17845

БЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ

Лекция

Финансы и кредитные отношения

Тема 11. БЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ План 1. Понятие бюджетных трансфертов и их правовое регулирование 2. Зарубежный опыт использования бюджетных трансфертов 3. Проблемы совершенствования системы трансфертов в Украине 1. Понятие бюджетных трансфертов и их правовое

Русский

2013-07-05

69.5 KB

28 чел.

Тема 11. БЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ

План

§ 1. Понятие бюджетных трансфертов и их правовое регулирование

§ 2. Зарубежный опыт использования бюджетных трансфертов

§ 3. Проблемы совершенствования системы трансфертов в Украине

§ 1. Понятие бюджетных трансфертов и их правовое регулирование

Главным признаком межправительственных финансовых отношений в любой стране является организация и способы перемещения финансовых ресурсов от одного уровня власти к другому. Основным инструментом такого перемещения ресурсов является система бюджетных трансфертов. Трансферты — главный инструмент организации межбюджетных взаимоотношений.

Понятие трансферты в украинском законодательстве начало использоваться в 1998 г. Трансфертами в Украине являются дотации, субсидии, субвенции, а также межбюджетные взаиморасчеты. Проблема использования дотаций, субсидий и субвенций уже поднималась в украинской литературе. Обсуждается она и в изданиях Российской Федерации. Этой проблеме посвящен ряд специальных изданий за Программой содействия парламенту Украины.

Проблема бюджетных трансфертов имеет большое практическое значение, ведь в Украине развивается тенденция увеличения численности дотационных бюджетов.

Коротко рассмотрим основы правового регулирования дотаций, субсидий и субвенций в Украине и практике использования их в 1990—1998 годах.

В соответствии с законодательством, доходы местных бюджетов Украины могут включать дотации, субсидии и субвенции, которые предоставляются из государственного или местных бюджетов советов высшего административного уровня к местным бюджетам советов низшего уровня. Соответствующая норма установлена в 1990 г. Законом "Про местные Советы народных депутатов Украинского ССР и местное самоуправление". За ст. 13 этого Закона "в местные бюджеты из бюджетов высшего уровня могут передаваться средства в виде субвенций, субсидий, дотаций".

Норма аналогичного содержания установлена в ст. 12 Закона "О бюджетной системе Украинской ССР" (1990 г.), а в другой редакции ее подтвердил Закон Украины "Про местные Советы народных депутатов и местное и региональное самоуправление" в 1992 г. (ст. 11).

Более широко предоставление дотаций и субвенций регламентирует Закон "О бюджетной системе Украины" в редакции 1995 г. В соответствии со статьями 12,13, 14 и 15 дотации и субвенции зачисляются соответственно доходам республиканского бюджета Автономной Республики Крым, областных, Киевского и Севастопольского городских бюджетов, районных, городских (городов областного подчинения) бюджетов, районных в городах бюджетов, городских (городов районного подчинения), поселковых, сельских бюджетов. Статья 19 определила расходы государственного бюджета Украины, которые включают отдельной статьей дотации и субвенции, которые передаются к бюджетам Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя. Объемы дотаций и субвенций, которые предоставляются из бюджетов, определяются в соответствии со ст. 22 соответствующими органами исполнительной власти и утверждаются Верховной Радой Украины, Верховной Радой Автономной Республики Крым и местными советами.

Законом определен порядок предоставления и использования дотаций и субвенций, поскольку эти вопросы до последнего времени были в правовом аспекте не урегулированы. В соответствии со ст. 17 порядок и условия предоставления и использования дотаций и субвенций из государственного бюджета Украины, из республиканского бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов утверждается Верховной Радой Украины. В постановлении Верховной Рады Украины от 28 апреля 1995 г.введении в действие Закона Украины "О внесении изменений и дополнений в Закон Украинской ССР "О бюджетной системе Украинской ССР" Кабинета Министров Украины поручено до 1 октября 1995 г. представить на рассмотрение Верховной Рады Украины проект законодательного акта о порядке и условиях предоставления и использования дотаций и субвенций из бюджетов. Проект такого акта Кабинетом Министров разработан, но по состоянию на 1998 г. не рассмотрен и не принят.

