17705

ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

Лекция

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ 1. Управління як об’єкт адміністративного права Адміністративне право об’єктивно взаємопов’язане з таким соціальним явищем як управління. Сам термін від лат. аdministratio управління став універсальним засобом для хар...

Украинкский

2013-07-05

544 KB

0 чел.

ОСНОВИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

 

§ 1. Управління як об’єкт

адміністративного права

Адміністративне право об’єктивно взаємопов’язане з таким соціальним явищем, як управління. Сам термін (від лат. аdministratio — управління) став універсальним засобом для характеристики певного виду діяльності, спрямованої на досягнення відповідної суспільно значимої мети. У ширшому розумінні управління визначається як керівництво певними суспільними процесами. Отже, виникає потреба щодо розкриття змісту самого поняття «управління» та його функціонального призначення в суспільстві. Ці процеси органічно поєднані з виникненням і становленням держави і права — адже тільки з розвитком суспільства відбувається диференціація праці.

В історії людства сталися три великі суспільні поділи праці, внаслідок яких від рільництва відокремилося скотарство, потім — промислові ремесла, а останні, у свою чергу, також зазнали розгалуження. Зазначені процеси, як правило, супроводжуються зростанням населення і простою потребою координації їхніх дій, установленням стабільних зв’язків між виробниками. Отже, сама природа праці, багатогранність діяльності людей породжує потребу в управлінні. У загальному плані під ним розуміють будь-яку цілеспрямовану, організаційну дію щодо різноманітних процесів у природі, техніці, суспільстві.

Об’єктами управління виступають: суспільна праця (процес виробництва); державні органи та об’єднання громадян; громадяни, в тому числі й іноземні та особи без громадянства; тварини і рослинні організми; технічні засоби (машини, агрегати).

Отже, управління умовно можна поділити на таке, що здійснюється в технічній, біологічній та соціальній сферах суспільства.

Технічне управління направляє свою дію на управління механізмами, обладнанням з метою підвищення продуктивності праці людини, забезпечення її потреб у виробництві.

Біологічне управління спрямовується на тваринний і рослинний світ з метою підвищення їхньої продуктивності (прояв даного виду управління — біотехнологія, генна інженерія).

Соціальне управління є провідним видом управління. Його дія поширюється на соціальну сферу, де суб’єктом та об’єктом управління виступають як окрема людина, так і колективи людей. Від двох попередніх видів соціальне управління відрізняється вольовим впливом одних суб’єктів управлінських відносин на свідомість і волю інших.

Для соціального управління характерна множинність об’єктів. Звідси — і різноманітність видів управління. До них можна віднести й державне управління.

Державне управління — одна з головних форм діяльності держави, особливий вид соціального управління в суспільстві.

Державному управлінню притаманні всі основні риси, які характеризують суспільне управління. Це насамперед свідоме, цілеспрямоване здійснення впливу на всі сфери суспільства в інтересах людей. У широкому значенні — це діяльність усіх видів державних органів: законодавчих, виконавчих, судових і контрольно-наглядових.

Структура державного управління відрізняється складністю. Її основними елементами виступають керівні й керовані системи, їх суб’єкти та об’єкти. Це — виконавчі органи, їх апарат, сфери й галузі управління, підприємства, установи, організації тощо.

Державне управління доцільно розглядати як виконавчу діяльність окремої системи державних органів, спеціально заснованих для здійснення державного управління. Але це жодним чином не означає, що державне управління є сферою діяльності виключно виконавчих органів. Питання управління вирішуються і законодавчими органами, які здійснюють законодавче регулювання всіх сфер суспільного життя. Щоправда, більшість функцій виконавчої діяльності покладається на органи виконавчої влади.

Державному управлінню властиві такі риси: діяльність щодо реалізації завдань і функцій держави; воно здійснюється спеціально створеними для цього державними органами й посадовими особами; вони діють за дорученням держави, від її імені та мають державно-владні повноваження; форми й методи роботи управлінських органів регламентуються правом.

Тобто, державне управління є підзаконна виконавча діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичне втілення законів у процесі повсякденного і безпосереднього управління в господарській, соціально-культурній та адміністративній сферах.

§ 2. Адміністративне право України:

поняття і предмет правового регулювання

Адміністративне право України являє собою окрему галузь вітчизняного права, що покликана регулювати особливу групу суспільних відносин. Головною їх особливістю є те, що вони виникають, розвиваються і припиняють своє існування у сфері державного управління у зв’язку з організацією та функціонуванням системи виконавчої влади на всіх рівнях управління в
державі. Для правильного розуміння предмета адміністративного права необхідно зважити на низку важливих обставин, суку
пність яких дає можливість визначити його місце у правовій системі.

По-перше, свій регулятивний вплив на суспільні відносини адміністративне право здійснює через управління і цим упорядковує відповідні відносини в державі та суспільстві.

По-друге, основна увага приділяється саме тим відносинам, які виникають з виконанням завдань і функцій державно-управлінської діяльності, тобто передбачається необхідність наявності відповідного суб’єкта виконавчої влади. Крім того, потрібна практична реалізація юридично-владних повноважень, що належать зазначеним суб’єктам.

Отже, визначаючи предмет адміністративного права, слід брати до уваги: сферу державного управління, що охоплює будь-які аспекти державно-управлінської діяльності; наявність у ній суб’єкта виконавчої влади; необхідність практичної реалізації повноважень, наданих суб’єктам виконавчої влади для провадження ними державно-управлінської діяльності.

Можна зазначити, що не всі суспільні відносини у сфері державного управління входять до кола відносин, які складають предмет адміністративного права. По суті, це лише ті умови, за яких управлінські відносини виникають як захід практичної реалізації завдань і функцій виконавчої влади.

Управлінські відносини, що регулюються адміністративним правом, багатогранні. На сучасному етапі залежно від особливостей їх учасників виокремлюють такі види управлінських відносин, що виникають, розвиваються і припиняють існування: між суб’єктами центральних і місцевих органів виконавчої влади (наприклад, Кабінетом Міністрів України та обласними, районними державними адміністраціями); між суб’єктами виконавчої влади, які перебувають на однаковому організаційно-правовому рівні та безпосередньо не пов’язані між собою підпорядкуванням (скажімо, на центральному рівні — між міністерствами, комітетами й відомствами, на місцевому рівні — між державними адміністраціями різних областей); між суб’єктами виконавчої влади і підпорядкованими їм державними підприємствами, організаціями, установами (приміром, Міністерство освіти і науки — ректорат вузу); між суб’єктами виконавчої влади та державними підприємствами, організаціями, установами, які не перебувають в їх організаційному підпорядкуванні (наприклад, у питаннях фінансового контролю тощо); між суб’єктами виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування; між суб’єктами виконавчої влади та недержавними господарськими й соціально-культурними об’єднаннями, підприємствами, установами (приміром, у комерційних, підприємницьких структурах); між суб’єктами виконавчої влади і громадськими об’єднаннями (скажімо, між обласною державною адміністрацією та президією обласної ради профспілок); між суб’єктами виконавчої влади і громадянами (наприклад, між відділом соціального забезпечення державної районної адміністрації та громадянином, який звернувся до відділу з відповідною заявою). У перелічених видах управлінської діяльності безпосередньо бере участь той чи інший орган виконавчої влади. Без його участі управлінські відносини в адміністративно-правовому розумінні виникати не
можуть.

На підставі викладеного необхідно зазначити, що предмет регулювання адміністративного права охоплює коло однорідних суспільних відносин, до яких слід віднести: управлінські відносини, в межах яких безпосередньо реалізуються завдання, функції та повноваження виконавчої влади; управлінські відносини внутрішнього організаційного характеру, що склались у процесі діяльності інших органів державної влади; управлінські відносини, що виникають за участі суб’єктів місцевого самоврядування; управлінські відносини організаційного характеру, що виникають усередині системи громадських органі-
з
ацій.

Отже, адміністративне право є окремою галуззю права, що складає систему правових норм, покликаних регулювати суспільні відносини управлінського характеру в сфері державно-управлінської діяльності органів виконавчої влади.

§ 3. Джерела адміністративного права.

Кодекс про адміністративні правопорушення

Джерела адміністративного права — це зовнішні форми відображення адміністративно-правових норм, закріплені в Конституції України, законодавчих актах, урядових постановах, рішеннях державних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів.

Різноманітність адміністративно-правових норм передбачає й різні джерела адміністративного права України. За певними критеріями їх можна поділити на нормативні акти органів законодавчої влади, органів виконавчої влади, а також затверджені зазначеними органами положення, статути, нормативно-правові документи, що регулюють управлінську діяльність.

Необхідно зазначити, що джерела адміністративного права мають свої особливості, що зумовлюються спрямованістю норм, їх змістом, а також юридичною силою та сферою поширення. За вказаними ознаками джерела поділяються на загальнодержавні, галузеві та локальні. Загальнодержавні є обов’язковими для виконання всіма органами управління, незалежно від їх підпорядкування. Галузеві й локальні поширюються тільки на конкретно визначені підвідомчі органи.

Залежно від територіального устрою держави джерела поділяються на державні, обласні, міські, районні.

Джерела адміністративного права, що базуються на нормах Конституції України та законах, мають вищу юридичну силу щодо інших підзаконних актів, прийнятих нижчими за ієрархією органами виконавчої влади.

З огляду на чисельнність джерел адміністративного права доцільно поділити їх на такі види:

1. Конституція України. Вона є провідною у системі джерел адміністративного права. Закріплені в Конституції норми мають безпосередньо адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо.

2. Адміністративно-правові норми закріплюються в законодавчих актах, що їх приймає Верховна Рада України. До найактуальніших законодавчих актів необхідно віднести Закони України «Про об’єднання громадян», «Про політичні партії в Україні», «Про державну службу», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.

3. Постанови Верховної Ради України, які охоплюють адміністративно-правові норми організаційного характеру (наприклад, «Про ліквідацію наслідків стихійного лиха»).

4. Укази й розпорядження Президента України у сфері державного управління (наприклад, «Про загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України»).

5. Нормативні постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, а також затверджені ним положення, статути, правила, інструкції та інші кодифіковані акти. Нормативні постанови прийняті Кабінетом Міністрів України спільно з профспілковими організаціями.

6. Джерелами адміністративного права в міжгалузевому й галузевому масштабах виступають відомчі нормативні акти, тобто ті, що їх приймають міністерства, державні комітети і служби України.

7. Нормативні накази керівників міністерств, державних комітетів і відомств. До цієї групи слід віднести положення, правила та інші акти, затверджені керівниками згаданих вище інституцій.

8. Нормативні накази керівників державних підприємств, об’єднань та організацій (чи акти їх колективних органів). Дія норм зазначених актів обмежена конкретним формуванням.

9. Джерелами адміністративного права можуть бути також нормативні акти представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування (наприклад, рішення місцевої ради, що передбачає адміністративну відповідальність за торгівлю в недозволеному місці).

10. Акти органів громадських організацій, якщо вони затверджені чи санкціоновані державними органами і містять правила, що регулюють будь-які аспекти адміністративного управління (скажімо, положення про ради громадськості мікрорайону).

Отже, джерелом адміністративного права виступає нормативний акт органу державної влади або управління, який містить адміністративно-правові норми, що регулюють державно-управлінську діяльність.

Адміністративне право належить до найменш систематизованих галузей системи права України. З одного боку, такий стан речей пояснюється багатоманітністю предмета регулювання су-
спільних відносин адміністративного права, а з іншого — відсу
тністю належного впорядкування наявних адміністративно-правових норм. Тому зараз однією з актуальних є проблема прискорення роботи з систематизації та кодифікації наявних адміністративно-правових матеріалів.

Кодифікація є одним з важливих напрямів систематизації адміністративного права. Вона має на меті впорядкування і вдосконалення чинного нормативно-правового матеріалу через його обробку й викладення за певною системою у вигляді збірників актів чи у формі об’єднаних кодифікованих актів. Завдяки кодифікації з’являються нові комплексні акти — кодекси, статути, положення — і водночас перестають існувати норми, що діяли до цього. Кодифікація має офіційний характер, тож, її здійснюють державні органи, наділені відповідною компетенцією.

В Україні було проведено копітку роботу з кодифікації адміністративно-правових актів, наслідком чого стало прийняття 7 грудня 1984 р. Кодексу України про адміністративні правопорушення (набув чинності з 01.06.85), який з доповненнями та поправками діє дотепер. Він складається з 5 розділів, які включають 33 глави.

Розділ І. Загальні положення. Він містить однойменну гла-
ву 1.

Розділ ІІ. Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність (Загальна та Особлива частини).

Загальна частина охоплює такі глави: 2. Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність. 3. Адміністративне стягнення. 4. Накладення адміністративного стягнення.

Особлива частина включає такі глави: 5. Адміністративне правопорушення в галузі охорони праці і здоров’я населення. 6. Адміністративні правопорушення, що посягають на власність. 7. Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам’яток історії та культури. 8. Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та в галузі використання електричної і теплової енергії. 9. Адміністративні правопорушення у сільському господарстві. Порушення ветеринарно-санітарних правил. 10. Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв’язку. 11. Адміністративні правопорушення в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою. 12. Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, фінансів і кустарно-ремісничих промислів. 13. Адміністративні правопорушення в галузі стандартизації, якості продукції та метрології. 14. Адміністративні правопорушення, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку. 15. Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління.

