17840

ИНСТИТУТ САМОСТОЯТЕЛЬНЫХ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Лекция

Финансы и кредитные отношения

Тема 5. ИНСТИТУТ САМОСТОЯТЕЛЬНЫХ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ План 1. Структура системы местных финансовых институтов 2. Понятие самостоятельности местного бюджета 3. Собственные доходы местных бюджетов 4. Закрепленные доходы местных бюджетов 5. Регулированные д

Русский

2013-07-05

115.5 KB

3 чел.

Тема 5. ИНСТИТУТ САМОСТОЯТЕЛЬНЫХ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

План

§ 1.  Структура  системы  местных  финансовых институтов

§ 2. Понятие самостоятельности местного бюджета

§ 3. Собственные доходы местных бюджетов

§ 4. Закрепленные доходы местных бюджетов

§ 5. Регулированные доходы местных бюджетов

§ 6. Расходы местных бюджетов

§ 1.  Структура  системы  местных  финансовых институтов

Процесс становления местных финансов Украины, который начался в 90-х г., предопределяет значительные институциональные изменения во всей финансовой системе государства. С этим связана необходимость становления институциональных подходов и исследовательских приемов местных финансов.

Формирование местных финансовых институтов в Украине является сложным и неоднозначным процессом. Одни институты формируются более быстро, другие медленнее, что отображает реальное состояние экономики страны и ее законодательства. Несмотря на это, местные финансовые институты формируются в тесной взаимосвязи один с другим и, таким образом, образовывают определенную систему.

Система местных финансовых институтов в Украине еще не имеет завершенного характера и находится на стадии становления. Для этой системы еще не присущ такой важнейший признак любой системы, как целостность. Не совсем сформирована структура системы местных финансовых институтов. Как следствие, местные финансы Украины пока что не обеспечивают возможности реализации функций и задач, которые возлагаются на местные органы власти. То есть, становление местных финансов Украины невозможно без формирования структурированной и целостной системы местных финансовых институтов.

Практика 90-х г. показывается, что в структуре системы местных финансовых институтов Украины формируются следующие институты: самостоятельные местные бюджеты, внебюджетные, валютные и целевые фонды органов местного самоуправления, коммунальная форма собственности, местные налоги и сборы, коммунальный кредит, коммунальные платежи, финансы коммунальных предприятий. В зачаточном состоянии находится институт общественных услуг.

В процессе становления находится иерархия системы местных финансовых институтов Украины. Зарубежный опыт показывает: ключевым институтом в системе местных финансов является институт общественных услуг. Он определяет модель системы местных финансов. Объемы и форма местных финансов предопределяются распределением ответственности государства и местной власти относительно предоставления общественных услуг. Модель системы местных финансов также определяется количественными характеристиками общественных услуг, их перечнем, структурой, объемом, качеством. Местные органы власти строят собственные локальные системы финансов соответственно потребностям предоставления общественных услуг в соответствии с этими количественными показателями. В Украине, как уже отмечалось, институт общественных услуг находится лишь в начальной стадии становления, вследствие чего вся система местных финансовых институтов является аморфной и не целенаправленной.

Предоставление целеустремленности системе местных финансовых институтов — неотложная потребность, и ее необходимо обеспечить на основе создания соответствующей правовой базы. В первую очередь, следует законодательно установить, что целью деятельности исполнительной власти местного самоуправления является предоставление общественных услуг. Следует также определить количественные характеристики услуг, которые обеспечиваются разными уровнями исполнительной власти и местного самоуправления.

Особо важная роль в иерархии местных финансовых институтов принадлежит самостоятельным местным бюджетам. Именно местные бюджеты являются фондами, в которых мобилизуется основная часть финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения общественных услуг. Поэтому обеспечение самостоятельности местных органов власти в формировании этих фондов — чрезвычайно важная задача, которая может быть разрешима в процессе формирования системы местных финансовых институтов и определение ее структуры. Становление института самостоятельных местных бюджетов происходит в процессе формирования отдельной подсистемы в структуре системы местных финансовых институтов. Это — система местных бюджетов. Важное значение для ее становления имеют такие институты, как текущие бюджеты, бюджеты развития, расходы, собственные и закрепленные доходы.

С институтом самостоятельных местных бюджетов тесно связаны институты местных налогов и сборов. Именно местные налоги и сборы должны обеспечить фискальные предпосылки самостоятельности местных бюджетов в части формирования их доходов.

Исключительно важная роль в структуре местных финансовых институтов принадлежит коммунальному кредиту. Коммунальный кредит в условиях рыночной экономики — главный и, в сущности, единый источник финансовых ресурсов для инвестиционных программ, которые разрабатываются и осуществляются органами местного самоуправления. Таким образом, завершение формирования этого местного финансового института создаст предпосылки для восстановления инвестиционной активности местных органов власти, которая в последнее время почти полностью свернута.

Большую роль в системе местных финансовых институтов играют финансы коммунальных предприятий. По объемам ресурсов финансы коммунальных предприятий во многих зарубежных странах можно поставить в один ряд с местными бюджетами. В Украине реальный процесс становления финансов коммунальных предприятий начался лишь после принятия Конституции 1996 года, когда коммунальные предприятия были разгосударствлены.

Свою роль в системе местных финансовых институтов играют внебюджетные валютные и целевые фонды органов местного самоуправления и коммунальные платежи. Внебюджетные валютные и целевые фонды и коммунальные платежи предоставляют локальным финансовым системам большую гибкость, которая оказывает содействие стабилизации местных финансов.