Закон "О бюджетной системе Украины" определил также и определенный механизм контроля за использованием субвенций. В соответствии со ст. 38 органы государственной исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления высшего уровня осуществляют надзор за соблюдением требований законодательства, решений органов власти высшего уровня по вопросам выполнения бюджета соответствующими исполнительными органами низшего уровня. В случае экономии за установленный срок или использование не по целевому назначению субвенций, выделенных бюджета низшего территориального уровня, субсидирование прекращается, а выделенные средства подлежат возвращению в бюджет, из которого они были получены.

Практика использования в Украине таких методов бюджетного регулирования, как дотации, субсидии и субвенции довольно противоречива. В 90-х гг. субвенции как инструмент бюджетного регулирования впервые было закреплено Законом "О Государственном бюджете Украины на 1992 год", их получили три региона: Кировоградская область, Автономная Республика Крым и город Севастополь. Сумма субвенций соответственно составила 292,3 млн., 3,2 млрд. и 1,5 млрд. крб. Кировоградская область получила субвенцию на расходы местных бюджетов, которые не покрываются доходами, Автономная Республика Крым и город Севастополь - на финансирование мероприятий по стабилизации экономики. Такое нечеткое определение цели, ради которой выделялись средства, фактически превратило субвенции на дотации. Функцию субвенций соответственно Закону "О Государственном бюджете Украины на 1992 год" фактически выполняли ежемесячные выплаты на приобретение продовольственных товаров и компенсационные выплаты на несовершеннолетних детей. Эти средства целевым назначением было передано Автономной Республике Крым, областям, городам Киеву и Севастополю.

Закон "О Государственном бюджете Украины на 1993 год" предусмотрел предоставления субвенций 9 регионам Украины на сумму 68 млрд. 66,5 млн. руб. Субвенции получили Автономная Республика Крым, Волынской, Житомирской, Закарпатской, Киевской, Ровенской, Сумская, Черновицкая области и город Севастополь. Закон определил выделения этих средств на финансирование расходов из местных бюджетов, которые не покрываются доходами.

Закон "О Государственном бюджете Украины на 1994 год" предусмотрел предоставление субвенций 22 регионам Украины на сумму 16 трлн. 533 млрд. 751,6 млн. крб. их получили: Автономная Республика Крым, Винницкого, Волынского, Житомирская, Закарпатская, Ивано-Франковска, Киевская, Кировоградская, Луганской, Львовской, Николаевской, Одесской, Ровенской, Сумской, Тернопольской, Харьковской, Херсонской, Хмельницкой, Черкасской, Черновицкая, Черниговская области и город Севастополь. Цель, с которой выделялись субвенции, та же самая, что и в 1993 г., то есть лишь общего характера. В этом Законе впервые определены регионы, которые должны передать средства в государственный бюджет, а также указаны размеры этих средств.

Согласно закону Днепропетровская, Донецкая, Запорожская, Полтавская области и город Киев обязывались передать средства из бюджетов местных советов в государственный бюджет. Сумму этих средств утвержден Верховной Радой Украины в размере 4 трлн. 19 млрд. 107,6 млн. крб.

Закон "О Государственном бюджете Украины на 1995 год" предусмотрел предоставление бюджетам областей дотаций на сумму 48 трлн. 484 млрд. 690,1 млн. крб. их получили Волынская, Житомирская, Закарпатская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Николаевская, Ровенская, Тернопольская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая области и город Севастополь. Средства снова были выделены на финансирование расходов из местных бюджетов, которые не покрываются доходами.

Этим же Законом предусмотрены перечисления Автономной Республикой Крым из своего бюджета в государственный бюджет Украины 12 трлн. 877 млрд. 284,4 млн. крб. на финансирование общегосударственных расходов. Установлено, что город Киев передает в государственный бюджет Украины 14 трлн. 79 млрд. 656,1 млн. крб. Закон "О Государственном бюджете Украины на 1996 год" предусмотрел предоставление дотаций 12 регионам Украины на сумму 81 трлн. 107,5 млрд. крб. на финансирование расходов местных бюджетов, которые не покрваются доходами. Дотации получили Винницкая, Волынская, Житомирская, Закарпатская, Кировоградская, Николаевская, Ровенская, Тернопольская, Херсонская, Хмельницкая, Черновицкая области и город Севастополь.

