.

3

Распространение венерической болезни (ст. 103) - арест на срок до двух месяцев или штраф до 200 руб.

Преступление, предусмотренное ст. 854 (см. п. 1 наст. табл.).

4

Продажа ядовитых или сильнодействующих веществ без специального разрешения (ст. 1041 - если деяние не привело к смерти пострадавшего) - тюремное заключение на срок от двух до восьми месяцев или арест на срок до трех месяцев либо штраф до 300 руб. с конфискацией указанных веществ.

Причинение смерти пострадавшему - штраф до 300 руб. и тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев (ст. 869).

5

Нарушение правил погребения (ст. 107- 109) -арест до 15 дней или штраф до 1 00 руб.

Нарушение священником правил погребения - исправительное наказание по распоряжению вышестоящего духовного начальства (ст. 859). Погребение без судебно-медицинской экспертизы - наказание, предусмотренное пособникам или укрывателям преступления (ст. 121, 124 и 860-при наличии тяжких последствий).


>>>131>>>

Органы исполнительной власти были вправе определять особые меры ответственности за нарушения эпидемиологических правил, не предусмотренные Уставом о наказаниях или Уложением о наказаниях (см. ст. 858 Уложения).

Непосредственное применение уголовных наказаний за совершение деяний, предусмотренных Уставом о наказаниях при наличии тяжких последствий (прямая корреляция), предусмотрено ст. 869, 893 и другими статьями Уложения о наказаниях. Относительное соотношение преступлений и проступков может быть установлено при толковании соответствующих норм Устава о наказаниях и Уложения о наказаниях (косвенная корреляция). Например, правонарушения, предусмотренные ст. 106 и 1061 Устава о наказаниях, сопоставимы с преступлениями, предусмотренными ст. 892 - 900 Уложения о наказаниях (нарушение правил приготовления и отпуска лекарств).

Наряду с мерами ответственности, предусмотренными за нарушение Врачебного устава 1857 г., Уставом о наказаниях и Уложением о наказаниях были определены наказания за распространение эпизоотии, нарушение экологических и иных специальных правил (погребения, оборота сильнодействующих средств и ядовитых веществ и т.п.).

К рассматриваемой группе проступков Устав о наказаниях относил нарушение правил торговли продовольственными товарами (ст. 115, 1151 - 1158, 116). Уложению о наказаниях был свойствен детальный порядок систематизации норм: преступления, нарушающие порядок торговли продовольственными товарами, были выделены в специальную гл. 2 разд. VIII Уложения (ст. 901 - 92 Iі), остальные правонарушения были отнесены к преступлениям, нарушающим правила охраны здоровья (ст. 831 - 900 Уложения). В отличие от Уложения о наказаниях Уставом о наказаниях обе разновидности правонарушений были отнесены к проступкам «против народного здравия». И тот и другой рассматриваемые кодифицированные акты определяли повторяемость однородных правонарушений как признак, отягчающий ответственность: были предусмотрены более суровые наказания за многие проступки и преступления в зависимости от первичного совершения или рецидивов (см. ст. 892, 894 -895, 898 Уложения, ст. 1042, 1061, 1154 Устава).

Вместе с тем, повторяемость правонарушений определялась Уставом о наказаниях в качестве обстоятельства, отграничивающего преступление от проступка: согласно ст. 1042 и 1061 Устава лица, изобличенные в данном проступке в третий раз, подлежали наказанию «по приговорам общих мест», т.е. в соответствии с Уложением о наказаниях.

Проступки, посягающие на личную безопасность, также выделялись в отдельную группу.


>>>132>>>

В качестве критерия соотношения преступлений и проступков рассматривались следствия причинения физического вреда пострадавшему. Особенности морального вреда или размер имущественного ущерба принимались во внимание мировым судом при определении наказания, однако указанные общественно опасные последствия правонарушения не означали наличия признаков преступления. Случаи прямой корреляции рассматриваемых проступков и преступлений представлены в следующей таблице:

№п.

Проступок и наказание по Уставу о наказаниях

Критерий отграничения проступков от преступлений

Преступление и наказание по Уложению о наказаниях

1

Хранение, ношение оружия, а также стрельба из огнестрельного или иного оружия (ст. 117)-штраф до 20 руб. с конфискацией оружия.

Причинение смерти.

Неосторожное убийство вследствие совершения противоправных действий (ст. 1466) -тюремное заключение на срок от двух до четырех месяцев, а также церковное покаяние (для христиан).

2

Проступки, предусмотренные ст. 1181, 119, а также 121 - 127, - арест на срок до одного месяца или штраф до 1 00 руб. (в случаях тяжких последствий нанесения увечий, ран и других повреждений здоровью).

Причинение смерти по неосторожности.

Неосторожное убийство (ст. 1466) -то же, что и в п. 1 наст. табл.

В указанных выше случаях умышленное (в форме косвенного умысла) или неосторожное совершение проступка, следствием которого явилась смерть человека, квалифицировалось как убийство по неосторожности. Таким образом, независимо от формы вины проступку всегда соответствовало неосторожное преступление.

Следует обратить внимание и на следующую особенность Устава о наказаниях: в качестве проступка рассматривалось любое неосторожное деяние (в том числе и 10 составов рассматриваемой главы), приведшее к причинению телесных повреждений. Нарушитель подлежал ответственности и за действия, не указанные в Уставе, но причинившие телесный вред. Таким образом, при определении противоправного деяния мировой суд руководствовался не только формальными юридическими критериями (наличием в Уставе данного проступка), но и объективными


>>>133>>>

общественно опасными последствиями (причинение телесного вреда по неосторожности).

К проступкам, посягающим на личную безопасность, относились также и деяния, непосредственно не определенные Уставом о наказаниях и не причинившие вред. Общественно опасные последствия проявлялись в гипотетической возможности причинения вреда: в соответствии со ст. 118 Устава к проступкам относились также и не предусмотренные законом нарушения правил использования взрывоопасных веществ, «относительно которых виновный должен был с вероятностью предвидеть имеющую произойти от неосторожности или от беспечности опасность». Указанные признаки квалификации проступка свойственны только дореволюционному российскому праву, действующим КоАП (ст. 10) и УК (ч. 1 ст. 14) предусмотрено применение санкций лишь за правонарушения, определенные законом.

Превентивные нормы представляли собой основную разновидность рассматриваемых правовых норм: наиболее суровые санкции налагались за нарушения правил хранения и использования взрывоопасных веществ, эксплуатации пожароопасных предметов (ст. 118, 1181 - 1183) и иного имущества, использование которого сопряжено с возможным причинением вреда (например, нарушение правил содержания диких зверей - ст. 120 Устава о наказаниях).

Санкции, налагаемые за проступки, причинившие телесные повреждения, составляли '/3 максимального срока лишения свободы и V3 размера штрафа (см. ст. 128 Устава о наказаниях) в сравнении с наказаниями за проступки, которые могли привести к причинению физического вреда (см. вышеуказанные статьи Устава).

К правонарушениям, посягающим на общественный порядок, относились проступки, проявляющиеся в бесчестных действиях, угрозах и насилии (гл. XI Устава о наказаниях).

Особенность проступков этой группы - в особом объекте посягательства, представляющем собой общеупотребительные моральные правила, охраняемые законом. К данным проступкам относилось оскорбление действием либо выраженное в иной форме (устной или письменной). При этом производство в мировом суде допускалось при наличии жалобы потерпевшего, но оно исключалось при наличии взаимных оскорбительных действий, когда невозможно определить нарушителя и потерпевшего и выявлены признаки группового проступка (п. 1 ст. 138 Устава о наказаниях).

Наказание в виде максимальных сроков ареста применялось за умышленные деяния независимо от формы оскорбительных действий. В отличие от Устава о наказаниях Уложением о наказаниях были предусмотрены три разновидности оскорблений: а) сопряженные с физическим


>>>134>>>

или моральным воздействием, а также обманом потерпевшего («преступления против чести и целомудрия женщин» - ст. 1523 - 1532 Уложения), б) «непосредственные личные оскорбления» - действия, вследствие которых были причинены телесные повреждения либо нанесен моральный вред родителям или родственникам, а также в) клевета (распространение в любой форме ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица - ст. 1535 - 1539 Уложения).

О квалификации признаков оскорбления в соответствии с Уставом о наказаниях можно судить по материалам уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената. Выделялись две разновидности оскорбительных проступков - «пассивные» («оскорбление на словах») и активные («оскорбление действием»). Целью пассивного оскорбления является унижение достоинства пострадавшего, причем в зависимости от контекста устного оскорбления к оскорбительным могут относиться и нейтральные словосочетания. Так, выражение «вы хуже всякой мещанки», по мнению Правительствующего Сената, может быть признано мировым судом оскорбительным, если оно было высказано для умаления чести пострадавшей. В данном случае слово «всякая» свидетельствует о наличии умысла нарушителя совершить проступок. При отсутствии умышленной вины квалификация оскорбления невозможна: «произнесение оскорбительных слов в шутку, без намерения выказать презрение к личности, на считается оскорблением». При определении признаков оскорбления, совершенного в «публичном (т.е. общественном. -A.A.) месте», согласно ст. 131 Устава о наказаниях на имеет значения факт присутствия людей, важно установить отсутствие препятствий для их возможного появления. Признаком «публичного места» является его назначение: «место, не будучи публичным по существу, обращается в место публичное вследствие определенного назначения». Под такими местами понимались церкви, театры, гостиницы и т.п. Место пребывания или место жительства граждан могут стать «публичным местом» при стечении обстоятельств, например, в случаях проведения концерта или представления на частной квартире.

Активное оскорбление (ст. 133 Устава о наказаниях) выражается в физических действиях, посягающих на телесную неприкосновенность лица. При этом цель противоправных действий совпадает с направленностью устного оскорбления.

Под клеветой (ст. 136 Устава о наказаниях) в решениях Правительствующего Сената подразумевалась ложь, посягающая на честь и доброе имя человека: клеветническое измышление всегда ложно. Под клеветой в действующем праве понимаются также заведомо ложные сведения, подрывающие репутацию лица.


>>>135>>>

Очевидно, что «оскорбление» по русскому праву несовместимо с восприятием этого понятия в действующем законодательстве. Согласно Уложению о наказаниях к оскорбительным действиям относилась обширная группа преступлений и проступков, среди них - изнасилование, хулиганство, клевета и др.

Оскорбления чести по Уставу отчасти совпадают лишь с двумя указанными нами в п. «б» и «в» видами оскорбительных действий, определенных Уложением о наказаниях (см. таблицу):

№п.

Оскорбительные действия по Уставу

Преступление и соответствующее наказание по Уложению о наказаниях

1

Умышленное оскорбление родственника по восходящей линии в устной или письменной форме (ст. 132) - арест до трех месяцев.

Оскорбление отца, матери или иного родственника по восходящей линии (ст. 1534) - принудительные работы в исправительных арестантских отделениях на срок от одного года до полутора лет.

2

Клевета в устной или письменной форме (ст. 1 36) - арест на срок до трех месяцев.

Клеветнические действия в отношении представителя власти или членов его семьи (ст. 1535) - тюремное заключение на срок от двух до восьми месяцев.

Уставом о наказаниях было предусмотрено разграничение оскорбительных действий и проступков, выражающихся в угрозах и насилии. Особенность угрозы (ст. 139 - 1422 Устава) - в наличии предваряющих проступок действий, которые выражаются в устном или письменном предупреждении нарушителя совершить насильственные действия, посягающие на личную неприкосновенность.

Различие проступков и преступлений находится в зависимости от цели действий нарушителя, а также от особенности причиненного вреда; наличие корыстной или иной преступной цели свидетельствует о преступном умысле. Понятие «иные преступные цели» не раскрывалось в Уставе о наказаниях, а согласно Уложению о наказаниях (ст. 1545) к ним относились требования преступника совершить действия, наносящие моральный вред или имущественный ущерб угрожаемому, например, требования отказаться от законного права. Угроза, сопровождаемая причинением телесных повреждений, рассматривалась как преступление. За угрозу, сопряженную с корыстными и иными преступными действиями, предусматривалось наказание в виде каторжных работ на срок от четырех до шести лет (при наличии отягчающих признаков - ср. ст. 139 — 142 Устава о наказаниях и ст. 1545 Уложения о наказаниях).


>>>136>>>

Проступки, посягающие на семейные права, были определены ст. 143 - 144і Устава о наказаниях. В основном правонарушения такого рода рассматривались в качестве преступлений (см. ст. 1549 - 1560 Уложения о наказаниях), о чем свидетельствует приводимая ниже таблица:

Проступок и наказание за него

Соответствующее проступку преступление и наказание за него

Оставление ребенка в беспомощном состоянии (ст. 144) - арест до трех месяцев.

