1823

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Диссертация

История и СИД

Интеграционные процессы в Западной Европе во второй половине ХХ столетия и создание Европейских Сообществ. Возникновение и деятельность межправительственных групп по выработке основных направлений миграционной политики ЕС. Формирование единого европейского законодательства в области регулирования миграционных процессов.

Русский

2013-01-06

1.33 MB

202 чел.

 
СТАВРОПОЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
 
 
 

На правах рукописи 
 
 
 
 
 
 

ЖУКОВА НАТАЛЬЯ НИКОЛАЕВНА 
 
 
 
 
 
 

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 
 
 
 
 

Специальность 07.00.03 – Всеобщая история 
(Новая и новейшая история) 
 
 
 
 
 
 
 

ДИССЕРТАЦИЯ 
на соискание ученой степени кандидата исторических наук 
 
 
 

Научный руководитель: 
доктор исторических наук, 
профессор   
Аникеев А. А. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

СТАВРОПОЛЬ - 2005 

 
2
ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 
ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………… 3 
ГЛАВА I. ОБРАЗОВАНИЕ  ЕВРОПЕЙСКИХ  СООБЩЕСТВ:  НАЧАЛО 
1950 – СЕРЕДИНА 1970-Х гг.  
1.1.Интеграционные  процессы  в  Западной  Европе  во  второй  половине  ХХ 
столетия и создание Европейских Сообществ……………………………….. 35  
1.2. Миграционная ситуация в Европе в 1950-1970-е годы ………………… 56 
1.3.  Формирование  базиса  миграционного  законодательства  в  период 
становления Европейских Сообществ …………………………………………76 
 
ГЛАВА II. РОЛЬ 
МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО 
СОТРУДНИЧЕСТВА 
В 
РАЗРАБОТКЕ 
И 
РЕАЛИЗАЦИИ 
МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. 
2.1.  Возникновение  и  деятельность  межправительственных  групп  по 
выработке основных направлений миграционной политики ЕС………….. 103 
2.2. Развитие сотрудничества государств-членов Европейского Союза в сфере 
правосудия и внутренних дел………..….……………………………………. 127 
2.3.  Формирование  единого  европейского  законодательства  в  области 
регулирования миграционных процессов …….…………………………….. 155  
 
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………... 188 
 
ПРИМЕЧАНИЯ ……………………………………………………………... 197 
 
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ …………………………... 233 
 
 

 
3
ВВЕДЕНИЕ. 
 
Актуальность  темы  исследования.  Миграции  отдельных  людей  и 
целых обществ являются важнейшей характеристикой развития цивилизации. 
Миграции  формируют  новое  качество  и  новый  облик  прежних  человеческих 
обществ, создают новые. В процессах создания, разрушения и трансформации 
государств  миграция  населения  всегда  играла  важную  роль.  В  одни  эпохи 
миграция  была  не  очень  значимым,  зато  в  другие – важнейшим  фактором 
изменения облика цивилизации.   
На  протяжении XIX и  ХХ  веков  формы  миграционных  процессов 
претерпели  масштабную,  если  не  сказать – беспрецедентную,  модификацию: 
прежние  их  типы  к  концу  ХХ  столетия  уступили  место  качественно  новым 
видам миграции – туристическая, челночная и др. 
Привлечение  иностранной  рабочей  силы  становится  постоянным  и 
неотъемлемым  фактором  социально-экономического  и  политического 
развития  крупнейших  стран  Европы  после  второй  мировой  войны. 
Экономически более развитые страны континента являлись привлекательным 
регионом  для  различных  категорий  мигрантов.  Иногда  этнические  или 
политические причины имели существенную экономическую составляющую в 
мотивации  мигрирующего  населения.  Постепенно  в  роли  доминирующих 
стали  выступать  экономические  факторы  миграции,  а  влияние  остальных 
постепенно  снижалось.  Трудовые  ресурсы  многих  стран  пополнены  за  счет 
иммигрантов  и  иммиграция  стала  традиционным  путем  для  пополнения 
трудового потенциала. 
Всего  лишь  за  пять  лет - с 1995 г.  по 2000 г. - из  менее  развитых 
регионов мира в более развитые перебрались почти 12 млн. мигрантов, т.е. по 
2,3 млн. мигрантов в год. Наибольший прирост отмечался в Северной Америке 
и Европе1. 
Но,  несмотря  на  существующие  препоны,  в  свете  все  возрастающей 
глобализации межнациональные границы становятся все более прозрачными, 

 
4
со  временем  исчезая  совсем.  Примером  этому  может  служить  создание  и 
развитие  в  рамках  Европейского  Союза  Шенгенской  зоны.  Стоит  отметить, 
что  идея  отмены  границ  между  государствами  не  нова.  Например,  страны 
Скандинавского  паспортного  союза  и  государства  Бенилюкс  отменили 
пограничный  контроль  в  рамках  данных  групп  с  начала 1960-х  гг.  Другой 
пример – свободное  перемещение  граждан  Ирландии  и  Великобритании 
между двумя государствами.  
В то же время миграция населения, а также политика, направленная на 
регулирование  миграционных  потоков,  являясь  глобальной  проблемой,  в 
отдельных  странах  имеет  свою  специфику  в  связи  с  особенностями 
исторического, социально-экономического и политического развития того или 
иного региона. 
В  последние  годы  миграция  все  большее  становится  вызовом,  иногда 
угрозой  безопасности  личности,  общества,  государства.  Миграция  привела  к 
серьезным  изменениям  как  в  принимающих,  так  и  в  отдающих  странах.  В 
принимающих  странах  начала  набирать  силу  ксенофобия.  В  результате  на 
рубеже  веков  проблема  миграции  стала  центром  общественного  внимания. 
Миграция  и  проблемы  ее  регулирования  стали  темой  острых  политических 
дискуссий  в  мире,  что  актуализирует  необходимость  изучения  данной 
проблемы.  Ключевое  значение  миграции  в  социально-экономических, 
политических процессах государств в полной мере очевидно на примере стран 
Европейского Союза.  
После  распада  СССР  и  образования  на  его  территории  ряда 
независимых  государств  международная  миграция  населения  и  проблема  ее 
регулирования 
привлекает 
значительное 
внимание 
российской 
общественности.  В  отличие  от  Европейского  Союза,  где  за  полувековой 
период  сформировалась  обширная  законодательная  база,  Россия  не  имеет 
столь  долгого  опыта  регулирования  международных  миграционных  потоков. 
Именно  поэтому  для  России,  являющейся  европейским  государством, 
возможность  использования  опыта,  приобретенного  западноевропейскими 

 
5
государствами  по  управлению  миграционными  потоками,  имеет  особую 
ценность.  
В  свете  вышеизложенного  представляется  весьма  перспективным  и 
интересным рассмотрение миграционной политики ЕС. Научная актуальность 
исследования  объясняется  также  отсутствием  в  российской  исторической 
науке комплексного анализа миграционной политики Европейского союза на 
протяжении всего периода западноевропейской интеграции. 
Объектом исследования выступают миграционные процессы в рамках 
Европейского  Союза  как  феномен  международно-политической  реальности, 
имеющий проявление в правовой, демографической, экономической и других 
сферах. 
Предметом 
исследования 
является 
миграционная 
политика 
Европейского 
Союза, 
направленная 
на 
социально-экономическую 
стабилизацию,  а  также  создание  предпосылок  для  устойчивого  развития 
европейских стран. 
Научная новизна диссертации состоит в следующем: 
1.  Впервые  в  отечественной  историографии  комплексно  исследована 
миграционная  ситуация,  сложившаяся  в  Европе  во  второй  половине  ХХ – 
начале ХХI вв. под влиянием интеграционных процессов в Европе. 
2.  Показан  процесс  формирования  законодательного  базиса  в  области 
миграционной политики ЕС, выделены его основные этапы. 
3.  Раскрыто  влияние  деятельности  межправительственных  групп  на 
выработку основных направлений миграционной политики ЕС. 
4.  Исследована правовая регламентация миграционной политики ЕС на 
наднациональном  уровне.  Проведен  комплексный  анализ  основополагающих 
договоров  и  вторичного  законодательства  по  вопросам  миграционной 
политики ЕС. 
5.  Раскрыты  результаты  миграционной  политики  ЕС  во  второй 
половине XX в.  Показано,  что  миграция  населения  стала  важнейшим 
фактором социально-экономического и политического развития ЕС. 

 
6
6.  Выработаны  практические  рекомендации  по  совершенствованию 
миграционной политики РФ в наши дни. 
Степень 
научной 
разработанности 
проблемы. 
В 
основе 
миграционной  политики  современных  государств  лежит  их  внутренняя  и 
внешняя  политика,  их  участие  в  международных  организациях  и  союзах. 
Поэтому проблемы миграционной политики Европейского Союза неразрывно 
связаны с историей европейской интеграции.  
Развитие 
послевоенных 
интеграционных 
тенденций, 
создание 
интеграционных  организаций  в  Западной  Европе  обусловило  интерес 
советских  исследователей  к  развитию  «европейской  идеи».  Немаловажное 
значение  придавалось  рассмотрению  основных  проблем  европейской 
социально-экономической, 
а 
затем 
и 
политической 
интеграции 
западноевропейских государств. 
Для  этого  периода  характерна  крайняя  политизация  проводимых 
исследований. Авторами уделялось внимание различным планам объединения 
Европы  на  основе  «европейской  идеи».  Наиболее  пристальный  интерес 
исследователей  вызывали  проекты  создания  «панъевропейского  союза», 
выдвигаемые  видными  общественно-политическими  деятелями  Западной 
Европы2.  Ряд  исследований  посвящен  анализу  реализации  отдельных  планов 
по  объединению  Европы,  в  том  числе  в  рамках  Совета  Европы3.  Причем 
данные  работы  имели  во  многом  пропагандистский  уклон,  рассматривая 
западноевропейскую 
интеграцию 
и 
создаваемые 
в 
этот 
период 
интеграционные  организации  как  политику,  направленную  против 
социализма. 
Принципиально  новый  этап  в  исследовании  западноевропейской 
интеграции начался с конца 80-х годов. Глубокие перемены, происходившие в 
этот  период  в  российском  обществе  и  в  мире,  в  целом  обусловили  ревизию 
проведенных ранее исследований, выдвижение новых проблем, находившихся 
вне поля зрения отечественных историков4. Начиная с этого периода, с новых 
теоретико-методологических  позиций  рассматривались  различные  проекты 

 
7
европейских  мыслителей,  общие  вопросы  толкования  и  оценки  европейской 
идеи.  Немаловажное  значение  придавалось  анализу  роли  государств, 
общественно-политических  деятелей  в  процессе  европейской  интеграции,  а 
также непосредственно динамике самого процесса5.  
В 90-е  гг.  важную  роль  в  исследовании  проблем  европейской 
интеграции,  создания  и  развития  Европейского  Союза,  миграционной 
политики  ЕС  сыграло  создание  крупных  научных  центров.  Одним  из 
основных  центров  такого  рода  является  Ассоциация  Европейских 
Исследований (АЕВИС), основанная сотрудниками Института Европы РАН.  
Члены  Ассоциации  издали  за  последние  годы  ряд  основательных 
трудов,  анализирующих  различные  аспекты  процесса  европейской 
интеграции.  История  европейской  интеграции,  развитие  взаимоотношений 
между  Россией  и  Европейским  Союзом  стали  предметом исследований Ю. 
А. Борко6. В работе «От европейской идеи – к единой Европе» автором были 
проанализированы  предпосылки  и  причины,  побудившие  Западную  Европу 
встать  в  середине  ХХ  в.  на  путь  объединения,  стратегия  и  этапы  развития 
европейской  интеграции,  главные  факторы  ее  успехов.  Делая  вывод  о 
перспективности  интеграционных  процессов  в  рамках  Европейского  Союза, 
распространении  их  на  всю  Европу,  автор  вычленяет  ряд  новых  проблем  и 
угроз, с которыми столкнется Евросоюз в XXI столетии7. 
Проблемы 
европейской 
интеграции 
получили 
основательное 
рассмотрение    в    блоке    статей    российских    авторов    В.  Иноземцева,             
Е.  Кузнецовой.  Анализируя  основные  дилеммы  европейской  интеграции, 
авторы  подчеркивают  уникальность  европейского  опыта.  Исследователи 
характеризуют  проходящие  интеграционные  процессы  как  «всесторонне 
обоснованную экспансию западного мира, в ходе которой происходит по сути 
своей добровольный обмен хозяйственного благосостояния развитых стран на 
часть суверенитета государств, присоединяющихся к создаваемому Союзу»8. 
Необходимо  отметить,  что  проблема  миграции,  а  также  формирования 
миграционной  политики  являются  предметом  исследования  различных 

 
8
отраслей  наук.  Значительный  вклад  в  разработку  теоретических  проблем 
миграции  населения  внесла  предлагаемая  В.  Ионцевым  классификация 
основных  подходов  к  изучению  миграции.  Основываясь  на  анализе 
зарубежной и отечественной литературы, в первую очередь автор включил в 
нее те направления, которые достаточно разработаны и широко используются 
в  современной  науке.  В  классификацию  вошли  экономический, 
демографический, 
миграционный, 
социологический, 
политический, 
системный,  географический,  экологический,  исторический,  этнографический, 
психологический,  биологический,  генетический,  философский,  юридический, 
типологический и методологический подходы9. 
В  то  же  время  следует  отметить,  что  данная  классификация  носит 
весьма  условный  характер,  так  как  отдельные  теории  могут  тесно 
соприкасаться.  Тем  не  менее  данная  классификация  дает  относительно 
полную  картину  изучения  миграции  населения,  в  первую  очередь 
международной.  
Большой  интерес  для  осмысления  самого  миграционного  процесса 
представляют 
работы 
Л. 
Л. 
Рыбаковского. 
Основу 
составляет 
монографическое  исследование  «Миграция  населения:  прогнозы,  факторы, 
политика», 
где 
автором 
предлагалась 
концепция 
трехстадийности 
миграционного  процесса,  включающая  формирование  подвижности, 
собственно  перемещение  и  приживаемость  новоселов.  Данная  концепция 
получила развитие в ряде исследований автора10.  
Методологические 
аспекты 
формирования 
государственной 
миграционной политики, ее основные направления, этапы и необходимый для 
этого  инструментарий  анализируются  в  исследовании  О.  Д.  Воробьевой 
«Миграционная  политика».  Анализируя  деятельность  таких  международных 
организаций,  как  ООН,  МОТ,  в  сфере  контроля  над  международными 
трудовыми  потоками,  автор  уделяет  отдельное  внимание  иммиграционной 
политике  одного  из  государств  Европейского  Союза – Германии11. 
Использование  теоретических  моделей,  представленных  в  исследованиях 

 
9
данных  авторов,  позволило  проследить  формирование  общей  миграционной 
политики ЕС на всех стадиях миграционного процесса. 
Одним  из  первых  исследователей,  занимавшихся  разработкой 
специальных вопросов по проблемам внутренней и международной миграции 
населения западных стран, являлся А. Е. Слука. В трудах, изданных в 60-70-е 
гг.  ХХ  в.,  им  освещались  основные  черты  и  особенности  международной 
миграции населения, в том числе в государствах Западной Европы12. 
В монографическом исследовании, представленном в начале 1980-х гг., - 
«Население  Западной  Европы:  Воспроизводство,  миграции,  расселение, 
занятость», - автор  рассматривает  динамику  роста  населения  стран  Западной 
Европы  в 50-80-е  гг.  ХХ  в.  Анализ  тенденций  его  воспроизводства, 
внутренних и внешних миграций, развитие систем расселения, использования 
трудовых ресурсов ведется автором в трех территориальных уровнях: регион в 
целом, страна, район страны13.  
Анализируя  изменение  масштабов  и  географических  связей  стран 
Западной  Европы  под  влиянием  социально-экономических,  демографических 
и политических факторов, сложившихся в западноевропейских странах после 
второй  мировой  войны,  исследователь  связывает  динамику  миграций  с 
уровнем  конъюнктуры  в  принимающих  странах.  В  последующие  годы 
автором  было  продолжено  разностороннее  рассмотрение  миграционных 
процессов в Западной Европе – динамики населения, географии современных 
международных миграций и т.д. 14  
Одним  из  недостатков  работ  данного  автора  является  тот  факт,  что 
основные выводы, предлагаемые им, несут на себе отпечаток противостояния 
политических  систем.  Однако  это  не  умаляет  достоинств  исследований, 
отличающихся 
фундаментальностью, 
разносторонним 
подходом 
к 
рассматриваемым проблемам.   
Проблемы международного трудового обмена получили рассмотрение в 
работах  А.  Н.  Каменского.  Так,  в  исследовании  «Проблемы  международного 
трудового  обмена  и  Россия»15  автором  анализируется  глобальная 

 
10
международная экономическая миграция и влияние основных экономических 
показателей  на  международные  миграционные  потоки.  Опираясь    на  
Конвенции Международной Организации Труда, А. Н. Каменский описывает 
международный правовой механизм регулирования миграций рабочей силы.  
Согласно предложенной типологии миграционной политики отдельных 
стран  мира  государства  Европейского  Союза  автором  относятся  в 
большинстве  своем  к  принимающим  странам  с  высокой  концентрацией 
иммигрантов  и  необходимостью  ужесточения  иммиграционной  политики. 
Рассматривая  отдельно  проблему  взаимозависимости  иммиграции  и 
безработицы, автор приходит к выводу, что иммиграция не влияет серьезным 
образом на структурную и циклическую безработицу. 
Существующую  международно-правовую  систему  защиты  беженцев 
затрагивает  Е.  В.  Клинова.  Анализируя  международные  документы, 
регулирующие  предоставление  статуса  беженца  и  право  на  убежище,  автор 
рассматривает 
внутригосударственное 
законодательство 
о 
порядке 
предоставления  статуса  беженца  и  права  на  убежище  в  Австрии, 
Великобритании и Германии – государствах-членах Европейского Союза16.  
Среди  специальных    исследований  отдельно  следует  выделить  работу 
М. А. Боровик «Западная Европа: проблемы рабочих-иммигрантов», в которой 
автор  рассматривает  основные  факторы  иммиграции,  миграционные 
процессы,  протекавшие  в  странах  Западной  Европы  в  ХХ  в.17  Автор 
подчеркивает, что  наличие  в странах  Западной  Европы большого  количества 
обосновавшихся  иностранцев  поставило  остро  ряд  экономических  и 
социальных  проблем,  обусловив  формирование  в 70-е  гг.  иммиграционной 
политики,  направленной  на  ограничение  численности  иммигрантов. 
Рассматривая  основные  направления  формирования  иммиграционной 
политики  западноевропейских  государств  в 1970-1980-е  годы,  исследователь 
значительное  внимание  уделяет  проблеме  социально-экономической 
адаптации и интеграции иммигрантов в принимающем обществе. 
Анализу  средств  и  методов  регулирования  численности  внешней 

 
11
трудовой  миграции  в  странах  Западной  Европы  посвящено  коллективное 
исследование  «Правила  рынка:  иностранные  инвестиции;  внешняя  торговля; 
трудовая  миграция;  конкурентоспособность;  дипломатия;  помощь»18.  На 
примере  Франции  и  ФРГ  исследователями  рассматриваются  различные 
направления  ограничительной  иммиграционной  политики 1970-х-1980-х 
годов,  воздействующей  непосредственно  на  иммигрантов,  а  также 
предпринимателей,  использующих  труд  иностранных  рабочих.  Рассматривая 
вводимые  программы  стимулирования  репатриации,  экономического  роста 
стран-экспортеров рабочей силы, а также по использованию мигрантов в своей 
стране, авторы пришли к выводу о неэффективности принятых мер. 
С  конца 1990-х  годов  тема  внутренней  безопасности  вышла  на 
центральное место в политике ЕС, а также в работах российских и зарубежных 
исследователей.  Вопросы  сотрудничества  государств-членов  ЕС  в  сфере 
внутренних  дел  и  правосудия,  а  также  формирование  европейского 
пространства свободы, безопасности и правопорядка получили рассмотрение в 
ряде  работ  О.  Ю.  Потемкиной.  Автором  подчеркивается,  что  при  решении 
вопроса  безопасности  ЕС  необходимо  искать  «межопорный»  подход,  а 
формируемая  при  этом  общая  стратегия  безопасности  должна  включать  как 
внутренний, так и внешний аспекты19. 
В  своем  наиболее  значимом  исследовании  «Европейское  пространство 
свободы,  безопасности  и  правопорядка: границы, содержание, механизмы» 
О.  Ю.  Потемкина  рассматривает  процесс  формирования  сферы  внутренних 
дел и юстиции  Европейского Союза,  составным элементом  которой является 
миграционная  политика.  Основное  внимание  автором  уделяется  анализу 
решения  вопроса  безопасности  государств-членов  в  рамках  Европейского 
Союза  в  связи  с  принятием  Шенгенских  договоров  и  открытием  внутренних 
государственных  границ.  При  этом  одно  из  основных  прав  граждан  ЕС – 
свободу передвижения – автор тесно связывает с принципами безопасности и 
правовой  защиты,  обеспечиваемых  учреждающими  договорами20.  Вместе  с 
тем  автор отмечает невозможность в  ближайшем будущем решения проблем 

 
12
миграционной  политики  на  «наднациональном  уровне»,  так  как  государства 
принимают законы, ориентируясь на конкретную ситуацию в стране. 
Не  умаляя  существенной  значимости  исследований  данного  автора, 
следует отметить, что основательный анализ деятельности государств-членов 
и  институтов  ЕС  по  регулированию  основных  миграционных  потоков 
(экономической,  нелегальной,  этнической  иммиграции,  а  также  ищущих 
убежище) ограничивался периодом 1980-1990-х гг.  
Среди  специальных  исследований,  посвященных  различным  аспектам 
миграций,  следует  выделить  работы  С.  В.  Рязанцева,  посвященные  анализу 
опыта  и  проблем  регулирования  миграционных  потоков  в  странах  Западной 
Европы.  Но,  исследуя  различные  формы  иммиграции,  автор  наибольшее 
внимание  уделяет  нелегальной  и  вынужденной,  показывая  ее  влияние  на 
демографическую ситуацию, рынки труда, уровень преступности.  
В  работе  автором  охарактеризованы  концептуальные  направления 
трансформации  миграционной  политики  и  приведены  примеры  наиболее 
успешного  опыта  регулирования  различных  миграционных  потоков  в 
отдельных  европейских  странах.  Освещая  структуру  и  значение  основных 
элементов  миграционной  политики  европейских  стран,  сложившуюся  к 90-м 
годам  ХХ  в.,  автор  анализирует  особенности  их  нормативно-правовой  и 
организационной базы21. 
Рассматривая  на  основе  законодательных  актов,  систем  приема  и 
интеграции  иммигрантов,  статус  и  права  иммигрантов,  стратегические 
направления  и  методы  осуществления  миграционной  политики,  автор 
приходит  к  выводу,  что  основным  направлением  миграционной  политики 
западноевропейских  стран  с  середины 1970-х  гг.  является  создание  «менее 
благоприятных условий» для новых иммигрантов22. Но вместе с тем автором 
не  уделяется  внимания  анализу  наднациональной  миграционной  политики 
Европейского Союза. 
Исследованием  проблем  правового  регулирования  миграционных 
процессов в Европе занимается Центр права Европейского Союза, основанный 

 
13
на  кафедре  права  Европейского  Союза  Московской  Государственной 
Юридической  Академии.  Сотрудниками  центра  была  проведена  работа  по 
переводу 
и 
комментированию 
отдельных 
законодательных 
актов 
Европейского Союза по проблеме иммиграции, визовой политики и т.д. 
Отдельно  следует  отметить  издание  Центром  полных  текстов 
Шенгенских  соглашений,  которые  устанавливают  порядок  пересечения 
внутренних  и  внешних  границ  государств-участниц,  вводят  единую  визу  и 
регулируют  сотрудничество  государств  в  сфере  охраны  правопорядка  и 
борьбы  с  преступностью  с  использованием  Шенгенской  информационной 
системы.  В  прилагаемых  комментариях  авторами  излагается  история 
Шенгенских  соглашений,  практика  их  реализации,  а  также  анализируется 
большое значение этих документов для России и ее граждан23.  
Весомый вклад в анализ современных проблем миграционной политики 
западноевропейских  стран  сделан  авторами  коллективного  сборника  статей 
российских  и  зарубежных  исследователей  «Иммиграционная  политика 
западных стран:  Альтернативы для России».  В сборнике  анализируется опыт 
принимающих  стран,  в  том  числе  государств-членов  Европейского  Союза - 
Германии,  Италии,  Франции, - по  решению  проблем,  связанных  с 
иммиграцией. 
П. 
Полян 
сконцентрировался 
на 
анализе 
опыта 
иммиграционной    политики    и    положения    иностранцев    в    Германии24.          
О.  Чернышова  рассматривает  опыт  проведения  кампаний  по  легализации 
иностранцев  в  ряде  западноевропейских  государств  как  одной  из 
составляющих миграционной политики принимающего государства. При этом 
автор  не  исключает  возможность  проведения  подобных  кампаний  в  России, 
делая  акцент на необходимости использования западноевропейского опыта25. 
Несомненная  ценность  работы  состоит  в  том,  что  исследования  ученых 
дополнены  суждениями  и  взглядами  практиков,  участвующих  в 
формировании и реализации иммиграционной политики в своих странах.  
Развитие  интеграционных  процессов  привело  к  появлению  в 
государствах-членах  ЕС  ряда  проблем  в  социальной  сфере.  Проблемы 

 
14
занятости и безработицы в странах Западной Европы во второй половине ХХ 
века  анализируются  в  сборнике,  подготовленном  исследователем-
экономистом  Э.  К.  Хижным.  В  работе  анализируются  эволюция,  основные 
этапы  и  направления  разработки  политики  занятости  в  сочетании  с 
социальной  политикой.  В  заключении  авторами  определены  основные 
проблемы рынка труда ведущих западноевропейских стран на фоне старения 
населения  и  глобализации  экономики.  Авторы  объясняют  отсутствие 
социальной  напряженности  на  рынке  труда  западноевропейских  стран  в 
условиях  масштабной  и  застойной  безработицы  сочетанием  политики 
занятости с социальной политикой26. 
Ряд  статей  российских  авторов  рассматривают  проблемы  положения 
трудящихся  в  отдельных  государствах-членах  Европейского  Союза27.  Так, 
например,  социально-правовой  статус  иностранных  рабочих  и  политика 
федерального  правительства  Австрии  в  отношении  иностранных  рабочих  в 
Австрии в 70-80-е годы ХХ в. проанализированы в работе Т. Н. Черновой28.  
Различные  аспекты  социальной  политики  Европейского  Союза 
получили  свое  рассмотрение  в  работах  Ю.  А.  Борко,  М.  В.  Каргаловой29. 
Социальный    аспект    миграционной    политики    затрагивается    в    работе          
О.  Б.  Осколковой.  Авторами  анализировались  проблемы  продолжительности 
жизни  и  старения  населения  западноевропейских  стран.  Обрисовывая 
стабильное  социально-экономическое  положение  пожилого  населения  стран 
Европы,  возросшую  продолжительность  жизни,  автор  дает  пессимистичные 
прогнозы  старения  населения.  При  этом  охватываются  вопросы 
необходимости  и  возможности  занятости  пожилого  населения  Евросоюза,  а 
также их социального обеспечения30. 
Особе  внимание  в  литературе  уделено  проблемам  интеграции 
иностранного  населения   в принимающих государствах.  В ряде  своих работ 
О.  Ю.  Потемкина  рассматривает  основные  тенденции  и  перспективы 
современных  миграционных  процессов  в  странах  Западной  Европы. 
Анализируя  влияние  миграции  на  принимающее  общество,  автор  при  этом 

 
15
раскрывает  отдельные  проблемы  этносоциальной  адаптации  и  интеграции 
иммигрантов  в  странах  Евросоюза31.  Рассматривая  миграционную  ситуацию, 
сложившуюся  в  государствах-членах  ЕС  в  конце  столетия  и  их  политику  в 
сфере  интеграции  иммигрантов  в  принимающих  обществах,  социально-
культурную адаптацию иммигрантов исследователь рассматривает как способ 
натурализации,  отмечая  наблюдаемое  в  последние  годы  в  странах  ЕС 
некоторое сближение в вопросах натурализации.  
Б.  Межуев  подчеркивает  концептуальное  различие  между  политикой 
интеграции  и  политикой  натурализации.  По  мысли  автора  одной  из 
составляющих  миграционной  политики  является  политика  натурализации, 
связанная с условиями и процедурой предоставления гражданства легальным 
иммигрантам32.  
Одной  из  реакций  на  безудержное  увеличение  численности 
иностранных 
трудящихся 
в 
государствах-членах 
ЕС 
стал 
рост 
антииммиграционных настроений. Среди специальных исследований отдельно 
следует  отметить  работы  А.  И.  Тэвдой-Бурмули,  посвященные  проблемам 
европейской  национальной  политики,  росту  национализма  и  ксенофобии  в 
государствах-членах ЕС33.  
Различные  аспекты  исследуемой  проблемы  становились  предметом 
анализа  отдельных  диссертационных  исследований  по  историческим, 
юридическим,  географических,  политологических  наукам.  Авторами 
рассматривались  международные  миграционные  движения  после  второй 
мировой  войны34,  международная  миграция  рабочей  силы  в  условиях 
западноевропейской  интеграции  в 70-80-е  годы  ХХ  в.35,  давался  общий 
географический  анализ  динамики  населения  Западной  Европы36.  Ряд 
исследований  был  посвящен  сравнительному  анализу  российского  и 
зарубежного  опыта  по  проблемам  международной  миграции37.  Подвергались 
анализу  вопросы  взаимодействия    и  особенности  развития  миграционных 
процессов  и  национальных  отношений38.  С  юридической  точки  зрения 
описывалось  международно-правовое  регулирование  вопросов  трудовой 

 
16
миграции39.  В  некоторых  исследованиях  авторы  проводили  социально-
экономический  и  международный  анализ  проблемы  внешней  трудовой 
миграции российских граждан40. 
В  зарубежной  историографии  анализу  различных  проблем  и 
противоречий 
процесса 
западноевропейской 
интеграции 
посвящено 
значительное  количество  исследований.  Основных  вопросов  европейской 
интеграции  касается  работа  К.-Д.  Борхардта  «Европейская  интеграция. 
Происхождение  и  развитие  Европейского  Союза»41.  Рассматривая  различные 
аспекты  деятельности  ЕС,  особое  внимание  автор  уделяет  проблеме 
расширения  сотрудничества  государств-членов  ЕС  в  области  правосудия  и 
внутренних  дел,  предполагающем  разработку  единой  иммиграционной  и 
визовой  политики  в  отношении  граждан  третьих  стран.  Автор  подчеркивает, 
что  нельзя  ставить  точку  в  развитии  европейской  интеграции,  так  как 
Европейский  Союз,  в  том  виде,  как  он  возникает  на  основе  Маастрихтского 
договора, все еще далек от подлинного государства или федерации.  
Работа  французского  историка  М.  Фуше  основывается  на  позициях 
географического  детерминизма42.  По  мнению  автора,  Европейские 
государства на протяжении многих веков настойчиво добивались укрепления 
границ  национальных  территорий.  Нация,  как  территория,  валюта  и  рынок – 
являются  характеристикой  национального  государства.  При  этом  автор, 
рассматривая  введение  свободного  передвижения  лиц,  обеспеченного 
Шенгенскими  соглашениями,  утверждает,  что  для  политических  властей  в 
настоящее  время  стало  менее  важным  господство  над  территорией,  чем 
контроль над теми, кто по ней передвигается. 
Различные  проблемы  регулирования  миграционных  потоков  в 
принимающих  странах  многие  годы  являются  популярной  темой  в 
современной  зарубежной  литературе,  что  объясняется  выдвижением 
входящих  в  сферу  ее  компетенции  вопросов  на  первый  план  электоральной 
борьбы  в  различных  европейских  странах.  Безусловно,  неожиданные  успехи 
крайне  правых  во  Франции,  Австрии  и  Голландии  были  вызваны  в  немалой 

 
17
степени остротой проблем, связанных с иммиграцией.  
Анализ миграционной ситуации в государствах-членах ЕЭС 50-60-х гг. 
ХХ в. проводится в специальном исследовании Р. Бонинга «Миграция рабочих 
в  Великобритании  и  Европейском  Сообществе».  Используя  мало 
опубликованные  статистические  данные,  автор  проводит  сравнение 
реализации политики государств ЕЭС в отношении миграционных движений с 
миграционной политикой Великобритании и Швейцарии43. 
В  работе  одного  из  крупнейших  историков-экономистов  современной 
Германии  В.  Фишера  глубокому  анализу  подверглись  ключевые  вопросы 
экономической и  социальной истории Европы.  Автор  стремился рассмотреть 
Европу  на  протяжении  всего  ХХ  века  до 1980-х  годов  включительно  как 
обладающий  единством  социально-экономический  организм,  анализируя 
численность  и  плотность  населения,  демографическую  структуру, 
миграционные процессы и т.д.44 
Различные 
вопросы 
иммиграции, 
иммиграционной 
политики, 
иммиграционный  опыт  отдельных  западноевропейских  стран  анализируются 
авторами  коллективной  монографии  «Международное  перемещение: 
Процессы  и  вмешательства».  Подробный  анализ  структур,  вовлеченных  в 
формирование политики в принимающих странах, был сделан К. Брохманн45. 
Х.  ван  Амерсторт  и  Р.  Пеннинкс  проведен  анализ  развития  миграционной 
политики в странах Западной Европы46.  
Во второй части исследования, применяя выработанную теоретическую 
структуру  к  анализу  существующей  миграционной  ситуации,  авторами 
представлены три  случая, где проблема управления миграцией различается в 
зависимости  от  конкретной  политики  определяющей  ситуацию.  Р.  Бонинг 
провел  сравнительный  анализ  различных  реакций  на  экономическую 
миграцию в Европе и Соединенных Штатах47. К. Венден сконцентрировалась 
на анализе иммиграционной политики во Франции, единственной европейской 
стране,  которая  в  недалеком  прошлом  положительно  относилась  к 
иммиграции48. 

 
18
Проводя различие между мерами, регулирующими миграцию, и мерами 
в  отношении  положения  иммигрантов  в  принимающем  обществе,  авторы 
подчеркивают  очевидное  взаимодействие  между  двумя  видами  политики.  В 
заключении  авторы  пришли  к  выводу,  что  если  существующие  в  Западной 
Европе  национальные  государства  надеются  в  будущем  на  улучшение 
регулирования  миграционными  процессами,  то  они  должны  перейти  на 
международный уровень формирования миграционной политики. 
Анализируя  динамику  международного  перемещения  и  условия 
формирования  миграционной  политики  в  отдельных  западноевропейских 
странах, Т. Хаммер проводит взаимосвязь между регулированием иммиграции 
и  политики  в  отношении  иммигрантов49.  Г.  Фримен,  рассматривая  модели 
иммиграционной  политики  в  либеральных  демократических  государствах, 
утверждает,  что  в  западноевропейских  государствах  сохранятся  различные 
формы  миграционной  политики50.  Достаточно  быстрая  институционализация 
миграционной  политики  западноевропейских  государств  приведет  к 
нормализации  ситуации  в  новых  иммиграционных  странах  Европейского 
Союза.  Главной  целью  западноевропейских  государств  стало  всеми  силами 
стараться избегать постоянной трудовой иммиграции. 
Специальный  номер  издания  «Западноевропейская  политика», 
выпускаемого  в  Великобритании,  посвящен  анализу  различных  вопросов, 
связанных  с  миграцией.  Авторами  рассматривается  с  какого  времени 
иммиграция  появилась  как  политическая  проблема,  процесс  формирования 
миграционной  политики  отдельных  западноевропейских  стран  и  ее 
последствия.  
Р.  Майлз  и  Д.  Кей  в  исторической  ретроспективе  миграции  в 
Великобритании  показывают,  что  в  любом  специфическом  наборе  давлений 
миграции существует небольшой детерминизм: политические, экономические 
и  социальные  факторы - все  играет  существенную  роль  в  миграционном 
процессе51.  Т.  Файст  и  Д.  Шнаппер  рассматривают  различные  аспекты 
быстрого  расширения  арены  принятия  решений  по  иммиграции  в  последние 

 
19
годы.  В  действительности,  оба  подразумевают,  что  определение  проблем - 
ключевой  элемент  в  расширении  сети  участников.  Д.  Шнаппер  утверждает, 
что  вопрос  иммиграции  в  Европе  сегодня  центральный52.  Для  Т.  Файст 
развитие  «социального  гражданства»  в  Германии  было  средством 
объединения  без  гражданства,  но  также  и  расширило  политические 
возможности непосредственно для иммигрантов53. 
Исследование,  предложенное  Дж.  Вуджелерс,  поднимает  другие 
проблемы.  Сосредотачиваясь  на  политических  партиях  и  выборах,  он 
утверждает,  что  борьба  партий  является  ключевой  движущей  силой 
расширения  конфликта  и  отнесения  иммиграции  к  большим  проблемам54. 
К.Венден  утверждает,  что  через  свои  политические  действия  группы 
иммигрантов  во  Франции  внесли  вклад  в  расширение  политического 
конфликта  и  отнесение  иммиграции  к  широкому  диапазону  политических 
проблем55. 
Ряд исследователей поднимают вопрос об эффективности государства в 
осуществлении  политики,  особенно  политики  ограничения  иммиграции  и 
проведения 
интеграции. 
А.Б.Филип 
показывает, 
что 
европейское 
межправительственное  сотрудничество  являлось  не  просто  прямым 
следствием  процесса  европейского  объединения.  Большую  роль  здесь  также 
сыграло  признание,  хотя  и  неохотное,  государствами-членами  возможности 
ограничения политики на национальном уровне56.  
Проблема  иммиграции,  затрагиваемая  в  исследовании  М.  Болдуин-
Эдвардса  и  М.  Шайна57,  фактически  охватывает  не  только  поток  законных 
мигрантов,  а  также  ищущих  убежища,  нелегалов  и  многочисленных 
иностранцев  и  людей  иностранного  происхождения,  которые  проживали  в 
Западной Европе несколько лет и насчитывают несколько поколений. Авторы 
показывают,  что  иммиграция  на  рубеже 80-90-х  годов,  бросив  вызов 
способности  западноевропейских  стран  управлять  своими  границами,  являет 
собой политический кризис.  
Отдельные  исследователи,  видя  в  иммиграции  вызов  этническим 

 
20
государствам  Запада,  новые  формы  гражданства  принимают  как  «заметное 
отклонение» от модели национального гражданства, которое в конечном счете 
должно  быть  изменено.  Но  то,  что  Р.  Брубейкер  отмечает  как  отклонение, 
может  быть  трактовано  как  появление  новой  «постнациональной»  модели 
гражданства58.  
Р.  Баубок  и  Д.  Чинар  показывают  все  еще  значительно  расходящиеся 
подходы  к  гражданству  и  национальности,  непосредственно  представляя  на 
обсуждение потребность в ослаблении традиционных исключительных связей 
между гражданином и государством. По мнению авторов, не удивительно, что 
в мире, где национальные границы больше не защищены вооруженной силой 
и экономическим суверенитетом, гражданство и национальная идентичность – 
последние  оплоты  идеологии  национального  государства – должны  быть 
особо 
чувствительными 
политическими 
проблемами59. 
Проблемы 
национальной  идентичности  и  приобретения  гражданства  в  Германии 
рассматриваются Х. Куртен60. 
В  рамках  рассмотрения  вопроса  об  отмене  средств  управления 
границами Й. Доннер проанализировал Шенгенскую структуру61. Переход от 
межправительственного 
сотрудничества 
к 
формированию 
единой 
миграционной  политики  ЕС,  по  мнению  автора,  был  обусловлен 
необходимостью  более  простых  процедур  принятия  решений  вместо 
существующей системы многосторонних переговоров. 
Анализируя  миграцию  и  политику,  проводимую  ЕС  на  основе 
Шенгенского  и  Маастрихтского  договоров,  А.  Конвей  и  М.  Купижевский 
пришли  к  выводу,  что  миграционная  политика  на  уровне  государств-членов 
более  мобильна  и  подвержена  изменениям,  нежели  на  общеевропейском 
уровне62. 
Проблема  влияния  на  законодательство  Сообщества  принятого 
Маастрихтским  договором  европейского  гражданства  рассматривается  в 
работе  С.Холл63.  По  мысли  автора  введение  европейского  гражданства 
представляет  собой  эрозию  государственного  суверенитета,  отражая 

 
21
честолюбивое видение европейского единства. 
Т. 
Костакополу, 
рассматривая 
политику 
постмаастрихтского 
сотрудничества  государств-членов,  приходит  к  выводу  о  необходимости 
нового  подхода  к  иммиграции,  необходимого  для  внесения  изменений  в 
миграционную политику Европейского Союза64. 
Неблагоприятное  воздействие  интеграции  на  снижение  миграционной 
активности  национальных  иммигрантов  рассматривается  Б.  Хови,  Х. 
Злотник65. 
По  мысли  исследователей  Р.  Аткинсона  и  С.  Давуди  в  рамках  ЕС 
значительное  место  в  обсуждении  социального  неравенства  и  социальной 
политики  приобрела  проблема  социального  исключения66.  Решение  данной 
проблемы путем расширения свободы передвижения на граждан третьих стран 
предлагается М. Угур67. 
Проблема  секьюритизации  миграции  рассматривается  Й.  Хайсманс68. 
Отрицательное  представление  о  миграции  поддерживает  внутреннюю 
политику,  где  иммиграция  часто  объединяется  с  проблемами  обеспечения 
безопасности.  Вместе  с  тем  внесение  миграционной  политики  в  структуру 
внутренней  безопасности,  которая  регулирует  проблемы  безопасности  после 
отмены  внутреннего  пограничного  контроля,  приводит  к  секьюритизации 
проблемы миграции. 
Таким  образом,  отечественными  и  зарубежными  авторами  решен  ряд 
фундаментальных  проблем  миграции.  Эти  исследования  дают  нам 
возможность  сформировать  основную  модель,  в  рамках  которой  мы  можем 
систематизировать взаимосвязь между иммиграцией и европейской политикой 
в исследуемый период. Однако объектом исследований в вышеперечисленных 
работах  являлась  динамика,  различные  факторы  миграции  населения, 
миграционная  политика  отдельных  государств  Западной  Европы.  Проблемы 
формирования общей миграционной политики Европейского Союза с момента 
его  образования  не  затрагивались.  Также  не  были  установлены  основные 
предпосылки  и  этапы  формирования  единой  миграционной  политики 

 
22
Европейского  Союза.  Остались  слабо  изученными  направления  и  методы 
осуществления  миграционной  политики  ЕС  с  учетом  социально-
экономических,  политических,  демографических,  историко-традиционных 
особенностей и др. 
Учитывая  недостаточную  изученность  темы  и  ее  несомненную 
актуальность,  цель  диссертационного  исследования  состоит  в  комплексном 
анализе миграционной политики Европейского Союза. 
В  соответствии  с  целью  исследования  в  диссертации  поставлены 
следующие задачи: 
•  раскрыть  миграционную  ситуацию  в  Европе,  сложившуюся  во 
второй  половине  ХХ – начале  ХХI  вв.  под  влиянием  интеграционных 
процессов;  
•  проанализировать 
основные 
социально-экономические 
и 
политические  предпосылки  формирования  единой  миграционной  политики 
Евросоюза; 
•  проследить  основные  этапы  создания  единой  миграционной 
политики Европейского Союза; 
•  показать  основные  направления  и  методы  осуществления 
миграционной политики в ЕС; 
•  разработать рекомендации для современной миграционной политики 
РФ. 
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают 
период  с 1950-х  годов  до 2000 года.  Именно  в  этот  период  в  государства 
Западной  Европы  устремляются  широкие  миграционные  потоки,  и 
происходит  формирование  институциональных  и  правовых  основ  общей 
миграционной политики Европейского Союза. 
Территориальные  рамки  исследования  определяются  внешней 
границей  Европейского  Союза,  в  рамки  которого  с 1995 года  входило 15 
европейских стран с общей численностью населения около 375 млн. человек. 
Методологической  основой  исследования  являются  принципы 

 
23
историзма  и  системности,  которые  позволяют  рассмотреть  проблемы 
миграционной  политики  в  динамике  с  момента  подписания  договоров, 
учреждающих  Европейские  Сообщества  и  образование  общего  рынка  до 
Амстердамского  договора,  который  перенес  миграционную  политику  на 
наднациональный  уровень.  Эти  принципы  позволяют  выявить  основные 
факторы,  этапы,  направления  и  методы  миграционной  политики 
Европейского Союза.  
Под  «миграционной  политикой»  автор  понимает  набор  реализуемых 
государством  средств  и  методов,  направленных  на  регулирование 
эмиграционных и иммиграционных потоков в стране. 
При  анализе  различных  аспектов  миграционной  политики  ЕС 
использовались  следующие  методы  исторического  исследования:  историко-
генетический,  с  помощью  которого  определены  основные  этапы 
миграционной  политики;  историко-сравнительный,  который  позволил 
сравнить  законодательство  в  области  миграционной  политики  в  отдельных 
западноевропейских странах и на различных этапах развитии ЕС; историко-
системный,  который  дал  возможность  проследить  выработку  единого 
механизма миграционной политики в рамках Европейского Союза. 
В  ходе  исследования  автором  применялся  междисциплинарный 
подход,  который  позволил  на  основе  привлечения  данных  различных  наук 
осуществить  попытку  разностороннего  анализа  институциональных  и 
правовых 
основ 
формирования 
единой 
миграционной 
политики 
Европейского Союза. 
Источниковая  база.  В  процессе  работы  над  темой  использовался 
значительный  комплекс  источников,  которые  по  своей  функциональной 
значимости можно разделить на несколько групп.  
В  первую  группу  источников  входят  опубликованные  документы  и 
материалы.  В  первую  очередь – это  Парижский  договор  об  учреждении 
Европейской  организации  угля  и  стали69,  Римские  договоры,  учреждающие 
Европейское  Экономическое  Сообщество70  и  Европейское  сообщество  по 

 
24
атомной  энергии71,  составляющие  первичное  законодательство.  Это  так 
называемые  учредительные  договоры  в  «узком  смысле»,  носящие 
«конституирующий» характер для Европейского Союза.  
К  учредительным  договорам  в  «широком  смысле»  относятся  все 
перечисленные выше акты, а также международные договоры, изменяющие и 
дополняющие их: Единый европейский акт 1986 г.72, Договор о Европейском 
Союзе  (Маастрихсткий  договор) 1992 г.73,  Амстердамский  договор  об 
изменении  Договора  о  Европейском  Союзе,  договоров,  учреждающих 
европейские  сообщества,  и  ряда  связанных  с  ними  актов 1997г. 74,  а  так  же 
Ниццкий  договор  об  изменении  Договора  о  Европейском  Союзе,  договоров, 
учреждающих  европейские  сообщества,  и  ряда  связанных  с  ними  актов 
2001г.75  Все  последние  перечисленные  договоры  новых  интеграционных 
организаций  не  учреждают  и  потому  относятся  к  учредительным  договорам 
только в широком смысле этого слова. 
Документы,  принятые  на  основе  учреждающих  договоров,  составляют 
вторичное  законодательство.  Если  учреждающие  договоры  скорее  призваны 
решать  стратегические задачи развития Европейского Союза, то более гибкое 
и  изменчивое  вторичное  право  позволяет  оперативно  решать  тактические 
вопросы, которые подчас влияют и на стратегический курс.  
Вторичное  право  Европейского  Союза  имеет  своими  источниками 
различные  категории  правотворческих  форм.  Первая  категория  актов 
вторичного  права – это  нормативные  акты.  К  ним  относятся  регламенты, 
директивы, 
рамочные 
решения. 
В 
работе 
использовался 
ряд 
основополагающих  нормативных  актов  Европейского  Совета,  Комиссии, 
являющихся  базисом,  регламентирующим  свободу  передвижения  и 
проживания  граждан  государств-членов  и  третьих  стран76,  вопросы  визовой 
политики77.  
Вторая  категория – индивидуальные  акты.  Она  включает  решения 
(кроме  общих  решений  ЕОУС).  К  данной  категории  актов,  прежде  всего, 
относятся  решения  Совета,  определяющие  руководящие  принципы 

 
25
миграционной  политики78,  процедуры  консультаций  по  иммиграционной 
политике  в  отношении  граждан  третьих  стран79,  а  также  об  осуществлении 
отдельных  Регламентов  Совета  в  области  занятости80.  Сюда  же  входят 
решения,  принятые  Советом  на  основе  Маастрихтского  договора,  об 
ограничении въезда на территорию государств-членов граждан третьих стран 
для работы, самостоятельной экономической деятельности, а также о статусе 
граждан  третьих  стран,  являющихся  долгосрочными  резидентами  на 
территории государств – членов81.  
Использование  рассмотренных  категорий  источников,  определяющих 
общие  принципы  и  направление  миграционной  политики,  позволило 
проследить  конкретные  шаги,  предпринимаемые  институтами  Европейского 
сообщества  по  реализации  провозглашенных  учредительными  договорами 
свобод. 
Третья  категория,  представляющая  рекомендательные  акты,  состоит  из 
рекомендаций  (кроме  рекомендаций  ЕОУС)  и  заключений.  Использование 
данного  вида  источников  позволило  проследить  подготовительную  работу 
Комиссии и Совета по выработке единой миграционной политики ЕС82.  
Огромный  фактический  материал  по  подготовке  законодательства 
содержат  документы,  принимаемые  по  результатам  работы  органов  ЕС. 
Использование 
«Заключений 
Президентства» 
позволило 
проследить 
деятельность Европейского совета по выработке стратегических направлений 
создания единого пространства, а также конкретных задач институтов ЕС83.  
Следующей  категорией  актов  вторичного  права  являются  акты  о 
координации  Сотрудничества  полиций  и  судебных  органов  в  уголовно-
правовой  сфере.  К  данной  категории  актов  относятся  принципы  и  общие 
ориентиры, Общая позиция, Совместная акция, Общая стратегия. В частности, 
при написании работы был привлечен План действий Совета и Комиссии по 
реализации  условий  Амстердамского  договора  в  области  свободы, 
безопасности  и  правопорядка.  Анализ  документа  позволил  осмыслить 
приоритеты  и  меры,  принимаемые  Союзом  в  отношении  свободного 