В то же время; согласно закону, Автономная Республика Крым, Запорожская и Полтавская области и город Киев передали в государственный бюджет Украины средства на сумму 31 трлн. 249,7 млрд. крб. Согласно закону "О Государственном бюджете Украины на 1997 год" дотации из государственного бюджета на сумму 2 млрд. 119,5 млн. грн. получили 20 регионов, а именно: Автономная Республика Крым, Винницкая, Волынская, Житомирская, Закарпатская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Ровенская, Сумская, Тернопольская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области и г. Севастополь. Вместе с тем 1 млрд 61,5 млн. грн. было внесено в государственный бюджет г. Киевом и Днепропетровской, Донецкой, Запорожской, Одесской, Полтавской и Харьковской областями.

В 1998 году бюджетные трансферты получил 21 регион, а именно: Винницкая, Волынская, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Одесская, Ровенская, Сумская, Тернопольская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области и г. Севастополь на общую сумму 2 млрд. 502 млн. 213 тыс. грн. Взносы в государственный бюджет в этом году осуществляли Днепропетровская, Донецкая, Полтавская, Харьковская области и г. Киев на общую сумму 590 млн. 082,9 тыс. грн.

Дотации и субвенции играют в Украине пока что незначительную роль в формировании доходов бюджетов Автономной Республики Крым, областей, мост Киева и Севастополя. В 1992 году доля субвенций в общих доходах местных бюджетов составила лишь 0,49%. В 1993 году плановые субвенции вообще не выделялись, а указанные средства было переданы местным бюджетам в других формах. В 1994 году субвенции возросли и составили 9,3% доходов местных бюджетов. На следующий год доля теперь уже дотаций в доходах местных бюджетов уменьшилась до 5,6%. В 1996 году, согласно закону "О Государственном бюджете Украины на 1996 год", доля дотаций в доходах местных бюджетов составила 7,5%. Значительно большие суммы средств передаются из государственного бюджета местным бюджетам по взаимным расчетам, которые осуществляются без правовых норм.

Основная масса средств, которые выделяются местным бюджетом в форме дотаций, сосредоточивается в бюджетах городов областного и районного подчинения, в районных, сельских и поселковых бюджетах. В 1996 году лишь областные бюджеты Волынской, Закарпатской, Херсонской и Черновицкой областей сбалансировались с помощью дотаций. В целом в 1996 году дотацию получали 7511 местных бюджетов. Из них 4 областные, 46 бюджетов городов областного подчинения, 409 районных бюджетов, 122 бюджеты городов районного значения, 435 поселковых и 6495 сельских бюджетов. 56,7% всей суммы дотаций в 1996 году было передано в районные бюджеты и 12,1% - в бюджеты сельских советов Украины.

§ 2. Зарубежный опыт использования бюджетных трансфертов

Решение проблем, связанных со становлением в Украине системы трансфертов, требует изучение настоящего зарубежного опыта их использования. Рассмотрим отдельные аспекты этого опыта.

Трансферты - это обобщающее понятие, которым в зарубежных странах называются финансовые ресурсы, которые передаются из бюджета центрального правительства в бюджеты местного самоуправления, а также из бюджетов территориальных единиц высшего административного уровня в бюджеты единиц низшего административного уровня, а также в обратном направлении.

За счет трансфертов во многих странах формируется доминирующая часть доходов местных органов власти. Так, в середине 90-х г. за счет трансфертов на Мальте формировалось 98% доходов муниципальных бюджетов, в Румынии - 79, в Болгарии - 78, в Венгрии - 66, в Латвии - 68, в
Словении - 67,
в Великобритании - 77, в Нидерландах - 60%. К этой группе относятся как высоко развитые индустриальные государства, так и страны Восточной Европы, которые принадлежат к бывшей социалистической системе. Есть группа европейских стран, где трансферты играют относительно незначительную роль. В Швейцарии за их счет формируется 18% доходов муниципальных бюджетов, в Швеции - 19, во Франции - 26, в Финляндии и Сан-Марино - 31, в Дании - 24, на Кипре - 30, в Австрии - 35%. Во многих странах этот
 показатель не превышает 50%.