Ключевую роль в системе местных финансовых институтов играет институт коммунальной формы собственности. Коммунальная форма собственности на финансовые ресурсы и имущество местных органов власти является необходимой предпосылкой автономного существования местных финансов.

Система местных финансовых институтов тесно связана с так называемой внешней средой. Она — составная более широкой системы финансовых институтов государства. Вот почему формирование местных финансовых институтов сопровождается изменениями сущности и механизмов функционирование других институтов. Становление системы самостоятельных местных бюджетов непосредственно связано с изменениями функций государственного бюджета Украины. Развитие местных налогов и сборов изменяет структуру налоговой системы страны.

Становление коммунального кредита влияет на сферу применения государственного кредита. Появление коммунальной формы собственности значительно суживает пространство для государственной формы собственности. Развитие финансов коммунальных предприятий связано с изменениями в государственных финансах, в частности в финансах государственных предприятий. Изменяются природа и механизмы функционирования и других финансовых институтов государства, без чего процесс становления местных финансов может быть заблокирован.

Значительный теоретический интерес составляют взаимосвязи между отдельными составными системы местных финансовых институтов. Зарубежный опыт показывает возможность разнообразных комбинаций отдельных институтов в их системе. Вследствие этого возникают разнообразные формы объединения в систему этих институтов, и, в итоге, возникают разнообразные структуры местных финансов с относительно большей или меньшей ролью того или иного института в зависимости от национальных особенностей страны. Особенность Украины в том, что большинство местных финансовых институтов создается свыше, а не на основе эволюционного развития их соответственно местным интересам. Собственные местные интересы остаются пока что во многом неосознанными. Все это — следствия деформаций финансовой системы, которые состоялось в предшествующий период истории. Поэтому система местных финансовых институтов является фактически однотипной во всех территориальных коллективах.

В практике Украины пока что не обеспечивается реализация одной из требований Европейской хартии о местном самоуправлении относительно создания условий для гибкости локальных финансовых систем. Без этого невозможно учесть особенности конкретных территориальных общин и, таким образом, обеспечить эффективное функционирование местных финансов с учетом этих особенностей. Вот почему неотложной задачей уже на нынешнем этапе становления местных финансов Украины является создание правовых предпосылок, которые бы открыло пространство для инициативы органов местного самоуправления, предоставление им права формировать такую структуру местных финансовых институтов, которое при конкретных условиях будет наиболее эффективной. Система местных финансовых институтов в Украине может строиться как система, которая имеет не статическую, а динамическую структуру. Тольки при этих условиях может быть в полной мере использован потенциал местных финансов, которые, в отличие от государственных, должны обеспечить особые и специфические местные интересы, которые не может быть учтен центральной властью и реализован через государственные финансы.

Местные финансовые институты находятся в тесной взаимосвязи с другими элементами местных финансов.

§ 2. Понятие самостоятельности местного бюджета

С 1990 года в Украине начался процесс становления системы самостоятельных местных бюджетов, осуществление на новой основе их расходов, внедрение новых способов формирования доходов.

В финансовой теории в Украине начали пробивать себе дорогу новые подходы к определению содержания такого понятия, как бюджетная система.

Следует различать понятие система местных бюджетов и бюджетная система. Понятие бюджетная система сформировалось в конце 20-х — 30-х годов в бывшем СССР. Проблемам формирования местных бюджетов посвящен ряд публикаций. В особенности основательные из них принадлежат М. В. Васильевой, Н. А. Ширкевич, Г. Б. Поляку и другим авторам.

С конца 30-х годов под бюджетной системой в бывшем СССР понимали совокупность государственного (союзного), республиканских (союзных республик) и местных бюджетов, которая образовывает единое целое. Основным принципом построения этой системы стал так называемый принцип единства. В соответствии с ним бюджеты низших территориальных уровней были составной бюджетов высших территориальных уровней. А все вместе они входили в состав союзного бюджета. Окончательное объединение местных бюджетов с государственным бюджетом СССР завершилось в 1938 году, после чего местных финансов не стало.

Процесс становления института самостоятельных местных бюджетов в Украине с 90-х годов развивается с большой трудностью. Несмотря на декларацию принципа самостоятельности местных бюджетов, понятие бюджетная система было возложено в основу названия двух редакций основных бюджетных законодательных актов в 1990 и 1995 годах. Термин бюджетная система Украины, используется и в тексте новой Конституции Украины.

По нашему мнению, учитывая принцип самостоятельности бюджетов всех уровней, правильнее было бы употреблять термин система бюджетов Украины. Термин бюджетная система фактически не используется в бюджетном законодательстве развитых зарубежных стран. Не использовался он и в бывшей царской России и в советскую эпоху периода НЕПа.

Термин, система местных бюджетов, отображает совокупность самостоятельных местных бюджетов, которые не включаются в состав государственного бюджета и один до одного. Система местных бюджетов включает два вида бюджетов. Это бюджеты территориальных общин и других органов местного самоуправления, а также бюджеты государственных образований, которые являются субъектами федераций. Например, бюджеты земель в ФРГ, штатов в США, субъектов федераций в Российской Федерации и т.п.

В унитарных странах понятия местные бюджеты совпадает с понятием бюджеты местного самоуправления. В федеративных государствах используется два вида местных бюджетов. Украина является унитарной страной. Поэтому под местными бюджетами следует считать бюджеты органов местного самоуправления.