 
26
передвижения  людей,  в  области  предоставления  убежища,  охраны  внешних 
границ и иммиграции и т.д. 84  
К  источникам  вторичного  права  также  относятся  «неофициальные» 
формы  права,  не  предусмотренные  учредительными  договорами  акты, 
издаваемые органами Союза. В частности, это резолюции институтов и других 
органов Союза85. 
Последнюю категорию источников вторичного права можно обозначить 
как  международные  акты.  В  нее  входят  решения  и  акты  представителей 
государств-членов,  конвенции  между  государствами-членами,  заключенные 
на основе учредительных договоров, международные договоры Европейского 
Союза.  При  исследовании  проблем  формирования  единого  миграционного 
пространства в Европейском Союзе центральное место занимают Шенгенские 
Соглашения86. 
Принятые 
документы 
представляют 
собой 
базис 
сформированного в рамках ЕС единого пространства четырех свобод. Анализ 
договоров и принятых на их основе нормативных актов позволил проследить 
процесс 
формирования 
и 
трансформации 
межправительственного 
сотрудничества  в  области  миграционной  политики,  в  частности  решения 
визового вопроса стран Европейского Союза.  
Значительным  достижением  межправительственного  механизма  также 
является  подписание  Дублинской  Конвенции,  определяющей  государство, 
ответственное  за  рассмотрение  заявления  на  убежище,  а  также  Конвенции  о 
порядке пересечения внешних границ87.  
К актам данной категории также относятся соглашения, регулирующие 
свободу  передвижения  между  Европейским  Союзом  и  отдельными 
европейскими странами, не входящими в состав Союза, например, протоколы 
Соглашения  по  транзитному  периоду  в  свободном  передвижении  людей 
подписанные с Швейцарией и Лихтенштейн88. 
Сообщения, бюллетени, отчеты о деятельности, издаваемые Комиссией 
ЕС  по  результатам  проделанной  работы,  дали  исчерпывающую  информацию 
по  предпринимаемым  действиям  и  позволили  проследить  работу  институтов 

 
27
Союза по вопросам выработки общей миграционной политики89.  
Для раскрытия поставленной проблемы важное значение для нас имело 
рассмотрение  национального  законодательства,  раскрывающего  специфику 
подходов  к  проблемам  миграции  в  государствах-членах  Европейского 
Союза90. 
Отдельное  значимое  место  в  данной  источниковой  группе  занимает 
Конституция 
Европейского 
Союза, 
позволяющая 
проанализировать 
дальнейшее  направление  развития  Европейского  Союза  в  целом  и 
миграционной политики, в частности 91.  
Вторую  группу  источников  составляют  труды  и  выступления 
европейских  общественно-политических  деятелей.  Прежде  всего,  это  речи  и 
выступления  У.  Черчилля,  вошедшие  в  сборник  «Мускулы  мира»92. 
Первостепенное 
значение 
для 
понимания 
общего 
направления 
интеграционных  процессов  в  Европе  после  второй  мировой  войны  имеет 
«Фултонская  речь»  У.  Черчилля,  произнесенная  им 19 сентября 1946 г.  в 
Цюрихском университете. 
Важным  источником  при  рассмотрении  процесса  западноевропейской 
интеграции    является    работа    Генерального    секретаря    Совета    Европы          
В.  Швиммера  «Мечты  о  Европе».  Автор,  рассуждая  об  исключительности 
европейской  идентичности,  в  то  же  время  констатирует,  что  Европа  может 
разделить  с  другими  свое  культурное  наследие,  являясь  добрым  и 
миролюбивым 
соседом. 
Рассматривая 
положительные 
стороны 
миграционного  потока,  В.  Швиммер  наметил  пути  решения  проблемы 
регулирования миграционных потоков93.  
Несомненную 
ценность 
также 
представляют 
выступления 
представителей  руководящих  органов  ЕС94.  Материалы  данной  группы 
позволяют 
сравнить 
и 
проанализировать 
проекты 
европейского 
переустройства,  предложенные  различными  группами  и  объединениями,  а 
также эволюцию взглядов общественно политических деятелей по различным 
вопросам  внутренней  и  внешней  политики  Союза  и  входящих  в  него 

 
28
государств.  
Большую  историческую  ценность  при  рассмотрении  вопросов 
европейской  интеграции  и  миграционной  политики  представляют  мемуары 
западноевропейских  общественно-политических  деятелей,  составляющих 
третью  группу  источников.  Огромный  интерес  для  исследователя 
представили  «Мемуары  надежд»  президента  Франции  Шарля  де  Голля. 
Достижения  западноевропейской  интеграции  в 50-е  гг.  де  Голль 
характеризовал как «отодвигание Франции на второй план». В этой связи он 
считал  непозволительным  под  предлогом  атлантической  солидарности 
оправдывать  подчинение  Франции  гегемонии  англосаксов.  Эти  и  другие 
мысли  нашли  непосредственное  отражение  в  двух  частях  опубликованного 
произведения: «Институты  французского  государства»  и  «Европа»
охватывающие период с 1958 по 1962 гг.95 
При  рассмотрении  вопроса  европейской  интеграции  велико  значение 
мемуаров  идеолога  европейской  интеграции  Ж.  Монне96.  Он  впервые  четко 
сформулировал и представил французскому правительству идею объединения 
послевоенной Европы. Показывая общую картину интеграционного процесса 
в  Западной  Европе  и  формирования  Европейских  Сообществ,  автор 
раскрывает  позиции  европейских  государств  по  различным  вопросам 
интеграции,  в  том  числе  точку  зрения  Франции  по  вопросу  о  вступлении 
Великобритании в Сообщество. 
В  воспоминаниях  бывшего  президента  Французской  Республики 
Жискара  д’Эстена  охарактеризована  внешняя  политика  Франции,  практика 
принятия  решений,  официальные  визиты,  переговоры  в  период  его 
нахождения  у  власти.  При  этом  автор  описывает  видных  европейских 
политических деятелей - Ш. де Голля, Ж. Помпиду, Ф. Миттерана, Г. Шмидта, 
что позволяет глубже понять их политические воззрения97. 
Одной  из  колоритных  и  противоречивых  фигур  в  послевоенной 
Западной  Европе  является  Ф.  Й.  Штраус,  с  именем  которого  во  многом 
связана  история  становления  и  развития  ФРГ.  Его  мемуары  позволяют 

 
29
подробно  рассмотреть  различные  события  внутренней  и  внешней  политики 
ФРГ, внутриполитическую борьбу, а также отношение ведущих политических 
деятелей страны к вопросу западноевропейской интеграции98. 
Миграционные 
процессы 
невозможно 
изучать 
без 
анализа 
статистических данных, позволяющих проводить сравнительное исследование 
миграционных процессов. Это четвертая группа источников, привлеченных 
при написании работы. 
Ряд статистических данных представлен в российских демографических 
справочниках, например, «Население мира», «СНГ и ЕС: факты и цифры». Их 
использование позволило проследить динамику рождаемости, естественного и 
миграционного  прироста,  а  также  продолжительность  жизни  населения 
государств-членов ЕС за период с 1950 по 1987 гг.99 
При  работе  над  исследованием  были  привлечены  статистические 
сборники ОЭСР и ООН, позволившие оценить масштабы и проанализировать 
основные  тенденции  как  европейских,  так  и  мировых  миграционных 
процессов100. 
Особую  ценность  оказали  использованные  специальные  Ежегодник,  а 
также  отчеты  и  сообщения  статистического  агентства  Евростат101. 
Полученные  данные  позволили  проследить  динамику  общего  прироста 
населения  Европейского  союза,  а  также  его  составляющих - естественного 
роста,  чистой  (нетто)  миграции  и  смертности  в  исследуемый  период.  В 
используемых  отчетах  также  представлены  принимающие  и  отправляющие 
страны,  возраст  и  пол  мигрантов,  а  также  основные  сферы  деятельности 
иммигрантов.  
Но  оценки  населения,  содержащиеся  в  данном  виде  источников, 
постоянно  пересматриваются  европейскими  статистическими  службами,  что 
не  всегда  позволяет  провести  корректный  сравнительный  анализ.  В  то  же 
время  сама  система  собора  данных,  так  же  как  основные  критерии  и 
надежность  процессов  сбора  данных,  изменяется  в  зависимости  от  страны. 
Однако все эти недостатки не умаляют важность этой группы. 

 
30
В  пятую  группу  источников  входит  периодическая  печать. 
Неоценимую  пользу  в  работе  над  исследованием  оказали  российские  и 
зарубежные  издания102,  а  также  журналы,  издаваемые  при  поддержке 
Европейской  Комиссии  в  России: «Европа», «Европейский  Союз:  Факты  и 
комментарии».  В  журнале  «Европа»  регулярно  получают  освещение 
значительные  события  жизни  Европейского  Союза,  дебаты  по  внутренним  и 
внешним животрепещущим вопросам развития и расширения ЕС, результаты 
саммитов Россия-ЕС. 
Издаваемый 
Ассоциацией 
Европейских 
Исследований 
журнал 
«Европейский  Союз:  Факты  и  комментарии»  содержит  ежеквартальный 
анализ  результатов  деятельности  Европейского  Союза  по  различным 
направлениям,  в  том  числе  сотрудничества  государств-членов  в  сфере 
внутренних дел и правосудия103. 
Информация, представленная в «Вестнике» Субрегионального бюро для 
стран Центральной Европы и Восточной Азии МОТ и информационной серии 
«Открытого  форума  МОМ»,  позволила  проследить  обсуждение  и  принятие 
решений  данными  организациями  по  проблемам,  связанным  с  миграцией  в 
Европе и России104.  
Отдельную, шестую группу источников составляют Интернет-ресурсы. 
На  сайте  Европейского  Союза  была  почерпнута  информация  о  ключевых 
направлениях  деятельности  основных  институтов  Европейского  Союза – 
Совета,  Европейского  Совета,  Комиссии,  Парламента.  Например,  на  сайте 
Европейского  Парламента  находятся  различные  официальные  документы, 
отображающие  основные  направления  работы  институтов  по  формированию 
миграционной политики: проекты сообщений и мнения, дебаты по пленарным, 
парламентским  вопросам  и  т.д.105  В  результате  содержащаяся  на  сайте 
информация  обеспечивает  самый  полный  обзор  ежегодной  деятельности 
Европейского  союза,  включая  меры,  предлагаемые  и  принимаемые 
институциональными и межинституциональными органами ЕС. 
Исследователем  также  использовались  новости  с  сайта  посольства 

 
31
Великобритании  и  отчеты  о  проводимых  саммитах  Россия – Европейский 
Союз, расположенные на сайте Президента России106.  
Информация,  полученная  в  результате  анализа  источников  данной 
группы,  позволила  провести  самый  полный  обзор  ключевых  направлений 
деятельности  основных  институтов  и  межинституциональных  органов 
Европейского Союза, а также проследить развитие взаимоотношений Россия – 
Европейский  Союз,  в  частности  по  вопросу  формирования  общего 
пространства четырех свобод. 
Положения, выносимые на защиту.  
С  момента  создания  Европейского  Экономического  Сообщества 
проблема  миграции  имеет  первостепенное  значение  в  становлении 
западноевропейской  интеграции.  Но  интеграционные  процессы  оказали 
различное  влияние  на  миграционную  активность  национальных  граждан  и 
граждан  третьих  стран.  Трудовая  миграция  в  рамках  самого  Европейского 
Сообщества  оказалась  менее  развита  по  сравнению  с  международным 
перемещением населения. 
В результате принятия законодательства, обеспечивающего по условиям 
договора о создании ЕЭС свободу передвижения и проживания национальных 
граждан  государств-членов,  происходило  противопоставление  национальных 
граждан  и  граждан  третьих  стран,  что  вело  к  социальному  исключению 
иммигрантов. 
Новая миграционная политика, осуществляемая государствами-членами 
ЕС  с  середины 70-х  годов,  наряду  с  запретом  иммиграции  граждан  третьих 
стран  в  целях  трудоустройства  (политика  «нулевой»  иммиграции),  включала 
меры  по  сокращению  численности  иностранного  населения,  а  также 
интеграции давно проживающих иммигрантов. Но принятые меры не вызвали 
массового оттока и сокращения численности иностранцев. 
Отсутствие  существенных  результатов  миграционной  политики, 
осуществляемой 
национальными 
государствами, 
усиление 
крайней 
политизации вопросов, связанных с миграцией, а также нежелание государств-

 
32
членов отдавать под юрисдикцию Сообщества вопросы, которые относятся к 
национальному 
суверенитету, 
обусловило 
появление 
механизма 
межправительственного 
сотрудничества 
по 
различным 
вопросам 
миграционной политики. При этом государства-члены избегали институтов и 
законодательных процедур Европейского Сообщества. 
Гармонизация 
миграционной 
политики 
государств-членов 
ЕС 
происходила  на  основании  подписания  Шенгенской  конвенции  и 
Маастрихтского  договора.  Реализация  договоров  позволила  продвинуться  в 
решении вопросов формирования единого безвизового пространства и снятия 
контроля на внутренних границах с установлением принципов общей визовой 
политики. Однако  законодательные акты, принимаемые в рамках реализации 
межправительственного  сотрудничества  государств  Союза  по  вопросам 
правосудия и внутренних дел, базировались на «мягком законодательстве», не 
являясь юридически обязательными для стран-участниц. 
Продолжающиеся споры о средствах управления границей Сообщества 
и  компетентности  Сообщества,  работа  множества  технических  групп  и 
форумов  в  рамках  межправительственного  механизма,  среди  которых  было 
раздроблено  обсуждение  текущих  проблем,  являлись  существенными 
препятствиями на пути формирования единой иммиграционной политики ЕС. 
Межправительственное 
сотрудничество 
показало 
себя 
медленным, 
непрозрачным и трудновыполнимым. Успешность сотрудничества такого рода 
оказалась весьма ограниченной, обусловив передачу миграционной политики 
на наднациональный уровень. 
Переориентация инструментов миграционной политики, наблюдаемая в 
европейских странах в конце 90-х годов ХХ века, привела к тому, что одним 
из  ключевых  элементов  внешнего  контроля  на  общеевропейском  уровне 
становится  политика  «дистанционного  контроля».  Основную  роль  здесь 
играет  общая  визовая  политика,  применение  санкций  к  посредникам  и 
установление  «буферных  зон»,  прежде  всего,  на  внешней  границе 
Европейского Союза. 

 
33
Регулирование  международного  перемещения  в  Европейском  Союзе 
являет  собой  политический  процесс,  который  охватывает  частично 
международный  режим  на  уровне  законодательства  Евросоюза  и  сети 
двусторонних  и  многосторонних  соглашений,  которые  ограничили 
государственный суверенитет. Именно через этот сложный процесс проходила 
конвергенция  миграционной  политики  государств  Евросоюза,  так  как 
результаты  проводимой  отдельными  государствами-членами  миграционной 
политики  показали,  что  ни  одна  западноевропейская  страна  не  способна 
регулировать  миграционные  потоки,  не  оказывая  влияние  на  них  в  соседних 
странах.  Вынесение  миграционной  политики  на  наднациональный  уровень 
позволило  национальным  государствам  прослеживать  вносимые  на 
общеевропейском  уровне  изменения  и  реагировать  на  них  без  существенных 
задержек. 
Практическая 
значимость. 
Результаты 
диссертационного 
исследования  могут  быть  использованы  в  качестве  теоретической  базы  в 
преподавании  курса  «Новейшей  истории  стран  Европы  и  Америки», 
«Международного  права»,  а  также  при  подготовке  учебных  пособий, 
разработке  спецкурсов  и  спецсеминаров  по  проблемам  европейской 
интеграции,  международной  миграции,  а  также  миграционной  политики 
Европейского  Союза  и  отдельных  западноевропейских  стран.  Результаты 
диссертационного  исследования  могут  быть  использованы  в  качестве 
теоретической  базы  при  определении  основных  направлений  миграционной 
политики Российской Федерации. 
Апробация  исследования.  Основные  результаты  исследования 
излагались  на  заседаниях  кафедры  новой  и  новейшей  истории 
Ставропольского  государственного  университета,  на  ежегодных  научно-
практических  конференциях  в  СГУ,  общероссийской  научной  конференции 
«Современные  проблемы  миграции  в  России» (2003 г.).  Концепция 
диссертационного  исследования  обсуждена  в  ходе  работы  общероссийских 
школ,  организованных  Ростовским  государственным  университетом  (Ростов-

 
34
на-Дону 2001 г., 2003 г.),  Институтом  прикладных  международных 
исследований  (Санкт-Петербург, 2002 г.),  Центром  социологического 
образования  Института  социологии  РАН  при  поддержке  Фонда  Форда  (г. 
Москва. 2003), а  также  в  период  прохождения  стажировки  в  Институте 
Европы РАН (сентябрь-декабрь 2003 г.) По результатам исследований имеется 
семь публикаций107. 
Структура  диссертации.  Работа  состоит  из  введения,  двух  глав, 
заключения, примечаний и списка использованных источников и литературы. 
 

 
35
ГЛАВА I. ОБРАЗОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ:  
НАЧАЛО 1950 – СЕРЕДИНА 1970-х гг. 
 
1.1.  Интеграционные  процессы  в  Западной  Европе  во  второй 
половине ХХ столетия и создание Европейских Сообществ 
 
Европейский  Союз – уникальное  интеграционное  образование,  что 
определяется  спецификой  природных  условий  и  исторического  развития 
европейских  государств.  Стремление  к  объединению  европейских  народов 
либо  посредством  силы,  либо  путем  убеждения («европейская  идея») 
появляется  уже  в  раннем  Средневековье.  Постепенно  в  ходе  социально-
экономического  развития  Западной  Европы  складывались  материальные 
предпосылки  интеграции.  Наиболее  видные  представители  европейской 
общественной  мысли  в  течение  ряда  веков  формировали  идейные 
предпосылки интеграции в русле так называемой «европейской идеи». В ХХ 
веке  «европейская  идея»  получила  наибольшее  развитие,  воплотившись  в 
проектах  объединения,  выдвигаемых  видными  общественно-политическими 
деятелями Западной Европы. 
Постоянно 
растущей 
опасности 
мировой 
войны 
активно 
противодействовало мощное движение западноевропейской общественности, 
сплотившейся  вокруг  демократического  варианта  «европейской  идеи».  Так, 
после  первой  мировой  войны  получило  сравнительно  широкое  развитие 
Панъевропейское 
движение, 
приобретшее 
даже 
определенные 
организационные  формы.  Его  основателем  по  праву  считается  австриец 
Рихард  Куденхове-Каллерги,  который предложил  систему  общеевропейских 
институтов,  состоящих  из  представителей  западноевропейских  государств. 
Но  сохранение  суверенитета  государств-участниц  ставило  осуществление 
проекта в полную зависимость от их доброй воли.  
В  конце 1924 г.  был  обнародован  манифест  панъевропеизма, 
содержащий призыв народов Европы к единению. «Европейский манифест» 

 
36
был  подготовлен  в  межвоенный  период  по  инициативе  и  при  активном 
участии Куденхове-Калерги. Он предвидел новую войну, которая, превзойдя 
своими последствиями последнюю, «означает полнейшую гибель Европы, ее 
культуры и экономики. Её место займут другие части света»108.  
В  раздробленности  Европы  Куденхове-Калерги  видел  ее  слабость, 
которая движет Европу навстречу тройной катастрофе: возникновению новой 
войны,  покорению  ее  Россией,  экономической  катастрофе.  Единственное 
спасение от этой катастрофы представлялось ему в Пан-Европе: заключении 
панъевропейского 
арбитражного 
договора, 
панъевропейского 
оборонительного 
союза, 
панъевропейской 
таможенной 
унии, 
где 
арбитражный  договор  обеспечивает  мир,  союз  гарантирует  свободу, 
таможенная уния охраняет экономику109. 
В то же время предлагаемые Куденхове-Калерги проекты не включали 
Англию  в  европейский  интеграционный  процесс,  выделяя  ей  отдельное 
место  на  политической  арене  как  одной  из  четырех  ведущих  мировых 
держав,  наряду  с  Японией,  США  и  Россией110.  Он  определял  ее  как  главу 
межконтинентальной мировой империи. 
На  пути  к  объединению  Европы,  по  мнению  графа,  первым  шагом 
должно  было  стать  политическое  просвещение,  проводимое  гражданами  в 
своих странах. Он утверждал, что «только когда в одном народе европейская 
идея  добьется  победы  над  шовинизмом,  он  будет  вправе  выступать  с  ней  и 
вне своей страны»111. 
С  середины 20-х  годов  ХХ  века  панъевропейская  идея  получила 
широкое  распространение.  Так,  в 1926 г.  в  Вене  состоялся  первый 
«Панъевропейский  конгресс»,  объявивший  о  создании  «Панъевропейского 
союза»,  почетным  президентом  которого  стал  А.Бриан.  Организаторам 
панъевропейского  движения  удалось  привлечь  под  его  знамена  многих 
выдающихся  деятелей.  Членами  союза  были  Э.Эррио,  Л.Блюм,  Э.Даладье, 
П.Бонкур, Х.Ортега-и-Гасет, А.Энштейн, З.Фрейд и др. 
Гораздо  больший  резонанс  в  политических  кругах  вызвал  проект, 

 
37
предлагаемый  в  рамках  Лиги  Наций  французским  министром  иностранных 
дел  Аристидом  Брианом.  Но  следует  отметить,  что  предлагаемые  им  идеи 
были  не  в  состоянии  расширить  развитие  процессов  экономического 
возрождения Европы за национальные рамки112. 
Изменение  международной  ситуации  в  конце 20-х  гг.,  изменение 
положения  Франции,  которая  после  первой  мировой  войны  постепенно 
теряла  статус  ведущей  мировой  державы,  оказали  большое  влияние  на 
позицию  А.Бриана.  В  этих  условиях  французские  политические  деятели 
искали  новые  возможности  оживления  своей  активности  и  возвращения 
Франции преобладающего положения в мировых делах. 
Выступая 5 сентября 1929 г. на открытии 10-й сессии Ассамблеи Лиги 
Наций  в  Женеве,  А.  Бриан  выдвинул  идею  объединения  европейских 
государств  и  создания  между  ними  нечто  вроде  федеральных  связей. 
Действуя,  прежде  всего,  в  экономической  сфере,  федеральный  союз  мог 
распространяться  на  политическую  и  социальную  сферы,  не  посягая  на 
суверенитет  каждой  нации.  Очевидно,  что  на  проект,  предлагаемый 
А.Брианом,  значительное  влияние  оказал  мировой  экономический  кризис 
1929-1930 гг. Именно поэтому А.Брианом делался акцент на экономическую 
составляющую. 
По  мысли  А.  Бриана  ассоциация  должна  состоять  из  европейских 
государств,  куда  был  закрыт  путь  США,  Великобритании  как  не 
континентальному государству и также России, которая якобы также не была 
европейской  державой.  Французская  инициатива  была  отвергнута 
подавляющим большинством государств Европы. Резкий подъем государств-
наций  и  усилившееся  соперничество  между  ними  уничтожили  мечты  о 
создании  Соединенных  Штатов  Европы.  Таким  образом,  бездействие 
европейских  политиков  привело  к  тому,  что  к  началу  войны  предлагаемые 
проекты не были реализованы. 
Уинстон  Черчилль  гораздо  раньше,  чем  большинство  европейских 
федералистов, понял, что необходимо  приступать к вопросу единения всего 

 
38
европейского континента. Пусть даже не все хотят или могут сотрудничать, 
нужно  стремиться  к  тому,  чтобы  круг  участников  стал  как  можно  более 
широким. Но в то же время он дистанцировался от участия Великобритании. 
Он  считал,  что  Великобритания  и  США  должны  стать  «друзьями  и 
покровителями новой Европы», оставаясь, таким образом, вне ее. Еще в 1930 
году пояснял, что Великобритания «за Европу, но не относится к ней», и эту 
же  формулировку  повторил,  будучи  избран  во  второй  раз  премьер-
министром113. 
После окончания второй мировой войны в  различных областях жизни 
Западной  Европы  начались  центростремительные  процессы,  неотъемлемой 
составляющей  которых  являлась  европейская  интеграция.  Размышляя  над 
теми  проблемами,  которые  возникли  перед  союзниками  после  победы, 
Уинстон  Черчилль  подчеркивал,  что  «генеральная  стратегическая 
концепция», которую нужно принять, состоит «в обеспечении безопасности и 
благоденствия,  свободы  и  процветания  всех…»114.  Хотя  мысли  о 
восстановлении  былого  величия  Европы  посещали  политика  еще  в  самый 
разгар  второй  мировой  войны,  получив  изложение  в  Меморандуме  об 
«Объединенной Европе». Он мыслил себе это путем создания Соединенных 
Штатов Европы, где население получит возможность перемещаться из одной 
страны в другую без всяких ограничений115. 
Выдающиеся  умы  Европы  искали  возможности  европейской 
интеграции,  подчеркивая,  что  послевоенный  мир  не  может  стать  по-
настоящему  безопасным  без  построения  новой,  единой  Европы,  ни  одна  из 
наций  которой  не  должна  чувствовать  себя  напрочь  отвергнутой  из 
европейской  семьи  народов116.  В  своей  речи,  произнесенной  в  Цюрихском 
университете  в 1946 г.,  У.  Черчилль  определил  контуры  будущей 
европейской  интеграционной  организации.  Необходимо  построить  нечто 
вроде Соединенных Штатов Европы, чтобы созданная структура обеспечила 
безопасное  и  свободное  существование  европейским  народам117.  В  то  же 
время возрождение Европы У.Черчилль не мог представить без Франции, без 

 
39
воссоздания былого значения этой великой страны118.  
Национальные  политические  деятели  Франции  ведущую  роль  в 
регулировании  интеграционным  процессом  отдавали  своей  стране: «Если 
существует голос, который может быть услышан, если существуют действия, 
могущие  стать  эффективными  для  того,  чтобы  установить  порядок  вместо 
холодной  войны,  то  это  могут  быть  только  голос  и  действия  Франции», - 
подчеркивал де Голль119. 
Процесс  интеграционного  развития  Западной  Европы  после  второй 
мировой войны происходил под влиянием многочисленных факторов. Одним 
из  наиболее  важных  является  наличие  в  западноевропейских  странах 
высокоразвитой  экономики.  Промышленный  потенциал  стран-участниц 
позволил  быстро  воссоздать  производственную  мощь,  а  не  создавать  ее 
впервые.  Очередным  значительным  фактором,  оказывающим  большое 
влияние  на  создание  в  сообществе  наднациональной  структуры,  следует 
отметить  возможность  основания  полицентрического  сообщества  путем 
объединения  примерно  одинаковых  по  весу  стран.  Не  последнюю  роль  в 
данной  комбинации  факторов  сыграла  сложившаяся  особая  культурная  и 
историческая общность120.  
Одним  из  существенных  стимулов  интеграции,  безусловно,  стал 
существующий страх перед советской угрозой. Обстановка холодной войны, 
сложившаяся  на  европейском  континенте  в  этот  период,  характеризуется 
противостоянием  двух  военно-политических  блоков.  Европа  оказалась  в 
центре этих противоречий, и для создания противовеса в случае осложнения 
ситуации  ей  требовалось  вернуть  свое  лидирующее  положение  на  мировой 
арене.  Как  справедливо  отмечал  выдающийся  бельгийский  политический 
деятель  Поль-Анри  Спаак, «значительное  число  западных  государственных 
деятелей  окрестили  «отцами  европейского  единства»…  Ни  один  из  них  не 
заслуживает этого титула – он принадлежит Сталину»121.  
Создание  новой  Европы  проходило  под  лозунгом  «Впредь  никогда», 
означавшего  возможность  создания  лучшего  мира,  в  котором  отсутствовала 

 
40
бы  возможность  развязывания  нового  военного  конфликта.  Таким  образом, 
ключевые 
факторы 
дополнялись 
влиянием 
второстепенных, 
во 
взаимодействии которых складывался процесс интеграции Западной Европы. 
Высказывая  мысли  по  вопросу  воссоздания  европейской  семьи  на-
родов,  У.Черчилль  отметил,  что  первым  шагом  должно  быть  учреждение 
Совета  Европы. «Даже  если  не  все  европейские  государства  проявят  готов-
ность  сразу  же  вступить  в  новое  сообщество,  мы  будем  создавать  его  в 
составе  тех  стран,  которые  выразят  такую  готовность.  Задача  полного 
избавления  простых  людей  от  угрозы  порабощения  и  войны,  в  какой  бы 
стране  они  ни  проживали,  должна  решаться  на  самой  весомой  основе, 
каковой должна быть готовность граждан этих стран: и мужчин, и женщин – 
скорее  умереть,  чем  подчиниться  чьей-либо  тирании.  В  этой  неотложной 
работе Франция и Германия должны сообща играть ведущую роль»122. 
В  конце 1940-х  годов  в  европейских  странах  начали  действовать 
многочисленные  движения  за  объединение  Европы,  во  главе  которых 
становились  ведущие  общественные  и  политические  деятели.  По  их 
инициативе в 1948 г. в Гааге был созван Европейский конгресс. В его работе 
приняли участие представители различных европейских стран, в том числе из 
Германии,  возглавляемой  Аденауэром,  что  символизировало  начало  новой 
эры.  
Основным 
итогом 
дискуссий 
было 
формулирование 
ряда 
основополагающих  идей,  определивших  во  многом  дальнейшее  развитие 
европейской  интеграции.  Результатом  достигнутого  компромисса  стало 
заключение 5 мая 1949 г.  договора,  в  соответствии  с  которым  создавался 
Совет  Европы.  Фактически  формировалась  ассоциация  государств  нового 
типа,  основанная  на  европейских  ценностях,  на  общей  приверженности 
фундаментальным  принципам  демократии.  Кроме  пяти  стран-членов 
Брюссельского 
Договора – Бельгии, 
Великобритании, 
Франции, 
Люксембурга,  Нидерландов – его  подписали  Италия,  Ирландия,  Дания, 
Норвегия, Швеция. В преамбуле Устава Совета Европы была отражена идея, 

 
41
охватившая  Европу  и  весь  мир – о  том,  что  жизненной  необходимостью 
сохранения человеческого обществ и цивилизации является сохранение мира, 
основанного на справедливости и международном сотрудничестве. 
В  целом,  создание  Совета  Европы  встретило  положительные  отклики 
сторонников  европейского  объединения,  поскольку  предполагалось,  что  эта 
организация  составит  зародыш  европейской  федерации.  В  то  же  время  в 
европейских  политических  кругах  наблюдалось  некоторое  разочарование 
ограниченной компетенцией созданной организации. Например, Ж. Моне не 
придавал большого значения созданию этой организации, так как считал, что 
это  «тупиковый  путь»  для  создания  реального  Европейского  Союза.  Он 
полагал,  что  нужно  начинать  с  более  прагматичных  и  амбициозных  задач, 
более решительно выступать против национальных суверенитетов и на более 
ограниченном участке123. 
В  рамках  созданной  организации  впервые  институционально 
оформилась  новая  тенденция,  направленная  на  защиту  прав  человека  в 
международном  масштабе.  Произошел  прорыв  к  наднациональности.  В 
остальном  же  дело  не  пошло  дальше  сдержанных  формулировок  в  рамках 
устава  Совета  Европы.  Но  в  целом  создание  Совета  Европы  представляет 
собой неоспоримый вклад в упрочение мира и реализации панъевропейской 
идеи на европейском континенте. 
Неизбежность  войны,  особенно  сильно  чувствующаяся  в 1950 г.,  во 
время  обострившегося  противостояния  двух  военно-политических  блоков  и 
войны  в  Корее,  чудом  не  стала  реальностью.  На  этом  фоне  общество 
послевоенной Европы охотно поддерживало идеи единения как важнейшего 
условия  обеспечения  мира  и  социального  прогресса  в  Европе.  Де  Голль 
охарактеризовал  существующую  ситуацию  как  «опасное  равновесие», 
которое однажды может вылиться в глобальную войну, если только ситуация 
не изменится в сторону всеобщей разрядки напряженности124. 
Таким  образом,  развиваясь  на  общественном  и  правительственном 
уровне,  интеграционные  идеи  постепенно  получили  воплощение  в  ряде 

 
42
заключенных  межгосударственных  договоров  о  создании  европейских 
организаций: ОЕЭС(ОЭСР), таможенный союз Бенилюкс, Совет Европы.  
Довольно  быстро  в  странах  Европы  сформировались  основные 
направления политической и правовой мысли. Представители одного из них 
занимали - политические  и  общественные  деятели,  ученые - допускали,  что 
интеграционные объединения в Европе должны сочетать в себе элементы как 
государственно-правовой,  так  и  международно-правовой  организации.  Это 
была,  в  некоторой  степени,  компромиссная  точка  зрения,  позволявшая 
сочетать  позиции  и  сторонников  федерализма,  и  его  противников.  Именно 
эта  позиция  и  легла  в  основу  договоров,  устанавливающих  Европейские 
Сообщества и впоследствии Европейского Союза.  
В то же время многие политические деятели были уверены в том, что 
«принудительная  централизация  всегда  вызывала  в  ответ  обострение 
национализма…  сейчас,  как  когда-то  в  прошлом  нельзя  добиться 
объединения  Европы  путем  слияния  народов:  оно  может  и  должно  явиться 
следствием систематического сближения между ними»125. При строительстве 
единой  Европы  де  Голль  призывал  исходить  не  из  мечты,  а  из  реальной 
действительности.  Ведь  каждое  европейское  государство  имеет  свою 
историю,  свой  особый  язык,  свои  несчастья,  свою  славу,  свои  собственные 
чаяния,  являясь  единственными  образованиями,  обладающими  властью. 
Признавая  «техническую  ценность  некоторых  более  или  менее 
вненациональных  и  наднациональных  организмов»,  генерал  констатировал, 
что они не могут быть политически эффективны. Но вместе с тем, де Голль 
не  отрицал,  что  государства  Европы  могут  иметь  в  своем  распоряжении 
организации, подготавливающие совместные решения и, при необходимости, 
следящие за выполнением принятых решений. Но право принимать решения 
он безоговорочно оставлял государствам126.  
Идеологом  западноевропейской  интеграции  по  праву  является 
французский  политический  деятель  Жан  Монне,  который  утверждал,  что 
«Единство Европы не создает сверхдержаву нового типа; оно является скорее 

 
43
методом изменения самой Европы и, соответственно, мира в целом»127. 
Жан Монне впервые четко сформулировал и представил французскому 
правительству  идею  объединения  послевоенной  Европы.  Выражая 
беспокойство за дальнейшую судьбу собственной страны и в целом Европы, 
он  призывал  к  деятельности.  Он  всеми  силами  искал  способ  связать 
Францию  и  Германию  общими  интересами: «Надо  сделать  так,  чтобы  она 
(Германия) перестала быть ставкой в борьбе и стала связующим звеном. Если 
мы  ничего  не  сделаем,  до  новой  войны – рукой  подать»128.  Причем 
немаловажным  являлся  тот  факт,  что  выдающиеся  политические  деятели, 
стоявшие у власти в обеих странах, прекрасно понимали поставленные перед 
ними  задачи.  Они  предпринимали  максимум  усилий  для  установления 
тесных связей Германии и Франции. 
Франции  и  Германии  принадлежали  месторождения  угля  и  железной 
руды,  располагавшиеся  вдоль  их  границ.  Каждая  из  стран  старалась 
завладеть  ими  единолично,  что  неминуемо  вело  к  конфликту.  Ж.  Монне 
верно  заметил,  что  уголь  и  сталь  были «…ключом  к  экономическому 
могуществу,  они  создавали  военную  промышленность,  которая  ковала 
вооружения...  Слить  их  производство  поверх  государственной  границы 
значило лишить их вредоносного значения и превратить в залог мира»129. Так 
зародилась  идея  объединить  Германию  и  Францию,  поставив  под  контроль, 
прежде всего, немецкую промышленность, а в частности, производство угля 
и стали.  
«Метод  Монне»  предполагал,  что  в  ходе  экономической  интеграции, 
предшествующей  политическому  объединению,  сначала  должны  решаться 
простые  вопросы,  создающие  предпосылки  для  решения  более  сложных 
задач.  При  этом  принцип  наднациональности  является  залогом  успешной 
интеграции,  предусматривая  передачу  национальными  государствами  части 
своего суверенитета наднациональным институтам. 
Первые 
практические 
шаги 
по 
формированию 
процесса 
западноевропейской интеграции были предприняты министром иностранных 

 
44
дел  Франции  Робертом  Шуманом. 9 мая 1950 г.  он  публично  представил 
проект  объединения  Европы,  предложенный  Жаном  Монне.  Суть  так 
называемой  «Декларации  Шумана»  состояла  в  создании  на  федеративной 
основе  специальной  организации,  в  рамках  которой  предполагалось 
контролировать  все  производство  угля  и  стали  во  Франции  и  Германии. 
Обобществление угля и стали означало «первый этап на пути к европейской 
федерации…  абсолютно  необходимый  для  сохранения  мира»130.  В  то  же 
время  основателями  провозглашалась  открытость  создаваемого  союза  для 
участия европейских стран, который должен был стать основой дальнейшей 
интеграции. «Рубежи Европы будущего – заметил Ж. Монне - определяются 
только границами тех стран, которые к ней еще не присоединились»131.  
Организаторами  предполагалось,  что  поэтапная  реализация  основных 
целей  и  задач  создаваемой  международной  организации  позволит 
«…распространить  эту  систему  на  другие  области  действенного 
сотрудничества  в  интересах  мира»132.  Значение  Декларации  Шумана 
выходило  за  рамки  двусторонних  отношений,  так  как  практически  сразу 
инициатива  получила  поддержку  со  стороны  ФРГ,  Италии,  Бельгии, 
Нидерландов,  Люксембурга.  Великобритания  отказалась  участвовать  в 
протекающих интеграционных процессах, так как считала непозволительным 
передавать  контроль  над  столь  важной  отраслью  промышленности 
международным организациям.  
Целями создаваемого союза провозглашалось сохранение и укрепление 
мира,  а  также  осуществление  экономической  интеграции  в  интересах  всех 
граждан  Союза.  Достижение  поставленных  целей  предполагалось  путем 
создания  единого  внутреннего  рынка,  продвижения  к  политическому  союзу 
и,  не  в  последнюю  очередь,  укрепления  социальной  сплоченности  внутри 
Союза. «Мы  создаем  не  коалицию  государств,  мы  объединяем  людей»133, - 
говорил  Жан  Монне,  поэтому  главной  целью,  к  которой  должны  были 
стремиться институты Сообщества, являлось внедрение в массовое сознание 
идеи  европейской  интеграции.  Таким  образом,  основой  французской 

 
45
политики  стала  идея  интеграции  западноевропейских  государств  на 
панъевропейской основе. 
В  процессе  строительства  единой  Европы  первым  интеграционным 
объединением  является  Европейское  объединение  угля  и  стали  (ЕОУС). 
Договор  об  учреждении  ЕОУС,  сроком  на 50 лет,  был  заключен 18 апреля 
1951 г. После завершения процесса ратификации шестью подписавшими его 
государствами – странами Бенилюкс, Германией, Францией, Италией - в 1952 
г.  вступил  в  силу.  В  Люксембурге  начал  работать  Высший  руководящий 
орган  объединения,  председателем  которого  стал  главный  идеолог 
европейской интеграции Жан Монне.  
Договор 
устанавливал 
наднациональный 
характер 
Высшего 
руководящего органа, который играл ключевую роль в учреждаемой системе. 
Принцип наднациональности оказался действенным средством относительно 
безболезненной 
реструктуризации 
угольной 
и 
металлургической 
промышленности,  находившихся  в  состоянии  глубокого  кризиса.  Это 
обеспечило  интеграционной  идее  постоянно  растущую  поддержку 
общественности.  Учредительные  документы  ЕОУС  провозглашали  его 
субъектом международного права.  
Немаловажным  является  тот  факт,  что  принятый  договор 
предусматривал  не  только  создание  общего  рынка  товаров  в  двух  базовых 
отраслях  промышленности – угольной  и  сталелитейной, - но  и 
сотрудничество  в  модернизации  этих  отраслей  с  целью  повышения  их 
рентабельности и конкурентоспособности на мировых рынках. 
Итак, создание ЕОУС было первым в истории случаем формирования 
интеграционного 
объединения 
нового 
типа. 
Образование 
ЕОУС 
ознаменовало собой первый этап западноевропейской интеграции - создание 
зоны  свободной  торговли,  ведение  которой  подразумевает  отмену  всех 
таможенных  пошлин,  квот  и  других  ограничений  в  торговле  между 
странами-участниками.  Но  при  этом  была  сохранена  автономия  государств-
членов в таможенной и торговой политике по отношению к третьим странам.  

 
46
Каждое из государств-членов преследовало свои собственные цели при 
заключении  договора  о  создании  ЕОУС.  Анализируя  процесс  создания 
организации,  де  Голль  отмечал  ограниченность  результатов  подписания 
договора  для  Франции: «Европейское  объединение  угля  и  стали,  не 
обеспечив  средств  для  восстановления  наших  разрушенных  шахт, 
освобождало  немцев  от  репарационных  поставок  топлива  и  давало 
возможность итальянцам создать у себя крупные сталелитейные заводы»134. 
Оптимистичную 
оценку 
созданного 
сообщества 
высказывали 
вдохновители идеи создания объединения, видя в нем не столько ассоциацию 
производителей угля и стали, сколько – начало новой Европы 135. 
Поэтому, не желая останавливаться на достигнутом уровне интеграции 
политические деятели западноевропейских государств продолжили развитие 
европейской  интеграционной  идеи,  предприняв  попытку  распространить 
интеграционный 
наднациональный 
принцип 
на 
другие 
сферы 
межгосударственных  отношений.  Действуя  в  этом  направлении,  в 1950 г. 
французское  правительство  предложило  «план  Плевена».  Проект  премьер-
министра  Франции  предлагал  создание  Европейского  оборонительного 
сообщества (ЕОС).  
В 1952 г.  план  создания  Европейского  оборонительного  сообщества, 
наднационального  по  своему  характеру  и  предполагающего  общие 
институты,  общие  вооруженные  силы  и  общий  бюджет,  готов  был  стать 
реальностью.  В  рамках  ЕОС  планировалось  создание  единой  европейской 
армии под наднациональным командованием, действующей исключительно в 
оборонительных целях. Особенностью окончательно варианта договора стала 
специальная  статья,  содержащая  возможность  преобразования  ЕОС  в 
политический  союз  путем  изменения  отдельных  статей  договора.  Причем 
Европейское  оборонительное  сообщество  должно  было  функционировать  в 
рамках организации Североатлантического договора136. 
Но  французское  правительство  в  силу  ряда  причин  медлило  с 
ратификацией  договора.  В 1953 г.  противники  создания  ЕОС  получили 

 
47
большинство голосов в парламенте и вошли в правительство. На самом деле 
французские  депутаты  опасались,  что  вступление  договора  в  силу  позволит 
Германии,  воспользовавшись  статьей 10 договора,  создать  собственные 
воинские контингенты. В этом они видели опасность для Франции.  
Одной из главных причин неприятия договора стало также нежелание 
победителей находиться в равных отношениях с побежденными. Как отмечал 
де Голль, договор «должен был лишить победоносную Францию права иметь 
собственную армию, слить ее вооруженные силы, которые она тем не менее 
обязана была предоставлять, с вооруженными силами побежденных Италии 
и  Германии  и  передать,  наконец,  Соединенным  Штатам  Америки  полное 
право на командование этим безродным конгломератом»137. По его мысли от 
принятия  данного  договора  европейскими  государствами  спасло  только 
пробуждение  национального  сознания.  И  уже  ратифицированный  пятью 
партнерами  Франции  договор  был  отвергнут  французским  Национальным 
собранием.  
Одновременно с работой над «планом Плевена», в 1952-1953 гг., была 
создана и работала Ассамблея по подготовке проекта создания Европейского 
политического  сообщества  (ЕПС).  Внесенный  проект  являлся  ни  чем  иным, 
как  опережающим  исполнением  поставленной  в  договоре  о  ЕОС  задачи  по 
развитию  политического  союза.  Проект,  предложенный  комитетом  под 
руководством Поля-Анрии Спаака, предлагал, что Европейское политическое 
сообщество,  имея  наднациональный  характер,  образует  вместе  с  ЕОУС  и 
ЕОС единое юридическое лицо138.  
Шарль  де  Голль  поддержал  идею  европейского  политического 
сотрудничества,  заявив,  что  Франция  «считает  возможным,  желательным  и 
практически  осуществимым  обеспечить  регулярное  сотрудничество 
государств  Западной  Европы  в  области  политики,  экономики,  культуры  и 
обороны...». «Если  мы вступим на этот путь..., - говорил он, - то возникнут 
новые связи, появятся новые  привычки, и, после того как время сделает свое 
дело, можно будет продумать дальнейшие шаги по объединению Европы»139. 