Розділ ІІІ. Органи, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення. Він містить такі глави: 16. Основні положення. 17. Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення.

Розділ ІV. Провадження у справах про адміністративні правопорушення. Він охоплює такі глави: 18. Основні положення. 19. Протокол про адміністративне правопорушення. 20. Адміністративне затримання. Особистий огляд. Огляд речей і вилучення речей та документів. 21. Особи, які беруть участь у провадженні в справі про адміністративне правопорушення. 22. Розгляд справ про адміністративне правопорушення. 23. Постанова по справі про адміністративне правопорушення. 24. Оскарження і опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення.

Розділ V. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Включає такі глави: 25. Основні положення. 26. Провадження по виконанню постанови про винесення попередження. 27. Провадження по виконанню постанови про накладення штрафу. 28. Провадження по виконанню постанови про оплатне вилучення предмета. 29. Провадження по виконанню постанови про конфіскацію предмета, грошей. 30. Провадження по виконанню постанови про позбавлення спеціального права. 31. Провадження по виконанню постанови про застосування виправних робіт. 32. Провадження по виконанню постанови про застосування адміністративного арешту. 33. Провадження по виконанню постанови в частині відшкодування майнової шкоди.

Формування демократичної правової держави в Україні повинно передбачати розширення сфери та вдосконалення діяльності правотворчих органів, рішуче підвищення ролі законодавчих актів, що регулюють найважливіші сфери суспільних відносин, кардинальний перегляд, кодифікацію та систематизацію законодавства. Ця закономірність розвитку національного права України охоплює й адміністративне право, численні норми якого на сьогодні містяться в розрізнених підзаконних актах.

§ 4. Адміністративно-правові норми

та адміністративно-правові відносини

Адміністративно-правова норма — це загальнообов’язкове, формально-визначене правило поведінки, яке встановлюється та охороняється державою і покликане регулювати суспільні відносин, що виникають і розвиваються в сфері державного управління.

Адміністративно-правові норми виступають необхідним і досить важливим організаційно-правовим інструментом держави, оскільки вони забезпечують чіткий, об’єктивно правильний та ефективний процес управління, впорядкованість усіх його ланок, подальше вдосконалення виконавчої діяльності. Зокрема, за допомогою норм адміністративного права визначаються межі належної поведінки державних органів, їх посадових осіб, фізичних осіб, недержавних господарських і соціально-культурних об’єднань, підприємств, установ та громадських організацій (об’єднань) різних рівнів та фізичних осіб, їх відповідні повноваження, а також гарантії реалізації прав та дотримання обов’язків.

Норми адміністративного права зобов’язують виконувати певні дії, забороняють здійснювати інші, дозволяють проведення окремих дій взагалі чи за умови отримання відповідного дозволу, рекомендують здійснення або утримання від вчинення певних дій. Переважна частина норм адміністративного права носить імперативний характер, порушення яких тягне за собою юридичну відповідальність, в тому числі адміністративну.

Ті правові норми, що адресуються органам державної влади, їх посадовим особам, насамперед надають їм можливість робити тільки те, що прямо дозволено чи приписано законом, а суб’єктам, що управляються, — все, що не заборонено законом. Однак в окремих випадках громадяни можуть у певних сферах життя робити тільки те, що прямо дозволено чи приписано чинним законодавством.

Структурними елементами адміністративно-правової норми є гіпотеза, диспозиція та санкція.

Гіпотеза — складова адміністративно-правової норми, в якій зазначені обставини (умови), з настанням чи ненастанням яких припис вступає в дію.

Диспозиція — основна частина адміністративно-правової норми, в якій визначено конкретне правило поведінки.

Санкція — складова адміністративно-правової норми, в якій визначені заходи державного впливу у вигляді несприятливих наслідків, що застосовуються до державних органів, посадових осіб, недержавних господарських й соціально-культурних об’єднань, підприємств, установ та громадських організацій (об’єднань) різних рівнів і фізичних осіб, які порушили відповідні правила поведінки (наприклад, адміністративні чи дисциплінарні стягнення).

Зміст норм адміністративного права досить різноманітний. Тому класифікація зазначених норм дає змогу всебічно з’ясувати їх суть, ефективність та цільову спрямованість, взаємозв’язок з іншими правовими нормами та відмежування від них. Адміністративно-правові норми можна класифікувати за направленістю, адресатом, юридичним змістом та юридичним характером приписів.

Залежно від спрямованості змісту розрізняють такі групи норм адміністративного права: норми, що закріплюють порядок утворення та правового статусу системи державних органів управління; норми, що визначають форми та методи управлінської діяльності; норми, що встановлюють основні засади державної служби, порядок її проходження, правовий статус державних службовців; норми, що закріплюють систему актів державного управління та вимоги до них; норми, що визначають форми та порядок здійснення контролю та нагляду за управлінською діяльністю; норми, що визначають взаємозв’язок управлінської діяльності з іншими сферами суспільного життя.

Залежно від адресату розрізняють такі види адміністративно-правових норм: норми, що регулюють правове положення державних органів управління (порядок утворення, реорганізації та ліквідації, компетенцію, організаційну побудову, форми та методи діяльності, відповідальність тощо); норми, що визначають правовий статус посадових осіб органів державної влади (принципи, порядок комплектування, права, обов’язки та відповідальність, форми і порядок заохочення та накладення стягнень і т. д.); норми, що закріплюють правовий статус недержавних господарських й соціально-культурних об’єднань, підприємств, установ, організацій та їх посадових осіб, а також положення громадських організацій або об’єднань (основи заснування та функціонування, взаємовідносини з державними органами і т. п.); норми, що встановлюють правовий статус фізичних осіб у сфері управлінської діяльності (права та обов’язки, адміністративно-правові способи їх охорони, основи взаємовідносин громадян з органами управління).

За юридичним змістом приписів розрізняють такі види адміністративно-правових норм: зобов’язальні норми, які приписують носіям прав та обов’язків здійснювати ті чи інші дії правового характеру (наприклад, правила дорожнього руху, внутрішнього трудового розпорядку закладу освіти); забороняючі норми, які вказують на неприпустимість певної поведінки через загрозу застосування заходів адміністративного впливу (як правило, це норми, що розміщуються переважно в Особливій частині Кодексу про адміністративні правопорушення, порушення яких кваліфікується як адміністративні проступки); уповноважуючі (дозвільні) норми, які встановлюють можливість для виконавців діяти в межах їх приписів і наділяють їх правом вибору відповідної моделі поведінки в межах, що дозволено чинним законодавством (наприклад, повноваження педагогічних і науково-педагогічних працівників по управлінню освітою); рекомендаційні норми включають конкретну пораду виконавцеві щодо доцільної поведінки в конкретних умовах.

З урахуванням юридичного характеру приписів адміністративно-правові норми поділяються на такі групи: матеріальні норми, які визначають зміст прав, обов’язків та відповідальності сторін, їх юридичні можливості; процесуальні норми, які закріплюють порядок практичної реалізації приписів (прав, обов’язків та відповідальності учасників правових відносин), зазначених у матеріальних нормах.

Адміністративно-правові відносини — це суспільні відносини, учасники яких виступають носіями прав та обов’язків, що закріплені та забезпечені відповідними адміністративно-правовими нормами.

Склад зазначених адміністративно-правових відносин включає об’єкт, суб’єктів, юридичні факти та зміст правових від-
н
осин.

Об’єкт адміністративно-правових відносин — це те, на що спрямовані правові інтереси їх учасників (дія, бездіяльність, поведінка). Вони можуть бути матеріального та нематеріального характеру (здоров’я, моральний стан тощо).

Суб’єктами адміністративно-правових відносин виступають державні органи управління, їх посадові особи, недержавні господарські й соціально-культурні об’єднання, підприємства, установи та громадські організації (об’єднання) різних рівнів та фізичні особи (громадяни, іноземці та особи без громадянства).

Основою виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти — відповідні дії та події у сфері державного управління.

Дії виступають результатом активного волевиявлення людей. Вони можуть бути правомірними, тобто такими, що відповідають приписам адміністративно-правових норм (індивідуальні акти управління чи вчинки людей), а також неправомірними, тобто такими, що суперечать адміністративно-правовим приписам (адміністративні правопорушення, дисциплінарні проступки).

Події — це явища, які не залежать від волі людей (стихійне лихо, пожежа, смерть).

Зміст адміністративно-правових відносин включає права, обов’язки та законні інтереси їх учасників.

Адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями.

1. Зазначені суспільні відносини являють собою правову форму управлінських відносин і носять організаційний характер, що зумовлено організаційною сутністю державного управління.

2. Обов’язковими суб’єктами адміністративно-правових відносин виступають органи управління, які наділені відповідними юридично-владними повноваженнями.

3. Адміністративно-правові відносини виникають за ініціативи будь-кого з їх учасників, у зв’язку з чим згода іншої сторони не є обов’язковою, а в деяких випадках навіть суперечить її бажанню.

4. Об’єктом більшості адміністративно-правових відносин виступають дії, діяльність, поведінка людей в сфері управління.

5. За наявності спірних питань між учасниками зазначених відносин вони вирішуються в адміністративному порядку, тобто на підставі рішення, що приймається уповноваженим на те органом чи посадовою особою, або в судовому порядку, тобто відповідно до рішення суду.

6. Учасники адміністративно-правових відносин, які порушують вимоги адміністративно-правових норм, повинні нести відповідальність перед державою. До винної сторони вживаються заходи впливу з боку уповноваженого на те державного органу чи посадової особи, а в окремих випадках — суду чи судді.

Адміністративно-правові відносини доцільно класифікувати за такими критеріями:

— за цільовим призначенням: відносини, що виникають у процесі функціонування їх суб’єктів з метою належного вирішення поставлених перед ними завдань і функцій; відносини, що виникають у зв’язку з адміністративними правопорушеннями;

— за змістом: немайнові та майнові відносини;

— за особливостями суб’єктів: відносини, що складаються між різними органами державного управління; відносини, що виникають між органами державного управління та іншими органами державної влади і місцевого самоврядування; відносини, що виникають між органами державного управління та недержавними господарськими й соціально-культурними об’єднаннями, підприємствами, установами та громадськими організаціями (об’єднаннями) різних рівнів і фізичними особами (громадянами, іноземцями та особами без громадянства);

— за характером юридичних зв’язків суб’єктів: вертикальні, за яких існує наявність юридичної залежності однієї сторони від іншої, їх організаційна підпорядкованість (наприклад, між Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України і конкретним державним підприємством), а також горизонтальні, за яких сторони є рівноправними між собою і жодна з них не здійснює управлінського впливу на іншу (приміром, між Міністерством освіти і науки України та будь-яким іншим міністерством чи відомством з приводу взаємодії щодо реалізації завдань у сфері освіти);

— за особливостями адміністративно-правових норм: матеріальні та процесуальні відносини;

— за способом захисту: відносини, що захищаються в адміністративному або судовому порядку.

§ 5. Суб’єкти адміністративного права:

поняття і класифікація

До суб’єктів адміністративного права необхідно віднести учасників правових відносин, які виступають носіями суб’єктивних прав і обов’язків адміністративно-правового характеру. З теорії права відомо, що суб’єкти (як учасники правових відносин взагалі, так і адміністративних відносин зокрема), мають володіти правосуб’єктністю. В адміністративному праві правосуб’єктність є складним явищем і своїм змістом охоплює адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність суб’єкта.

Під адміністративною правоздатністю розуміють потенційну здатність суб’єкта мати права та обов’язки адміністративно-правового характеру. Особливістю цього різновиду правосуб’єктності є та обставина, що у разі коли суб’єктом є фізична особа, то правоздатність виникає з моменту її народження і припиняється з настанням смерті, а юридичної — відповідно з часу реєстрації підприємства (організації, установи) та до моменту її ліквідації (реорганізації), або з моменту накладення адміністративних заходів щодо припинення її функціонування.

Адміністративна правоздатність посадових осіб (державних службовців) зумовлена компетенцією відповідного державного органу, до штату якого вони належать, та особливостями посад, які вони обіймають.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб’єктів реалізовувати свої права та обов’язки адміністративно-правового характеру. Вона є показовою як для юридичних осіб, так і для громадян. Особливістю є те, що адміністративна дієздатність державних органів, підприємств, організацій, установ і громадських об’єднань виникає і припиняється разом з їх адміністративною правоздатністю, а дієздатність громадян у повному обсязі настає при досягненні особою повноліття, тобто 18 років. Однак в окремих випадках може виникати при досягненні іншого певного віку, як правило, 16 років. Тобто, її межі залежать від віку, статі, стану здоров’я, освіти та інших факторів, передбачених чинним адміністративним законодавством. Не володіють дієздатністю душевнохворі та малолітні. В окремих випадках складовою правосуб’єктності виступає адміністративна деліктоздатність, яка полягає у здатності суб’єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність. Прикладом адміністративної деліктоздатності може слугувати здатність неповнолітнього нести відповідальність за вчинене ним адміністративне правопорушення та бути обмеженим у своїх правах і свободах. Однією з суб’єктивних передумов деліктоздатності є вік порушника. Зокрема згідно з чинним законодавством, адміністративній відповідальності підлягають особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення 16 років. Разом з тим законодавець передбачає окремі види адміністративних правопорушень, за вчинення яких особи віком від 16 до 18 років не підлягають адміністративній відповідальності, тобто не є деліктоздатними. До таких випадків необхідно віднести адміністративну відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп’яніння, яка настає лише з 18 років.