Оставление  ребенка  в  беспомощном состоянии в местах, где нельзя ожидать, что он будет найден (ст. 1513), -принудительные   работы   в   исправительных арестантских отделениях  на срок от четырех до пяти лет.

Разграничение приведенного в таблице правонарушения на преступление и проступок было возможно при наличии субъективных (возраст ребенка) и объективных (особенности места совершения правонарушения) критериев. В Уложении о наказаниях рассматриваемые правонарушения содержались в двух главах - «Преступления, посягающие на семейные права» и «О произвольном оставлении человека в опасности и неоказании помощи погибающему» (ст. 1513 - 1522).

Устав о наказаниях объединял указанные группы правонарушений в группу проступков, посягающих на семейные права.

Проступки, посягающие на собственность, представляли собой наиболее многочисленную группу правонарушений, производство по которым было отнесено к ведению мирового суда (всего 55 составов гл. XIII Устава о наказаниях).

Соотношение проступков и преступлений при тайном похищении чужого движимого имущества представлено в следующей таблице:

Проступок, предусмотренный Уставом о наказаниях и наказание за него

Преступления и наказания по Уложению о наказаниях

Кража предмета стоимостью до 300 руб. (ст. 1 69) - тюремное заключение на срок от трех до шести месяцев.

Совершение проступков, указанных в ст. 169 - 172, дворянами, священнослужителями, монашествующими и почетными гражданами (ст. 1656) -поражение в правах и наказание, предусмотренное Уставом о наказаниях.

Кража при отягчающих обстоятельствах (ст. 1 70 и 1 70 ') - тюремное заключение на срок от шести месяцев до полутора лет.

-


>>>137>>>

Продолжение таблицы

Кража при смягчающих обстоятельствах (ст. 171) — сокращение срока тюремного заключения, предусмотренного в ст. 169, 170, наполовину.

-

Покушение на кражу (ст. 172) — сокращение по усмотрению мирового судьи срока тюремного заключения наполовину.

-

Дефиниция кражи в Уставе о наказаниях отсутствует, согласно ст. 1644 Уложения о наказаниях «кражей признается всякое, каким бы то ни было образом, но втайне, без насилия, угроз и вообще без принадлежащих к свойству разбоя или грабежа обстоятельств, похищение чужих вещей, денег или иного движимого имущества».

Прямая корреляция рассматриваемого правонарушения предусмотрена ст. 1656 Уложения о наказаниях. При квалификации преступления или проступка прежде всего учитывалось материальное выражение кражи. При этом квалификация проступка была возможна, если стоимость похищенного имущества не превышала 300 рублей. Принимая во внимание сравнительно высокую покупательную способность русского рубля до 1917 г., очевидно, что материальный признак кражи как проступка по Уставу о наказаниях несопоставим со стоимостным выражением кражи в действующем КоАП (согласно ст. 49 последнего хищение признается мелким, если стоимость похищенного не превышает минимального размера оплаты труда).

При корреляции преступлений и проступков в случае кражи принимались во внимание и объективные критерии правонарушения: принадлежность нарушителя к привилегированным сословиям рассматривалась в качестве отягчающего обстоятельства, санкции за совершенное преступление в этом случае определялись ст. 169 - 172 Устава о наказаниях (в зависимости от объективной стороны проступка) и ст. 1656 Уложения о наказаниях. Учет особенностей санкций, налагаемых за проступок и преступление при определении уголовного наказания, был свойствен дореволюционному российскому праву, а действующими КоАП и УК не предусмотрен.

Уставом о наказаниях предусматривались особые условия квалификации обстоятельств, смягчающих или отягчающих наказание, отличные от перечня таких обстоятельств, предусмотренного ст. 13, 14, 141, 15. При определении наказания мировой суд руководствовался различными правовыми критериями в зависимости от вида проступка. Например, в случае кражи наряду с обстоятельствами, отягчающими и смягчающими вину, предусмотренными ст. 13 - 14 Устава о наказаниях,


>>>138>>>

одновременно применялись и особые правовые критерии определения указанных обстоятельств в соответствии со ст. 170, 1701, 171 и 172 Устава. Как правило, рассматриваемые признаки не совпадают: обстоятельствам, увеличивающим вину, согласно ст. 14, 141 и 16 Устава о наказаниях относились в основном субъективные признаки: наличие умысла, противодействие нарушителя производству по делу, совершение проступка по предварительному сговору и т.п. Квалификация отягчающих ответственность признаков по ст. 170 Устава о наказаниях основана главным образом на объективных критериях, среди них: совершение проступка в церкви, часовне, молитвенном доме, в органах государственной власти («в присутственных местах»), в общественном месте, в определенное время суток и т.п. При этом учитывались не только объективные юридические критерии, но и аморальность проступка. Так, к отягчающим признакам относились осознанное причинение более значимого вреда («когда украдено [имущество,] необходимое для пропитания тому, кому оно принадлежало, и виновному это было известно») либо иные действия, несовместимые с общественной нравственностью (кража, совершенная лицами, проживающими у пострадавшего, совершение кражи содержателями гостиниц и т.п.).

Уставом о наказаниях были предусмотрены и три дополнительных признака, отягчающих наказание. Имеются в виду различные виды краж со взломом (п. 1 - 3 ст. 1701 Устава о наказаниях). Только при этих обстоятельствах тюремное заключение могло быть назначено мировым судом в максимальном размере — до полутора лет. Прямая корреляция проступка и преступления предусмотрена также и ст. 170 Устава о наказаниях, однако отграничить проступок от преступления крайне сложно: объективная сторона правонарушения совпадает полностью (см. таблицу):

Проступок, предусмотренный п. 1 ст. 170* Устава о наказаниях

Преступление согласно ст. 1647 Уложения о наказаниях

«Совершение кражи посредством взлома преград или запоров, препятствующих доступу во двор, в строение или из одной его части в другую, за исключением случаев, предусмотренных ст. 1647 Уложения о наказаниях».

Кража «в обитаемом строении или с его двора, или в находящихся во дворе постройках, посредством взлома, преград, препятствующих доступу во двор, в обитаемое строение или из одной его части в другую».

Дополнительное обстоятельство, смягчающее ответственность при краже, определено п. 3 ст. 171 Устава (незначительная стоимость похищенного имущества - до 50 копеек); характерно, что два других обстоятельства (ст. 171) идентичны указанным в ст. 13 Устава (ср. п. 1, 2 ст. 171 и п. 3, 5 ст. 13). К особенностям ст. 169 - 172 Устава следует от-


>>>139>>>

нести увеличение или сокращение сроков тюремного заключения за кражу в фиксированных размерах: увеличение сроков до одного года (ст. 170) или до полутора лет (ст. 171) при отягчающих обстоятельствах либо сокращение сроков до 50% (ст. 171, 172).

Проступки по Уставу о наказаниях и наказания за них

Преступление и наказание по Уложению о наказаниях

Обмер и обвес при купле-продаже, а равно другие обманы в количестве или качестве товара или в расчете платежа, или при размене денег, когда цена похищенного не превышает 300 руб. (ст. 1 73 - 1 76), - тюремное заключение на срок от одного до трех месяцев либо в случае, предусмотренном ст. 1761, - от одного до восьми месяцев.

Обман и мошенничество, предусмотренные в ст. 173-176 Устава о наказаниях, на сумму свыше 300 руб. (ст. 1666) -принудительные работы в исправительных арестантских отделениях на срок от одного года до полутора лет (при совершении проступка в первый раз), на срок от полутора до двух с половиной лет (при рецидиве) либо на срок от трех с половиной до четырех лет (при совершении проступка в третий раз).

:.

Обман и мошенничество, предусмотренные в ст. 1 73 - 1 76 Устава о наказаниях, совершенные дворянами, священнослужителями, монашествующими и почетными гражданами, на сумму не свыше 300 руб. (ст. 1667) - поражение в правах в дополнение к наказаниям, предусмотренным ст. 173-176 Устава.

Прямая корреляция проступков и преступлений в Уставе о наказаниях не приведена, предусмотрена она только Уложением о наказаниях (ст. 1666, 1667), в нем же приводится дефиниция мошенничества («всякое, посредством какого либо обмана учиненное похищение чужих вещей, денег или иного движимого имущества» — ст. 1665). Как это явствует из определения, под мошенничеством понимается тайное похищение движимого имущества посредством обмана.

Имущественный критерий, разграничивающий преступление и проступок, определен в том же размере, что и в случае кражи: характерно, что сумма похищенного имущества - в 300 рублей соответствует максимальному размеру штрафа, налагаемому мировыми судьями.

При исчислении сроков наказания за мошенничество при наличии смягчающих обстоятельств применялись те же правила, что и в случае кражи (ср. ст. 171 и 176 Устава о наказаниях), а именно: срок тюремного заключения сокращался вдвое. К отягчающим вину обстоятельствам от-


>>>140>>>

носилась принадлежность правонарушителя к привилегированным сословиям. Соответствующие дела в этих случаях изымались из ведения мирового суда и рассматривались в общих судах. При рецидивах проступков (или при причинении ущерба в размере свыше 300 рублей) указанное правило применялось и к лицам других сословий.

Наиболее суровое наказание было предусмотрено за мошенничество, совершенное при исполнении договора имущественного срока: тюремное заключение на срок до одного года и четырех месяцев. По усмотрению суда могло быть назначено и дополнительное взыскание в виде штрафа, его максимальный размер соответствовал предельной сумме денежного взыскания, налагаемого мировыми судьями.

В случае мошенничества применялся и особый критерий исчисления наказания - в сумме, кратной стоимости имущественного ущерба. Однако это условие применялось редко (лишь в трех из 18 разновидностей мошенничества, предусмотренных Уставом о наказаниях).

Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, были предусмотрены лишь отдельные виды правонарушений, определенных Уложением о наказаниях уголовных и исправительных. В частности, из ведения мировой юстиции изымались дела о государственных преступлениях, об убийстве, самоубийстве, о семейных делах и многие другие.

Корреляция наказаний по Уставу о наказаниях и по Уложению о наказаниях свидетельствует о фактическом разграничении проступков и преступлений: отождествление этих разновидностей правонарушения (см. ст. 1 Уложения) имело место далеко не всегда - в четырех из 11 разделов Особенной части Уложения о наказаниях содержатся только составы преступлений, тогда как в остальных разделах одновременно определены составы как преступлений, так и проступков.

Наказания по Уставу о наказаниях налагались только за совершение проступков, понятие «преступление» данным законодательным актом не предусмотрено (в некоторых случаях в Общей части упоминается о преступных деяниях). Таким образом, очевидно, что единственным критерием различия правонарушения по Уставу о наказаниях и Уложению о наказаниях является степень общественной опасности проступков и преступлений.


>>>141>>>

Особенная часть


>>>142>>>

Глава III. Виды административных проступков и производство по делам об административных правонарушениях

Особенная часть КоАП подразделяется на главы, объединяющие группы однородных проступков, в зависимости от видов подлежащих защите общественных отношений.

Наиболее многочисленную группу составляют проступки, посягающие на общественные отношения в сфере промышленной деятельности, торговли и финансов. Им посвящены пять из 10 глав КоАП, определяющих виды административных проступков (см. гл. 8 - 12 КоАП).

§ 1. Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения

Объектом административных правонарушений, посягающих на права граждан (гл. 5 КоАП), являются пассивные и активные избирательные права физических лиц (13 из 23 составов правонарушений, рассматриваемых в данной главе; см. также ст. 32 Конституции РФ).

Объединяющим признаком этих правонарушений является субъективная сторона - наличие вины, как правило, в форме прямого умысла, а также виды налагаемых административных взысканий. Все 13 составов правонарушений, рассматриваемых в гл. 5 КоАП, влекут санкции в виде административного штрафа, однако критерии его исчисления различны: в основном применяется базовый критерий определения суммы штрафа - в величине, кратной размеру месячной оплаты труда (ст. 401 - 4011, 4013); в ст. 4012 «Незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком)» размер штрафа исчисляется на основе вспомогательного критерия, крайне редко используемого в КоАП, - в сумме, кратной размеру незаконного дохода, полученного в результате административного правонарушения (в данном случае в сумме, равной трехкратному размеру незаконного пожертвования).

В большинстве случаев субъекты правонарушений, предусмотренных ст. 401 - 4013 КоАП, представлены должностными лицами - членами избирательных комиссий, государственными служащими (ст. 401), лицами, наделенными негосударственными властными полномочиями (в ст. 408 - главный редактор средства массовой информации - СМИ). Чле-


>>>143>>>

ны избирательных комиссий осуществляют делегированные им государственно-властные полномочия временно, что соответствует дефиниции должностного лица, поскольку любой сотрудник избирательной комиссии уполномочен государством осуществлять функции представителя власти.

