17836

УЧЕНИЕ О МЕСТНЫХ ФИНАНСАХ

Лекция

Финансы и кредитные отношения

ТЕМА 1. УЧЕНИЕ О МЕСТНЫХ ФИНАНСАХ План 1. Формирование науки о местных финансах 2. Сущность местных финансов и причины появления их 3. Местные финансы как система 1. Формирование науки о местных финансах Наука о местных финансах есть отдельной самостоятель

Русский

2013-07-05

176 KB

1 чел.

ТЕМА 1. УЧЕНИЕ О МЕСТНЫХ ФИНАНСАХ

План

§ 1. Формирование науки о местных финансах

§ 2. Сущность местных финансов и причины появления их

§ 3. Местные финансы как система

§ 1. Формирование науки о местных финансах

Наука о местных финансах есть отдельной, самостоятельной областью финансовой науки. Процесс ее формирования происходил в двух основных направлениях. Во-первых, исторически сложилось так, что сначала возникшая наука о государственных финансах, а потом от нее отделилось самостоятельное учение о местных финансах. Таким образом, понятие местные финансы возникло в противоположность понятию государственные финансы. Во-вторых, учение о местных финансах как наука возникло также и в процессе расширения понимание предмета финансовой науки, если финансовое хозяйство общин и других территориальных коллективов, которое к тому считалось частным, было включено в состав публичного финансового хозяйства. Итак, понятия местные финансы расширило понятие публичные финансы и стало их неотъемлемой, но относительно самостоятельной составной.

Учение о местных финансах как совокупность теоретических положений о финансовом хозяйстве и финансовой деятельности местных органов власти сформировалось в XIX столетии. В конце XIX столетие оно выделилось в самостоятельную область финансовой науки. Это было связано с завершением становления в большинства стран Западной Европы и Северной Америки органов местного самоуправления и региональных органов власти, конституционным признанием прав коммун, общин, муниципалитетов, регионов, провинций, штатов и других административно-территориальных образований.

В России процесс формирования теории местных финансов как отдельной области финансовой науки начался после земской реформы 1864 года. (Понятие земство в широком понимании означает совокупность всех постоянных жителей отдельной территории. В непосредственном понимании это собрания уполномоченных лиц, избранных от населения этой территории для управления местными делами. Итак, земство это форма местного самоуправления.)

Следствием этой реформы стало создание институтов земского самоуправления и демократизация городского управления.

Наличие особого учения о местных финансах отмечали в своих работах в конце XIX — в начале XX столетие наиболее известные ученые той поры. В некоторых источниках оно называлось "учением о финансовом хозяйстве единиц местного самоуправления", которое подчеркивалось немного спустя и в энциклопедических изданиях советского периода 20-х годов.

Развитие теории местных финансов был тесно связан с расширением финансовой деятельности местных органов власти. В бывшем СССР он прекратился в 30-х годах после значительного всплеска исследований таких проблем в 20-х годах. Это было связано с коренным изменением внутренней политики в государстве, с ликвидацией основ финансовой автономии местных органов власти.

Рассмотрим этот вопрос более детально и дадим краткую историческую справку. В Украинской Народной Республике под руководством Центрального Совета в 1917—1918 годах делались попытки украинизации земского и городского самоуправления с сохранением его институтов и финансовых основ. Но после ликвидации Центрального Совета работа прекратилась.

Советское правительство, как в России, так и в Украине, после 1917 года поэтапно осуществляло мероприятия по ликвидации органов местного самоуправления, национализации их имущества, формирование новой системы местной власти на базе ее советской модели, автором которой был В. Ульянов (Ленин). Советская власть не признавала института местного самоуправления. Сам Ленин называл земское самоуправление пятым колесом к телеге.

Сформированные большевиками местные советы считались органами государственной власти и местного управления одновременно. Подход советской центральной власти к их статусу и полномочиям в области финансов неоднократно изменялся. Первым документом, который определил полномочия местных советов в области финансов в Русской советской республике, стало утверждение Совнаркомом в 1918 году Положения о денежных средствах и затратах местных советов.

Этот документ предусмотрел образования для любой ради самостоятельной сметы (бюджета на один месяц), перечень доходов, порядок установления и стягивание их, порядок складывания и утверждение смет затрат денежных средств. В документе утверждалось положение о налогах, которые взимаются на потребности местных советов. Формально это означало предоставление местным советам определенной финансовой автономии. Но деятельность местных советов в эпоху военного коммунизма была хаотичной и плохо организованной. С целью централизации управление финансами вторая сессия ВЦВК в июне 1920 года отменила деление на государственный и местный бюджеты, их объединили в единый общий государственный бюджет.

Немного спустя переход к Непу начался с восстановления местных финансов. В октябре 1921 года ВЦВК принял постановление "О мероприятиях по упорядочению финансового хозяйства". Этим актом он отменил объединения государственного и местных бюджетов. В соответствии с этим декретом была разработана система местных бюджетов. Таким образом, с 1922 года было прекращено практику включения местных бюджетов в государственный бюджет.

В трудные 1921 года ВЦВК и РНК приняли ряд постановлений, которые заложило основу местных финансов в Русской республике, а со временем и в СССР. Это постановления: "О местных бюджетах", "Про местные денежные средства", "О перечне расходов, которые относятся на местные денежные средства".

В ноябре 1923 года ВЦВК СССР утвердил Временное положение о местных финансах. В октябре 1924 года утверждена его новая редакция.

26 апреля 1926 года ВЦВК СССР утвердил Положения о местных финансах СССР. Немного спустя в Украине было утверждено Положение о местных финансах УСРР и введено в действие с 1 октября 1926 года.