 
48
В  ответ  на  официальное  предложение  организовать  сотрудничество  в 
политической  сфере  фактически  одна  Германия  заняла  положительную 
позицию по данному вопросу. Остальные государства-участники заявили об 
отрицательном  отношении  к  политическому  сотрудничеству  шести 
государств.  Сохранявшееся  взаимное  недоверие  и  недооценка  важности 
национальных интересов западноевропейских государств обусловили провал 
предложенных  проектов  по  политической  интеграции.  Именно  тормозящей 
силой сохранявшегося евроскептицизма объясняет крах обоих предложенных 
проектов  В.Швиммер140.  Опыт  перенесенных  неудач  по  формированию 
европейского  политического  союза  в  дальнейшем  и  определил  направление 
процесса  европейской  интеграции,  протекающего  по  основным  принципам, 
изложенным французским общественным деятелем Жаном Монне. 
В  результате  странам  Западной  Европы  пришлось  ограничиться 
созданием  системы  коллективной  обороны  в  рамках  Западноевропейского 
союза.  Но  все  же  идеи  тесного  взаимодействия  европейских  стран, 
заложенные в проектах создания Европейского оборонительного сообщества 
и Европейского политического сообщества, нашли отражение в дальнейших 
планах европейской интеграции.  
В  свете  происходивших  событий  западноевропейские  страны 
вынуждены были признать сотрудничество по обеспечению безопасности на 
европейской  основе  на  данный  момент  несостоятельным.  Но  лидеры 
западноевропейских  стран  не  отказались  от  интеграционной  идеи  в 
экономической  сфере.  Используя  подход,  с  помощью  которого  создавалось 
ЕОУС,  было  принято  решение  начать  создание  союза  европейских 
государств в экономической области.  
В  целях  разработки  концепции  западноевропейской  интеграции  на 
экономико-политическом  уровне  была  проведена  конференция  в  Мессине, 
которая  положила  начало  новому  этапу  интеграции.  На  этой  конференции 
были  сформулированы  основные  направления  и  цели  интеграционного 
строительства,  в  ходе  ее  проведения  достаточно  много  внимания  было 

 
49
уделено сотрудничеству в области энергетики и создания «общего рынка». 
Укрепление  положения  Западной  Европы  в  мировой  экономике, 
положительные  сдвиги  в  экономической  структуре  западноевропейских 
стран и ряд других факторов требовали разрыва тесных рамок национальных 
рынков и сотрудничества в международном масштабе.  
В  этих  целях  были  созданы  два  европейских  объединения, 
составляющие  очередной  уровень  европейской  интеграции – Европейское 
Экономическое  Сообщество  (ЕЭС)  и  Европейское  Сообщество  по  Атомной 
Энергии (Евратом). Договоры о создании Сообществ были подписаны в 1957 
г.  странами-участницами  Европейского  объединения  угля  и  стали – 
государствами Бенилюкс, Францией, Германией и Италией. 
Одно  из  новых  сообществ – Евратом,  как  и  успешно 
функционировавшая  Европейская  ассоциация  угля  и  стали,  носило 
отраслевой  характер.  Договор  о  Евратоме  регламентировал  интеграцию 
европейских  стран  в  сфере  широкого  использования  ядерной  энергии141. 
Путем  реализации  условий  договора  западноевропейские  страны 
предполагали снять остроту постоянного энергетического кризиса, при этом 
простимулировав свои ядерные разработки военного характера. 
Более  важным  для  дальнейшего  процесса  европейской  интеграции 
является договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества. 
Договор  об  учреждении  ЕЭС  содержал  логически  последовательную 
программу  экономической  интеграции.  В  нем  были  сформулированы 
основные  цели  интеграционного  строительства,  которые  включали 
гармоничное  развитие  экономической  деятельности  во  всем  Сообществе, 
непрерывный  и  сбалансированный  рост,  возрастающую  стабильность, 
повышение  уровня  жизни  и  более  тесные  связи  между  государствами-
участниками.  Страны  обязались  добиваться  устранения  препятствий  для 
перемещения между ними рабочей силы, капиталов, товаров и услуг142. 
Для  достижения  установленных  Римским  договором  целей  были 
избраны  основные  средства – создание  общего  рынка  и  сближение 

 
50
экономической  политики  государств-членов  ЕС.  Первым  шагом  на  пути 
создания  общего  рынка  должен  был  стать  таможенный  союз  шести  стран, 
включающий  введение  общего  внешнего  тарифа  и  переход  к  единой 
торговой  политике  в  отношении  третьих  стран.  Но  главной  целью 
заключенных  договоров  стало  создание  на  основе  таможенного  союза 
общего рынка. 
Создание  общего  рынка  логично  должно  было  повлечь  за  собой 
огромные изменения в сфере экономики государств-членов. Положительный 
эффект  усматривался  в  усилении  конкуренции,  что  в  свою  очередь 
стимулировало  научно-технический  прогресс  и  структурную  перестройку 
производства, повышало эффективность использования ресурсов (капитала и 
рабочей  силы),  ускоряло  рост  ВВП,  доходов  и,  в  конечном  счете,  уровня 
жизни.  Но  существовала  и  обратная  сторона  интеграции.  Стимулированная 
открытием  национальных  рынков  технологическая,  структурная  и 
территориальная  перестройка  экономики  могла  вызвать  массовые 
увольнения, резкий, хотя и кратковременный, рост безработицы, в том числе 
возникновение ее застойных очагов в кризисных отраслях промышленности 
и кризисных регионах. 
Трезво  оценивая  все  плюсы  и  минусы  процесса  европейской 
интеграции,  государства-участники  включили  в  тексты  учредительных 
договоров  статьи,  предусматривавшие  создание  и  финансирование  из 
бюджета  ЕОУС  и  ЕЭС  систем  переподготовки  и  трудоустройства  лиц 
наемного  труда,  потерявших  работу  вследствие  создания  общего  рынка.  В 
сущности,  это  было  рождением  европейской  социальной  политики.  В 
договор о ЕЭС был включен особый раздел «Социальная политика». Одним 
из направлений социальной политики ЕЭС договор предусматривал введение 
свободного 
движения 
трудящихся 
в 
рамках 
общего 
рынка, 
распространявшееся  только  на  граждан  государств-членов.  Эта  мера  также 
была направлена на более эффективное использование трудовых ресурсов в 
создаваемом  общем  рынке,  имея  в  виду  главным  образом  массовую 

 
51
эмиграцию  большого  числа  безработных  из  Италии  в  другие 
западноевропейские  страны,  испытывавшие  потребность  в  рабочей  силе 
(ФРГ, Франция, и т.д.).  
В  период  подготовки  Римского  договора  активно  обсуждалась  также 
идея 
более 
широкой 
социальной 
политики 
на 
уровне 
ЕЭС, 
предусматривающей гармонизацию и даже унификацию систем социального 
обеспечения  и  профессионального  обучения,  трудового  законодательства. 
Однако она была отвергнута. Основная причина отказа от этой идеи вероятно 
состоит в сопротивлении государств с более высоким уровнем жизни и более 
развитыми системами социального обеспечения. 
Опасения  по  поводу  ожидаемых  массовых  увольнений  в  течение 
первого  этапа  европейской  интеграции  и  вызванного  ими  роста  социальной 
напряженности  оказались  преувеличенными.  Экономика  государств 
Западной Европы развивалась высокими темпами, показывая общий прирост 
ВВП  стран  «шестерки»  в  среднем  на 5,5 % в  год.  Следует  отметить,  что 
уровень  безработицы  в  рассматриваемый  период  был  низким,  не  превышая 
2%143.  Существующий  острый  дефицит  рабочих  рук  внутри  ЕС  покрывался 
за  счет  массовой  иммиграции  трудящихся  из  Италии,  других  европейских 
государств, не входивших в ЕЭС (Испания, Португалия, Югославия, Греция), 
а  также  из  Турции  и  Северной  Африки  (Алжир,  Марокко,  Тунис  и  др.). 
Также  не  оправдались  опасения  относительно  увеличения  разрыва  между 
развитыми  и  отсталыми,  а  также  между  динамичными  и  кризисными 
регионами.  
Но  не  все  европейские  государства  сразу  приняли  предложение  об 
участии в Сообществах. Некоторые из них придерживались иных взглядов на 
его конкретные формы. Наиболее ярким примером является Великобритания, 
которая  долгое  время  обдумывала  возможность  участия  в  создаваемых 
организациях.  
Успехи Европейского Экономического Сообщества обусловили живой 
интерес  Великобритании,  которая  «сочла  возможным»  присоединиться  к 

 
52
Сообществу  с  сохранением  «особых»  отношений  в  области  сельского 
хозяйства.  Но  здесь  она  встретила  противодействие  Франции,  во  главе 
которой находился де Голль. Он полагал, что «у Франции и Англии разные 
задачи в области обороны и потому каждая страна в этой жизненно важной 
области  должна идти своим путем. Из этого де Голль сделал вывод: Англии 
не место в Европе. И он публично заявил об этом…»144.  
Будучи  яростным  противником  вступления  Великобритании  в  ЕЭС, 
Франция  заняла  жесткую  позицию  против  введения  «особых»  условий. 
Воспользовавшись  правом  вето,  де  Голль  выступил  против  присоединения 
Великобритании  к  ЕЭС,  где  Франция,  по  его  мнению,  должна  играть 
лидирующую  роль.  Таким  образом,  Франция  была  настроена  весьма 
категорично  и  была  непреклонна  в  своем  решении  прервать  практически 
завершенные переговоры о вступлении Великобритании в Общий рынок.  
Но во Франции не все разделяли точку зрения президента. «У англичан 
репутация  трудных  партнеров…  если  ведут  переговоры  в  собственных 
интересах и в своей манере», - отмечал Монне. Но «они надежные союзники, 
когда  сидят  с  вами  по  одну  сторону  стола…  Они  сделают  все,  чтобы 
продвинуть  дело  вперед»145.  Вот  почему  было  так  важно,  чтобы 
Великобритания присоединилась к шести странам без «особых условий». 
Идея  сближения  с  Великобританией  и  даже  невозможности 
существования  создаваемых  сообществ  без  ее  участия  постоянно 
высказывалась  общественно-политическими  деятелями  европейских  стран. 
Правительства  Италии  и  стран  Бенилюкс  считали  выстраиваемую 
интеграционную  конструкцию  временной,  пока  в  нее  не  вступит  Англия146. 
Но  неоднократные  попытки  возобновления  переговоров  о  вступлении 
Великобритании  в  Европейское  сообщество  постоянно  натыкались  на 
негативную  позицию  Франции  по  этому  вопросу.  Так  и  в 1963 г.  Франция 
повторно высказалась против принятия Великобритании в Сообщества. 
Между тем в 1965 г. государства-члены достигли согласия по вопросу о 
слиянии  трех  европейских  сообществ – ЕОУС,  ЕЭС  и  Евратома – в  одно 

 
53
целое.  Одновременно  было  решено  слить  и  рабочие  органы  сообществ  в 
единый  механизм  на  базе  ЕЭС.  Договор  о  слиянии  был  подписан  в 1965 г. 
Процесс  слияния,  который  предполагалось  осуществить  за  два  года, 
завершился  в 1967 г.  Вместо  существовавших  до  этого  трех  отдельных 
Советов и трех Комиссий были учреждены единый Совет и единая Комиссия 
ЕС,  которые  вместе  с  Европейским  парламентом  и  Верховным  судом 
образовали новую институциональную структуру Европейского сообщества. 
По нашему мнению, Договор о слиянии учреждений Сообществ стал одним 
из свидетельств прогресса европейской интеграции. 
На  фоне  достаточно  успешно  протекающей  интеграции  одним  из 
минусов  стала  политика  «пустого  кресла»,  проводимая  Францией  в 1965 г. 
Европе  «предстояло  узнать,  можно  ли  остановить  нормальный  ход 
институционального процесса волей одного человека, и если да, то на какой 
срок»147.  Генерал  де  Голль  высказался  категорически  против  предложения  в 
обмен на европейское финансирование своего сельского хозяйства передать 
часть  национального  суверенитета  в  распоряжение  Сообщества.  Заседание 
Совета  было  закрыто  в  момент  окончания  срока  французского 
председательства  без  достижения  согласия.  Отказ  Франции  продолжать 
дискуссию  в  будущем  привел  к  политическому  кризису  в  рамках 
Сообщества. Таким образом «шестерка» превратилась в «пятерку».  
На  шесть  месяцев  Франция  парализовала  работу  европейских 
учреждений.  И  только  после  переизбрания  де  Голля  и  достижения 
«люксембургского  компромисса»  в  январе 1966 г.  кризис  был  преодолен. 
Франция  вернулась  в  Сообщество,  учреждения  которого  возобновили  свою 
нормальную деятельность.  
Несмотря на то, что Договор о ЕЭС содержал детальный, рассчитанный 
на 12 лет  план  последовательного  введения  общего  рынка  к  концу 1969 г., 
этой  цели  достигнуть  не  удалось.  Единственным  реальным  успехом  и 
несомненным  подтверждением  прогресса  европейской  интеграции  стало 
создание  к 1968 г.,  с  опережением  графика,  таможенного  союза.  Это 

 
54
обеспечило  свободное  движение  товаров  и  проложило  дорогу  к 
последующему превращению ЕЭС в зону свободной торговли.  
Успешность  претворяемых  в  жизнь  интеграционных  проектов 
обусловила  просьбы  отдельных  западноевропейских  стран  о  вступлении  в 
Сообщества.  С  неожиданным  уходом  в  отставку  французского  президента 
Шарля  де  Голля  в  апреле 1969 г.  к  власти  пришел  Жорж  Помпиду, 
принадлежавший к кругу единомышленников бывшего президента. Хотя он 
продолжил  прежнюю  политику  в  отношении  Москвы,  правительственная 
линия  в  отношении  Великобритании  и  партнеров  по  западноевропейской 
интеграции изменилась. Французская политика должна была способствовать 
достижению общеевропейского компромисса. 
В  связи  с  этим,  особо  значимым  событием  для  процесса  европейской 
интеграции  стал  начавшийся  в 1969 г.  третий  раунд  переговоров  о 
вступлении Дании, Ирландии и Норвегии в ЕС. Уход с политической сцены 
генерала  де  Голля  позволил  продолжить  переговоры  о  вступлении  в 
Сообщества  с  Великобританией.  Население  Норвегии  в  ходе  проведенного 
референдума высказалось против вступления страны в Сообщества. Поэтому 
с 1 января 1973 г.  Сообщества  пополнились  только  тремя  новыми 
государствами-членами.  Но  и  это  было  огромным  достижением  для 
дальнейшей реализации целей европейской интеграции.  
В 70-е  гг.  произошло  повышение  уровня  взаимодействия  в  вопросах 
интеграции  и  постепенная  политизация  самого  процесса  интеграционного 
строительства в Европе. В 1972 г. на встрече стран ЕС в Париже президент 
Ж.  Помпиду  озвучил  новую  и  по  тому  времени  смелую  постановку 
интеграционного  вопроса,  предполагавшего  ускорение  развития  интеграции 
западноевропейских  стран  в  сфере  международных  отношений  и 
безопасности. 
Никоим  образом  нельзя  утверждать,  что  идея  европейского  единства, 
получившая реализацию после второй мировой войны, нова. В европейской 
истории  известны  многие  примеры  активного  выступления  видных 

 
55
общественных  и  государственных  деятелей  в  поддержку  идей  европейской 
интеграции.  Идеи  мира  и  единения  европейского  континента  обычно 
становились своеобразной ответной реакцией на очередной кровопролитный 
конфликт.  Не  была  исключением  и  ситуация  в  послевоенной  Европе,  когда 
после  европейские  политики  в  очередной  раз  пришли  к  выводу  о 
необходимости  объединения.  Конкретная  реализация  проектов  нашла 
выражение в создании Европейских Сообществ. Причем весьма характерным 
является  тот  факт,  что  возникшие  сообщества  имели  под  собой 
экономическую основу. 
Процесс  интеграционного  развития  послевоенной  Европы  происходил 
под  влиянием  многочисленных  факторов.  Прежде  всего,  это  окончание 
второй  мировой  войны  и  связанная  с  этим  необходимость  строительства 
обновленной  Европы,  и  начало  новой,  получившей  название  «холодной» 
войны.  Огромная  роль  в  интеграционном  процессе  создания  Европейских 
Сообществ  принадлежит  двум  выдающимся  личностям – Жану  Монне  и 
Роберту Шуману. Благодаря им наряду с другими представлениями о Европе 
утвердилась модель сообщества - объединение путем секторной интеграции в 
рамках наднациональной организации. 
Объективность 
и 
закономерность 
европейской 
интеграции 
обосновывалась многими теоретиками, изучающими этот процесс. Так, один 
из  самых  последовательных  сторонников  европейской  интеграции  историк 
А.Милворд 
доказывал, 
что 
государства 
нуждаются 
в 
создании 
межнациональных  форм  взаимодействия,  чтобы  выжить  экономически  в 
послевоенном  мире,  а  успех  европейской  интеграции  свидетельствует  об 
эффективности  интеграционной  политики  и  имеет  хорошие  перспективы  на 
продолжение,  поскольку  государства  убедились  в  ее  преимуществах  над 
двусторонней формой отношений148. Европейская интеграция стала главным 
орудием  разрешения  экономических  и  политических  конфликтов  между 
государствами. 
Таким  образом,  мы  можем  утверждать,  что  развитие  европейской 

 
56
интеграции  характеризовалось  осознанием  общности  европейских  стран. 
Договоры о создании ЕОУС, ЕЭС и Евратома, а также законодательные акты, 
принимаемые  на  их  основе  в  рамках  Европейского  Союза,  являются 
своеобразной  конституцией  данного  объединения.  Они  создали  между 
государствами-членами  специфические  связи,  которые  выходят  за  рамки 
договорных  отношений  между  суверенными  государствами  и  вели  к 
складыванию впоследствии наднационального союза. 
 
1.2. Миграционная ситуация в Европе в 1950-1970-е годы 
 
Миграционные  процессы,  протекающие  во  всем  мире  и  на 
Европейском  континенте,  в  частности,  обусловлены  рядом  факторов, 
обозначающих  движущие  силы  данного  явления.  Из  существующих 
многочисленных  классификаций  факторов  миграции  наиболее  удачной,  на 
наш взгляд, является классификация, предложенная Л.Л. Рыбаковским149. На 
принятие миграционного решения, по мнению автора, влияют две основные 
группы факторов – субъективные, или психологические и объективные.  
Объективные  факторы  автор  подразделяет  на  три  основные  типа  по 
возможности  и  степени  регулирования.  Первую  группу  предложенной 
классификации  составляют  неуправляемые  (постоянно  действующие) 
факторы  миграции,  такие,  как  географическое  положение  местности, 
природно-климатические  условия  и  стихийные  бедствия.  Во  вторую  группу 
включены  «временные»  факторы,  на  которые  возможно  оказывать 
воздействие  и  постепенно  изменять.  Это  производственная  и  социальная 
инфраструктура,  половозрастной  и  этнический  состав  населения  и  др.  В 
рамках  третьей  группы,  выделяемой  исследователем, – факторов  текущего 
регулирования – выделяются  занятость,  уровень  доходов,  миграционная, 
национальная и кадровая политика.  
Для нас особый интерес представляют две последние группы факторов 
миграции.  В  рамках  последней  группы  выработана  теория  «притяжения-

 
57
выталкивания».  Так,  анализируя  миграционные  процессы  в  Европейском 
Сообществе,  Х.  Вернер  утверждает,  что  экономически  обоснованный 
потенциал  для  перемещения  возникает  при  изменении  уровней 
экономического  развития,  существующих  между  странами.  При  этом  он 
выделяет факторы притяжения и факторы выталкивания, где в роли первых 
выступают  перспективы  более  высокой  оплаты  и  наличие  рабочих  мест  в 
принимающей стране,  а выталкивающими факторами являются  безработица 
и  низкий  уровень  доходов  в  родной  стране.  При  наличии  обоих  факторов  в 
двух  странах  имеется  основной  потенциал  для  миграции.  Но  в  то  же  время 
для  осуществления  перемещения  немаловажную  роль  играет  прозрачность 
границ,  а  также  информированность  рабочих  об  условиях  работы  в  других 
странах. 
Немаловажную  роль  внутри  Европы  во  второй  половине  ХХ  века 
играла  иммиграция  по  политическим  мотивам,  например,  из  стран  с 
диктаторскими  и  тоталитарными  политическими  режимами,  таких,  как 
Португалия,  Испания,  Греция.  Например,  в  послевоенный  период 1,5 млн. 
поляков были вынуждены покинуть земли, отошедшие к Советскому Союзу, 
переселившись  в  западную  Польшу.  Между 1950 и 1961 гг. (возведение 
берлинской стены) в ФРГ мигрировали около 3 млн. немцев из ГДР, а около 
400  тыс. - в противоположном направлении. До 1961 г. ФРГ приняла около 
12  млн.  немцев,  которые  ранее  проживали  за  ее  пределами,  что  составило 
около 20% всего населения страны150. 
Для  некоторых  государств  послевоенная  иммиграция  являлась  в 
значительной  степени  непреднамеренным  последствием  колониализма, 
вызвав  поток  послевоенной  реэмиграции  из  колоний.  Это  было  характерно, 
прежде  всего,  для  Франции,  Нидерландов  и  особенно  Англии,  бывшей 
колониальной  империей  вплоть  до 1962 г.151  В  ходе  деколонизации 
Нидерланды приняли около 300 тыс. человек из Индонезии, Великобритания 
- около 750 тыс. человек из бывших колоний. В 1950-е гг. Франция пережила 
возвращение примерно 200 тыс. человек, живших в Юго-Восточной Азии, а 

 
58
после 1962 г. - приняла почти 1 млн. реэмигрантов из Алжира. В Португалию 
в конце 1970-х гг. приехали 750 тыс. мигрантов из Мозамбика и Анголы152. 
Миграционные 
потоки 
на 
территории 
Западной 
Европы 
формировались  под  воздействием  многочисленных  факторов.  Но  следует 
отметить,  что  зачастую  этнические  или  политические  причины  имели 
существенную  экономическую  составляющую  в  мотивации  мигрирующего 
населения.  В  целом  в  период  с  конца 40-х  до  начала 70-х  годов  в  роли 
доминирующих  выступали  экономические  факторы  миграции,  а  влияние 
остальных постепенно снижалось.  
Одной  из  особенностей  миграционных  потоков  в  западноевропейских 
странах является тот факт, что в первые послевоенные десятилетия Западная 
Европа являлась главным источником эмиграции. В 1946-1961 гг. масштабы 
эмиграции  из  стран  зарубежной  Европы  в  Америку  достигли  около 7 млн. 
человек153.  Наиболее  многочисленны  были  эмигранты  из  ФРГ,  Италии  и 
Великобритании,  которые  направлялись  главным  образом  в  Австралию, 
Канаду, Новую Зеландию и британские владения в Африке, а итальянцы – в 
Южную  Америку.  Франция,  Бельгия,  Швеция  и  Швейцария  в  это  время 
являлись важнейшими странами иммиграции. 
Отличительная  особенность  ряда  западноевропейских  государств – 
Великобритании,  Франции,  Германии,  Бельгии,  Нидерландов  и  Швеции – 
состоит в том, что они приобрели современный опыт массовой иммиграции, 
будучи  уже  полностью  развитыми  национальными  государствами.  Этот 
период  берет  начало  в  первые  годы  после  второй  мировой  войны,  когда 
Западная Европа была главным источником эмиграции в Европе. Отдельные 
исследователи  склонны  характеризовать  иммиграцию  в  данный  период  как 
чисто экономическую.  
Ситуация несколько изменилась с середины 50-х годов, когда в ФРГ и 
некоторых  других  промышленно  развитых  странах  в  результате  быстрого 
экономического  подъема  стал  ощущаться  недостаток  рабочей  силы. 
Послевоенное  восстановление  промышленности  требовало  большое 

 
59
количество  рабочей  силы,  которое  не  могло  быть  восполнено 
национальными  трудящимися.  В  послевоенные  годы  в  Европе  сильно 
понизился  уровень  рождаемости,  особенно  в  Ирландии,  в  которой  общий 
коэффициент  рождаемости  сократился  почти  на 1/3. Здесь  же  наблюдался 
рост  естественной  убыли  населения,  что  на  фоне,  в  целом,  высоких  темпов 
развития западноевропейских стран в 50-60-е гг. способствовало повышению 
спроса на дешевую рабочую силу154.  
В  результате  большинство  западноевропейских  стран  начали 
осуществлять  программу  импортирования  иностранной  рабочей  силы, 
основанную  на  заключении  двусторонних  договоров  с  европейскими 
государствами Средиземноморского бассейна (ФРГ – Греция, ФРГ – Турция, 
Франция – Испания и др.).  
В  данный  период  иммиграционная  политика  проводилась  через 
национальные  иммиграционные  службы,  которые  обычно  создавались  при 
министерстве  труда,  юстиции  или  внутренних  дел.  В  то  же  время  была 
разрешена  самостоятельная  вербовка  предпринимателями.  В  результате 
отсутствие  эффективного  контроля  со  стороны  государства  привело  к 
усилению  миграционных  потоков  и  в  том  числе  к  повышению  нелегальной 
иммиграции.  
За  время  с 1950 г.  до  середины 1970-х  гг.  суммарное  отрицательное 
сальдо баланса миграции в Италии составило 2,3 млн. чел., хотя с середины 
60-х  гг.  мощный  экономический  рост  в  стране  побудил  вернуться  часть 
уехавших на север рабочих. В этот период Португалия также потеряла почти 
2  млн.  чел.,  уехавших  большей  частью  во  Францию.  Здесь  пик  миграции 
наблюдался  после 1965 г.,  тогда  как  Испания,  откуда  в 1950 - 1973 гг. 
выехало 1,5 млн.  чел.,  пережила  его  в 1955 - 1964 гг.,  поскольку  позднее 
инвестиции и развитие туризма создали больше рабочих мест внутри страны. 
Суммарный выезд из Греции составил за весь период более чем 600 тыс. чел. 
с пиком миграции (44 тыс. чел. ежегодно) в первой половине 60-х гг.155 
Страна  с  традиционно  высоким  уровнем  эмиграции - Ирландия  также 

 
60
сохранила отрицательный баланс. За период 1950 - 1973 гг. ее покинули 546 
тыс.  жителей.  Так  же  как  в  Испании  и  Италии,  пик  пришелся  на  вторую 
половину 50-х  гг.  Уже  в  следующем  пятилетии  потери  от  миграции 
уменьшились  наполовину,  а  в 70-х  гг.  сложилось  положительное  сальдо 
баланса миграции в 10-11 тыс. чел., которое, однако, прервало долгосрочную 
тенденцию лишь на короткий срок. 
Основным  местом  притяжения  потоков  европейских  мигрантов  после 
второй  мировой  войны  стала  ФРГ,  которая  имела  положительное  сальдо 
баланса миграции за период 1950 - 1973 гг. в размере, превышающем 7 млн. 
чел.156 
Положительное  сальдо  баланса  миграции - 3,6 млн.  человек  за  весь 
период - сохраняла  Франция.  Иностранные  рабочие  приезжали  сюда  не 
только из Южной Европы, но также из Бельгии и во все большем количестве 
из Северной Африки. Поток из Африки был особенно силен в 60-е гг., когда 
после  обретения  Алжиром  независимости  в 1962 г.  во  Францию  вернулся 
миллион французских граждан. 
В  Бельгии  сальдо  миграционного  баланса  в  период 1950 - 1973 гг. 
оставалось  положительным,  составив 283 тыс.  человек.  Бельгия  приняла 
рабочих не только из соседней Франции и из Южной Европы, прежде всего 
Португалии, но также из Северной Африки и из Турции.  
Принятая  в 1954 г.  новая  Хартия  Королевства  Нидерландов  дала 
жителям  Суринама  и  Антильским  голландцам  гражданство  Нидерландов. 
Это событие вызвало сильный иммиграционный поток голландских граждан 
из  этих  двух  государств,  причем  наибольший  иммиграционный  поток  был 
направлен  из  Суринама.  Вместе  с  тем  в  Нидерландах  наблюдался 
положительный миграционный баланс на уровне только 65 тыс. чел., так как 
в 50-е гг. больше людей покидало страну, чем приезжало в нее157. 
Эмиграция  преобладала  в  Великобритании  до 1958 г.,  в  течение 
последующего пятилетия сальдо баланса миграции стало противоположным. 
Около  трети  иммигрантов  прибывало  из  Ирландии,  другая  треть  из  стран 

 
61
Британского  содружества,  особенно  из  Индии,  Пакистана  и  Вест-Индских 
островов,  последнюю  треть  составляли  эмигранты  из  Европы  и  из  США.  С 
60-х  гг.  основной  поток  иммигрантов  направлялся  их  стран  Британского 
содружества.  Из 212 тыс.  чел.,  которые  в 1959 - 1965 гг.  иммигрировали  в 
Великобританию, 27% получили  британское  гражданство.  Это  три четверти 
всех, кто остался в Великобритании на постоянное жительство.  
Большое  число  иностранных  рабочих  в 1950 - 1973 гг.  в  Европе 
привлекал  Люксембург.  Однако,  как  оказалось,  в  абсолютных  цифрах 
положительное сальдо баланса миграции составляло здесь лишь 36 тыс. чел., 
так  как  многие  люксембуржцы  работали  в  соседних  Бельгии  или 
Германии158. 
На  севере  Европы  основной  страной,  привлекающей  иностранную 
рабочую  силу,  являлась  Швеция.  Существенной  составляющей  общего 
миграционного  потока  являлись  иммигранты  из  Финляндии,  а  также  из 
других  скандинавских  стран,  Германии,  Польши  и  Южной  Европы.  В 
результате в период с 1950 по 1973 гг. положительное сальдо миграционного 
баланса в Швеции составило 322 тыс. чел.159 
В абсолютных цифрах больше всего иностранцев трудилось в ФРГ, по 
отношению  к  общему  числу  занятых  впереди  был  Люксембург.  В 
Люксембурге 35% всех работавших являлись иностранцами, в то время как в 
ФРГ и во Франции в пик сезона находилось до 12%160. 
Исходя  из  анализа  данных  за 1950-1970 гг.  страны  региона  можно 
разделить на три группы: страны с крупной иммиграцией, страны массовой 
эмиграции,  а  также  страны,  для  которых  значение  внешних  миграций 
невелико.  К  первой  группе  стран  относились  высокоразвитые  страны  с 
низким  естественным  приростом  или  даже  с  естественной  убылью 
населения, расположенные  в  центре  региона - ФРГ,  Франция,  Швейцария, 
Швеция,  Бельгия,  Люксембург.  Вторую  группу  составили  экономически 
менее  развитые  страны,  расположенные  в  основном  на  юге  региона - 
Италия, Испания, Португалия, Мальта, Греция, а частично на его севере - 

 
62
Ирландия,  Финляндия.  Эти  государства  лишались  значительной  части 
естественного  прироста.  Третья  группа  государств  включает  большую 
часть Северных стран, а также Великобританию, Нидерланды, Австрию.  
Следовательно,  первые  успехи  интеграции  вызвали  миграционные 
потоки,  направленные  преимущественно  с  юга  к  центру  и  северо-западу 
континента,  или,  иначе  говоря,  от  периферии  к  центру.  Перемещение  шло, 
прежде  всего,  между  соседними  европейскими  странами,  причем 
географическая  близость  между  странами  отправления  и  получения  часто 
вела  к  концентрации  иммигрантов  определенных  национальностей  в 
отдельных  государствах-членах.  В  этот  период  главными  поставщиками 
рабочих  для  стран  Сообществ  являлись  государства  южной  Европы: 
Испания,  Греция,  Португалия.  А  основным  поставщиком  рабочей  силы 
внутри  Европейских  Сообществ  в 1950-е – начале 1960-х  годов  являлась 
Италия. 
Необходимо отметить, что миграционные потоки в странах Сообществ 
включают  в  себя  два  основных  типа  экономической  миграции.  Во-первых, 
это  миграция  между  государствами-членами  в  рамках  Сообществ.  Во-
вторых,  иммиграция  из  третьих  стран.  В  соответствии  с  данной 
классификацией  население  Европейских  Сообществ  можно  условно 
разделить  на 3 группы.  Первую  группу  составляют  лица,  имеющие 
гражданство  государства-члена  и  проживающие  в  нем.  В  официальных 
документах  и  научных  исследованиях  они  именуются  «граждане»  или 
«национальные граждане». Остальные две группы можно объединить в одну 
крупную,  называемую  «не  граждане».  В  нее  входят,  с  одной  стороны, 
граждане  одних  государств-членов  Сообществ,  проживающие  в  других,  с 
другой – граждане третьих стран, проживающие в ЕС. 
В результате миграционных процессов, протекавших на континенте, к 
1960 г. в шести странах, создавших Европейское экономическое сообщество, 
находилось 1,5 млн.  иностранных  рабочих.  В 1973 г.  их  количество 
составило 4,5 млн.  чел.,  а  во  всех 9 странах  Европейского  сообщества, 

 
63
включая Ирландию, Данию и Великобританию, - 6,5 млн. чел.161 
В  начале 60-х  годов  в  общем  миграционном  потоке,  направленном  в 
государства-члены  Сообществ  превалировали  граждане  европейских 
государств.  Так,  во  Франции  среди  общего  числа  иностранных  трудящихся 
на долю европейской рабочей силы приходилось чуть более 50%, выходцев 
из Северной Африки - 18,9%.  
К  концу 1960-х  годов  в  рамках  ЕЭС  оказались  сглажены  различия  в 
уровнях  экономического  развития  отдельных  стран,  а,  следовательно, 
возможность для экономической миграции граждан государств-членов могла 
быть  достигнута  только  в  некоторых  секторах  или  уровнях  квалификации. 
Итальянские иммигранты, являясь в ЕЭС внутренними мигрантами, к этому 
времени стали обладать теми же правами, что и национальные рабочие162. В 
этих условиях стало выгоднее привлекать дешевую рабочую силу из третьих 
стран.  Трудовая  иммиграция  в  рамках  Европейского  Сообщества  оказалась 
менее  развита  по  сравнению  с  внутриевропейским  перемещением.  Именно 
этим  обусловлено  превалирование  среди  иммигрантов  в  государствах 
Сообществ граждан третьих стран, когда к началу 80-х годов на первое место 
по численности вышли алжирцы и марокканцы, составив 28%, затем шли ис-
панцы - 19,6, португальцы - 18,5, и только потом итальянцы - 18%163. Таким 
образом, с конца 60-х годов в страны ЕЭС возросла трудовая иммиграция из 
стран Северной Африки, Португалии, Турции. 
Согласно  данным  статистического  агентства  Евростат  в 1960 г. 
население государств-членов Сообществ насчитывало 278.629 млн. человек. 
По сравнению с предыдущим годом общий рост численности составил 2.291 
млн.  человек,  при  миграционном  приросте  всего  в 40 тыс.  человек.  Таким 
образом, несмотря на достаточно большой приток иностранного населения в 
рассматриваемый  период,  естественный  прирост  населения,  составивший 
2,251 млн. чел., являлся ведущим фактором увеличения численности жителей 
государств-членов. Уже через 5 лет, к 1965 г., общая численность населения 
государств-членов ЕС повысилась до 292.007 млн. человек164.  

 
64
Но  тенденция  увеличения  общего  количества  населения  внутри 
Сообществ, обусловленная в 60-е гг. усилением естественного прироста, уже 
с  начала 70-х  гг.  не  сопровождается  высокой  рождаемостью.  В  начале 70-х 
годов,  когда  экономика  Западной  Европы  была  в  фазе  подъема,  чистая 
иммиграция  в  регионе  росла  в  геометрической  прогрессии.  Миграционный 
прирост,  в 1970 г.  составлявший 92 тыс.  человек,  через  пять  лет,  в 1975 г., 
составлял  уже 654 тыс.  человек165.  Влияние  миграций  на  динамику 
численности  жителей  в  странах  Западной  Европы  было  больше,  чем 
когда-либо прежде: иммиграция обеспечила около 20% суммарного роста 
населения.  В  то  же  время  население  трудоспособного  возраста  не 
увеличивалось166.  Следовательно,  уже  с  начала 1970-х  гг.  наблюдается 
постепенное повышение роли миграции в непрерывном процессе обновления 
населения западноевропейских стран. 
До начала 1070-х годов в государствах-членах ЕС использовалось два 
вида трудовой иммиграции: «иммиграция по контракту» (система ротации) и 
«иммиграция  с  поселением».  В  начальный  период  общественное  мнение 
было  проиммигрантским  и  находилось  под  влиянием  групп,  имеющих 
прямой  интерес  к  иммиграции.  Действительно,  деловые  ассоциации  и 
отдельные  фирмы  играли  ведущую  роль  в  пополнении  национальных 
трудовых  рынков  иностранной  рабочей  силой.  Воздействуя  на 
правительства, тем самым они добивались подписания трудовых соглашений 
с отправляющими государствами.  
Государства-члены  ориентировались  на  использование  рабочей  силы 
из  третьих  стран,  в  том  числе  неевропейской,  на  основе  двусторонних 
соглашений.  Так,  в  октябре 1961 г.  ФРГ  было  заключено  соглашение  по 
вербовке  рабочих  из  Турции.  В  начале 1962 г. – аналогичное  соглашение  с 
Грецией. В период 1961-1966 гг. общее число иностранных рабочих выросло 
до 1.31 млн. Из пяти важнейших стран-поставщиков рабочей силы – Италия, 
Югославия,  Греция,  Испания  и  Турция – две  первые  поставили  самые 
многочисленные  контингенты.  Турция  в 1966 году  занимала  предпоследнее 

 
65
место.  
Первые гастарбайтеры были рабочим резервом, быстро привлекаемым 
в  условиях  бурного  развития  экономики  и  промышленности,  требовавшей 
постоянного  привлечения  рабочей  силы.  Определяя  иммиграцию  как 
средство  для  частичного  ослабления  напряжения  на  рынке  труда  и  для 
сопротивления социальному давлению, в 1963 г. Франция выдвинула ее как 
дополнительную  цель  иммиграционной  политики  западноевропейских 
государств167. В 50-60-е годы ХХ века Франция открыто заявляла о стремлении 
решить  с  помощью  иммигрантов  свои  демографические  проблемы, 
поддерживая  «иммиграцию  с  поселением».  Так,  например,  лидер  французской 
крайне правой партии Национальный фронт Ж.-М. Ле Пен в 1958 г. заявлял: «Мы 
нуждаемся  в  алжирцах…  В  будущем  они  станут  динамичной  составной  частью 
французской нации, в которую мы их интегрируем»168. 
Но  в  то  же  время  привлекаемые  государствами-членами  ЕЭС 
гастарбайтеры  являлись  буфером  для  конъюнктуры,  от  которого  быстро 
отказались,  когда  в 1966-1967 годах  появились  первые  экономические 
трудности  и  высокая  конъюнктура  сменилась  рецессией.  Хотя  безработица 
не может быть абсолютным индикатором экономического развития, утроение 
числа безработных с 1966 по 1967 гг. все же свидетельствует о трудностях в 
системе занятости.  
Однако  вскоре  выяснилось,  что  контрактная  иммиграция  получила 
распространение в основном среди европейцев. Выходцы же из стран Азии и 
Африки, как правило, оседали в Европе. «Контрактная иммиграция» плавно 
перетекала  в  «иммиграцию  с  поселением».  Из 18-19 млн.  мигрантов, 
работавших  в  Германии  в  период  с 1960 по 1973 г.,  примерно 4-5 млн. 
осталось на постоянное жительство после окончания срока контракта169. Эти 
данные,  безусловно,  являются  показателем  того,  что  система  ротации  не 
функционировала так, как было запланировано. 
В данный период западноевропейские страны принимали иммиграцию 
как  кратковременную  неизбежность,  не  требующую  дополнительного 

 
66
регулирования  и  обеспечивающую  достаточное  социально-экономическое 
развитие.  К  тому  же  проводимая  западноевропейскими  государствами 
политика  так  называемого  «экспорта  безработицы»,  когда  во  время 
возникающих  в  странах  ЕС  экономических  кризисов  в  первую  очередь 
увольнялись  иммигранты,  сохраняя  рабочие  места  местных  рабочих,  не 
провоцировала безработицу, а помогала ее снижать в кризисные годы. Но в 
то  же  время  с  последствиями  подобной  политики  неконтролируемой 
иммиграции они столкнулись несколько позже. 
Таким  образом,  трудовая  миграция 50-х – начала 70-х  гг.  явилась 
следствием  широкомасштабной  государственной  политики  привлечения 
иностранной рабочей силы в западноевропейские страны. С одной стороны, 
это  положительный  процесс,  т.к.  иностранные  рабочие  нанимались  на  те 
рабочие  места,  которые  являлись  «социально  непривлекательными»  для 
местных  трудящихся.  Поэтому  для  национальных  граждан  факт  наличия 
иностранной  рабочей  силы,  причем  в 50-70-гг.  ХХ  в.  преимущественно 
низкой  квалификации,  предоставлял  возможность  большей  вертикальной 
мобильности.  С  другой  стороны,  иностранные  рабочие,  создавая  так 
называемые  миграционные  сети,  стремились  перевести  в  принимающие 
страны  свои  семьи,  друзей,  знакомых,  для  которых  огромные  различия  в 
заработной  плате  между  принимающей  и  отправляющей  странами  служили 
решающим  фактором  для  эмиграции.  Для  предпринимателей  такая  форма 
политики  давала  ряд  преимуществ,  среди  которых  возможность  сохранения 
низкого  уровня  оплаты,  отсрочка  модернизации  некоторых  отраслей 
производства и др. 
Подобная 
форма 
политики 
продолжалась 
в 
большинстве 
западноевропейских государств до начала 70-х годов. Нефтяной кризис 1973-
1974 гг. вызвал взлет цен и безработицы в Западной Европе. Это повлекло за 
собой сокращение рабочих мест, прекращение либеральной иммиграционной 
политики,  введение  рестриктивных  мер  и  как  следствие – сокращение 
трудовой  миграции.  Отдельные  западноевропейские  страны  были 

 
67
вынуждены  принять  ограничительные  законодательные  акты  и  развивать 
новую  иммиграционную  политику.  В  странах  ЕЭС  эти  меры  коснулись  в 
первую очередь иммигрантов из «чужих» стран – Турции, Греции, Испании и 
т.  д.  Таким  образом,  синхрония  потребностей  трудовых  экспортеров  и 
импортеров изменилась на конфликт интересов170.  
В конце 1960-начале 1970-х гг. масштабы использования иностранных 
рабочих  расширились.  К 1975 г.  их  число  превышало 7,5 млн.  человек,  т.е. 
увеличилось  на 40% по  сравнению  с 1965 г.  В  то  же  время  наблюдалось 
изменение  национального  состава  миграционных  потоков.  Уменьшилась 
доля  европейской  рабочей  сила,  а  число  трудящихся  из  неевропейских 
государств достигло 2,2 млн. человек, составляющих 30% иностранцев171. 
В 1973 г. в 9 странах-членах Европейского сообщества проживали 10,4 
млн.  иностранцев,  или 4% населения  этих  стран.  С  большим  отрывом 
лидировал Люксембург (26,4% ), за ним шли Бельгия - 8% и Франция - 7%. В 
ФРГ в 1974 г. доля иностранцев составляла 6,7% населения, в Швеции - 4,9% 
и  в  Великобритании - 4,4%. По  сравнению  с  предыдущим  годом  этот 
показатель несколько снизился в двух последних странах, тогда как в Герма-
нии вырос. Очень низкой, между 1 - 1,5% населения, была доля иностранцев 
в  Дании  и  Нидерландах,  несколько  выше - в  Австрии.  Самый  низкий 
показатель  среди  стран  Европейского  сообщества  зафиксирован  в  Италии - 
0,3% (1973). Даже  в  Ирландии  он  был  в  десять  раз  выше,  почти 3% 
(1973г.)172. 
Характеризуя  процесс  перемещения  рабочей  силы  в  Европе  и  в 
Средиземноморье  по  странам  с  высоким  уровнем  эмиграции,  оказывается, 
что в 1974 г. Алжир отправлял за границу более 15% своей рабочей силы, что 
составляло почти 500 тыс. граждан. На втором месте шла Португалия с 14,5% 
(около 600 тыс.),  за  ней  Югославия - 8,5% (примерно 800 тыс.). 250 тысяч 
греческих и 80 тысяч тунисских рабочих составили примерно по 7% общего 
потока.  Доля  работающих  за  границей  турок,  несмотря  на  ее  высокое 
абсолютное значение в 700 тыс., была значительно ниже и составляла только 

 
68
4% всей турецкой рабочей силы. Аналогичный процент составляли 975 тыс. 
испанских гастарбайтеров173.  
Число  работающих  за  границей  итальянцев  равнялось 1 млн.  чел., 
являясь  в  абсолютных  цифрах  наибольшим,  но  в  отношении  ко  всему 
занятому населению страны (22 млн.), составляя только 2,3%. Работающие за 
границей  итальянцы  были  распределены  главным  образом  между  тремя 
странами:  Германией,  Швейцарией  и  Францией.  Турки,  греки  и  югославы 
работали  в  основном  в  Германии,  североафриканцы,  португальцы,  а  также 
испанцы - преимущественно  во  Франции,  хотя,  по  крайней  мере,  для  Ис-
пании,  важную  роль  играла  ФРГ.  Финны  работали  преимущественно  в 
Швеции174. 
Уже в 1975 г. в ФРГ и в Нидерландах более 6% иностранцев остались 
без  работы,  даже  в  Швейцарии,  где  уровень  безработицы  составлял  только 
1,2%,  их  доля  в  общем  числе  безработных  достигла  примерно 25%. Это 
практически соответствовало их доле в общем числе занятых в Швейцарии, 
равнявшейся 24%. В  Германии  иностранцы  составляли  всего 10% рабочей 
силы, а их доля в числе безработных в 1975 г. была 14% . Немногим лучше 
дело обстояло и в других европейских странах175. 
В  этих  условиях  характер  иммиграционной  политики  существенно 
изменился.  Ее  основной  целью  стала  стабилизация,  если  не  уменьшение 
численности  иммигрантов.  Почти  во  всех  странах,  принимающих 
эмигрантов,  прилагались  усилия  с  целью  остановить  их  приток  и  побудить 
вернуться  на  родину  часть  уже  переселившихся  рабочих.  В  ряде  стран 
Западной  Европы  без  открытых  политических  дебатов  были  приняты 
рестриктивные законодательные акты: в Швеции в 1972 г., Германии - 1973 
г.,  и  Франции - 1974 г.  В  отличие  от  этих  стран  в  Англии  и  Нидерландах 
поворотный момент проходил постепенно176.  
Равно во всех странах упало число выданных разрешений для работы. 
В 1974 году  во  Франции  искали  работу 95 тыс.  иммигрантов.  В  этих 
условиях временно был прекращен въезд в страну рабочих до определения в 

 
69
договорном  порядке  с  заинтересованными  странами  количества  рабочей 
силы,  необходимой  для  французской  экономики  (это,  однако,  не  коснулось 
рабочих  из  стран  ЕЭС).  В  октябре 1977 года  во  Франции  была  прекращена 
выдача трудовых книжек вновь прибывшим рабочим-иммигрантам. Им было 
запрещено вызывать к себе семью, а тем, кто работал во Франции более пяти 
лет  (их  было  около  миллиона),  выдавалось  специальное  пособие  для 
возвращения на родину177. 
В условиях изменения иммиграционной политики особое  место среди 
мер, направленных на постоянный контроль над численностью иностранного 
населения  в  западноевропейских  странах,  занимает  репатриация.  Хотя 
некоторые страны-импортеры вначале рассчитывали на добровольный отъезд 
иностранных  рабочих,  избавление  от  иммигрантов  не  всегда  носило 
добровольный  характер.  Все  принятые  западноевропейскими  странами 
программы  стимулирования  репатриации  были  рассчитаны  на  официально 
находящихся  в  этих  странах  иностранцев.  Часть  таких  программ  была 
направлена  на  высылку  иммигрантов  одной  или  нескольких  наиболее 
многочисленных  национальностей  (в  ФРГ – турецких  и  греческих  граждан, 
во  Франции – североафриканцев),  другие  на  сокращение  численности 
определенных  категорий  иностранных  рабочих,  в  частности  низко-  и 
неквалифицированных. 
В  ФРГ  на  некоторых  заводах  с 1975 г.  был  введен  один  из  видов 
программ, направленных на репатриацию иммигрантов, предусматривающий 
предоставление  иностранцам  материальной  помощи  при  условии 
окончательного отъезда из страны. Некоторые предприятия ФРГ и Франции 
объявляли  о  выплате  выходных  пособий  за  добровольное  увольнение. 
Бельгийское правительство меры финансового стимулирования репатриации 
начало проводить только с 1985 г.  
Одновременно 
с 
объявлением 
программы 
материального 
стимулирования  репатриации  велись  межгосударственные  переговоры  со 
странами – поставщиками  рабочей  силы.  В  результате  переговоров  с 

 
70
Алжиром  в 1978 г.  был  уменьшен  с  пяти  лет  до  одного  года  срок  действия 
документов,  разрешающих  проживание  алжирцев  во  Франции.  По 
соглашению между Францией и Алжиром, подписанному в 1980 г., которое 
действовало до конца 1983 г., для алжирских рабочих предлагалось три вида 
льгот  при  возвращении  на  родину:  материальные  выплаты,  предоставление 
профессиональной  подготовки,  оказание  помощи  в  создании  мелких 
предприятий178.  Но,  следует  отметить,  что  предпринимаемые  государствами 
меры  в  значительной  степени  не  оправдали  себя.  Отдельные  иностранцы, 
воспользовавшись выплаченными средствами, не уезжали из страны. 
Другой  вид  государственных  программ,  разработанный  в  странах-
импортерах  для  стимулирования  репатриации  иностранцев,  был  направлен 
на  облегчение  интеграции  возвращающихся  рабочих  в  экономику  родных 
стран.  Важное  место  в  этом  виде  программ  отводилось  предоставлению 
профессиональной  подготовки.  Начиная  с  середины 70-х  гг.  три 
западноевропейских  государства  осуществляли  этот  вид  программ  с  тем, 
чтобы  иностранцы  покинули  страну  и  могли  воспользоваться  полученной 
специализацией по возвращению на родину.  
Но  число  иностранцев,  прошедших  курсы  профподготовки  в  рамках 
государственной   программы  стимулирования  репатриации,  оказалось 
небольшим  во  всех  странах.  Так,  во  Франции  число  иностранных  рабочих, 
окончивших курсы в 1979 г., составило около 800 человек. Кроме того, не все 
иммигранты, прошедшие профподготовку, фактически уезжали из страны179. 
Среди  средств,  направленных  на  сдерживание  роста  численности 
иностранцев, 
необходимо 
отметить 
установленную 
в 
некоторых 
западноевропейских  странах  плату  за  наем  иностранных  рабочих.  Налоги  с 
предпринимателей за наем новых рабочих-мигрантов рассматривались этими 
странами  как  источник  дополнительных  доходов,  которые  могли  
использоваться  на  строительство  школ  для  детей  иммигрантов, 
предоставление профподготовки, улучшение социально-бытовых условий. В 
период  с 1973 по 1975 год  в  ФРГ,  Франции,  Швейцарии  были  повышены 

 
71
суммы  налогов  за  наем  каждого  иностранного  рабочего.  Несмотря  на 
повышение 
платы 
за 
наем 
рабочих-иммигрантов, 
для 
многих 
предпринимателей оставалось выгодным использование труда иностранцев.  
В  целях  сокращения  контингента  иностранцев  страны-импортеры 
активно  использовали  также  систему  отказа  в  выдаче  документов, 
разрешающих пребывание в стране и занятие трудовой деятельностью. Так, 
власти  страны  пребывания  могли  отказать  иностранцам  в  возобновлении 
документов  на  том  основании,  что  в  данном  районе  много  иммигрантов 
определенной специальности или потому, что иммигрант попал в полицию. 
Немаловажным  направлением  стали  программы,  направленные  на 
стимулирование  экономического  роста  стран-экспортеров  рабочей  силы. 
Программы предусматривали строительство совместными средствами стран-
импортеров  и  экспортеров  рабочей  силы  предприятий  в  странах 
происхождения за счет денежных сбережений трудящихся. Таким образом, с 
одной  стороны,  предполагалось  оказать  сдерживающий  эффект  на  новую 
эмиграцию, с другой – обеспечить новыми рабочими местами определенную 
часть реэмигрантов.  
Среди  западноевропейских  стран  программы  стимулирования 
экономического  роста  начали  разрабатываться  и  получили  развитие  в  ФРГ, 
которая  заключала  соглашения  подобного  рода  с  Турцией.  Нидерланды 
также  участвовали  в  реализации  программ,  направленные  на  реинтеграцию 
рабочих-мигрантов  и  обеспечение  возможностей  национального  развития. 
Но  по  оценкам  исследователей  данные  программы  не  выполнили 
поставленных  задач.  Их  функционирование  не  привело  к  массовой 
репатриации иностранных граждан из западноевропейских стран180.  
Но в итоге ни одно из средств стимулирования репатриации не вызвало 
массового  оттока  иностранной  рабочей  силы  из  западноевропейских  стран. 
Отдельные  исследователи  склонны  считать,  что  уезжали  в  основном  те 
иностранцы,  которые  уже  давно  приняли  такое  решение  и  только  ожидали, 
когда можно будет воспользоваться льготами. Согласно некоторым оценкам, 