Другие субъекты, указанные в составах ст. 401 - 4013 КоАП, - иные ответственные лица, среди них кандидат в депутаты на выборную должность, избирательные объединения (избирательные блоки), журналисты и др.

Действия этих лиц могут повлечь за собой прекращение правоотношения в сфере избирательного права. Например, административные правонарушения, предусмотренные ст. 402, 408, 4012 КоАП, являются основанием для отмены результатов выборов, а совершение проступков, предусмотренных ст. 40', 405, 406 КоАП, может повлечь за собой признание вышестоящей избирательной комиссией выборов или референдума несостоявшимися.

К субъектам рассматриваемых правонарушений относятся не только физические, но и юридические лица, отечественные или зарубежные: международные общественные объединения, избирательные блоки, российские коммерческие организации с иностранным участием и др., однако предусмотренные КоАП штрафные санкции налагаются только на физических лиц.

Главой 5 КоАП предусмотрены также составы правонарушений, посягающих на осуществление гражданами права на труд (ст. 41, 411 - 414 КоАП). Общественная опасность этой группы проступков заключена в воспрепятствовании гражданам реализовать свое конституционное право в сфере трудовых правоотношений (ст. 37 Конституции РФ).

Субъектом правонарушений, предусмотренных ст. 41, 41' - 414 КоАП, могут быть и юридические лица - предприятия, учреждения, организации любой формы собственности, на руководителей которых налагаются административные взыскания в виде штрафов. Физические лица, совершающие административные проступки в сфере трудовых правоотношений, всегда относятся к категории должностных лиц независимо от того, действуют ли они в сфере частного права или публично-правовых отношений (см. ст. 41 КоАП). Причиненный вред, например в случае незаконного увольнения, может быть не только имущественным, но и моральным.

Субъективная сторона рассматриваемых административных проступков предполагает наличие прямого или косвенного умысла. Умышленная вина квалифицируется, в частности, при уклонении должностным лицом от участия в переговорах по заключению, изменению или дополнению коллективного договора (ст. 41' КоАП). Руководитель предприятия, учреждения, организации должен быть осведомлен об особенностях


>>>144>>>

трудовых правоотношений и не может не сознавать противоправную основу своего действия или бездействия.

Глава 5 КоАП включает четыре состава правонарушений, объектом посягательства которых являются общественные отношения в сфере охраны здоровья граждан (ст. 42 - 45 КоАП). Две из них (ст. 42, 43) содержат отсылочные предписания, предусматривающие ответственность за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемичес-ких правил и норм (далее — санитарные правила). Такие правила установлены, в частности, Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Законом РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»1 и принятыми на их основе подзаконными, в том числе ведомственными, актами. Все основные функции в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения отнесены к ведению Министерства здравоохранения РФ, первый заместитель министра ex officio является Главным государственным санитарным врачом России и возглавляет всю систему государственного надзора в этой сфере.

Наиболее суровые санкции гл. 5 КоАП - исправительные работы и административный арест на срок до 15 суток предусмотрены ст. 44 КоАП «Незаконные приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача».

Следует учитывать приведенные далее особенности данного состава административного проступка.

1. Диспозиция ст. 44 воспроизводит лишь отдельные стороны правонарушения, указанного в заголовке; в частности, о потреблении наркотических средств как квалифицирующем признаке административного проступка в ч. 1 ст. 44 и в примечании к этой статье не упоминается. В отличие от рассматриваемого случая все другие составы правонарушений, перечисленные в КоАП, дословно воспроизводят наименование соответствующей статьи либо определяют дополнительные признаки правонарушения, отсутствующие в ее заголовке.

2.  Под наркотическими веществами понимаются способные оказать неблагоприятное воздействие на психику человека растительные или синтетические средства, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ, определяемый Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ, а также компоненты, используемые при их производстве, изготовлении и переработке.

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации (далее - ВСНД и ВС РФ). 1992. № 10. Ст. 457.


>>>145>>>

Таким образом, к наркотикам относятся и психотропные вещества, воздействующие на психику и мотивацию поведения человека и применяемые обычно при лечении психически больных. Список психотропных средств, определенный Конвенцией о психотропных веществах 1971 г., соответствует правовым критериям их квалификации. Этот список ведется Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ. По состоянию на июнь 1997 г. он насчитывал 13 наименований психотропных веществ (кетамин, аминорекс, амобарбитал и проч.) и 59 наименований наркотических средств (смола каннабиса, гашиш, марихуана, различные виды опия, маковая соломка, морфин, кодеин, героин и т.п.).

3. Под незаконностью приобретения или хранения наркотических средств в небольших размерах следует понимать нарушение установленного Федеральным законом от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее - ФЗ от 8 января 1998 г.) порядка оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров1. К составу административного проступка, предусмотренного ст. 44 КоАП, относятся только отдельные разновидности оборота наркотических веществ, не представляющие значительной общественной опасности. Другие разновидности оборота наркотиков, например, изготовление или сбыт наркотических средств, квалифицируются в качестве преступления (ст. 228 УК). При отсутствии количественных показателей наркотических средств, указанных в ч. 1 ст. 44, правонарушение может содержать признаки состава преступления, предусмотренного ст. 228 УК. При отнесении к небольшим, крупным и особо крупным размерам количеств наркотических веществ и психотропных средств необходимо руководствоваться заключениями Постоянного комитета по контролю наркотиков при Минздраве РФ, а также данными экспертов.

Порядок оборота наркотиков представляет собой совокупность методов государственного регулирования, несоблюдение которых может повлечь за собой административные или уголовные санкции (ст. 44 КоАП, ст. 228 УК). Такие методы предусматривают следующее.

1. Введение государственной монополии на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков (культивирование растений, ввоз и вывоз наркотических средств и др.). Государственная монополия означает ограничение правомочий субъектов частного права, а также введение особых форм контроля и надзора. В частности, изготовление сильнодействующих наркотических средств или психотропных веществ, а также внешнеторговая деятельность в этой сфере осуществляются только

---------------------------------------

'СЗРФ. 1998. №2. Ст. 219.


>>>146>>>

государственными унитарными  предприятиями  и  государственными учреждениями.

Негосударственные юридические лица вправе производить и изготовлять только психотропные вещества, употребление которых не представляет значительной общественной опасности. В отношении этих препаратов Правительство РФ устанавливает льготный режим контроля.

2.  Лицензирование всех видов деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (в том числе приобретения и хранения, упомянутых в ст. 44 КоАП), осуществляется на основе Федерального закона от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах» (ст. 9 - 13) и Федерального закона от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее- Закон о лицензировании) (ст. 17). В случае коллизий применения норм, установленных вышеназванными законами, применяются предписания ФЗ от 8 января 1998 г., поскольку действие базового закона о лицензировании не распространяется на лицензионные отношения, возникшие до его вступления в силу (п. 3 ст. 19 Закона о лицензировании).

3.  Введение государственных квот (количественных ограничений) на культивирование растений, содержащих наркотические вещества или представляющих собой исходное сырье для изготовления наркотических средств.

4.   Введение  особого порядка разработки новых наркотических средств и психотропных веществ, предусматривающего осуществление этой   деятельности   на   основе  госзаказа   государственными   научно-исследовательскими учреждениями.

Вред, причиняемый здоровью человека, обусловлен спецификой производства наркотических средств, дозой и средой их потребления, индивидуальными особенностями организма к их привыканию, токсичностью их воздействия.

Перечень наркотических средств определяется Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Минздраве РФ, который в своих рекомендациях определяет размер приобретаемых или хранящихся наркотических средств.

Субъективная сторона данных правонарушений предполагает наличие вины в форме прямого или косвенного умысла.

Примечание к ст. 44 предусматривает редко употребляемую в КоАП практику освобождения от административной ответственности несмотря на наличие состава административного проступка. Такая возможность допускается в случае добровольной сдачи правонарушителем приобретенных или хранимых им наркотических веществ.


>>>147>>>

Общественная опасность рассматриваемого правонарушения характеризуется не только причинением вреда здоровью граждан — незаконный оборот наркотиков наносит ощутимый ущерб общегосударственным интересам. Приобретение, хранение, потребление наркотиков отрицательно сказывается на динамике преступности; асоциальные элементы, дейст-вуюдцие в этой сфере, часто привлекают к совершению правонарушения других лиц, что отягчает ответственность. Повышенная смертность наркоманов негативно сказывается на демографических показателях и неблагоприятно воздействует на национальную безопасность.

Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 45 КоАП (сокрытие источника заражения венерической болезнью и контактов больных, создающих опасность заражения), являются общественные отношения в сферах частноправовых и государственных интересов. Эпидемия или пандемия при распространении венерических болезней, которые могут быть следствием и рассматриваемых проступков, сказываются не только на здоровье отдельных граждан, но и на санитарно-эпидемиологическом благополучии всего населения. Употребление названия «венерические болезни» (morbus venerus) было впервые введено в обиход в 1527 г. Жаком де Бетанкуром, он связывал их распространение с результатом служения культу Венеры (ex Venere).

По смыслу ст. 45 КоАП к венерическим болезням относятся и ВИЧ-инфекция. Однако УК отграничивает категорию ВИЧ-инфицированных. КоАП определяет обязанность инфицированных лиц сообщать все известные сведения об источнике заражения и последующих контактах, содействующих распространению инфекционного заболевания. Правонарушитель должен осознавать, что сокрытие соответствующих данных создает опасность распространения болезни. Сокрытие источника заражения, повлекшее тяжкие последствия - инфицирование венерической болезнью или ВИЧ-инфекцией другого лица, квалифицируется как преступление (ст. 121, 122 УК).

Правонарушение, предусмотренное ст. 45 КоАП, характеризуется умышленной виной - лицо знает о наличии у него венерического заболевания и осознает степень вреда, который может быть причинен сокрытием информации об источнике инфицирования. Лица, имевшие контакты с инфицированными больными, подлежат административной ответственности лишь в том случае, если они были осведомлены органом здравоохранения о наличии венерического заболевания и продолжали асоциальные действия, создающие опасность распространения инфекции.


>>>148>>>

§ 2. Административные правонарушения в области охраны собственности

Статьи 46-49' (гл. 6) КоАП объединяет общность правовых признаков объекта посягательства: объектом состава административного проступка являются общественные отношения в сфере государственной собственности на недвижимые природные объекты (недра, леса, воды -ст. 46, 461, 47, 48, 48і), движимые вещи (природные объекты - ст. 461 и объекты животного мира - ст. 481), а также государственные и частноправовые имущественные интересы (ст. 49,491).

Объекты животного мира как особая разновидность движимости (ст. 130, 137 ГК) подлежат равной правовой защите наряду с имущественными интересами юридических и физических лиц всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, ст. 49,491 КоАП).

Понятия «недра» и «объекты животного мира» определены соответственно Федеральным законом от 3 марта 1995 г. «О недрах»1, Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»2, а также другими федеральными законами, например, Водным кодексом Российской Федерации от 16 ноября 1995 г.3

Под объективной стороной административных правонарушений, предусмотренных ст. 46 - 481 КоАП, следует понимать действия физических лиц, нарушающие правовой режим государственной разрешительной системы.

Под признаками самовольности, упомянутыми в рассматриваемых составах, подразумеваются действия без надлежащего предоставления права в разрешительных документах (лицензиях) при недро-, лесо- и водопользовании, а также при пользовании объектами животного мира. Выдача, приостановление действия и аннулирование лицензий регламентируются упомянутыми выше федеральными законами - нормы базового Закона о лицензировании от 25 сентября 1998 г. в этом случае не применяются.

При совершении правонарушений юридическими лицами (ст. 46 -48 КоАП) административные взыскания налагаются на виновных должностных лиц.

Субъективная сторона правонарушений, предусмотренных ст. 46 -481, характеризуется упомянутой выше самовольностью действий право-

1 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. 2СЗРФ. 1995. №17. Ст. 1462. 3 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.


>>>149>>>

нарушителя, что возможно лишь при наличии вины в форме прямого умысла.

При квалификации мелкого хищения чужого имущества следует учитывать следующие особенности:

1) критерием оценки мелкого хищения является стоимость имущественного объекта - она не должна превышать минимального размера оплаты труда;

2)  охране подлежат все виды имущественных объектов: государственные, частные, муниципальные, общественные и иные. Под общественным имуществом следует понимать недвижимость и движимые объекты, находящиеся в собственности (либо хозяйственном ведении и оперативном управлении) зарегистрированных общественных объединений, включая и некоммерческие организации.