Несмотря на эти и прочие мероприятия из восстановления местных финансов в период Непа, реальной финансовой автономии местного совета так и не получили. Местное самоуправление в СССР даже в тот период не было признано.

Из 30-х лет начинается процесс интенсивного свертывания финансовой самостоятельности местных советов и демонтажа местных финансов. Переломным моментом в этом постоянная налоговая реформа, провозглашенная постановлением ВЦВК и РНК СССР от 2 сентября 1930 года. Она резко сократила численность налогов и, в первую очередь, тех, которые были закреплены за местными бюджетами. Была установлена жесткая система контроля свыше за доходами местных советов, прямого изъятия доходов местных бюджетов и регулирование их на основе долевых отчислений от общесоюзных налогов.

Немного спустя вторая сессия Верховной Рады СССР утвердила единый государственный бюджет на 1938 год, к который было включено и местные бюджеты. С 1938 года окончательно завершается процесс ликвидации местных финансов в СССР.

Возрождение их началось в последний период горбачевской перестройки в 1990 году, если в СССР был признан институт местного самоуправления. Хотя надо отметить некоторые теоретические попытки обосновать право существования местных финансов в СССР после войны в 50-х годах в период реформ М. С. Хрущова.

Большая Советская Энциклопедия, вы печатная в послевоенные года, даже содержала статью "Местные финансы", в которой отмечалось наличие их в СССР, с ссылками на Положение о местных финансах СССР от 26 апреля 1926 года. Но это был лишь отдельный эпизод. Вообще в советской финансовой литературе послевоенного периода утверждается взгляд, согласно которому местные финансы есть элементом финансовой системы буржуазных государств и стран, которые развиваются. В литературе того времени о местных финансах как элемент финансовой системы СССР не упоминается даже в роботах дискуссионного характера. В украинской финансовой литературе срок местные финансы относительно СССР впервые употребляется лишь в начале 90-х. А в отдельных русских изданиях даже 90-х годах утверждается, что местные финансы — это часть государственных финансов.

Все изложенное есть свидетельством того, что после законодательного признания института местного самоуправления проблема разработки теории финансов местных органов власти пока что есть открытой.

Одно из направлений разработки этой теории — определение содержания понятие местные финансы.

§ 2. Сущность местных финансов и причины появления их

За время с конца XIX столетие теоретическое толкование сущности местных финансов неоднократно изменялось. В конце XIX — в начале XX столетия приобрело распространение определения местных финансов как местного финансового хозяйства административных единиц или как совокупности материальных средств, которые являются в распоряжении этих единиц для достижения их цели. Термин местное финансовое хозяйство начал употребляться рядом с термином государственное финансовое хозяйство, обозначавшие государственные финансы. Возле истоков понятий местное финансовое хозяйство, государственное финансовое хозяйство как составляющие публичного финансового хозяйства стояли К. Pay, Л. Штейн, А. Вагнер и прочие немецкие экономисты. Словарь братнин Гранат дает такое определение местных финансов: "Финансы — это совокупность материальных средств, которое есть в распоряжении государства и подчиненных ей единиц самоуправления. Планомерная их деятельность, направленная на достижение необходимых материальных средств и на расходование их есть финансовым хозяйством, которое называется государственным, если субъектом его есть государство, или местным (земским, городским, общинным и т.п.), если его ведут органы местного самоуправления". Как финансовое хозяйство определяет местные финансы энциклопедия под редакцией С. Н. Южакова. А. Свирщевский утверждал, что "финансы местные — совокупность условий удовлетворения общественных потребностей подчиненных государству местных самоуправляющихся союзов". Эти союзы, по А. Свирщевскому, могут вести собственное финансовое хозяйство. Определение местных финансов как финансового хозяйства местных союзов публичного характера находим и в И. X. Озеровой. В литературе 20-х лет толкования сути местных финансов почти не изменяется. Вот как ее определяли известные специалисты в этой области В. М. Твердохлебов и М. А. Сиринов.

В. М. Твердохлебов под местными финансами понимал "хозяйство местных союзов". Именно же "хозяйство местных союзов есть планомерным удовлетворением потребностей публично-правовых союзов". М. А. Сиринов писал, что "совокупность задач, которые поручаются местным органам и совокупность средств, которыми они распоряжаются для удовлетворения их, носит название местного хозяйства или местных финансов". Как "совокупность расходов, которые возложены на местные органы, и совокупность средств, которыми они владеют для удовлетворения их" определяет суть местных финансов другое издание этого периода. Новые акценты сделаны в еще одном энциклопедическом издании: "Под местными финансами надо понимать материальные средства, которых для выполнения своих функций и ведения собственного более или менее самостоятельного финансового хозяйства требуют союзы публичного характера, низшие чем государство".

В Положении о местных финансах СССР от 26 апреля 1926 года отмечалось, что "местные финансы есть составной частью единой системы финансов Союза ССР и находятся в непосредственном ведении местных советов и их исполнительных комитетов (или президиумов городских советов) в случаях, предусмотренных законодательством союзных республик".

В конце 30-х годов определения местных финансов в СССР фактически было отождествлено с определением местных бюджетов.

В начале 50-х годов, была сделана очередная попытка теоретически обосновать наличие местных финансов в СССР, сформировалось довольно расширенное и не совсем четкое их определение. В Большой Советской Энциклопедии отмечалось, что "местные финансы в СССР — это финансы местного хозяйства и местных органов власти, составная часть единой системы финансов СССР. К местным финансам принадлежат финансы социалистических предприятий всех областей местного хозяйства и местные бюджеты. Местные финансы сыграли значительную роль в плановом распределении и перераспределении части национального дохода в соответствии с требованиями экономических законов социализма для создания фондов денежных средств, которые используются местными Советами с целью удовлетворения постоянно возрастающих материальных и культурных потребностей народа. Местные финансы — важное звено укрепления хозяйственного расчета и осуществление контроля рублем за выполнением предприятиями и организациями местного значения хозяйственных и финансовых планов и соблюдения режима экономии".