 
72
за 1973-1978 годы 1,5-2 млн. иммигрантов уехали из стран Западной Европы, 
вернувшись,  главным  образом,  в  Италию,  Испанию,  Югославию,  Грецию  и 
Турцию.  Вместе  с  тем,  не  была  полностью  остановлена  трудовая 
иммиграция.  В  результате  конце 1975 г.  численность  иностранной  рабочей 
силы  в  Западной  Европе  в  целом  составляла 6,3 млн.  чел.,  что  на 1,2 млн. 
меньше,  чем  в  момент  пика  занятости  иностранцев  в  начале 70-х  гг.181 
Невысокая  эффективность  государственных  мер  по  стимулированию 
репатриации вновь показала, что реэмиграция находится в непосредственной 
зависимости  от  экономических  условий  в  странах  происхождения  рабочей 
силы и требовала координации общих усилий принимающих государств. 
Одной  из  характерных  черт  миграционной  политики  данной  периода 
является  тот  факт,  что  даже  решения  о  введении  ограничительных  мер 
принимались без общественных консультаций и не являлись прямым ответом 
на  общественные  волнения.  Политика  была  организована  в  типично 
административном  контексте  без  участия  общественности  и  практически  в 
отсутствии  парламентского  контроля.  Так,  Т.  Хаммар  отмечает,  что 
«Решения Франции, Германии и Швеции, чтобы «остановить» иммиграцию, 
имеют общую важную особенность: они все были сделаны без общественных 
дебатов  и  парламентского  обсуждения,  которое  обычно  окружает  важные 
изменения  в  правительственной  политике....  Это ... удивительно,  что  такое 
изменение  политики...,  затрагивая  так  много  интересов  и  полное  будущих 
значений, могло пройти без дебатов между политическими сторонами и без 
конфликта между внутренними группами интересов»182.  
К  концу 70-х  гг.  с  ростом  безработицы  в  Европе  положение 
гастарбайтеров обострилось еще более. Запреты на прием на работу, стимулы 
к  возвращению  на  родину  и  высокий  уровень  безработицы  в  странах 
иммиграции привели лишь к временному ограничению числа иностранцев в 
Западной и Центральной Европе с начала нефтяного кризиса. Безработица в 
их собственных странах росла теми же темпами, сохранялся также дефицит 
доходов.  К  началу 80-х  гг.  иностранная  рабочая  сила  в  ФРГ  и  Франции 

 
73
составляла  все  еще 7-8%, в  Бельгии - 9%, в  Швейцарии - больше 17%, в 
Люксембурге - почти  треть  трудящихся.  Семьи,  прибывавшие  вслед  за 
рабочими,  и  более  высокий,  чем  у  местного  населения,  коэффициент 
рождаемости  способствовали  увеличению  количества  иностранцев  в 
индустриальных странах Европы. В 1981-1982 гг. доля иностранцев в общем 
населении снизилась по сравнению с 1973-1974 гг. только в тех двух странах, 
где  она  была  особенно  высока, - в  Люксембурге  и  Швейцарии;  в  Бельгии, 
ФРГ, Франции и Нидерландах она выросла183. 
Таким  образом,  несмотря  на  ужесточение  иммиграционной  политики 
государствами-членами, сокращения численности иностранцев, въезжающих 
в  страны  Сообщества,  не  произошло.  С  одной  стороны,  большинство 
иммигрантов вопреки ожиданиям не покинули принимающие государства во 
время очередного кризиса. Мировой экономический кризис обусловил отказ 
иностранных  трудящихся  возвращаться  в  родные  страны,  где  безработица 
уже приняла огромные масштабы. Многие из них предпочли воспользоваться 
пособиями  по  безработице  и  остаться  в  принимающей  стране,  учитывая  то 
обстоятельство, что после введенных ограничений на иммиграцию им было 
бы  трудно  получить  повторное  разрешение  на  въезд.  С  другой, 
иммигрантское  население  не  уменьшилось,  а  продолжало  расти,  прежде 
всего,  за  счет  иммиграции  по  линии  воссоединения  семей.  Также 
уменьшение  возможностей  законного  въезда  в  страну  для  экономических 
иммигрантов  обусловило  необходимость  поиска  ими  других  путей.  Это 
привело  к  увеличению  числа  лиц  ищущих  убежище  и  нелегальных 
иммигрантов. 
Соответственно,  наблюдается  изменение  и  половозрастного  состава 
иммигрантов.  Если  раньше  это  были,  прежде  всего,  мужчины 
трудоспособного  возраста,  то  теперь  в  общем  миграционном  потоке 
превалировали  женщины  и  дети.  Иностранные  трудящиеся  глубоко 
укоренялись в странах ЕС, превращаясь со временем в «постоянных гостей». 
Но  в  западноевропейских  государствах  они  все  еще  воспринимались  как 

 
74
временные  рабочие184.  Так,  основной  линией  германской  политики, 
провозглашенной в 1977г., являлось утверждение, что Германия не является 
страной  иммиграции.  А  наличие  большого  числа  гастарбайтеров  правящие 
круги объясняли временной необходимостью, не рассматривая вопрос об их 
интеграции  в  немецкое  общество.  Принятая  за  основу  иммиграционной 
политики  в  ряде  государств-членов  ЕЭС  и  в  том  числе  в  Германии  система 
ротации  или  вращения  предполагала  возврат  рабочих-иммигрантов  в 
отправляющие  страны.  В 1981 г.  правительство  Германии  впервые  заявило, 
что  готово  отказаться  от  услуг  иностранных  рабочих  и  призвала 
иммигрантов вернуться домой185. 
В 1970-е  гг.  также  произошло  изменение  направленности 
миграционных потоков. Если в период 1950-х - начала 1970-х гг. иммиграция 
протекала с юга на север Европы, то впоследствии постепенно увеличивается 
иммиграционное  давление  из  стран  третьего  мира.  В 70-е  годы  вектор 
миграционных  потоков  меняется  на  восток-запад:  наблюдается  смещение 
источников  эмиграции  из  Южной  Европы  в  Африку,  Азию  и  Ближний 
Восток186. В новом потоке появились сильно выраженные отличия в культуре 
и традициях от прежних «традиционных» групп иммигрантов. 
За относительно короткий период, с середины 50-х до начала 70-х гг., 
Западная  Европа  превратилась  из  континента  эмиграции  в  континент 
иммиграции:  прежние  страны  эмиграции  становились  иммиграционными 
странами.  Однако  этот  общий  опыт  не  воздействовал  одинаково  на 
различные  страны.  Их  статус  менялся  стремительно,  но  основные  силы, 
приведшие  к  этому,  реализовывались  постепенно.  Германия  стала 
иммиграционной  страной  сразу  после  войны,  но  этот  приток  людей  был 
непосредственно  связан  с  общей  послевоенной  ситуацией.  Нидерланды 
имели  отрицательный  миграционный  баланс  в  течение  первых  лет 
послевоенного периода, но скоро это сменилось активным сальдо миграции.  
В 1972 г.  миграция  возвращения  превысила  эмиграцию  в  Италии,  в 
Испании и Греции в 1975 г., а в Португалии в 1981 г.187 Эти государства стали 

 
75
получать  новую  существенную  иммиграцию  из-за  пределов  Европейского 
Сообщества,  в  то  же  время,  продолжая  отправлять  граждан  за  границу 
(оставаясь  странами-реципиентами).  Факторы,  оказавшие  влияние  на 
произошедшие изменения, включают быстрый экономический рост, развитие 
сегментированных  трудовых  рынков  с  большими  неофициальными 
секторами,  слабый  механизм  контроля  иммиграции  и  интенсивное 
миграционное  давление  из  близлежащих  стран.  В  результате,  миграции 
оказали  большое  влияние  на  общую  динамику  численности  населения 
принимающих  государств.  Всего  за  период 1950-х-1970-х  гг.  в  Западную 
Европу прибыло на 5,7 млн. человек больше, чем покинуло ее188.  
В  рассматриваемый  период  государства-члены  ЕС,  переживая  этап 
непрерывной массовой иммиграции, за исключением Ирландии, столкнулись 
с демографическим, культурным и социальным воздействием иммиграции на 
общество.  В  то  же  самое  время  все  они,  кроме  Франции,  никогда  не 
провозглашали  себя  иммиграционными  странами.  Самым  известным 
примером  обозначения  привлекаемых  трудящихся-иммигрантов  являлось 
немецкое  слово  гастарбайтер (gastarbeiter), которое  было  принято  в  других 
языках.  Применение  принимающими  странами  целого  ряда  различных 
терминов,  типа  «репатрианты» (gerepatrieerden) в  Голландии,  должны  были 
помочь избежать любой ассоциации с иммиграцией. 
Однако,  даже  если  страна  фактически  является  иммиграционной,  это 
не  подразумевает  автоматически,  что  государство  определяет  себя  также. 
Примером тому может служить Германия, которая до сих пор не признавала 
себя  иммиграционной  страной.  Нидерланды  с  трудом  признали,  что 
иммиграция  стала  непрерывным  аспектом  ее  демографического  и 
социального развития. Франция стоит несколько обособленно в европейском 
опыте.  Это  единственная  европейская  страна,  которая  имеет  исторический 
опыт  приглашения  иммигрантов,  благотворно  влияющих  на  увеличение 
численности ее населения. 
Таким образом, миграционная ситуация в странах Западной Европы не 

 
76
однородна.  Миграционный  опыт  в  европейских  странах  отличается  от 
постколониальной иммиграции в Великобритании и Франции до иммиграции 
гостевых  рабочих  в  Германии  и  других  странах.  Конечно  же,  в  период  с 
начала 1950-х  до  середины 1970-х  годов  не  произошло  преобразования 
государств ЕС в иммиграционные государства в классическом смысле. Но в 
результате  активной  международной  миграции  сильно  изменился 
национальный  состав  населения  многих  западноевропейских  государств, 
внеся  также  огромные  коррективы  в  их  развитие.  Экономически  развитые 
страны  континента  являлись  привлекательным  регионом  для  различных 
категорий 
мигрантов. 
Поэтому 
иммиграция 
в 
данный 
период 
характеризовалась  высокими  показателями  прироста,  где  основной 
составляющей  миграционных  потоков  постепенно  становилась  трудовая 
иммиграция граждан европейских государств, не входящих в Сообщества. В 
результате  в  странах-импортерах  рабочей  силы  сложилась  система 
государственных мер регулирования миграции, включающая в себя принятие 
законодательства  по  юридическому,  политическому  и  профессиональному 
статусу,  деятельность  национальных  иммиграционных  служб,  а  также 
заключение межгосударственных соглашений. 
 
1.3.  Формирование  базиса  миграционного  законодательства  в 
период становления Европейских Сообществ 
 
Внешняя  трудовая  миграция  относится  к  одному  из  видов 
международной 
миграции 
населения, 
который 
характеризуется 
перемещением рабочей силы, как правило, из экономически менее развитых 
в  более  развитые  страны  на  временную  работу  с  последующим 
возвращением  на  родину.  В  самом  общем  виде  содержание  миграционной 
политики  определяется  экономическими,  политическими  и  социальными 
задачами,  стоящими  перед  страной.  Вместе  с  тем  выработка  целей, 
концепции  и  средств  миграционной  политики  носит  территориально-

 
77
дифференцированный  характер,  что  вытекает,  в  первую  очередь,  из 
положения  стран  по  отношению  к  направленности  потока  трудящихся-
мигрантов.  При  этом  миграционная  политика  стран-импортеров  и  стран-
экспортеров рабочей силы имеет значительные различия. 
Цели  иммиграционной  политики  могут  быть  рассмотрены  в  трех 
аспектах:  обеспечение  защиты  национальной  экономики  от  нежелательного 
притока  трудящихся-мигрантов  как  по  масштабам,  так  и  по  качественному 
составу;  решение  наиболее  острых  проблем  в  области  занятости  населения 
внутри  принимающей  страны  за  счет  гибкого  регулирования  численности 
иностранной  рабочей  силы («экспорт»  безработицы);  рациональное 
использование 
прибывающих 
в 
страну 
трудящихся-мигрантов 
в 
экономических и политических интересах страны-импортера. 
При  выборе  концепции  миграционной  политики  большое  значение 
имеют  национально-исторические  особенности  страны.  Так,  правительства 
стран  Европейского  сообщества,  ставя  своей  целью  создание  единого 
международного  рынка  рабочей  силы,  с  середины 70-х  гг.  исходят  из 
концепции  интеграции.  Необходимо  отметить,  что  концепция  интеграции  в 
условиях  Западной  Европы  пришла  на  смену  системе  ротации,  которая 
начала  применяться  еще  в  начале  ХХ  века  и  приобрела  наиболее  массовые 
масштабы  с  начала 60-х  и  частично  в 70-е  гг.  Система  ротации 
предусматривала  прием  иммигрантов  на  работу  только  на  строго 
определенный срок. 
К моменту основания сообществ государства-члены имели собственное 
иммиграционное законодательство, в ряде случае достаточно отличающееся 
от страны к стране. Создание сообществ несколько изменило привычный ход 
вещей.  В  целях  обеспечения  экономического  и  социального  прогресса 
европейских стран предполагалось принятие общих действий, направленных 
на устранение разделяемых Европу границ. 
Так, в договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 
были  включены  специальные  статьи,  обязывающие  государства-члены 

 
78
предпринимать  меры,  направленные  на  устранение  ограничений  по 
национальному  признаку  в  вопросах  занятости  в  данной  области 
промышленности  для  трудящихся,  являющихся  гражданами  государств-
членов  и  являющихся  специалистами  в  упомянутой  отрасли.  Договором 
вводился  запрет  на  дискриминацию  в  условиях  труда  и  заработной  платы 
трудящихся-мигрантов в угольном и сталелитейном производстве. Вносимые 
изменения 
призваны 
были 
обеспечить 
трудоустройство 
рабочих, 
вытесненных  из  угольной  и  сталелитейной  промышленности  других 
государств-членов189.  
Особое  внимание  вопросу  движения  лиц  в  рамках  Сообщества 
уделялось  в  договоре,  учреждающем  Европейское  Экономическое 
Сообщество,  который  несомненно  является  ядром  Европейского  Союза. 
Здесь  уже  имелся  специальный  раздел,  посвященный  вопросам, 
регулирующим свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала в рамках 
ЕЭС.  
Согласно  теории  интеграции  создание  единого  рынка  влияет  на 
благосостояние,  позволяя  труду  двигаться  туда,  где  он  будет  наиболее 
востребованным.  Предпосылками  являются  мобильность  трудящихся, 
информированность  о  возможностях  работы  в  других  странах,  отсутствие 
ограничений  на  передвижение  в  узком  (разрешение  на  работу,  вид  на 
жительство)  и  в  более  широком  смысле  (специфические  различия  для 
определенных  стран  по  выполнению  данной  работы,  условия  проживания, 
знание языка). 
Обеспечение  возможностей  дальнейшего  успешного  развития 
интеграции  в  рамках  ЕЭС  обусловило  постановку  Комиссией  ЕЭС  цели  по 
удалению  барьеров  на  пути  свободного  движения  труда  среди  стран 
Сообщества.  В  намерения  входил  не  только  отказ  от  формальных 
(юридических) барьеров такого рода, как получение разрешений на работу и 
видов  на  жительство,  но  также  установление  равных  возможностей  работы 
для  всех  граждан  ЕЭС.  Свобода  движения  лиц,  услуг,  товаров  и  капитала 

 
79
должна была гарантировать рост и процветание во всех странах ЕЭС.  
Договором  предусматривалось  введение  свободного  движения 
трудящихся  в  рамках  создаваемого  общего  рынка,  распространяющееся 
только на граждан государств-членов190. Это право включало в себя не только 
возможность  принимать  предлагаемую  работу,  свободно  передвигаться  в 
этих целях по территории государств-членов, но и оставаться на территории 
одного из них после завершения трудовой деятельности191.   
Ограничения  на  свободу  поселения,  основанные  на  национальной 
принадлежности, предполагалось снять в течение переходного периода до 31 
декабря 1969 г.192 По истечению указанного срока иностранцам, являющимся 
гражданами другого государства-члена ЕЭС, гарантировалось такое же право 
на  поселение  и  экономическую  деятельность,  как  и  гражданам  данного 
государства Сообщества.  
В  целом  принятые  меры  были  направлены  на  более  эффективное 
использование трудовых ресурсов в создаваемом общем рынке, имея в виду 
главным  образом  огромную  армию  безработных  в  Италии  и  их  массовую 
эмиграцию  в  другие  западноевропейские  страны,  испытывавшие  острую 
нехватку рабочей силы (ФРГ, Франция и др.). 
В  целях  создания  более  благоприятных  условий  для  лиц, 
занимающихся самостоятельной экономической деятельностью (работающих 
не  по  найму),  в  течение  переходного  периода  устранялись  ограничения  на 
свободу  жительства  и  экономической  деятельности  на  территории 
государств-членов,  что  включает  право  самостоятельной  деятельности,  а 
также  создания  предприятий  (компаний  и  фирм)  и  управления  ими. 
Приоритет,  как  правило,  отдавался  тем  видам  деятельности,  где  свобода 
жительства и экономической деятельности вносила особенно полезный вклад 
в развитие производства и торговли193. 
Провозглашенная  договором  о  ЕЭС  одна  из  основных  свобод  общего 
рынка – свобода предоставления услуг – включала вопросы самостоятельной 
коммерческой  деятельности  граждан,  которым  требовалось  лишь  временно 

 
80
находиться в другом государстве-члене ЕС. Следовательно, договором сюда 
не включалось право на поселение194. 
Несмотря  на  провозглашаемые  договором  свободы,  все  еще 
существовали  труднопреодолимые  препятствия  в  процессе  организации 
собственного дела в другой стране. Это связано с тем, что иностранец имел 
право учреждения предприятия на территории государства-члена ЕЭС только 
в  том  случае,  если  он  выполнял  все  требования,  предъявляемые 
принимающей страной к собственным гражданам. Например, он должен был 
иметь соответствующую стандартам данного государства профессиональную 
подготовку  или  сдать  необходимые  экзамены  и  получить  сертификаты  и 
дипломы  страны  приема,  что,  как  правило,  не  выполнялось.  С  целью 
устранения этих препятствий Договор о ЕЭС предусматривал принятие мер 
по  координации  юридических  норм  государствами-членами  Сообщества, 
регулирующих  постоянную  самостоятельную  коммерческую  деятельность 
граждан.  При  этом  гарантировалось  осуществление  взаимного  признания 
дипломов,  сертификатов  и  других  надлежащим  образом  оформленных 
свидетельств полученной квалификации195. 
В  целях  реализации  статей  договора,  а  также  увеличения 
географической  и  профессиональной  мобильности  трудящихся  Сообщества 
учреждался  Европейский  социальный  фонд,  основная  задача  которого 
состояла  в  том,  чтобы «…обеспечить  трудоустройство  рабочих  в 
Сообществе»196.  Реализация  общих  мер,  касающихся  социального 
обеспечения трудящихся-мигрантов, поручалась Комиссии ЕС, хотя при этом 
деятельность  Комиссии  несколько  ограничивалась  необходимостью 
консультаций  с  Экономическим  и  социальным  комитетом197.  Но  следует 
отметить, что впоследствии подобная практика себя оправдала. 
По мере развития Сообщества возникает потребность в интерпретации 
и реализации правовых норм, изложенных в основополагающих договорах. А 
впоследствии,  с  вхождением  в  него  новых  членов, - в  распространении 
действия  принятых  документов  на  новые  государства.  При  этом 

 
81
учреждающими  договорами обеспечивалось сохранение единообразия права 
Сообщества. 
Так 
обстояло 
дело 
и 
с 
правовыми 
нормами, 
регламентирующими  условия  въезда,  работы,  проживания  и  выезда 
трудящихся-мигрантов на территории государств-членов.  
Для обеспечения права свободного передвижения рабочих в рамках ЕС 
Совет  наделялся  определенными  полномочиями  в  сфере  миграционной 
политики. В сотрудничестве с Европейским парламентом и по предложению 
Комиссии Совет принимал директивы по координации мер, направленных на 
регулирование  вопросов  миграционной  политики  в  рамках  Европейского 
Союза.  Но  данные  положения  и  меры,  принимаемые  для  их  исполнения,  не 
затрагивали предусмотренный двусторонними договорами особый режим для 
иностранных  граждан,  основанный  на  сохранении  общественного  порядка, 
общественной безопасности и здравоохранения198.  
Проведенный 
анализ 
Договора, 
учреждающего 
Европейское 
Экономическое  Сообщество,  позволяет  утверждать,  что  формирование 
законодательства  по  вопросам  иммиграционной  политики  в  отношении 
граждан  других  государств-членов  передавалось  под  юрисдикцию 
созданного  Сообщества.  Но  необходимо  отметить,  что  в  то  же  время 
сохранялось  национальное  законодательство  по  данному  вопросу.  Именно 
поэтому  в  ЕЭС  возникла  проблема  соотношения  национального 
законодательства  государств-членов  и  наднационального.  В  целях  снятия 
возникающих  противоречий  учреждающими  договорами  вводилось 
превалирование  отдельных  юридических  норм  Сообщества.  Это,  прежде 
всего,  относится  к  нормотворческой  деятельности  Комиссии  и  Совета  ЕС, 
принимаемым ими регламентам и директивам199.  
Но  вводимая  свобода  на  передвижение  и  проживание  не 
распространялась  на  граждан  третьих  стран.  Регулирование  свободы 
движения  трудящихся  между  государствами-членами  и  третьими  странами 
регулировалась  исключительно  национальным  законодательством  и 
двусторонними  соглашениями.  Но  следует  отметить,  что  в  целях  контроля 

 
82
миграционного потока из третьих стран в отдельные государства-члены ЕЭС 
принимаемые  двусторонние  договоры  требовали  единодушного  одобрения 
государств-членов200. Существующие для иммиграции граждан третьих стран 
барьеры  Комиссия  EЭC  планировала  отменить  в  ходе  создания  единого 
рынка201. 
В  течение  введенного  Римским  договором  транзитного  периода  до 
1969  гг.  свободное  движение  рабочих  вводилось  несколькими  стадиями. 
Первым  шагом,  предпринятым  в 1961 г.,  было  принятие  Советом  ЕЭС 
Регламента  № 15/61 о  свободе  движения  рабочих.  Документ  предоставлял 
возможность  гражданам  государств-членов  принимать  предложения  от 
предпринимателей, если у работодателя не было возможности в течение как 
минимум  трех  недель  найти  подходящего  рабочего  среди  граждан 
государства-члена.  Регламент  применялся  на  европейской  территории 
государств-членов,  не  затрагивая  обязательства  государств-членов  по 
специальным  отношениям,  которые  они  поддерживают  с  отдельными 
неевропейскими  странами  или  территориями  из-за  установленных  связей, 
которые  существуют  или  существовали  между  ними202.  Следовательно, 
принятый  нормативный  акт  не  давал  права  на  свободу  передвижения 
гражданам заграничных территорий государств-членов.  
Таким  образом,  первый  предпринятый  шаг  в  области  свободного 
передвижения  рабочих  вводил  приоритетность  граждан  принимающей 
страны.  При  этом  трудящиеся  из  других  государств-членов  могли  занять 
предлагаемую  вакансию,  если  национальные  граждане  не  претендовали  на 
рабочее место. 
Принимая  во  внимание,  что  условия  регламента 15/61 были  все  еще 
довольно  ограничительны,  в  рамках  ЕЭС  был  принят  новый  регламент 
№38/64.  Открывая  новые  возможности  для  долгосрочных,  сезонных  и 
приграничных  рабочих  Сообщества,  он  обеспечивал  им  право  занимать 
предлагаемые  вакансии  под  единым  режимом.  Здесь  уже  устранялась 
потребность для предпринимателей искать местных рабочих в течение трех 

 
83
недель, и устанавливалось, что разрешение на работу более не привязывается 
к предпринимателям или сферам деятельности и могло возобновляться.  
Принятый  Регламент  включал  условия  относительно  равенства 
обращения  с  рабочими  независимо  от  национальности  и  расширение  права 
воссоединения  семей,  включая  не  только  супругов  и  детей  моложе 21 года, 
но также и зависимых от трудящегося или его супруги лиц (статья 17 (I) (b)). 
Воссоединение  семей,  однако,  оставалось  подчиненным  возможности 
«нормального» размещения.  
Документ  также,  ссылаясь  на  граждан  заграничных  территорий 
государств-членов,  устанавливал,  что  те  рабочие, «…кто  продолжает 
трудиться  на  территории  одного  из  государств-членов,  не  могут  извлечь 
выгоду  из  условий  этого  Регламента  на  территории  других  государств-
членов»203. Таким образом, исключение граждан из заграничных территорий 
государств - членов было сохранено. 
Практически одновременно с принятием вышеупомянутого документа,  
регламентирующего  свободное  передвижение  трудящихся,  была  издана 
Директива  Совета 64/221/EEC. В  целях  координации  специальных  мер  по 
передвижению  и  проживанию  иностранных  граждан  документом 
обеспечивалось  сближение  процедур,  подлежащих  применению  в  каждом 
государстве на основании публичной политики, общественной безопасности 
или общественного здоровья204. 
Данный нормативный акт, регламентируя вопросы въезда трудящихся-
мигрантов  и  членов  их  семей  на  территорию  государств-членов,  затрагивал 
также вопросы выдачи или возобновления видов на жительство и высылки с 
их 
территории205. 
Выполнение 
положений 
настоящей 
Директивы 
гарантировалось  принятием  мер,  базирующихся  исключительно  на  личном 
поведении  соответствующего  человека.  Решение  о  предоставлении  или 
отказе в первом виде на жительство предоставлялось в возможно кратчайший 
срок – в  течение  шести  месяцев.  Причем  в  данный  период 
заинтересованному  лицу  еще  разрешалось  временно  оставаться  на 

 
84
территории государства-члена в ожидании решения по его вопросу206.  
Как упоминалось, решение о допуске в государство-член принималось 
на  основании  публичной  политики,  общественной  безопасности  и 
общественного  здоровья.  В  этой  связи  интересен  прилагаемый  перечень 
заболеваний,  опасных  для  общественного  здоровья  (карантинные 
заболевания, туберкулез в активной форме или прогрессирующий, сифилис и 
другие инфекционные или заразные паразитические заболевания), публичной 
политики  или  общественной  безопасности  (наркомания,  глубокое 
умственное  расстройство,  случаи  психопатического  расстройства  с 
повышенной  возбудимостью  и  др.)207.  При  их  наличии  претенденту 
отказывалось во въезде в страну и выдаче вида на жительство. 
Государства-члены  самостоятельно  обеспечивали  принятие  мер, 
необходимых  для  выполнения  положений  данной  Директивы,  основываясь 
при  этом  на  ключевых  положениях  национального  права.  Таким  образом, 
государство имело возможность самостоятельно ограничивать въезд в страну 
нежелательных  лиц,  причем  на  законных  основаниях,  ссылаясь  на 
определенный пункт данной Директивы. 
Таким  образом,  вторым  шагом  в  процессе  формирования  единого 
миграционного  пространства  в  рамках  ЕЭС  явилась  отмена  приоритета 
собственных граждан принимающих государств при осуществлении права на 
свободу  передвижения  между  государствами  членами.  Но  все  же  остались 
некоторые  ограничения,  по  которым  граждане  других  государств  могли 
претендовать  на  предлагаемые  рабочие  места,  без  права  поиска  работы  по 
собственной инициативе. 
Главный шаг на пути введения полной свободы движения всех рабочих 
Сообщества  приходится  на 1968 г.,  когда  были  приняты  очередные 
нормативные акты, регламентирующие свободу передвижения трудящихся в 
рамках Сообщества.  
Большое  значение  для  развития  общей  миграционной  политики  ЕС 
имеет  Регламент  Совета  (ЕЭС)  №1612/68  о  свободе  передвижения 

 
85
работников в Сообществе208. Совет, руководствуясь определенными статьями 
Договора  об  учреждении  ЕЭС,  принял  регламент,  в  котором  определялось, 
что  «каждый  гражданин  любого  государства-члена  независимо  от  своего 
места  жительства  имеет  право  на  трудоустройство  и  осуществление 
деятельности  в  качестве  наемного  работника  на  территории  другого 
государства-члена в соответствии с положениями, … которыми регулируется 
наемный  труд  граждан  данного  государства»209.  При  приеме  на  работу 
трудящимся-иммигрантам  гарантировалось  отсутствие  дискриминации  на 
основании  гражданства,  то  есть  осуществление  прав  наравне  с  гражданами 
данного государства. 
Определяя  условия  доступа  к  работе  по  найму,  в  документе 
устанавливались  также  нормы  обращения  с  гражданами  государств-членов, 
работающими  на  территории  другого  государства-члена.  Так,  в  условиях 
найма  и  работы,  в  частности,  вознаграждения,  увольнения,  безработицы, 
восстановления на работу и повторного найма, трудящиеся-мигранты других 
государств-членов приравнивались к национальным работникам210. При этом 
трудящиеся,  являющиеся  гражданами  других  государств-членов,  приобрели 
часть  политических  прав,  получив  возможность  уже  не  только  участвовать, 
но и занимать руководящие посты в профсоюзах211. 
В  целях  обеспечения  равного  положения  с  гражданами  данного 
государства  рабочим  из  государств-членов  позволялось  ввозить  на 
территорию  государства,  в  котором  они  работают,  свои  семьи.  Наравне  с 
местными  рабочими  иностранные  работники  могли  претендовать  на  жилье, 
так как их супруг(супруга) и дети до 21 года или иждивенцы, независимо от 
гражданства,  получили  право  на  проживание  совместно  с  работником. 
Причем данная категория лиц получила, в том числе, право работать, даже не 
являясь  гражданами  государств-членов  ЕС,  а  дети  рабочих  из  государств-
членов  допускались  к  общему  образованию  и  курсам  профессионального 
обучения212. Как видим, в целях упрощения процесса интеграции со стороны 
государств-членов предпринимались отдельные попытки уравнения в правах 

 
86
собственных  граждан  и  трудящихся-мигрантов  путем  наделения  последних 
частью  политических  прав  и  введения  целенаправленного  социального 
обеспечения.  
Для  выполнения  положений  данного  акта  государствами-членами 
назначались  специальные  государственные  службы,  проводящие  расчеты 
имеющихся  вакансий  по  специальному  механизму.  Центральные  службы 
занятости  государств-членов  совместными  усилиями  с  Комиссией 
обеспечивали  изучение  занятости  или  безработицы  в  рамках  Сообщества. 
Вакансии, не заполненные трудящимися, являющимися гражданами данного 
государства,  могли  заниматься  рабочими-мигрантами  из  других  государств-
членов.  Такие  вакансии  предлагались,  прежде  всего,  рабочим,  постоянно 
проживающим на приграничной территории, так называемым фронтольерам. 
Да  и  службы  занятости  сами  были  вправе  решать  вопрос  о  возможности 
продолжения  трудовой  деятельности  трудящимися-мигрантами,  если  это 
требовалось  для  бесперебойной  работы  предприятия213.  А  в  целях 
достижения  баланса  между  вакансиями  и  заявлениями  на  работу  в  рамках 
Сообщества государства-члены совместно с Комиссией проводили изучение 
всех  возможностей  предоставления  приоритета  своим  гражданам  при 
заполнении вакантных мест214. 
Для  обеспечения  тесного  сотрудничества  между  государствами-
членами  в  вопросах,  касающихся  свободы  передвижения  рабочих  и  их 
занятости, вводился Консультативный Комитет. В его состав входили по два 
представителя 
от 
правительства, 
профсоюзов 
и 
ассоциации 
предпринимателей  каждого  государства-члена.  В  обязанности  членов 
Комитета входило исследование проблем свободы передвижения и занятости 
в  рамках  национальной  политики,  касающейся  трудовых  ресурсов215.  Таким 
образом,  координируя  политику  занятости  на  уровне  Сообщества,  Комитет 
оказывал  помощь  развитию  экономики  и  улучшению  баланса  трудового 
рынка.  
В  связи  с  постоянным  процессом  расширения  Европейского 

 
87
Сообщества периодически появлялась необходимость в обновлении списков 
членов  Консультативного  Комитета.  В  этих  целях  был  принят  ряд  Решений 
Совета, корректирующих исходный Регламент по вопросу состава Комитета, 
путем  назначения  новых  и  введения  дополнительных  членов  в  состав 
данного  органа.  Следовательно,  нормативным  актом  устанавливалась 
основная институциональная структура, включающая Европейский офис для 
координации вакансий, Консультативный комитет и Технический комитет. 
Но нужно отметить, что не все рабочие попадали под действие данного 
регламента.  Он  не  распространялся  на  рабочих,  попадающих  под  статьи 
Договоров  об  учреждении  Европейского  сообщества  угля  и  стали  и 
Европейского  сообщества  по  атомной  энергии.  Регламент  также  не 
затрагивал обязательств государств-членов ЕС, имеющихся в существующих 
или  будущих  двусторонних  соглашениях  с  некоторыми  неевропейскими 
странами  и  территориями216.  Но  в  целях  координации  общей  миграционной 
политики  в  рамках  Сообщества  регламент  обязывал  государства-члены 
предоставлять  Комиссии  заключенные  между  ними  соглашения  в  области 
трудовых ресурсов217.  
Подобно  Регламенту 38/64, Регламент 1612/68 включает  статью, 
которая является явно исключающей для рабочих из третьих стран218. Однако 
путем  принятия  дополнительных  нормативных  актов  было  расширено 
применение  статей 48 и 49 из  Договора  ЕЭС  и  мер,  принятых  для  их 
выполнения  (т.е.  Регламента 1612/68) на  определенные  категории  граждан 
третьих  стран.  Например,  решением  Совета  французские  граждане  из 
Гвианы,  островов  Гваделупа,  Мартиника  получали  право,  как  рабочие,  на 
свободу передвижения на территории Европейского Сообщества219. 
Следует  отметить,  что  в  отсутствие  единого  миграционного 
законодательства  ЕЭС  государствами-членами  заключались  двусторонние 
договоры,  регулирующие  вопросы  свободы  передвижения  работников  в 
рамках  Сообщества,  основанные  на  установленных  между  государствами 
связях.  Любое  достигнутое  в  рамках  ЕС  соглашение,  являясь  результатом 

 
88
межправительственных переговоров, было исключающим (для граждан третьих 
стран). Это происходило вследствие разделения миграции внутри Сообщества, 
создавая  «группу  посвященных  лиц» - граждан  государств-членов,  которые 
имеют  право  на  привилегии  в  пределах  европейского  социального 
пространства  и  исключая  «группу  посторонних» - граждан  третьих  стран. 
Обеспечивая  право  свободного  передвижения  в  рамках  ЕС  как  для  граждан 
Сообщества, 
так 
и 
третьих 
стран, 
происходило 
ужесточение 
законодательства, разрешавшего свободный въезд на территорию государств-
членов.  Таким  образом,  являясь  одним  из  самых  существенных  решений  в 
области  миграционной  политики  ЕС,  Регламент  заложил  основу  для 
складывания образа «крепости Европы»220. 
Охватывая основные условия свободы передвижения рабочих в рамках 
Сообщества,  Регламент 1612/68 до  сих  пор  являлся  одним  из  ключевых 
нормативных актов законодательной базы Европейского Союза по вопросам 
миграции.  Постепенно,  по  мере  развития  Сообщества,  в  него  вносились 
отдельные  изменения.  Одним  из  последних  является  введение  в 
сотрудничестве с Техническим комитетом с 2003 г. Единой информационной 
системы  европейского  офиса  координации.  В  сферу  деятельности  офиса 
вошло 
проведение 
анализа 
географической 
и 
профессиональной 
подвижности, формулировка последовательного подхода и соответствующих 
мер  по  продвижению  сотрудничества  и  координации  между  государствами-
членами221. Таким образом, принятый в 1968 г. Регламент был взят Советом 
за основу в своей дальнейшей нормотворческой деятельности. 
Для  выполнения  закрепленных  Регламентом  Совета 1612/68/ЕЭС  мер 
об  отмене  ограничений  на  передвижение  и  проживание  в  пределах 
Сообщества для рабочих из Государств - членов ЕС и их семей была принята 
Директива  Совета 68/360/ЕЭС  от 15 октября 1968222.  Данный  документ 
предусматривал  порядок  отмены  ограничений  на  свободу  передвижения  и 
проживания  граждан  государств-членов  и  членов  их  семей  на  территории 
Сообщества.  

 
89
Перемещение граждан и членов их семей из одного государства-члена 
на  территорию  другого  осуществлялось  в  безвизовом  режиме,  путем 
предъявления  паспорта  или  удостоверения  личности,  где  в  то  же  время 
указывалось  гражданство  предъявителя.  Причем  во  избежание  проблем  с 
законным выездом из страны паспорт был действителен в течение не менее 
пяти лет223. 
Согласно  постановлению  Регламента 1612/68/ЕЭС,  взятого  за  основу 
при  выработке  данной  Директивы,  гражданам  государств-членов  выдавался 
специальный  документ - «Вид  на  жительство».  Следует  отметить,  что 
работнику, планирующему находиться в данном государстве от трех месяцев 
до  года,  выдавался  временный  вид  на  жительство.  Действие  такого 
разрешения  ограничивалось  ожидаемым  сроком  работы,  указанным  в 
документе, подтверждающем прием на работу224. Определенным категориям 
работников  вообще  не  требовалось  получения  вида  на  жительство: 
работники  по  найму,  срок  контракта  которых  был  менее  трех  месяцев; 
сезонные  рабочие;  фронтольеры225.  Вместе  с  тем  если  работник  оказывался 
временно безработным как  вследствие временной нетрудоспособности из-за 
болезни или травмы, так и вследствие вынужденной безработицы, то в этом 
случае вид на жительство у него не изымался226. 
Наряду с этим, членам семьи, не являющимся гражданами государства-
члена,  также  выдавался  документ,  разрешающий  проживание  вместе  с 
работающим  родственником.  Разрешение  имело  силу,  аналогичную  виду  на 
жительство227.  Действуя  на  территории  выдавшего  государства-члена  в 
течение  как  минимум  пяти  лет,  вид  на  жительство  автоматически 
возобновлялся228. 
Для  получения  вида  на  жительство  от  работника  требовалось 
предоставление  некоторых  обязательных  документов:  а)  документа,  с 
которым он прибыл на территорию государства; b) подтверждения приема на 
работу  со  стороны  работодателя  или  сертификат  о  работе  по  найму.  Для 
членов семьи работника были нужны несколько иные бумаги: а) документ, с 

 
90
которым  они  прибыли  на  территорию; b) документ,  подтверждающий  их 
родственные  связи;  с)  документ,  удостоверяющий,  что  они  являются 
иждивенцами  работника  или  что  они  проживают  совместно  в 
соответствующей 
стране. 
Оба 
последних 
документа 
выдавались 
компетентным  органом  власти  государства,  в  устойчивой  правовой  связи  с 
которым они находились, или государства, из которого они прибыли229. 
В  результате  анализа  документальной  базы  в  процессе  формирования 
свободы  передвижения  трудящихся  в  рамках  ЕС  можно  выделить  первый 
этап, проходивший в период  с 1957 по 1968 гг. В течение первой стадии - с 
1957 по 1964 г. - граждане государств-членов получили приоритет в свободе 
передвижения  перед  гражданами  третьих  стран.  Роль  Комиссии  ЕС  на  этой 
стадии была ограничена. Она действовала как обслуживающая организация, 
распространяющая  информацию,  связанную  с  условиями  на  рынке  труда  в 
государствах-членах  и  помогающая  разрешению  конфликтов  между  ними. 
Причем  при  выполнении  своих  обязанностей  КЕС  должна  была 
консультироваться  с  Консультативным  комитетом,  состоящим  из 
представителей  рабочей  силы,  управления  и  производства  и  Техническим 
комитетом, состоящим их правительственных представителей. 
Вторая  стадия  соответствует  периоду  между 1964 и 1968 гг. 
Деятельность  КЕС  ограничивалась  гарантированием  выполнения  принятых 
на  уровне  Сообщества  нормативных  актов.  Но  эта  исполнительная 
деятельность  была  разделена  с  Консультативным  и  Техническим 
комитетами, созданными для этих целей. 
Рассматривая  процесс  постепенного  перехода  к  свободе  перемещения 
внутри Сообществ, можно утверждать, что к 1968 г. он был завершен. Вместе 
с  тем  свобода  передвижения  в  рамках  ЕС  распространялась  только  на 
граждан  государств-членов.  Исключение  рабочих  из  третьих  стран 
подразумевало,  что  миллионы  рабочих  из  Греции,  Турции,  Югославии  и 
других государств останутся под влиянием национального законодательства 
государств-членов  ЕС.  При  этом  граждане  третьих  стран  сталкивались  с 

 
91
двойной  дискриминацией  и  были  вынуждены  конкурировать  с  местными 
рабочими на не выгодных для себя условиях230. 
Итак,  принятыми  в  течение  переходного  периода  нормативными 
актами  гарантировалось  осуществление  прав  трудящихся-мигрантов  из 
государств-членов  ЕС  наравне  с  гражданами  принимающего  государства. 
Это,  прежде  всего,  включало  отсутствие  дискриминации  на  основании 
гражданства  в  условиях  найма  и  работы,  в  частности,  вознаграждения, 
увольнения,  безработицы,  восстановления  на  работу  и  повторного  найма. 
Получив  возможность  не  только  участвовать  в  профсоюзах,  но  и  занимать 
руководящие  должности,  трудящиеся-граждане  других  государств-членов 
приобрели часть политических прав. 
Работа  по  координации  национального  законодательства  в  области 
миграции  не  прекращалась.  Комиссия  и  Совет  ЕЭС  продолжали  принимать 
отдельные  законодательные  акты  (директивы,  регламенты  и  др.)  по  правам 
рабочих-мигрантов  и  членов  их  семей.  Очередным  документом, 
расширяющим  права  граждан  государств-членов  ЕС  в  этой  сфере,  является 
Регламент Комиссии (ЕЭС) № 1251/70 от 29 июня 1970 о праве работников 
оставаться  на  территории  государства - члена  после  прекращения  трудовой 
деятельности  в  данном  государстве231.  В  нем  содержался  перечень  лиц, 
которым  разрешалось  остаться  на  постоянных    началах  на  территории 
государства-члена.  Непосредственно  положения  данного  Регламента 
распространялись  на  граждан  государств-членов,  работающих  по  найму  и 
членов их семей, определенных Регламентом Совета 1612/68/ЕЭС о свободе 
передвижения работников в Сообществе232. 
Прежде  всего,  право  остаться  имел  работник  пенсионного  возраста, 
проживавший  в  данном  государстве  на  протяжении,  по  крайней  мере,  трех 
лет  и  работавший  в  течение  последних 12 месяцев,  т.е.  обеспеченный 
пенсионным пособием. Также вид на жительство получали инвалиды труда, 
проживавшие на территории государства в течение двух лет, и трудящиеся, 
проживающие  три  года  в  одном  государстве-члене  и  ведущие  трудовую 

 
92
деятельность в другом233.  
Итак,  здесь  речь  идет  о  возможной  смене  постоянного  места 
жительства  для  рабочих  уже  после  окончания  срока  контракта,  а  также  для 
членов  их  семей  даже  после  смерти  работника  (если  смерть  была 
результатом производственной аварии или профессионального заболевания). 
Это,  возможно,  могло  быть  обусловлено  либо  поиском  новой  работы,  в 
большей  степени  отвечающей  запросам  трудящегося-мигранта,  либо 
выходом  его  на  пенсию  и  нежеланием  возвращаться  в  родную  страну.  В 
любом  случае  у  работника  появлялось  право  остаться  в  государстве-члене 
после окончания трудовой деятельности, а возможность реализации данного 
права  обеспечивалась  вышеназванной  Директивой.  Таким  образом,  данная 
Директива  явилась  очередным  этапом  на  пути  формирования  единого 
миграционного пространства в рамках Сообщества. 
Со  временем  принимался  ряд  нормативных  актов,  действие  которых 
распространялось  постепенно  на  различные  категории  граждан  государств-
членов  ЕС.  Но  предпринимаемые  первые  шаги  по  регламентации  свободы 
передвижения  и  проживания  на  территории  Сообщества  не  носили  еще 
систематического  характера.  По  мере  появления  отдельной  проблемы 
государства-члены пытались найти приемлемые пути ее решения. 
С  принятием  в 1973 г.  Великобритании,  Ирландии  и  Дании  в 
Европейские Сообщества право на свободу передвижения распространялось 
на 
граждан 
новых 
государств-членов. 
Происходили 
постепенное 
налаживание  инструментов  и  координация  действий  государств-членов  в 
сфере  миграционной  политики.  Одним  из  таких  актов  является  Решение 
Совета  Европейского  Сообщества  от 1 января 1973, регулирующее 
документы  относительно  вступления  новых  государств - членов  в 
Европейское Сообщество234. 
Для  гарантированного  функционирования  единого  рынка  необходимо 
осуществление  одной  из  свобод – свободы  движения  услуг.  В  этих  целях 
государства-члены  постепенно  отменяли  ограничения  на  передвижение  и 

 
93
проживание  граждан  одного  из  государств-членов,  направляющихся  на 
территорию  другого  государства-члена  для  осуществления  индивидуальной 
трудовой  деятельности.  С  этой  целью  была  принята  Директива  Совета 
73/148/EEC235.  Принятый  документ  гарантировал  отмену  ограничений  на 
свободу  передвижения  и  проживания  с  возможностью  предоставления  и 
получения услуг для граждан государств-членов. Под действие данного акта 
независимо от гражданства подпадали, кроме самих трудящихся, их супруги 
и  дети  моложе  двадцати  одного  года.  Кроме  близкого  семейного  круга 
включались  родственники  по  восходящей  или  нисходящей  линиям,  а  также 
их супруги, являющиеся иждивенцами236. 
Но  следует  отметить  некоторые  отличия  в  допуске  различных 
категорий граждан. Если трудящимся из государств-членов разрешался въезд 
без  визы,  то  данное  правило  не  применялось  к  членам  их  семьи,  не 
являющимся 
гражданами 
государства-члена. 
Таким 
родственникам 
требовалось специальное разрешение237. 
Право  трудящихся  на  проживание  на  территории  принимающего 
подтверждалось  специальным  документом - видом  на  жительство, 
действительным  в  течение  пяти  лет  и  подлежащим  автоматическому 
возобновлению.  В  данном  вопросе  члены  семьи  уравнивались  в  правах  с 
работником, и им выдавался аналогичный документ238. 
Таким  образом,  анализ  принятой  Директивы  подтверждает,  что 
реализация  свободы  предоставления  услуг  была  подчинена  тем  же 
принципам,  что  и  свобода  передвижения.  В  вопросах  допуска  на  свою 
территорию  трудящихся  государства  Сообщества  подчеркивали  различие 
между  гражданами  и  не  гражданами  государств-членов,  продолжая 
реализовывать  принцип  исключающей  политики  в  отношении  граждан 
третьих стран.  
Интерес к числу и условиям проживания иммигрантов из третьих стран 
относят  к  началу 1970-х  гг.,  когда  иммиграционный  поток  составлял 
примерно 700.000 рабочих  в  год.  Согласно  цифрам,  предоставленным 

 
94
Комиссией,  в  период  с  конца 1960 по  начало 1970 гг.  общее  количество 
иностранного  населения,  живущего  в  ЕС,  было 6.743.100 человек.  Из  них 
4.714.900 (около 70 %) были граждане третьих стран. Несмотря на высокий 
уровень  иностранных  трудовых  потоков  и  значительное  число  граждан 
третьих  стран,  проживающих  в  ЕС  в  начале 1970-х,  не  было  никакой 
попытки  ни  со  стороны  Комиссии,  ни  со  стороны  Совета  развивать  общую 
иммиграционную политику Сообщества239. 
Разрешая  гражданам  государств-членов  для  осуществления  трудовой 
деятельности передвигаться в рамках Сообщества вместе с семьей, вводится 
их  социальное  обеспечение.  Примером  тому  может  быть  Регламент  ЕЭС  № 
1408/71  от 14 июня 1971 о  применении  схем  социального  обеспечения  к 
трудящимся  и  их  семьям,  перемещающимся  в  пределах  Сообщества. 
Принятый  годом  позже  Регламент  устанавливал  процедуру  осуществления 
предыдущего Регламента240.  
Таким  образом,  в  целях  успешной  интеграции  мигрантов  и  членов  их 
семей  в  новое  для  них  общество  вводилось  социальное  обеспечение 
трудящихся-мигрантов.  А  вышеозначенные  документы,  получив  ряд 
дополнений и изменений, стали основными в решении вопросов социального 
обеспечения  трудящихся-мигрантов  и  членов  их  семей,  передвигающихся  и 
проживающих в Сообществе. 
В  число  приоритетных  направлений  Совет  включил  действия, 
направленные  на  улучшение  условий  обеспечения  свободы  передвижения 
работников, касающихся, в частности, приема и образования детей. У детей 
трудящихся-мигрантов  из  государств-членов  появилось  право  получения 
соответствующего  образования,  включая  изучение  языка  принимающего 
государства.  Эти  меры  принимались  в  целях  интеграции  детей  в 
образовательную среду и школьные системы принимающего государства. 
Реализуя  право,  предусмотренное  договором  об  учреждении  ЕЭС,  на 
принятие  директив  и  регламентов  в  целях  поэтапной  координации  мер, 
направленных на осуществление свободного движения трудящихся в рамках 