Общественные объединения (в том числе и политические партии), не имеющие свидетельства о государственной регистрации, не обладают и имущественными правомочиями юридического лица (см. ст. 48,49, 51 ГК).

Мелкое хищение, как и большинство правонарушений, предусмотренных гл. 6 КоАП, характеризуется наличием вины в форме прямого умысла.

Единственная разновидность административных правонарушений гл. 6 КоАП, предусматривающая вину также и в форме неосторожности, определена ст. 49' «Уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям».

Правонарушитель обязан возместить имущественный ущерб любому собственнику, государственному предприятию, общественному объединению, коммерческой и некоммерческой организации. Возмещение имущественного вреда юридическому лицу не исключает и компенсации морального вреда (см. п. 3 ст. 1099 ГК). При этом необходимо установить связь имущественного ущерба юридического лица и причиненного проступком морального вреда, нанесенного сотруднику предприятия, учреждения, организации. Компенсация морального вреда регламентируется нормами ГК (§ 4 гл. 59).

Уклонение от возмещения имущественного ущерба может выражаться как в умышленном действии правонарушителя, так и в его бездействии. В отличие от ст. 49' КоАП все остальные проступки, предусмотренные гл. 6 КоАП, - последствия волевых действий правонарушителя.


>>>150>>>

§ 3. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры

Среди 52 составов административных правонарушений, определенных в гл. 7 КоАП, лишь один предусматривает санкции за проступки в сфере охраны и использования памятников истории и культуры.

Особенность, присущая рассматриваемой главе, проявляется в применении наиболее суровых имущественных санкций к правонарушителю (в размере, равном 3000 минимальным размерам оплаты труда (МРОТ) - ст. 845 КоАП).

Объективная сторона рассматриваемых правонарушений выражается в действии (бездействии) юридических и физических лиц в области охраны окружающей природной среды, в том числе в сферах землепользования (ст. 50 - 54 КоАП), пользование недрами земли (ст. 55, 56 КоАП), водопользования (ст. 59, 60 КоАП), лесопользования (ст. 61 - 76), правил деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 561 - 563, 571, 845, 846), правил пользования животным миром (ст. 84' - 844, 85, 86 КоАП), а также правил охраны атмосферного воздуха (ст. 77 - 84 КоАП).

Континентальный шельф Российской Федерации включает дно и недра морских територий, находящихся в ее пределах, а также всю ее сухопутную территорию. Правовое регулирование его охраны осуществляется Федеральным законом от 3 марта 1995 г. «О недрах»1, Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»2, Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции»3, а также многочисленными подзаконными актами.

Порядок и условия лицензирования деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации регулируются ст. 12 - 15 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. Законом предусмотрен порядок выдачи лицензии на право использования живых ресурсов континентального шельфа, при этом предписания базового Закона о лицензировании не применяются. Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. предусмотрен порядок выдачи лицензий на право использования животных ресурсов континентального шельфа зарубежным и российском юридическим и физическим лицам, а также их аннулирование Государственным комитетом РФ по рыболовству с уведомлением Федеральной пограничной службы

'СЗРФ. 1995. №10. Ст. 823. 2 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694. 3СЗРФ. 1996.Х«!. Ст. 18.


>>>151>>>

России (ФПС), Государственного таможенного комитета РФ (ГТК), Министерства природных ресурсов РФ, а также Министерства обороны РФ.

Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. не предусмотрена стадия приостановления действия лицензии, предшествующая прекращению лицензионных отношений, - лицензиат оповещается по телеграфу об аннулировании лицензии на промысел живых ресурсов. Наряду с аннулированием лицензии к правонарушителю могут быть применены имущественные санкции, предусмотренные ст. 562 КоАП.

Правила охраны водных ресурсов регламентируются Законом РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»1, Водным кодексом РФ от 16 ноября 1995 г.2 и подзаконными актами.

Нарушение таких правил (ст. 57 КоАП) возможно только в случае действия (бездействия) водопользователей. Юридические лица вправе использовать водные ресурсы на основе лицензии. Самовольное производство гидротехнических работ (например, строительство дамб, шлюзов и других устройств, предназначенных для регулирования водных потоков) на безлицензионной основе, а также превышение лимитов используемых водных ресурсов, указанных в лицензии, содержат признаки объективной стороны проступка, предусмотренного ст. 59 КоАП. Порядок возникновения, изменения и прекращения лицензионных отношений в сфере водопользования регламентируется Водным кодексом РФ.

Правила охраны объектов животного мира, нарушение которых влечет за собой административные санкции, предусмотренные ст. 842 -844, 85, 86 КоАП, установлены Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»3.

Субъектами правонарушений в этой сфере являются юридические и физические лица, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания. Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. для юридических лиц установлены имущественные санкции, исчисляемые судом или арбитражным судом на основе фактических затрат на компенсацию ущерба, с учетом понесенных убытков, в том числе и упущенной выгоды. Административная ответственность физических лиц за нарушение правил охраны животного мира установлена КоАП.

Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. (ст. 56) и КоАП (ст. 85) предусмотрены идентичные виды имущественных санкций — административный штраф и конфискация (для физических лиц), а также компенсация

1  ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

2 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471. 3СЗРФ. 1995. №17. Ст. 1462.


>>>152>>>

ущерба, конфискация объектов животного мира либо их безвозмездное изъятие (для граждан и юридических лиц).

Правовой режим лесопользования установлен Основами лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г.1, Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г.2 и Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г.3.

Право на осуществление лесопользования возникает после получения специальных разрешительных документов, предоставляемых федеральным органом по управлению лесным хозяйством (лесхозом, входящим в его систему) юридическим и физическим лицам, - лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов, выдаваемых на срок до одного года.

Лесным кодексом РФ предусмотрено осуществление отдельных видов лесопользования на основе лицензии (ст. 80, 81 Лесного кодекса). Однако принятым позднее Федеральным законом лицензирование деятельности в этой сфере не было предусмотрено (ст. 17 ФЗ от 25 сентября 1998 г.).

Отдельные виды лесопользования подлежат также обязательной сертификации (ст. 71 Лесного кодекса). В случае заключения договора аренды участка лесного фонда срок действия лесорубочного или лесного билета обусловлен временными пределами договора аренды (от одного года до 49 лет). При этом лесорубочный или лесной билеты выдаются ежегодно на осуществление видов лесопользования, предусмотренных договором (ст. 31,42 Лесного кодекса).

На основании ордера лесопользователь осуществляет отдельные виды заготовок и вывоза древесины и заготовки второстепенных лесных ресурсов. Ордер выдается лесопользователю лесничеством после получения последним лесорубочного билета.

Осуществление лесопользования без указанных разрешительных документов, содержит признаки правонарушений, предусмотренных ст. 61 -63, 65, 68, 69 КоАП.

Применение штрафных санкций в этих случаях осуществляется должностными лицами Федеральной службы лесного хозяйства России и ее территориальными органами - лесхозами, в том числе лесхозами-техникумами, национальными парками, наделенными статусом лесхозов (ст. 53 Лесного кодекса).

Правовое регулирование в сфере использования лесных ресурсов в отличие от других видов природопользования основано на сочетании об-

1 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 15. Ст. 523.

2 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

3  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; ВСНД и ВС РФ. 1993. № 21. Ст. 748.


>>>153>>>

щих методов разрешительной политики, свойственных многим отраслям и сферам управления (лицензирование и сертификация), и специфических разрешительных методов, применяемых только в области лесопользования (лесорубочный билет, лесной билет и др.). Иногда государственное санкционирование осуществляется на основе применения общих и особенных методов. При этом право на лесопользование возникает после получения необходимых в этих случаях разрешительных документов.

Все виды деятельности в сфере окружающей природной среды (лесопользование, землепользование, пользование недрами земли, водопользование, деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации, использование объектов животного мира, контроль за состоянием атмосферного воздуха) представляют собой объект государственного экологического контроля и отнесены к ведению Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды. Госкомитет осуществляет контрольные полномочия по согласованию с министерствами и ведомствами, действующими в сфере природопользования (например, Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ)1.

Административные проступки в сфере окружающей природной среды, определенные ст. 50 - 76, 85, 86 КоАП, относятся к экологическим правонарушениям, представляющим собой виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред физическим, юридическим лицам и объектам природопользования.

К природоохранному законодательству относятся упомянутые выше законы и подзаконные акты Российской Федерации, а также принятые на их основе нормативные акты субъектов Федерации (см. п. «в» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Санкции за нарушение природоохранного законодательства могут быть установлены только федеральным законом.

За экологические проступки предусмотрена не только административная, но и дисциплинарная, а также материальная ответственность. В случаях, если экологические правонарушения содержат состав уголовного преступления, применяются санкции, установленные ст. 246 — 262 УК. Экологическое правонарушение может быть выявлено при осуществлении федеральными министерствами и ведомствами экологической экспертизы*.

Выдача лицензий и иных разрешительных документов на осуществление природопользования, могущих оказать прямое или косвенное нега-

1  См. ст. 68, 69 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями, внесенными Законом РФ от 2 июня 1993 г.). - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111).

2 См. ст. 30, 33 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» (СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556).


>>>154>>>

тивное воздействие на природную среду, возможно только на основе санкции государственной экологической экспертизы. Несоблюдение установленных экспертизой условий, т.е. осуществление природопользования несмотря на отрицательное заключение экспертов, может квалифицироваться в качестве административных правонарушений, предусмотренных ст. 842 - 844 и 86 КоАП. Наряду с административным штрафом, предупреждением или конфискацией, предусмотренными КоАП за совершение этих проступков физическими лицами, граждане и юридические лица, нарушившие законодательство РФ об экологической экспертизе, несут и материальную ответственность в порядке, установленном Кодексом законов о труде РФ (далее - КЗоТ) и законодательством субъектов Федерации.

Субъектом дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения являются должностные лица, а также иные виновные работники предприятий, учреждений, организаций. Наложение дисциплинарных взысканий не исключает и применения материальных санкций к правонарушителям (см. разд. XIII Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»).

При определении лицензируемых видов деятельности в сфере экологии в некоторых случаях следует руководствоваться также и базовым Законом о лицензировании от 25 сентября 1998 г. Так, ст. 17 этого ФЗ введены новые виды деятельности в сферах пользования недрами земли и водопользования, подлежащие лицензированию (строительство и эксплуатация горных производств, производство подводных работ специального назначения, строительство систем питьевого водоснабжения и др.).

Отдельные административные проступки, предусмотренные гл. 7 КоАП, влекут ответственность за санитарные правонарушения.

Санитарные правила и нормы определяются федеральными законами и актами федеральных органов исполнительной власти. В этих правовых актах даны правовые критерии безопасности для человека, среды обитания. Несоблюдение санитарного законодательства влечет возникновение санитарного правонарушения. В соответствии со ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.1 разработка и утверждение федеральных санитарных правил, а также организация системы санитарной охраны на территории РФ отнесены к ведению Российской Федерации. Основные функции в этой сфере выполняет Министерство здравоохранения РФ. Возглавляет систему санитарно-эпидемиологического надзора первый заместитель министра здравоохранения РФ, который, как мы ужу отмечали, по должности осуществляет полномочия Главного государственного санитарного врача

' ВСНД и ВС РФ. 1993. № 3. Ст. 1318.


>>>155>>>

Российской Федерации. По его представлению налагаются дисциплинарные или административные взыскания на должностных лиц и граждан, в частности, штраф налагается постановлением Главного государственного санитарного врача РФ или его заместителя.

Нарушение санитарных норм и правил, в частности, предусмотренных ст. 77 - 84 КоАП, относится к группе санитарных правонарушений, представляющих собой особую разновидность административного проступка. Ответственность в этой сфере регламентируется не только КоАП, но и Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Дисциплинарная ответственность за санитарные правонарушения налагается не только на должностных лиц, но и на работников предприятий и организаций, вина которых в совершении проступка доказана в процессе административного производства. Дисциплинарные санкции и порядок их применения регламентируются-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также упомянутым ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Наиболее суровая из санкций - увольнение с занимаемой должности.

Уголовная ответственность за санитарные правонарушения наступает вследствие неосторожной вины (ст. 236 УК). Состав преступления квалифицируется в зависимости от общественно опасных последствий. Уголовная ответственность наступает только в трех случаях: если санитарные правонарушения повлекли массовые заболевания или отравление физических лиц либо смерть человека. При квалификации преступления следует учитывать также предписание ст. 351 ФЗ от 30 марта 1999 г., предусматривающего возможность применения уголовных санкций за совершение санитарных правонарушений, могущих повлечь за собой общественно опасные последствия, указанные в ст. 236 УК.