Из второй половины 50-х лет в советской финансовой литературе утверждается, как уже отмечалось, взгляд, который местные финансы — это явление, присущий капиталистическим государствам и странам "третьего мира". Вот как определял суть местных финансов К. Я. Чижов: "Под местными финансами капиталистических стран обычно понимают доходы и расходы местных органов власти и подведомственных им предприятий и организаций".

В конце 50-хв 60-х годах в советской финансовой литературе становится доминирующей подход к определению сути финансов как системы экономических отношений так называемого базисного характера. Это отображается и в новых подходах к определению сути местных финансов капиталистических стран и стран, которые развиваются. Одна из немногих исследователей этого явления Л. П. Павлова отмечала, что "под местными финансами капиталистических стран понимают экономические отношения, при посредничестве которых создаются фонды денежных средств, которые используются местными органами власти для выполнения положенных на них функций". Аналогичные подходы находим и в других изданиях 70—80-х лет.

В 90-х годах в литературе стран СНГ в целому определяется факт наличия местных финансов в финансовых системах новых независимых государств. Ряд авторов вместо термина местные финансы используют такие понятия, как региональные финансы, территориальные финансы, местные (региональные) финансы.

Некоторые с авторов подчеркивают, что местных финансов в финансовой системе СССР нет, и указывают на новизну этого элемента в современной финансовой системе. Вместе с тем, безосновательно и дальше утверждается идентичность социально-экономической сути общегосударственных и местных финансов.

Типичным для названных публикаций 90-х годов есть подход к определению сути местных (территориальных, региональных, местных (региональных)) финансов как к системе экономических отношений, что есть продолжением традиции, которая сложилась в 60—80-х годах в советской литературе. В связи с этим следует отметить другой подход к определению сути финансов местных органов власти со стороны научных работников, экспертов Европейской экспертной службы Совета Европы. Роща Холлис и Карин Плоккер отмечают, что финансы местных органов власти можно описать "как систему, с помощью которой административные единицы внутри правительственной структуры получают ресурсы, необходимые для выполнения их функций".

Сжатый обзор эволюции местных финансов в бывшему СССР и взглядов на их суть разрешает даты современное определение этого финансового явления, которое от начала 90-х развивается в Украине и, как показывает зарубежный опыт, сыграл большую роль в экономике индустриально развитых правовых государств.

Понятия местные финансы есть синонимом понятия финансы местных органов власти. Синонимами понятия финансы местных органов власти могут быть такие определения, как муниципальные (коммунальные) финансы, финансы территориальной общины, финансы коммуны, финансы общины, финансы муниципального образования, финансы штата, финансы города, области, района, села, поселка и т.п. Подобные определения удостоверяют, что местные финансы функционируют в разных формах в зависимости от государственного и территориального устройства той или другой страны.

В Украине формами местных финансов есть финансы территориальной общины (коммунальные финансы), финансы Автономной Республики Крым, финансы области (г. Киева и Севастополя), финансы города, финансы района (района в городе), финансы села, финансы поселка. В случае появления новых территориальных образований или добровольных объединений территориальных общин этот перечень форм финансов местных органов власти в Украине может быть продолжен.

Какова же сущность понятия местные финансы. Такие определения, как местное финансовое хозяйство, совокупность ресурсов для выполнения функций или система экономических отношений и др., о которых уже шла речь, не могут в полной мере отобразить содержание этого сложного и многопланового финансового явления.

Прежде чем дать определение сущности местных финансов, надо избрать методологию, из позиций которой такое определение формулируется.

Имеют ли местные органы власти право на независимость от центральной власти? Есть ли такие дела, компетенция относительно которых по праву принадлежит не центральным, а местным органам власти независимо от воли государства?

В средневековых государствах города (общины) могли иметь полную автономию и не входить в общую систему организации государственной власти. В современных правовых государствах местные органы власти входят в общую систему организации государственной власти, и их компетенция определяется центральной властью. Но и сегодня остается и растет перечень таких дел, которые правовое государство считает целесообразным передать для решения местным органам власти. Для этого нужны соответствующие ресурсы. Это и есть объективной причиной для функционирования местных финансов. Местные финансы необходимо рассматривать лишь в контексте роли и функций, которые полагаются на местные органы власти. Если в государстве роль и функции местных органов власти четко не определен, а управление в центре и на местах осуществляет центральная власть, то в таком государстве местных финансов нет. В зависимости от того, какой объем функций и задач полагается на местные органы власти, соответственно такими же будут (должны быть) роль и значение местных финансов в финансовой системе государства.

Ключевой вопрос, которое надо решить, прежде чем строить местные финансы, это определения границ между задачами, которые может решать центральная власть, и теми, которые полагаются на местные органы власти.

В каждой стране такая задача решается не одинаково. Как уже отмечалось, в бывшему СССР в 30-х годах эту границу ликвидировали, а все задачи взяла на себя центральная власть. В финансовой системе государства состоялись серьезные деформации. Огосударствление фактически всей экономики и хозяйственной деятельности в тот период было навязано несвойственными для нормального развития их командно-административными методами управления, которое стало объективной причиной ликвидации местных финансов в СССР и УСРР. Местные финансы было объединено с государственными, то есть началось становление жестко централизованной финансовой системы, характерной для тоталитарных режимов. Тогда же состоялось огосударствление финансов фактически всех хозяйственных субъектов. Все это радикально изменило природу финансовой системы, которая начала функционировать вопреки экономическим законам. То есть резко сузились возможности расширенного воспроизведения финансовых ресурсов.