 
95
Сообщества, была принята Директива Совета 77/486/EEC от 25 июля 1977 об 
образовании  детей  мигрирующих  рабочих241.  Принимающее  государство  в 
сотрудничестве  с  государством  происхождения  обязано  было  обеспечить 
изучение родного языка и культуры242. При этом Комиссия строго следила за 
выполнением принятых мер. 
Таким  образом,  в  рамках  нормативных  актов  Сообщества, 
принимающие  государства  обеспечивали  ускорение  и  облегчение  процесса 
интеграции трудящихся из государств-членов ЕС. Данное направление стало 
основной  составляющей  формирования  миграционной  политики  ЕС  с 
середины 70-х  годов.  Перемещение  граждан  и  членов  их  семей  между 
государствами-членами  осуществлялось  в  безвизовом  режиме,  путем 
предъявления  паспорта  или  удостоверения  личности.  У  трудящихся, 
получивших  вид  на  жительство,  появлялась  возможность  привезти  свои 
семьи  и,  соответственно,  претендовать  на  жилье  в  принимающем 
государстве,  причем  родственники  получали  право  на  ведение  трудовой 
деятельности.  Больше  всего  заботы  было  проявлено  в  отношении  детей 
трудящихся-мигрантов,  которым  открывалась  дорога  к  образованию  и 
курсам  профессионального  обучения.  Следовательно, «второе  поколение» 
имело  преимущества  в  обучении  и  проживании.  Таким  образом,  в  целом 
принятое  законодательство  являлось  лояльным  по  отношению  к  лицам, 
охватываемым его действием. 
Вводимые новшества можно объяснить тем, что государства-члены ЕС 
в  лице  данной  категории  граждан  видели  новую  рабочую  силу,  причем 
подготовленную частично или полностью в собственных странах. Отдельные 
исследователи  даже  склонны  отмечать,  что  политика  воссоединения  семей, 
активно  проводимая  национальными  государствами  с  середины 70-х  гг., 
была  нацелена  на  среднесрочное  планирование  западноевропейского  рынка 
труда243. Хотя по специальному механизму расчета вакансий при заполнении 
свободных  мест  предпочтение  отдавалось  национальным  гражданам  или 
фронтольерам,  дети  иммигрантов  представлялись  важным  ресурсом  для 

 
96
определенных  секторов  трудового  рынка,  отвергнутых  более  образованной 
западноевропейской молодежью. 
Одной  из  целей  создаваемых  в 50-е  гг.  ХХ  века  Сообществ  являлось 
обеспечение  гражданам  государств-членов  свободы  передвижения  в  целях 
трудоустройства  в  других  странах-участницах.  Введение  свободы 
передвижения внутри ЕС происходило на основе национальности и равного 
обращения.  В  результате  отмечается  появление  европейской  идентичности, 
направленной  против  граждан  третьих  стран,  а  также  предотвращение 
непредвиденных  миграционных  потоков  внутри  ЕС  и  введение 
межправительственных процедур в отношении граждан третьих стран. 
Введение свободы передвижения внутри ЕС на основе национальности 
отдельными  исследователями  даже  интерпретируется  как  появление 
начальной 
формы 
европейского 
гражданства244. 
Происходившее 
противопоставление  граждан  и  не  граждан  государств-членов  Сообществ 
подразумевало  исключение  граждан  третьих  стран,  лишение  различных 
социальных привилегий, связанных с новым социальным статусом. 
В  результате  функционирования  введенного  принципа  равного 
обращения  в  отношении  граждан  других  государств-членов  перестали 
работать стимулы более низкой зарплаты и социальной защиты. В результате 
предприниматели  оказались  ограничены  рабочей  силой  собственного 
государства  и  третьих  стран.  Интенсификации  межгосударственных 
перемещений  внутри  ЕЭС  не  произошло.  Так,  если  за  период 1958-1961 гг. 
60% всех разрешений на работу было выдано в государствах-членах рабочим 
из стран ЕЭС, то за 1966-1969 гг. – только 30%, а за 1970-1979 гг. – 26%245. С 
1963 г. уроженцы стран ЕЭС составляли менее 1/3 всех новых иностранных 
рабочих,  регистрируемых  в  Сообществе.  С  полной  уверенностью  можно 
говорить  о  снижении  экономической  миграции  между  государствами-
членами ЕЭС. 
После введения права на свободу передвижения в 1968 г. не произошло 
никакого  неожиданного  крупномасштабного  перемещения  итальянской 

 
97
рабочей силы, которая в тот период составляла основу трудовых мигрантов в 
Европейском  сообществе.  Численность  итальянцев  в  странах-членах 
снизилась с 50% в 1960 г. до 18% в 1973 г.246 Дополнительными факторами 
сокращения миграции рабочей силы внутри Сообщества являются также рост 
свободы  торговли  и  уменьшение  разрыва  в  оплате  труда  в  результате 
экономического роста в Италии. 
В  целом  хотелось  бы  подчеркнуть,  что  создание  Европейских 
Сообществ  стало  первой  официальной  попыткой  формирования  единого 
миграционного  пространства  и  общего  трудового  рынка  в  рамках  шести 
государств-членов.  В  результате  анализа  документов  нами  было  выявлено, 
что  со  временем  происходило  постепенное  расширение  компетенции 
Сообщества.  Отдельные  вопросы  регулирования  миграционных  потоков 
передавались  под  юрисдикцию  законодательства  сообщества.  Но 
национальные  полномочия  в  этом  вопросе  все  еще  сохранялись.  Здесь 
правомерно утверждать, что основы миграционной политики были заложены 
договорами об учреждении Европейских Сообществ, хотя, прежде всего, эти 
договоры 
были 
нацелены 
на 
создание 
специальных 
условий, 
способствующих усилению торгового оборота между шестью первоначально 
подписавшими его сторонами. 
На  основе  учреждающих  договоров  Комиссией  и  Советом  ЕЭС 
принимались  нормативные  акты,  которыми  четко  регламентировалась 
свобода  передвижения  граждан  государств-членов  и  членов  их  семей  в 
рамках  Сообщества.  Государствами-членами  принимались  меры  для 
имплементации их в национальное законодательство. Таким образом, велась 
координация действий, вводимых в соответствии с законом. 
Путем реализации специальных нормативных актов, принятых в 1960-е 
гг. в ходе строительства общего рынка, на территории ЕЭС были отменены 
ограничения  на  свободу  передвижения  для  граждан  государств-членов, 
которые  осуществляли  экономическую  деятельность:  трудовую («свобода 
движения  работников»),  предпринимательскую («свобода  учреждения»), 

 
98
деятельность  по  предоставлению  услуг («свобода  движения  услуг»).  В 
результате общие (внутренние) границы Сообщества, т.е. границы между его 
государствами-членами, стали более открытыми для национальных граждан. 
В  то  же  время  пограничный  контроль  внутри  ЕЭС  сохранялся,  хотя  и  был 
значительно  упрощен - гражданам  государств-членов,  чтобы  пересечь 
границу, стало достаточно предъявить свой паспорт или иное удостоверение 
личности, въездных виз более не требовалось. 
Свободное  движение  рабочих  внутри  ЕЭС  было  фактически 
достигнуто  в 1968 году,  еще  до  истечения  установленного  транзитного 
периода. Однако это право на передвижение осуществлялось в определенных 
рамках,  позволяя  государствам-членам  ограничить  движение  некоторых 
категорий  людей  на  основаниях  общественной  политики,  общественной 
безопасности или здравоохранения.  
Но нужно отметить, что в данный период передвижение и проживание 
граждан  третьих  стран  регламентировалось  национальными  государствами. 
Здесь  правомерно  говорить  только  о  национальной  миграционной  политике 
государств-членов  ЕС,  которая  оставалась  в  компетенции  отдельных 
государств-членов. Изменение законодательства практически не затрагивало 
правового статуса не граждан. Нужно отметить, что вопросы миграции, в том 
числе  нелегальной,  предоставления  виз  и  видов  на  жительство  и  прочие 
животрепещущие  проблемы,  находились  в  компетенции  самих  государств-
членов.  Допуск,  проживание  и  работа  трудящихся-мигрантов  из  третьих 
стран  решался  путем  заключения  двусторонних  договоров  между 
государствами-членами  и  третьими  странами.  Учреждающие  договоры  и 
нормативные  акты,  принятые  на  их  основе,  не  затрагивают  международных 
обязательств  государств-членов,  вытекающих  из  двусторонних  договоров  с 
третьими странами. 
Таким  образом,  законодательство  перемещения  труда  сообщества 
становилось  более  детальным  и  гибким.  В  комплексе,  эти  меры  были 
нацелены  на  создание  общей  политики  иммиграции  ЕС,  но  все  еще 

 
99
национальный уровень преобладал. Потребность в иммигрантском труде все 
еще  в  значительной  степени  удовлетворялась  на  основе  двусторонних 
соглашений  между  отправляющими  и  принимающими  странами.  Вопросы 
миграционной политики не регулировались основополагающими договорами 
в  должной  мере.  Являясь  прерогативой  национальных  правительств, 
миграционная  политика  ЕС  заметно  отставала  от  требований,  выдвигаемых 
процессами  интеграции.  Это  требовало  принятия  ряда  решений  на 
законодательном  уровне,  направленных  на  отмену  существовавших  ранее 
ограничений на передвижение и проживание как граждан стран Сообщества, 
так и рабочих из третьих стран. 
В указанный период развития законодательство Сообщества в области 
миграционной 
политики 
было 
ограничено 
принятием 
на 
базе 
основополагающих 
договоров 
нескольких 
нормативных 
актов, 
координирующих  усилия  национальных  правительств  в  этой  сфере.  О 
наличии единой миграционной политики Европейского Сообщества говорить 
еще не приходится. 
 
 
 
*     *     * 
 
Представленный  материал  позволил  сделать  вывод,  что  развитие 
интеграционных процессов в середине ХХ века стимулировало старые и вело 
к  созданию  новых  миграционных  потоков  на  территории  европейского 
континента. Быстрый экономический подъем стран Европейского Сообщества 
во многом был обусловлен привлечением рабочих с бедной периферии Европы 
и трудящихся из бывших колоний. В этом контексте, каждая импортирующая 
трудящихся страна развивала свою миграционную политику, основываясь на 
привлечении временной трудовой силы.  
Концентрация  иммигрантов  в  государствах-членах  ЕС  происходила 

 
100
под  влиянием  разнообразных  факторов  (юридических,  социальных, 
экономических  и  т.д.),  с  учетом  географического  положения  страны. 
Соответственно,  государствам-членам  приходилось  прилагать  различные 
усилия по ограничению миграционного потока.  
До  начала 1970-х  годов  европейские  страны  не  рассматривали  
возможность  регулирования  миграционных  потоков  граждан  третьих  стран 
как важную область формирования политики. Иммиграция не расценивалась 
обществом 
как 
серьезная 
политическая 
проблема 
и, 
казалось, 
соответствовала  потребностям  экспортирующих  и  импортирующих 
трудящихся  стран. Принимающие государства, когда это было необходимо, 
использовали  классические  инструменты  регулирования  миграционных 
потоков.  Прежде  всего – это  выдача  разрешений  на  работу,  которые 
использовались, чтобы остановить нежелательную иммиграцию.  
Важным элементом национальной политики в данный период являлось 
устойчивое,  постоянно  подчеркиваемое  убеждение,  что  в  Европе 
присутствуют  только  «временные  иностранные  рабочие».  Таким  образом, 
принимаемые  государствами  меры  были  направлены  на  регулирование 
вербовки  трудящихся.  Это  были  одномоментные  меры,  направленные  на 
решение возникающих в связи с периодическими экономическими кризисами 
проблем. 
Вместе  с  тем  западноевропейская  интеграция  предусматривала 
создание  единого  экономического  пространства,  в  рамках  которого 
отсутствуют  преграды  для  передвижения  ресурсов,  в  том  числе  рабочей 
силы. В результате, создание единого внутреннего рынка повлекло за собой 
тенденцию  к  гармонизации  миграционной  политики,  осуществляемой  в 
отношении  граждан  государств-членов  Сообщества.  Это  подразумевало 
выработку  на  наднациональном  уровне  общих  критериев,  стандартов  и 
направлений  деятельности  в  этой  области,  ставших  частью  национального 
законодательства.  
После  принятия  на  основе  учреждающих  договоров  ряда 

 
101
законодательных  актов  в  русле  основных  направлений  миграционной 
политики  Сообщества,  регулирование  экономической  миграции  граждан 
государств-членов  получило  развитие  на  наднациональном  уровне.  Но 
полученное национальными гражданами право на свободное передвижение и 
проживание  в  любом  из  государств-членов  не  имело  особого  значения  для 
активизации  внутренних  миграционных  потоков.  Вследствие  выравнивания 
уровней  экономического  развития  стран-участниц,  интенсификации 
внутреннего  перемещения  не  произошло.  Основу  миграционного  потока 
составляли  граждане  третьих  стран,  регулирование  передвижения  которых 
оставалось в ведении государств-членов. 
Изменение  курса  миграционной  политики  западноевропейских 
государств,  вызванное  мировым  экономическим  кризисом 1973-1974 гг., 
было направлено на уменьшение, вплоть до прекращения, внешней трудовой 
иммиграции,  сокращение  численности  «лишних»  иностранцев,  а  также 
интеграцию,  проживающих  в  Сообществе  на  законном  основании.  Однако 
общий  миграционный  поток  не  был  остановлен.  Он  получил  новые 
составляющие и к концу десятилетия принимающими государствами уже не 
мог  делаться  акцент  исключительно  на  трудовом  перемещении.  В  общем 
миграционном  потоке  превалировали  лица,  прибывающие  по  линии 
воссоединения  семей,  политическим  мотивам,  а  также  нелегальные 
иммигранты.  Неуспешными  оказались  также  меры,  направленные  на 
сокращение  численности  иностранных  граждан  в  государствах-членах: 
иммигранты  не  желали  возвращаться  в  собственные  страны,  которые  также 
были охвачены мировым экономическим кризисом.  
Вместе  с  тем  одним  из  результатов  процесса  западноевропейской 
интеграции  и  в  целом  мирового  социально-экономического  развития  стал 
растущий разрыв в уровнях благосостояния населения Европы и государств 
«третьего  мира».  Следствием  этого  стало  усиление  влияния  притягивающе-
выталкивающих  факторов,  что  неизбежно  привело  к  росту  миграционного 
давления,  бросив  вызов  способности  стран  Западной  Европы  управлять 

 
102
своими границами.  
 

 
103
ГЛАВА II. РОЛЬ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО 
СОТРУДНИЧЕСТВА В РАЗРАБОТКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ 
ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 
 
2.1.  Возникновение  и  деятельность  межправительственных  групп 
по выработке основных направлений миграционной политики ЕС 
 
Одной из самых важных тенденций в развитии политики Европейского 
сообщества в 1980-е гг. стало увеличение числа партий и движений правого 
крыла,  которые  были  восприняты  как  угроза  законным  политическим 
режимам. В отличие от инерции и нежелания 70-х гг., на фоне центробежных 
тенденций  начала 80-х  гг.  правительства  государств  ЕС  показали  более 
высокий  уровень  деятельности  и  готовности  к  сближению  иммиграционной 
политики.  Одним  из  главных  возникающих  вопросов  являлось  определение 
степени,  до  которой  государства-члены  Евросообществ  пожелают  развивать 
объединенную в пределах Союза миграционную политику.  
Учреждение  свободы  передвижения  внутри  ЕС  способствовало 
временной  активизации  деятельности  Комиссия  ЕС  (КЕС)  по  подготовке 
законопроектов, 
направленных 
на 
решение 
отдельных 
аспектов 
миграционного вопроса. Так, в 1973 г. КЕС предложила программу действий, 
которая  призывала  к  усилению  межправительственного  сотрудничества  по 
формированию  иммиграционной  политики  в  отношении  граждан  третьих 
стран  и  борьбе  с  незаконной  иммиграцией.  Хотя  при  этом  не  уточнялся 
механизм  консультаций  и  сотрудничества.  Таким  образом,  несмотря  на 
сопротивление  государств-членов,  КЕС  стремилась  к  установлению 
надправительственных  структур.  По  мысли  КЕС  сближение  политики 
должно  было  сделать  более  эффективной  борьбу  против  незаконной 
иммиграции и облегчить достижение полной занятости247. Но внесенное КЕС 
предложение не получило своего развития на наднациональном уровне. 
Фактически  до 1985 г.  КЕС  не  выдвигала  более  инициатив.  Но  и 

 
104
внесенное  в 1985 г.  предложение  о  необходимости  продвижения 
сотрудничества  и  консультаций  между  КЕС  и  государствами-членами  не 
нашло  поддержки  среди  последних248.  Опираясь  на  статьи  ЕЕА, 
подтверждающие права государств-членов ЕС принимать необходимые меры 
для управления иммиграцией и борьбы с терроризмом, государства-члены на 
время обезопасились от вторжений КЕС. Действительно, мысли государств-
членов  были  направлены  на  поддержание  национального  контроля  над 
иммиграционной  политикой,  а  не  на  утверждение  необходимости 
гармонизации национальной политики стран ЕС.  
В  это  время  Комиссия  ЕС  показала  большее  понимание  пределов 
редактирования  политики,  когда  вице-президент  Марин  в  своем  сообщении 
заявил, что тонкий характер проблемы иммиграции сделал Комиссию больше 
знающей  о  потребности  достижения  соглашения  с  различными 
государствами-членами  так,  чтобы  любое  предложение,  которое  будет 
сделано, вело к продвижению, а не отклонению249. Как ни странно, но данное 
положение получило поддержку Европейского Парламента, который призвал 
к  выравниванию  иммиграционной  политики  государств-членов  при 
объединении внутреннего рынка, но воздержался от определения структуры, в 
рамках которой это должно проходить.  
Таким  образом,  к  концу 1970-х  гг.  КЕС  имела  отдельные  неудачные 
попытки  установления  компетентности  в  вопросах  иммиграционной 
политики.  В  то  же  время  казалось,  что  страны  Сообщества  уходили  от 
консультаций в рамках общей структуры.  
Нежелание  государств-членов  отдавать  под  юрисдикцию  Сообщества 
вопросы,  которые  относятся  к  национальному  суверенитету,  вело  к 
постепенному  углублению  межправительственного  сотрудничества  по 
вопросам  миграционной  политики,  избегая  институтов  Европейского 
Сообщества  и  их  законодательных  процедур.  Межправительственные 
соглашения,  заключаемые  между  государствами-членами  Сообщества, 
регулировались  международным  правом  и  не  использовали  институты  ЕС 

 
105
для  их  интерпретации  или  реализации.  Но  зачастую,  однако,  такие 
соглашения охватывали сферы деятельности, лежащие в рамках компетенции 
Сообществ и те сферы, по которым шла разработка политики. 
Одним  из  существующих  препятствий  на  пути  формирования  единой 
иммиграционной политики ЕС, наряду с продолжающимися спорами о целях 
Сообщества  в  отношении  средств  управления  границей  и  о  компетентности 
Сообщества,  являлось  множество  технических  групп  и  форумов,  среди 
которых  было  раздроблено  обсуждение  текущих  проблем.  Имелось,  по 
крайней  мере,  четыре  главных.  ТРЕВИ  группа,  в  составе  министров 
внутренних  дел  государств-членов,  сконцентрировалась  на  проблемах 
внутренней  безопасности  и  преступности,  включая  регулирование 
иммиграции,  визовую  политику,  пограничный  контроль,  противодействие 
распространению  наркотиков.  Моментальная  группа  по  иммиграции 
занималась  проблемами  иммиграции,  убежища,  законодательства  в 
отношении  иностранцев  и  средств  управления  границей. «Юридическое 
сотрудничество»  специализировалось  на  оказании  судебной  помощи.  Совет 
министров 
разрабатывал 
директивы 
по 
огнестрельному 
оружию, 
боеприпасам  и  защите  секретности.  И  это  ни  в  коем  случае  не  полная 
картина250.  Целый  ряд  разнообразных  проблем  рассматривался  в  рамках 
других  форумов.  Чтобы  обеспечить  некоторую  организационную 
инфраструктуру  и  координацию  в  работе  всех  этих  групп,  Европейский 
Совет в 1988 г. установил группу национальных координаторов251. Создание 
и  работа  разнообразных  межправительственных  групп,  безусловно, 
являлись  важным  шагом  на  пути  объединения  усилий  стран-участниц  ЕС 
на общеевропейском уровне. 
Необходимо  отметить,  что  координация  миграционной  политики  на 
межправительственном уровне не предполагала приведения законодательств 
в  данной  области  к  единому  стандарту.  Нельзя  не  согласиться  с  тем,  что 
определить  такой  стандарт  достаточно  сложно.  Но  государства-члены 
Сообщества решили пойти на подобный шаг.  

 
106
В  этой  связи  весьма  показательным  стало  подписание  Единого 
Европейского 
Акта. 
Принятый 
в 
результате 
ряда 
проведенных 
межправительственных встреч и переговоров в 1986 г. Единый европейский 
акт  (ЕЕА)  стал  очередной  важной  вехой  на  пути  расширения  европейского 
политического  сотрудничества  и  создания  Европейского  Союза.  Он 
предусматривал  частичное  изменение  основополагающих  Парижского  и 
Римских  договоров  путем  расширения  полномочий  Комиссии  ЕС, 
консультативных полномочий Европарламента и увеличения числа случаев, в 
которых  решения  Совета  министров  должны  были  приниматься  не 
консенсусом, а большинством голосов.  
Принятый акт узаконил европейское политическое сотрудничество как 
часть единого Европейского сообщества и поставил задачу к 1992 г. создать в 
Европе единое пространство без внутренних границ, в рамках которого было 
бы  обеспечено  свободное  движение  товаров,  рабочей  силы,  услуг  и 
капиталов. Для реализации поставленной цели вводилась программа «Европа 
1992». В результате Единый европейский акт стал неким переходным этапом 
в  процессе  формирования  общего  рынка  в  процессе  западноевропейской 
интеграции.  А  цели,  установленные  в  документе,  представляли  только 
предварительный  шаг  к  существующей  перспективе,  а  не  прыжок  вперед  к 
созданию Европы «людей». 
Посредством принятия ЕЕА в учредительные договоры были внесены 
некоторые  изменения,  касающиеся  упразднения  препятствий  на  пути 
передвижения  и  предоставления  услуг  гражданами  на  территории  ЕЭС. 
Совет  получил  право  распространять  действие  отдельных  положений  на 
граждан  третьих  стран,  поселившихся  в  Сообществе  и  оказывающих 
услуги252. 
По  сравнению  с  Римским  договором  Единый  европейский  акт  не 
вносил  нового  в  условия  свободного  передвижения  лиц.  Однако 
политическая  декларация  правительств  государств-участников  гласила,  что 
государства-члены  развивают  сотрудничество  с  целью  способствовать 

 
107
свободному  движению  лиц,  не  затрагивая,  в  частности,  вопросы  въезда, 
движения  и  пребывания  лиц  из  третьих  стран253.  Таким  образом,  страны 
Сообщества  ясно  давали  понять,  что  свою  иммиграционную  политику  они 
намереваются формировать самостоятельно. 
В  целом  Единый  европейский  акт  способствовал  активизации 
процессов 
интеграции, 
заложил 
предпосылки 
для 
перерастания 
межгосударственного  сотрудничества  в  более  тесный  экономический, 
валютный  и  политический  союз,  а  также  создал  правовую  основу  для 
перехода  к  новому,  более  высокому  уровню  сотрудничества  государств-
членов – к  созданию  Европейского  Союза.  Контекст,  в  котором  проходило 
обсуждение  проблем  миграционной  политики,  быстро  изменялся – теперь 
практически  каждая  встреча  государств-членов  на  высшем  уровне 
рассматривала различные аспекты иммиграционной проблемы. 
Межправительственные  структуры  приняли  новый  импульс  после 
принятия  ЕЕА.  Вместе  с  тем  межправительственность,  по  существу,  была 
связана 
с 
принципом 
национальности, 
что 
сделало 
формы 
межправительственного  сотрудничества  достаточными  и  позволило 
государствам-членам  избежать  интеграции  политики  перед  лицом 
повышающихся центробежных социальных тенденций. 
Вскоре  несколько  государств-членов  ЕС  решили  практически, 
посредством  заключения  отдельных  договоров,  предпринять  попытку  более 
быстрого  продвижения  по  формированию  единого  миграционного 
пространства  и  снятию  контроля  на  внутренних  границах.  Но  они  не 
предвидели,  насколько  трудно  будет  быстро  снять  контроль  на  внутренних 
границах,  договорившись  обо  всех  проблемах,  прежде  чем  такой  контроль 
мог  быть  снят.  Подписание  двух  основополагающих  документов - 
Шенгенского  Соглашения  «Об  отмене  контроля  на  общих  границах»  и 
Конвенции  о  применении  Шенгенского  Соглашения, - составивших  основу 
правовой  базы,  регламентирующей  свободу  передвижения  в  рамках 
Евросоюза,  стало  одним  из  главных  достижений  межправительственных 

 
108
переговоров. 
Первое  Шенгенское  Соглашение  было  подписано 14 июля 1985 г. 
между  правительствами  стран  Бельгии,  Нидерландов,  Люксембурга, 
Франции  и  Германии254.  Оно  выросло  из  Саарбрюкского  договора, 
заключенного  двумя  годами  ранее  между  Францией  и  Германией  в  целях 
отмены контроля на своих внутренних границах. 
Соглашение  является  небольшим  документом,  состоящим  из 
преамбулы и тридцати трех статей, объединенных в два раздела. Каждый из 
разделов содержал собственные задачи и имел различные сроки реализации. 
Договор  охватывал  меры,  принимаемые  государствами-участниками  в 
краткосрочном плане, по упрощению автодорожных перевозок, пересечению 
границ  на  любом  автомобильном  транспорте.  Второй  раздел  устанавливал 
долгосрочные  меры,  принятие  которых  предполагалось  с 1 января 1990 г. 
Они включали гармонизацию законодательства в области передвижения лиц, 
а  также  принятие  дополнительных  мер  по  охране  безопасности  и  созданию 
препятствий для нелегальной иммиграции граждан третьих стран. 
Необходимо  отметить,  что  одной  из  особенностей  первого 
Шенгенского договора является рамочный характер принятого нормативного 
акта.  Государства,  его  подписавшие, «прилагают  усилия», «стремятся», 
«рассматривают возможность» для выполнения поставленных задач. Вместе 
с тем Шенгенское  Соглашение является первым звеном  в цепи документов, 
обеспечивающих  свободное  передвижение  лиц,  товаров  и  услуг  в  рамках 
Сообщества.  Он послужил основой для подписания следующего документа, 
являющегося  главным  правовым  источником  Шенгенского  процесса – 
«Конвенции  о  применении  Шенгенского  соглашения  от 14 июня 1986 
г….»255.  Конвенция  была  подписана  государствами-участниками  первого 
Шенгенского соглашения в 1990 г. 
Принятие  Конвенции  предполагалось  годом  раньше,  но  государства–
участники,  постепенно  принимая  меры,  предусмотренные  первым  разделом 
Шенгенского Соглашения, медлили с окончательным решением по открытию 

 
109
границ. Тем не менее так называемое Второе Шенгенское соглашение было 
подписано.  Конвенция  являлась  более  пространным  документом, 
содержащим 142 статьи, объединенные в восемь разделов. Первоначально ее 
участниками стали пять стран, подписавших первое Шенгенское Соглашение 
– государства союза Бенилюкс, Франция, Германия, а также Италия. 
Несомненным  достижением  принятого  документа  стало  рассмотрение 
основной  включенной  терминологии,  употребляемой  в  Конвенции.  Здесь 
формулируются и раскрываются важнейшие понятия, такие, как внутренние 
и внешние границы, третье государство, иностранец, пограничный контроль, 
перевозчик,  вид  на  жительство,  а  также  основные  понятия,  касающиеся 
вопросов  о  предоставлении  убежища.  Так,  например,  во  избежание 
столкновений  и  путаницы  между  законодательством  Сообщества  и 
Шенгенских  соглашений  граждане  государств-членов  были  исключены  из 
определения иностранцев256. Безусловно, унификация столь важных понятий 
оказала 
существенное 
воздействие 
на 
успешность 
дальнейшего 
межправительственного  сотрудничества  государств-членов,  а  также 
формирование общей политики ЕС по насущным вопросам. 
Основная  цель  Конвенции  состоит  в  отмене  проверок  на  внутренних 
границах  договаривающихся  сторон.  Компенсация  отмены  внутреннего 
пограничного  контроля  происходила  путем  установления  однородного 
уровня  контроля  и  однородных  условий  въезда  на  внешних  границах.  Но 
цель  однородности,  провозглашаемая  в  тексте  Конвенции,  достигалась  с 
учетом  потребностей  национальной  политики.  Государства-члены  в 
исключительных  обстоятельствах,  по  гуманитарным  соображениям,  в 
национальных  интересах  или  на  основании  международных  обязательств, 
имели право отступить от отдельных принципов Шенгенских соглашений257, 
в  том  числе  введенных  принципов  однородной  визовой  политики.  Данной 
возможностью, например, впоследствии воспользовалась Франция, временно 
восстановившая  пограничный  контроль  со  странами  Бенилюкс.  Причиной 
этому  послужила  либеральная  политика  Нидерландов  в  отношении 

 
110
наркотиков. 
Несомненно,  наиболее  эффективным  и  универсальным  методом 
регулирования 
иммиграционного 
потока 
является 
введение 
унифицированных  въездных  документов  для  всех  государств  Евросоюза. 
Этот вопрос и стал ключевым пунктом Шенгенского соглашения. Поскольку 
наличие  визы  являлось  главным  инструментом  пограничного  контроля, 
Конвенцией  устанавливался  принцип  общей  визовой  политики258.  В  связи  с 
этим 
выявилась 
необходимость 
их 
унификации. 
Фактически 
предусмотренный  договором  механизм  предполагал  поэтапное    достижение 
однородности  в  этой  области,  направляя  национальную  политику  в  русло 
общей 
политики 
ЕС. 
До 
введения 
единой 
визы 
Конвенцией 
предусматривалось признание национальных виз договаривающихся сторон.  
В отношении граждан третьих стран вводился общий визовый режим, 
отступление от которого разрешалось в исключительных случаях. Введенная 
единая  виза – туристическая  или  транзитная – выдавалась  консульством 
страны въезда на срок до 3 месяцев259. Причем ее действие распространялось 
на  территорию  всех  государств  Шенгенского  пространства260.  Таким 
образом,  все  иностранцы,  обладавшие  Шенгенской  визой,  получили 
возможность  свободно путешествовать по территории Шенгенской области. 
Но,  пересекая  внутренние  границы,  они  были  обязаны  в  течение  трех 
рабочих дней сообщать властям о своем прибытии261. Обладая национальной 
визой,  видом  на  жительство  или  временным  разрешением  на  пребывание, 
иностранцы  также  имели  право  в  период  действия  данных  документов 
свободно перемещаться по территории других договаривающихся сторон. Но 
срок передвижения ограничивался тремя месяцами262. 
В  то  же  время,  при  наличии  национальной  визы,  выданной  для 
перемещения  по  территории  только  одной  страны,  граждане  третьих  стран 
получили  возможность  перемещаться  только  в  пределах  ее  границ,  не  имея 
возможности  выезжать  в  другое  государство  Шенгенской  зоны.  Итак, 
Шенгенской 
Конвенцией 
регламентировалось 
применение 
только 

 
111
краткосрочных виз для граждан третьих стран.  
Для 
долгосрочного 
пребывания 
в 
стране 
иностранцам 
предусматривалась  выдача  национальных  виз,  согласно  законодательству 
принимающей  стороны263.  Формулировка  статьи  ясно  показывает,  что 
достигнутое  межправительственное  соглашение  носило  ограниченный 
характер,  оставляя  регулирование  основной  части  визового  вопроса 
национальным государствам. 
На основе статей Шенгенской Конвенции применяемые на территории 
Сообщества  визы  можно  разделить  на  четыре  категории:  единая  виза  для 
краткосрочного пребывания, единая транзитная виза, национальная виза для 
долгосрочного  пребывания,  виза  с  ограниченной  территориальной  сферой 
действия.  Как  видно  из  приведенного  перечня,  визы  первой  и  второй  групп 
являются  едиными  (шенгенскими),  дающими  право  находиться  в  любой  из 
стран Шенгенского пространства, остальные – национальными. 
Для граждан государств-членов не существовало никаких препятствий 
в  передвижении  между  государствами  Шенгенской  области.  С  момента 
вступления  в  силу  данного  документа  и  создания  общей  визовой  политики 
существующие ранее ограничения на передвижение снимались.  
Полученная  в  результате  принятия  договора  система  мер  по 
эффективному  пограничному  контролю  и  выборочному  ограничению 
иммиграции,  названная  «политикой  контролируемой  иммиграции»,  была 
одобрена  всеми  странами-членами  Шенгенской  группы  в качестве  базы  для 
совместных действий.  
Гармонизация  законодательства  государств-членов  ЕС  далеко  не 
всегда проходила на либеральном основании. С одной стороны, был облегчен 
процесс  передвижения  между  государствами-участниками,  с  другой, - 
ужесточены  меры,  применяемые  к  нарушителям.  Иностранцы,  нарушившие 
условия пребывания или более не отвечающие им по каким-либо причинам, 
подлежали  безжалостному  выдворению  из  государства  в  страну 
происхождения или любую другую264. 

 
112
Одним  из  самых  спорных  вопросов  Шенгенской  Конвенции  является 
глава  об  ответственности  государства  за  рассмотрение  ходатайства  о 
предоставлении убежища. Потребность в законодательстве по этому вопросу 
уже  ощущалась  и,  строго  говоря,  не  была  связана  с  результатом  отмены 
пограничного  контроля.  Главным  принципом,  лежащим  в  основе  данной 
главы, является ответственность государства за выдачу разрешений на въезд 
ищущим  убежище265.  Определение  статуса  беженца  проводилось  в 
соответствии  с  национальным  законодательством  и  Женевской  конвенцией. 
Основное  возражение  состояло  в  отсутствии  у  государств-членов 
согласованных  правил  по  признанию  беженцев,  что  могло  привести  к 
нарушению  Женевской  конвенции.  Но  в  то  же  время  внесением  в  текст 
договора данной главы Шенгенская Конвенция обеспечивала основание для 
практической  гармонизации  национальных  методов  убежища.  В  результате 
активных  консультаций,  проводимых  государствами  по  данному  вопросу, 
была подписана Дублинская Конвенция. С ее принятием глава, посвященная 
ответственности  государства  за  рассмотрение  ходатайства  об  убежище, 
утратила силу. 
Вопросы 
полиции 
и 
безопасности, 
включающей 
принципы 
полицейского  сотрудничества,  взаимную  правовую  помощь  по  уголовным 
делам,  содержит  третий  раздел  Шенгенского  договора,  устанавливающий 
полицейское сотрудничество. Положения данной главы призваны дополнить 
и  облегчить  применение  Европейской  конвенции  о  взаимной  правовой 
помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., а также иных договоров, 
заключенных ранее участниками данной Конвенции. 
Характерной  особенностью  движения  людей  через  национальные 
границы является тот факт, что в большинстве случаев оно идет отдельно от 
потока товаров. Но это не относится к торговле наркотиками и оружием, т.к. 
их незаконный ввоз производится людьми. В этом случае отмена внутренних 
границ  могла  привести  к  потере  национального  контроля  над  этими 
проблемами.  Поэтому  Шенгенская  Конвенция  устанавливает  минимальные 

 
113
стандарты законодательства по внутренней политике266.  
Определенная форма сотрудничества и информационного обмена была 
предусмотрена  введением  Шенгенской  информационной  системы (SIS) - 
компьютерной  системы  для  обмена  информацией  между  полициями  стран-
участниц. Конвенцией вводились общие правила по обмену персональными 
данными267,  обмену  данными  в  рамках  полицейского  сотрудничества268,  а 
также  обмену  данными  относительно  беженцев269  и  в  отношении 
функционирования Шенгенской информационной системы270. 
В  информационную  систему  заносились  сведения  о  лицах, 
въезжающих  в  ЕС,  которым  была  выдана  виза,  вид  на  жительство  или 
временное  разрешение  на  пребывание,  а  также  информация  об  отказе  или 
присвоении  статуса  беженца  и  допуске  в  страну.  Заносимые  в  базу  данные 
личного  характера  использовались  только  в  рамках  специализированных 
учреждений  и  не  подлежали  огласке.  Следовательно,  Договором 
обеспечивалась конфиденциальность полученных данных личного характера. 
Именно этот пункт Конвенции стал причиной задержки его реализации из-за 
технической сложности установления системы. 
По  нашему  мнению,  комбинация  общей  визовой  политики  и 
функционирование  базы  данных,  где  зарегистрированы  все  те,  кто 
рассматривается  нежелательным  в  Шенгенской  области,  стала  важным 
элементом на пути создания общей миграционной политики Сообщества. Но 
реализация  Шенгенской  Конвенции  вела  к  осуществлению  общей 
иммиграционной политики самым ограничительным способом. Это означало 
сокращение  возможностей  въезда  в  Западную  Европу  для  граждан  третьих 
стран. 
Вводимые 
ограничения 
оправдывались 
необходимостью 
предотвращения въезда в Шенгенскую область большего количества людей, 
чем  установлено  странами-участниками.  Теперь  претенденты  должны  были 
удовлетворять критериям всех подписавших договор стран. 
С  применением  Шенгенского  соглашения  впервые  целая  группа 
государств 
регламентировала 
процедуру 
проверки 
иностранцев, 

 
114
оформляющих  въездную  визу  на  территорию  Сообщества.  Однако  страны-
участницы  оставили  за  собой  некоторые  права  и  на  самостоятельные 
решения с учетом сложившихся традиций и национальных особенностей, но 
не противоречащих букве Шенгенского соглашения. 
Особое  значение  в  данном  вопросе  приобрели  организация  обмена 
информацией  и  согласованность  действий  загранпредставительств  стран.  В 
первую очередь это касалось вопросов практической выдачи виз  и решения 
возникающих  при  этом  проблем.  Предусматривался  также  обмен 
информацией  о  тенденциях  политического  и  экономического  развития  в 
странах, выходцы из которых являются потенциальными иммигрантами. 
Итак,  условия  въезда  на  территорию  одной  из  договаривающихся 
сторон – всего лишь сумма национальных условий. И однородность здесь не 
могла  быть  получена  из-за  национального  характера  концепции 
общественной  безопасности.  Этот  вопрос  решался  посредством  введения 
государствами-членами  так  называемого  «черного  списка»,  включающего 
перечень  людей,  которым  отказано  в  допуске  на  основании  национальных 
законов271,  а  с  введением  Шенгенской  Информационной  Системы  список 
стал  доступен  всем  членам  Шенгенского  пространства272.  Принятием  таких 
мер  исключалась  возможность  проникновения  нежелательных  граждан  на 
территорию Шенгенской зоны. 
Следовательно, с подписанием Конвенции в 1990 г. был сформирован 
базис  Шенгенского  процесса.  Шенгенские  соглашения  содержали  не  все 
необходимые правила и процедуры для дальнейшего процесса гармонизации 
и  сотрудничества.  По  многим  пунктам  требовалась  разработка  дальнейших 
правил  осуществления,  которые  должен  был  установить  Исполнительный 
комитет, сформированный в соответствии с Конвенцией. А в приложении к 
Конвенции стороны внесли список множества вопросов, по которым должно 
было продолжаться обсуждение. Таким образом, Шенгенские соглашения не 
ограничивались  отменой  средств  управления  на  внутренних  границах,  а 
скорее составили структуру для дальнейшей гармонизации и строительства. 

 
115
Несомненно,  передвижение  между  данными  государствами  становилось 
намного проще, но пограничный контроль до конца не упрощался.  
На  самом  деле  в  процессе  подготовки  и  реализации  Конвенции 
существовало  множество  сложностей.  Полное  уничтожение  контроля  на 
границах  подписавших  его  стран,  предполагаемое  в 1993 г.,  в  ряде  стран 
произошло  только  с 1995 г.  Это  было  обусловлено  необходимостью 
гармонизации  законодательства  стран-участниц  в  области  миграционной  и 
визовой политики, координации деятельности полицейских сил, налаживания 
работы  Шенгенской  информационной  системы.  Задержки  с  принятием 
необходимого  законодательства  стали  причиной  поздней  интеграции  в 
шенгенскую  систему  Италии.  Только  в 1997 г.  Италия  присоединилась  к 
структуре  контроля,  определенной  стратегическими  интересами  других 
государств – стран Северной Европы, - не получив при этом для себя особой 
выгоды. 
Необходимо  напомнить,  что  Соглашения  были  приняты  на 
межправительственном  уровне,  вне  законодательных  рамок  Сообщества. 
Государства-участники Шенгенских соглашений параллельно являлись еще и 
членами 
Европейского 
Сообщества. 
Во 
избежание 
столкновений 
Шенгенской  Конвенции  с  законодательством  Сообщества  был  необходим 
осторожный 
подход, 
определяющий 
совместимость 
статей 
с 
законодательством Сообщества273. 
С  принятием  новых  межправительственных  соглашений  все  острее 
вставал  вопрос  о  соотношении  национального  права  государств-членов, 
международного  права  и  правовых  норм  Европейского  Сообщества. 
Международное и национальное право государств-членов как два различных 
типа правовых систем сосуществуют при нарастающем взаимовлиянии друг 
с  другом.  Право  Европейского  Сообщества  развивается  на  стыке 
международного  и  внутригосударственного  права:  оно  черпает  свои  истоки 
из  права  международного  и  имеет  большое  влияние  на  национальное  право 
государств-членов ЕС, осуществляя его унификацию и гармонизацию. Таким 

 
116
образом, 
заключаемые 
государствами-членами 
межгосударственные 
соглашения 
по 
регулированию 
миграционных 
потоков 
между 
национальными  государствами  ложились  в  основу  наднациональной 
миграционной политики Европейского Сообщества.  
Содержание, реализация и развитие всей нормативно-правовой базы и 
в  том  числе  по  миграционной  политике,  определялись  основными 
принципами  права  Сообщества,  среди  которых  превалировали  принципы 
верховенства  и  прямого  действия  права  ЕС.  Принцип  верховенства  права 
означал  приоритет  права  Сообщества  над  нормами  национального 
законодательства государств-членов. А принцип прямого действия права ЕС 
- непосредственное применение права ЕС на территории государств-членов, 
действие  норм  права  Сообщества  без  какой-либо  трансформации  в 
правопорядок  государств-членов.  В  результате  реализация  вышеозначенных 
принципов  правовой  системы  Евросоюза  позволила  избежать  столкновений 
законодательства Сообщества и межправительственных договоров. 
Дальнейшее  развитие  Шенгена  осуществлялось  по  нескольким 
направлениям.  Во-первых,  это  географическая  направленность  расширения. 
Вскоре  к  странам,  подписавшим  соглашения,  присоединились  Италия, 
Испания,  Португалия  и  Греция274.  С  вступлением  новых  членов  в  ЕС 
расширялся  и  круг  стран-участниц  Шенгенских  соглашений.  Дания, 
переосмыслив свою позицию, вместе с новыми государствами-членами ЕС - 
Австрией,  Финляндией,  Швецией - присоединилась  к  Шенгенской 
Конвенции275.  
В  результате  принятия  новых  членов  число  стран-участниц 
Шенгенских соглашений достигло тринадцати из пятнадцати членов ЕС. Вне 
рамок Шенгена остались государства, не присоединившиеся к Шенгенскому 
процессу, – Великобритания, Ирландия и Дания276. Одной из причин отказа 
Великобритании  стало  слабое  развитие  в  стране  института  паспортного 
контроля за передвижением и проживанием людей. Ирландия же, связанная с 
Великобританией  тесными  историческими,  экономическими  и  культурными 

 
117
узами,  в  том  числе  общим  туристическим  пространством,  имеющим 
некоторое  сходство  с  Шенгенским,  не  решилась  пойти  на  разрыв 
существующих связей.  
Ирландия  получила  право  участвовать  в  отдельных  нормах 
Шенгенских  достижений  согласно  Решению  Совета,  принятому  в 2002 г.277 
Правила  «Шенгенских  достижений»,  которые  приобретают  обязательную 
силу  для  Ирландии, — это  главным  образом  нормы  правоохранительной 
направленности, посвященные сотрудничеству государств-членов в борьбе с 
преступностью. Кроме того, в соответствии с принятым Решением Ирландия 
была подключена к Шенгенской информационной системе. Великобритания 
аналогичный шаг предприняла еще в 2000 г. 278  
В  то  же  время  Исландия  и  Норвегия,  не  являясь  членами  ЕС,  но 
входящие  в  созданный  вместе  с  Данией,  Финляндией  и  Швецией  северный 
паспортный  союз,  присоединились  к  Шенгенской  Конвенции.  В  целях 
сохранения  безвизового  пространства  на  севере  Европы  было  принято 
решение  допустить  государства,  не  являющиеся  членами  ЕС - Исландию  и 
Норвегию - к  участию  в  Шенгенском  процессе  на  правах  ассоциированных 
членов, заключив с ними особый договор279. 
Но  присоединение  государства  к  Шенгенской  конвенции  не  означало 
его  автоматическое  вхождение  в  Шенгенскую  зону.  Затянувшийся  процесс 
ратификации  и  практические  трудности,  связанные  с  выполнением 
предварительных условий Конвенции, привели к тому, что функционировать 
она начала только с 1995 г. в отношении отдельных стран280. Таким образом, 
практическое  создание  и  постепенное  расширение  Шенгенской  зоны  на 
основе  Конвенции 1990 г.  является  следующим  самостоятельным 
направлением развития Шенгенского процесса. 
Между  тем  Шенгенская  Конвенция  является  по  своей  сути 
«рамочной», закрепляющей свод общих правил, на основе которых издаются 
расширяющие,  уточняющие  нормативные  акты.  Для  реализации  этой  цели 
Конвенцией 
специально 
создавался 
Исполнительный 
комитет. 