Правила охраны и использования памятников истории и культуры содержатся в федеральных законах, постановлениях и указах Правительства РФ, нормативных актах субъектов Федерации, муниципальных образований и нормативных актах Министерства культуры РФ.

Следует отличать нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры от сходных составов правонарушений, предусмотренных другими предписаниями КоАП и УК. Незаконный вывоз и ввоз культурных ценностей квалифицируется либо как контрабанда в соответствии со ст. 187 КоАП, либо как преступление - ст. 188 УК.

Нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры согласно ст. 87 КоАП относится к проступкам, предусматривающим административную ответственность за нарушение законодатель-


>>>156>>>

ства РФ о музейном фонде Российской Федерации1. Действия (бездействие) должностных лиц, неправомерно препятствующих регистрации сделок с музейными предметами, также рассматриваются как административные проступки.

По ст. 87 КоАП квалифицируются также отдельные правонарушения в сфере охраны музейного фонда Российской Федерации и музеев, в частности, разглашение сведений, включенных в состав негосударственной части музейного фонда РФ.

При истолковании данной статьи следует учитывать, что возникновение права на осуществление охраны и использования памятников истории и культуры обусловлено лицензированием. В этом случае правила о лицензировании, утвержденные подзаконными актами, применяются в части, не противоречащей базовому Федеральному закону от 25 сентября 1998 г. Статьей 17 Закона предусмотрено шесть видов лицензионной деятельности, предоставляющей юридическим и физическим лицам права на осуществление охраны и реставрации объектов культурного наследия.

Осуществление указанных видов деятельности на безлицензионной основе содержит признаки правонарушения, предусмотренного ст. 87 КоАП.

Административной ответственности за правонарушения в сферах охраны окружающей природной среды, а также памятников истории и культуры свойственны следующие особенности:

1) сочетание различных видов имущественных санкций, установленных КоАП, ГК, КЗоТ и законодательством субъектов Федерации;

2)  административные взыскания часто сопряжены с дисциплинарными взысканиями, налагаемыми на должностных лиц и граждан, не обладающих этим статусом;

3)  административная ответственность, налагаемая за различные виды административных проступков, установлена для юридических и физических лиц КоАП и специальными федеральными законами, среди таких проступков - экологические правонарушения;

4)  предпринимательская деятельность в сфере природопользования сопряжена с дополнительными разрешительными полномочиями, например проведением  государственной экспертизы,  несоблюдение  правил влечет за собой применение административных санкций;

5)  имущественные санкции, предусматривающие в соответствии с ч. 2 ст. 85 КоАП взыскания в виде конфискации находящихся в личной собственности правонарушителя ружей и других орудий охоты, могут налагаться только на основании судебного решения. Органы госнадзора

1 См. ст. 38 Федерального закона от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (СЗ РФ. 19%. № 22. Ст. 2591).


>>>157>>>

за соблюдением правил охоты (ст. 222 КоАП) не вправе применять санкцию в виде конфискации, хотя указанная норма не отменена. Таким образом, процессуальный порядок конфискации, предусмотренный ст. 222 КоАП, фактически утратил силу (в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции РФ), хотя решением Конституционного Суда это не предусмотрено1.

В целом из 68 составов административных правонарушений, предусматривающих взыскание в виде конфискации предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, осуществление санкций на основе судебного решения производится в 31 случае.

§ 4. Административные правонарушения в сфере промышленности и энергетики

Административные проступки, предусмотренные гл. 8 КоАП (всего 10 составов), характеризуются следующими особенностями.

1.   Наличие незначительной общественной опасности административных правонарушений, предусмотренных КоАП, что подтверждается налагаемыми взысканиями - в основном это предупреждения или штрафы, за исключением ст. 89, которой предусмотрено взыскание только в виде штрафа, максимальный размер которого не превышает одного минимального размера оплаты труда.

2.  Как правило, субъектами административных проступков являются должностные лица (ст. 88 - 95, 952), административная ответственность только физических лиц предусмотрена лишь ст. 95' КоАП.

3.  За большинство составов административных проступков, предусмотренных гл. 8 КоАП, предусматривается ответственность за нарушение порядка государственной разрешительной системы, а именно, за несоблюдение условий лицензий, предоставляющих право на промышленную деятельность, либо правил и инструкций - ведомственных актов, регулирующих применение права на осуществление лицензируемого вида деятельности (см. ст. 17 Закона о лицензировании).

Административные правонарушения, предусматривающие ответственность за безопасное ведение работ, рассматриваются специализированными надзорными органами - Федеральным горным и промышленным надзором России (ч. 1 ст. 88, ст. 89 КоАП) и Федеральным надзором России по ядерной и радиационной безопасности (ч. 2 ст. 88 КоАП).

1 См. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. № 8-П., а также ч. 1, 3 ст. 35, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.


>>>158>>>

Должностные лица надзорных органов налагают и административные взыскания.

Регулирование в сферах промышленности и энергетики (надзорные и контрольные полномочия) осуществляются системой государственных органов исполнительной власти (Министерством РФ по атомной энергии, Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерством топлива и энергетики РФ, Министерством экономики РФ, Федеральной энергетической комиссией РФ, а также коммерческими организациями РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром» и др.). Осуществление коммерческими организациями отдельных властных полномочий, в основном в сферах контроля и надзора, делегированных им государством, обусловлено особым правовым статусом упомянутых акционерных объектов и регламентировано законодательством, в частности Федеральным законом от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях»1. Так, РАО «ЕЭС России» не вправе допускать расточительное расходование энергетических ресурсов (ст. 90 КоАП) и должно контролировать их использование подведомственными объектами, а РАО «Газпром» обязано соблюдать установленный режим потребления газа и осуществлять контроль за его экономным использованием дочерними предприятиями (ст. 93 КоАП).

Административная ответственность акционерных обществ РАО «ЕЭС Росии» и «Газпром» и других государственных и негосударственных юридических лиц, на которых распространяется статус субъекта естественной монополии, регламентируется не КоАП, а ФЗ «О естественных монополиях». Штрафные санкции в этом случае налагаются на юридическое лицо в сумме от 500 до 15 тысяч минимальных размеров оплаты труда - в случае завышения цен (тарифов), установленных федеральными органами исполнительной власти. Объективная сторона данного правонарушения представляет собой несоблюдение установленного режима потребления газа и квалифицируется как административное правонарушение в соответствии со ст. 93 КоАП.

Административная ответственность физических лиц - руководителей субъектов естественной монополии или органов Федеральной энергетической комиссии России регламентируется упомянутым Федеральным законом от 17 августа 1995 г. (сумма штрафа в этом случае установлена до 50 минимальных размеров оплаты труда - ст. 16, 18, 19), а также ст. 90, 93, 94 КоАП.

Таким образом, ответственность за правонарушения в сфере деятельности субъектов естественной монополии предусматривает наложе-

1 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.


>>>159>>>

ниє штрафных санкций не только на коммерческие организации и возглавляющих их должностных лиц, но и на государственных должностных лиц органов регулирования естественных монополий (Федеральной энергетической комиссии России и Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства).

Для субъективной стороны составов административных проступков, предусмотренных гл. 8 КоАП, характерно наличие вины в форме прямого или косвенного умысла - должностные лица ознакомлены с нормативными актами, действующими в сферах промышленности и энергетики, и не могут не сознавать противоправности своего действия или бездействия либо сознательно допускают причинение ущерба (ст. 88 - 95); граждане, не обладающие статусом должностного лица, также должны быть ознакомлены с соответствующими правилами (ст. 95' КоАП).

Объектом рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения в сфере общегосударственных интересов (промышленность и энергетика), однако субъектом административных проступков могут быть и физические лица, действующие в сфере частного права (ст. 91, 92, 95'и 953 КоАП).

Так же, как и в большинстве других глав КоАП, регламентирующих отдельные административные правонарушения, ущерб, наносимый публично-правовым интересам, сопряжен с причинением вреда законным правам и интересам граждан.

§ 5. Административные правонарушения в сельском хозяйстве. Нарушение санитарно-ветеринарных правил

Объектами 17 составов административных проступков гл. 9 КоАП являются общественные отношения в сферах санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 97, 98, 981), охраны имущественных прав (ст. 101, 102, 1021), здоровья граждан (ст. 99' и 992) и в сельском хозяйстве (ст. 96, 99,993, 994, 100, 1001, 1002).

Данным административным правонарушениям свойственны следующие особенности.

1. Осуществление прав юридических и физических лиц на деятельность, предусмотренную ст. 96 - 101 КоАП, регламентируется актами органов исполнительной власти, такая деятельность возможна также на лицензионной основе. В частности, только на основе лицензии возможно осуществление любых видов деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, культивирование растений, применяемых в обороте наркотической продукции (см. ст. 99' и 992 КоАП).


>>>160>>>

2. Статьи 101, 102, 102і КоАП регулируют особую разновидность имущественных правоотношений, возникающих в сфере оборота объектов животного мира - домашних и иных животных, относящихся к движимым имущественным объектам. Общественные отношения в сфере нарушения ветеринарных прав регламентируются Законом РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии»1, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации, а также подзаконными актами. Нарушение ветеринарных правил, установленных законодательством, влечет штрафные санкции, предусмотренные ст. 101 КоАП. К такого рода проступкам относится, например, отказ от иммунизации животных. Исчерпывающий перечень подобных правонарушений содержит ст. 24 Закона РФ «О ветеринарии».

Органами государственного ветеринарного надзора являются Департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, предприятия, учреждения, организации системы данного министерства в субъектах Федерации (управления ветеринарии), отделы ветеринарии муниципальных образований и другие объекты, входящие в состав Государственной ветеринарной службы РФ, должностные лица которых и налагают административные взыскания.

Правила содержания домашних животных (собак и кошек), находящихся в имущественном владении граждан, определяются не только КоАП (ст. 102), но и нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований. При этом штрафные санкции за правонарушения устанавливаются только законом (в Москве, например, Законом г. Москвы от 24 апреля 1996 г. «О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и временных правил содержания собак и кошек в городе Москве»)2. Административный штраф, налагаемый в этом случае, равен размеру, установленному ст. 102 КоАП.

В отличие от ст. 102 ст. 1021 КоАП предусматривает административную ответственность не только за жестокое обращение с животными, находящимися во владении, пользовании или распоряжении граждан, но и с бесхозяйным имуществом - животными, не являющимися объектом имущества граждан.

Учитывая значительную распространенность проступков, предусмотренных ст. 101, 102, 1021 КоАП, следует обратить внимание на специфику применения этих норм.

1. При квалификации правонарушения по ст. 102 КоАП особое значение имеет место нарушения правил содержания животных - им может

1 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.

2 Ведомости Московской городской Думы. 1996. № 5. С. 30 - 36.


>>>161>>>

быть город или другой населенный пункт. Если проступок был совершен вне указанных мест, например, на объектах морского или железнодорожного транспорта, административное правонарушение может квалифицироваться по ст. 1021 КоАП.

2. Нарушения правил содержания домашних животных, причинившие легкий, тяжкий или средней тяжести ущерб здоровью граждан, квалифицируются как преступления, предусмотренные соответственно ст. 115 (только умышленная вина) и 118 УК (только при наличии вины в форме неосторожности).

3.  Статья 1021 КоАП предусматривает ответственность за жестокое обращение со всеми видами животных, а не только с теми, которые упомянуты в ст. 102, независимо от того, относятся ли они к объектам имущественного владения либо являются бесхозяйными, т.е. безнадзорными животными (см. ст. 128, п. 2 ст. 130, а также ст. 225,230,231 ГК).

Под жестоким обращением следует понимать совершение гражданами насильственных действий, причинивших вред животным (побои, истязания, зоофилия и т.п.).

4.  При наложении штрафных санкций за нарушение ветеринарно-санитарных правил, предусмотренных ст.  101  КоАП, следует руководствоваться не только КоАП, но и другими законами, в частности, ст. 125 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также ст. 1463, 1464 Закона РФ от 1 июля 1993 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» - максимальный административный штраф в этом случае установлен в сумме 100 минимальных размеров оплаты труда.

5.  Объектами административных взысканий за совершение правонарушений в области санитарии являются также и юридические лица (см., например, ст. 84 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», ст. 125 Земельного Кодекса РСФСР).

§ 6. Административные правонарушения на транспорте

Административные правонарушения на транспорте определены ст. 103-135 КоАП.

Санкции за административные проступки установлены в сферах морского, речного, дорожного, воздушного, железнодорожного, трубопроводного, гужевого транспорта. Транспортные правоотношения регламентируются специальными правилами, определенными федеральными законами (например, Федеральным законом «О безопасности дорожного


>>>162>>>

движения»1) и подзаконными актами, прежде всего ведомственными. Нарушение этих предписаний может быть основанием для применения административных санкций, установленных КоАП.