В молодом Украинском государстве идет поиск, где провести границу между задачами центральной и местной власти. Финансы местных органов власти Украины находятся ныне в процессе своего формирования.

Относительно функций местных органов власти и соответственно границ между задачами центральной и местной власти сформировалось несколько теорий. Коротко рассмотрим их содержание.

Есть три основных теории, которые объясняют суть и природу местного самоуправления как формы местной власти. Любая из этих теорий по-разному объясняет взаимоотношения между государством и местным самоуправлением.

Первая теория — это теория естественных прав общины. Она сформировалась в годы Большой французской революции 1789 года. Теория грунтуется на той идее, которая являются естественные права общины по аналогии к естественным правам человека и гражданина.

За этой теорией функции и содержание деятельности органов местного самоуправления отождествляются с деятельностью общины. В основе теории лежит утверждение, что община как самоуправляющийся территориальный коллектив есть таким же самоценным образованием, что и государство, и, что община как коллектив людей, которые совместно проживают на одной территории, возникшая раньше, чем государство. А это означает, что она имеет естественные, неотъемлемые права. Эти права общине государством не предоставлялись, а значит и не может быть ею изъят.

В соответствии с этим органы местного самоуправления имеют собственную компетенцию, не подчиненные государственной власти и находятся вне границ этой власти. Каждый территориальный коллектив имеет собственные задачи, которые он самостоятельно определяет. Государство может влиять на деятельность территориального коллектива через законодательство» Но она не может лишить его естественных прав.

На диаметрально противоположных позициях базируется другая, так называемая государственная теория местного самоуправления, сформированная в середине XIX столетие немецкой школой юристов. В ее основе лежит утверждение, что органы местного самоуправления есть органами государственного управления и создаются государственной властью для реализации ее функций и задач на местном уровне. Таким образом, они находятся в структуре государственной власти и ей подчиненные.

По этой теории органы местного самоуправления не имеют естественных самобытных прав. Местное самоуправление не может рассматриваться как институт, равноценный государству. Органы местного самоуправления находятся в подчинении государственной власти, как ее агенты на местах. То есть объем функций и задач, которые имеют органы местного самоуправления, полностью определяется государственной властью.

Есть еще одна теория местного самоуправления — так называемая теория общественного самоуправления, или хозяйственного самоуправления. Родилась она также в Германии в второй половине XIX столетие, ее еще называют теорией общественно-хозяйственного самоуправления. Немного спустя ее было названо теорией муниципального дуализма. Она синтезирует идеи двух предшествующих.

В основе этой теории лежит утверждение, что органы местного самоуправления имеют собственную, естественную, а значит, суверенную компетенцию только в сфере неполитических отношений. Это в сфере общественно-хозяйственных, или так называемых местных, дел. В эти местные дела государственная власть не вмешивается. Они решаются самостоятельно органами местного самоуправления.

Но есть и другая сфера отношений — политическая, которая целиком по праву принадлежит к компетенции государственной власти. В этой сфере органы местного самоуправления не самостоятельные. В сфере политических отношений органы местного самоуправления находятся в структуре государственной власти и есть ее агентами на местном уровне.

Таким образом, в политической сфере органы местного самоуправления подчиненные государственной власти, которая определяет функции и задача этих органов.

В соответствии с общественно-хозяйственной теорией местного самоуправления органы местного самоуправления имеют двойные функции и задачи. В сфере политических отношений институт местного самоуправления находится в структуре государственной власти, выполняет ее задачи, в вопросах местных хозяйственных и общественных дел он действует вне границ государственной власти и есть самостоятельной.

Формирование местных органов власти и их финансов в разных странах происходило в конце XVIII — в начале XIX столетие под влиянием этих и других вариаций теорий местного самоуправления и местной власти. В Англии, США и в некоторых других англоязычных странах местные органы власти формировались в основном на основах, близких к тем, на которых основывается теория естественных прав общины. Во Франции доминировала государственная теория местного самоуправления. В Германии и России местное самоуправление базировалось на идеях общественно-хозяйственной теории.

В XX столетии произошли значительные изменения в организации местного самоуправления в большинства европейских стран и его определенная унификация. В 1985 г. подписана Европейская хартия о местном самоуправлении, которая заложила общеевропейские принципы организации местного самоуправления. В ноябре 1996 года к Европейской хартии о местном самоуправлении присоединилась Украина.

В соответствии с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении и на основе обобщения практики построения местных органов власти в подавляющем большинстве зарубежных стран можно прийти к выводу: современная система местной власти строится на идеях, близких к общественно-хозяйственной теории местного самоуправления. Целесообразно в связи с этим напомнить, что именно на основах общественно-хозяйственной теории призывал строить в Украине местное самоуправление в 1992 году ее первый Президент Л. Кравчук. Важность обоих видов задач и функций местных органов власти как автономных управляющих своими территориями и как помощников центральной власти, подчеркивают также и эксперты Совета Европы.

Итак, можно сделать вывод: современные местные органы власти в демократических странах имеют определенные функции и задачи. Это — собственные функции и задачи, которые поручаются местной власти центральным правительством.

Наличие задач и функций, которые полагаются на местные органы власти, есть объективной причиной необходимости финансов для этих органов власти. Если причиной функционирования финансов вообще есть появление государство и товарно-денежных отношений, то причиной возникновения местных финансов есть наличие территориальных коллективов, обособление функций и задач, которые полагаются на их органы власти.