 
118
Следовательно,  подготовка  и  принятие  новых  юридических  норм, 
развивающих  и  дополняющих  Шенгенские  соглашения,  является  третьим 
направлением данного процесса.   
Результатом работы Исполнительного комитета явилось формирование 
широкого круга юридических норм, именуемых Шенгенскими достижениями 
(Schengen acquis)281.  Прежде  всего,  они  включают  Шенгенское  Соглашение 
«Об отмене проверок на общих границах» 1985 г., Шенгенскую Конвенцию 
1990 г. о применении Соглашения 1985 г., а также договоры о присоединении 
новых  государств  к  Шенгенским  соглашениям  и  другие  многочисленные 
нормативные акты282. 
Договор,  предусматривающий  гармонизацию  мер  по  борьбе  с 
нелегальной иммиграцией, включал подписание договоров о репатриации со 
странами донорами. В апреле 1991 г., например, было подписано соглашение 
между  Шенгенскими  странами  и  Польшей,  обязывающее  Польшу  забрать 
нелегальных польских иммигрантов283. В то же время на уровне государств-
членов 
национальными 
правительствами 
продолжали 
приниматься 
двусторонние  соглашения  со  странами – источниками  иммиграции  и 
транзитными  странами,  в  целях  облегчения  репатриации.  Примером  тому 
может  служить  договоры,  подписанные  в 1996 г.  Италией  с  Албанией  и 
Турцией284.  
В  результате  заключения  Шенгенских  соглашений  и  реализации 
межправительственных  договоров  на  территории  Западной  Европы 
сформировалось 
Шенгенское 
пространство. 
Полученное 
единое 
пространство можно охарактеризовать двумя признаками. С одной стороны, 
это  «прозрачность»  внутренних  границ,  т.е.  отсутствие  личных  проверок  на 
границах,  связывающих  друг  с  другом  государства-члены,  с  другой, - 
введение единого визового режима на внешних границах, т.е. со странами, не 
входящими в Шенгенское пространство. 
Следовательно,  главная  цель,  ради  которой  начался  «шенгенский 
процесс», - достижение  прозрачности  внутренних  границ,  отмена  погра-

 
119
ничных  проверок,  мешающих  свободному  передвижению  граждан  между 
странами  Европейского  сообщества, - была  достигнута.  Без  этого  невоз-
можно  существование  европейского  гражданства  и  функционирование 
единого  внутреннего  рынка.  Однако  следует  заметить,  что  окончательно 
контроль с внутренних границ так и не был снят. Ему подвергались граждане 
третьих стран, не обладающие единой шенгенской визой. 
Не  вызывает  сомнения  тот  факт,  что  Шенгенские  достижения  играют 
очень  важную  роль  в  правовой  системе  ЕС.  Сфера,  охватываемая  ими, 
традиционно  относилась  к  исключительной  компетенции  государств, 
поскольку  являлась  основой  национальной  безопасности.  Вместе  с  тем 
передача полномочий по регулированию этих отношений наднациональному 
органу  стала,  несомненно,  значительным  шагом  вперед  в  деле  европейской 
интеграции.  С  другой  стороны,  такая  передача — весьма  трудоемкий 
процесс, который требует много времени на согласование позиций. Особенно 
большие трудности возникают, когда дело доходит до реализации принятых 
положений  на  местах.  Потому  ЕС  уделял  большое  внимание  полноте 
выполнения государствами принятых на себя обязательств.  
Являясь 
изначально 
межправительственными 
договорами, 
находящимися  вне  рамок  ЕС,  Шенгенские  соглашения  оказали  огромное 
влияние  на  процесс  гармонизации  миграционного    законодательства 
государств-членов  и  складывание  единой  правовой  базы  в  области 
миграционной  политики  в  рамках  ЕС.  Посредством  принятия  договоров 
государствами-членами  был  сделан  серьезный  шаг  к  реализации  идеи 
единого европейского пространства. 
Но  в  то  же  время  наличие  основных  признаков  Шенгенского 
пространства – «прозрачность»  внутренних  границ  и  введение  единого 
визового режима на внешних границах – позволяет говорить о возведении в 
Европе  невидимой  стены,  отгораживающей  некую  крепость  под  названием 
«внутренняя  Европа».  Как  точно  подметил  В.Швиммер,  Генеральный 
секретарь  Совета  Европы: «С  одной  стороны,  оно  позволяет … без  помех 

 
120
предаваться мечте о Европе без границ, путешествуя по суше, по морю и по 
воздуху  без  ограничений,  без  виз,  а  если  бы  не  угроза  терроризма,  можно 
было бы сказать — и без паспортного контроля. С другой стороны, Шенген 
делает  из  Европы  крепость,  куда  нет  доступа  без  шенгенской  визы.  Валы  и 
рвы  сравниваются  с  землей  на  одной  стороне,  чтобы  быть  заново 
насыпанными и вырытыми на другой»285. 
Суть  концепции  «Крепость  Европа»  состоит  в  усилении  внешних 
границ  ЕС  для  обеспечения  безопасности  внутри  «крепости».  Получив 
развитие  после  заключения  Шенгенской  конвенции 1990 г.,  она  постепенно 
трансформировалась в концепцию «Европа концентрических кругов», смысл 
которой  сводится  к  обеспечению  нескольких  уровней  безопасности  и 
сотрудничества в самом ЕС и странах, граничащих с ним.  
Отдельные  авторы  даже  склонны  видеть  в  Шенгене  отрицательный 
вклад  в  развитие  открытой  иммиграционной  политики  ЕС.  Так,  английский 
исследователь  М.Угер  отмечает,  что  из-за  акцента  на  исключении 
нежелательных  иностранцев  и  смешения  иммигрантов  с  терроризмом  и 
торговлей наркотиками и т.д. Шенген способствовал усилению расистских и 
ксенофобских  настроений  среди  граждан  государств-членов  ЕС286.  Здесь 
немаловажную  роль  играли  европейские  СМИ  и  национальные  политики, 
которые,  намеренно  преувеличивая  численность  присутствующих  в  стране 
иммигрантов, умело играли на настроениях граждан.  
Так,  например,  в  течение 1980-х  годов  французы  полагали,  что 
большинство  иммигрантов  приехали  из  Северной  Африки.  Фактически  же 
североафриканцы никогда не составляли большинство и до конца десятилетия 
были  превзойдены  по  численности  португальцами.  Точно  так  же 
иммигрантская проблема в Германии часто виделась в большой численности 
присутствующих иммигрантов из Турции. На самом деле только одна треть 
иностранных резидентов была родом из Турции, и их число не увеличивалось 
в  течение  всего  десятилетия.  Наконец,  единственная  наибольшая  группа 
иностранцев  в  Великобритании  всегда  была  ирландской,  хотя  проживающие 

 
121
пакистанцы являются центром внимания287. 
В  целом  нужно  отметить,  что  иностранное  население  к  тому  времени 
являлось  важным  демографическим  фактором  и  неотъемлемой  частью 
западного  общества.  Так,  У.Р.  Брубейкер  отмечает,  что  уже  в  конце 1980-х 
годов  «долгосрочные  иностранные  переселенцы  стали  полноправными 
участниками  социальной  и  экономической  жизни»288.  Так,  например, 
количество  выходцев  из  Турции  от  числа  всех  иностранцев  в  ФРГ  с  начала 
70-х выросло с 13% до 33 % в 1980 г.289 Во Франции в 1982 г. насчитывалось 
805,3  тыс.  человек  алжирцев, 492,7 тыс. – марроканцев, 212,9 тыс. – 
тунисцев,  являющихся  основными  группами  иммигрантов290.  В  ФРГ 
лидировали  турецкие  и  греческие  граждане,  а  также  граждане  бывшей 
Югославии и Италии, составившие 18%. В общем иммиграционном потоке в 
стране граждане ЕС составляли всего 25% иностранного населения291. 
В  Великобритании  среди  иммигрантов  ведущее  место  занимали 
выходцы  из  стран  Содружества,  которые  до 1962 г.  юридически  являлись 
гражданами  Великобритании.  По  данным  на 1984-1986 гг., 4-6% 
трудоспособного  населения  Великобритании  составляли  иммигранты,  что 
составляло  около 1,5 млн.  человек,  из  них 489 тыс. - индийцы. 375 тыс. - 
выходцы  из  стран  Карибского  бассейна, 269 тыс. - из  Пакистана  и 
Бангладеш, 
остальные 
китайского, 
африканского 
или 
арабского 
происхождения292. 
Вообще 
нужно 
отметить, 
что 
отличительной 
особенностью  иммиграции  в  эту  страну  является  большая  численность 
цветного населения. 
Необходимо напомнить, что до 1970-х гг. потребность в рабочей силе 
восполнялась  в  основном  за  счет  трудящихся  из  европейских  стран,  не 
входящих  в  ЕС.  На  протяжении  восьмидесятых  годов  доля  европейской 
рабочей силы в общей массе международной миграции внутри ЕС снизилась. 
Так, например, исследования, проведенные во Франции в 80-е гг., показали, 
что половину ежегодного притока иностранных рабочих составили выходцы 
из  стран  ЕС,  пользующиеся  правом  свободного  движения,  менее 10% - из 

 
122
стран, традиционно поставляющих рабочую силу Франции (Алжир, Марокко, 
Португалия), остальные 40% прибыли из других стран, не входящих в ЕС293. 
Также  немаловажным  процессом  является  и  изменение  в  их  составе, 
происходящее в основном по линии воссоединения семей и за счет высокого 
коэффициента рождаемости.  
Вместе  с  тем  рост  ксенофобии  был  обусловлен  наблюдаемым  во 
второй  половине 80-х  годов  увеличением  иммиграции  в  государства-члены 
Сообщества. В начале 80-х гг. западноевропейским странам удалось отчасти 
стабилизировать 
миграционную 
ситуацию, 
добившись 
снижения 
миграционного  потока.  Основными  принимающими  странами  являлись 
Германия и Франция, которые среди общей численности иммигрантов имели 
наиболее  высокий  процент  граждан  из  третьих  стран.  Но  вскоре  нетто 
миграции,  имеющее  в 1982 и 1984 гг.  даже  отрицательные  значения  для 
Сообщества  в  целом,  в  период  с 1985 по 1990 гг.  поднялось  с 300 тыс.  до 
1000  тыс.  человек  в  год294.  Основной  составляющей  этого  увеличения 
являлась иммиграция около полумиллиона людей немецкого происхождения 
в  Германию295  (из  Восточной  Германии  и  Восточной  Европы  до 1990 г.,  из 
Восточной  Европы  в 1990 г.  и 1991 г.)296.  Важно  обратить  внимание  на  то, 
что движение немцев из восточной в западную часть Германии, являвшееся 
наиболее  значительным  в 1989-1990 гг.,  с 1990 г.  больше  не  являлось 
международным  миграционным  потоком,  а  расценивалось  как  часть 
внутреннего немецкого перемещения. 
В  Люксембурге  и  Бельгии  наблюдалось  наибольшее  количество 
граждан  государств-членов  ЕС.  В  южных  государствах - Греции,  Испании, 
Португалии, - а также  в  Ирландии пропорции граждан третьих стран были 
весьма  низки.  Согласно  статистическим  данным  наибольший  процент 
населения  ЕС,  проживающих  в  других  государствах-членах,  наблюдался 
среди  граждан  Ирландии  (более 13,5%), Португалии  (около 8%), 
Люксембурга  (около 5%) и  Греции  (чуть  меньше 4%). В  остальных 
государствах  ЕС  эта  цифра  составила  менее 2%. В  общем  миграционном 

 
123
потоке,  в  период 1990-1991 гг.  европейцы  составляли 45%, т.е.  большую 
часть населения государств-членов Сообщества. Вторую по величине группу 
составляли африканцы и азиаты297.  
В  общем  миграционном  потоке 40% иммигрантов  являлись 
гражданами  государств-членов  ЕС.  Более 65% иммигрантов  являлись 
гражданами третьих стран, среди которых 35% составляли граждане других 
европейских государств, а 25% - не европейских стран. 
Внутренняя  миграция  граждан  государств-членов  находилась  на 
порядок  ниже  миграции  внешней.  Несмотря  на  усиление  интеграционных 
процессов  в  сфере  торговли  и  капитала,  потоки  внутренней  трудовой 
миграции  в 1980-е  гг.  уменьшались.  В  общем  иммиграционном  потоке 
снижалась  доля  экономически  активных  людей.  До 80-х  гг. 80-90% 
иммигрантов  являлись  экономически  активными,  однако  затем  произошел 
сдвиг  в  сторону  увеличения  в  их  числе  иждивенцев  за  счет  увеличения 
семейной  иммиграции.  Все  это  ставило  степень  мобильности  трудовых 
ресурсов  намного  ниже  уровня  реальной  миграции  в  Европейском 
Сообществе298. 
К  концу 1992 г.  предполагалось  устранение  существующих 
формальностей  для  свободного  передвижения  на  внутренних  границах.  В 
связи  с  этим  Комиссией  даже  высказывалось  мнение,  что  создание  общего 
европейского рынка обострит иммиграционные проблемы299. Необходимость 
регулирования растущих миграционных потоков, включая решение визовых 
проблем,  контроль  внешних  границ,  репатриацию  нелегальных  граждан 
третьих  стран  и  ограничение  потока  ищущих  убежище,  побудила 
государства-члены  вернуться  к  дальнейшему  изучению  этих  вопросов  и 
обусловило появление специальной группы.  
В 1986 г.  группой  министров  государств-членов  на  основе 
европейского политического сотрудничества и  работы группы ТРЕВИ было 
принято  решение  о  создании  Специальной  рабочей  группы  по  проблемам 
иммиграции. Разработка принципов предоставления политического убежища 

 
124
и  пересечения  внешних  границ  Сообщества  стала  главной  целью  работы 
Специальной группы.  
Основным 
достижением 
межправительственного 
механизма, 
работающего  над  проблемой  свободного  передвижения  людей,  стало 
подписание  договора,  определяющего  государство,  ответственное  за 
рассмотрение  заявления  о  предоставлении  политического  убежища. 
Дублинская  конвенция,  предназначенная  для  ограничения  притока 
претендентов  на  политическое  убежище,  предоставляла  иммигрантам  право 
подавать  соответствующее  заявление  лишь  в  одно  из  государств 
Евросоюза300.  Государство,  принявшее  заявление,  брало  на  себя 
обязательство его рассмотрения.  
Положения 
Дублинской 
конвенции, 
хотя 
и 
представлялись 
необходимыми  для  координации  политики  в  сфере  иммиграции  и 
предоставления  политического  убежища,  оказались  в  реальности 
трудновыполнимыми.  В  процессе  ее  реализации  государства,  имеющие 
наиболее  либеральное  законодательство  в  области  убежища,  испытывали 
огромное  давление  со  стороны  притока  ищущих  убежище.  Например, 
Германия,  которая  в 1993 г.  вынуждена  была  ужесточить  законодательство 
по  беженцам.  В  результате  процесс  ратификации  Конвенции  затянулся  на 
семь лет, и она начала действовать лишь с 1 сентября 1997 г. 
Взаимное признание виз, определение правил въезда и пребывания на 
территории  Сообщества  граждан  третьих  стран  должна  была  обеспечить 
Конвенция  о  порядке  пересечения  внешних  границ.  В  соответствии  с 
Конвенцией  иммигранты,  проживающие  на  законном  основании  в  одной  из 
стран  ЕС,  должны  были  получить  право  находиться  без  визы  в  другом 
государстве  Сообщества  не  более  трех  месяцев.  Но  выдача  разрешения 
предполагалась  лишь  в  том  случае,  если  претендент  мог  доказать,  что  не 
ставит своей целью поиск работы.  
Учитывая  трудности,  с  которыми  сталкивались  правительства 
отдельных  стран  при  возвращении  иммигрантов,  было  введено  новое 

 
125
понятие  «принимающей  третьей  страны».  Это  могла  быть  любая  страна  на 
периферии  ЕС,  через  которую  ищущий  убежище  попал  на  территорию 
государств-членов  и  куда  он  мог  быть  возвращен.  Принятые  меры  должны 
были оказать помощь в идентификации и решении важных проблем. Однако 
Конвенция  не  была  подписана  всеми  государствами-членами  из-за  ряда 
существовавших между ними разногласий301. 
Необходимо  отметить,  что  в  течение  всего  периода  возрастания 
межправительственного сотрудничества, с середины 1970-х до начала 1990-х 
гг.,  Комиссия  участвовала  во  всех  встречах  Специальной  группы  по 
вопросам  иммиграции  на  уровне  вице-президента  КЕС.  Однако  роль, 
которую она играла, была все еще далека от той, к которой стремилась КЕС. 
Можно согласиться с исследователем М.Угур, утверждающим, что это была 
роль «эффективного брокера», когда государства-члены были не в состоянии 
достичь согласия между собой302.  
В  этот  период  успех  деятельности  Комиссии  ЕС  был  ограниченным. 
Соглашения,  подписанные  между  государствами,  являлись  результатом 
работы  межправительственного  механизма  и  являлись  исключающими  для 
граждан  третьих  стран.  Это  произошло  из-за  разделения  миграционной 
политики внутри ЕС, которая, создавая «группу посвященных лиц» - граждан 
ЕС,  имеющих  право  на  привилегии  в  рамках  европейской  социальной 
общности,  исключала  «группу  посторонних» - граждан  третьих  стран.  В 
результате  межправительственная  исключающая  позиция,  направленная 
против  иммигрантов  из  третьих  стран,  стала  результатом  осуществления 
свободы передвижения на основе национальности303.  
Но  вместе  с  тем,  следуя  за  отдельными  исследователями,  нельзя 
утверждать, 
что 
основным 
результатом 
работы 
чрезвычайной 
межправительственной  структуры  стало  формирование  исключающей 
политики  в  отношении  граждан  третьих  стран.  Прежде  всего,  следует 
отметить,  что  основы  такой  политики  были  заложены  учреждающими 
договорами, на основании которых проходило формирование миграционной 

 
126
политики  Сообщества.  С  другой  стороны,  межправительственная  структура 
позволила  создать  обстановку  доверия  между  государствами-членами,  а 
также  определить  основные  проблемы,  работа  над  которыми  продолжилась 
уже на наднациональном уровне. 
Таким  образом,  как  показывает  анализ  межправительственных 
договоров Европейского сообщества, иммиграционная политика развивалась 
в  рамках  процесса  европейской  интеграции.  Вопросы  иммиграционной 
политики  в  этот  период  рассматривались  со  ссылкой  на  национальность,  а 
реализуемая политика была результатом межправительственных соглашений 
и  как  следствие  исключающей  для  граждан  третьих  стран.  Государства-
члены  упорно  не  хотели  передавать  регулирование  иммиграции  граждан 
третьих стран в рамках Союза и национальных границах в руки Союза. В то 
же время межправительственное сотрудничество, выбранное государствами-
членами для развития иммиграционной политики, показало себя медленным, 
непрозрачным,  а  иногда  и  трудновыполнимым  процессом.  Но  следует 
констатировать,  что  государства-члены  все  же  сумели  добиться  некоторой 
стабилизации  миграционных  потоков  внутри  Сообщества,  и  в  результате 
делегирование  власти  наднациональным  учреждениям  в  этой  области  стало 
выполнимым и желательным.  
И  хотя  отдельные  западноевропейские  исследователи  склонны 
утверждать  об  отсутствии  на  тот  момент  какого-либо  свидетельства 
целеустремленной гармонизации или сотрудничества в этой области304, ясно, 
что  Европейское  Сообщество  постепенно  приобретало  одинаково  власть  и 
компетентность  в  отдельных  аспектах  иммиграционной  политики,  даже 
когда  установленная  ответственность  была  разделена  и  являлась  главным 
образом  межправительственной.  Принятые  в  этот  период  конвенции 
составили  основные  достижения  межправительственного  механизма, 
заложив предпосылки перерастания межправительственного сотрудничества 
в  более  тесный  союз.  Определение  основных  принципов  общей  визовой 
политики 
позволило 
государствам-членам 
проводить 
«политику 

 
127
контролируемой миграции».  
 
2.2.  Развитие  сотрудничества  государств-членов  Европейского 
Союза в сфере правосудия и внутренних дел 
 
По  мере  углубления  процесса  западноевропейской  интеграции  к 
середине 80-х  гг.  все  более  очевидной  стала  необходимость  рассмотрения 
вопросов миграционной политики в общеевропейском контексте. До сих пор 
государства-члены  придерживались  привычной  и  проверенной  практики 
заключения  межправительственных  договоров  в  этой  животрепещущей 
сфере. Однако западноевропейским странам приходилось решать фактически 
одни и те же задачи миграционной политики, многие из которых попадали в 
поле 
зрения 
институтов 
ЕС. 
В 
то 
же 
время 
заключенные 
межправительственные 
соглашения 
оказались 
неупорядоченными, 
трудновыполнимыми и малоэффективными.  
В 1976 г.  премьер-министр  Бельгии  Л.  Тиндеманс  разработал 
программу  перестройки  институтов  Европейского  сообщества  в  целях  их 
превращения  в  звенья  единого  механизма  управления  западноевропейской 
интеграцией  во  всех  областях.  Таким  образом,  предусматривалось 
превращение  Европейского  сообщества  в  Европейский  Союз.  Хотя  «доклад 
Тиндеманса»  не  был  одобрен,  но  государства-члены  решили  проводить 
обсуждение  путей  преобразования  Европейского  Сообщества  в  Союз 
ежегодно.  В  целях  координации  действий  государств-членов  ЕС  на 
международной  арене  было  предложено  официально  включить  в  состав 
институтов  сообщества  систему  политических  консультаций.  Этот  шаг 
иллюстрирует  выход  Сообщества  на  новый  уровень  сотрудничества – 
европейское политическое сотрудничество. 
После  некоторой  переработки  основные  идеи  «доклада  Тиндеманса» 
получили  развитие  в 80-е  гг.  в  проекте  нового  документа  министра 
иностранных    дел    ФРГ    Г.-Д.  Геншера    и    премьер-министра    Италии           

 
128
Э.  Коломбо.  На  его  основе  планировалось  в  течение  пяти  следующих  лет 
преобразовать  Сообщество  в  Европейский  Союз.  Создаваемому  союзу 
предполагалась передача более обширных наднациональных полномочий. Но 
хотелось  бы  отметить,  что  ряд  стран - Британия,  Греция  и  Дания - 
высказывались  против  ограничения  национального  суверенитета  в 
политической  сфере.  Таким  образом,  идея  потери  государствами  части 
национального суверенитета на данный момент не нашла полной поддержки 
среди государств-членов. 
В ходе развития Сообщества государства-члены принимали все больше 
решений  на  коммунитарном  (наднациональном)  уровне,  передавая  по  мере 
необходимости  свои  полномочия  его  структурам:  Комиссии  Европейских 
Сообществ,  Совету  министров,  Европейскому  парламенту  и  Суду  ЕС. 
Следует  констатировать,  что  хотя  и  с  некоторыми  трудностями,  но 
интеграционные  процессы  постепенно  набирали  свою  силу.  Это  наглядно 
отразилось еще в 70-е гг., когда страны ЕС начали сотрудничество в области 
внешней  политики,  а  также  состоялись  первые  всеобщие  выборы  в 
Европейский парламент. 
В  целях  координации  деятельности  государств  ЕС  в 1985 г.  было 
принято  Решение  Совета  по  руководящим  принципам  для  миграционной 
политики  Сообщества305.  Принятие  настоящего  документа,  прежде  всего, 
означало  понимание  государствами-членами  необходимости  складывания  в 
рамках  Европейского  Сообщества  единой  миграционной  политики  в 
отношении не только собственных граждан, но и граждан третьих стран.  
Анализ  документа  показывает,  что  вопросы,  касающиеся    доступа, 
проживания  и  работы  мигрирующих  рабочих  из  третьих  стран  все  еще 
оставались 
под 
юрисдикцией 
правительств 
государств-членов. 
Соответственно,  все  вышеперечисленные  проблемы  оговаривались  в 
двусторонних  договорах,  заключаемых  государствами-членами  с  третьими 
странами.  В  то  же  время  весь  текст  документа  сквозит  назревшей 
необходимостью  приведения  в  соответствие  с  современными  условиями 

 
129
миграционной  политики  Сообщества.  Посредством  принятия  Решения 
Советом  ЕС  высказывались  намерения  постепенно  значительно  продвинуть 
сотрудничество и консультации между государствами-членами и Комиссией, 
касающиеся  миграционной  политики,  включая  переговоры  с  третьими 
странами.  Намеченные  направления  деятельности  начали  постепенно 
реализовываться  и  получать  свое  воплощение  в  нормативных  актах, 
принимаемых органами Сообщества. 
Восстановление прежней активности интеграционных процессов в 80-е 
годы  наглядно  показывает  вступление  в  ЕС  Греции (1981 г.),  Испании  и 
Португалии (1986 г.). В то же время определенное оживление в деятельность 
институтов  ЕС  внесло  председательство  в  Комиссии  известного 
политического  деятеля  Франции  Жака  Делора.  Возглавляемая  им  Комиссия 
начала  практическое  продвижение  на  пути  к  стратегической  цели 
Европейских  Сообществ – Европейскому  Союзу  и  созданию  единого 
экономического  пространства  с  четырьмя  провозглашенными  свободами. 
Для обеспечения необходимой нормативной базы государства-члены должны 
были,  прежде  всего,  внести  поправки  в  основополагающие  договоры.  В 
период 1985-1992 гг.  Европейское  сообщество  приняло  и  последовательно 
реализовало  семилетнюю  программу  завершения  строительства  единого 
внутреннего рынка, объединяющего на тот момент уже 12 стран. 
В контексте перехода к единому внутреннему рынку более остро встал 
и  вопрос  о  сближении  уровней  социального  и  экономического  развития 
государств-членов  и  их  регионов.  Правда,  этот  процесс  развивался  в 
определенной степени и сам по себе, как следствие открытия национальных 
хозяйств, причем не только в рамках Сообщества, но и за его пределами306.  
К  середине 1980-х  гг.  в  Сообществе  сохранялся,  хотя  и  уменьшился 
межрегиональный  разрыв  в  уровнях  развития.  В  этих  условиях  наличие 
четырех государств – Греции, Испании, Ирландии и Португалии - и без того 
существенно  менее  развитых,  чем  остальные  участники  Сообщества,  плохо 
вписывалось в стратегию перехода к единому внутреннему рынку, а затем - к 

 
130
экономическому и валютному союзу.  
Наконец,  следует  учесть  еще  одну  направленность  интеграционного 
процесса в 1980-е гг. - распространение интеграционных тенденций на сферу 
общественно-политической  жизни  и  внешней  политики.  За 40 лет  стро-
ительства  «единой  Европы»  заметно  укрепилось  чувство  солидарности 
участников  этого  уникального  в  европейской  истории  процесса,  начало 
формироваться  европейское  самосознание.  Социальные  проблемы  стали 
приобретать не только национальное, но и европейское измерение. В первую 
очередь  это  проблемы  безработицы,  профессиональной  подготовки  и 
переподготовки, трудоустройства.  
Резкое повышение уровня безработицы в странах Сообщества, которое 
сначала  связывалось  с  экономическими  кризисами  и  «холодной» 
конъюнктурой 70-х  гг.,  оказалось  не  кратковременным  явлением,  а 
длительным  состоянием,  связанным  с  глубоким  структурным  кризисом 
западноевропейской экономики. Поэтому согласованная политика занятости 
также стала составной частью социальной политики Сообщества307. 
К концу 80-х гг. государства-члены вынуждены были признать наличие 
некоторых  проблем  с  интеграцией  иммигрантов  из  третьих  стран.  В 
основном,  это  касалось  получения  образования  и  занятости  второго 
поколения.  Так,  Комиссия,  подтверждая  присутствие  большого  числа 
иммигрантов,  с  тревогой  отмечала,  что  произошедшие  важные  изменения  в 
структуре иммиграции оказали влияние на интеграционный процесс308.  
Показательно,  что  в 1990 г.  из  общего  числа  населения  Сообщества, 
составляющего 327 млн. граждан, 14,1 млн. человек не являлись гражданами 
ни одного из государств-членов ЕС. Причем 6,4 млн. человек или 45% из них 
составляли женщины309.  
Из  представленных  Евростат  статистических  данных  отчетливо  видно 
изменение  полового  состава  иммиграционного  потока,  в  частности 
увеличение  пропорции  женщин.  Например,  к 1991 году  в  Люксембурге 
женщины-иммигранты  из  других  государств-членов  составляли 26% 

 
131
населения,  а 27,4 % - мужчины.  В  Бельгии  это  соотношение 5% женщин  и 
6,1%  мужчин.  Во  Франции  и  Германии,  государствах-членах,  имеющих 
наибольшее  число  граждан  из  третьих  стран,  численность  мужчин  также 
ненамного превышала долю женщин310. 
Экономические  факторы,  культурное  и  географическое  родство 
являлись основными критериями в выборе страны проживания. Для женщин 
семья  являлась  решающим  фактором.  Среди  женщин-трудящихся  из 
государств-членов Сообщества до 65% были замужними, в то время как для 
женщин из третьих стран доля замужних составляла 68%.  
Наибольшую  группу  иммигрантов  из  третьих  стран  составили 
женщины из Турции – 1 млн. человек. Затем следуют иммигрантки из стран 
Магриба – 0,8 млн.  человек  из  Алжира,  Марроко  и  Туниса.  В  рамках 
отдельных  государств-членов  история  создала  связи,  которые  все  еще 
заметны. Так, женщины из стран Магриба были основательно представлены 
во  Франции;  ирландские,  индийские  и  пакистанские  женщины - в 
Великобритании.  Наибольшее  число  женщин  из  стран  Сообщества 
составляли  иммигранты  только  из  трех  государств:  Италии (22%), 
Португалии (17%), Ирландии (13%)311.  Таким  образом,  реализуемая  с 
середины 1970-х  годов  государствами-членами  политика  воссоединения 
семей  к 1991 г.  привела  к  увеличению  численности  женщин  в  общем 
миграционном потоке. 
Наибольший  процент  иммигрантов  по  отношению  к  общей 
численности населения в 1990 г. находился в Люксембурге. Но необходимо 
учитывать  размеры  принимающего  государства,  общее  количество 
населения.  Среди  более  крупных  государств-членов  ЕС  наибольшее  число 
иностранных  граждан  находилось  во  Франции,  составив 10,4 % от  общего 
числа  собственных  граждан.  За  ней  следовала  Ирландия  с 9,3%, Бельгия – 
9,0%, Швеция – 8,9%, Нидерланды – 7,8%, Великобритания – 6,5%, Германия 
– 6,4% и Австрия – процент иностранного населения в которой составлял 5,8. 
В остальных государствах-членах число иностранного населения составляло 

 
132
менее 5%. Самый  низкий  процент  иностранного  населения  наблюдался  в 
Финляндии - 1,2%, Италии – 1,4% и Португалии – 1,8%312. 
Необходимо отметить, что по сравнению с предыдущим  десятилетием 
тенденция  концентрации  иммигрантов  в  основном  в  трех  принимающих 
государствах-членах  ЕС  примерно  сохранилась.  Из  общей  численности 
граждан третьих стран три четверти проживало только в трех государствах-
членах:  Франции,  Германии,  Великобритании.  Эти  три  государства  стали 
домом  для 73% граждан  других  государств  Сообщества  и 78% граждан 
третьих  стран313.  В  Люксембурге  отмечалась  наибольшая  численность 
граждан из других государств-членов Сообщества, в то время как в Бельгии 
наблюдался наиболее низкий их уровень.  
Среди  общего  числа  иммигрантов  гражданство  европейских  стран 
имели 65% иммигрантов: 35% являлись  гражданами  государств-членов  ЕС, 
30% - континентальной  Европы  (особенно  Турции  и  Югославии). 
Африканцы составляли 17%, азиаты – 10%, американцы – 6%. Иммигранты 
из Австралии и Океании составили наименьшее число жителей – около 1%314.  
Учитывая  данные  тенденции,  государства-члены  пришли  к  выводу  о 
необходимости  проведения  совместных  консультаций  для  обмена 
информацией в области иммиграционной политики с целью принятия общих 
нормативных  актов.  Действительно,  на  уровне  Сообщества  периодически 
подчеркивалась  необходимость  сотрудничества  государств-членов  в 
вопросах  въезда  и  проживания  граждан  третьих  стран.  Так,  Европарламент 
неоднократно  убеждал  Совет  и  Комиссию  в  необходимости  гармонизации 
визовой  политики  Сообщества  и  законодательства  в  отношении 
иностранцев315.  
Консультации  по  данным  вопросам  проводились  в  целях  облегчения 
взаимного  обмена  информацией,  выявления  общих  проблем,  касающихся 
граждан  третьих  стран  и  гармонизации  национального  законодательства  по 
миграционной  политике  государств-членов  на  основе  международных 
инструментов.  Таким  образом,  на  основе  принимаемых  Комиссией  ЕС 

 
133
решений государства-члены обязаны были принимать меры по гармонизации 
национального законодательства в отношении иностранцев.  
Очередным  знаковым  этапом  на  пути  преобразования  Сообщества  в 
область  подлинной  свободы  и  подвижности  для  всех  граждан  Сообщества 
является  принятие  Советом  нормативных  актов,  гарантирующих  право  на 
проживание кроме рабочих другим категориям граждан. Действие принятых 
документов  распространялось  на  людей,  не  пользующихся  правом  на 
проживание  по  закону  Сообщества,  служащих  и  работающих  не  по  найму, 
пенсионеров, а также студентов.  
Свобода  передвижения  с  целью  проживания  для  неработающих 
граждан ЕС была закреплена в принятой 28 июня 1990 г. Советом Директиве 
90/364/ЕЭС316.  Документ  был  принят  в  целях  обеспечения  отмены 
препятствий свободе передвижения людей между государствами-членами.  
Директивой вводилась свобода передвижения не работающих граждан 
ЕС  с  целью  проживания.  Ее  действие  распространялось  на  граждан 
государств-членов  и  членов  их  семей,  в  частности,  на  его  или  ее  супругов, 
детей,  находящихся  на  иждивении,  а  также  зависимых  родственников317. 
Ранее в этом направлении действовал Регламент 1251/70 о праве работников 
оставаться  на  территории  государства-члена  после  прекращения  трудовой 
деятельности в данном государстве. 
Принятая  в  это  же  время  Директива 90/365/ЕЭС  касалась  граждан 
Сообщества,  прекративших  трудовую  деятельность  (пенсионеров)318.  По 
документу  государства-члены  предоставляли  право  на  проживание 
гражданам  государств-членов,  которые  ранее  работали  и  членам  их  семей 
при условии, что они получают пособие по выходу на пенсию или вследствие 
несчастного случая на производстве или болезни.  
Цель  очередного  документа - Директивы 90/366/ЕЭС – состояла  в 
предоставлении  гражданам  государств-членов  гарантий  доступа  к 
профессиональному  обучению319.  После  обращения  Парламента  Суд  ЕС 
аннулировал  принятый  документ,  но  он  функционировал  до  вступления  в 

 
134
силу новой Директивы 93/96/ЕЭС в этой сфере320. 
Документ  очертил  рамки,  в  пределах  которых  должно  было 
осуществляться  право  на  проживание  для  данной  категории  граждан. 
Опираясь на принятый нормативный акт, государства - члены предоставляли 
право  на  проживание  любому  студенту,  который  являлся  гражданином 
одного  из  государств-членов  ЕС  при  выполнении  претендентом  ряда 
условий.  В  то  же  время  принятая  Директива  не  распространялась  на 
студентов, которые получили право на проживание в ЕС на основании того 
факта,  что  они  работают  или  являются  членами  семей  трудящихся-
мигрантов321. 
Претендентам,  попадающим  под  влияние  одной  из  директив  и 
удовлетворяющим выдвинутым условиям, государствами-членами выдавался 
специальный  документ  «Вид  на  жительство»,  имеющий  пятилетний  срок 
действия.  Студентам,  при  получении  подтверждения  о  регистрации  в 
образовательном  учреждении  для  прохождения  профессионального 
обучения, 
выдавался 
«Вид 
на 
жительство», 
ограниченный 
продолжительностью  срока  обучения,  т.е.  на  год,  с  возможностью 
ежегодного  возобновления.  Одним  из  положительных  аспектов  принятых 
нормативных  актов  являлось  то,  что  «Вид  на  жительство»  выдавался  не 
только  перечисленным  категориям  граждан,  но  также  их  супругам  и 
иждивенцам.  Причем  последние,  независимо  от  своей  национальности, 
получили право работать в границах территории принимающего государства-
члена, в соответствии с принятыми мерами. 
Вместе  с  тем  предоставление  права  на  проживание  гражданам 
государств-членов  и  членам  их  семей  осуществлялось  лишь  при  условии 
наличия  медицинской  страховки,  обеспечивающей  оказание  медицинской 
помощи  в  определенных  случаях.  В  целях  исключения  возможности 
обременения систем социального обеспечения принимающей стороны одним 
из  главных  условий  принятого  документа  являлось  наличие  у  претендентов 
достаточных  для  обеспечения  собственного  проживания  средств.  Только 

 
135
лишь  при  выполнении  данных  условий  мигранты  имели  возможность  не 
только жить, а также работать на территории принимающего государства. 
Статьи  принятых  директив  показывают,  что  право  свободного 
передвижения и проживания предоставлялось только гражданам Сообщества 
и членам их семей, причем только в случае, если они не станут бременем для 
систем  социального  обеспечения  или  здравоохранения  принимающего 
государства-члена.  Таким  образом,  хотя  возможное  снятие  внутренних 
границ 
могло 
действительно 
позволить 
определенную 
свободу 
передвижения,  сопутствующая  ему  свобода  выбора  места  жительства  была 
все еще далека от желаемого. Для граждан Сообщества, желающих переехать 
из  одного  государства-члена  в  другой,  было  не  только  необходимо 
представить доказательство независимой экономической жизнеспособности в 
течение всего периода проживания в принимающем государстве-члене. Они 
также  подвергались  значительному  местному  контролю через  выдачу  видов 
на жительство.  
Анализ  выявленных  документов  позволяет  утверждать,  что  свобода 
движения  была  первоначально  ограничена  кругом  людей,  осуществляющих 
экономическую 
деятельность. 
Но 
впоследствии, 
с 
принятием 
вышеозначенных  документов,  произошло  постепенное  распространение 
провозглашаемых  свобод  на  других  граждан  государств-членов,  не 
осуществляющих экономическую деятельность.  
Итак,  мы  видим,  что  в  процессе  последовательной  реализации 
семилетней  программы  завершения  строительства  единого  внутреннего 
рынка  акцент  был  сделан  на  обеспечение  свободы  передвижения  и 
проживания  для  собственных  граждан,  не  касаясь  улучшения  условий  в 
отношении  граждан  третьих  стран.  Действительно,  на  данном  этапе  речь 
шла, прежде всего, о реализации одной из четырех «свобод», составляющих 
суть  единого  рынка, - свободного  движения  лиц  на  всей  территории 
Сообщества.  Она  включает  право  каждого  гражданина  любого  государства-
члена 
проживать, 
приобретать 
недвижимость 
и 
заниматься 

 
136
профессиональной деятельностью на территории Сообщества. 
Ослабление  напряженности  между  Востоком  и  Западом  со  второй 
половины 80-х годов оживило интеграционные процессы в Западной Европе. 
Западноевропейские  страны  смогли  снова  сосредоточиться  на  внутренних 
проблемах, выйдя из «режима мобилизационной готовности». После 1990 г. к 
углублению  интеграции  стали  подталкивать  еще  и  страхи  в  связи  с 
появлением  единой  и  сильной  Германии.  Поэтому  партнеры  Германии,  и, 
прежде всего, Франция, стали добиваться ускоренной интеграции. 
Ввиду 
очередных 
достижений 
интеграционного 
сближения 
западноевропейские  страны  пришли  к  необходимости  подготовки  нового 
основополагающего  интеграционного  договора  между  ними.  Ставилась 
задача  трансформации  Европейского  Сообщества  в  интеграционную 
группировку более высокого уровня – Европейский Союз. 
С  конца 80-х  годов  институты  ЕС  начали  проявлять  повышенный 
интерес  к  политике  в  сфере  внутренних  дел  и  правосудия.  Европейский 
Совет  предложил  Комиссии  ЕС  принять  участие  в  дискуссии  по  вопросам 
иммиграционной  политики,  а  также  следить  за  всеми  международными 
событиями  в  этой  области.  Комиссия  организовала  исследовательскую 
группу для подготовки доклада о состоянии национального законодательства 
в  государствах-членах  и  поручила  группе  экспертов  выявить  те  сферы 
иммиграционной  политики,  которые  необходимо  передать  в  компетенцию 
Сообщества.  
Результаты  работы  межправительственного  механизма,  а  также 
подготовленные  группой  материалы  по  иммиграции  и  предоставлению 
политического  убежища  были  использованы  в  ходе  подготовки  к 
Маастрихтской  межправительственной  конференции.  Комиссия  ЕС 
проанализировала основные тенденции современных миграционных потоков, 
изменение  сущности  иммиграции,  главные  направления  политики 
западноевропейских  стран  в  данной  области.  Подробно  была  обоснована 
необходимость  совместных  инициатив  в  рамках  ЕС  для  решения  проблем 

 
137
регулирования  иммиграции и  интеграции  легально  проживающих  в  странах 
Сообщества  иммигрантов.  В  заявлениях  Комиссии  отражалось  требование 
разработки общих стандартов иммиграционной политики ЕС.  
В  конце 80-х - начале 90-х  гг.  национальными  парламентами  и 
Европейским парламентом неоднократно высказывалась обеспокоенность по 
поводу отсутствия демократического контроля в процессе принятия решений 
по  вопросам  свободы  передвижения  и  иммиграции,  практики  особой 
секретности  переговоров  как  на  межправительственном  уровне,  так  и  в 
рамках  институтов  ЕС.  Результатом  недоверия  парламентариев  к 
официальным  лицам,  принимающим  решения  в  области  иммиграционной 
политики,  было  то,  что  Шенгенские  соглашения  и  Дублинская  конвенция  с 
большим  трудом  были  приняты  национальными  парламентами.  При  этом 
выражались сомнения в правомочности принятия решений в рамках ЕС, если 
они  основывались  на  негласной  деятельности  небольшой  группы 
официальных  лиц,  не  отчитывающихся  перед  институтами  Сообществ. 
Пожелания  Европарламента  и  Комиссии  были  учтены  в  ходе 
межправительственной  конференции,  посвященной  подготовке  Договора  о 
Европейском Союзе. 
В июне 1991 г. на саммите в Люксембурге канцлер Германии Гельмут 
Коль  призвал  Совет  ЕС  разработать  программу  сотрудничества  в  области 
внутренних дел и правосудия. Им впервые четко была сформулирована идея 
«коммунитаризации» иммиграционной политики Сообщества. По его словам, 
к  причинам,  обусловившим  необходимость  существенных  изменений  в 
иммиграционной  политике  стран  ЕС,  следует  причислить  тот  факт,  что 
«Проблема  иммиграции  выросла  до  такого  масштаба,  что  может  оказать 
серьезное  сдерживающее  воздействие  на  весь  процесс  западноевропейской 
интеграции»322. Подобные опасения высказывал и бывший премьер-министр 
Великобритании  Д.  Мейджор  на  встрече  глав  европейских  государств  в 
Люксембурге: «Иммиграция – как  легальная,  так  и  нелегальная – вышла  на 
первое место в политической повестке стран ЕС»323. 

 
138
С  другой  стороны,  не  стоит  сосредоточиваться  только  на  негативном 
влиянии иммиграции. Например, преимущество географической близости со 
странами  Центральной  и  Восточной  Европы  позволило  Германии  стать 
«первым  иммиграционным  фильтром»,  получив  тем  самым  значительные 
экономические  и  политические  преимущества.  В  частности,  немецкие 
предприниматели,  получая  доступ  к  более  дешевой  квалифицированной 
рабочей  силе,  выигрывали  в  конкурентной  борьбе,  например,  с  той  же 
Францией. 
В  конце 1991 г.  Специальная  группа  по  проблемам  иммиграции 
вынесла на обсуждение положения общей иммиграционной политики. В ходе 
дискуссий  выявились  разногласия  в  позициях  национальных  государств. 
Великобритания  и  Дания  настаивали  на  сохранении  национального 
суверенитета; Германия и Бельгия, напротив, стремились к распространению 
компетенции Сообщества на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о 
Европейском  Союзе  явился  своего  рода  компромиссом  между  крайними 
точками зрения, выделив внутренние дела и правосудие в «третью опору», но 
снабдив ее при этом и некоторыми элементами коммунитарного подхода. 
Проект  нового  договора  после  доработки,  занявшей  более  шести 
месяцев,  был  подписан 7 февраля 1992 в  голландском  городе  Маастрихт 
двенадцатью 
государствами-членами 
Европейского 
Сообщества.  
Соглашение  о  Европейском  Союзе  должно  было  вступить  в  силу  после 
ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их собственным 
законодательством324.  Процессы  ратификации  в  некоторых  из  стран, 
особенно  Дании,  Германии  и  Великобритании  были  более  долгими,  чем 
ожидалось. Например, население Дании в ходе референдума о ратификации 
подписанного  договора  сочло  его  условия  невыгодными  для  страны.  С 
учетом  выработанных  особых  условий  присоединения  Дании  к  ЕС 
положительные  результаты  следующего  референдума  позволили  ей 
присоединиться без ратификации Маастрихтского договора. 
Маастрихтским  договором  учреждалась  новая  интеграционная 

 
139
организация – Европейский  Союз.  Его  деятельность  охватывала  все 
основные  сферы  общественной  жизни.  Союз  организовывался  на  основе 
Европейских 
Сообществ 
и 
дополнялся 
политикой 
и 
формами 
сотрудничества, установленными в соответствии с Союзным Договором вне 
структуры  Сообществ.  Это  Общая  внешняя  политика  и  политика 
безопасности  (ОВПБ)325  и  Сотрудничество  в  области  правосудия  и 
внутренних дел (ОПВД)326. Таким образом, Союз организовывался на основе 
трех  «опор»,  основу  которых,  безусловно,  составляли  Сообщества.  Рабочие 
органы  Евросоюза – Совет  министров  ЕС,  европейская  Комиссия, 
европейский  суд  и  европейский  парламент – строились  как  органы 
наднационального  сотрудничества,  а  Европейский  совет  оставался 
институтом  взаимодействия  на  межнациональной,  межгосударственной 
основе.  В  результате  принятый  договор  ознаменовал  собой  начало 
качественно  нового  этапа  в  процессе  создания  наиболее  близкого  союза 
среди народов Европы, в котором решения принимаются настолько близко к 
гражданину,  насколько  возможно,  что  подчеркивалось  непосредственно  в 
статьях договора.  
Союз  поставил  перед  собой  ряд  целей,  которые  планировалось 
постепенно  достичь.  В  течение  переходного  периода  путем  создания 
пространства  без  внутренних  границ  экономического  и  социального 
сплочения  предполагалось  содействовать  экономическому  и  социальному 
прогрессу,  высокому  уровню  занятости  и  достичь  сбалансированного  и 
устойчивого  развития.  Посредством  введения  единого  гражданства 
планировалось усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов 
ЕС.  В  целях  сохранения  и  развития  Евросоюза  как  пространства  свободы, 
безопасности  и  законности,  где,  наряду  со  свободным  передвижением  лиц 
внутри  Союза,  обеспечивался  жесткий  контроль  на  внешних  границах  в 
вопросах предоставления убежища, иммиграции, предотвращения и борьбы с 
преступностью. 
В  соответствии  с  Договором  произошло  расширение  компетенции 

 
140
Европейского Сообщества. Под юрисдикцию Сообщества был добавлен ряд 
совершенно  новых  направлений:  реализация  европейского  гражданства, 
визовая  политика  и  т.д.  Иммиграционная  политика  и  пересечение  внешних 
границ как составная часть политики в области внутренних дел и правосудия 
вошла  в  сферу  компетенции  так  называемой  «третьей  опоры» 
Маастрихтского 
договора, 
основанной 
на 
межправительственном 
сотрудничестве327.  В  рамках  опоры  создавалась  специальная  группа  для 
работы  над  визовыми  вопросами,  проблемами  иммиграции  и  получения  
убежища.  А  одним  из  главных  достижений  принятого  договора  является 
предоставление законодательной инициативы органам Европейского Союза в 
ряде  сфер  иммиграционной  политики,  хотя  и  при  условии  единогласного 
приема решений328. 
Маастрихтсткое  Соглашение  можно  назвать  первой  попыткой 
осуществления  коллективной  и  скоординированной  иммиграционной 
политики.  Очевидно,  что  Договор,  отражая  тенденцию  растущего 
сотрудничества, которое уже существовало между правительствами, выражал 
желание  некоторых  стран  работать  над  выработкой  общей  политики  в  этой 
сложной и политически чувствительной области. 
Действительно,  переход  от  добровольного  межправительственного 
сотрудничества,  которое  теоретически  могло  носить  обратимый  характер,  к 
обязательству сотрудничать на постоянной основе в рамках Договора явился 
значительным  политическим  событием  как  в  глазах  общественного  мнения 
стран ЕС, так и для внешнего мира. Договор также выдвинул четкие правила 
процедуры  для  сотрудничества  в  данных  областях,  обосновав  роли  госу-
дарств-членов,  Комиссии  и  Европейского  парламента,  а  также  специальные 
функции  Европейского  суда.  Каждому  государству-члену,  а  также  и  КЕС 
предоставлялось право законодательной инициативы по отдельным вопросам 
иммиграционной  политики.  Европейский  парламент  получил  право 
претендовать  на  регулярную  информацию  и  возможность  консультаций. 
Отдельно также были сформулированы условия для определения совместных 

 
141
позиций,  совместных  действий  как  средства  сотрудничества,  а  также  для 
более рациональной и скоординированной  работы структуры официальных 
комитетов  и  рабочих  групп,  занимающихся  подготовкой  политических 
решений  в  рамках  Европейского  совета  по  проблемам  иммиграционной 
политики. 
Договор повлек серьезные ограничения государственного суверенитета 
стран-участниц,  что  требовало  от  них  значительных  усилий  в 
реформировании  собственного  законодательства  в  течение  переходного 
периода, ограниченного договором до 31 декабря 1992 г.  
Одной 
из 
особенностей 
Маастрихтского 
договора 
является 
установление  гражданства  Европейского  Союза,  дополняющего,  но  не 
заменяющего  собой  гражданство  государств-членов329.  Так,  статья 8 
Договора  о  ЕС  гласит,  что  «каждый  человек,  являющийся  гражданином 
государства-члена  должен  быть  гражданином  Союза»330.  Граждане  Союза 
получили  возможность  пользоваться  данным  правом  в  соответствии  с 
принятым договором.  
Гражданство  Союза  обеспечивало  национальным  гражданам  право  на 
свободное  передвижение  и  постоянное  проживание  на  территории  любого 
государства-члена  ЕС.  При  этом  граждане  каждого  государства  Союза 
приобрели  политические  права,  получив  возможность  наравне  с 
национальными  гражданами  принимающих  государств  участвовать  в 
голосовании  и  баллотироваться  в  качестве  кандидатов  на  муниципальных 
выборах и на выборах в Европейский парламент331. При необходимости, для 
защиты  частных  прав,  гражданам  Союза  предоставлялась  возможность 
обращаться с петициями в Европейский парламент, к Омбудсмену332. 
Гарантия 
свободного 
передвижения 
и 
проживания 
в 
ЕС 
распространялась на трудящихся. Это означало отсутствие дискриминации в 
отношении  трудящихся  граждан  по  национальному  признаку  в  вопросах 
найма,  оплаты  труда  и  других  условий  труда  и  занятости.  Занимаясь 
трудовой  деятельностью  на  законном  основании,  трудящиеся  получили 

 
142
право  находиться  в  одном  из  государств-членов  как  во  время,  так  и  после 
завершения работы или окончания контракта333. 
В  то  же  время  ни  Договор  о  Европейском  Союзе,  ни  Договор  о 
Европейском  Сообществе,  ни  один  из  протоколов,  приложенных  к 
Договорам,  не  определяли,  что  подразумевает  собой  «гражданство 
государства–члена».  Но  следует  отметить,  что  Декларация  о  гражданстве 
государства-члена, принятая в 1990 г. Межправительственной Конференцией 
по политическому, экономическому и денежно-кредитному Союзу, отмечает, 
что  везде,  где  упоминается  в  Соглашении  о  Европейском  Сообществе: 
«…делается  ссылка  на  граждан  государств–членов.  Вопрос,  обладает  ли 
индивидуум  гражданством  государства-члена,  решается  исключительно  на 
основе  национального  законодательства  соответствующего  государства-
члена. Государства-члены посредством выпуска декларации могут объявлять 
для  Сообщества  в  информационных  целях  перечень  лиц,  которые  должны 
рассматриваться  их  гражданами...,  и  может  исправлять  любую  такую 
декларацию в случае необходимости»334. 
Национальное  государство  характеризуется  наличием  различных 
признаков,  определяющих  его  как  независимое.  Суверенитет  и  наличие 
института  гражданства – вот  два  главных  принципа  современного 
этнического государства, которым бросает вывоз иммиграция. В то же время 
гражданство – это  не  только  юридический  статус,  но  еще  и  национальная 
идентичность.  
Изначально приобретение гражданства происходило по одному из двух 
принципов:  по  месту  рождения  или  по  этнической  принадлежности  и 
происхождению.  Однако  в  действительности  эти  понятия  никогда  не 
существовали  в  чистой  форме.  Третий  принцип – натурализация,  при 
наличии некоторых условий после определенного периода проживания, был 
установлен в современных государствах. К первому типу стран относятся все 
эмигрантские  страны - США,  Канада,  Австралия,  Новая  Зеландия;  ко 
второму типу, с моноэтнической моделью, - в основном западноевропейские 