Конституция Украины не определила характера республиканского бюджета Автономной Республики Крым, областных и районных бюджетов. Но их, безусловно, следует считать местными, поскольку в правовом унитарном государстве может быть лишь один государственный бюджет — бюджет центрального правительства.

Местный бюджет может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, это правовой акт, согласно которому исполнительные органы власти получают легитимное право на распоряжение определенными фондами денежных ресурсов. Во-вторых, это план (смета) расходов и доходов соответствующего местного органа власти или самоуправления. В-третьих, это экономическая категория, поскольку бюджет является закономерным экономическим атрибутом любой самостоятельной территориальной единицы, наделенной соответствующим правовым статусом.

Ныне в Украине местные бюджеты находятся на стадии эволюции. В 1990 году впервые возникло такое понятие как бюджеты местного самоуправления. В том же году, после образования Автономной Республики Крым, появилось понятие республиканский бюджет Автономной Республики Крым. Система местных бюджетов в Украине теперь включает республиканский бюджет Автономной Республики Крым, областные, городские бюджеты городов Киева и Севастополя, городские бюджеты городов областного значения, районные (районов в городах), городские бюджеты городов районного значения, сельские и поселковые бюджеты.

Кроме этих бюджетов, в Украине есть еще и система так называемых сводных бюджетов. Они используются в процессе бюджетного планирования и бюджетного регулирования. К местным сводным бюджетам в Украине относят бюджет Автономной Республики Крым, бюджет области, бюджет города с районным делением, бюджет района.

Соответственно Закону "О бюджетной системе Украины" бюджет Автономной Республики Крым объединяет республиканский бюджет автономии и бюджеты районов и городов республиканского подчинения этой автономии. Бюджет области состоит из областного бюджета и бюджетов районов и городов областного подчинения.

Бюджет района объединяет районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты поселковых и сельских советов. Бюджет города с районным делением объединяет городской бюджет и бюджеты районов в городе. Законом установлено, что бюджет города, на территории которого находятся административно подчиненные ему другие города, села и поселка, объединяет бюджеты этих административных единиц. Аналогично их объединяет бюджет района в городе, на территории которого размещены подобные административные единицы.

Совокупность всех бюджетов, которые входят в состав государственного и местных бюджетов, является сводным (консолидированным) бюджетом Украины.

Принципиально важный вопрос — организация бюджета низовой территориальной единицы. Закон Украины "Про местные ради народных депутатов, местное и региональное самоуправление" предоставил всем городским, сельским и поселковым советам право создавать собственные бюджеты. Согласно закону Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 г. право на образование местных бюджетов принадлежит всем территориальным общинам. Это право предусматривает и Конституция Украины. Таким образом, потенциально количество местных бюджетов в Украине может быть увеличено с 12 тыс. до более чем 30 тыс.

В то же время действующий пока что Закон "О бюджетной системе Украины" определяет другой порядок решения этого вопроса. В соответствии со ст. 2 этого Закона, "поселковые и сельские бюджеты создаются по решению районных, городских советов народных депутатов при наличии необходимой финансовой базы".

Это положение противоречит законодательству Украины о местном самоуправлении, нормах Конституции Украины.

Как уже отмечалась, реализация этого конституционного положения может привести к значительному возрастанию численности низовых бюджетов, который не имеет оправдания с точки зрения целесообразности и эффективность. Прежде чем это делать, следует определить перечень территориальных общин и их рациональные параметры.

Учитывая конституционное закрепление статуса территориальной общины и разногласия в законодательстве, целесообразно разработать отдельный законодательный акт, который урегулирует систему местных бюджетов. Этот закон может базироваться на новом законодательстве о территориальном устройстве государства.

Ныне в составе системы местных бюджетов Украины функционируют такие бюджеты: республиканский бюджет Автономной Республики Крым, 24 областные бюджеты, городские бюджеты городов Киева и Севастополя, 442 бюджеты городов областного и районного значения, 488 районных бюджетов, 104 районных бюджеты (районов в городах), 787 бюджетов поселковых советов, а также свыше 10,1 тысяч бюджетов сельских советов (По данным Министерства финансов Украины).

Система местных бюджетов Украины ныне окончательно еще не сформирована. Завершение этого процесса будет важным шагом в сфере строительства местных финансов, их институциализации.

Наличие системы самостоятельных местных бюджетов является закономерностью функционирования местных финансов, необходимым элементом их институциональной структуры. Вот почему без окончательного утверждения института самостоятельных местных бюджетов Украина не сможет организовать местные финансы в соответствии с международными стандартами.

§ 3. Собственные доходы местных бюджетов

Ключевую роль в становлении системы самостоятельных местных бюджетов играют их доходы и расходы, способы, на основе которых формируются доходы и осуществляются расходы.

Основу самостоятельности местного бюджета составляют собственные и закрепленные доходы. Это было законодательно закреплено в 1990 году, а потом подтверждено в новом Законе "О бюджетной системе" в редакции 1995 года. Процесс формирование собственных и закрепленных доходов местных бюджетов протекает с значительной трудностью. Проследим некоторые его этапы на материалах развития законодательства Украины.

Понятие собственные доходы местных бюджетов внедрен статьей 1 Закона "О бюджетной системе Украинской ССР" в 1990 году. Закон выделил понятия собственных и закрепленных доходов.

В принятом Законе "Про местные Советы народных депутатов Украинской ССР и местное самоуправление" понятие собственные доходы не использовалось. Не использовался этот термин и в новой редакции Закона о местном самоуправлении, принятой в 1992 г.