Под специальными правилами по смыслу КоАП следует понимать установленный нормативными актами порядок регулирования органами исполнительной власти и их должностными лицами передвижения физических лиц и грузов с помощью транспортных средств (например, нарушение порядка государственной регистрации транспортных средств, порядка лицензирования и т.д.). Целью установления таких правил является обеспечение безопасности участников транспортной деятельности: водителя, пешехода, пассажира транспортного средства, - а также их имущественных интересов, например в сферах владения, пользования и распоряжения автотранспортными и иными средствами передвижения, защита имущественных прав граждан и т.д.

Управление транспортным средством в состоянии алкогольного или наркотического опьянения (ст. Ill4, 117, 120, 124 КоАП) представляет собой одно из наиболее распространенных административных правонарушений. Меры административной ответственности могут быть применены и к другим участникам дорожного движения, в частности, к гражданам, нарушающим правила дорожного движения в состоянии опьянения (ст. 122 КоАП). Основанием для квалификации объективной стороны этих проступков является процедура медицинского освидетельствования, порядок ее проведения устанавливается актами субъектов Федерации (например, п. 2 ст. 6 ФЗ «О безопасности дорожного движения»). При этом следует иметь в виду, что обязательному медицинскому освидетельствованию подлежат также и граждане, претендующие на право эксплуатации автотранспортных и других средств передвижения.

Как правило, экспертиза опьянения осуществляется специализированными учреждениями территориальных органов Минздрава РФ - специализированными отделениями наркологических больниц и наркологическими диспансерами. Проведенная экспертиза подтверждается протоколом медицинского освидетельствования, в результате которого возможны следующие заключения:

а)  факт употребления алкоголя установлен, но признаков опьянения не выявлено;

б) признаки алкогольного опьянения подтверждены;

в) установлено наличие алкогольной комы;

1 См. также Воздушный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте» (СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505).


>>>163>>>

г) квалифицировано состояние наркотического одурманивания.

Таким образом, административные правонарушения, предусмотренные ст. 111', 117, 120, 122 и 124 КоАП, квалифицируются лишь в последних трех случаях наркологической экспертизы. При этом основным юридическим свидетельством проступка является медицинское заключение, подтверждающее состояние опьянения. Незначительное употребление алкоголя водителем транспортного средства (когда содержание алкоголя в биологических сферах не превышает 1%), как правило, не влечет за собой административных санкций. Однако выявление признаков состава правонарушения (в том числе и преступления) не исключино даже при незначительном употреблении алкоголя. В зависимости от общественно опасных последствий деяния это возможно в случаях:

а)  причинения ущерба движимым (недвижимым) объектам любых форм собственности, а также физическим лицам. Например, в тех случаях, когда действия водителей или граждан, не управляющих транспортным средством, привели к повреждению дорожных сооружений (ст. 131 КоАП) либо причинили легкие телесные повреждения (ст. 122 КоАП) или имущественный вред, применяются административные санкции;

б)  если деяния физических лиц привели к крупному имущественному ущербу либо причинили тяжкий или средний тяжести вред здоровью гражданина, или вызвали смерть человека (в качестве отягчающего обстоятельства - смерть двух или более лиц), наступает уголовная ответственность, предусмотренная ст. 263 - 265 УК.

Субъектами состава преступления являются лишь отдельные участники транспортного процесса, а именно:

1) должностные лица железнодорожного, воздушного, морского или речного транспорта, а также должностные лица, ответственные за техническое состояние транспортных средств;

2)  лица, управляющие автотранспортными средствами (например, водители городского пассажирского транспорта).

Субъективная сторона состава преступлений, предусмотренных ст. 263, 264, 266 УК, отражена при квалификации вины в форме неосторожности, а при наличии признаков состава преступления, предусмотренного ст. 265 УК (оставление места дорожно-транспортного происшествия), возможна лишь умышленная вина.

Объективная сторона административных правонарушений часто выражается в нарушении порядка государственной разрешительной системы. Среди форм таких нарушений:

а) нарушение порядка лицензирования в сферах дорожного движения, водного и морского транспорта;


>>>164>>>

б)  нарушение порядка сертификации в сферах воздушного и железнодорожного транспорта;

в) несоблюдение режима регистрации транспортных объектов;

г)  нарушение предписаний, установленных отраслевыми стандартами (ст. 134'КоАП);

д) несоблюдение иных отраслевых правил и инструкций. Например, нарушение порядка оформления таможенной декларации на транспортные средства может повлечь наложение административных санкций, в том числе предупреждение, штраф или аннулирование лицензии, в соответствии со ст. 262 Таможенного кодекса РФ.

Государственная регистрация транспортных объектов возложена на специальное структурное подразделение МВД РФ - Государственную инспекцию безопасности дорожного движения (ГИБДД). ГИБДД является правопреемником Государственной автодорожной инспекции МВД РФ (ГАИ).

Правовой статус ГИБДД, предусматривающий наделение этого органа регистрационными полномочиями, определен Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения». Регистрационным полномочиям ГИБДД свойственны следующие особенности:

1) государственная регистрация транспортных объектов представляет собой разновидность ведомственной регистрации, объектами которой являются движимые вещи. В соответствии с п. 2 ст. 130 ГК регистрация движимости не осуществляется, если иное не определено федеральным законом (см. также п. 2 ст. З ГК). Однако такой закон не принят, и порядок регистрации по-прежнему определяется подзаконными актами, в том числе ведомственными актами МВД РФ;

2)   ведомственные регистрационные полномочия ГИБДД следует различать с государственной регистрацией, осуществляемой органами юстиции на основе федеральных законов, например, регистрация объектов недвижимости производится органами юстиции в соответствии с ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (см. также п. 6 ст. 131 ГК). Государственная регистрация отдельных разновидностей юридических лиц, в частности, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, также урегулирована специальными федеральными законами. Однако базовый федеральный закон о государственной регистрации юридических лиц, разработка которого предусмотрена ст. 51 ГК, до сих пор не принят.

Таким образом, различия двух указанных полномочий государственной регистрации заключаются в юридическом оформлении: ведомствен-


>>>165>>>

ные регистрационные полномочия ОВД, в частности ГИБДД, урегулированы на подзаконном уровне, в отличие от государственной регистрации, отнесенной к ведению органов юстиции и осуществляемой на основе федеральных законов.

ГИБДД вправе осуществлять меры административного пресечения, (превентивные меры), среди которых: административное задержание, личный досмотр граждан, осмотр транспортных средств и др., - а также налагать административные взыскания, в том числе штраф, лишение права управления транспортным средством (ст. 117, 118 КоАП).

Административные санкции в виде приостановления деятельности лицензий и их аннулирования регулируются специальными федеральными законами, действующими в сферах железнодорожного, водного и иных видов транспорта, в частности ФЗ от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения». В последнем случае законом определены лишь виды лицензионной деятельности и выдача лицензий, приостановление их действия определяется базовым Федеральным законом о лицензировании от 25 сентября 1998 г., а аннулирование лицензий возможно только на основе судебного решения.

К исключительному ведению ГИБДД отнесена разработка нормативных актов, обеспечивающих безопасность дорожного движения, в частности правил государственного технического осмотра транспортных средств. Неисполнение этих правил может повлечь за собой штрафные санкции, предусмотренные ст. 1341 КоАП «Невыполнение предписаний Государственной автомобильной инспекции». Исчерпывающий перечень правомочий ГИБДД определен ст. 12 Указа Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения», их неисполнение водителем транспортного средства или другими участниками дорожного движения (пешеходами и пассажирами) квалифицируется в качестве административных проступков, предусмотренных ст. 122, 126, 127, 134, 1341 КоАП.

§ 7. Административные правонарушения в области связи и информатизации

Составы административных проступков в области связи и информатизации объединены единой терминологической логикой построения, поэтому, прежде чем перейти к анализу отдельных правонарушений в данной сфере, необходимо рассмотреть общие правовые категории, употребляемые в КоАП и других нормативных актах.

Связь представляет собой неотъемлемую часть производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации и функционирует


>>>166>>>

как единый комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд юридических и физических лиц в сферах общегосударственных интересов (обороны, безопасности, охраны правопорядка) и субъектов частного права, нуждающихся в услугах электрической и почтовой связи.

Технологические системы, обеспечивающие телефонную, телеграфную, факсимильную передачу или прием знаков, письменного текста, изображений, включая теле- и радиовещание, представляют собой сети электросвязи.

Совокупность сопряженных сетей электросвязи, обеспеченных централизованным управлением, составляет взаимоувязанную сеть связи Российской Федерации. Особенности ее структурных составляющих -сетей связи общего пользования, ведомственных сетей связи - обусловлены спецификой их статуса: они технологически сопряжены во взаимоувязанной сети связи, но организационно обособлены от нее. Например, выделенные сети электросвязи высших органов власти и управления Российской Федерации и субъектов в ее составе не имеют выхода на сеть связи общего пользования. Обеспечение услугами электрической и почтовой связи этой категории абонентов отнесено к ведению подчиненного главе государства Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ). Многие иные функции в области связи осуществляются подведомственным Правительству РФ Министерством РФ по связи и информатизации. Именно эти органы исполнительной власти осуществляют важнейшие полномочия в сфере разрешительной системы: выдачу лицензий на право деятельности в области связи (ст. 1396 КоАП), сертификацию средств связи (ст. 1391 КоАП).

Среди объединяющих начал административных правонарушений в области связи, предусмотренных ст. 136 — 1403 КоАП (всего 15 составов административных проступков), назовем прежде всего нарушение порядка разрешительной системы: несоблюдение требований, установленных лицензией, регистрационным свидетельством (ст. 138 КоАП), сертификатом и другими разрешительными документами, представляет собой объективную сторону административного проступка. Поэтому при изучении рассматриваемых статей КоАП следует иметь в виду, что многие из них представляют собой бланкетные нормы: для их уяснения и истолкования необходимо обращение помимо КоАП и к другим специальным правовым источникам, регламентирующим порядок разрешительной системы в области связи. К таковым относятся, например, и Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации»1, федеральные законы от 17 декабря 1994 г. «О федераль-

ВСНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423.


>>>167>>>

ной фельдъегерской связи»1, от 16 февраля 1995 г. «О связи»2, от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»3, от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»4, от 17 июля 1999 г. «О почтовой связи»5, а также разработанные на их основе подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты государственных органов (в большинстве случаев - органов исполнительной власти).

Другим объединяющим началом всех 15 рассматриваемых составов административных правонарушений является наличие общих признаков субъективной стороны, а именно — умысла физического лица при их совершении. Только умышленно может быть совершено большинство рассматриваемых административных правонарушений (ст. 1361, 137, 1391, 1395, 1401 - НО3), причем преобладает эвентуальный умысел, т.е. лицо, их совершающие, сознает противоправный характер своего действия или бездействия и сознательно допускает наступление общественно опасных последствий. Субъективная сторона только в форме прямого умысла предусмотрена лишь некоторыми из упомянутых административных проступков (ст. 136, 1394, 1396).

Применение государственного принуждения при наложении административных взысканий за правонарушения в области связи также характеризуется общностью признаков, причем доминирующей разновидностью взысканий является наложение штрафа, предусмотреное всеми составами проступков. Значительно реже применяется взыскание в виде лишения специального права (п. 5 ст. 29 КоАП), оно предусмотрено лишь ст. 138 КоАП «Нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств». При этом следует иметь в виду соотношение понятий «лишение специального права» и «аннулирование лицензии» (см. ниже анализ ст. 1396 КоАП).

Общие особенности прослеживаются и в системе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области связи, за редкими исключениями, о которых мы скажем при анализе соответствующих административных проступков. Эти полномочия отнесены к ведению службы государственного надзора за связью в

___________________________

1 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3547. 2СЗРФ. 1995. № 8. Ст. 600.

3 Там же. Ст. 609.

4 Российская газета. 1998. 3 октября.

5 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.


>>>168>>>

РФ (Госсвязьнадзор России) при Министерстве РФ по связи и информатизации1.

Общепринятая в административно-правовой науке точка зрения, в соответствии с которой административной ответственности подлежат только физические лица (ст. 10-20 КоАП), не исключает опосредованного воздействия административных санкций на юридических лиц. На должностных лиц, возглавляющих государственные и негосударственные предприятия и организации, налагаются взыскания за проступки, связанные с нарушением действующих законов и подзаконных актов (ст. 15 КоАП). Государственные должностные лица в этом случае несут ответственность, выступая в качестве субъектов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия от лица возглавляемых ими предприятий и организаций. Среди рассматриваемых 15 составов правонарушений наиболее часто такой порядок применяется к проступку, предусмотренному ст. 1396 КоАП. При определении понятия должностного лица, упомянутого ст. 15 КоАП и действующего в сферах частноправовых и публично-правовых отношений, следует руководствоваться определениями соответственно ст. 201 (примеч. 1) и ст. 285 (примеч. 1) УК РФ, поскольку в КоАП таковые отсутствуют.