Адміністративне право виокремлює велике коло суб’єктів, що володіють правосуб’єктністю. В своїй сукупності суб’єкти адміністративного права складають складну систему і характеризуються різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. До основних носіїв суб’єктивних прав і обов’язків адміністративно-правового характеру належать: а) громадяни України, особи без громадянства, іноземні громадяни; б) органи виконавчої влади; в) об’єднання громадян; д) державні службовці. Наразі є доцільним розглянути окремі групи суб’єктів адміністративного права детальніше.

Громадяни України являють собою найбільшу групу суб’єктів адміністративно-правових відносин. Важливою умовою визначення громадян як суб’єктів адміністративно-правових відносин є наділення їх правами й обов’язками у сфері державного управління. За сучасних умов адміністративно-правовий статус громадян у сфері державного управління істотно трансформується у бік демократизації. До чинників, які зумовлюють такий вплив необхідно віднести визнання провідними країнами світу, в тому числі Україною, прав і свобод людини вищою цінністю з подальшим неухильним дотриманням їх органами державної влади, а також безпосереднього поширення їх дії на сферу державного управління.

Важливим чинником стосовно громадян як суб’єктів адміністративного права є надання правових гарантій щодо захисту їх прав, свобод і законних інтересів. До основних гарантій прав і обов’язків громадян у сфері адміністративного права необхідно віднести організаційні, судові і позасудові гарантії.

Організаційні гарантії прав і обов’язків громадян у сфері державного управління являють собою розгалужену систему правоохоронних, контролюючих органів, що інспектують і здійснюють нагляд, а також інших державних і громадських організацій у центрі і на місцях, які спільно забезпечують ці гарантії. Такими органами і організаціями є судові органи, прокуратура, органи внутрішніх справ, органи юстиції, адвокатури, нотаріату, численні контролюючі органи. До функціональних обов’язків зазначених органів входить практичне забезпечення реалізації в життя наданих громадянам прав і свобод та покладених на них обов’язків.

Судові гарантії є провідними для більшості країн світу, оскільки суди при розгляді кримінальних, адміністративних, цивільних, господарських й інших категорій справ одночасно здійснюють контроль за дотриманням органами виконавчої влади та їх посадовими особами прав і свобод громадян, за створенням належних умов для виконання ними своїх обов’язків. Необхідно зазначити, що з кожним роком сфера юрисдикції судів щодо розгляду адміністративних справ розширюється.

Позасудові гарантії за своїм змістом, формами, порядком забезпечення є набагато ширшими та різноманітнішими. Можна зазначити, що вся система органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб покликані служити людям, забезпечувати реалізацію громадянами їхніх прав, свобод, законних інтересів і виконання покладених на них обов’язків.

Важливе місце в системі гарантій відіграє запровадження в Україні за Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Одним з важливих елементів адміністративно-правового статусу громадян є їхнє право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні і колективні звернення в державні органи й органи місцевого самоврядування. Право на звернення є абсолютним, необмеженим і невідчужуваним правом громадянина. Кожна дієздатна людина може звернутися в будь-яку державну чи недержавну організацію, до будь-якої посадової особи, з будь-якого значимого для неї приводу і у будь-який час. Право на звернення громадян врегульоване нормами Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.96. Цим Законом закріплюється механізм практичної реалізації громадянами нашої держави наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади та об’єднання громадян пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, викривати недоліки та оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Відповідно до чинних законодавчих нормативних актів іноземні громадяни й особи без громадянства, як правило, в Україні користуються правами і несуть обов’язок нарівні з громадянами нашої держави, крім випадків, установлених окремими законами і міжнародними договорами. При цьому вони зобов’язані дотримуватись чинного законодавства незалежно від того, проживають вони в державі постійно чи тимчасово.

Усі іноземні громадяни під час їхнього перебування в Україні у тій чи іншій формі вступають в адміністративно-правові відносини з органами виконавчої влади в різних сферах. Регулюючи відносини з іноземними громадянами, наша держава не тільки встановлює правоздатність, визначає їхні права й обов’язки, але й забезпечує реалізацію і захист їхнього правового статусу за допомогою гарантій, що поєднують умови і засоби, необхідні для здійснення процесу формування юридичного і фактичного становища особи.

Адміністративно-правовий статус іноземного громадянина має певні особливості. Основною відмінністю адміністративної правоздатності іноземного громадянина є момент її виникнення. В іноземного громадянина, що прибув у країну, настає спочатку обмежена правоздатність (у момент одержання дозволу на в’їзд і оформлення документів у посольстві чи консульстві), потім повна (з моменту прибуття на територію держави). Припинення правоздатності відбувається при виїзді іноземного громадянина за межі держави чи зміні громадянства.

Адміністративною дієздатністю іноземного громадянина є здатність нести і виконувати покладені на нього адміністративно-правові обов’язки, реалізувати своїми діями надані йому права. Як суб’єкти адміністративного права, іноземні громадяни підлягають адміністративній відповідальності на тих же підставах, що і громадяни держави, за винятком осіб, які користуються відпо-
в
ідними привілеями та імунітетом.

Спеціальним адміністративно-правовим статусом володіють біженці і вимушені переселенці. Проблема біженців не нова, вона звичайно виникає після встановлення нових кордонів між державами, у зв’язку з відокремленням від держави суверенної території, війнами, локальними збройними конфліктами, що виникають на тому чи іншому ґрунті, стихійними лихами (наприклад, багаторічна посуха чи епідемії, надзвичайні ситуації природного і техногенного характеру) тощо. Правовий статус біженців у нашій державі визначається Законом України «Про біженців» від 21.06.01.

Важливим моментом в адміністративному праві є визначення правового становища Президента України як суб’єкта адміністративно-правових відносин. Відповідно до ст. 102 Конституції України Президент є главою держави. Він виступає від імені України, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності держави, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Хоча Президент формально не є главою виконавчої влади, він активно впливає на діяльність її органів. Такий вплив реалізується через наділення Президента повноваженнями у сфері виконавчої влади, які закріплені у ст. 106 Конституції України. Ряд повноважень, таких як призначення Прем’єр-міністра України, голови Антимонопольного комітету України, голови Фонду державного майна України за згодою Верховної Ради України, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України потребують обов’язкової згоди Верховної Ради України. У разі необхідності Президент приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.

За поданням Прем’єр-міністра України Президент призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій, а також припиняє їхні повноваження на цих посадах. Крім того, до його повноважень входить утворення, реорганізація та ліквідація за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органи виконавчої влади, але в межах коштів, що виділені на утримання органів виконавчої влади.

Органи виконавчої влади. Відомо, що будь-яка держава для здійснення своїх завдань і реалізації управлінських функцій створює систему відповідних органів держави, державних підприємств і установ, серед яких тільки органи державної влади наділяються владними повноваженнями та відповідною компетенцією для здійснення управління в державі. Органи державної влади в своїй сукупності утворюють апарат держави, з діяльністю якого тісно пов’язана теорія поділу влад на законодавчу, виконавчу і судову. У нашій державі такий розподіл закріплений ст. 6 Конституції України.

Отже, під органом виконавчої влади як окремої гілки державної влади необхідно розуміти організацію, яка є складовою державного апарату, наділена владними повноваженнями та відповідною компетенцією в сфері державного управління і має юридичний статус, закріплений законом чи іншим нормативним правовим актом.

Адміністративна правоздатність і дієздатність органів виконавчої влади виникають одночасно з їх утворенням і визначенням компетенції, а припиняються в зв’язку з їх ліквідацією. Компетенція органів виконавчої влади, тобто визначення їх завдань, фун-
кцій, прав й обов’язків, форм і методів діяльності знаходить своє безпосереднє закріплення у відповідних законах, положеннях та інших нормативних актах.

В адміністративному праві основну класифікацію органів виконавчої влади прийнято проводити за територіальним масштабом їх діяльності і характером та обсягом компетенції. З урахуванням територіального аспекту та існуючих у нашій державі рівнів управління органи виконавчої влади можна поділити на вищі, центральні та місцеві.

Згідно із ст. 113 Конституції України до вищих органів у системі органів виконавчої влади належить Кабінет Міністрів України, який несе відповідальність перед Президентом України і одночасно є підконтрольним та підзвітним Верховній Раді України у визначених межах.

До центральних органів виконавчої влади належать міністерства та інші органи виконавчої влади, під якими необхідно розуміти комітети і відомства. Наприклад, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України або Державна митна служба України.

Місцеві органи державної влади поширюють свою діяльність на конкретну адміністративно-територіальну одиницю. Систему місцевих органів виконавчої влади складають обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також підпорядковані їм відповідні районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

Залежно від обсягу і характеру компетенції органи виконавчої влади поділяються на: а) органи загальної компетенції, що здійснюють державне управління та координацію всіма або переважною більшістю підпорядкованих їм органів галузевої чи функціональної компетенції. До таких органів належать Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів АРК, місцеві державні адміністрації; б) органи галузевої компетенції, що здійснюють державне управління окремими галузями. Ними є: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структурні підрозділи, за допомогою яких забезпечується керівництво окремою галуззю як на центральному, так і місцевому рівнях (Міністерство освіти і науки України, обласне управління освітою, районний відділ освіти тощо); в) органи міжгалузевої (функціональної) компетенції, що здійснюють міжгалузеве регулювання, міжгалузеву координацію, зокрема вони координують діяльність галузевих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади як на центральному, так і місцевому рівнях (Міністерство фінансів, Державний комітет статистики тощо).

Правове положення органів виконавчої влади як суб’єктів адміністративних правовідносин визначено відповідними норма-
т
ивними актами.

Здійснення виконавчої влади в нашій державі покладено на Кабінет Міністрів України. Його правовий статус, склад і порядок формування закріплені у розділі VІ Конституції України. Так, ст. 113 Конституції закріплює положення, за яким Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у частині прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра, а також у питаннях відповідальності Уряду та ін. Як уже зазначалось, організаційна структура Кабінету Міністрів України передбачає посади Прем’єр-міністра України, першого віце-прем’єр-міністра, трьох віце-прем’єр-міністрів, міністрів. Формування складу Уряду має свої особливості, суть яких полягає в тому, що Прем’єр-міністра України призначає Президент України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України, а персональний склад Уряду призначається ним уже за відповідним поданням Прем’єр-міністра України.

Прем’єр-міністр України наділений особливим статусом. Він звертається до Президента України з поданням про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; безпосередньо керує Урядом України і спрямовує його роботу на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка має бути схвалена Верховною Радою України.

Повноваження Кабінету Міністрів України закріплені в ст. 116 Конституції України. Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.

Свої повноваження Кабінет Міністрів України складає перед новообраним Президентом. Конституція передбачає також порядок дострокової відставки Кабінету Міністрів України.

Правовий статус міністерств і інших центральних органів виконавчої влади визначається Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також відповідним положенням про центральний орган виконавчої влади.

Систему центральних органів виконавчої влади утворюють міністерства, державні комітети та відомства.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Очолює міністерство міністр, який особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики. Він спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Для забезпечення діяльності міністра та організації роботи з виконання завдань міністерства в ньому запроваджена посада державного секретаря, який є посадовою особою. Він підзвітний і підконтрольний міністрові та у своїй діяльності керується Конституцією, законами України, актами та дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністра України, а також наказами і дорученнями міністра. На державного секретаря покладаються завдання щодо організації забезпечення виконання завдань, що належать до сфери діяльності міністерства; забезпечення діяльності міністра як керівника міністерства та члена Кабінету Міністрів України; здійснення поточної роботи, пов’язаної з виконанням покладених на міністерство завдань; забезпечення стабільності і наступності у роботі міністерства.

Державний комітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один з віце-прем’єрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у певній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом (відомство) (наприклад, Служба безпеки України, Державний департамент України з питань виконання покарань, Державна податкова адміністрація України, Національне космічне агентство України) має визначені чинним законодавством особливі завдання і повноваження та покликаний здійснювати спеціальні виконавські, контрольні та наглядові функції. Стосовно нього може передбачатися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також порядок призначення і звільнення керівників. Очолює відомство голова.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади наділені великим колом повноважень, найголовнішими з яких є: участь у формуванні та реалізації державної політики; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; участь у розробці проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; розробка цільових перспективних програм спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку відповідної галузі або групи суміжних галузей; підготовка пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; участь у підготовці міжнародних договорів України, укладення міжнародних договорів міжвідомчого характеру; здійснення у межах повноважень функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства, а також реалізація інших функцій, що випливають з покладених на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади завдань.