Объективные причины функционирования местных финансов имеют свои корни еще в общине, которая появился как институт раньше, чем государство, и сыграла важную роль в, организации общественной жизни. Отдельной, присущий общине функции, вызванные особыми местными интересами, сохраняются и в современных условиях: Обеспечение этих интересов — главная цель деятельности местной власти, которая в конечном итоге определяет ее функции, а значит, и объективную потребность, закономерность функционирования местных финансов. Игнорирование местных интересов характерное для тоталитарных государств, связанное с игнорированием экономических законов и тормозит и деформирует развитие экономики.

Восстановление в Украине в начале 96-х лет института местного самоуправления как носителя местных интересов, появление функций и задач, которые выполняются органами местного самоуправления, стали объективными факторами процесса возрождения местных финансов в нашем государстве. Этот процесс развивается в ходе становления национальной финансовой системы Украины. Местные финансы формируются как самостоятельная составная финансовой системы государства.

Процесс формирования местных финансов Украины, как удостоверяет практика 1991—1997 лет, сопровождается значительной трудностью, связанными с многочисленными факторами. Один из них — необходимость ликвидации деформаций в финансовой системе, которая сформировалась в предшествующий период. Еще один важный фактор, который сдерживает формирование местных финансов, — это то, что нет современного управленческого опыта организации финансовой системы, не сформировано правовое поле, нет политической культуры и традиции, без которых не может быть финансов местных органов власти.

Наиболее трудный вопрос — определение перечня функций и задач, которые полагаются на местные органы власти Украины, которая может стать основанием для выбора модели местных финансов. В связи с этим укажем: задача и функции местных органов власти может быть разделен на две основных группы:

задачи и функции, которые вообще переданы местным органам власти в границах местных интересов и они являются их неотъемлемой собственной компетенцией;

задачи и функции, порученные местным органам
 власти центральной властью, или так называемые делегированные полномочия.

В особенности большие трудности возникают с определением первой группы задач и функций, то есть тех функций, которые по своей природе должны принадлежать местным органам власти.

В. М. Твердохлебов по поводу задач местной власти писал, что "надо так распределить задачи между центральной и местной властью, чтобы местной власти належало все то, что она может осуществлять без трудности". М. А. Сиринов, в свою очередь, подчеркивал, что "дела между государством и общинами распределяются по принципу целесообразности, которая базируется на убеждении, что указанный круг задач будет обслуживаться лучше и более полно, если его поручить общинам, поскольку они в них более заинтересованные, чем государство, что и оправдывает передачу их на места".

Следует констатировать: деление функций между государством и местным самоуправлением может осуществляться на основе принципов целесообразности и эффективности. Задача или функция должны полагаться на тот уровень власти, которая их выполнит лучше, экономичнее и эффективнее. В Преамбуле Европейской хартии о местном самоуправлении отмечается, что "наличие органов местного самоуправления, наделенных реальными полномочиями, обеспечивает администрирование одновременно и эффективное, и близкое к гражданам". В статьи 4 хартии указано, что государственные компетенции должны, как правило, преимущественно осуществляются ближайшей к гражданам властью. При наделении других властей любой компетенцией необходимо учитывать размеры или виды задачи, а также требования эффективности и экономии".

Эти положения конкретизированы в Объяснительном комментарии к Европейской хартии о местном самоуправлении. Подчеркивается: если "объем или характер задачи не требуют ее выполнения в масштабе большей территории или если этого не требуется из мотивов эффективности или экономии, его следует обычно поручать местному органу власти на наиболее низкому равные".

Проблема определения функций местных органов власти в современной Европе пока что есть дискуссионной. Дискуссионным есть и вопрос модели финансовых систем местных органов власти. Остаются довольно неопределенными понятие местные дела, собственные дела и по-разному толкуются в каждой стране. В частности, в Европе в последнее время широко дискутируется концепция субсидарности. Соответственно принципу субсидарности полномочие между органами власти распределяются таким образом, что проблемы решаются тем уровнем власти, которая есть ближайшим к месту события. При равных условиях приоритет предоставляется низшим, а не высшим уровням власти, поскольку они наиболее близкие к гражданам и, соответственно, могут ими наиболее эффективное контролироваться.

Несмотря на дискуссионный характер проблемы определение функций местных органов власти как основы для построения финансов местной власти, очертились сферы, обслуживание которых в большинства стран отнесен к собственной компетенции местного самоуправления и которые могут отвечать принципам целесообразности и эффективности. Это — социальное обслуживание, начальное и среднее образование, здравоохранение, дороги местного значения, ветеринарная помощь, благоустройство, уход за бедными и сиротами, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, водообеспечение, тепловое хозяйство, городские электрические сети, экономическая инфраструктура, трудоустройство безработных, переподготовка кадров с целью трудоустройства, ритуальные услуги, собирание и утилизация мусора, экологические проблемы, организация землепользования и прочие затраты.

Затраты, которые закрепляются за местными органами власти в границах собственной компетенции, в большинства стран делятся на обязательные и факультативные. Обязательные затраты осуществляются местными органами власти в обязательном порядке по перечню, который определяется законодательством. Факультативные — это затраты, которые осуществляются местными органами власти на собственное усмотрение, на основе решений, принятых их представительными собраниями.

Перечень порученных дел или делегированных полномочий определяет центральная или — в федеративных государствах — региональная власть. Он устанавливается в законодательном акте. Для выполнения делегированных полномочий орган, который их определяет, передает местным органам власти соответствующие финансовые ресурсы, то есть компенсирует затраты местных органов власти. Это положения закреплено в Европейской хартии о местном самоуправлении. Таким образом, следует констатировать наличие еще одного принципа определения задач местных органов власти — принципа деления их на собственные (обязательные и факультативные) и делегированные.