В Законе "О бюджетной системе Украины", принятом в редакции 1995 г., понятие собственные доходы употребляется в контексте обеспечения принципа самостоятельности бюджетов всех уровней, включая и государственный бюджет Украины. В соответствии со ст. 4 Закона самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом определения направлений их использование соответственно законодательству Украины.

Законодательство Украины не дает детального перечня собственных доходов местных бюджетов. Нет в нем норм о порядке формирования и использование собственных доходных источников. Лишь Законом "О бюджетной системе Украинской ССР" в редакции 1990 г. (ст. 13) устанавливалось, что местные советы образовывают резервные фонды за счет собственных доходов и части превышения доходов над расходами бюджетов низшего звена, которые могут передаваться на договорных и компенсационных основах совету высшего звена для финансового сбалансирования бюджетов низшего звена через дотации и субвенции. На практике указанное положение фактически не применялось.

Проблема собственных доходов местных бюджетов требует детальной разработки в законодательстве Украины. Как уже отмечалось, собственные доходы — это доходы, которые формируются на территории, подведомственной соответствующему местному органу власти и в соответствии с его решениями. Собственные и закрепленные доходы — это разные понятия, и их не следует отождествлять. К собственным доходам принадлежат местные налоги и сборы, платежи, которые устанавливаются местными органами власти, доходы коммунальных предприятий, доходы от имущества, которые принадлежит местной власти и др. Доля собственных доходов местных бюджетов в Украине является крайне незначительной, и, таким образом, принцип самостоятельности этих бюджетов остается пока что декларированным.

§ 4. Закрепленные доходы местных бюджетов

Понятие закрепленные доходы, местных бюджетов в украинском законодательстве возникло в 1990 г. Закрепленные доходы — это доходы, которые закрепляются за определенным бюджетом. Закрепленные доходы также служит основой самостоятельности местных бюджетов. Перечень доходов, которые полностью зачисляются в местные бюджеты, установлены Законом "О бюджетной системе Украинской ССР" от 5 декабря 1990 г. Вместе с тем, Закон не определил порядка распределения этих доходов между уровнями местных бюджетов. К местным бюджетам относятся: подоходный налог от граждан Украины, от иностранных граждан и лиц без гражданства, которые проживают на территории местных советов; налог на фонд оплаты работы колхозников; налог на прибыль кооперативов, колхозов, совхозов, потребительской кооперации и общественных организаций; государственная пошлина; плата за патенты на индивидуальную трудовую деятельность; поступление от сдачи в аренду имущества, которое находится в коммунальной собственности соответствующих административно-территориальных единиц; налог из собственников транспортных средств, плата за землю; плата за трудовые ресурсы; плата за естественные ресурсы; налог на прибыль предприятий, объединений, организаций и учреждений, которые входят в состав местного хозяйства и их структурных единиц, новосоздаваемых малых предприятий, а также общих предприятий соответственно частице в них местных советов народных депутатов; местные налоги и сборы.

Другое толкование закрепленных доходов местных бюджетов внедрен Законом "Про местные Совета народных депутатов Украинского ССР и местное самоуправление", принятый в 1990 г. В ст. 13 Закона определено, что закрепленные доходы зачисляются в бюджет административно-территориальной единицы местного самоуправления базового уровня. Перечень закрепленных доходов, определенных в Законе "О бюджетной системе", фактически было продублировано. Вместе с тем, вместо платы за землю устанавливался земельный налог. Кроме того, перечень закрепленных доходов дополнился еще и доходами от налога на прирост средств, направленных на потребление.

В новой редакции Закона "Про местные Советы народных депутатов и местное и региональное самоуправление", принятом в 1992 году, перечень закрепленных доходов бюджетов местного самоуправления сокращается. Из числа закрепленных доходов изымается плата за трудовые ресурсы. Изменяется их перечень. Определяются такие закрепленные доходы: подоходный налог из граждан и лиц без гражданства, которые проживают на соответствующей территории; налог на фонд оплаты работы колхозников; государственная пошлина; плата за патенты на занятие индивидуальной трудовой и предпринимательской деятельностью; поступление от сдачи в аренду имущества, которое принадлежит к коммунальной собственности; налог из собственников транспортных средств; земельный налог; плата за естественные ресурсы местного значения; налог на прибыль кооперативов; налог на доходы предприятий (объединений), организаций и учреждений, которые входят в состав местного хозяйства, их структурных единиц, колхозов, совхозов, кооперативных и общественных организаций, а также общих предприятий соответственно частице участия в них органов местного самоуправления; местные налоги и сборы.

В марте 1993 г. вместо земельного налога к закрепленным доходам включаются платежи за землю.

Перечень закрепленных доходов органов местного самоуправления неоднократно изменялся в процессе принятия ежегодных законов о государственном бюджете Украины. Законом "О Государственном бюджете Украины на 1992 году" (ст. 8) подоходный налог с граждан Украины, иностранных граждан и лиц без гражданства был изъят с числа закрепленных за местным самоуправлением доходов. Указанным актом установлено, что этот налог является регулирующим между всеми уровнями бюджетов. Кроме того, законом предусмотрено включить в государственный бюджет 30% платы за землю, которая также была закрепленным доходом бюджетов местного самоуправления.

Закон "О Государственном бюджете Украины на 1993 год" (ст. 6) установил регулирующими доходами между всеми уровнями бюджетов подоходный налог с граждан и часть платы за землю в размере 40% от общей ее суммы.