Рассмотрим более подробно составы административных проступков в области связи, предусмотренные КоАП. Объективную сторону первого из них составляет самовольная установка или эксплуатация радиотрансляционного узла (ст. 136 КоАП). При истолковании этой статьи необходимо иметь в виду, что основу общественной опасности названного проступка представляет противоправная деятельность юридического или физического лица, которое руководствуется собственными волевыми установлениями, а не правовыми актами. К таким актам относится специальное разрешение госоргана на установку или эксплуатацию радиотрансляционного узла - средства технической передачи радиосигналов, включая и необходимую инфраструктуру, обеспечивающую технические функции радиовещания. Под радиотрансляционным узлом, самовольная установка и эксплуатация которого влечет за собой применение государственных санкций, следует понимать технические средства, обеспечивающие устойчивую передачу (или прием) радиосигнала.

К субъектам рассматриваемого административного проступка относятся и юридические лица, хотя непосредственно КоАП предусмотрена ответственность физических лиц, например, должностных лиц государст-

1 См. постановление Правительства РФ от 7 декабря 1999 г. № 1353 «Вопросы Министерства Российской Федерации по связи и информатизации» (СЗ РФ. І 999. № 50. Ст. 6233).


>>>169>>>

венных или муниципальных организаций, осуществляющих вышеуказанные противоправные действия, а также предприятий и учреждений любой иной формы собственности - частной, кооперативной, общественной и др. В связи с техническими достижениями в сфере разработки новых средств, обеспечивающих прием или трансляцию радиосигнала, возросло и количество правонарушений, совершаемых физическими лицами.

Один из составов правонарушений, влекущих административную ответственность в сфере государственной разрешительной системы, представляет особую актуальность, а именно ст. 1396 КоАП «Осуществление деятельности в области связи без лицензии». Именно этот состав является одним из наиболее распространенных правонарушений рассматриваемой группы, поскольку осуществление всех видов деятельности в сфере связи возможно лишь на лицензионной основе, что предусмотрено ч. 1 ст. 15 ФЗ от 16 февраля 1995 г. «О связи». Данная статья предусматривает также «установленную законодательством Российской Федерации» ответственность за безлицензионную деятельность в области связи. Однако административная ответственность за осуществление деятельности в области связи без лицензии была введена ФЗ от 6 августа 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР административных правонарушениях»1; таким образом, безлицензионная деятельность с февраля 1995 г. до дня вступления в силу упомянутого Закона (примерно 17 месяцев) не могла повлечь за собой административную ответственность. При анализе объективной стороны рассматриваемого состава следует иметь в виду, что административным правонарушением является не только собственно безлицензионная деятельность, но и нарушение условий лицензии. Таким образом, для истолкования этого проступка необходимо обратиться к ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». Перечень видов деятельности, осуществление которых возможно только на основе выданной госорганом лицензии, содержит 213 наименований (ст. 17 Закона о лицензировании), среди них нет упоминания о деятельности в области связи, что отнюдь не означает наличия каких бы то ни было противоречий между этим законом и ФЗ от 16 февраля 1995 г. «О связи». При этом следует иметь в виду следующие особенности рассматриваемых федеральных законов:

а) Закон о лицензировании не имеет обратной силы, т.е. не распространяется на порядок лицензирования, установленный предшествующими федеральными законами, например, ФЗ «О связи» и «О почтовой связи» (см. последний абзац ст. 17, ч. 2 ст. 19 Закона о лицензировании);

1 СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3964.


>>>170>>>

б) текст Закона о лицензировании детализирует отдельные дефиниции ФЗ «О связи». Например, ст. 17 Закон о лицензировании к лицензионным видам деятельности относит деятельность в сферах теле- и радиовещания,  представляющую собой разновидность  правовой  категории «электрическая связь», впервые введенной в юридическую терминологию ст. 2 упомянутого ФЗ от 16 февраля 1995 г.;

в) отдельные лицензируемые виды деятельности, упомянутые в ст. 17 Закона о лицензировании, содержат указания об общих родовых понятиях, присущих данному виду. В целом это свойственно отечественному законотворчеству. Так, ст. 17 Закона о лицензировании к числу лицензионных относит также «деятельность по использованию технических средств, предназначенных для выявления электронных устройств, служащих для негласного получения информации», не упоминая конкретных видов технических средств. Очевидно, что к таковым относятся радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства, упоминаемые ст. 24 и 137 КоАП.

Обратимся теперь к понятию субъекта проступка, предусмотренного ст. 1396 КоАП. Закон о лицензировании (ст. 2) допускает выдачу лицензий как физическим, так и юридическим лицам, которые в этом случае наделяются полномочиями лицензиата. Статус лицензиата не следует отождествлять с правовым положением соискателя лицензии — последний лишь ходатайствует в госорган, чаще всего в орган исполнительной власти, о наделении его совокупностью прав и обязанностей, присущих только лицензиату (ст. 9 Закон о лицензировании). К таким обязанностям лицензиата следует отнести исключение сублицензионных отношений: гражданин или юридическое лицо, получившее лицензию, не вправе передавать ее другому субъекту, не наделенному полномочиями лицензиата. Поскольку базовый Закон о лицензировании не имеет обратной силы (ч. 2 п. 1 ст. 7 Закона), при анализе ст. 1396 КоАП важно иметь в виду и предписания ФЗ «О связи». Несмотря на то, что последний был принят более чем на 2,5 года ранее Закона о лицензировании, он также исключает вступление лицензиата в сублицензионные отношения. При этом необходимо учитывать следующие особенности регламентации сублицензионных отношений, установленные ФЗ «О связи»:

а) Федеральный закон от 16 февраля 1995 г., так же как и Закон о лицензировании, исключает вступление в сублицензионные отношения физических лиц, однако допускает передачу прав, предоставляемых лицензией, юридическому лицу - последнее в этом случае обязано получить новую лицензию;

б) сублицензионные отношения, касающиеся видов деятельности, перечень которых определен базовым Законом о лицензировании (например, деятельности по использованию технических средств, предназначенных


>>>171>>>

для выявления электронных устройств, служащих для негласного распространения информации), не допускаются в отношении как юридических, так и физических лиц. Выдача, приостановление и аннулирование лицензий на эти виды деятельности относится к компетенции Федерального агенства правительственной связи и информации (ФАПСИ)1. Данный орган исполнительной власти осуществляет лицензирование и некоторых других видов деятельности в области связи, например, лицензирование экспорта и импорта технических средств связи, обеспечивающих передачу, обработку и хранение секретной информации. Эти и другие виды лицензирования, осуществляемые ФАПСИ, установлены не Федеральным законом, а Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации». Таким образом, возникает проблема соотношения понятий «федеральный закон» и «закон Российской Федерации», поскольку в ст. 19 Закона о лицензировании, исключающей его обратную силу, говорится только о федеральных законах, принятых до вступления в силу предписаний ФЗ от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». При этом следует иметь в виду, что именно Федеральным законом (№ 108-ФЗ от 6 августа 1996 г.) введена и ст. 1396 КоАП. Суть проблемы сводится к решению вопроса, возможно ли отождествлять эти два вида законов. На этот счет высказываются различные воззрения, однако о том, что этим двум видам законов присущи различные правовые критерии, свидетельствует прежде всего § 2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, различающая юридическую силу законов РФ, действовавших на территории России до вступления в силу Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г.

Помимо лицензиата в лицензионных отношениях участвуют и лицензирующие органы. К таковым ФЗ от 25 сентября 1998 г. относит федеральные органы государственной власти, соответствующие органы субъектов Федерации и муниципальные органы. Однако основные виды лицензионной деятельности осуществляются именно органами исполнительной власти - федеральными и субъектов Федерации, что свидетельствует в этом случае о возникновении, изменении или прекращении административно-правовых отношений.

Наложение административного штрафа за административное правонарушение, предусмотренное ст. 1396 КоАП, отнесено к компетенции органов государственного надзора за связью (ст. 223 КоАП). В соответствии со ст. 2 базового Закона о лицензировании в осуществлении надзора участвуют также и лицензирующие органы - ФАПСИ, Министерство РФ по

' См. п. «р» ст. 11 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О федеральных органах правительственной связи и информации».


>>>172>>>

связи и информатизации, их территориальные органы и уполномоченные ими должностные лица - Главный государственный инспектор по надзору за связью в Российской Федерации, а также старшие и государственные инспектора по надзору за связью в РФ и ее субъектах.

Следует учитывать различия в надзорных полномочиях лицензирующих органов и органов государственного надзора за связью. Наложение взысканий в виде штрафа (ст. 1396 КоАП) осуществляется исключительно упомянутыми инспекторами по надзору за связью в Российской Федерации, тогда как к компетенции лицензирующих органов относится применение мер административного пресечения - приостановление действия лицензии (на срок до шести месяцев). Лицензирующие органы вправе осуществлять надзор за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

Особая разновидность административных санкций — приостановление и аннулирование лицензий, регламентируется не КоАП, а базовым Законом о лицензировании. Аннулирование лицензии представляет собой одну из разновидностей административных взысканий, а именно - лишение специального права (п. 5 ст. 25 КоАП).

Согласно ст. 2 базового Закона о лицензировании лицензия представляет собой разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности. Основанием для лишения специального права может быть несоблюдение лицензиатом условий лицензии, например передача лицензии другому юридическому (физическому) лицу, либо иные правонарушения. Исчерпывающий перечень юридических оснований для аннулирования лицензии установлен п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании. Несмотря на то, что в п. 5 ст. 25 этого Закона упоминается особая разновидность административного взыскания, а именно - лишение специального права, но не аннулирование лицензии, эти понятия сопоставимы - лишь в случае аннулирования лицензии лицензиат утрачивает и свой статус, таким образом аннулируется и предоставленное ему лицензией специальное право. Те же последствия наступают и при приостановлении действия лицензии, однако в отличие от аннулирования бывший лицензиат лишь временно (на срок до шести месяцев) утрачивает предоставленное ему лицензией специальное право.

Следует учитывать, что Законом о лицензировании компетенция лицензирующего органа ограничена - он вправе приостановить действие лицензии на осуществление деятельности либо, в случае неустранения лицензиатом выявленных нарушений, инициировать процедуру аннулирования лицензии в суде, который и принимает окончательное решение (п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании). Однако в сфере связи чаще всего применяется внесудебный порядок аннулирования - на основе решения


>>>173>>>

лицензирующего органа, поскольку порядок лицензирования видов деятельности в сфере связи уже был установлен федеральными законами, вступившими в силу до принятия вышеназванного базового Закона, и на них он не распространяется. Лишение специального права (аннулирование лицензии) по решению суда возможно лишь в случае осуществления упомянутых в ст. 17 Закона о лицензировании видов деятельности в сфере связи (теле- и радиовещание, использование технических средств, служащих для негласного получения информации) и только тогда, когда лицензии были выданы после вступления в силу Закона о лицензировании, во всех остальных случаях лицензия аннулируется по решению выдавшего ее органа - Министерства РФ по связи и информатизации и ФАПСИ.

Наложение взыскания в виде административного штрафа применяется в соответствии со ст. 1396 КоАП только в отношении граждан. Однако регламентация других разновидностей административных санкций, например приостановления или аннулирования лицензий, установлена Законом о лицензировании, ст. 15 ФЗ «О связи» и другими федеральными законами. В данном случае административную ответственность несут не только физические, но и юридические лица. При этом, совершив отдельные административные проступки, например в сфере сотовой связи (ст. 137, 138), лицензиат может быть лишен соответствующей лицензии, а виновное должностное лицо (чаще всего руководитель юридического лица) подлежит штрафным санкциям, предусмотренным ст. 137 КоАП в соответствии с порядком наложения административных взысканий, установленным гл. 25 КоАП.

Таким образом, субъектами административной ответственности за совершение проступков, предусмотренных ст. 139б КоАП, могут быть как физические, так и юридические лица.