В бывшем СССР впервые перечень расходов местных органов власти был определен в 1921 году, когда начался переход к Непу. Более детально это было сделано в Положении о местных финансах СССР от 26 апреля 1926 года. В Украине в 20-х годах закрепления расходов за местными органами власти и соответствующих им доходов осуществлен на основе Положения о местных финансах УСРР, которое вступило в силу 1 октября 1926 года. В 30-х годах как в СССР в целом, так и в УССР после включения местных бюджетов в состав единого государственного бюджета СССР расходы местных органов власти фактически было объединено с расходами центральной власти, что окончательно ликвидировало местные финансы.

После восстановления в Украине в начале 90-х годов института местного самоуправления в законе Украины "Про местные Советы народных депутатов и местное и региональное самоуправление" от 26 марта 1992 года не определен четкий перечень расходов органов местного самоуправления. Довольно размытой остается их компетенция. Расходы, которые осуществляются ныне органами местного самоуправления, сформировались на основе разнообразных актов исполнительной власти и законодательством не определенные. В связи с этим спешной есть потребность разработки и принятие Закона Украины о финансах местного самоуправления. Этот акт может стать краеугольным камнем для построения системы финансов местных органов власти в Украине.

Анализ проблем, связанных с понятием местные финансы, разрешает сформулировать его определения. Местные финансы это система формирования, распределения и использования денежных и других финансовых ресурсов для обеспечения местными органами власти положенных на них функций и задач, как собственных, так и делегированных.

В Украине такая система находится в стадии становления. Как явление сложное и многоплановое, она требует анализа и исследования. Для понимания этой системы нужно сформулировать семейство определений, разработать соответствующий понятийный аппарат. Надо установить взаимосвязи между отдельными ее элементами и обнаружить закономерности развития системы.

§ 3. Местные финансы как система

Финансы местных органов власти как система включают у себя несколько основных взаимосвязанных структурных элементов. Это расходы, доходы, способы формирования доходов, институты системы, субъекты и объекты системы и отношения между субъектами системы, системой и другими звеньями финансовой системы государства вообще.

Названные 7 основных структурных элементов системы не могут быть фотографическим отображением ее внутренней структуры. В реальной жизни эта система намного более сложная и имеет свои особенности в каждой стране. Но названные структурные элементы может быть выявлен почти во всех европейских странах, которые имеют сформированные финансовые системы местных органов власти.

Схема 1 раскрывает местные финансы как систему. Главным элементом финансов местных органов власти являются расходы. Именно из расходов следует начинать анализ финансовых систем этих органов власти. Расходы являются точным отображением функций и задач, которые полагаются на местную власть.

Расходы местных органов власти, в зависимости от их задач, в большинства стран делятся на несколько функциональных видов. В первую очередь, законодательство определяет так называемые обязательные расходы. Это — расходы, направленные на выполнение обязательных задач, которые полагаются на все органы местной власти с целью обеспечения определенных стандартов услуг в масштабах всей страны. К обязательным расходам принадлежат также расходы местных органов власти, связанные с их долговыми обязательствами за кредитами и займами.

В структуре расходов местных органов власти выделяются расходы, которые осуществляются для реализации задач в границах собственной компетенции, а также так называемых добровольных или факультативных обязанностей. Еще один вид расходов — расходы для реализации делегированных (порученных) центральной властью задач.

Кроме функционального деления, есть деление расходов соответственно их экономическому назначению. В связи с этим законодательство большинства стран определяет две больших группы расходов. Эти так называемые текущие, или административные, расходы, и капитальные, или инвестиционные, расходы. Капитальные расходы с XIX столетия во многих странах носили название чрезвычайных расходов. В царской России не осуществлялось деления на текущие и капитальные расходы. Не было подобного деления и в СССР. В Украине такое деление впервые внедрено Законом "О бюджетной системе" в редакции 1995 года.

Наличие обусловленных функциями и задачами местных органов власти расходов есть причиной образования доходов этих органов власти. Доходы местных органов власти могут быть классифицированы по их источниками и по экономической природой.

По источникам доходы местных органов власти делятся на налоговые доходы, неналоговые доходы (платежи, доходы от имущества, которые принадлежат местной власти, и от хозяйственной деятельности предприятий коммунальной (муниципальной) формы собственности, привлеченные местными органами власти на рынке ссудного капитала), доходы за счет кредитов и займов, а также трансферты от центральной власти и органов власти высшего территориального уровня.

Структура доходов по их источникам в каждой стране имеет свои особенности. В Украине происходит процесс становления структуры доходов местных органов власти за их источниками, типичной для большинства европейских стран. За экономической природой доходы местных органов власти делятся на собственные доходы и доходы, переданные местной власти.

Собственные доходы — это доходы, которые мобилизуются местной властью самостоятельно на основе собственных решений и за счет источников, определенных местным органом власти. К собственным доходам принадлежат местные налоги и сборы, доходы от имущества, которые принадлежат местной власти, и от хозяйственной деятельности коммунальных (муниципальных) предприятий, коммунальные платежи, а также доходы за счет коммунальных кредитов и займов.

К переданным доходам принадлежат доходы, которые передаются местной власти центральной властью или органами власти высшего территориального уровня.

В Украине за экономической природой доходы местных органов власти, в соответствии с законодательством, делятся на собственные, закрепленные и регулированные. Перечень закрепленных доходов определен законодательством о местном самоуправлении и о бюджетной системе. Природа закрепленных доходов местных органов власти отличается от природы собственных доходов. Закрепленные доходы — это одна из форм переданных доходов местным органам власти на стабильной, долгосрочной основе. Это в особенности следует подчеркнуть, поскольку в литературе советского периода они фактически отождествлялись. Такое отождествление наблюдается и в отдельных изданиях последнего времени.