В зарубежных странах сформировалась разветвленная система трансфертов. Они являются инструментом проведения государственной региональной финансовой политики. С помощью трансфертов осуществляется финансовое выравнивание, финансируются так называемые агентские услуги (делегированные полномочия), обеспечиваются услуги местной власти на уровне установленных центральной властью минимальных социальных стандартов. Трансферты позволяют компенсировать потери отдельных общин через дополнительные затраты на услуги, которыми пользуются жители других территориальных коллективов. Есть трансферты, которые предоставляются центральным правительством органам власти регионального и местного уровня. Есть также трансферты, которые предоставляются местной власти региональными правительствами.

В зарубежной практике нет однозначных подходов к организации предоставления трансфертов и их классификации. Группа экспертов Совета Европы под руководством Дж. Лотца в 1986 г. подготовила специальный доклад, в котором осуществила попытку классификации трансфертов. В докладе вместо термина трансферты употребляется понятие субсидия. Сам доклад получил название "Политика субсидирования органов местного самоуправления".

В докладе также определено, что субсидиями является перемещение средств от высших к низшим органам власти. Понятие не включает займов, кроме беспроцентных, которые предоставляются на срок более десяти лет. К субсидиям не принадлежат также совместно используемые налоги.

Первая группа субсидий — это субсидии общего назначения. По мнению авторов доклада, они могут использоваться как собственные налоговые поступления местных органов власти. Указанная группа субсидий делится на две подгруппы: на текущие субсидии и на субсидии капитального характера. К первой категории принадлежат также субсидии общего назначения, но связанные с объективными критериями. Критерием их распределения являются налогоспособность или расходные потребности территории. К этой группе принадлежат и субсидии, связанные с объемами собственных налогов местного органа власти. Связь установлена таким образом, что увеличение местным органом власти собственных налогов предопределяет увеличение объема субсидий.

Вторая группа субсидий — это специальные субсидии, то есть те, которые направляются на определенные потребности. Выделено несколько разновидностей специальных субсидий. Среди них есть обусловленные субсидии, размер которых зависит от размера расходов органа власти, которому они предоставляются. Выделение их обуславливается определенной суммой затрат местного органа. Авторы доклада разделяют обусловленные субсидии на несколько разновидностей в зависимости от затрат местной власти.

Еще одна группа субсидий в докладе названа дискреционными. Это субсидии, которые распределяются по усмотрению правительства соответственно разным обстоятельствам.

Через десять лет в базовом отчете "Местные финансы в государствах — членах Совета Европы", подготовленный Рабочим комитетом по местным и региональным органам власти по случаю 11-й конференции европейских министров по вопросам местных правительств в Лиссабоне 10-11 октября 1996 г., составлена иная классификация трансфертов.

Трансферты, в соответствии с отчетом, делятся на четырех группы. Это распределенные налоги, гранты, субвенции и др. Гранты делятся на две группы: специфические гранты (субвенции) и генеральные гранты. Специфические гранты имеют целевой характер. Генеральные гранты не обуславливаются конкретной целью их расходования. Есть и другие попытки осуществить классификацию трансфертов, хотя этот вопрос еще дискутируется.

При современных условиях во многих странах наблюдается тенденция упрощения системы трансфертов, уменьшение численности их видов. И это не случайно. В отдельных странах системы трансфертов были громоздкими, их численность достигала 100-400 видов. Идет процесс замещения специальных трансфертов общими, то есть не обусловленными конкретной целью. Это стало требованием Европейской хартии о местном самоуправлении. Например, во Франции в 1979 г. внедрена глобальная дотация функционирования, в 1985 г. глобальную дотацию на оборудование коммун и объединений коммун, глобальную дотацию на оборудование департаментам. Внедрена общая децентрализационная дотация, субсидия на компенсацию НДС. Вместе с тем, и до сих пор сохраняется значительное количество специальных трансфертов: дотация на профессиональную подготовку и обучение, дотация на школьное оснащение, департаментская дотация на оборудование колледжей и др.