Для реалізації своїх повноважень міністерства та інші центральні органи виконавчої влади мають такі права: залучати спеціалістів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій для розгляду питань, що належать до їх компетенції; представляти Уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України; одержувати в установленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких органів інформацію, документи і матеріали, а від Державного комітету статистики України — статистичні дані, необхідні для виконання покладених завдань (безкоштовно); скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх компетенції; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерства, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їх управління; самостійно або за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності проводити переговори й укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Конституція України визначає Автономну Республіку Крим як невід’ємну складову України, яка діє згідно з визначеними повноваженнями і вирішує питання, віднесені до її відання.

Урядом автономії є Рада міністрів АРК. Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною радою АРК за погодженням з Президентом України. Повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної ради АРК в питаннях, що віднесені до її компетенції.

Згідно із ст. 137 Конституції України АРК наділена повноваженнями здійснювати нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел і промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб.

Компетенції APK визначено у § 7 глави. ІІ цього підручника.

Наразі чинне законодавство України може делегувати АРК також інші повноваження.

Місцеві органи виконавчої влади. Згідно із ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Вони є місцевими органами виконавчої влади і входять до системи органів виконавчої влади. Особливості діяльності місцевих органів виконавчої влади визначені в Законах України «Про місцеві державні адміністрації», і «Про столицю України — місто-герой Київ» та інших законах України, актах Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня. Крім того, районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим в своїй діяльності керуються також рішеннями та постановами Верховної ради АРК та рішеннями Ради міністрів автономії, прийнятими у межах їх повноважень.

Формування складу місцевих державних адміністрацій, а також визначення їх структури у межах бюджетних асигнувань покладено на голів, які очолюють місцеві державні адміністрації і призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту їхнього призначення.

Голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів відповідно видають накази. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать чинному законодавству, можуть бути скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

До повноважень місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, а також радам у частині тільки тих повноважень, які делеговані їм відповідними районними чи обласними радами.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь прийнятого ним рішення. Однак, якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили 2/3 депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Громадські об’єднання як суб’єкти адміністративного права. Право громадян на свободу об’єднання є невід’ємним правом людини, яке закріплене в Загальній декларації прав людини і гарантується відповідно Конституцією та законодавством України. На державу покладається обов’язок сприяти розвитку політичної та громадської активності, творчої ініціативи громадян і створювати рівні умови для діяльності їх об’єднань.

У нашій державі правовою підставою громадян на об’єднання є ст. 36 Конституції України, яка закріплює основні засади створення політичних партій і громадських організацій в Україні. До системи законодавства України, що регулює діяльність об’єднань громадян необхідно віднести Закон України «Про об’єднання громадян» від 16.06.92, Закон України «Про політичні партії в Україні» від 05.04.01, Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 12.01.98, Закон України «Про організації роботодавців» від 24.05.01 та ряд інших законодавчих актів.

Під об’єднанням громадян необхідно розуміти добровільне громадське формування, в основу створення якого покладені засади єдності інтересів окремих людей з метою подальшої спільної реалізації своїх прав і свобод.

Добровільність формування є однією з найважливіших ознак громадського об’єднання. Соціальна цінність цієї ознаки полягає в тому, що вона надає право самим громадянам створювати за власним вибором і уподобанням громадські об’єднання без попереднього дозволу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також мати можливість вступати в такі громадські об’єднання за умов дотримання норм їх статутів.

Відповідно до чинного законодавства об’єднання громадян, незалежно від їх назви (наприклад, рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка) може визнаватися політичною партією або громадською організацією.

Під політичною партією необхідно розуміти об’єднання громадян, які є прихильниками певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку і ставлять перед собою мету щодо участі у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представляти свої інтереси в їх складі.

Під громадською організацією необхідно розуміти добровільне об’єднання громадян, метою створення якого є задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших передбачених статутом спільних інтересів. Громадські об’єднання, що створюються громадянами, мають бути у встановленому порядку зареєстровані, тобто повинні набути прав юридичної особи. Офіційне визнання (легалізація) об’єднань громадян є обов’язковою умовою їх діяльності і здійснюється шляхом реєстрації або повідомлення про заснування. В разі недотримання цієї умови діяльність об’єднань громадян визнається протизаконною з відповідними для них наслідками.

Чинне законодавство передбачає певні відмінності при визначенні засновників і членів політичних партій та громадських організацій. Зокрема, право на створення політичних партії в Україні надається лише громадянам України, які досягли 18 років, не обмежені судом у дієздатності і не тримаються в місцях позбавлення волі. Членами політичних партій можуть бути тільки громадяни України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах. Вони можуть перебувати одночасно лише в одній політичній партії.

Засновниками громадських організацій можуть бути як громадяни України, так і громадяни інших держав, а також особи без громадянства, які досягли 18 років. Членами громадських організацій, крім молодіжних і дитячих, можуть бути особи, які досягли 14 років.

Законодавець встановлює певні обмеження щодо можливості офіційного визнання новостворених об’єднань громадян, а також стосовно тих, що вже діють. Так, не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється у судовому порядку, коли їх діяльність спрямована на зміну насильницьким шляхом конституційного ладу і територіальної цілісності нашої держави, підрив її безпеки, пропаганду війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму, створення збройних формувань, розпалення соціальної, расової, національної чи релігійної ворожнечі тощо.

За масштабом дії об’єднання громадян поділяються на міжнародні, всеукраїнські та місцеві. Громадська організація визнається міжнародною, якщо її діяльність одночасно поширюється на територію України та будь-якої іншої держави. До всеукраїнських об’єднань громадян належать об’єднання, діяльність яких поширюється на територію всієї держави. Місцеві об’єднання діють у межах області, району або окремого регіону.

Відносини держави та об’єднань громадян базуються виключно на правовій основі. Зокрема, чинне законодавство забороняє втручання державних органів та службових осіб у діяльність об’єднань громадян, крім випадків, передбачених законодавством. До таких випадків необхідно віднести контроль з боку держави за діяльністю об’єднань громадян, різновидом якого можуть бути дії органів державної влади щодо перевірки на предмет дотримання вищим статутним органом управління об’єднання громадян положень статуту
тощо. Так, органи юстиції, що реєструють об’єднання громадян, здійснюють контроль за відповідністю їх діяльності статутним ц
ілям. Фінансові органи здійснюють контроль за джерелами доходів об’єднань громадян, розмірами одержуваних ними коштів і сплатою податків. Нагляд і контроль за виконанням об’єднаннями громадян існуючих норм і стандартів може здійснюватися екологічними, пожежними, епідеміологічними та іншими органами державного нагляду і контролю.

Для здійснення статутних цілей об’єднання громадян наділені правами, до найголовніших з яких необхідно віднести такі, як набуття майнових і немайнових прав, право представляти і захищати свої законні інтереси у державних та громадських органах, брати участь у політичній діяльності, проводити збори, мітинги, демонстрації, вносити пропозиції до органів влади і управління та засновувати засоби масової інформації. Крім того, політичні партії додатково наділяються правом участі у виробленні державної політики, формуванні органів влади, доступу під час виборчої кампанії до державних засобів масової інформації.

До головних обов’язків об’єднання громадян необхідно віднести такі, як дотримання законодавства України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, а також статутних положень об’єднання, ведення оперативного, бухгалтерського обліку та статистичної звітності, своєчасної реєстрації в органах державної податкової інспекції та внесення до бюджету відповідних платежів. Крім того, політичні партії зобов’язані щороку публікувати свої бюджети для загального відома.

У разі порушення законодавства до об’єднання громадян можуть бути застосовані такі види стягнень, як попередження, штраф, тимчасова заборона діяльності, аж до примусового розпуску. Ліквідація об’єднання громадян здійснюється або за рішенням з’їзду (конференції) чи загальних зборів або в судовому порядку. Необхідно констатувати, що ліквідація об’єднання громадян за рішенням суду означає заборону його діяльності незалежно від факту його державної реєстрації.

§ 6. Державна служба: поняття, правовий

статус державних службовців

Державну службу необхідно розглядати в аспекті виконання службовцями їхніх обов’язків у державних організаціях, а саме: в органах державної влади, підприємствах, організаціях та установах.

Державною службою в Україні визнається професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті та на яких покладено практичне виконання завдань і функцій держави. Ця категорія осіб є державними службовцями, має відповідні службові повноваження та одержує заробітну плату з державних коштів.

Державна служба здійснюється на професійній основі. Такий порядок обумовлюється необхідністю забезпечення безперервної, компетентної діяльності державних організацій. Правовий інститут державної служби складають норми конституційного, трудового, цивільного, фінансового та інших галузей права. Вони регламентують правовий статус державних службовців, у тому числі порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності службовців, обмеження, пов’язані з прийняттям і проходженням державної служби, підстави припинення державної служби. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і є самостійним інститутом адміністративного права.

Адміністративне право обслуговує передовсім державне управління. Воно визначає адміністративно-правовий статус державних службовців системи державного управління відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16.12.93. Виходячи з принципу поділу влади, державна служба відокремлюється в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Залежно від специфіки сфер державної діяльності до державної служби належать державні службовці, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ і т. д.

Основні принципи, що лежать в основі державної служби, закріплено в Конституції України та Законі України «Про державну службу». Вони такі: служіння народові України; демократизм і законність; гуманізм і соціальна справедливість; пріоритет прав людини й громадянина; професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав і законних інтересів органів місцевого й регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ та організацій, об’єднань громадян.

Право проходження державної служби надається громадянам України незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової та національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань і місця проживання. Для її проходження вони мають одержати відповідну освіту і професійну підготовку та пройти в установленому порядку конкурсний відбір або іншу процедуру, передбачену чинними законодавчими й нормативними актами. Головним компонентом державної служби як юридичного інституту є посада.

Посада — визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Посадовими особами вважаються керівники і заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами чи іншими норма-
т
ивними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

Посада визначає коло службових обов’язків, права і межі відповідальності державного службовця, вимоги щодо його професійної підготовки. Крім того, вона відображає зміст роботи, яку виконує службовець, установлює його правовий статус.

Система посад будується за ієрархічним принципом. В основу такої побудови покладено сім категорій посад службовців. Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади у структурі державного органу.

Згідно з нормами Закону України «Про державну службу» зазначеним категоріям посад державних службовців присвоюються 15 рангів відповідно до посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Ранги, що відповідають посадам І категорії, присвоюються Президентом України; ІІ категорії — Кабінетом Міністрів України; ІІІ—VII категорій — керівником державного органу, в системі якого працює державний службовець. З прийняттям на державну службу службовцеві присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад. Для присвоєння чергового рангу в межах відповідної категорії посад державний службовець повинен успішно відпрацювати на обійманій посаді два роки. Наразі передбачаються випадки, коли за виконання особливо відповідальних завдань державному службовцеві може бути присвоєно черговий ранг достроково в межах відповідної категорії посад. Крім того, з виходом на пенсію державному службовцеві за сумлінну працю може бути присвоєно черговий ранг на ступінь вищий, аніж це передбачено відповідною категорією посад.

Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду.

На державних службовців покладаються передбачені чинним законодавством обов’язки й права. До найсуттєвіших з них необхідно віднести: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи і виконання завдань державних органів відповідно до їхньої компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини і громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок керівників; забезпечення державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов’язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню, тощо.

Державний службовець повинен діяти в межах його повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов’язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні повідомити вищу за посадою особу.

Державний службовець має право: користуватися правами й свободами, що гарантуються Конституцією та законами України; брати участь у розгляді питань і винесенні в межах своїх повноважень рішень; одержувати від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого й регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до його компетенції; на повагу особистої гідності, справедливе й шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; вимагати затвердженого керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; на оплату праці залежно від посади, яку він обіймає, рангу, що йому присвоюється, якості, досвіду і стажу роботи; безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; на просування службовими щаблями з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання службових обов’язків, участь у конкурсах на заміщення посад вищої категорії; вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; захищати свої законні права та інтереси у вищих за ієрархією державних органах та в судовому порядку.

Конкретні обов’язки і права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються в посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їхньої компетенції.

Зважаючи на ту роль, яку відіграють державні службовці в системі органів державної влади, стосовно цієї категорії осіб законодавець передбачає конкретні обмеження, пов’язані з проходженням ними державної служби. Зокрема, державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Крім того, згідно із ст.ст. 1 і 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 05.10.95 державний службовець не має права вчиняти корупційні дії, пов’язані з незаконним одержанням у зв’язку з виконанням своїх функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі одержання предметів або послуг шляхом їх придбання за ціною, яка є істотно нижчою від їх фактичної вартості. До таких дій належать також одержання державним службовцем кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством. Подарунок або винагорода, у тому числі такий, що надійшов до державних службовців без їх відома, а також вартість незаконно одержаних послуг підлягають відшкодуванню в дохід держави.

Державному службовцеві забороняється використовувати своє службове становище з метою сприяння фізичним та юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а також в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. Наразі державний службовець не має права займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників чи підставних осіб, а також виконувати роботу на умовах сумісництва, за винятком наукової, викладацької, творчої діяльності та медичної практики. Крім того, державний службовець не має права як самостійно, так і через представника або підставних осіб, входити до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств, організацій, спілок, об’єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність, а також відмовляти заінтересованим особам у наданні інформації щодо правових актів, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію.