Закон "О Государственном бюджете Украины на 1994 год" предусмотрел отчисления в государственный бюджет 30% платы за землю и установил норматив отчислений от подоходного налога с граждан к бюджетам Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя в размере 50%. Аналогичные нормы установлены и в Законе "О Государственном бюджете Украины на 1995 год".

Закон "О Государственном бюджете Украины на 1996 год" предусмотрел отчисления 100% подоходного налога с граждан к бюджетам Автономной Республики Крым и города Севастополя. К бюджетам областей и города Киева подоходный налог зачислен в объеме 50%.

Проект Закона "О Государственном бюджете Украины на 1997 год" предусматривал 100% зачисления подоходного налога с граждан к бюджетам областей, городов Киева и Севастополя, а также Автономной Республики Крым.

Законодательство Украины до 1995 г. включительно фактически не предусматривало закрепленных доходов для районных и областных бюджетов. Таким образом, самостоятельность этих бюджетов была декларированной.

Перечень закрепленных доходов всех уровней бюджетной системы установлен Законом "О бюджетной системе Украины" от 29 июня 1995 г., но в нем не предусмотрен такого понятия, как закрепленные доходы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 13 этого акта закрепленными доходами районных и городских (городов областного подчинения) бюджетов следует считать: 100% налога на прибыль предприятий и организаций коммунальной формы собственности этого уровня; 60% платы за землю (лишь к бюджетам городов областного подчинения); налог на недвижимое имущество граждан; местные налоги и сборы, кроме исключений, предусмотренных законодательством Украины; поступление от аренды целостных имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности этого уровня. То есть, перечень закрепленных доходов органов местного самоуправления в городах областного подчинения сократился до пяти.

В ст. 12 Закона установлен перечень закрепленных доходов республиканского бюджета Автономной Республики Крым, областных, Киевского и Севастопольского городских бюджетов, а именно: налог на добавленную стоимость в размере не менее чем 20%; акцизный сбор в размере не менее чем 20%; 100% налога на прибыль предприятий коммунальной формы собственности, а также 70% налога на прибыль предприятий и организаций других форм собственности; 70% налога на имущество предприятий и организаций всех форм собственности; 10% платы за землю в республиканский бюджет Автономной Республики Крым и областных бюджетов и 70% к Киевского и Севастопольского городским бюджетам; поступление от внутренних займов и денежно-вещевых лотерей, которые проводятся за решениями соответствующих советов; поступление от аренды целостных имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной форме собственности этого уровня; дивиденды, полученные от активов и ценных бумаг, которые належат государству в акционерных хозяйственных обществах, созданных с участием предприятий коммунальной формы собственности этого уровня. Таким образом, выделено 9 закрепленных доходных источников.

В ст. 14 определены закрепленные доходы районных бюджетов в городах. Таких источников три: налог на прибыль предприятий коммунальной формы собственности, которая принадлежит этим районам; подоходный налог из граждан в размере не менее чем 50%; поступление от аренды целостных имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной форме собственности этого уровня. Определено также, что виды налогов, которые зачисляются в районные бюджеты в городах, устанавливаются соответствующими городскими советами.

В ст. 15 Закона установлен четырех закрепленных доходных источники городских бюджетов (городов районного подчинения) и бюджетов поселковых и сельских советов, а именно: налог на прибыль предприятий коммунальной формы собственности соответствующего уровня; плата за землю в размере 60% ставки, предусмотренной законодательством; местные налоги и сборы, кроме исключений, предусмотренных законодательством Украины; поступление от аренды целостных имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной форме собственности этого уровня.

Принятый в 1995 г. Закон "О бюджетной системе Украины" лишь частично решил проблему закрепленных доходов местных бюджетов. Полномочия органов местного самоуправления, по этому Закону, даже суживаются. Перечень закрепленных доходов местных бюджетов остается нестабильной. Соответственно Закону Украины "О налогообложении прибыли предприятий" от 28 декабря 1994 года (ст. 13) налог на прибыль предприятий полностью зачисляется в бюджеты местного самоуправления. Таким образом, нормы этого акта и Закона "О бюджетной системе Украины" противоречат одна одной. В принятой в 1996 г. Конституции Украины термин закрепленные доходы не упоминается.

Ст. 143 Конституции предусматривает такие нормы порядка формирование областных и районных бюджетов, которые, в сущности, выключают наличие закрепленных доходов этих бюджетов.

В Законе Украины "О Государственном бюджете Украины на 1998 год" впервые осуществлена попытка разграничить доходы между государственным бюджетом Украины и местными бюджетами в целом путем полного закрепления их. За местными бюджетами полностью закреплены местные налоги и сборы, подоходный налог с граждан, налог на прибыль предприятий, плата за торговый патент на некоторые виды предпринимательской деятельности, плата за землю, налог из собственников транспортных средств и других самоходных машин и механизмов, налог на промысел, поступление средств от приватизации предприятий коммунальной собственности (80%), другие доходы, которые зачисляются в местные бюджеты в размерах, определенных законодательством, поступление сбора за загрязнение окружающей естественной среды в части, которая належит местным бюджетам, поступление отчислений и сбора на строительство, реконструкцию и ремонт и удержание автомобильных дорог, общего пользования в части, которая належит местным бюджетам. Вместе с тем, Закон не предусмотрел размежевания этих доходов между уровнями местных бюджетов. По этим обстоятельствам размежевание их в 1998 году на практике осуществляли областного совета, который противоречит Конституции Украины, Закона Украины "О местном самоуправлении".