В Германии общие субсидии предоставляются на финансовое выравнивание. Обусловленные субсидии выделяются как федерацией, так и землями на текущие затраты, на помощь по обслуживанию долгов, на социальные услуги и благосостояние молодых, на предотвращение стихийных бедствий, на усовершенствование дорожной инфраструктуры, на удержание школ, детских садиков и больниц, а также общественных культурных учреждений и др.

Инвестиционные субсидии предоставляются для расширения дорожной (транспортной) инфраструктуры, для сооружения школ и детских садиков, муниципальных очистительных предприятий, жилья для студентов, государственного жилого фонда.

Значительных изменений претерпела система трансфертов в Германии после присоединения восточных земель и образования фонда "Немецкое единство". Эти изменения были направлены на переориентацию финансовых ресурсов с целью ускорения развития восточных земель.

Проблемы перестройки системы трансфертов активно дискутируются в странах Западной Европы. Одно из направлений этих дискуссий - поиск возможностей повышение эффективности трансфертов, создание с их помощью экономических стимулов развития отдельных территорий. Другое направление, - это поиски возможностей упрощения системы трансфертов, значительного увеличения частицы несвязанных трансфертов, который вытекает из принципов Европейской хартии о местном самоуправлении.

§ 3. Проблемы усовершенствования системы трансфертов в Украине

Зарубежный опыт не может быть механически применен в Украине. Не является перспективным путь создания широко разветвленной системы трансфертов. В Украине целесообразно иметь упрощенную и понятную их систему. Вообще можно сохранить деление трансфертов на три их вида - дотации, субсидии и субвенции.

Определим содержание этих видов трансфертов.

Под дотацией следует понимать трансфертные ресурсы, которые передаются из государственного бюджета Украины в местные бюджеты или из местных бюджетов высшего административного уровня в местные бюджеты низшего административного уровня безвозвратно для сбалансирования их доходов и расходов. Дотация не может иметь целевого назначения. Она может считаться одним из доходных источников местных бюджетов, которые используются с целью, определенной местной властью. Дотации целесообразно направлять на сбалансирование текущих местных бюджетов. Объективные критерии предоставления дотаций необходимо разработать в рамках механизма финансового выравнивания, которое следует в законодательном порядке ввести в Украине.

Под субсидией следует понимать трансфертные ресурсы, которые предоставляются из государственного бюджета местным бюджетам или из местных бюджетов высшего административного уровня к местным бюджетам низшего административного уровня на финансирование целевых расходов. Субсидии также необходимо направлять в местные текущие бюджеты. Субсидии должны стать основной формой государственного финансирования делегированных полномочий исполнительной власти органам местного самоуправления. В составе государственного бюджета Украины с этой целью целесообразно образовать специальный фонд субсидий. Объемы субсидий, которые предоставляются той или другой территории, должны быть связаны с объемами их расходов на финансирование делегированных полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления.

Под субвенцией понимают трансфертные ресурсы, которые передаются из государственного бюджета местным бюджетам или из местных бюджетов высшего уровня местным бюджетам низшего административного уровня на финансирование целевых расходов и которые подлежат обязательному возврату в случае их нецелевого использования. Субвенции следует направлять местным бюджетам для развития. Целесообразно установить, что субвенции в Украине носят название инвестиционных субвенций, так как они должны стать основной формой государственной финансовой поддержки инвестиционной деятельности местных органов власти. Объемы инвестиционных субвенций необходимо определять для каждой территориальной единицы с учетом целей государственной региональной финансовой политики, сближения и выравнивания уровней развития отдельных регионов Украины.

Проблемы использования трансфертных ресурсов в Украине требуют правового урегулирования. Целесообразно разработать и принять закон Украины об общих принципах использования трансфертов, предоставления дотаций, субсидий и субвенций из государственного бюджета Украины.