Державні службовці несуть відповідальність, передбачену ст. 14 Закону України «Про державну службу». Так, до цієї категорії осіб дисциплінарні стягнення застосовуються за невиконання чи неналежне виконання своїх службових обов’язків, перевищення повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (догана і звільнення), можуть застосовуватися особливі заходи дисциплінарного впливу: а) попередження про неповну службову відповідність; б) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду.

Згідно із ст. 7 Закону України «Про боротьбу з корупцією» до державних службовців, які вчинили корупційні діяння, що не містять складу злочину, застосовується адміністративна відповідальність у вигляді штрафу від 25 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також звільнення з посади або інше усунення від виконання функцій держави. Крім того, таким особам забороняється обіймати посади в державних органах та їх апараті протягом трьох років з дня їх звільнення.

§ 7. Поняття форм і методів

державного управління

Державна влада реалізує свої функції через створені відповідні органи державного управління. В свою чергу, ці органи здійснюють надані їм державою повноваження шляхом використання системи різноманітних форм. Під формою треба розуміти окремий варіант відображення змісту певного виду діяльності. Стосовно до виконавчої влади форма є способом виразу змісту виконавчої діяльності однієї з гілок державної влади. Наразі орган виконавчої влади або його представник чи посадова особа наділені відповідною компетенцією, згідно з якою виконують свої функції шляхом запровадження певних правил поведінки (актів управління), видання конкретних приписів, проведення перевірок і ревізій, організації інструктивних нарад тощо. Всі форми взаємопов’язані і жодна з них не може замінити іншу. Тільки вміле поєднання форм управління може забезпечити безперервну діяльність органів виконавчої влади.

Форми державного управління мають як внутрішнє, так і зовнішнє спрямування. Зміст зовнішньої діяльності органу державного управління полягає в безпосередньому впливі того чи іншого органу виконавчої влади на відповідний об’єкт, що перебуває в його підпорядкуванні. Інакше мета управління взагалі не досягається. До внутрішньої специфіки необхідно віднести управлінські дії, що мають внутріорганізаційний характер і забезпечують порядок роботи окремого виконавчого органу. Прикладом форм державного управління, що мають зовнішнє спрямування, може бути діяльність Кабінету Міністрів України стосовно місцевих державних адміністрацій. У свою чергу, щоденні управлінські дії, здійснювані в інтересах забезпечення роботи самого Кабінету Міністрів, мають внутрішнє спрямування.

Отже, під формами державного управління слід розуміти зовнішній вираз змісту конкретних однорідних дій, що безперервно виконуються органами державного управління та їх представниками чи посадовими особами з метою реалізації функцій державного управління.

Форми управлінської діяльності залежно від їх змісту поділяються на види, зокрема юридично визначені і такі, що не несуть безпосередніх правових наслідків. Це означає, що на практиці форми управлінської діяльності проявляються як виданням юридичних актів, так і проведенням організаційної роботи й матеріально-технічних операцій. Перший вид реалізується в актах державного управління, будучи правовою формою виконавчої та розпорядчої діяльності органів управління. Правові форми завжди тягнуть за собою юридичні наслідки. У другому випадку форми управлінської діяльності зводяться до вчинення певних управлінських дій, що не пов’язані з виданням актів управління. Отже, у першому і другому випадках форми пов’язані з реалізацією та виконанням державно-владних повноважень.

Таким чином, в управлінській діяльності застосовуються через взаємодію як правові, так і неправові форми. При цьому використання неправових (організаційних) форм розширюється. Це можна пояснити тим, що відбувається посилення організаційної роботи, інструктування та здійснення контролю за підлеглими об’єктами, узагальнення передового досвіду тощо.

Сучасна система форм державного управління складається з таких видів: видання правових актів управління (нормативних та індивідуальних); здійснення організаційних дій; проведення матеріально-технічних операцій; здійснення юридично значимих дій.

Правові акти управління є найважливішою формою управлінської діяльності. Їх видання необхідне для забезпечення юридичних наслідків конкретних управлінських дій. Наприклад, функція добору, розміщення, підготовки кадрів реалізується через такі форми управлінської діяльності, як призначення (обрання на посаду), заміщення посади за конкурсом, контрактом, проведення атестації службовців тощо. Як бачимо, реалізація функції щодо забезпечення органу виконавчої влади кадрами реалізується через таку форму управлінської діяльності, як видання юридичного акта управління.

Організаційні дії — найвагоміша частина безперервної роботи апарату органів управління. Це — розробка, обговорення та узгодження проектів правових актів, напрацювання рекомендацій, надання практичної допомоги підлеглим органам. До організаційних дій слід віднести колективне обговорення найважливіших питань управлінської діяльності, проведення перевірок, ревізій, вивчення досвіду і впровадження кращих досягнень, науково-практичні конференції тощо. Організаційні дії поліпшують стиль управління, підвищують ефективність виконавської діяльності.

Матеріально-технічні операції необхідні для обслуговування всіх стадій управлінського процесу. До них належать: складання інформаційних довідок, звітів; підготовка та узагальнення матеріалів для розробки проектів актів управління; обробка статистичної інформації; діловодство, доведення управлінських рішень до виконавців.

Юридично значимі дії знаходять вияв у правовому оформленні нотаріусами різноманітних угод, посвідчень документів, фактів провадження органами реєстрації актів громадянського стану, видачі громадянам відповідними підрозділами державних адміністрацій та іншими органами довідок, установлених законодавством (наприклад, видача посвідчень, що встановляє особу, сімейний та майновий стан). Формою діяльності органів виконавчої влади є також виконання їх посадовими особами загальнообов’язкових правил паспортного, військового обліку, правил благоустрою, громадського порядку. Ця діяльність не є провідною для кожного органу, але обов’язкова, оскільки регламентується законодавством про управлінські органи.

Набуло поширення й укладання адміністративних угод. У процесі функціонування органів державної влади інколи виникають договірні зв’язки між окремими суб’єктами управління, скажімо, між директором науково-дослідної установи та адміністрацією виробничого об’єднання стосовно проведення дослідницьких робіт. Втім, договірні відносини поки що не отримали належного розуміння у сфері державного управління і тому часто носять допоміжний характер.

Виконавча влада здійснює управління не тільки через певні форми, а й відповідними методами. У загальному розумінні метод означає спосіб практичної реалізації будь-чого. Що ж до його перенесення на виконавчу діяльність, то необхідно розуміти саме вжиття певних заходів з реалізації завдань і функцій виконавчої влади в особі органів державного управління (посадових осіб) через наділення їх компетенцією у певних межах і відповідних формах. У методах управління відображаються воля держави та юридично-владні повноваження органів управління.

Отже, під методами державного управління слід розуміти спосіб реалізації завдань і функцій виконавчої влади органами державного управління (посадовими особами) через вплив їх на волю і свідомість підпорядкованих органів, а також громадян.

У літературі не існує єдиної загальноприйнятої класифікації методів управління. Доцільно погодитись з думкою тих науковців, які вважають, що основу методів управління складає оптимальне співвідношення заходів переконання і примусу. Зазначені методи властиві будь-якій формі управління. Вони являють собою єдине ціле, тобто виступають механізмом забезпечення належної поведінки та правопорядку.

Метод переконання є провідним в управлінській діяльності. З його допомогою здійснюється вплив на свідомість людей і дотримання з їхнього боку певної поведінки. Він формує у громадян правосвідомість, внутрішню готовність сприймати і виконувати загальнообов’язкові правила поведінки. Метод переконання насамперед стимулює належну поведінку учасників управлінських відносин. Необхідно зазначити, що інтереси тих, хто управляє, і тих, хто підпорядковується, в адміністративно-правових відносинах, а також завдання, що стоять перед ними, є спільними. Тому виконання законів, приписів, планових завдань здійснюється на добровільній основі внаслідок високої організованості і дисципліни учасників управлінських відносин. Для досягнення поставлених завдань використовуються різноманітні засоби переконання, а саме: роз’яснення, виховання, поширення передового досвіду, моральне та матеріальне стимулювання.

Метод примусу — спосіб впливу на суб’єкти управління (громадян), нездатних керувати власною поведінкою відповідно до волі держави. Заходи примусу застосовуються тоді, коли вичерпано засоби переконання до тих осіб, які не дотримуються чи порушують вимоги законів та інших нормативних актів, дисципліну.

Крім переконання та примусу, розрізняють адміністративний та економічний методи.

Адміністративний метод полягає в тому, що органи управління безпосередньо встановлюють підпорядкованим суб’єктам (органам, колективам, громадянам) певну поведінку. Вплив на суб’єкти, що управляються, здійснюється через запровадження для них правил поведінки, обов’язків і завдань, у разі порушення яких може бути вжито заходів адміністративного примусу.

Економічний метод не передбачає адміністративних заходів, а здійснює вплив на суб’єкти управління через застосування до них різноманітних форм економічного стимулювання, зокрема цінового й тарифного регулювання, прибутку, вартості, матеріальних санкцій, кредитів, субсидій, монетарної й цінової політики, преміювання тощо. Наявність цих стимулів дає можливість суб’єктам самим обирати форми діяльності для якісного виконання кінцевих виробничих завдань.

Поєднання цих методів дає змогу впливати на поведінку суб’єктів управління і домагатися від них більшої ефективності в реалізації завдань і функцій виконавчої влади.

§ 8. Поняття і класифікація актів

управління та їх види

У широкому розумінні правові акти управління являють собою будь-які дії органів управління, посадових осіб та інших суб’єктів, що здійснюють управлінську діяльність у відповідних правових формах, тобто через видання правових актів, що породжують певні юридичні наслідки, пов’язані з установленням, зміною чи припиненням адміністративно-правових відносин.

Для правових актів управління характерні такі властивості: зазначені акти є юридичним варіантом управлінського рішення; вони видаються тільки офіційними уповноваженими суб’єктами в межах їх компетенції, встановленої чинним законодавством; відображають юридичне волевиявлення відповідного суб’єкта управління, наділеного владними повноваженнями в сфері управлінської діяльності; правовий акт управління є одностороннім волевиявленням певного суб’єкта; він містить юридично-владні приписи конкретного суб’єкта управління, які є обов’язковими для виконання відповідним адресатом; зазначений акт встановлює правила належної поведінки в сфері управління; правовий акт управління може утворювати юридичну базу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин чи служити юридичним фактом, який певним чином безпосередньо впливає на такі відносини; це підзаконний нормативно-правовий акт, який видається уповноваженим суб’єктом управління відповідно до Конституції України і чинного законодавства та на їх виконання; він являє собою юридичний різновид службових документів, які постійно використовуються в процесі управлінської діяльності; зазначений акт управління має письмову форму вираження і видається з дотриманням певних, офіційно визначених правил (процедур), які передбачають відповідний процес його підготовки та прийняття; правовий акт управління може бути опротестований чи оскаржений у порядку, визначеному чинним законодавством України; недотримання його приписів тягне за собою юридичну відповідальність для винної сторони.

Таким чином, правовий акт управління являє собою підзаконне офіційне одностороннє рішення юридично-владного характеру, прийняте уповноваженим суб’єктом управління в межах його компетенції з дотриманням належної процедури, яке спрямоване на виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації завдань та функцій управління.

Складність і багатогранність управлінської діяльності зумовлює її мету, завдання та функції, що реалізуються через правові акти управління, які відрізняються між собою за спрямованістю, змістом, юридичною силою та наслідками, що ними зумовлюються.

Значення правових актів управління полягає в тому, що через їх реалізацію здійснюється управлінська діяльність відповідних суб’єктів управління на підставі чинного законодавства та в межах їх компетенції.

Правові акти управління за своєю суттю відрізняються від інших актів державних органів. Така відмінність зумовлена різницею у правовому статусі осіб, що їх приймають. Зазначені акти завжди носять підзаконний характер. При розгляді співвідношення актів органу законодавчої влади, тобто закону і правових актів управління, слід зазначити, що в основу їх співвідношення закладено принцип підзаконності. Закон являє собою абстрактне правило, дія якого спрямована на регулювання у загальних рисах суспільних відносин, а тому його дія спрямована на невизначене коло випадків. У той же час правовий акт управління має похідний від закону характер і видається у випадку, коли це прямо передбачено законом. Його дія спрямована на досягнення часткового результату і має конкретно визначених адресатів. Акт управління не може змінити або скасувати закон, оскільки за його допомогою не можуть вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесені до повноважень Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.

З метою глибшого вивчення актів управління їх класифікують за такими критеріями: юридичними властивостями; дією в просторі і часі; характером компетенції органів, що їх прийняли; формою.

За юридичною властивістю акти поділяються на нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні — це акти управління, що складаються з правових норм. Їх прийняття розраховане на певний термін і багаторазове застосування норм при виникненні однотипних правових відносин (наприклад, Положення про середній загальноосвітній навчально-виховний заклад).

Індивідуальні — це акти, які складаються з рішень щодо конкретних питань. Індивідуальні акти використовуються з метою реалізації нормативних актів і адресуються конкретним учасникам правових відносин у сфері виконавчої влади (наприклад, наказ ректора університету про призначення на посаду).