Понятие регулированные доходы введен в бюджетную практику в бывшему СССР и досталось Украине в наследство. Регулированные доходы — это также одна из форм доходов, которые передаются центральной властью местным органам власти или из бюджетов территорий высшего административного уровня к бюджетам территорий низшего административного уровня. Порядок передачи и размеры регулированных доходов в Украине каждый год устанавливаются в Законе "О Государственном бюджете", а также их определен Законом "О бюджетной системе" в редакции 1995 года. Порядок регулирования доходов местных бюджетов определяется также решениями органов власти высшего территориального уровня относительно органов власти низшего территориального уровня.

Принятая в 1996 году Конституция Украины не детализирует характера и экономической природы доходов местных органов власти. Относительно же доходов местного самоуправления статья 142 Конституции устанавливает участие государства в формировании доходов бюджетов местного самоуправления. Определен также, что затраты органов местного самоуправления, которые возникло вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством.

Что касается доходов районных и областных бюджетов, то статья 143 Конституции определила, собственно, лишь два их источника. За Конституцией, областные и районные бюджеты формируются из средства государственного бюджета для соответствующего распределения между территориальными общинами или для выполнения общих проектов и из средства, привлеченных на договорных началах из местных бюджетов для реализации общих социально-экономических и культурных программ.

Действующее законодательство Украины определяет, что собственные и закрепленные доходы служат основой самостоятельности местных бюджетов. К сожалению, частица этих доходов остается крайне низкой. С целью укрепления доходной базы местных органов власти следует значительно увеличить частицу собственных доходов. Целесообразно отказаться и от таких понятий, как регулированные и закрепленные доходы. С учетом зарубежного опыта желательно классифицировать доходы местных органов власти лишь как собственные и переданные.

Состояние и уровень доходов местных органов власти в значительной мере определяются способами формирования их. Важной составной учение о финансах местных органов есть исследование способов формирования доходов, выявление закономерностей развития таких способов.

Анализ удостоверяет, что в способах формирования доходов местных органов власти являются определенные закономерности, присущий всем странам, в экономической системе которых функционируют финансы местных органов власти. Способы формирования доходов, в свою очередь, обусловленные характером и особенностями экономической системы, которая доминирует на тому или другом этапе развития, в той или другой стране. Закономерным явлением есть то, что основным способом формирования доходов местных органов власти в большинства развитых стран есть местные налоги и сбыры. Важными способами являются коммунальные платежи, доходы от коммунального имущества и земли, доходы от деятельности коммунальных предприятий, привлечение кредитных ресурсов и мобилизация средств за счет коммунальных займов. Большую роль сыграют дотации и прочие трансферты, закономерным явлением в практике предоставления которых есть переход в большинства стран от специальных (целевых) трансфертов к общим субсидиям.

В Украине основным способом формирования доходов местных органов власти ныне есть отчисление от регулированных доходов. Местные налоги и сборы, кредиты и прочие способы формирования доходов местных органов власти, характерные для развитых индустриальных стран, в Украине сыграют незначительную роль.

Переход к применению современных способов формирования доходов местных органов власти Украины есть объективно необходимым процессом, который начался в начале 90-х лет. С расходами, доходами и способами формирования доходов тесно связанное функционирование определенных финансовых институтов. Исследование этих институтов, выявление закономерностей становления и развития их есть также важной составной учение о финансах местных органов власти.

Под институтами в системе местных финансов, с одной стороны, следует понимать совокупность норм права, обычаев, традиций, культурных образцов. С другого — это совокупность организационных структур, которые обеспечивают функционирование местных финансовых систем. В Украине с 90-х годов начался процесс институционализации финансов местных органов власти, то есть правового и организационного закрепления их, формирование соответствующих традиций, обычаев и норм политической и общей культуры. В системе местных финансов появились и развиваются такие институты, как самостоятельный местный бюджет, внебюджетные, валютные и целевые фонды, коммунальная собственность, местные налоги и сборы, коммунальный кредит, коммунальные займы, финансовые ресурсы коммунальных предприятий, коммунальные платежи, текущие расходы и расходы развития, текущий бюджет и бюджет развития и др.

В отдельных странах к таким институтам принадлежит и коммунальное страхование. В бывший Русской империи оно было распространенное как земское страхование. В зарубежных странах ключевая роль также принадлежит институту общественных услуг.

Институт общественных услуг, который лежит в основе организации деятельности государственной власти и местного самоуправления в Украине, пока что находится в стадии теоретического осмысления. Обязанность предоставления общественных услуг, которая есть основным содержанием деятельности государственной власти и местного самоуправления, может быть закреплено нормами права. Без этого невозможное формирование современной модели ни государственных, ни местных финансов.

Большинство других институтов в системе местных финансов Украины тоже находятся на начальном этапе развития или в зачаточном состоянии. Становление их направляется очень тяжело. Теоретические исследования в этой области на основе обобщения зарубежного опыта могут стать фактором ускорения такого процесса.

Становление финансов местных органов власти в Украине есть процессом становления особой системы финансовых отношений (межправительственных финансовых отношений), которые развиваются как в экономических, так и в правовых, политических формах. Исследование закономерностей развития указанных отношений есть также важной составной учение о финансах местных органов власти.

Утверждение таких отношений непосредственно связанное с деятельностью субъектов этих отношений. Исследование деятельности субъектов рассматриваемых отношений — еще одна составная учение о местных финансах. Главным субъектом таких отношений в Украине есть территориальная община и органы местного самоуправления, правовой статус которых закреплено в Конституции Украины. Это территориальная община села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, территориальная община поселка или города. Это сельский, поселковый, городской советы и их исполнительные органы, сельский, поселковый или городской председатель.