Итак, проблема доходных источников местных бюджетов Украины, которые поступали бы к ним на стабильной основе, остается в Украине открытой, ее нужно решить увеличением частицы собственных доходов местных органов власти. Они должны составлять основную часть доходной базы местных бюджетов всех уровней, в том числе областных и районных. С этой целью целесообразно еще раз возвратиться к определению конституционных норм относительно формирования местных бюджетов.

§ 5. Регулированные доходы местных бюджетов

Основную долю доходов местных бюджетов пока что составляют так называемые регулируемые доходы. Эта доля достигает 75-85%. Понятие регулируемые доходы заимствован Украиной из бюджетной практики бывшего СССР. Регулируемые доходы — это доходы, которые распределяются между разными уровнями бюджетной системы.

Регулируемые доходы — основные поступления в местные бюджеты Украины. В Законе "О бюджетной системе Украинской ССР", принятом в 1990 г., определено, что за нормативами к местным бюджетам отчисляются такие поступления: от налога из оборота; от налога на доходы; от налога на экспорт и импорт; от налога на прибыль предприятий (объединений), организаций и учреждений, за исключением предприятий, которые входят в состав местного хозяйства, новосоздаваемых малых предприятий, а также общих предприятий соответственно частице участия в них местных советов народных депутатов. Законом также регламентированы размеры отчислений от этих доходов к местным бюджетам устанавливать в соответствии с социально-экономическими нормативами бюджетной обеспеченности населения территории и состоянием местных источников доходов. Соответствующий перечень регулируемых доходов местных бюджетов определен и в законодательстве о местных советах.

Закон Украины "Про местные Советы народных депутатов и местное и региональное самоуправление", принятый в редакции 1992 г., изменил перечень регулируемых доходов местных бюджетов. Было установлено, что за нормативами к местным бюджетам отчисляются такие поступления: от налога на добавленную стоимость; от акцизного сбора; от налога на доходы предприятий (объединений), организаций и учреждений, колхозов и совхозов (за исключением предприятий, которые входят в состав местного хозяйства), новосоздаваемых малых предприятий, а также общих предприятий соответственно доле участия в них органов местного самоуправления; от платы за естественные ресурсы общегосударственного значения и от других доходов.

Уточнение, перечня регулируемых доходов местных бюджетов осуществляется в процессе принятия ежегодных законов о Государственном бюджете Украины. В 1992 г. к основным регулируемым доходам принадлежали: налог на добавленную стоимость; налог на доходы предприятий (за исключением тех, что находятся в коммунальной собственности); акцизный сбор; подоходный налог из граждан. В 1993 г. эти доходы также были регулируемыми и к ним еще прибавили 40% платы за землю. Это же наблюдалось и в 1994 г., а в 1995 г. вместо налога на доходы предприятий регулируемым доходом стал налог на прибыль предприятий. В 1996 г. сохраняется перечень регулируемых доходов, который использовался в 1995 г. В 1991—1993 гг. регулируемые доходы зачислялись в местные бюджеты по индивидуальным ставкам.

В 1994 г. для бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя установлены единые нормативы отчислений от всех регулируемых доходов.

В 1995 г. установлены единые нормативы отчислений от акцизного сбора, от налога на прибыль предприятий и подоходного налога с граждан к бюджетам областей, городов Киева и Севастополя. Вместе с тем, налог на добавленную стоимость распределен за индивидуальными нормативами для каждой области, городов Киева и Севастополя. В 1996 г. для всех областей и города Киева единые нормативы установлены на зачисление акцизного сбора и подоходного налога с граждан.

В Законе "О бюджетной системе Украины" в редакции 1995 года очередной раз внесены изменения в перечень регулируемых доходов и форм бюджетного регулирования. В соответствии с этим отдельные доходы станут в определенной мере закрепленными и регулируемыми одновременно. Это касается налога на добавленную стоимость, акцизного сбора, налога на прибыль предприятий, подоходного налога с граждан, платы за землю, доходов от приватизации государственного имущества и некоторых других. Целесообразность такого подхода вызывает сомнения.

В Украине вообще следует отказаться от так называемых регулированных доходов. Сбалансирование бюджетов целесообразно осуществлять на основе собственных доходов и трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций).

Первый практический шаг к этому сделан в Законе Украины "О Государственном бюджете Украины на 1998 год". Понятие регулируемые доходы в этом Законе не используется. В Законе впервые доходы между государственным бюджетом и местными бюджетами не распределяются с помощью такого инструмента как нормативы отчислений от регулируемых доходов. Тем не менее практика регулирования доходов с помощью нормативов все еще сохраняется в 1998 году в отношениях между местными бюджетами.

Отдельные новации в части формирования доходов местных бюджетов внесен Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине", принятым в мае 1997 года. Это, в частности, касается установленной нормы, в соответствии с которой в доходной части местного бюджета в отдельности выделяются доходы, необходимые для выполнения собственных полномочий, и доходы, необходимые для обеспечения выполнения делегированных законом полномочий органов исполнительной власти. Кроме того, внедрена норма, в соответствии с которой местный бюджет делится на текущий бюджет и бюджет развития. Установлено, что доходы бюджета развития формируются за счет части налоговых поступлений, средства, привлеченных от размещения местных займов, а также за счет инвестиционных субсидий из других бюджетов.

Однако это еще не дало возможности решить проблему самостоятельности местных бюджетов.

Самостоятельность местных бюджетов Украины пока что во многом является лишь декларированной в законодательстве, их доходная часть в основном зависит не от усилий местной власти в развития собственной базы налогообложения, а от перераспределения финансовых ресурсов через государственный бюджет. Пока будет сохраняться такая ситуация, местные финансы будут оставаться слабыми. Они, что ныне наблюдается, не будут обеспечивать выполнения возложенных на местные органы власти функций.