Змішані — це акти які одночасно складаються з правових норм і конкретних рішень. Ці акти знаходять своє застосування, наприклад, в урядових постановах, за допомогою яких формуються обов’язкові правила поведінки і одночасно передбачається застосування адміністративних стягнень до порушників.

За дією в просторі акти управління поділяються на такі види: акти, що діють у межах певної території (області, міста, району тощо); акти, дія яких поширюється на певну сферу, галузь чи підгалузь; акти локального характеру, дія яких поширюється на частину певної території чи колективу.

За дією в часі акти управління розмежовуються на такі, що мають обмежений і необмежений терміни застосування. Якщо акт прийнятий на певний термін, то його дія припиняється в установлений нормою строк. Якщо такі терміни не визначені, то дія зазначених актів поширюється до прийняття нового акту з цих питань.

За характером компетенції органів, що видали акт, вони поділяються на: акти органів загального напряму (так, постанова Кабінету Міністрів або рішення місцевої державної адміністрації носять загальний характер); акти галузевого напряму (наприклад, наказ міністра економіки та з питань європейської інтеграції України); акти міжгалузевого напряму (наприклад, спільний наказ Міністерства економіки України та іншого міністерства чи відомства України з питань регулювання відносин у сфері економіки).

Форма актів управління залежить від повноважень суб’єкта, що їх приймає. З урахуванням цього вони поділяються на такі види: постанови і розпорядження, що приймаються Кабінетом Міністрів України; накази, положення, інструкції, правила, вказівки Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та інших міністерств і відомств України з питань регулювання економіки; рішення
місцевих державних адміністрацій; накази керівників структурних підрозділів державних органів, підприємств, установ, організацій т
ощо.

Підготовка та прийняття актів управління здійснюється апаратом відповідного органу чи за дорученням його керівника нижчими органами.

Порядок опублікування та набуття законної сили правовими актами управління залежить від їх юридичної сили. Наприклад, згідно з Указом Президента України від 10.06.97 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набуття ними чинності» визначено, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набувають чинності з моменту їх прийняття, якщо пізніший строк набуття ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов’язки громадян, набувають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. При цьому зазначені документи не пізніше ніж у 15-денний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях («Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України», «Урядовий кур’єр»). Крім того, в окремих випадках вони можуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Нормативно-правові акти управління, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і присвоєння їм реєстраційного коду.

Дія правового акта управління в сфері виконавчої влади припиняється за таких підстав: у разі його відміни; по закінченні строку, на який його було видано; у разі досягнення мети, поставленої перед актом; при зникненні адресата акта (ліквідації юридичної особи, смерті носія прав та обов’язків).

§ 9. Адміністративні правопорушення:

поняття та ознаки

Фактичною підставою для настання адміністративної відповідальності є скоєне правопорушення, що тягне за собою адміністративне стягнення.

У законодавстві поняття «адміністративне правопорушення» сформульовано в Кодексі про адміністративні правопорушення. Згідно з цим Кодексом адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, що посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законодавством передбачено адміністративну відповідальність.

Адміністративна відповідальність настає лише в тому разі, коли правопорушення за його характером не тягне за собою згідно з чинним законодавством кримінальної відповідальності.

Отже, адміністративне правопорушення має притаманні тільки йому юридичні ознаки. До них необхідно віднести: протиправність, винність і відповідальність (адміністративне стягнення).

Визначальною зі згаданих ознак є поняття діяння, забороненого адміністративним законодавством. По-перше, це вольовий акт поведінки певної особи, по-друге, воно має два аспекти поведінки, зокрема дію чи бездію. Дія — активне невиконання законних вимог, а також порушення встановленого нормами права заборони (наприклад, порушення правил полювання тощо). Бездія — пасивне невиконання передбачених законодавчими й нормативними актами обов’язків (скажімо, порушення порядку реєстрації чи виписки іноземних громадян та осіб без громадянства і оформлення для них документів).

Важливою ознакою адміністративного правопорушення є наявність суспільної небезпеки. За своєю природою таке діяння антигромадське і завдає шкоди інтересам громадян, суспільства, держави. Слід зазначити, що адміністративне законодавство конкретно не передбачає у своїх нормах цієї ознаки як універсальної властивості. Водночас адміністративні правопорушення посягають на конкретні відносини і завдають шкоди правопорядку, а до осіб, які їх скоїли, вживаються заходи державного впливу. Особливістю розмежування суспільної небезпеки є той критерій, за яким адміністративне правопорушення на ступінь нижче, ніж скоєння злочину.

Адміністративне правопорушення завжди є протиправним, тобто ця дія чи бездіяльність чітко заборонена відповідною нормою адміністративного законодавства. Доцільно зазначити, що правові норми, за порушення яких настає адміністративна відповідальність, урегульовані не тільки нормами адміністративного права, а й іншими галузями права, а саме: цивільного, трудового, земельного тощо (порушення правил охорони праці — трудове право; агрохімічних норм — аграрне право). Діяння, яке не є протиправним, не може утворювати адміністративного правопорушення і відповідно тягти за собою адміністративну відповідальність.

Наступною ознакою є вина, тобто психічне ставлення особи до її поведінки та наслідків. Вина виступає у двох формах: умисел і необережність. Ступінь вини береться до уваги під час накладання стягнення, звільнення від адміністративної відповідальності. Відсутність вини виключає визнання діяння адміністративним порушенням.

Важливою юридичною ознакою адміністративного правопорушення є та обставина, що за його скоєння настає тільки адміністративна відповідальність. Тобто, якщо за порушення норм загальнообов’язкового характеру, що діють в управлінні та інших сферах, адміністративної відповідальності не передбачено, то воно не визнається адміністративним правопорушенням.

§ 10. Поняття складу

адміністративного правопорушення

Адміністративне право надає великого значення складу адміністративного правопорушення. Його необхідно відрізняти від ознак адміністративного правопорушення. Це питання має не стільки теоретичне, скільки практичне значення, адже за наявності всіх ознак адміністративного правопорушення може бути відсутнім склад адміністративного правопорушення, що тягне за собою протизаконність притягнення до адміністративної відповідальності.

Отже, склад адміністративного правопорушення — це передбачена нормами права сукупність об’єктивних і суб’єктивних ознак, за наявності яких те чи інше діяння можна кваліфікувати як адміністративне правопорушення. Він містить: об’єкт; об’єктивну сторону; суб’єкт; суб’єктивну сторону.

Об’єкт адміністративного правопорушення — це сукупність суспільних відносин, що охороняються адміністративним правом, а також регулюються нормами трудового, цивільного, земельного, фінансового права, за порушення яких накладаються адміністративні стягнення. Об’єктом адміністративного правопорушення можуть бути також здоров’я, честь і гідність людини. Тобто, об’єктом виступають конкретні норми, приписи, законні вимоги, заборони. Це означає, що форми, в яких проявляється конкретний об’єкт, можуть бути різними. Скажімо, розпивання спиртних напоїв у громадських місцях — на вулицях, стадіонах, у скверах, парках, всіх видах громадського транспорту і т. д. чи поява в нетверезому вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль, є посяганням на громадський порядок, а отже, адміністративним правопорушенням.

Об’єктивна сторона адміністративного правопорушення знаходить прояв у дії чи бездіяльності, що заборонені адміністративним правом. У багатьох випадках вона залежить від місця, часу, обставин і способу скоєння адміністративного правопорушення, а також від причинного зв’язку між діянням і шкідливими наслідками цього діяння, вчинення протиправного діяння в минулому, його системності. Законодавство про адміністративні правопорушення охоплює саме ці елементи змісту об’єктивної сторони адміністративного правопорушення.

Суб’єктами адміністративних правопорушень виступають громадяни чи посадові особи. Адміністративній відповідальності підлягають особи, яким на момент скоєння правопорушення виповнилося 16 років. Особа у віці 16—18 років, яка скоїла адміністративне правопорушення, притягається до відповідальності на загальних підставах.

Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за правопорушення, пов’язані з недотриманням установлених правил у сфері порядку управління, громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, виконання яких входить до їхніх службових обов’язків. Це означає, що посадові особи несуть відповідальність не тільки за порушення певних правил своїми діями, а й за неналежне забезпечення виконання їх іншими особами, насамперед підлеглими.

Іноземні громадяни та особи без громадянства підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах згідно з чинним законодавством України.

Суб’єктивна сторона адміністративного правопорушення охоплює вину, мотив і мету поведінки правопорушника.

Адміністративне правопорушення може бути вчинене як умисно, так і з необережності. Адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, якщо особа, котра його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки та бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

Адміністративне правопорушення визнається вчиненим через необережність, якщо особа, котра його вчинила, передбачала можливість настання шкідливих наслідків своєї дії чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.

Отже, тільки за наявності складу адміністративного правопорушення особа, яка його вчинила, може бути притягнута до адміністративної відповідальності.

До окремих адміністративних правопорушень в сфері економіки, що встановлені Кодексом України про адміністративні правопорушення, необхідно віднести такі: порушення порядку проведення розрахунків зі споживачами (ст. 155-1); порушення правил про валютні операції (ст. 162); порушення порядку заняття підприємницькою або господарською діяльністю (ст. 164); порушення законодавства з фінансових питань (ст. 164-2); недобросовісна конкуренція (ст. 164-3); незаконне розголошення або використання інформації, що становить банківську таємницю (ст. 164-11); порушення законодавства про бюджетну систему України
(ст. 164-12); порушення порядку формування та застосування цін і тарифів (ст. 165-2); зловживання монопольним становищем на ринку (ст. 166-1); порушення банківського законодавства, норм
ативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку (ст. 166-5) та ін.

§ 11. Адміністративна відповідальність.

Адміністративні стягнення: поняття та види

Адміністративна відповідальність виступає одним з видів юридичної відповідальності.

Під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосування уповноваженим органом чи посадовою особою адміністративного стягнення до особи, яка вчинила правопорушення, що за своїм характером не передбачає відповідно до чинного законодавства кримінальну відповідальність.

Адміністративній відповідальності притаманні ознаки, властиві й юридичній відповідальності. До особливостей, що характеризують саме адміністративну відповідальність і водночас відмежовують її від інших видів юридичної відповідальності, необхідно віднести викладені нижче.

Адміністративна відповідальність установлюється законами й підзаконними актами чи їх нормами про адміністративні правопорушення. У цих актах визначаються склади адміністративних правопорушень і санкції, а в деяких випадках — і порядок їх застосування. На відміну від цього, кримінальна відповідальність установлюється виключно законами; дисциплінарна — законодавством про працю, а також іншими законами, підзаконними актами, що визначають особливості становища окремих категорій працівників; матеріальна відповідальність — законодавством про працю, цивільним законодавством, а в окремих випадках — нормами адміністративного права.

В основі адміністративної відповідальності лежить адміністративне правопорушення, кримінальної відповідальності — злочин, дисциплінарної — дисциплінарний проступок, матеріальної — заподіяння матеріальної шкоди.

Суб’єктами адміністративної відповідальності виступають як фізичні особи, так і колективні утворення, а за кримінальної відповідальності — тільки фізичні особи.

Особливість адміністративної відповідальності полягає і в тому, що адміністративні стягнення накладаються спеціально уповноваженими органами виконавчої влади і посадовими особами чи суддями; кримінальне покарання накладається виключно судами.

Між суб’єктом адміністративного правопорушення та особою, яка накладає адміністративне стягнення, відсутні службові відносини. За цією ознакою адміністративна відповідальність відрізняється від дисциплінарної, для якої наявність таких взаємин є необхідною умовою.

На відміну від кримінального покарання, яке автоматично тягне за собою наявність судимості, застосування адміністративної відповідальності таких наслідків не передбачає. Адміністративне стягнення згідно з чинним законодавством діє протягом року з моменту його застосування.

Заходи адміністративної відповідальності вживаються відповідно до законодавства, що регламентує провадження у справах про адміністративні правопорушення. Кримінальні справи розглядаються згідно з кримінально-процесуальним законодавством.

Отже, адміністративна відповідальність має особливості, що вирізняють її з-поміж інших видів відповідальності. Причому основна її особливість — це те, що необхідною підставою для застосування цієї відповідальності є наявність адміністративного правопорушення, а заходом впливу має бути адміністративне стягнення.

Адміністративне стягнення — захід відповідальності, що застосовується з метою виховання особи, яка скоїла адміністративний проступок, а також попередження скоєння нових правопорушень як самим правопорушником, так й іншими особами.

Адміністративне стягнення зазвичай проявляється в моральному чи матеріальному впливі щодо правопорушника. Окремі види стягнень можуть одночасно поєднувати моральне засудження, матеріальний вплив і тимчасове обмеження прав правопорушника. Зокрема, такі наслідки настають за адміністративного арешту, позбавлення спеціальних прав і виправних робіт.

Загалом усі стягнення, будучи пов’язаними між собою, утворюють єдину систему, що базується на підставах і меті їх застосування, можливості їх взаємозаміни. У цьому процесі основним чинником є мета, передбачувана стягненням. Мету стягнення складають: покарання правопорушника, припинення протиправного вчинку, відновлення порушених правовідносин, виправлення правопорушника та попередження можливих з його боку нових проступків, а також відшкодування завданих проступком збитків.