 
143
страны335.  Следовательно,  в  государствах  Европейских  Сообществ 
предоставление  гражданства  в  основном  было  связано  с  родительским, 
наследственным принципом.  
Натурализация  стала  играть  существенную  роль  с  начала 90-х  годов. 
Так,  У.Р.  Брубейкер  отмечал,  что  уже  в  конце 1980-х  годов  «долгосрочные 
иностранные переселенцы стали полноправными участниками социальной и 
экономической жизни»336. За период с 1981 г. по 1993 г. число натурализаций 
в  государствах - членах  Европейского  союза  почти  удвоилось,  превысив 
290.000  тыс.  в 1993 г.  Увеличение  количества  натурализаций, 
зарегистрированное с начала 1990-х гг., привело, по существу, к удвоению их 
числа только в трех странах: Германии, Швеции и Нидерландах.  
Среди  натурализованных  в  течение  четырех  лет,  с 1990 по 1993 гг., 
140.500  человек  являлись  гражданами  других  государств-членов  ЕС. 
Большинство  из  них - марокканцы,  турки  и  бывшие  югославы.  В  период  с 
1990  по 1993 гг.  самое  большое  число  натурализованных  людей  было  во 
Франции, составив 233.000, несколько меньше в Великобритании – 218.000, 
странах  Бенилюкса – 204.000, Германии – 129.000 и  Швеции – 116.000. 
Следует отметить, что Нидерланды и Швеция имеют самый высокий процент 
натурализаций  по  отношению  к  проживающему  не  гражданскому 
населению337. 
Следовательно, 
происходит 
постепенная 
интеграция 
иммигрантов в принимающие общества на территории Евросоюза. 
Европейское  гражданство,  таким  образом,  является  «внутренне 
включительным»  набором  прав  и  обязательств,  данных  одинаково  всем 
членам  сообщества,  но  также  и  «внешне  исключительным»  механизмом 
закрытия, отделяя граждан от не граждан.  
В  целом,  введение  европейского  гражданства  стало  ключевым 
элементом  в  осознании  населением  государств-членов  ЕС  европейской 
идентичности. Несомненно, это позволило гражданам ЕС почувствовать себя 
частью единого целого не только в силу исторического или географического 
положения.  Статус  гражданина  Евросоюза,  кроме  возможности  безвизового 

 
144
передвижения  в  рамках  ЕС  и  проживания  с  правом  заниматься 
экономической деятельностью в любой из них, давал также право голоса на 
выборах  в  местные  органы  власти  и  в  Европейский  парламент  на  всей  тер-
ритории ЕС, что, однако, не предполагало участия в выборах в национальные 
парламенты.  Маастрихтский  Договор,  таким  образом,  предоставлял  право 
свободного  передвижения  внутри  Союза  всем  его  гражданам,  тогда  как  в 
действовавшем  ранее  Римском  договоре  речь  шла  только  о  свободном 
передвижении рабочих и членов их семей. 
Немаловажным оказался тот факт, что кроме выделения сфер «общего 
интереса»,  по  которым  должны  вырабатываться  общие  решения  на 
коммунитарном  уровне,  Маастрихтский  договор  предполагал  развитие 
общего  направления  законодательства  в  области  иммиграции.  Принятие 
необходимых  мер  в  отношении  граждан  государств-членов  посредством 
издания  директив  или  регламентов,  возлагалось  на  Совет  ЕС  после 
консультаций  с  Экономическим  и  социальным  комитетом.  Они  состояли  в 
следующем:  
-  путем  обеспечения  тесного  сотрудничества  между  национальными 
службами  занятости  устранять  препятствия  на  пути  к  либерализации 
движения трудящихся338; 

в 
целях 
облегчения 
осуществления 
самостоятельной 
профессиональной  деятельности  Совет  должен  принять  директивы  о 
взаимном  признании  дипломов,  сертификатов  и  других  официальных 
свидетельств профессиональной пригодности339; 
-  в  области  социального  обеспечения  для  получения  и  сохранения 
права на пособие, для исчисления его размера проводится суммирование всех 
периодов работы, учитываемых законодательством отдельных стран340. 
В русле развития общего иммиграционного законодательства в 1988 г. 
Советом  ЕЭС  была  принята  Директива 89/48/EEC, вводившая  общую 
систему признания  дипломов высшего образования, предоставленных после 
завершения  профессионального  образования  продолжительностью,  как 

 
145
минимум,  три  года341.  Данный  нормативный  акт  обеспечивал  наиболее 
широкий  охват  профессий,  дипломы  которых  признавались  в  рамках 
Сообщества.  Но  упущены  были  трудящиеся,  получившие  диплом  или  иное 
свидетельство о квалификации на территории третьего государства. В целях 
обеспечения  равных  условий  гражданам  Сообщества  Советом  ЕС  сразу  же 
была  принята    Рекомендация,  касающаяся  подданных  государств-членов, 
имеющих диплом, полученный в третьем государстве342. 
Одним  из  животрепещущих  вопросов  в  рамках  иммиграционной 
политики  являлся  образовательный  процесс.  В  рассматриваемый  период 
население,  имеющее  странствующие  профессии,  составляло  примерно 
200.000  человек.  Соответственно,  значительное  количество  детей  регулярно 
не  посещало  школу,  а  некоторые  никогда  не  были  в  ней.  Учитывая  данные 
тенденции,  Совет  и  министры  по  вопросам  образования,  встречающиеся  в 
рамках Совета, предложили ряд мер, обеспечивающих получение школьного 
образования343.  Данные  меры  применялись  к  трем  категориям  детей: 
моряков,  цирковых  работников  и  служащих  перемещающихся  выставок – и 
включали  улучшение  информирования  населения  по  образовательным 
мерам,  типам  образования  и  определенной  помощи  государства,  активно 
развивая при этом методы зимнего обучения. 
Подобные  меры  были  приняты  также  в  отношении  детей  цыган  и 
путешественников344,  так  как  они  являлись  достаточно  многочисленной 
группой населения Сообщества. Тем более, что среди них был весьма высок 
процент  неграмотных,  колеблющийся  от 50% до 80% даже  среди  взрослого 
населения.  
В этих условиях на уровне государств-членов предполагались меры по 
поддержке, во-первых, образовательных учреждений, для обучения цыган и 
детей путешественников, во-вторых, преподавателей, учеников и родителей. 
В  целях  улучшения  преподавания  истории,  языка  и  культуры  цыган  и 
путешественников  вводилось  обучение  преподавателей,  обеспечение 
документами  и  производство  обучающих  материалов.  А  также,  что 

 
146
немаловажно,  документ  обеспечивал  поддержку  научных  исследований  в 
этой  области.  Подобные  действия  в  социальной  сфере  координировались  в 
соответствии  с  действиями  различных  международных  организаций, 
особенно Совета Европы. 
Внесенные  в  Маастрихте  изменения  в  учреждающие  договоры 
касались  не  только  государств-участников.  Швейцария  и  Лихтенштейн,  не 
являясь  членами  Евросоюза,  входили  в  зону  свободного  движения 
трудящихся между государствами-членами ЕС и государствами Европейской 
Ассоциации  свободной  торговли  (ЕАСТ).  Поэтому  в  соответствии  с 
изменениями,  внесенными  Маастрихтским  договором,  для  них  тоже  был 
введен  переходный  период,  в  течение  которого  изменялись  прежние 
положения  двусторонних  договоров,  регламентирующие  свободное 
передвижение  людей  между  заключившими  их  странами.  По  истечению 
переходного  периода  Швейцарию  и  Лихтенштейн  обязали  предоставлять, 
наравне  с  собственными  гражданами,  доступную  работу  для  граждан 
государств-членов ЕС и государств ЕАСТ345.  
Параллельно договором были обозначены меры в области социального 
обеспечения.  В  целях  обеспечения  сезонным  рабочим  право  на  пособие  по 
безработице согласно законодательству Швейцарии и Лихтенштейна наравне 
с  гражданами  этих  стран  применялся  принятый  в 1971 г.  Регламент  (ЕЭС) 
№1408/71  и  специальный  протокол346.  Вместе  с  тем  существовали 
двусторонние  соглашения  социального  страхования  по  безработице, 
заключенные  Швейцарией  с  Францией,  Италией,  ФРГ,  Австрией, 
Княжеством Лихтенштейн, которые продолжали применяться347. 
Свободу  движения  людей  можно  ограничить  различными  мерами,  в 
том  числе  более  жестким  подоходным  налогом  для  иностранных  граждан. 
Существующие различия в системе налогообложения отдельных государств-
членов  ЕС,  разделяющие  собственных  граждан  и  иностранцев,  вели  к 
дискриминации  последних.  Во  избежание  подобной  дискриминации 
Комиссия  ЕС  предложила  внести  изменения  в  систему  налогообложения 

 
147
иностранных  граждан348.  Данный  нормативный  акт  касался,  прежде  всего, 
приграничных рабочих, пенсионеров, лиц, работающих не по найму, а также 
осуществляющих  производственную  и  коммерческую  деятельность. 
Документ  должен  был  гарантировать,  что  трудящиеся  других  государств-
членов  облагаются  налогом  наравне  с  национальными  гражданами.  Таким 
образом,  данный  документ  дополнил  нормативную  базу  ЕС  по  вопросам 
социального 
обеспечения 
трудящихся-граждан 
государств-членов 
Евросоюза, производя постепенную замену двусторонних договоров единым 
законодательством Евросоюза. 
Безусловно,  Маастрихтский  Договор  рассматривал  разнообразные 
аспекты  иммиграционной  политики  на  различных  уровнях.  Не  остался  без 
внимания  и  визовый  вопрос.  Изначально  снятие  проверок  на  внутренних 
границах  было  предусмотрено  параллельно  с  ужесточением  контроля  на 
внешних  границах  Европейского  союза  и  введением  единого  визового 
режима  для  всех  въезжающих  лиц.  В  результате  вопрос  получения 
гражданами  третьих  стран  визы  при  въезде  на  территорию  ЕС,  был 
окончательно передан под юрисдикцию Союза, что означало необходимость 
принятия  коллективных  решений  в  этом  направлении.  Здесь  у  государств-
членов  уже  имелся  некоторый  опыт,  учитывая  обширную  правовую  базу 
Шенгенских достижений. 
Советом  отмечалось,  что  ни  одно  из  государств-членов  не  ведет 
активную иммиграционную политику. Все государства, напротив, сократили 
возможность  постоянной  законной  иммиграции  из  третьих  стран  по 
экономическим,  социальным  и  политическим  причинам,  так  как 
существующий  высокий  уровень  безработицы  в  государствах-членах 
диктовал  необходимость  увеличения  занятости  собственных  граждан  в 
Сообществе.  
И  как  только  Маастрихтский  договор  вступил  в  силу,  были 
представлены инструменты Сообщества по визовому вопросу. Они включали 
принятые  Советом  ЕС  ряд  нормативных  актов,  регламентирующих 

 
148
отдельные  вопросы  въезда  и  проживания  граждан  третьих  стран  на 
территории  ЕС.  Прежде  всего,  к  ним  относится  Решение  Совета  по 
ограничению  въезда  граждан  третьих  стран  для  работы  на  территории 
государств-членов. Приоритет давался гармонизации политики по въезду для 
работы по найму или самостоятельной экономической деятельности.  
Согласно нормативному акту, принятому на основании Договора о ЕС, 
право  на  въезд  выдавалось  трудящимся-иммигрантам  из  третьих  стран  при 
наличии  разрешения  на  работу,  которое  ограничивалось  обычно 
определенной  деятельностью  у  указанного  предпринимателя.  Основные 
категории  трудящихся,  которых  касался  принятый  акт,  включали  сезонных 
рабочих, стажеров, приграничных рабочих, внутрикорпоративных служащих. 
Причем  трудящиеся  имели  право  работать  на  территории  принимающего 
государства  не  более 6 месяцев,  а  возобновление  трудовой  деятельности 
могло осуществляться только после полугодового перерыва349.  
В течение ряда лет после подписания Маастрихтского договора в сфере 
внутренних  дел  и  юстиции  приоритетным  являлось  направление  по 
гармонизации  политики,  касающейся  въезда  граждан  третьих  стран  для 
работы  не  по  найму.  Советом  рассматривалась  возможность  извлечения 
пользы  из  въезда  людей,  занимающихся  независимой  экономической 
деятельностью.  Тем  не  менее  проводимая  политика  была  ограничительной, 
так как в документе подчеркивалась необходимость избегать привлечения к 
наемной работе трудящихся, не имеющих соответствующей квалификации и 
не дающих никакой экономической прибыли для принимающего общества350. 
Установленные  принятыми  решениями  основные  принципы  для 
национальной  политики  государств-членов  в  отношении  данных  категорий 
граждан  третьих  стран  уже  не  могли  быть  смягчены  национальным 
законодательством  государств-членов.  Государства-члены  обязывались 
приложить все усилия, чтобы привести свое национальное законодательство 
в соответствии с предъявляемыми требованиями к установленному сроку - 1 
января 1996 г.  

 
149
В  рамках  политики  интеграции  Советом  ЕС  было  принято  Решение, 
регулирующее  статус  граждан  третьих  стран,  являющихся  долгосрочными 
резидентами  на  территории  государств-членов.  Долгосрочные  резиденты 
определялись  документом  как  лица,  проживающие  в  принимающем 
государстве  более 10 лет.  По  условиям  принятого  нормативного  акта 
вышеозначенные  лица  и  члены  их  семей  ставились  в  равные  условия  с 
национальными  гражданами  в  вопросах,  касающихся  условий  работы, 
членства  в  профсоюзах,  социального  обеспечения,  чрезвычайного 
здравоохранения, обязательного обучения351. 
В  соответствии  с  положениями  Маастрихстского  договора  для 
обеспечения нормального функционирования единого пространства в 1995 г. 
Советом ЕС было принято два нормативных акта. Один из них устанавливал 
список  государств - не  членов,  граждане  которых  должны  иметь  визу  при 
въезде  на  территорию  Союза352.  Большое  значение  приобрел  второй 
документ – регламент,  касающийся  унификации  визового  формата. 
Документом 
предусматривалось 
введение 
в 
государствах-членах 
определенного  органа,  ответственного  за  печать  разрешений,  выдаваемых 
для пребывания или транзита через его территорию. Были оговарены общий 
вид  и  содержание  визы,  затрагивались  меры  защиты  документа  от 
подделки353. 
Необходимо  напомнить,  что  установление  визового  режима — 
прерогатива  государства,  вытекающая  из  его  суверенитета  над  своей 
территорией.  В  этой  связи  введение  единого  въездного  документа  являлось 
важным  шагом  к  гармонизации  визовой  политики,  который  должен  был 
рассматриваться как формирование последовательных мер в рамках VI главы 
Маастрихтского договора. Посредством принятия данного нормативного акта 
граждане  третьих  стран,  в  конечном  счете,  получили  возможность 
передвигаться по всему Союзу с единой визой.  
Опираясь  на  проведенный  анализ,  можно  утверждать,  что  в  рамках 
Европейского Союза, где суверенитет государств-членов отчасти ограничен, 

 
150
вопросы  установления  визового  или  безвизового  режима  в  отношении 
краткосрочных  поездок  (до  трех  месяцев)  получили  урегулирование  уже  не 
только  на  внутригосударственном  уровне.  Советом  были  применены  общие 
принципы  к  пятнадцати  государствам-членам  по  вопросам  воссоединения 
семей,  репатриации  незаконных  иммигрантов,  въезда  студентов,  найма 
трудящихся  и  членов  либеральных  профессий  из  государств - не  членов,  а 
также  статуса  долгосрочных  резидентов.  Но,  однако,  еще  рано  говорить  о 
существовании  общеевропейской  иммиграционной  политики.  Пока  что  еще 
иммиграция  была  включена  Маастрихтским  Договором  среди  общих 
вопросов,  интересом,  лежащим  в  пределах  межправительственного 
сотрудничества по внутренним делам. 
Строительство  единого  рынка  было  в  основном  завершено  к  концу 
1992  г.  В  Сообществе  шла  интенсивная  разработка  программы  создания 
экономического  и  валютного  союза.  Следует  отметить,  что  большинство 
государств-членов  Союза  продвигались  к  выполнению  критериев, 
необходимых  для  оформления  ЭВС  с  большим  трудом.  Тем  не  менее  в  мае 
1998  г.  Европейская  комиссия  пришла  к  выводу,  что 14 из 15 стран  ЕС 
(кроме Греции) соответствуют требованиям, предъявляемым к кандидатам на 
участие в ЭВС. Как известно, с 1 января 1999 г. в него вошли 11 государств. 
Но с переходом к ЭВС в странах Союза возросла безработица, ставшая, 
бесспорно,  самым  негативным  явлением  в  процессе  западноевропейской 
интеграции. Ее пик пришелся на 1995 г. Отдельные исследователи считают, 
что она не является последствием интеграции, а носит структурный характер. 
По  оценкам  отдельных  исследователей  она  была  вызвана  двумя  видами 
диспропорций - с  одной  стороны,  между  современной  структурой 
потребностей (спрос) и устаревшей структурой производства (предложение), 
с  другой – между  нынешней  структурой  занятости  (профессиональной, 
территориальной, отраслевой) и острой потребностью в квалифицированных 
работниках  определенных  профессий,  востребованных  постиндустриальным 
и  информационным  обществом.  Поэтому  задача  снижения  уровня 

 
151
безработицы является одним из важнейших направлений деятельности ЕС354. 
С  начала 1990-х  гг.  государства-члены  ЕС  испытали  основные 
изменения  в  структуре  иммиграции.  Постоянно  наблюдаемый  общий  рост 
населения  ЕС  вплоть  до 1989 г.  происходил  за  счет  естественного  и 
миграционного  прироста  населения.  С  начала 90-х  гг.  эта  тенденция 
изменилась,  когда  нетто  иммиграции  превысило  естественный  прирост 
населения  и  иммигранты  стали  основным  компонентом  в  процессе 
формирования  общей  численности  населения.  Падение  естественного 
прироста сохранилось и в 1991 г., переходя в устойчивую тенденцию355. 
Анализ  статистики  показал,  что  в  период  с 1992 г.  по 1994 г. 
наблюдается  снижение  роста  населения  стран  Сообщества,  когда  эта  цифра 
упала  с 1,9 млн.  до 1,1 млн.  человек  в  год356.  Несомненно,  тенденция 
обусловлена снижением числа рождений и уменьшением нетто иммиграций в 
связи с ужесточением в данный период законодательства по беженцам. 
К  середине 1990-х  годов  тенденция  по  снижению  естественного 
прироста населения в ЕС сохранилась. Если в 1960 г. естественный прирост 
населения в странах ЕС по оценкам Евростат составлял 2398 тыс. чел., то за 
более  чем  тридцатилетний  период  он  упал  до 280 тыс.  чел.  в 1995 г.  Это 
произошло за счет понижения коэффициента рождаемости, который с 18,3 % 
в 1960 г. упал до 11,8% к 1995 г., а коэффициент смертности варьировался в 
районе 10,0 %. В тот же период иммиграция, возросшая с 43 тыс. чел. до 787 
тыс.  чел.,  с  начала 90-х  гг. становится  основным  фактором  роста  населения 
стран  ЕС357.  Таким  образом,  естественный  прирост  населения,  продолжая 
падать,  стал  второстепенным  фактором  в  процессе  формировании 
численного состава населения ЕС. 
Национальный  состав  иммиграционного  потока  в  первой  половине 
1990-х  гг.  был  весьма  разнообразен.  Проведенный  анализ  статистических 
данных  позволяет  утверждать,  что  из  двенадцати  основных  стран-доноров 
Европейского  Союза  шесть  являлись  государствами  ЕС – Португалия, 
Ирландия,  Испания,  Великобритания,  Греция.  Среди  оставшихся 

 
152
фигурировали три европейские страны – Турция, Югославия и Польша, две 
африканские – Марокко и Алжир, а также США. Достаточно большую роль 
все  еще  продолжала  играть  постолониальная  иммиграция,  например,  из 
Суринама  в  Нидерланды,  из Cape Verde в  Португалию,  из  стран  Общего 
рынка в Великобританию, из Алжира во Францию. 
В 1993 году сальдо миграции ЕС оставалось положительным, составив 
1,2  миллиона  человек.  Наибольшая  концентрация  иммигрантов  в 1993 г. 
отмечалась в Германии (около 6 миллионов), Франции (около 4 миллионов), 
Великобритании  (около 3 миллионов),  Италии  (более 1 миллиона)  и 
Нидерландах (почти 1 миллион).  
Среди  государств  ЕС  одной  из  основных  принимающих  стран 
оставалась  Германия,  получавшая  ежегодно  наибольшее  количество 
иммигрантов.  В  Германии,  например,  был  зарегистрирован  самый  высокий 
уровень  как  въехавших  в  страну (1,5 миллиона  человек),  так  и  выехавших 
(700 тысяч человек). Положительное сальдо в 800 тысяч человек объясняется 
географическим положением страны в центре Европы, а также возвращением 
многих этнических немцев из государств Центральной и Восточной Европы, 
а также стран бывшего СССР, которые получили особые права на въезд. 
В 1991 г. из общего числа жителей в Германии находилось свыше 1% 
граждан  Югославии  и 0,4% Польши.  Главенствующее  положение  среди 
иммигрантов  занимали  граждане  Турции,  насчитывающие  более 2,2%, что 
даже  несколько  превышало  число  граждан  других  государств-членов  ЕС, 
составивших  только 2% от  общего  числа  немецкого  населения.  Следует 
отметить,  что  турки,  находящиеся  в  ЕС,  составляли  наибольшую  группу 
людей,  проживающих  в  государствах-членах (2 млн.).  Следом  шли 
итальянцы, насчитывающие 1 млн. человек358. 
Начало войны в бывшей Югославии в 1991 году также вызвало приток 
беженцев  в  Германию  и  соседние  страны:  Австрию,  Италию  и  Грецию. 
Причем  в  Германию  въехало  около 60% всех  беженцев,  направляющихся  в 
Европу359.  В 1993 году  значительный  наплыв  иммигрантов  наблюдался  в 

 
153
Великобритании (216 тысяч),  Италии (114 тысяч),  Франции (111 тысяч)  и 
Нидерландах (108 тысяч).  Ирландия  была  единственной  страной  в 
Европейском Союзе, где отмечалось отрицательное сальдо миграции360. 
В  результате  можно  отметить,  что  из  общего  числа  населения  ЕС  в 
1991  г. 95,8% составляли  граждане  собственных  стран, 2,8% - граждане 
третьих стран и только 1,4% - граждане других государств Союза361.  
Численность экономически активного населения в государствах-членах 
ЕС  составляла  около 165 миллионов  человек,  или 45% общей  численности 
населения. При этом в Германии, Соединённом Королевстве и Франции было 
сосредоточено  почти 70% рабочей  силы  ЕС.  Но  уровень  экономической 
активности варьировался от страны к стране: от 40% в Испании и Ирландии 
до 55% в  Дании.  Низкий  уровень  экономической  активности  Ирландии 
объясняется  большим  удельным  весом  молодежи  в  численности  населения. 
Высокий  уровень  экономической  активности  в  скандинавских  странах  ЕС, 
Великобритании  и  Германии  стал  результатом  высокой  доли  женщин  в 
общей численности занятого населения. В то время как в южноевропейских 
государствах, таких, как Греция, Испания и Италия, доля женщин в занятом 
населении  в 1993 году  составляла  только 35%. Вместе  с  тем  наблюдается 
тенденция  роста  этого  показателя  в  связи  с  увеличивающимся  числом 
работающих женщин362. 
Анализ  статистических  данных  позволяет  утверждать,  что  на  рубеже 
1980-х-1990-х годов уровень иммиграции в государства Европейского Союза 
повысился.  Вместе  с  тем  уровень  экономически  активного  населения 
снизился,  т.к.  основной  составной  частью  иммиграционного  потока  стали 
ищущие убежище и семейная иммиграция. Наблюдаемая в рассматриваемый 
период  в  странах  ЕС  высокая  пропорция  резидентов  иностранного 
происхождения  является  результатом  долговременного  совокупного 
воздействия  достаточно  больших  иммиграционных  потоков  и  низкого 
коэффициента рождаемости в Европейском Союзе. 
Начало  полному  осуществлению  одного  из  четырех  базовых 

 
154
принципов единого внутреннего рынка - свободы движения лиц, являющихся 
гражданами любой из стран ЕС - было положено еще на предыдущем этапе 
интеграции,  во  второй  половине 80-х  гг.  Однако  решение  большинства 
конкретных  задач  осталось  на  следующее  десятилетие,  в  том  числе 
устранение всех юридических и административных препятствий свободному 
пересечению государственных границ внутри Союза.  
В  целом 90-е  годы  ознаменованы  достаточно  крупными  успехами 
политики  интеграции.  Евросоюз  постепенно  становился  мощным  центром 
притяжения  для  стран,  которые  оставались  за  его  рамками.  Весьма 
показательным  в  этом  свете  является  третье  расширение  ЕС,  прошедшее  в 
1995  году.  Европейский  союз  пополнили  Австрия,  Швеция,  Финляндия,  в 
результате  чего  он  увеличился  до 15 государств-членов.  Как  отметил 
Президент  Комиссии  Жак  Санте  в  своем  обращении  перед  Европейским 
Парламентом, «путь к объединению континента теперь открыт: объединение 
под знаком демократии, свободы и процветания»363. 
Опираясь  на  проведенный  анализ  можно  сделать  вывод,  что 
постепенно  государствами  все  больше  понималась  необходимость  введения 
новых  методов  координации  иммиграционной  политики  Сообщества, 
поощрения  обмена  информацией  между  государствами-членами  для 
реализации  общей  политики.  Действительно,  в  Маастрихтском  договоре 
были  зафиксированы  положения  о  свободе  передвижения  лиц, 
представляющие 
собой, 
с 
одной 
стороны, 
результаты 
работы 
межправительственных  групп  государств-членов  ЕС,  а  с  другой,  органов 
Евросоюза.  Лишь  с  введением  Договором  института  европейского 
гражданства  миграция  населения  в  рамках  ЕС  превратилась  в 
действительности в свободное передвижение всех граждан Союза. 
Деятельность  ЕС,  в  рамках  сферы  правосудия  и  внутренних  дел, 
охватывала  вопросы  свободного  передвижения  граждан  Союза,  а  также  ряд 
аспектов  охраны  его  внешних  границ.  Однако  нормативные  акты, 
принимаемые  в  рамках  реализации  основных  положений  Маастрихсткого 

 
155
договора,  базировались  на  «мягком  законодательстве»  типа  решений  и 
рекомендаций, не являясь юридически обязательными для стран-участниц. В 
то же время правительства европейских стран так и не смогли договориться в 
Маастрихте  о  том,  чтобы  институты  ЕС  играли  главную  роль  в  разработке 
иммиграционной политики (кроме вопросов визового режима). 
Иммиграционная  политика  (условия  въезда,  проживания,  включая 
воссоединение  семей  и  незаконное  проживание)  в  отношении  граждан 
третьих  стран  осталась  в  ведении  государств-членов,  которые  согласно 
принятому  договору  должны  были  действовать  самостоятельно,  но  во 
взаимодействии друг с другом. В частности, они могли добиться изменений в 
национальном  законодательстве,  если  этого  требовала  ситуация  в  той  или 
иной стране.  
Таким  образом,  наблюдаемая  в 1990-е  годы  общая  тенденция  к 
усилению  процесса  наднациональной  координации  и  гармонизации 
деятельности  национальных  правительств  привела  к  постепенному 
включению в компетенцию институтов Союза новых сфер иммиграционной 
политики.  Основной  предпосылкой  гармонизации  стала  выработка  общих 
принципов,  критериев  и  стандартов  в  этой  области,  закрепленных  в 
нормативных  документах  ЕС  и  ставших  частью  наднационального 
законодательства.  
 
2.3.  Формирование  единого  европейского  законодательства  в 
области регулирования миграционных процессов 
 
К  концу  ХХ  столетия  западноевропейские  государства  оказались 
прочно  связанными  общей  интеграционной  структурой  и  общими 
институтами,  сосредоточившими  в  своих  руках  значительную  часть 
национального  суверенитета.  К  этому  времени  был  создан  единый 
внутренний  рынок,  в  рамках  которого  обеспечивалось  свободное  движение 
лиц,  услуг,  товаров  и  капитала,  что,  несомненно,  стало  дополнительным 

 
156
источником  роста  и  повышения  эффективности  экономики.  Достигнутый 
уровень интеграции обеспечил фактическое сближение народов, при котором 
единое 
европейское 
гражданство 
стало 
наполняться 
конкретным 
содержанием. Европейский Союз утвердился в мировой экономике, оказывая 
существенное влияние на условия международной торговли.  
Вместе  с  тем  Европейский  Союз  постоянно  сталкивается  с  новыми 
вызовами,  выдвигаемыми  глобализацией.  Активное  развитие  транспорта 
предоставило  возможность  свободного  перемещения  по  всему  миру 
гражданам как промышленно развитых, так и ряда развивающихся стран. На 
рубеже  веков  активная  международная  миграция  продолжалась  и  в 
Европейском Союзе. 
К 1995 году  страны  Европейского  Союза  насчитывали 371,5 млн. 
жителей.  Агентство  Евростат  зафиксировало  увеличение  общего  числа 
жителей по сравнению с прошлым годом, когда в ЕС проживало 368,6 млн. 
человек.  Общий  прирост  населения,  составивший  около 23 млн.  человек, 
включал  три  источника.  Прежде  всего,  это 2,2 млн.  жителей  Австрии, 
Финляндии и Швеции – новых государств-членов ЕС. Второй составляющей 
являлся  естественный  рост  населения,  составивший 300 тыс.  человек. 
Большое  значение  в  увеличении  численности  населения  ЕС  пятнадцати 
сыграл  положительный  миграционный  баланс,  составивший 700 тыс. 
человек.  Следует  отметить,  что  с 1989 г.  нетто  миграции  уже  превышало 
цифры  естественного  прироста  населения  и,  таким  образом,  являлось 
главным компонентом общего увеличения населения364.  
Согласно имеющимся данным  с 1986 г. общая  численность населения 
Евросоюза увеличилась  с 322 млн. человек до 366 млн. человек в 1991 г. В 
этот  период  миграционный  прирост  населения  превалировал  над 
естественным  приростом,  идущим  на  убыль.  Со 100 тыс.  человек  в 1986 г. 
естественный  прирост  упал  практически  до 50 тыс.  человек  в 1995 г.  и  до 
1999  г.  варьировался  в  этих  пределах.  Зато  миграционный  прирост, 
находящийся в 1986 г. около 50 тыс. человек к 1992 г., после распада СССР, 

 
157
взлетел  почти  до  полутора  млн.  человек  в  год.  После  некоторого  спада  в 
1996г.  миграционный  прирост  удерживался  западноевропейскими  странами 
на уровне365. 
Иностранцы,  проживающие  в  Европейском  Союзе,  распределились 
неравномерно  по  государствам-членам.  Люксембург,  самое  маленькое  по 
площади  и  проценту  населения  из  государств-членов  ЕС,  испытывало 
огромный  наплыв  иммигрантов.  От  общего  числа  населения  в 1997 г. 35% 
составили  иммигранты.  Из  государств  с  большей  территорией  наибольший 
процент  иммигрантов (11%) наблюдался  в  Швеции,  являющейся  страной  с 
наиболее  высоким  уровнем  благосостояния.  Несколько  меньший  процент 
иммигрантов  наблюдался  в  Австрии  и  Нидерландах  (по 9%), за  которыми 
следуют Бельгия и Германия (по 8%), Франция (7%). Остальные страны ЕС 
принимали иммигрантов в меньшем количестве, процент которых в данных 
государствах не превышал 4%366. 
В миграционном потоке превалировали граждане третьих стран. Около 
80%  временных  трудовых  мигрантов,  работающих  в  Германии,  прибыли  из 
стран  Центральной  и  Восточной  Европы.  А  в  целом  в 1997 г.  в  Германии 
было 7,7 млн.  иностранцев,  законно  въехавших  в  страну,  т.е.  примерно 9% 
населения,  где  граждане  третьих  стран  занимали  лидирующее  место.  В 
общем  миграционном  потоке  граждане  ЕС  составили  всего 25% 
иностранного  населения.  Подобное  состояние  дел  обнаружилось  в 
Люксембурге,  где  иностранное  население  являлось  существенным 
компонентом  люксембургского  населения.  Основной  миграционный  поток 
шел из бывшей Югославии367. 
В  то  же  время  государства-члены  продолжали  проведение 
ограничительной  иммиграционной  политики.  Введенная  с 1997 г.  норма 
отказа  иммигрантам,  составляющая  около 5%, постепенно  повышается  в 
период с 1995 по 1008 гг. от 4,2% до 6,8 %. Для иммигрантов третьих стран, 
например,  из  Турции,  норма  отказа  по  различным  причинам  в  Германии 
составляла  упомянутые 5% с  последующим  повышением – 6,7 % в 1995, 

 
158
9,2% в 1996 и 11 % в 1998). В частности, в Люксембурге основной причиной 
увеличения отказов иммигрантам с 8,71% в 1996 г. до 9,8% в 1998 г. являлось 
незаконное проживание или работа368. 
В  структуре  иммиграционного  потока 1990-х  гг.  можно  выделить 
несколько  отчасти  связанных  тенденций.  Во-первых,  в  большинстве  стран 
ЕС,  достигнув  своего  пика  в 1992-1993 гг.,  в  течение  последующих  лет 
сравнительно  уменьшилась  законная  иммиграция,  вследствие  проводимой  
государствами-членами  ограничительной  политики.  Но  даже  несмотря  на 
это,  иммиграция  уверенно  лидирует  при  формировании  общей  численности 
населения ЕС, являясь основной ее составляющей. 
Вторая  тенденция – разнообразие  стран  происхождения  иммигрантов. 
С  одной  стороны,  оставалась  существенной  иммиграция  из  традиционных 
стран  происхождения.  Это  относится,  например,  к  иммиграции  из  Индии  в 
Великобританию и иммиграции из северной Африки во Францию. С другой 
стороны,  произошло  значительное  увеличение  новых  иммиграционных 
движений.  Лучшим  примером  является  иммиграционный  поток  из  стран 
Центральной и Восточной Европы в Германию, Австрию и Швецию. 
Третьей тенденцией является тот факт, что почти во всех государствах 
ЕС  ищущие  убежище  и  семейная  иммиграция  составляли  наиболее 
существенную категорию иммиграционного потока.  
Как мы видим, к началу 90-х гг. ХХ в. иммигранты стали значительной 
составляющей 
европейского 
общества. 
Таким 
образом, 
широкие 
общественные  дебаты  вокруг  миграции  из  третьих  стран  и  возможностей 
национальных  государств  по  регулированию  миграционных  процессов, 
проходившие на правительственном  и общественном уровне в государствах 
ЕС, имели под собой основание. Это, безусловно, свидетельствует о низкой 
результативности 
политики, 
проводимой 
государствами 
ЕС 
на 
межправительственном основании.  
Практика постмаастрихтского сотрудничества в области миграционной 
политики  выдвинула  на  первый  план  недостатки  межправительственного 

 
159
метода,  а  именно:  неэффективность  выработки  тактики  из-за  тяжелой 
процедуры  принятия  решений,  отсутствие  ясно  определенных  целей, 
закрытые  переговоры,  отсутствие  парламентского  контроля,  судебного 
наблюдения.  Все  это,  а  также  недостатки  механизмов  реализации  вызвало 
необходимость  принятия  специальных  мер  на  уровне  Союза.  Следовало 
пересмотреть  политику  и  формы  сотрудничества,  реализуемые  на  основе 
Маастрихсткого  договора  с  целью  воздействия  на  механизмы  и  органы 
Сообщества. В связи с этим главы государств и правительств договорились о 
созыве в 1996 г. преемственной конференции, главной задачей которой стала 
ревизия Маастрихтского Договора.  
В результате работы межправительственной конференции в июне 1997. 
был  принят  Амстердамский  договор.  Договор  не  создавал  новой 
интеграционной  группировки.  Его  цель  состояла  в  том,  чтобы  заключить 
новый  договор  для  Европы  на  основе  «достижений  Сообщества»  и 
подготовить 
Союз 
к 
последующим 
расширениям369. 
Достижение 
поставленного  принципа  планировалось  путем  реализации  принципа 
«углубленного сотрудничества», в том числе применительно к третьей опоре. 
Отмена  проверки  людей  на  внутренних  границах  являлась  одной  из 
главных  целей  Сообщества,  которая  не  была  введена  после  окончания 
строительства  единого  рынка 1 января 1993, как  было  запланировано.  Эта 
цель  была  частично  достигнута  вне  структуры  Европейского  союза  с 
принятием 
Шенгенских 
соглашений. 
Амстердамским 
договором 
провозглашалось превращение Европейского Союза в пространство свободы, 
безопасности  и  правосудия370,  в  котором  свободное  движение  лиц 
обеспечивается  вместе  с  соответствующими  мерами  в  отношении  контроля 
на внешних границах, иммиграции и т.д.  
Главным  условием  создания  европейского  пространства  была  названа 
необходимость  распространения  компетенции  Сообщества  на  такие  сферы 
внутренних  дел  и  правосудия,  как  иммиграционная  политика,  порядок 
пересечения внешних границ и др. С этой целью была проведена интеграция 

 
160
Шенгенских  достижений  в  юридический  и  институциональный  механизм 
первой опоры. С этого момента Шенгенские достижения стали неотъемлемой 
частью  правового  механизма  Европейского  Союза371.  Таким  образом, 1 мая 
1999  г.  открылся  новый,  современный  этап  в  развитии  Шенгенских 
достижений. 
Через  Шенгенскую  систему  к  этой  части  механизма  первой  опоры 
присоединились Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС. Но в то 
же  время  три  государства-члена - Великобритания,  Ирландия  и  Дания – 
получили  право  не  участвовать  в  новой  системе  и  сохранить  полный 
суверенитет  в  вопросах,  касающихся  формирования  пространства  свободы, 
безопасности  и  правосудия,  что  явилось  проявлением  механизма 
углубленного  сотрудничества,  установленного  договором372.  Но  наличие 
особых  отношений  с  данными  государствами,  безусловно,  не  могло  не 
осложнять осуществление общей иммиграционной и визовой политики. 
Амстердамский  Договор  перевел  в  первую  опору – под  юрисдикцию 
Сообщества - меры  в  области  иммиграции  и  убежища,  прав  граждан  третьих 
стран,  внешнего  пограничного  контроля,  получения  виз,  административного 
сотрудничества  в  перечисленных  областях  и  судебного  сотрудничества  в 
гражданских  вопросах.  В  рамках  третьей  опоры  остались  полицейское 
сотрудничество  и  судебное  сотрудничество  в  преступных  вопросах,  включая 
действия против расизма и ксенофобии и нарушений в отношении детей.  
Частичная коммунитаризация третьей опоры привела к введению юридически 
обязательных мер и стала одним из самых важных новшеств Амстердамского 
Договора. Наднациональные юридические инструменты получили приоритет над 
национальным  законодательством,  в  результате  чего  институты  ЕС  получили 
возможность  влиять  на  формирование  иммиграционной  политики.  Следствием 
вносимых изменений стал тот факт, что с вступлением в силу 1 мая 1999 г. 
Амстердамского Договора иммиграционная политика вошла в компетенцию 
Европейского  Сообщества373.  Перенос  важных  вопросов,  касающихся 
свободы  передвижения  граждан  третьих  стран  из  третьей  опоры  в  первую, 

 
161
показывает,  что  государства-члены  решили  совместно  использовать  свой 
суверенитет в этом вопросе. 
В  Договоре  были  зафиксированы  достижения  Союза – принятые  по 
данному  вопросу  нормативные  акты – гарантирующие  свободное 
передвижение  и  проживание  в  любом  из  государств-членов  граждан 
Европейского  Союза  как  трудящихся,  так  и  безработных.  Работая  на 
территории одного из государств-членов ЕС, они также имели право остаться 
там после завершения трудовой деятельности374.    
Принятый договор содержал более четкие ориентиры в осуществлении 
миграционной  политики  в  отношении  граждан  третьих  стран  и  возлагал  на 
Совет  ЕС  определенные  полномочия  по  реализации  поставленных  задач.  В 
течение установленного пятилетнего транзитного периода после вступления 
в  силу  Амстердамского  Договора  Совет  должен  был  принять  меры, 
касающиеся иммиграционной политики в следующих вопросах:  
- отмена всех видов контроля над передвижением граждан как Союза, 
так и третьих стран при пересечении внутренних границ; 
- меры, касающиеся пересечения внешних границ, включая стандарты 
и процедуры пограничного контроля, а также визовый вопрос; 
-  предоставление  гражданам  третьих  стран  права  передвижения  на 
территории государств-членов на срок не более трех месяцев; 
-  незаконная  иммиграция  и  незаконное  проживание,  включая 
репатриацию незаконных резидентов;  
-  условия  въезда  и  проживания,  а  также  стандартные  процедуры 
выдачи  государствами - членами  долгосрочных  виз  и  видов  на  жительство, 
включая по линии воссоединения семей;  
- меры, определяющие права и условия, при которых граждане третьих 
стран,  легально  проживающие  в  одном  государстве - члене,  имели  право 
поселиться  в  других  государствах - членах.  Вместе  с  тем  в  соглашении 
приветствовалось  сохранение  или  введение  государствами-членами  новых 
национальных 
норм, 
не 
противоречащих 
данному 
Договору 
и 

 
162
международным соглашениям375. 
Принятие  этих  направлений  деятельности  иллюстрирует  возросшее 
понимание  между  государствами-членами,  а  также  между  ними  и 
европейскими  институтами  вопроса  о  том,  что  при  столкновении  с 
межнациональными 
вызовами, 
представляемыми 
миграционными 
движениями, должен применяться принцип солидарности. А при реализации 
предложенных  мер  необходимо  использовать  рабочие  методы,  которые  уже 
доказали  свою  ценность,  например,  в  Шенгенском  контексте.  Из 
полученного  Шенгенского  опыта  государства-члены  извлекли  пользу,  и 
прогресс,  достигнутый  через  сотрудничество  в  Шенгенской  структуре, 
оказался  особенно  подходящим  при  решении  вопросов,  касающихся 
краткосрочного  проживания  не  граждан  Евросоюза,  борьбы  против 
незаконной иммиграции, а также контроля на внешних границах. 
Необходимо  отметить,  что  при  подготовке  к  вступлению  в  силу 
Амстердамского  договора  в  течение  всего 1998 года  шли  интенсивные  и 
довольно  трудные  переговоры.  Главными  были  проблема  определения  и 
инкорпорирования  Шенгенских  достижений  в  Амстердамский  договор  и 
трудности  в  обсуждении  приоритетов  в  области  правосудия  и  внутренних 
дел. 
Вместе  с  тем  с  момента  включения  иммиграционной  политики  в 
компетенцию  Европейского  Союза  она  не  перестала  являться  вопросом 
межправительственной 
координации. 
На 
практике 
недавно 
коммунитаризированные  проблемы  иммиграционной  политики  сохранили 
сильные  межправительственные  особенности:  доминировало  принятие 
единодушных  решений,  оставались  ограниченными  право  инициативы 
Комиссии  ЕС,  а  также  роль  Европейского  Парламента  в  процессе 
формирования единой миграционной политики ЕС. В результате, по крайней 
мере,  в  течение  переходного  периода  это  был  некий  гибрид  между 
наднациональными  и  межправительственными  методами.  Только  после 
пятилетнего  транзитного  периода  процедура  стала  более  коммунитарной, то есть 

 
163
решения  принимались  Советом  квалифицированным  большинством  и  в 
соответствии  с  процедурой  совместного  принятия  решений  с  Европейским 
Парламентом. 
Таким  образом,  структура  управления  областью  правосудия  и 
внутренних  дел  представляла  собой  специальный  режим  в  рамках  ЕС, 
основанный  на  смеси  наднациональных  и  межправительственных 
инструментов  и  весьма  отличающийся  от  управления  Евросоюзом  другими 
областями политики, особенно из-за необычной степени гибкости376. 
Ограничение  иммиграции  часто  аргументировалось  осуществлением 
прав  национальных  государств  на  самозащиту.  В  дискурсах  должностных 
лиц  Сообщества  логика  политики  исключения,  проводимая  в  отношении 
граждан  третьих  стран,  была  представлена  как  усиление  безопасности: 
осуществление  законов  против  иммигрантов,  как  утверждалось,  было 
продиктовано  потребностью  со  стороны  Союза  выполнить  свои 
обязательства перед собственными гражданами. 
Однако эта стратегия действовала только при формировании политики 
в  отношении  граждан  третьих  стран.  Условия  Договора  ЕС  о  свободе 
передвижения  лишили  государства-члены  любой  власти  на  ограничение 
движения  граждан  Сообщества.  В  результате,  тогда  как  иммиграционная 
политика  в  отношении  внутренних  иммигрантов  становилась  все  более 
либеральной  и  экспансионистской  из-за  активности  институтов  ЕС  и 
подхода,  основанного  на  праве  свободного  передвижения,  иммиграционная 
политика  в  отношении  внешних  иммигрантов  становилась  все  более 
ограничительной. 
В  предамстердамской  Европе  эти  параллельные  тенденции  были 
сохранены обособленно. В теории обе способствовали созданию области без 
внутренних границ, в рамках которой обеспечивалась свобода передвижения 
товаров,  людей,  капитала  и  услуг.  Но  это  была  несогласованность  в 
миграционной  политике  ЕС.  Амстердамская  встреча  на  высшем  уровне 
разорвала мембрану, разделяющую эти две миграционные политики и общие 

 
164
подходы. 
Амстердамский  договор  устанавливал  широкую  сферу  деятельности  в 
области  формирования  единого  пространства  свободы,  безопасности  и 
правосудия.  В  декабре 1998 г.  на  Венском  саммите  ЕС  была  одобрена 
программа действий по ее созданию. Для определения приоритетов и точной 
повестки  дня,  а  также  получения  возможности  полностью  реализовать 
действия, обеспеченные договором, государства-члены приняли к реализации 
«План  действий».  Представленный  план  содержал  рекомендации  по 
осуществлению  положений  Амстердамского  Договора  в  области  свободы, 
безопасности  и  правосудия,  что  положило  начало  реализации  идеи  общего 
европейского  пространства.  Приоритетным  направлением  было  объявлено 
улучшение  обмена  статистическими  данными  и  информацией,  касающейся 
иммиграции  и  убежища.  Такой  обмен  включал  статистику  по  проблемам 
иммиграции и убежища, информацию, касающуюся статуса граждан третьих 
стран,  национального  законодательства  и  политики,  проводимой    на  основе 
Плана действий Совета и Комиссии377.  
В  ходе  работы  саммита  в  том  числе  было  принято  решение  глав 
государств и правительств о проведении специального европейского Совета 
в Тампере в октябре 1999. Специальная внеочередная встреча Европейского 
совета,  состоявшаяся  в  Тампере  (Финляндия)  в  октябре 1999, была 
посвящена  определению  путей  реализации  Амстердамского  договора,  в 
частности,  учреждению  области  свободы,  безопасности  и  правосудия  и 
разработке руководящих принципов в области иммиграции на последующие 
годы.  Основной  целью  стало  формирование  открытого  и  безопасного 
Европейского Сообщества. По итогам работы саммит принял «Заключения», 
получившие  название  «Вехи  Тампере»,  где  был  выявлен  ряд  приоритетных 
направлений  деятельности:  иммиграционная  политика  и  предоставление 
политического  убежища,  создание  «европейского  правового  пространства», 
борьба с организованной преступностью. 
В рамках развития общей иммиграционной политики и предоставления 

 
165
политического  убежища  был  выявлен  ряд  ключевых  областей:  партнерство 
со  странами  происхождения,  общая  европейская  система  убежища, 
справедливое  обращение  с  гражданами  третьих  стран,  более  эффективное 
управление  миграционными  потоками378.  В  целом  Европейский  совет 
признал,  что  Европейский  союз  нуждается  во  всестороннем  подходе  к 
миграции, обращаясь к политическим правам человека и проблемам развития 
в  странах  происхождения  и  транзита.  Общая  миграционная  политика  ЕС 
должна базироваться на оценке экономических и демографических событий в 
рамках Союза, а также анализе ситуации в странах происхождения. 
В  ходе  работы  саммит  постановил,  что  в  рамках  иммиграционной 
политики  необходимо  усилить  борьбу  с  нелегальной  иммиграцией  и 
торговлей  людьми.  В  то  же  время  Евросовет  призвал  к  соблюдению  прав 
иммигрантов,  проживающих  легально  в  странах  ЕС,  вплоть  до 
предоставления  им  права  голоса  на  выборах  в  местные  органы  власти. 
Ключевым  элементом  нового  подхода  к  иммиграционной  политике  было 
названо  также  сотрудничество  с  третьими  странами,  т.е.  в  «Заключениях» 
подчеркивался  внешний  аспект  внутренней  безопасности.  В  преддверии 
расширения  в  адрес  стран-кандидатов  на  вступление  в  Европейский  Союз 
прозвучало требование принять в полной мере шенгенские правила. 
Участники 
саммита 
признали 
необходимость 
постепенной 
конвергенции правоохранительных систем Евросоюза с тем, чтобы население 
стран  ЕС  имело  возможность  обращаться  в  суд  в  любом  из  национальных 
государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники не могли 
воспользоваться различиями в национальных системах правосудия. 
Необходимо напомнить, что Амстердамский договор гарантировал право 
на  свободу  передвижения  по  всей  территории  Союза,  которой  можно 
воспользоваться  в  условиях  правовой  защиты,  доступной  для  всех.  Одним  из 
основных  положений  договора  стало  утверждение,  что  западноевропейские 
государства не ограничивают свободу передвижения внутри ЕС только своими 
гражданами.  Но  в  этих  целях  Евросоюз  был  обязан  разработать  общую 