Лишь в трех из 15 рассматриваемых видов административных проступков, предусмотренных КоАП, а именно: ст. 140 «Повреждение телефонов-автоматов», ст. 1401 «Изготовление или сбыт поддельных государственных знаков почтовой оплаты или именных вещей» и ст. 1403 «Воспрепятствование осуществлению должностными лицами органов государственного надзора за связью в Российской Федерации их служебных обязанностей», - производство по делам об административных правонарушениях не отнесено к ведению органов Госсвязьнадзора РФ, а отдано в компетенцию органов внутренних дел (ст. 140 КоАП) и федеральных судов (ст. 1401, 1403 КоАП).

Другой разновидностью государственной разрешительной системы в сфере связи является сертификация средств связи. Использование несертифицированных средств связи и предоставление несертифицированных услуг связи влечет административную ответственность, предусмотренную


>>>174>>>

ст. 139і КоАП. Так же, как и лицензирование, сертификация представляет собой один из самых распространенных видов санкционирования государством деятельности в сфере связи: в соответствии со ст. 16 ФЗ «О связи» все средства связи, используемые в сети связи Российской Федерации, подлежат обязательной проверке (сертификации) на соответствие установленным стандартам, иным нормам и техническим требованиям.

В сфере связи сертификация осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, в основном органами Министерства РФ по связи и информатизации. Однако сертификация систем и комплексов телекоммуникаций высших органов государственной власти РФ, а также закрытых систем и комплексов телекоммуникаций органов субъектов РФ и некоторые иные виды сертификации отнесены к исключительному ведению ФАПСИ.

Министерство РФ по связи и информатизации и ФАПСИ вправе делегировать свои полномочия в сфере сертификации особым юридическим лицам - испытательным центрам и лабораториям, имеющим ак-кредитационные свидетельства, выданные указанными органами исполнительной власти. Завершает процедуру сертификации выдача упомянутыми федеральными органами исполнительной власти сертификата на каждый из образцов связи.

Сертификация сетей связи, не имеющих выхода на взаимоувязанную сеть связи (например, закрытых телекоммуникационных комплексов), осуществляется исключительно ФАПСИ, сертификация остальных видов средств связи отнесена к ведению Министерства РФ по связи и информатизации.

Однако действующим правом предусмотрена возможность присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования: соответствующая процедура регламентирована специальным постановлением Правительства РФ1. В этом случае необходимо помимо сертификата соответствия на каждый из образцов связи получить и специальную лицензию Министерства РФ по связи и информатизации.

Таким образом, регламентация сертификационных полномочий юридических лиц осуществляется не только КоАП, но и федеральными законами и подзаконными актами.

При квалификации административных проступков в области связи и информатизации следует принимать во внимание некоторые дефиниции

' См. Правила присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5016).


>>>175>>>

действующего права, введенные отдельными федеральными законами и законами Российской Федерации, принятыми после вступления в силу КоАП. К последним относится прежде всего Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Закон об информатизации). В частности, он регламентирует общественные отношения, возникающие при создании и использовании информатизационных технологий и средств их обеспечения. Под последними подразумеваются средства технического, программного и лингвистического обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий, к которым относятся, например, программы средств вычислительной техники и связи. Исходя из определения информационной системы (ИС), содержащегося в Законе об информатизации, к ИС относится упорядоченная совокупность документов - информации, закрепленной на материальном носителе. К таковым относятся, например, аудио-и аудиовизуальная информация, информация прессы (исключая программы СМИ, передаваемые непосредственно в эфир, если они не зафиксированы на аудио- и видеоносителях), в том числе с использованием средств связи.

Базовым Законом об информатизации впервые введена в правовой обиход дефиниция информатизации, под которой подразумевается процесс информационного обеспечения физических и юридических лиц публичного и частного права с применением специальных технических средств, в том числе и средств связи. При этом следует иметь в виду, что функционирование связи как одной из разновидностей информационной инфраструктуры регламентируется целым рядом нормативных актов, обеспечивающих технические, программные, лингвистические, правовые и организационные компоненты процесса обеспечения информации.

Объекты связи, упомянутые в ст. 136 - 138, 1392 КоАП и других, -радиотрансляционные узлы, средства мобильной, факсимильной и почтовой связи, - могут быть использованы в качестве технических устройств, нарушающих конституционные права граждан, предусмотренные ч. 1 ст. 23, ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 42 Конституции РФ, прежде всего права граждан в сфере защиты персональной информации, доступ к которой ограничен. В соответствии с ч. 1 ст. 24 Конституции РФ сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Однако это конституционное право может быть ограничено в общегосударственных интересах в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в этой сфере действуют многочисленные федеральные законы, предусматривающие подобные ограничения, среди них


>>>176>>>

прежде всего Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»1.

Таким образом, при применении ст. 136, 1361, 137 - 139, 1392, 1394, 1396 КоАП необходимо руководствоваться еще вышеупомянутыми федеральными законами, а также Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», формой распространения этой информации могут быть и средства связи. Правоотношения в сфере информатизации регламентируются актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ведомственными актами, принимаемыми на федеральном или региональном уровнях (см. ч. 3 ст. 6 Закона об информатизации). Однако административные взыскания как одна из форм ограничения конституционных прав граждан налагаются в этом случае на основе КоАП, но не нормативного акта субъекта Федерации (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Актами федеральных министерств и ведомств - Государственного комитета РФ по телекоммуникациям, ФАПСИ и другими регулируются правила наложения административных взысканий; введение их новых видов допускается только федеральным законом.

При квалификации, иных формах административного производства по рассматриваемым административным проступкам следует принимать во внимание:

1. Различия в правовых категориях персонифицированной информации (персональных данных) и конфиденциальной информации.

Под персональными данными подразумеваются любые сведения о личной и общественно-политической активности граждан, позволяющие идентифицировать их личность. Доступ к отождествляющим личность гражданина сведениям, полученным на основе незаконного использования средств связи, могут быть квалифицированы как административный проступок (ст. 137, 138, 1391 КоАП).

Персональные данные входят в состав конфиденциальной информации, представляющей собой совокупность любых сведений, которые должны быть материализованы, т.е. содержаться на любых видах информационных носителей. Конфиденциальные данные, так же как и персональная информация, должны содержать реквизиты, позволяющие отождествлять их принадлежность физическому или юридическому лицу.

Перечень видов информации, входящей в состав персональных данных, как это предусмотрено ст. 11 Закона об информатизации, должен быть утвержден федеральным законом, который пока еще не принят.

Исчерпывающий перечень сведений конфиденциального характера определен подзаконным актом - Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г.

'СЗРФ. 1995. №33. Ст. 3349.


>>>177>>>

№ 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»1. Их можно подразделить на четыре основные группы: а) персональные данные; б) коммерческая информация; в) служебная информация ограниченного доступа, полученная лицом в результате профессиональной деятельности; г) сведения, прямо или косвенно посягающие на конституционные права граждан.

К сведениям, связанным с профессиональной деятельностью, относится информация, используемая физическим лицом публичного или частного права (например, нотариальная или адвокатская тайна) в своей профессиональной деятельности. К этой категории данных относятся и сведения, содержащие государственную тайну. Перечень такой информации определяется в основном руководителями федеральных министерств и ведомств. Последние обязаны при этом руководствоваться Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности: 1) сведения особой важности; 2) совершенно секретные и 3) секретные сведения2.

Категория персональных данных относится к конфиденциальной информации, представляющей собой совокупность сведений, содержащихся на любых видах носителей, доступы к которым ограничиваются.

2.  Четкое определение категории «персональные данные», необходимое для квалификации административного проступка, отсутствует. Базовый Закон об информатизации определяет эту категорию данных как информацию, содержащую сведения «о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющих идентифицировать его личность».

Определение наличия указанных признаков подлежит неоднозначному истолкованию, например, словосочетание «обстоятельства жизни граждан» в этом случае должно быть установлено решением суда. При этом необходимо учитывать, что наличие признаков персональных данных возможно только при наличии всех трех упомянутых признаков (т.е. фактов, событий и т.п.), упомянутых в ст. 2 Закона об информатизации, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно и отнесение данных к категории персональных.

3.  Базовый Закон об информатизации фактически отождествляет информацию о гражданах (персональные данные) с «информацией о частной жизни лица», оборот которой (сбор, хранение, использование и распространение) не допускается без согласия физического лица (ч. 1 ст. 24 Конституции РФ). Отнесение к упомянутой категории сведений об общественно-политической активности  граждан  (членство  в  политических

1 СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127. 2СЗРФ. 1995. №37. Ст. 3619.


>>>178>>>

партиях или религиозных объединениях) в этом случае возможно на основе судебного решения. Однако вопреки ч. 1 ст. 24 Конституции РФ оборот этих данных осуществляется печатными, электронными и иными СМИ часто без согласия граждан.

4.  При истолковании понятия «иные сообщения» граждан, оборот которых (т.е. сбор, хранение и использование) в соответствии с ч. 2 ст. 23 Конституции РФ и ст. 11 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. не допускается, следует иметь в виду новые технические средства связи (мобильной, факсимильной, компьютерной и др.), способные воспроизводить информацию либо иным образом ее использовать. Ограничение этих конституционных прав часто применяются в действующем праве при издании специальных федеральных законов. Чаще всего такие законы ограничивают совокупность прав граждан, а не отдельные виды прав (см. УК, ТК, ГК, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

5. Субъектами административных правонарушений в сфере информатизации могут быть как юридические, так и физические лица (п. 2, 3 ст. 24 Закона об информатизации). Например, безлицензионная деятельность юридического лица в области связи влечет не корпоративную, а индивидуальную ответственность руководителя соответствующего предприятия, учреждения, организации.

Многие административные правонарушения в рассматриваемой сфере регламентируются Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации». В числе основных — следующие.

А. Передача в эфир аудиовизуальных сообщений и материалов с использованием средств связи, находящихся в государственной собственности, в том числе подготовленных с применением скрытой аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки.

Распространение материалов скрытой записи возможно лишь в трех случаях:

1)  если информационные материалы не относятся к категории персональных данных;

2)  при установлении журналистами или должностными лицами, в том числе и негосударственными (например, главным редактором или издателем СМИ), а также юридическими лицами необходимости осуществления скрытой записи для защиты общественных интересов. Объектом скрытой записи может быть только конкретное физическое лицо, в отношении других граждан, присутствующих в месте скрытой записи, должны быть приняты меры, препятствующие их идентификации;

3) на основе судебного решения.


>>>179>>>

Б. Административные правонарушения как следствие взаимоотношений физических и юридических лиц, действующих в сфере СМИ, с органами исполнительной власти, возникающие при государственной регистрации СМИ, прекращении или приостановлении деятельности СМИ, что влечет за собой и аннулирование регистрационного свидетельства. Соответствующее решение может быть принято учредителем СМИ, например государственным органом, а также судом:

1)  при признании Министерством РФ по делам печати, телерадиовещанию и средств массовых коммуникаций факта недействительности регистрационного свидетельства (см. ст. 15 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

2)  в процессе лицензирования, приостановления деятельности либо аннулирования лицензии, предоставляющей право использования средств связи. Лицензирование деятельности в сфере СМИ допускается только в пяти случаях использования аудиовизуальной продукции, указанных в ст. 17 Закона о лицензировании.

Квалификация административного проступка возможна при наличии признаков незаконного использования средств связи СМИ. Использование радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, не предназначенных для индивидуального приема программ, теле- и радиовещания, квалифицируется по ст. 137 КоАП. В зависимости от содержания правонарушения эти действия могут содержать признаки административного проступка, предусмотренного ст. 138 КоАП «Нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств». В этом случае в качестве административной санкции может быть применена процедура аннулирования лицензии юридического лица, предоставляющей право на осуществление деятельности в сфере связи.

При квалификации правонарушений в сферах информатизации и связи необходимо учитывать наличие признаков, отграничивающих проступок от преступления. Противоправное использование персональных данных содержит признаки состава преступления, предусмотренного ст. 137 УК «Нарушение неприкосновенности частной жизни». Незаконный оборот специальных средств связи, предназначенных для негласного получения информации, а также уничтожение, блокирование или модификация охраняемой законом информации ЭВМ квалифицируются согласно п. 3 ст. 138 УК «Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений» и ст. 274 УК «Нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети».

Незаконность оборота специальных средств связи (ст. 137 УК) предполагает осознанную правонарушителем противоправность своих деист-


>>>180>>>

вий: лицо, подозреваемое в совершении преступления, осознает либо должно осознавать (п. 3 ст. 26 УК), что приобретает средство связи, предназначенное для негласного получения информации в нарушение действующего законодательства, в частности ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Действия сотрудников правоохранительных органов, прослушивающих телефонные переговоры, снимающих информацию с технических каналов связи либо осуществляющих иные оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с упомянутым Законом, не содержат признаков состава административного проступка или преступления.

§ 8. Административные правонарушения в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства

Административные правонарушения в сф