Види адміністративних стягнень закріплено в Кодексі про адміністративні правопорушення (ст. ст. 23—32). До них законодавець відносить такі види: попередження; штраф; оплатне вилучення чи конфіскацію предмета, що став знаряддям учинення чи безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; конфіскацію грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (права керування транспортними засобами, полювання); виправні роботи; адміністративний арешт.

Законодавством України може бути передбачено адміністративне висилання за межі держави іноземних громадян та осіб без громадянства за вчинки, що грубо порушують громадський порядок.

Слід зазначити, що оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись не тільки як основні, а й як додаткові адміністративні стягнення. За одне адміністративне правопорушення може бути накладено або основне, або основне й додаткове стягнення.

Попередження є заходом виховного характеру, що засвідчує офіційну негативну оцінку поведінки правопорушника з боку державного органу (посадової особи) про недопущення скоєння протиправних дій. Цей вид стягнення застосовується за незначні правопорушення. Виноситься попередження в письмовій формі.

Штраф передбачено як вид стягнення за будь-яке скоєне адміністративне правопорушення. Цей вид стягнення впливає на матеріальне становище правопорушника. У деяких випадках передбачається накладення штрафу на правопорушника на місці скоєння адміністративного правопорушення (наприклад, за порушення Правил дорожнього руху).

Оплатне вилучення предмета, що став знаряддям вчинення чи безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає у примусовому вилученні предмета з подальшими реалізацією та поверненням суми колишньому власникові з утриманням суми, що була пов’язана із затратами по реалізації вилученого предмета (наприклад, вилучення мисливської рушниці та боєкомплекту до неї).

Конфіскація предмета, що став безпосереднім засобом скоєння чи об’єктом адміністративного правопорушення, полягає у примусовій безоплатній передачі цього предмета на користь держави. Конфіскації підлягає тільки той предмет, що перебуває в особистій власності правопорушника, якщо інше не передбачене законодавством держави. Зокрема, предмети контрабанди підлягають конфіскації незалежно від того, кому вони належать.

Позбавлення спеціального права застосовується на термін до трьох років. У цьому виді стягнення є деякі винятки. Воно не може застосовуватись до осіб з огляду на їхню інвалідність, хіба що в разі керування транспортним засобом у стані сп’яніння. Сюди ж належить і позбавлення права полювання, якщо для особи таке полювання є основним джерелом існування.

Виправні роботи застосовуються на строк до двох місяців з відбуванням їх за основним місцем роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до 20% її заробітку в дохід держави. Таке стягнення накладається тільки судами.

Адміністративний арешт установлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі адміністративні правопорушення на строк до 15 діб і накладається виключно судами (суддями). Адміністративний арешт не може бути застосований до вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до 12 років, а також до осіб, які не досягли 18-річного віку, та інвалідів І і ІІ груп.

Законодавець передбачає також особливі заходи впливу щодо неповнолітніх. За вчинення адміністративних правопорушень до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років можуть бути застосовані такі заходи впливу: зобов’язання публічно чи в іншій формі попросити вибачення у потерпілого; застереження; догана чи сувора догана; передача неповнолітнього під нагляд батьків чи осіб, які їх заступають, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу за їх згодою, а також окремих громадян на їхнє прохання.

Наявність у системі адміністративних стягнень різних за характером і ступенем тяжкості санкцій дає можливість зважити на
с
успільну небезпеку правопорушення та особу правопорушника.

§ 12. Правові основи організації

управління економікою

Незважаючи на всі складнощі перехідного періоду, Україна зробила суттєві кроки щодо системного оновлення всіх сфер суспільного життя, в тому числі національної економіки. Фактично відбувся остаточний злам адміністративно-командної системи господарювання і визначено курс на формування сучасних ринкових відносин. Започатковані перетворення зумовлюють зміну соціально-економічних відносин та створення принципово нової економічної системи. Можна стверджувати, що сьогодні вже сформовано основні атрибути національної економіки: грошову, фінансову, платіжну, податкову, митну, банківську та інші системи, що у своїй сукупності визначають економічну інфраструктуру нашої держави. Це є свідченням того, що в Україні на практиці реалізується модель відкритої конкурентної економіки, утвердження якої було одним з ключових завдань економічних перетворень.

Перехід до ринкового механізму регулювання економічних відносин передбачає постійне поглиблення правового впливу на економічні процеси, розширення сфери застосування розроблених і прийнятих на державному рівні програм розвитку економіки, приватизаційних процесів тощо. Однак у жодній зі сфер економічної діяльності поки що не простежується логічно завершеного системного законодавчого забезпечення. Негативно впливають на впровадження ринкових відносин постійні зміни чинного законодавства. Особливо неприйнятними для економіки є чинні закони, що не враховують реальної соціально-економічної ситуації, вступають у протиріччя з Конституцією України, іншими законодавчими актами.

За таких умов пріоритетного значення набуває формування дієздатної системи державного управління ринковими перетвореннями, а також проведення докорінних змін форм і методів управління, що були успадковані від адміністративної системи. Крім того, в результаті запровадження в економіці ринкових відносин утворилася суперечність між новими відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу. Змінити підходи в управлінні економічними процесами спроможна лише держава через свої органи влади. Однак тут йдеться не про відновлення адміністративно-командної системи управління економікою, а власне про створення нової системи управління, яка здійснювала б виконавчу владу на засадах регулювання, координації та поглиблення ринкової трансформації економіки, запровадження необхідної для цього нормативно-правової бази, подолання деформованих ринкових відносин попереднього періоду, завершення процесу формування в Україні ефективної ринкової інфраструктури, підготовки кадрів, здатних працювати в нових умовах, активного формування ринкового світогляду населення.

Тобто можна зазначити, що державне керівництво в сфері економіки повинно мати на меті створення ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою. Ця система має бути прозорою для суспільства, побудованою на наукових засадах і адекватною за витратами фінансово-економічному стану держави.

Основними напрямами державного регулювання сфери економіки мають стати такі напрями, як фінансова політика та її стабілізація, грошово-кредитна політика і зміцнення банківської системи, інвестиційна діяльність, приватизаційні процеси, зовнішньоекономічна діяльність, пенсійна реформа, створення робочих місць тощо.

До відання державного регулювання в сфері економіки необхідно віднести і процеси дерегуляції, які передбачають процедуру ліцензування підприємства, лібералізацію фінансових операцій, патентування, квотування, майнові та орендні обмеження тощо.

Важливим напрямом у забезпеченні державного управління економікою є вдосконалення самої системи органів виконавчої влади, які згідно з чинним законодавством покликані здійснювати управлінську діяльність у відповідній сфері. Вдосконалення має стосуватися системи органів виконавчої влади як на центральному, так і місцевому рівнях управління. Зокрема, з метою усунення дублювання органами виконавчої влади окремих функцій доцільно чітко розмежувати повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади в сфері економіки. Крім того, такі процеси мають передбачати перегляд нормативних актів, що закріплюють правовий статус міністерств і відомств, конкретизацію їх завдань і функцій, а також наділення конкретними повноваженнями щодо координації і регулювання відповідних галузей і сфер економіки.

До основних суб’єктів адміністративно-правового регулювання в сфері економіки належать: Кабінет Міністрів України; профільні міністерства, державні комітети і відомства; місцеві державні адміністрації. Зазначені суб’єкти відповідно до Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів наділені владними повноваженнями щодо здійснення регулювання у сфері економіки.

Серед органів, що здійснюють управління економікою, провідне місце посідає Кабінет Міністрів України. Згідно з Конституцією України цей вищий орган виконавчої влади наділений повноваженнями щодо розробки і здійснення загальнодержавних програм економічного розвитку, забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики. До його компетенції входить забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до чинного законодавства, а також спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України на строк своїх повноважень розробляє Програму діяльності, основні положення якої передбачають заходи, спрямовані на відродження національного товаровиробника, структурної перебудови в галузях економіки, державної аграрної політики, задоволення продовольчих потреб громадян, проведення земельної реформи, створення належних умов для залучення вітчизняних та іноземних інвесторів, надійного забезпечення енергоносіями підприємств і населення, здійснення збалансованої бюджетної політики та запровадження інших реформаторських кроків.

Управління в сфері економіки безпосередньо забезпечує Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України (далі — Мінекономіки), яке є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Сутність такого статусу передбачає, що Мінекономіки є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади в процесі забезпечення реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України.

Правовою основою діяльності Мінекономіки є Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти. Так, згідно з Положенням про Міністерство економіки України, затвердженим Указом Президента України від 23.10.00 № 1159/2000 цей центральний орган виконавчої влади покликаний узагальнювати практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляти пропозиції з вдосконалення законодавства і в установленому порядку вносити їх на розгляд Президентові України та Кабінету Міністрів України, а також у межах своїх повноважень організовувати виконання актів законодавства, здійснювати контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями, що покладені на цей центральний орган виконавчої влади, є: участь у формуванні державної політики щодо економічного і соціального розвитку України та розробка механізмів її реалізації і відповідних програмних документів; створення сприятливих економічних умов для функціонування суб’єктів господарювання всіх форм власності, розвитку ринкових відносин, конкурентного середовища; розробка пропозицій щодо формування державної політики у сфері реалізації прав власності; участь у реалізації антимонопольної політики, а також формуванні державної регіональної політики; забезпечення проведення єдиної зовнішньоекономічної політики, державної економічної політики щодо інтеграції України у світову економіку, здійснення економічного та соціального співробітництва з Європейським Союзом; участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері взаємодії з міжнародними фінансовими організаціями, економічними угрупованнями, відповідними міждержавними і регіональними організаціями, в тому числі кредитно-фінансовими установами інших держав, координація роботи, пов’язаної із залученням міжнародної технічної допомоги; забезпечення в межах своїх повноважень захисту економічних прав і законних інтересів України, вітчизняних та іноземних суб’єктів господарювання; участь у розробці та забезпеченні реалізації державної політики у сфері розвитку внутрішньої торгівлі та послуг; участь у розробці державної політики у сфері стандартизації, метрології, сертифікації та акредитації, захисту прав споживачів; розробка стратегії і механізмів реалізації державної структурної, інвестиційної та інноваційної політики; забезпечення реалізації державної цінової політики; участь у формуванні політики управління державним сектором економіки; участь у розробці та забезпеченні реалізації державної політики у сфері економічної безпеки та детіньовизації економіки; проведення державної політики щодо запобігання банкрутству, забезпечення умов реалізації процедур відновлення платоспроможності боржників, визнання боржників банкрутами; проведення аналізу та економічного обґрунтування потреб держави, пов’язаних з її обороною і безпекою.

Для належної реалізації завдань Мінекономіки надані конкретні права. До найсуттєвіших з них необхідно віднести такі: представляти уряд за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладення міжнародних договорів України; утворювати в разі потреби за погодженням з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади в межах своєї компетенції комісії та експертні групи, в тому числі із залученням до них фахівців на договірній основі; робити запити та одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в повному обсязі інформацію, документи та матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань і повноважень, у тому числі інформацію, документи і матеріали, пов’язані із здійсненням повноважень державного органу з питань банкрутства; користуватися безоплатно базами даних, що створюються та ведуться органами виконавчої влади; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції; скасовувати накази керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій; здійснювати в межах своїх повноважень перевірки в центральних і місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями у сфері ціноутворення, а також суб’єктів підприємництва щодо додержання ними порядку формування, встановлення та застосування цін і тарифів; застосовувати згідно із законодавством України до суб’єктів підприємництва економічні або фінансові санкції; розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установленого порядку формування, встановлення та застосування цін і тарифів, а також з невиконанням вимог органів державного контролю за цінами та їх посадових осіб; залучати спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), консультаційні та експертні організації для розгляду питань, що належать до його компетенції.

У межах своїх повноважень Мінекономіки видає накази, а також організує і контролює їх виконання. Його рішення з питань реалізації економічної політики є обов’язковими для виконання центральними і місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами і організаціями незалежно від форм власності.

Мінекономіки очолює міністр, який несе персональну відповідальність за виконання покладених на підпорядковане йому відомство завдань і здійснення ним своїх функцій, а також встановлює ступінь відповідальності інших посадових осіб міністерства. Через міністра економіки України уряд спрямовує та координує діяльність Державного комітету з будівництва, архітектури та житлової політики України, Державного комітету України з енергозбереження, Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України. Крім того, в його структурі утворюється колегія в складі міністра (голова колегії), державного секретаря та його заступників за посадою, а також інших керівних працівників Мінекономіки. До складу колегії можуть також входити керівники інших центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Мінекономіки.

Для розгляду наукових рекомендацій і пропозицій стосовно основних напрямів діяльності Мінекономіки, обговорення найважливіших програм, розгляду наукових рекомендацій та вирішення інших питань у Мінекономіки створюються відповідні центри, науково-технічні ради і комісії з включенням до їх складу представників органів державної виконавчої влади, господарських структур, провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.

На місцевому рівні виконавчої влади в обласних центрах, містах Києві та Севастополі за Типовим положенням про Головне управління економіки обласної, Київської міської державної адміністрації та управління економіки Севастопольської міської державної адміністрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.01 № 1666 утворюються відповідно
Головне управління економіки і управління економіки (далі — управління). За своїм місцем у системі місцевих органів виконавчої влади управління визначається як структурний підрозділ обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Його створюють безпосередньо голови обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Управління має подвійне підпорядкування, зокрема по горизонталі воно підзвітне та підконтрольне голові відповідної місцевої держадміністрації, а по вертикалі з питань реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України — Мінекономіки.