 
166
иммиграционную  политику,  предоставив  свободу  передвижения  в  рамках  ЕС 
гражданам  третьих  стран,  продолжая  при  этом  борьбу  с  нелегальной 
иммиграцией и лицами, способствующими ей. Параллельно ставился вопрос о 
разработке  общего  подхода  к  проблеме  интеграции  законных  резидентов, 
подчеркивая  назревшую  в  Европейском  союзе  потребность  гарантировать 
справедливое  обращение  с  гражданами  третьих  стран.  Итак,  государства-
члены ЕС на уровне правительств заявили о назревшей потребности принятия 
быстрых решений, касающихся «сближения национальных законодательств по 
условиям  въезда  и  проживания  граждан  третьих  стран,  основанных  на 
общедоступной  оценке  экономических  и  демографических  событий  в 
пределах Союза, так же как и ситуации в странах происхождения»379. 
В  принятых  по  итогам  работы  документах  главы  государств  и 
правительств  призвали  к  более  эффективному  управлению  миграционными 
потоками.  Предполагалось  выполнять  ряд  мер  в  непосредственном 
сотрудничестве  со  странами  происхождения  и  транзита:  развитие 
информационной  системы,  проведение  исследований  по  определению 
фактических возможностей для законной иммиграции и для предотвращения 
всех форм торговли людьми380.  
Амстердамский 
договор 
требовал 
формирования 
общей 
иммиграционной политики. Но в договоре, обозначившем общие ориентиры 
на пятилетний период, не указывалось, какие конкретно шаги должны быть 
предприняты  в  этих  целях.  Именно  поэтому  велика  важность  встречи  на 
высшем  уровне  в  Тампере,  где  был  составлен  специальный  план  работы. 
Подход, принятый на европейском уровне, был шагом вперед. Благодаря ему 
саммит  в  Тампере  не  стал  встречей  на  высшем  уровне,  ограниченной 
составлением  списка  одноразовых  действий,  которые,  возможно,  отчасти 
удовлетворили  бы  общественное  мнение,  но  не  оказывали  бы  помощи  в 
реальности. 
Вышесказанное  позволяет  сделать  вывод,  что  к  моменту  принятия 
Амстердамского  договора  и  нормативных  актов,  основанных  на  нем,  в 

 
167
Европейском  Союзе  на  наднациональном  уровне  возникло  понимание 
необходимости  более  энергичной  интеграции  в  сфере  иммиграционной 
политики,  реализация  которой  позволит  не  только  налагать  определенные 
обязанности на граждан третьих стран, но и предоставить им права наравне с 
гражданами ЕС. Это подчеркивается тем фактом, что рассматриваемые области 
стали  предметом  специальной  политики  Сообщества  и  больше,  чем  просто 
дополнением к политике, связанной со свободным движением людей в рамках 
Союза.  Во-вторых,  принимая  «Заключения»  Тампере,  главы  государств  и 
правительств, ясно определили политическую структуру, в рамках которой они 
предполагалось развитие общей миграционной политики Евросоюза. 
В  результате  согласованные  в  Тампере  элементы  общей  миграционной 
политики Евросоюза вместе с Венским Планом действий сформировали базис 
программы  работы  Комиссии  и  государств-членов,  направленной  на 
осуществление положений Амстердамского договора. В этих же целях было 
решено принять программу действий с установленными конечными сроками 
для решения поставленных задач. 
Как  было  намечено,  Комиссия  представила  Совету  и  Европарламенту 
таблицу,  обновляемую  в  конце  каждого  президентства.  Она  представляет 
собой  рабочий  инструмент - детальный  список  работы,  которая  была 
проделана,  и  приоритеты  Комиссии  на  следующий  год  в  таких  ключевых 
сферах,  как  область  свободы,  безопасности  и  правопорядка,  иммиграция, 
правосудие,  борьба  с  преступностью,  внешние  границы,  гражданство, 
усиление  внешнего  воздействия  и  убежище.  Необходимо  отметить,  что 
выбранный  государствами-членами  подход  являлся  прозрачным  и 
динамичным  и  предоставлял  гражданам  Евросоюза  возможность  в  любой 
момент  проверить  выполнение  плана.  С  реализацией  плана  появилась 
гарантия,  что  государства-члены  под  давлением  общественного  мнения  не 
поддадутся  искушению  работать  только  над  некоторыми  аспектами  более 
широких проблем. 
При  рассмотрении  законодательной  базы  миграционной  политики  ЕС 

 
168
наблюдается  изменение  в 90-е  гг.  ХХ  в.  акцентов  миграционной  политики. 
Постепенно  происходил  процесс  перенесения  контроля  с  внешней  границы 
за  пределы  Союза.  Об  этом  изменении  свидетельствуют  три  ключевых 
аспекта миграционной политики ЕС: устранение первопричин иммиграции в 
странах  третьего  мира;  более  эффективное  управление  миграционными 
потоками на всех стадиях, полный контроль над въездом. 
Первый  аспект  включает  идею,  что  более  эффективное  управление 
миграционными  потоками  в  ЕС  требует  действий,  противостоящих 
миграционному  давлению  от  истоков.  Действия,  направленные  на 
уменьшение  факторов  толчка  или  на  первопричины  миграции, 
рассматривались как возможное решение проблемы миграции. 
Это влечет за собой устранение экономических причин эмиграции из стран 
третьего  мира  посредством  установления  схем  экономического  сотрудничества  и 
помощи  развитию,  действий  по  предотвращению  кризисов,  сдерживанию 
конфликтов  и  восстановлению  порядка.  Стратегическая  бумага  по  политике 
иммиграции  и  убежища,  представленная  в 1998 г.  в  период  австрийского 
президентства, предложила развитие скоординированного подхода, уменьшающего 
миграционное давление. Предполагалось, что данный подход должен простираться 
за  рамки  узкой  области  иммиграционной  политики,  убежища  и  пограничного 
контроля,  включая  международные  отношения  и  помощь  развитию. 
«Двусторонние  соглашения  ЕС  с  третьими  государствами  должны  включать 
миграционный  аспект.  Экономическая  помощь  должна  зависеть  от … готовности 
обеспечить  экономическое  сотрудничество  эффективными  мерами,  чтобы 
уменьшить выталкивающие факторы»381.  
Вторым  аспектом  является  акцент  на  «более  эффективное  управление 
миграционными  потоками  на  всех  стадиях»382.  Это  ведет  к  замене  «Крепости 
Европы» моделью «концентрических кругов миграции». Согласно этой модели 
Шенгенский  круг  членов  ЕС  окружен  вторым  кругом,  состоящим  из 
предполагаемых  членов  и  присоединяющихся  государств.  Последние  должны 
привести  собственную  миграционную  политику  в  соответствие  со  стандартами 

 
169
первого  круга  в  области  виз,  пограничного  контроля  и  политики  реадмиссии 
взамен вступления в EC383.  
Подобная конвергенция законодательства, регулирующего миграционные 
потоки, имела место в странах Центральной и Восточной Европы, которые должны 
были  соответствовать  принципам,  стандартам  и  требованиям,  заявленным 
политическими лидерами Евросоюза. Несмотря на беспокойство о вмешательстве 
Союза во внутреннюю и внешнюю политику, государства ЦВЕ выровняли свою 
политику в обмен на финансовые вливания и членство в Евросоюзе384.  
Третий  круг  государств,  куда  входят  государства  бывшего  СССР  и  страны 
Северной  Африки,  должен  сосредоточиться  на  контроле транзитных  потоков  и 
борьбе с незаконной иммиграцией. Наконец, четвертый круг государств на Ближнем 
Востоке,  в  Китае  и  Африке  должен  сотрудничать  с  ЕС  по  устранению 
выталкивающих  факторов.  Сотрудничество  в  этой  области  определяет  степень 
помощи  развитию,  которую  эти  страны  получают.  Следовательно,  развитие 
«модели  концентрических  кругов  миграционной  политики»  посредством 
всесторонней  оценки  третьих  стран  в  рамках  представленной  модели  и 
формулировки  среднесрочного  плана  действий,  касающегося  каждого  круга, 
является центральным вопросом на политической повестке дня стран Союза385. 
Третий  аспект  европейской  миграционной  политики  касается  формулировки 
понятия  полного  контроля  над  въездом  легальных  иммигрантов.  В  Европейском 
Союзе  наблюдается  перемещение  фокуса  миграционной  политики  с  ареста  и 
высылки  нелегальных  мигрантов  после  въезда  на  предотвращение  въезда 
нежелательных лиц. Согласно вышеупомянутой стратегической бумаге понятие 
эффективного контроля над въездом базируется не просто на контроле границы, 
а  сосредотачивается  на  усилении  юридического  регулирования  и  эффективной 
профилактической стратегии. Реализация данной стратегии берет свое начало в 
отправляющей  стране  во  время  предоставления  визы  и  охватывает  каждый  шаг, 
предпринятый  от  отъезда  до  прибытия  на  место  предназначения,  вовлекая 
транзитные государства386.  
В  результате,  основываясь  на  выработанных  положениях,  министры 

 
170
государств-членов по вопросам правосудия и внутренних дел приняли решение о 
развитии  всесторонней  политики  иммиграции  и  убежища,  базирующейся  на 
партнерских  отношениях  со  странами  происхождения,  развитии  общей 
европейской  системы  убежища,  справедливом  обращении  с  гражданами 
третьих стран и эффективном управлении миграционными потоками. 
Деятельность  институтов  Союза  по  выработке  и  реализации 
эффективной  и  всесторонней  миграционной  политики  ЕС  привела  к 
формированию  ряда  тенденций.  Одной  из  основных  является  наблюдаемая 
общая тенденция к стандартизации в области виз и транзитных документов, а 
также видов на жительство.  
Утвержденная  решением  Шенгенского  исполнительного  комитета  в 
1999  г.  Общая  консульская  инструкция  является  наиболее  важным 
документом  установления  единой  визовой  политики387.  Она  стала  наиболее 
полным  и  подробным  нормативным  актом  по  вопросам  визового  режима  в 
рамках  Европейского  Союза  и  играет  роль  единого  «визового  кодекса»,  в  
соответствии  с    которым    дипломатические    и    консульские 
представительства  государств-членов  ЕС  выдают  шенгенскую  и  иные 
категории виз гражданам третьих стран.  
По  условиям  Амстердамского  Договора  от  Совета  требовалось 
установить  перечень  третьих  стран,  граждане  которых  должны  иметь  визу 
при  пересечении  внешних  границ  государств-членов.  В  него  вошли  Россия, 
бывшие советские республики, ряд восточноевропейских государств, страны 
Африки,  Азии,  Средиземноморья388.  Виза  выдавалась  гражданам  третьих 
стран  для  пребывания  в  одном  или  нескольких  государствах-членах  на 
протяжении,  в  общей  сложности,  не  более  трех  месяцев.  Она  могла 
использоваться  также  для  транзита  через  территорию  государств-членов, 
кроме  случаев  транзита  через  международные  зоны  аэропортов  и 
трансфертов между аэропортами в одном государстве-члене. 
Вместе  с  тем  отдельные  вопросы  выдачи  виз  были  оставлены  в 
компетенции  национальных  властей.  Так,  государства-члены  определяли 

 
171
требования  для  получения  виз  гражданами  третьих  стран,  не  указанных  в 
общем списке, лицами без гражданства, беженцами, а также лицами, которые 
представляют  паспорта  или  иные  документы,  выданные  территориальным 
образованием  или  властью,  которые  не  признаны  в  качестве  государства 
всеми  государствами-членами,  если  только  данное  образование  или 
территориальная власть не указаны в общем списке. Государство-член имело 
право  освободить  от  необходимости  иметь  визу  экипажи  гражданских 
самолетов  и  морских  судов,  спасателей,  а  также  владельцев  официальных 
или дипломатических паспортов. Таким образом, составление общего списка 
третьих  стран,  гражданам  которых  необходима  виза  при  пересечении 
внешних  границ  Европейского  Союза,  представляло  собой  важный  шаг  в 
направлении гармонизации визовой политики. 
В  русле  этой  тенденции  был  введен  единый  формат  для  видов  на 
жительство.  Стремление  оградить  его  от  подделки,  обеспечить  защиту 
личных  данных  и  законодательную  базу  для  миграционной  политики  и 
политики  в  отношении  граждан  третьих  стран  обусловило  принятие 
Объединенного  действия  Советом  по  вопросам  правосудия  и  внутренних 
дел389.  
Принятым  документом  вводились  определенные  стандарты,  которых 
обязаны  придерживаться  государства-члены  при  выдаче  видов  на 
жительство.  Представляя  собой  любое  разрешение,  выданное  властями 
государств-членов,  вид  на  жительство  позволял  гражданину  третьей  страны 
остаться на территории принимающего государства. Исключение составляли 
визы, разрешения на пребывание на срок не более 6 месяцев, разрешения на 
проживание  в  ожидании  вида  на  жительство  или  получения  права  на 
убежище.  Таким  образом,  принятие  данных  документов  показывает,  что 
государствами-членами  были  предприняты  определенные  усилия  по 
гармонизации отдельных аспектов миграционной политики. 
В  ходе  анализа  демографической  ситуации  государств-членов  ЕС 
можно  выделить  ряд  существующих  параллельно  тенденций.  В  результате 

 
172
значительных  изменений  в  демографической  сфере,  произошедших  в 
Европейском Союзе к середине 90-х годов ХХ в.,  особенно  поразительны 
тенденции  замедления  естественного  роста  населения  и  усиления 
миграционного  прироста,  за  счет  которого  пополняется  население 
большинства  государств-членов  ЕС.  Наряду  с  вышеозначенными 
тенденциями  демографического  развития  большинства  государств-членов 
ЕС следует выделить тенденцию к увеличению средней продолжительности 
жизни населения или, иначе говоря, тенденцию старения населения. Данные, 
подготовленные  Евростат,  показывают,  что  в  период  с 1975 г.  по 1995 г. 
население  ЕС  выросло  с 349 до 372 миллионов  человек.  В  то  же  время 
пропорция  пожилых  (в  возрасте 65 лет  и  старше)  повысилась  с 13 % до 
15,4 %. Так,  в 2002 г.  средняя  продолжительность  жизни  в  государствах 
Евросоюза составила 81,6 лет для женщин и 75,5 лет для мужчин, в то время 
как в 1980 г. эти данные составляли, соответственно, 77,2 и 70,5 лет390. 
Увеличение  количества  населения  пенсионного  возраста  оказывает 
дополнительную  нагрузку  на  систему  пенсионного  обеспечения,  которая 
пополняется  за  счет  работающих  граждан.  Именно  поэтому  в  свете 
уменьшения численности коренного населения повышается необходимость в 
дополнительном притоке рабочих рук, как высококвалифицированных, так и 
средней квалификации.  
В  то  время  как  внутренние  ведущие  прироста  населения  теряют 
импульс,  иммиграция  быстро  получила  значимость  как  основной  фактор 
прироста  населения.  За  прошлые 5 лет  она  составляла 70 % увеличения 
населения ЕС391. В этой связи возникает вопрос о возможностях замещающей 
миграции392. Присутствие законных экономических мигрантов и их семей, по 
крайней мере, в ближайшей перспективе могло бы оказаться положительным 
фактором перед лицом старения и уменьшения населения. 
Но  вместе  с  тем,  как  было  выяснено  исследователями  Отдела 
народонаселения  Департамента  по  экономическим  и  социальным  вопросам 
ООН,  миграционный  прирост,  необходимый  для  того,  чтобы  предотвратить 

 
173
уменьшение  численности  населения  трудоспособного  возраста,  превышает 
тот, который необходим, для предотвращения сокращения численности всего 
населения.  При  условии  осуществления  прогноза  экспертов  ООН 
иммигранты,  въехавшие  в  страну  после 1995 года,  и  их  потомки  составили 
бы  в 2050 году  значительную  часть  от  общей  численности  населения. 
Например,  в  Германии  и  Италии - от 36% до 39%, а  в  ЕС  в  целом – около 
25,7%.  Причем,  для  сохранения  численности  населения  трудоспособного 
возраста 
Европейскому 
Союзу 
потребовался 
бы 
среднегодовой 
иммиграционный прирост в 1588 тысяч человек393. Государства-члены ЕС не 
в состоянии выдержать натиск подобного числа иммигрантов.  
Но иммиграция одна никогда не сможет уравновесить эффект старения 
населения  в  Европе  и  решить  проблемы  рынка  труда  в  ЕС.  Составленный 
Комиссией  отчет  о  социальной  ситуации,  представляющий  собой  краткий 
обзор  социальных  тенденций  в  Европе  конца  ХХ – начала  ХХI  веков, 
показывает,  что  даже  удвоенные  нормы  иммиграции  и  одновременно 
удвоенные нормы рождаемости не смогут оказать существенное влияние на 
ситуацию  в  целом.  По  словам  Специального  уполномоченного  по  вопросам 
иммиграции  и  убежища  А.  Диамантопулу  «иммиграция  поможет  заполнить 
только некоторые промежутки на европейском рынке труда. Но она не сможет 
воздействовать на основные проблемы политики занятости. Если существует 
необходимость  в  достижении  жизнеспособных  трудовых  рынков  и 
пенсионных  систем,  то  государствам-членам  ЕС  потребуется  радикальная 
реформа  с  акцентом  на  более  активное  привлечение  женщин  и  рабочих 
старшего возраста»394. 
Таким образом, замещающая миграция, не влияя на сохранение общей 
численности  населения,  не  сможет  оказать  значительного  влияния  и  на  ее 
увеличение.  Следовательно,  можно  утверждать,  что  в  дальнейшем 
продолжится  снижение  численности  населении  ЕС.  Даже  присоединение 
новых  членов  не  сможет  компенсировать  потери  определенного  числа 
населения  трудоспособного  возраста,  т.к.  для  граждан  последних  стран  в 

 
174
течение  определенного  периода  будет  действовать  мораторий  на 
передвижение. Да и сами страны ЦВЕ испытывают снижение рождаемости. 
В  рамках  программы  по  координации  общей  миграционной  политики 
Евросоюза,  начатой  в  Тампере,  в  июле 2000 г.  была  проведена  первая 
неформальная  встреча  министров  внутренних  дел  и  правосудия.  Она  была 
почти  полностью  посвящена  вопросам  иммиграции,  чрезвычайно 
актуальным для председательствующей в тот момент Франции.  
По  окончанию  встречи  Комиссия  ЕС  представила  Совету  и 
Европейскому  Парламенту  «Сообщение  об  иммиграционной  политике»,  в 
котором  предложила  формирование  нового  подхода  к  регулированию 
миграционных  потоков.  Наряду  с  происходящими  изменениями  в 
иммиграционной  политике,  на  уровне  руководящих  органов  ЕС 
существовала точка зрения о недостаточности проведенных преобразований. 
Так,  Комиссией  подчеркивалось,  что  на  уровне  ЕС  приняты  законодательные 
акты,  координирующие  политику  в  ряде  областей,  облегчая,  в  том  числе, 
свободное движение товаров, капитала, услуг и граждан Евросоюза. В то же 
время еще не уделялось достаточного внимания ни роли граждан третьих стран 
на  рынке  труда  Евросоюза,  ни  необходимости  мер  по  интеграции 
существующих и предполагаемых мигрантов395.  
Государства-члены  вынуждены  были  согласиться,  что  политика 
«нулевой»  иммиграции,  проводимая  в  последние  годы,  больше  не 
соответствует  действительности.  Действительно,  многие  из  экономических 
иммигрантов,  не  имея  возможности  на  легальный  въезд,  были  вынуждены 
пытаться  въехать  как  беженцы  или  нелегально.  В  отдельных  государствах-
членах, столкнувшихся с потребностью в квалифицированных трудящихся и 
чернорабочих,  уже  началось  открытие  границ  для  экономической 
иммиграции.  Союз,  конечно  же,  мог  продолжать  сопротивляться 
миграционному давлению. Но необходимо учитывать характер перемещения, 
которое стало намного более гибким процессом движения между странами, а 
не  просто  односторонним  потоком.  Государства-члены  пришли  к  выводу, 

 
175
что,  чтобы  успешно  регулировать  этот  поток  и  уменьшить  нелегальную 
иммиграцию, необходимо реализовать скоординированный подход, который 
включал бы различные аспекты миграционной системы и позволил работать 
в близком партнерстве со странами происхождения и транзита. 
На  рубеже  веков  политические  деятели  Европейского  Союза 
вынуждены были констатировать, что, несмотря на некоторые достижения в 
формировании единого пространства, продвижение было более медленным и 
менее существенным, чем ожидалось. Именно поэтому возникла потребность 
в  новом  стимуле  и  руководящих  принципах  в  области  иммиграционной 
политики, чтобы восполнить пробелы в некоторых областях. 
Еще  в  период  работы  президентского  Европейского  совета  в  Тампере 
государства-члены  определили  четыре  ключевых  области  в  развитии  общей 
политики  по  вопросам  иммиграции  и  убежища.  Учитывая  выделенные 
направления,  Комиссия  предложила  путем  установления  законодательной 
структуры координировать национальную политику, обмениваться лучшими 
методами, 
контролировать 
воздействие 
политики 
Сообщества 
и 
организовывать консультации с третьими странами. В этой связи Совету ЕС 
было  предложено  ежегодно  принимать  руководящие  принципы  для 
достижения поставленных перед Союзом целей.  
Попытку  идентифицировать  общие  цели  государств-членов  в  области 
миграции  осуществила  Комиссия.  Проанализировав  различные  аспекты 
миграционной  политики,  Комиссия  предложила  шесть  руководящих 
принципов  по  вопросу  формирования  открытого  метода  координации 
иммиграционной политики Союза: 
- развитие всестороннего и скоординированного подхода к управлению 
миграцией на национальном уровне;  
-  улучшение  доступной  в  третьих  странах  информации  по  легальным 
возможностям  въезда  в  ЕС  и  последствиям  использования  незаконных 
каналов;  
-  усиление  борьбы  против  незаконной  иммиграции,  контрабанды  и 

 
176
торговли,  путем  введения  отдельных  мер,  включая  усиление  проверок  на 
внешних границах и ввод эффективной системы штрафов;  
-  установление  последовательной  и  прозрачной  политики  и  процедур 
открытия трудового рынка для граждан третьих стран в рамках европейской 
стратегии занятости;  
-  определение  миграционных  проблем  и  проведение  всестороннего  и 
структурированного диалога с третьими странами по вопросу прав человека 
и развития, в особенности со странами происхождения;  
-  обеспечение  развития  политики  интеграции  для  граждан  третьих 
стран, законно проживающих на территориях государств-членов396. В целом 
же  акцент  делался  на  подписании  двусторонних  соглашений  с  третьими 
странами, отражающими обязательства обеих сторон к принятию решений в 
области пограничного контроля и управления миграционными потоками. 
Таким  образом,  Комиссией  была  представлена  фундаментальная 
программа,  направленная  на  улучшение  управления  миграционными 
потоками.  Предложение  по  координации  общих  усилий  в  открытой  манере 
было  направлено  на  проверку  взаимной  последовательности  политики 
государств-членов, которая должна быть построена вокруг общих критериев. 
В  результате,  в  рамках  предложенного  Комиссией  открытого  метода 
координации был принят ряд нормативных актов, регулирующих управление 
миграционными потоками в Союзе397.  
В  то  же  время  на  правительственном  уровне  стран-участниц  было 
достигнуто  определенное  согласие  по  миграционному  вопросу.  В  принятых 
Лакенским  Европейским  советом  «Заключениях»  провозглашалось,  что 
общая  политика  по  иммиграции  и  убежищу  подразумевает  учреждение 
специальных инструментов: 
-  интеграция  политики  по  регулированию  миграционных  потоков  во 
внешнюю  политику  Европейского  союза.  В  частности,  на  основе  нового 
списка приоритетов и ясного плана действий с заинтересованными странами 
должны быть заключены договоры о порядке въезда в ЕС; 

 
177
-  развитие  европейской  информационной  системы  с  целью  получения 
возможности  оперативно  изменять  информацию,  касающуюся  миграции  и 
стран  происхождения;  реализация  системы  Евродак  и  регламента  по  более 
эффективному осуществлению Дублинского соглашения; 
-  учреждение  общих  стандартов,  включая  ускоренные  процедуры  по 
воссоединению семей и получению права на убежище; 
-  введение  специальных  программ  для  борьбы  с  дискриминацией  и 
расизмом398. 
Внесенные  институтами  Союза  предложения  по  руководящим 
принципам  и  инструментам  единой  миграционной  политики  Евросоюза 
легли в основу законодательных актов, принимаемых в дальнейшем Советом 
ЕС.  В  результате  активизации  деятельности  институтов  Союза  был  принят 
ряд  документов  по  отдельным  вопросам  регулирования  миграционных 
потоков  в  ЕС.  В  их  числе  законодательные  акты  по  визовому  вопросу, 
определяющие  страны, для граждан которых разрешен  безвизовый въезд на 
территорию  ЕС,  документы,  касающиеся  правил  выдачи  краткосрочных  виз 
при  пересечении  внешней  границы  Союза399.  На  наднациональном  уровне 
закреплялось право на воссоединение семей для иностранцев, не являющихся 
гражданами ЕС400.  
Ряд  документов  касался  статуса  и  свободного  передвижения 
долгосрочных резидентов из третьих стран401. После принятия актов данная 
категория  виз  приравнивалась  к  шенгенской  визе  для  краткосрочного 
пребывания.  Ее  обладатель  получал  право  беспрепятственно  передвигаться 
по 
всему 
Шенгенскому 
пространству. 
Происходила 
постепенная 
гармонизация  политики  путем  установления  единообразного  формата 
разрешений  на  жительство  для  граждан  третьих  стран402.  Следует  заметить, 
что  право  Европейского  Союза  регламентирует  только  отдельные, 
формальные  аспекты  предоставления  видов  на  жительство.  В  том,  что 
касается условий и порядка предоставления видов на жительство, сроков, на 
которые  они  выдаются,  и  правового  статуса  их  владельцев  на  территории 

 
178
государства  проживания,  то  подобно  визам  для  долгосрочного  пребывания 
эти  вопросы  до  сих  пор  регулировались  исключительно  национальным 
законодательством государств-членов. 
В последнее время среди европейских политических деятелей все чаще 
слышатся  утверждения,  что  на  повестку  дня  Европейского  совета 
необходимо выдвинуть проблему иммиграции. Так, Президент Комиссии ЕС 
Р. Проди отметил, что необходимо «продвигать модель интеграции, которая 
может  комбинировать  свободу  с  законным  требованием  наших  граждан  на 
безопасность»403.  Но  вместе  с  тем  все  чаще  в  глазах  большинства  граждан 
Евросоюза иммиграция становится проблемой все более и более связанной с 
вопросами защиты в области свободы, безопасности и правопорядка ЕС. По 
мысли  Р.Проди, «Нельзя  позволить  людям  думать,  что  возвращение  к 
националистическим  решениям  может  обеспечить  действительный  ответ  на 
международные  движения  людей,  которые  разрушают  способность  и 
возможности  действий  отдельных  государств.  Такими  движениями  можно 
управлять только на уровне ЕС. Мы должны также заложить основание для 
полной интеграции законных иммигрантов в наши общества и регулировать 
поток иммигрантов, в которых мы нуждаемся»404.  
Европейскими  политическими  деятелями  подчеркивалось  появление 
еще  более  ясного  понимания,  что  некоторые  проблемы  не  могут  быть 
решены  на  национальном  уровне  и  существует  острая  необходимость  в 
смелой  и  дальновидной  политике  и  решениях  на  уровне  ЕС.  Причисляя 
иммиграцию  к  разряду  насущных  и  «горящих»  проблем,  они  отмечают 
высокую  степень  важности,  которую  приобрел  вызов,  представляемый  в 
настоящее время иммиграцией405.  
Одной  из  приоритетных  задач  Европейского  Союза  была  признана 
необходимость борьбы с нелегальной иммиграцией. Учитывая это, основные 
направления  работы  Евросоюза  предполагали  заключение  соглашений  о 
реадмиссии  с  третьими  странами,  определенными  Советом406,  проведение 
общих  действий  на  внешних  границах,  представление  общих  мер  по 

 
179
визовому вопросу407. В целях усовершенствования охраны внешних границ и 
сотрудничества с третьими странами  по вопросам  миграции было выделено 
935 млн. евро408. 
По  данным  Комиссии  на  рубеже  веков  у  ЕС  наблюдались  хорошие 
макроэкономические  перспективы  на  ближайшие  несколько  лет,  с  низкой 
инфляцией 
и 
процентными 
ставками, 
уменьшенным 
дефицитом 
общественного  сектора  и  хорошим  платежным  балансом.  Экономические 
выгоды  от  введения  евро  и  завершения  строительства  внутреннего  рынка 
вели  к  усиленному  росту  и  созданию  рабочих  мест,  с  последовательным 
снижением  безработицы.  Уровень  безработицы  упал  в  среднем  до 9,2% в 
1999 г. и оставался свыше 15 млн. В течение 2000 г. падение продолжилось и 
составило 8,4% - чуть более 14 млн. человек409. 
Но  вместе  с  тем  в  государствах-членах  продолжалась  долговременная 
структурная  безработица.  Так,  наблюдалась  экономическая  отсталость 
сектора  услуг,  особенно  в  области  телесвязи  и  Интернета,  где 
увеличивающееся  число  рабочих  мест  оставалось  незанятым.  Также 
привлекалось внимание к необходимости модернизации системы социальной 
защиты,  особенно  обеспечения  ее  устойчивости  перед  лицом  старения 
населения,  адаптации  программ  пенсионного  обеспечения  и  поощрения 
более  поздних  форм  увольнения  с  гибкими  формами  работы  и  досуга  для 
старших возрастных групп.  
Несмотря  на  определенные  достижения  по  снятию  препятствий  на 
свободное  передвижение  людей  внутри  ЕС,  существующий  уровень 
подвижности между государствами-членами снизился по сравнению с 1950-
1960  гг.  К 2000 г.  он  составил 0,1 - 0,2% населения  ЕС.  Этот  факт 
объясняется повышением жизненного уровня в южных государствах-членах. 
Среди  других  факторов,  оказывающих  влияние  на  миграцию,  выделяют 
знание  языка,  потенциальную  потерю  социальных  связей,  необходимость 
найти  рабочие  места  для  обоих  супругов.  Наконец,  не  последнюю  роль 
играет доступ к возможному проживанию. 

 
180
Положительное  и  отрицательное  влияние  иммиграции  на  экономику 
принимающих  государств  балансируют.  В  целом  трудовая  иммиграция 
оказывает  положительное  влияние  на  экономический  рост  и  не  ложится 
бременем  на  принимающие  государства,  не  оказывая  также  влияния  на 
безработицу  национальных  граждан.  Иммигранты  нанимаются  на  рабочие 
места,  которые  остаются  не  занятыми  местным  населением.  Уровень 
безработицы среди иностранных граждан в государствах-членах ЕС в два, а 
иногда  в  три  раза  больше  такового  среди  национальных  граждан.  Так,  в 
Австрии в 1998 г. безработица среди граждан составила 4,8 %, в то время как 
среди мигрантов – 10,3 %. В Германии эти цифры составили 8,5% и 17,3%, в 
Великобритании 6,8% и 10,7%, во  Франции 9,6% и 22%. Единственная 
страна  Евросоюза,  в  которой  процент  собственных  безработных  граждан 
превышал  безработных  иностранцев,  является  Италия,  где  эти  цифры 
составили 9,6% и 5,1%410. 
О положении в области занятости среди иностранцев свидетельствуют 
и  результаты  опроса,  проведенные  шведским  профсоюзом  работников  с 
высшим  образованием.  Из 200 человек,  участвовавших  в  опросе, 4% имели 
диплом  вузов,  признаваемых  в  Швеции. 60% владели  двумя  или  более 
иностранными  языками,  кроме  шведского.  Из  них  лишь 20% удалось  найти 
работу  в  соответствии  с  квалификацией,  сделав  множество  попыток 
устроиться на работу411. 
Безусловно,  самым  простым  воздействием  на  иммиграцию  является 
ужесточение  государственного  контроля  над  въездом  в  страну  для 
трудящихся.  Так,  например,  заместитель  министра  внутренних  дел 
Великобритании  заявил: «Мы  намерены  сделать  все  возможное  для 
укрепления охраны британских границ»412. В результате Великобританией в 
сотрудничестве с Францией был усилен контроль над морскими перевозками 
через  Ла-Манш.  В  частности,  одной  из  превентивных  мер  по  охране 
британской  границы  стало  закрытие  Центра  Красного  Креста  в  Сангатте 
(Франция).  

 
181
Открытый  в 1999 г.,  Центр  использовался  содержащимися  в  нем 
иммигрантами как временное пристанище для дальнейшей переправки через 
пролив  в  Великобританию413.  За  первую  половину 2001 года  при  попытке 
проникнуть в Евротуннель были задержаны 18.500 нелегалов. Большую часть 
из  них  составляли  выходцы  из  Афганистана,  Ирака  и  Курдистана. 
Стремление  иммигрантов  любыми  путями  и  способами  попасть  в 
Великобританию  объясняется  тем  фактом,  что,  например,  из 54.650 тыс. 
заявлений  на  убежище,  отвергнутых  в 2002 г.  только 13.335 человек  было 
выдворено  из  Соединенного  Королевства.  Остальные  предпочли  остаться  в 
государстве на нелегальном положении414. 
Призывы к усилению общей миграционной политики, обеспечивающей 
сбалансированное  представление  всех  аспектов  перемещения,  включая 
управление  миграционными  потоками,  борьбу  с  причинами  нелегальной 
миграции  и  социальную  и  профессиональную  интеграции  мигрантов  и  их 
семей, становятся одной из ключевых тем встреч на высшем уровне415.  
Как отметил Специальный уполномоченный по проблемам правосудия, 
свободы  и  безопасности  вице-президент  Ф.  Фраттини,  достижение 
поставленных целей - помощь внутренней безопасности государств-членов и 
борьба  против  незаконной  иммиграции - планируется  при  поддержке  общей 
визовой  политики  и  проверки  претендентов  на  получение  визы,  облегчая, 
таким  образом,  спокойное  передвижение  в  Шенгенской  области  без 
внутренних границ»416.  
Но  вместе  с  ужесточением  миграционной  политики  ряд  стран 
признается  в  нехватке  трудовых  мигрантов.  Так,  министр  иностранных  дел 
Великобритании  Д.  Бланкет  заявил,  что  страна  готова  предоставить 
неограниченное  количество  рабочих  мест  для  квалифицированных 
иммигрантов  из  других  стран.  Он  признал,  что  в  отдельных  регионах 
Великобритании ощущается избыток приезжих, но при этом подчеркнул, что 
не  видит  предельного  порога  для  иммигрантов.  Без  экономических 
мигрантов  Соединенное  Королевство  ежегодно  не  дополучит 2,5 млрд. 

 
182
фунтов налога417. 
Таким образом, в результате принятия и реализации, в соответствии с 
Амстердамским  договором,  инструментов  по  основным  направлениям 
миграционной  политики  ЕС,  государствам-членам  удалось  несколько 
снизить  общий  миграционный  поток.  После  периода  довольно  сильного 
сокращения,  во  второй  половине 1990-х  гг.,  приток  иммигрантов  в  ЕС 
поднялся  до 1150 тыс.  человек  в 2001 г.  Но  в 2002 г.  он  снова  несколько 
уменьшился,  составив 1027,6 млн.  человек.  В  результате  к 2002 г. 
коэффициент миграционного прироста в государствах-членах ЕС снизился с 
3,0 до 2,6418. 
На  Испанию,  Великобританию  и  Германию  вместе  взятые  пришлось 
70%  миграционного  прироста.  По  интенсивности  миграционного  прироста 
лидируют  Люксембург и  Португалия  (по 6,7% в  каждой),  Испания (5,6%) и 
Ирландия (5,1%), в  то  время  как  Франция(1,0%),  Финляндия (1,1%), 
Нидерланды  и  Великобритания  (по 1,8%) отличаются  самыми  низкими 
показателями миграционного прироста в расчете на 1000 жителей419. 
Контроль над миграционной политикой в отношении граждан третьих 
стран  долгое  время  оставался  полностью  в  ведении  государств,  являясь 
показателем  национального  суверенитета.  Ситуация  на  национальных 
трудовых 
рынках 
и 
иммиграционная 
политика, 
осуществляемая 
государствами-членами,  отличается  друг  от  друга,  и  почти  невозможно 
установить  детальные  условия  на  европейском  уровне  по  количеству  и 
составу рабочих, имеющих право на въезд и проживание в соответственных 
государствах-членах. 
Но 
на 
наднациональном 
уровне 
возможно 
установление общих условий для въезда, проживания и интеграции рабочих-
иммигрантов. 
Полученный  государствами  Европейского  Союза  опыт  показал,  что 
возможности  национальной  политики  по  управлению  миграционными 
потоками  при  столкновении  с  международной  миграцией  ограничены.  В 
результате принятия ряда законодательных актов на уровне ЕС рассмотрение 

 
183
некоторых  вопросов,  а  также  разработка  миграционной  политики  и  ее 
выполнение частично переместились на наднациональный уровень. Советом 
были  приняты  разнообразные  принципы,  являющиеся  общими  для  всех 
государств-членов.  Они  включают  введение  однородного  вида  на 
жительство,  а  также  вопросы,  воссоединения  семей,  проживания, 
передвижения  долгосрочных  резидентов,  добровольной  репатриации  и 
репатриации незаконных иммигрантов. 
На  рубеже  веков  Европа  столкнулась  с  изменением  экономической  и 
демографической 
ситуации. 
Подобные 
трансформации 
побуждают 
подвергнуть  сомнению  текущие  ответы  на  давление  миграции.  Решение 
государств-членов  Европейского  союза  развивать  общую  миграционную 
политику  является  подтверждением  этой  потребности  в  изменении.  Как 
заметил  Специальный  уполномоченный  по  вопросам  правосудия  и 
внутренних  дел  А.Виторину, «я  полагаю,  что  мы  теперь  вступаем  в  новый 
цикл  иммиграции,  которая  дает  нам  в  Европе  возможность  развить  новые, 
общие ответы на давление миграции». Таким образом, государства-члены ЕС 
наконец-таки  вынуждены  были  признать  себя  иммиграционными  странами, 
позволяя  иммигрантам  остаться  в  Европе,  так  как  «они  не  намереваются 
уходить». 
Государствами-членами  осуществлялся  согласованный  подход  в 
области  стандартизации  виз  и  транзитных  документов.  Однако  нельзя 
говорить  о  достаточной  эффективности  общей  визовой  политики,  если 
большинство  иммигрантов  въезжает  незаконно,  без  визы.  Можно  даже 
утверждать,  что  в  ближайшем  будущем  сохранятся  некоторые  различия, 
присущие  миграционной  политике  отдельных  стран  ЕС.  Вместе  с  тем 
сохранение  существующих  позиций  государств  ведет  к  задержке  развития 
общеевропейской  миграционной  политики,  и  останется  достаточно  сильной 
помехой  в  окончательном  формировании  общей  политики,  чем 
представляется политическим силам. Это убеждает в том, что традиционные 
образцы управления миграционной политикой должны быть пересмотрены.  

 
184
Таким  образом,  проведенный  анализ  обнаруживает  кардинальные 
изменения, произошедшие в законодательстве ЕС на рубеже ХХ-ХХI веков в 
области  миграционной  политики.  Развитие  законодательства  Европейского 
Союза  происходило  с  учетом  следующих  условий:  экономическое  и 
демографическое развитие Союза; возможности приема каждого государства 
наряду  с  их  историческими  и  культурными  связями  со  странами 
происхождения;  ситуация  в  странах  происхождения  и  воздействие  на  них 
миграционной политики(утечка умов); потребность в развитии определенной 
политики  интеграции,  основанной  на  справедливом  обращении  с 
подданными  третьих  стран,  законно  проживающих  в  ЕС,  предотвращение 
социального  исключения,  расизма  и  ксенофобии,  уважении  национального 
разнообразия. 
С  принятием  Амстердамского  договора  произошло  включение 
основных  вопросов  миграционной  политики  в  компетенцию  Европейского 
Союза.  Изначальная  определенная  ограниченность  политики  ЕС  в  области 
обеспечения  права  на  передвижение  и  проживание  граждан  третьих  стран 
была  исправлена  принятием  ряда  документов,  регламентирующих  права  не 
только  граждан  государств-членов  ЕС,  но  и  иммигрантов  из  третьих  стран. 
Рассматривая  основные  нормативные  акты,  принимаемые  на  основе 
учреждающих  договоров,  мы  наблюдаем  процесс  становления  единого 
европейского законодательства в области миграционной политики. При этом 
в  отличие  от  многих  норм  национального  и  международного  права,  нормы 
Союза  не  столько  закрепляют  уже  сложившиеся  общественные  отношения, 
сколько изменяют, преобразуют их.  
 
*     *     * 
 
Подводя  общий  итог  можно  сделать  вывод,  что  с  середины 1970-х 
годов  межправительственное  сотрудничество  играло  ведущую  роль  в 
разработке  и  реализации  единой  миграционной  политики  Европейского 

 
185
Сообщества.  В  период 1975-1991 гг.  миграционная  политика  Сообщества 
развивалась  на  уровне  работы  специальных  групп:  ТРЕВИ,  Специальная 
группа  по  проблемам  иммиграции,  юридическое  сотрудничество  и  др. 
Оформление  и  развитие  межправительственного  механизма  в  рамках 
специальных  групп  было  обусловлено  нежеланием  государств-членов 
передавать часть национального суверенитета институтам ЕС.  
Один  из  основных  результатов  работы  межправительственного 
механизма – Шенгенские соглашения – представляет собой серьезный шаг к 
реализации  идеи  единого  европейского  пространства  и  гармонизации 
визовой  политики  в  рамках  Европейского  Союза.  Снятие  проверок  на 
внутренних  границах  было  предусмотрено  параллельно  с  ужесточением 
контроля  на  внешних  границах  Европейского  союза  и  введением  единого 
визового режима  для  всех  въезжающих  лиц.  Унификация  визового  формата 
стала  важным  шагом  к  гармонизации  визовой  политики,  осуществляемой  в 
рамках  Маастрихтского  договора.  В  результате  способность  Союза  по 
контролю  над  миграционными  потоками  повысилась,  а  граждане  третьих 
стран  получили  возможность  передвигаться  по  территории  Союза  с  единой 
визой. 
Несомненным достижением межправительственных переговоров стали 
осознание и формулировка основных проблем регулирования миграционных 
потоков  в  рамках  ЕС.  С  одной  стороны,  раздробленность  между 
разнообразными  межправительственными  группами  отдельных  вопросов  по 
регулированию  миграционных  потоков,  являлась  некоторым  препятствием 
на  пути  формирования  единой  миграционной  политики  ЕС.  Но,  с  другой 
стороны,  данные  группы  подчас  являлись  более  гибкими,  позволяя  создать 
обстановку  доверия  между  должностными  лицами  перед  формальной 
стадией переговоров.  
В  данный  период  особое  внимание  в  рамках  Союза  уделялось 
гармонизации  политики  по  въезду  для  экономической  деятельности. 
Существующий  высокий  уровень  безработицы  в  государствах-членах 

 
186
диктовал  необходимость  увеличения  занятости  собственных  граждан. 
Принятыми  в  этой  связи  законодательными  актами  государства-члены 
ограничили  возможности  постоянной  законной  иммиграции  трудящихся-
граждан третьих стран.  
В  рамках  политики  интеграции  иностранных  граждан  долгосрочные 
резиденты в вопросах, касающихся условий работы, членства в профсоюзах, 
социального  обеспечения,  здравоохранения,  обязательного  обучения 
получили права наравне с национальными гражданами.  
Хотя  институты  Европейского  Союза  постепенно  включались  в 
процесс  принятия  решений,  во  время  следующей  стадии  развития 
миграционной  политики  ЕС – с 1992 по 1996 гг. – межправительственные 
договоры  являлись  основной  формой  сотрудничества  стран-участниц. 
Главным  результатом  активизации  деятельности  органов  Союза  стало 
включение  миграционной  политики  в  сферу  сотрудничества  государств-
членов по вопросам правосудия и внутренних дел.  
Одна  из  фундаментальных  свобод,  гарантируемых  гражданам 
законодательством Сообщества - свободное передвижение людей - включает 
право проживать и работать в другом государстве-члене. Первоначально, эта 
свобода  предоставлялась  экономически  активным  лицам,  то  есть 
мигрирующим  рабочим  и  членам  их  семей.  С  распространением  данного 
права  в  рамках  Сообщества  на  другие  категории  населения,  не  являющихся 
трудовыми мигрантами (студентов, пенсионеров и др.), оно, возможно, стало 
самым  важным  правом  законодательства  Сообщества  для  индивидуумов  и 
существенным  элементом  европейского  гражданства.  В  то  же  время 
гражданство Союза, обеспечив национальным гражданам право на свободное 
передвижение и постоянное проживание на территории любого государства-
члена ЕС, еще более усилило тенденцию исключения иностранцев на основе 
национальности и гражданства. 
Наличие 
заключенных 
межправительственных 
соглашений, 
охватывающих различные аспекты регулирования миграционных потоков, а 

 
187
также  включение  иммиграционной  политики  и  Шенгенских  достижений  в 
структуру Амстердамского договора позволяет говорить о вынесении с 1997 
года  отдельных  аспектов  регулирования  миграционных  потоков  в 
наднациональную область.  
В  результате  достижения  ряда  договоренностей  между  участниками 
процесса  на  наднациональном  уровне  были  приняты  общие  решения  по 
визовому вопросу, включая возможности безвизового въезда на территорию 
ЕС,  происходил  постоянный  обмен  информацией  через  Шенгенскую  и 
другие информационные системы. Основным показателем результативности 
общей 
деятельности 
государств-членов 
Европейского 
Союза 
по 
регулированию  миграционных  потоков  стало  его  уменьшение  после  пика  в 
1991-1992 гг. 
 

 
188
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 
 
Проведенное 
исследование 
свидетельствует, 
что 
процессы 
интернационализации  и  экономической  интеграции  стимулируют  людей 
мигрировать  в  более  развитые  страны  в  поисках  средств  к  существованию 
или  торговых  партнеров.  Проблема  трудового  перемещения  в  Европе 
становилась  все  более  и  более  важной  с  начала  процесса  европейской 
интеграции. В настоящее время этот вопрос имеет определенное значение на 
местных,  региональных  и  международных  уровнях.  Европейские  страны 
осуществляют разнообразную миграционную политику в целях оптимизации 
влияния  различных  трудовых  потоков.  Международное  регулирование 
выполняется  на  уровне  сообщества  в  пределах  централизованных  правовых 
рамок Европейского Союза. Сегодня такое регулирование в ЕС касается двух 
основных  аспектов  трудового  перемещения:  создание  общеевропейского 
трудового  рынка  в  рамках  государств - членов  Союза  для  собственных 
граждан, а также граждан третьих стран.  
В результате анализа учреждающих договоров сделан вывод о том, что 
с  момента  создания  Сообществ  поэтапно,  путем  реализации  основных 
положений  договора  об  учреждении  Европейского  Экономического 
Сообщества, вводилась свобода передвижения экономических иммигрантов, 
исключая  трудящихся  третьих  стран.  В  их  отношении  продолжало 
действовать  законодательство  принимающих  государств,  так  как  решение 
данного вопроса являлось прерогативой национальных государств.  
По  нашему  мнению  ни  принимающие  государства,  ни  иммигранты 
оказались не готовы к сопутствующим миграции проблемам. Но вместе с тем 
необходимо  признать,  что  иммигранты  вносили  существенный  вклад  в 
формирование  общественного  благосостояния  и  высокий  уровень  жизни 
принимающих  обществ,  заполняя  рабочие  места,  которые  оказались  не 
востребованными  национальными  гражданами.  Изменение  этих  фактов 
имело бы негативные последствия для принимающих государств. 

 
189
Изучение  особенностей  осуществления  миграционной  политики 
государств-членов  Сообществ  позволяет  сделать  вывод  о  прекращении  в 
начале 1970-х  гг.  наблюдаемой  в 1950-1960-е  гг.  интенсификации 
межгосударственных  перемещений.  В  результате  сложившейся  во  время 
кризиса 1973-1974 гг.  тяжелой  социально-экономической  ситуации,  роста 
общей  безработицы  государства-члены  вынуждены  были  пресечь  приток 
иностранных трудящихся. Путем введения рестриктивного законодательства, 
заключения  двусторонних  договоров  о  репатриации  со  странами-донорами 
государства  ЕС  пытались  повлиять  на  миграционную  ситуацию  и 
стабилизировать  социально-экономическое  положение  в  странах.  В 
результате  переориентации  миграционной  политики  западноевропейских 
стран  и  запрещения  въезда  трудящихся  произошло  изменение  состава 
миграционного  потока,  где  основу  составила  иммиграция  по  линии 
воссоединения  семей,  по  политическим  мотивам,  а  также  нелегальная 
иммиграция.  Наряду  с  этим  произошло  увеличение  длительности 
пребывания иммигрантов.  
В  диссертации  показано,  что  в  данный  период  весьма  важным  стало 
проведение принимающими государствами разграничения между политикой, 
направленной  на  регулирование  миграционных  потоков  и  мерами  по 
интеграции  иностранных  граждан.  Таким  образом,  в  западноевропейских 
странах  произошло  принятие,  хотя  и  не  всеми  странами,  иммиграции 
недавнего  прошлого  и  ее  последствий,  и  в  то  же  время  существовало 
намерение  предотвратить  дальнейшие  потоки  массовой  иммиграции.  В 
исследовании  на  конкретных  примерах  показано,  что  предпринимаемые 
государствами-членами  меры  по  прекращению  иммиграции  и  сокращению 
численности иностранцев в итоге оказались недостаточно результативными.  
В  ходе  исследования  нами  сделан  вывод,  что  слабая  эффективность 
принимаемых  отдельными  государствами-членами  односторонних  мер  по 
регулированию  миграционных  потоков  послужила  одной  из  главных 
предпосылок 
активизации 
межправительственного 
сотрудничества. 

 
190
Установление