Этот также областной и районный совет. Еще один субъект подобных отношений — государство в лице его органов: областной, районной, городской (г. Киева и Севастополя) местной государственной администрации и центральных органов государственной власти, в первую очередь, Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Министерства финансов Украины и других органов. Субъектами этих отношений есть Автономная Республика Крым, Верховная Рада Автономной Республики Крым и Совет Министров Автономной Республики Крым, а также юридические и физические лица в сфере финансов местных органов власти.

В других странах главными субъектами финансовых отношений в сфере местных финансов есть муниципалитеты, коммуны, регионы, департаменты, провинции, области, округа и прочие административно-территориальные образования. В Украине процесс определения компетенций подобных субъектов в сфере местных финансов еще не завершился. Его развитие будет связан как с объективными факторами становления финансовых отношений, так и с принятием целого пакету законодательных актов в сфере местного самоуправления, государственного управления, бюджета, налогов, кредита, банковской деятельности и т.п.

Составной учения о местных финансах является также совокупность положений об объектах этой системы. Объектами такой системы являются финансовые ресурсы, которые мобилизуются, распределяются и используются местными органами власти для выполнения положенных на них функций и задач. Финансовые ресурсы местных органов власти формируются как в фондовой, так и в нефондовой формах. Главными финансовыми фондами местных органов власти есть: местные бюджеты, резервные, внебюджетные валютные и целевые фонды, фонды денежных ресурсов коммунальных предприятий и др. Ресурсы, которые привлекаются местными органами власти в виде банковских кредитов, от размещения местных займов и некоторые другие, как правило, находятся в нефондовой форме.

Выводы

Как самостоятельная область финансовой науки существует учение о местных финансах. Это — учение о системе формирования, распределения и использования денежных и других финансовых ресурсов местными органами власти для выполнения положенных на них функций. Разработка такого учения в Украине есть объективно необходимой потребностью, связанной с восстановлением в начале 90-х лет и развитием местных финансов как самостоятельной составной национальной финансовой системы. Учение о местных финансах есть целостной системой теоретических положений о расходах и доходах этих органов власти, о способах формирования доходов, о финансовых институтах, про субъекты и объекты системы, о финансовых отношениях между субъектами системы, между системой и другими звеньями финансовой системы государства в целом.


Схема 1. Схема местных финансов


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

17125. Задачі курсу. Історичний огляд розвитку обчислювальної техніки. Операційна система (ОС) та її функції. Структура ОС 72 KB
  Лекція №1 Тема: Задачі курсу. Історичний огляд розвитку обчислювальної техніки. Операційна система ОС та її функції. Структура ОС. План Мета і задачі курсу. Призначення операційних систем. Функції операційних систем. Поняття операційного середовища. ...
17126. Структура ОС MS – DOS. Основні команди MS – DOS 162.5 KB
  Лекція №2 Тема: Структура ОС MS – DOS. Основні команди MS – DOS. План Історія й архітектура. Керування програмами. Керування пам'яттю. Введеннявиведення і файлова система. Структура MS DOS. Історія й архітектура ОС MS DOS була розроблена фірмою Microso...
17127. Призначення, створення і виконання командного файлу в ОС Windows та Ms-Dos 45.5 KB
  Лекція №3 Тема: Призначення створення і виконання командного файлу в ОС Windows та MsDos. План Призначення командних файлів. Приклади застосування. Формальні параметри. Командні файли в ОС Windows. Команда ECHO [OFF] [ON] Управління індикацією на екрані вм...
17128. Файлові оболонки для ОС MS – DOS та файлові менеджери для ОС Windows 130.5 KB
  Лекція №4 Тема: Файлові оболонки для ОС MS – DOS та файлові менеджери для ОС Windows. План Можливості Norton Commander. Зміст панелей Norton Commander. Використовування функціональних клавіш. Меню команд користувача. файлові менеджери для ОС Windows. ПРОГРАМАОБОЛ
17129. ОС Linux. Архітектура ОС Linux 78 KB
  Лекція №5 Тема: ОС Linux. Архітектура ОС Linux. План Архітектура Linux. Модулі ядра. Система файлів і каталоги. Імена файлів і каталогів. Розширення та дерево каталогів. Архітектура Linux В ОС Linux можна виділити три основні частини: ядро яке реа
17130. Контролюючи та діагностичні засоби ОС Windows 70.5 KB
  Лекція №6 Тема: Контролюючи та діагностичні засоби ОС Windows. План Програма Архівація даних. Програма Очищення диска. Програма Дефрагментація диска. Програма Відновлення системи. Програма Системний монітор. До складу стандартних програм Windows...
17131. Стиснення програм. Комп’ютерні віруси 252.5 KB
  Лекція №7 Тема: Стиснення програм. Комп’ютерні віруси. План Алгоритми оборотних методів. Алгоритм RLE. Алгоритм KWE. Алгоритм Хафмана. Вірус. Класифікація вірусів. Алгоритми оборотних методів При дослідженні методів стиснення даних слід
17132. Обробка текстової інформації. Етапи обробки 75.5 KB
  Лекція №8 Тема: Обробка текстової інформації. Етапи обробки. План Задачі обробки текстової інформації. Типи шрифтів. Формати текстових документів. Задачі обробки текстової інформації Виділимо декілька етапів обробки документів: введення тек
17133. Меню редактора Ms Word. Панелі інструментів. Меню: Таблица.Створення формул в комірках таблиці 101.5 KB
  Лекція №9 Тема: Меню редактора Ms Word. Панелі інструментів. Меню: Таблица.Створення формул в комірках таблиці. План Екранний інтерфейс і настройки процесора MS Word. Панелі інструментів. Створення таблиць в MS Word. Редагування таблиць. Обчислення в табл