11


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

54065. Конспект логопедичного заняття: «Хто де живе?» 45.5 KB
  Виховання доброзичливості бажання бути справедливим; Корекційно навчальна: Формувати у дітей навички зв’язного мовлення: учити складати розповідь за малюнком за запитанням оцінювати розповіді товаришів; управляти в уживанні іменників – назв приміщень певного призначення складати речення з прийменниками в по у біля поруч; учити давати відповідь на запитання використовуючи прислівники; Хід заняття 1 Організаційний момент Створення емоційного позитивного настрою на занятті Хто де живе Логопед кидає дітям м’яч і починає...
54066. Конспект логопедичного заняття: Зелене царство 82 KB
  Бесіда Рослини поруч з нами Уточнення та розширення словника по темі Логопед. Який світ навколо нас Логопед допомагає дітям дібрати та повторити словаознаки: світ великий красивий багатий яскравий. Логопед.
54067. Интегрированное занятие для детей старшей логопедической группы « А мы идем, шагаем по Земле» 51 KB
  Дерево трава цветок и птица Не всегда умеют защититься Если будут уничтожены они На планете мы останемся одни Приглашаю всех вас в гости Спит девочка. Лучик танцует и нежно будит девочку ДЕВОЧКА: просыпаясь и потягиваясь Доброе утро Какое оно прекрасное Лучику Ой Кто ты ЛУЧИК: Я – Лучик Солнца золотой Пришел к тебе с небес...
54068. Дидактичні матеріали до логопедичних занять з теми «Диференціація свистячих і шиплячих». Розрізнення дж-дз 125 KB
  Насупилось небо, плаче хмаринка. А поле сміється щасливо і дзвінко, бо сльози хмаринки несуть урожай. Як сльози ці звуться? Ану відгадай.
54069. Дифференциация звуков с – з. Развитие речи по лексической теме «Зима» 63 KB
  Картинки с изображениями Дети катаются на лыжах Дети катаются на санках Дети катаются на коньках Дети лепят снеговика. Дети повторяют движения за логопедом. Дети по очереди прикасаются к большому пальцу остальными пальчиками в ритме стихотворения. Дети лепят снеговика.
54070. Подолання вад звуковимови й звукосприймання 23.89 MB
  Виправлення недоліків звуковимови проводиться у певній послідовності за прийнятою методикою. Під час цих вправ звертається увага на положення язика: корінь спокійний а кінчик язика біля нижніх різців. Вправи для язика: рухи язиком вперед і назад відкритим ротом як котик...
54071. Здоровым и грамотным должен быть каждый! Логопедическая спартакиада 63.5 KB
  Скачет лягушонок Дети хлопают в ладоши Квакваква прыгают на месте Плавает утёнок хлопают в ладоши Крякрякря Ставят руки к груди и разводят в стороны. Прыгает козлёнок Хлопают в ладоши Ме – ме ме Ставят руки на пояс наклоняются вперёд А за ним ягнёнок Хлопают Бе – бе – бе приседают Вот мы на зарядке Хлопают Раз дватри Прыгают на месте Все вокруг стараются Хлопают Спортом занимаются Шагают на месте Эстафета Собери букву По команде: Марш первый учащийся с мячом в руках бежит к обручу. Звуковая разминка...
54072. Логопедичне заняття. Осіння лісова галявина 210.5 KB
  Логопедичне заняття Вид. Виховувати вміння слухати вказівки логопеда. Логопед. Діти а зараз давайте пограємо в гру З якого дерева листочок Логопед показує дітям листочок а діти називають.
54073. Звук "ш". Лісова школа (Старша логопедична група) 1.38 MB
  Формувати в малят уявлення про навчання в школі ознайомити із звуком ш акустичною характеристикою; закріпити вміння ділити слова на склади визначати звук який найчастіше звучить у вірші аналізувати слово з допомогою звукових фішок пригадувати слова зі звуком ш ; узгоджувати числівники з іменниками в орудному відмінку; розвивати фонематичні процеси слуховий контроль. Обладнання: фішки для звукового аналізу шишкикартинки картинки з предметами у множині іграшка Лунтик...