Основними завданнями управління є: реалізація державної політики економічного і соціального розвитку України; впровадження державної регуляторної політики і державної політики у сфері розвитку економічної конкуренції та обмеження монополізму; формування і проведення державної регіональної політики; разом з іншими структурними підрозділами держадміністрації проведення державної зовнішньоекономічної політики; забезпечення в межах своїх повноважень захисту економічних прав і законних інтересів України, вітчизняних та іноземних суб’єктів господарювання; забезпечення реалізації державної політики у сфері розвитку внутрішньої торгівлі і послуг; забезпечення реалізації державної політики у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів; проведення структурних змін, а також державної інвестиційної та інноваційної політики; забезпечення реалізації державної цінової політики; забезпечення виконання завдань з приватизації державного майна та реалізації державної політики у сфері економічної безпеки і детіньовизації економіки.

Для виконання поставлених завдань у межах своїх повноважень управління економіки наділене правом: залучати спеціалістів інших підрозділів державної адміністрації, підприємств, установ і організацій для розгляду питань, що належать до його компетенції, а також фахівців об’єднань громадян за умови узгодження таких дій з керівниками конкретних політичних партій та громадських організацій; одержувати в установленому порядку від інших підрозділів державної адміністрації, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій інформацію, документи, інші матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до його компетенції.

Управління очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади головою обласної (Київської та Севастопольської) державної адміністрації за погодженням з державним секретарем Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України. Начальник управління видає в межах своєї компетенції накази, організовує і контролює їх виконання.

У районних центрах, районах у містах Києва та Севастополя згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.96 № 617 про затвердження Типового положення про управління економіки районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації в структурі місцевих органів державної виконавчої влади діють районні управління економіки, які здійснюють керівництво у сфері соціально-економічного розвитку району.

Основними завданнями, що покладаються на районне управління економіки є: забезпечення реалізації державної економічної політики та її регіональних напрямів; сприяння комплексному економічному і соціальному розвитку району; сприяння ефективному проведенню економічних реформ та ефективному використанню виробничо-технічного і наукового потенціалу району, його природних, трудових і фінансових ресурсів. Для забезпечення реалізації поставлених завдань районне управління економіки наділене відповідними повноваженнями. До найголовніших з них доцільно віднести розробку проектів програм соціально-економічного розвитку району та пропозиції до проектів програм соціально-економічного розвитку області, міст Києва та Севастополя, підготовку пропозицій до проектів місцевого бюджету, забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і витрат населення, місцевих будівельних матеріалів, палива, сільськогосподарської продукції тощо.

§ 13. Правові основи управління підприємством

В Україні до організацій, що здійснюють господарську діяльність, належать підприємства, правовий статус яких закріплений у Господарському кодексі України від 16.01.03. Окрім цього Закону, окремі види діяльності підприємств, а також їх особливості регулюються податковим, митним, валютним, фінансовим, інвестиційним та іншим законодавством. Якщо міжнародними договорами, учасником яких є Україна, передбачено інші правила, ніж ті, що містить законодавство про підприємство, то застосовуються правила міжнародного договору.

Підприємство як самостійний суб’єкт господарювання є основною організаційною ланкою господарського механізму, наділене правами юридичної особи і покликане виконувати виробничу, науково-дослідницьку і комерційну діяльність з метою одержання відповідного прибутку.

Для реалізації поставлених завдань підприємство має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки в установах банків, а також інші реквізити юридичної особи, зокрема печатку зі своїм найменуванням, а також знак для товарів і послуг. До своєї структури підприємство не може включати інших юридичних осіб.

Підприємства, зважаючи на форми власності, обсяги господарського обороту і чисельність працівників, поділяються на відповідні види та категорії. Так, залежно від форм власності розрізняють такі види підприємств: приватне підприємство, засноване на власності фізичної особи; колективне підприємство, засноване на власності трудового колективу підприємства; господарське товариство; підприємство, яке засноване на власності об’єднання громадян; комунальне підприємство, засноване на власності відповідної територіальної громади; державне підприємство, засноване на державній власності, в тому числі казенне підприємство.

Відповідно до обсягів господарського обороту і чисельності працівників окремі підприємства можуть бути віднесені до категорії малих підприємств. Зокрема, до зазначеної категорії можуть належати як новостворювані, так і діючі підприємства в промисловості та будівництві, чисельність працівників в яких не перевищує 200 осіб. В інших галузях виробничої сфери до цього типу належать підприємства, чисельність працюючих на яких не перевищує 50 осіб. У науковому секторі така чисельність становить до 100 працюючих, а в галузях невиробничої сфери — до 25. У роздрібній торгівлі до категорії малих підприємств належать підприємства з загальною чисельністю працюючих до 15 осіб.

Відповідно до галузевого підпорядкування підприємства належать до виробничої і невиробничої сфери: до виробничих підприємств — промислові, будівельні, сільськогосподарські, транспортні підприємства; до невиробничих — торговельні та інші підприємства, що надають послуги клієнтам.

Підприємства незалежно від форм власності мають право об’єднувати свою господарську діяльність, створюючи для цього господарські об’єднання, якщо це не суперечить антимонопольному законодавству. Такі об’єднання створюються підприємствами-ініціаторами шляхом укладення відповідного договору. Наразі підприємства, що входять до складу об’єднань, зберігають власний юридичний статус. Вони наділені правом добровільного виходу з об’єднання за умов, встановлених чинним законодавством, а також передбачених договором про створення об’єднання чи його статутом.

Підприємства, наділені правом об’єднуватись в: асоціації — договірні об’єднання, які створюються з метою постійної координації господарської діяльності; корпорації — договірні об’єднання, метою створення яких є поєднання виробничих, наукових і комерційних інтересів, з делегуванням окремих повноважень для централізованого регулювання діяльності кожного з учасників; консорціуми — тимчасові статутні об’єднання промислового і банківського капіталу, що створюються для досягнення спільної мети; концерни — статутні об’єднання, що створюються на основі повної фінансової залежності від одного або групи підприємств, а також інші види об’єднань.

Рішення про ліквідацію об’єднання приймають підприємства, які входять до його складу. Майно, яке залишилося після ліквідації об’єднання, розподіляється між учасниками згідно із статутом об’єднання.

Чинне законодавство визначає такі загальні умови створення підприємств: 1) підприємство може створюватися за рішенням власника чи власників майна, уповноваженим ними органом, а також підприємства-засновника, організації чи за рішенням колективу працівників; 2) підприємство може бути створене шляхом відокремлення зі складу діючих підприємств, організацій одного чи кількох структурних підрозділів, за рішенням їх колективів працівників та обов’язкової згоди на такі дії власника або уповноваженого ним органу; 3) створення нових підприємств може бути здійснене через примусове роз’єднання підприємства чи організації згідно з вимогами антимонопольного законодавства України.

Підприємство набуває права юридичної особи з дня державної реєстрації у виконавчому комітеті міської, районної в місті ради або в районній, районній міст Києва і Севастополя державній адміністрації за місцем знаходження підприємства або його органів управління. Для державної реєстрації подаються такі документи: а) заява засновника або засновників; б) рішення засновника про створення підприємства або установчий договір про заснування господарської організації двома чи більшою кількістю осіб; в) статут; г) рішення компетентного органу місцевого самоврядування про відведення земельної ділянки, використання інших ресурсів, якщо вони необхідні для діяльності підприємства, а також дозвіл на здійснення господарської діяльності, яка підлягає ліцензуванню.

Відмова в реєстрації можлива внаслідок порушення встановленого законодавством порядку створення підприємств, а також невідповідності установчих документів вимогам законодавства. Однак орган виконавчої влади, який здійснює реєстрацію, не може відмовити ініціатору в такій реєстрації за мотивами недоцільності створення підприємства.

Підприємство діє на основі статуту, в якому визначаються
його власник, найменування підприємства, зокрема завод, фабрика, майстерня тощо, та вид — приватне, колективне, державне, а т
акож зазначаються місцезнаходження, предмет та цілі його діяльності, органи управління, компетенція і повноваження колективу працівників та його виборчих органів, порядок утворення майна, умови реорганізації та ліквідації підприємства. Статут затверджується власником або власниками майна.

Управління підприємством здійснюється відповідно до статуту на основі поєднання прав власника щодо господарського використання свого майна і принципів самоврядування колективу працівників. Наразі власник може здійснювати управління підприємством як безпосередньо, так і через уповноважений ним орган.

Керівник підприємства, який призначений власником або обраний власниками майна, наділений повноваженнями самостійно вирішувати питання діяльності підприємства, за винятком тих, що віднесені статутом до компетенції інших органів управління даного підприємства. Однак чинне законодавство забороняє власнику майна втручатися в оперативну діяльність керівника підприємства.

Контроль за окремими сторонами діяльності підприємства здійснюють державна податкова інспекція, державна контрольно-ревізійна служба, державні органи, до повноважень яких входить нагляд за безпекою виробництва та праці, протипожежною та екологічною безпекою, а також інші контрольно-наглядові органи.

Ліквідація і реорганізація підприємства має проводитися при суровому дотриманні вимог антимонопольного законодавства за рішенням власника, а в окремих випадках вимагається участь у цьому процесі колективу працівників або органу, який уповноважений створювати такі підприємства, чи за рішенням суду або господарського суду. Законодавець також встановив додаткові випадки, при настанні яких підприємство може бути ліквідоване, зокрема це: визнання його банкрутом; прийняття рішення про заборону діяльності підприємства через невиконання умов, встановлених законодавством, якщо в передбачений рішенням строк не забезпечено додержання цих умов або не змінено вид діяльності; якщо рішенням суду будуть визнані недійсними установчі документи і рішення про створення підприємства; інші підстави, передбачені чинним законодавством.

Окремо необхідно зупинитись на особливостях управління казенним підприємством. Зокрема, його здійснюють органи, наділені повноваженнями щодо управління відповідним державним майном. До таких органів управління належать міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. До основних повноважень цих органів необхідно віднести такі, як призначення на посаду та звільнення з посади за погодженням з урядом керівника казенного підприємства, затвердження його статуту та внесення до нього відповідних змін, здійснення контролю за додержанням статуту та прийняття рішень при його порушенні. Крім того, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за ефективністю використання майна, що є у державній власності і закріплене за казенним підприємством, а також планування і фінансовий контроль за господарською діяльністю казенного підприємства; затверджують фінансовий план і план розвитку казенного підприємства та обов’язково укладають з ним державні контракти на поставку продукції для задоволення державних потреб тощо.

PAGE  187

Основи адміністративного права України


EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s

EMBED Word.Document.8 \s


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

42007. ДОСЛІДЖЕННЯ ОПИСУ ТА ВИКОРИСТАННЯ КЛАСІВ 130 KB
  Вивчити опис класу в мовах програмування С та С. Написати програми мовами програмування С та С що демонструють випадки застосування класу згідно з варіантом дод. Короткі теоретичні відомості Мова С Опис класу: опис класу ::= clss позначка класу { тіло класу }; тіло класу ::= {privte:} закритий елемент public: відкритий елемент {protected:} захищений елемент позначка класу ::= ідентифікатор закритий елемент ::= опис змінної метод прототип методу опис статичної змінної опис статичної змінної ::= sttic опис змінної...
42011. Вычислительные машины, системы и сети 1.32 MB
  Цель работы Изучение преобразования Фурье и его основных свойств а также методики получения быстрого преобразования Фурье БПФ. Теоретические сведения Ортогональные функции Для лучшего понимания вопроса о рядах Фурье дадим определение ортогональным функциям.
42012. Топливо и его использование. Лабораторный практикум 672.5 KB
  Приборы и оборудование: шкаф сушильный электрический с терморегулятором, обеспечивающий устойчивую температуру нагрева от 40 до 110 ºС, с отверстиями для естественной вентиляции; пронумерованные бюксы стеклянные с крышками для определения влаги в лабораторной или аналитической пробе; противни из неокисляющегося металла для подсушивания проб; эксикаторы, наполненные свежепросушенным силикагелем или другими высушивающими веществами; весы микроаналитические с пределом взвешивания до 0,001 г.
42013. Проверка чисел на взаимную простоту: расширенный алгоритм Эвклида, малая теорема Ферма, тест Рабина-Миллера 250 KB
  Проверить на простоту целые числа в диапазоне [0200]. Проверить на простоту целые числа в диапазоне [0200]. В этом случае мы говорим также что b является делителем или множителем числа а а а в свою очередь кратным числа b. Разумеется определить является ли b делителем числа а можно подсчитав остаток от деления а на b и проверив равен ли он нулю.
42014. Традиції в архітектурі, курс лекцій 241.5 KB
  Традиція – це елементи соціальної i культурної спадщини, що переходять від покоління до покоління i зберігаються протягом тривалого часу. Традиція поширюється на широку область соціальних явищ, але найбільше значення вона має в релігії, мистецтві (в тому числі в архітектурі), в науці.