§ 6. Расходы местных бюджетов

Важную роль для становления самостоятельных местных бюджетов играет порядок осуществления расходов и состав этих расходов. У местных органов власти должны быть, что уже подчеркивалось, определенные функции и задачи. В рамках этих функций в сфере собственных полномочий необходимой является свобода решений местных органов власти в осуществление расходов из местных бюджетов. Законодательство Украины по этим вопросам пока что несовершенно и противоречиво, хотя и прошло с 1990 года определенную эволюцию. Коротко рассмотрим отдельные его положения.

Определенного законом полного перечня расходов местных бюджетов в Украине пока что нет. Бюджетное законодательство Украины регламентирует порядок осуществления расходов местных бюджетов и основные направления использование их средства. Законом "О бюджетной системе Украинской ССР", принятым в 1990 году, установлено, что местного совета самостоятельно расходуют бюджетные средства и определяют направления использование средства местных бюджетов. Они также увеличивают нормы расходов на удержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры и спорта, органов внутренних дел, охраны природы, определяют дополнительные льготы и помощь отдельным категориям население. По Закону, местные советы получили право устанавливать размер расходов на удержание органов местного управления, образование резервных фондов, предоставление дотаций и субвенций для сбалансирования бюджетов низшего уровня.

Принятый в 1990 г. Закон "Про местные Совета народных депутатов Украинского ССР и местное самоуправление" подтверждает указанный порядок осуществления расходов из местных бюджетов.

Названные законодательные акты предусматривают, что доходы, дополнительно полученные при выполнении местных бюджетов, а также суммы превышения доходов над расходами, которые получаются вследствие перевыполнения доходов или экономии в расходах, остаются в распоряжении соответствующих местных советов, изъятию не подлежат и используются на их усмотрение.

После провозглашения независимости Украины порядок осуществления расходов из местных бюджетов почти не изменился. В Законе Украины "Про местные ради народных депутатов и местное и региональное самоуправление", принятом в 1992 г., более четко определен порядок осуществления расходов из местных бюджетов на удержание органов управление. Органы местного самоуправления устанавливают размер расходов на удержание создаваемых ими органов управления вместо предшествующего порядка, согласно которому местными советами устанавливается размер расходов на удержание органов местного управления.

Более детализированное правовое регулирование расходов местных бюджетов внедрен лишь в 1995 г. в Законе "О бюджетной системе Украины". В соответствии с ст. 18 этого Закона средства республиканского бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов расходуются лишь с той целью и в тех границах, которые утверждены Верховной Радой Автономной Республики Крым и местными советами.

Впервые расходы всех бюджетов разделены на текущие и на расходы развития. Согласно закону, текущие расходы — это расходы из бюджетов на финансирование сети предприятий, учреждений, организаций и органов, которая действует на начало бюджетного года, а также на финансирование мероприятий из социальной защиты населения и т.п.. Установлено также, что в составе текущих расходов в отдельности выделяются расходы бюджета, обусловленные возрастанием сети перечисленных только что объектов.

Расходы развития — это расходы бюджетов на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности. Это также финансирование капитальных вложений производственного и непроизводственного назначения, структурной перестройки народного хозяйства и субвенции и прочие расходы, связанные с расширенным воспроизведением.

В Законе впервые распределены расходы между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Более детально это сделано относительно государственного бюджета Украины, расходы местных бюджетов определено лишь фрагментарно. Так, в ст. 20 установлено, что из республиканского бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов осуществляются такие расходы:

на финансирование учреждений и организаций образования, культуры, науки, здравоохранения, физической культуры, молодежной политики, социального обеспечения, а также социально-культурных мероприятий соответственно возложенных на органы местной власти функций;

на содержание органов власти Автономной Республики Крым, местных органов государственной власти и самоуправления;

на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, которые входят в состав местного хозяйства, природоохранных мероприятий;

на другие мероприятия, которые финансируются соответственно законодательству Украины из республиканского бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов.

Закон установил, что размежевание видов расходов между бюджетами, которые входят в состав бюджетов Автономной Республики Крым, областей, мост Киева и Севастополя, осуществляется соответственно Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими советами, районными и городскими (мост с районным делением) советами. Это положение противоречит принципам местного самоуправления. Каждый уровень власти должен нести расходы, определенные законом.

В Законе впервые внедрен порядок пропорционального сокращения бюджетных расходов.

Статьей 31 установлено: если при выполнении бюджета уровень его дефицита превышает установленный или возникает значительное снижение поступлений от доход их источников, Верховная Рада Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым, местный совет по предложению соответственно Кабинету Министров Украины, Правительства Крымской автономии и исполнительных органов местных советов принимают решение о внедрении пропорционального сокращения утвержденных бюджетных расходов. Пропорциональное сокращение расходов осуществляется ежемесячно до конца бюджетного года за всеми статьями бюджета, кроме защищенных, перечень которых соответственно определяется советом.

Пропорциональное сокращение расходов может быть внедрен также тогда, если вследствие дефицита бюджета местный орган власти несостоятельный финансировать предусмотренные бюджетом мероприятия.

Отдельные изменения относительно осуществления расходов внесены Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине", принятым в мае 1997 года. Статьей 64 Закона установлено, что расходы, которые осуществляются органами местного самоуправления на потребности территориальных общин, их размер и целевое направление определяются местными бюджетами этих общин.

В областных и районных бюджетах предусмотрены расходы, связанные с осуществлением районными, областными советами мероприятий по обеспечению общих интересов территориальных общин. Эти расходы определяются соответствующими областными и районными бюджетами. Закон предусмотрел выделение в расходной части местных бюджетов в отдельности расходов текущего бюджета и расходов бюджета развития. Кроме того, установлено, что расходы местных бюджетов делятся на две части: на расходы, связанные с использованием собственных полномочий местного самоуправления, и на расходы, связанные с выполнением делегированных законом полномочий органов исполнительной власти.

23


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

40623. Средства тестирования 134.02 KB
  Статьи Бесплатные семинары Курсы Форум Заказ ознакомительных версий Интегрированные решения для тестирования Rtionl Suite TestStudio пакет для комплексного тестирования надежности функциональности рабочей нагрузки клиентсерверных Jv Web и ERPприложений. В состав Rtionl Suite TestStudio входят в числе прочих следующие компоненты для тестирования приложений: Rtionl PurifyPlus Rtionl Robot Rtionl TestMnger Rtionl ClerQuest Подробная информация о продукте Rtionl Test RelTime комплексное решение для тестирования...
40624. Средства управления конфигурацией ПО — PVCS (Merant), ClearCase (Rational Software) 16.3 KB
  ClerCse Рекомендованный как средство контроля для командной разработки ClerCse превосходно справляется с возложенной на него задачей. Являясь по сути высоко масштабируемым приложением клиентсервер ClerCse объединяет всех участников проекта единой средой хранящей всю возможную информацию относящуюся к проекту позволяя получать последние версии редактируемых файлов. Посредством ClerCse команда разработчиков может ускорить циклы разработки убедиться в точности релизов создавая новые надежные в эксплуатации продукты а также дорабатывать...
40625. Определение технической сложности проекта и уровня квалификации разработчиков 20.44 KB
  Каждому показателю присваивается значение Ti в диапазоне от 0 до 5 0 означает отсутствие значимости показателя для данного проекта 5 – высокую значимость. Значение TCF вычисляется по формуле TCF = 06 001 ΣTiВесi Вычислим TCF для системы регистрации табл. Показатель Вес Значение Значение с учетом веса Т1 2 3 6 Т2 1 4 4 Т3 1 4 4 Т4 1 3 3 Т5 1 3 3 Т6 05 5 25 Т7 05 5 25 Т8 2 1 2 Т9 1 5 5 Т10 1 5 5 Т11 1 4 4 Т12 1 2 2 Т13 1 1 1 ∑ 44 2 Определение уровня квалификации разработчиков Уровень квалификации разработчиков EF –...
40626. Определение весовых показателей действующих лиц и вариантов использования 18.68 KB
  Тип варианта использования Описание Весовой коэффициент Простой 3 или менее транзакций 5 Средний От 4 до 7 транзакций 10 Сложный Более 7 транзакций 15 Для системы безопасности сложность вариантов использования определяется следующим образом таблица 4. Вариант использования Тип вход в систему Простой Выход из системы Простой блокировка терминала Простой создание файлов Простой пометка документов на удаление Простой добавление пользователя Средний удаление пользователя Простой Изменение прав доступа пользователей Средний смена пароля...
40627. Изучение четырехугольников на факультативных занятиях по геометрии 522.5 KB
  Что бы хорошо владеть знаниями по геометрии в школах лишь одних уроков не хватает требуется дополнительные курсы. Помимо того они позволяют формировать и развивать у учащихся разносторонние интересы культуру мышления умение самостоятельно восполнять знания приобщают школьников к самостоятельной исследовательской работе дают возможность познакомиться с некоторыми современными...
40628. Введение в программирование на C# в .NET 819.5 KB
  Пока остановимся на таком рабочем определении – среда .NET для программиста играет примерно ту же роль, что операционная система для пользователя, то есть приподнимает уровень средств программирования, делая их концепции более близкими к естественным (с точки зрения программиста) и, как следствие, более эффективными в процессе использования.
40629. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА И АУДИТА СОБСТВЕННОГО КАПИТАЛА ООО «САТУРН» 374 KB
  ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА И АУДИТА СОБСТВЕННОГО КАПИТАЛА Сущность понятие и задачи учета и аудита собственного капитала Особенности организации бухгалтерского учета собственного капитала Методика аудита собственного капитала на предприятии ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА И АУДИТА СОБСТВЕННОГО КАПИТАЛА ООО САТУРН 2.2 Организация бухгалтерского учета собственного капитала 2.3 Аудит собственного капитала ГЛАВА 3.
40630. Устройство, Т.О и ремонт тормозной системы КамАЗ - 5320 396.5 KB
  Привод аварийного растормаживания обеспечивает возможность возобновления движения автомобиля автопоезда при автоматическом его торможении изза утечки сжатого воздуха аварийной сигнализацией и контрольными приборами позволяющими следить за работой пневмопривода [7]. Аварийная система растормаживания предназначена для оттормаживания пружинных энергоаккумуляторов при их автоматическом срабатывании и остановке автомобиля вследствие утечки сжатого воздуха в приводе. б клапанов контрольных выводов с помощью которых производится диагностика...
40631. Автоматизация Финансового учета земельного налога КУМИ РМР 13.08 MB
  Отличительные черты свободно распространяемых серверов баз данных. РАЗРАБОТКА БАЗЫ ДАННЫХ MunicipalEstateDB. Инфологическая модель базы данных. Физическая модель базы данных MunicipalEstateDB.