20402

Административный процесс и административная ответственность в Украине

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

24 КУоАП; б меры воздействия применяемые к несовершеннолетним ст. 241 КУоАП и в административные взыскания применяемые к юридическим лицам. 24 КУоАП и меры воздействия применяемые к несовершеннолетним согласно ст. 241 КУоАП но и дисциплинарные взыскания в отношении физических лиц за совершение административных проступков согласно ст.

Русский

2013-07-25

1.1 MB

29 чел.

Миколенко А.И.

Административный процесс

и административная ответственность в Украине

Учебное пособие

Харьков

Одиссей

2004


>>>2>>>

ББК 67.3

М26

Рецензенты:

Пахомов И.Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки и техники

Украины; Пешков В.П., доктор юридических наук,

профессор, ректор Кировоградского

юридического института Национального университета

внутренних дел.

М26         Миколенко А.И.

Административный процесс и административная ответственность в Украине. Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2004. — 272 с.

ISBN 966-633-325-2

Предлагаемое учебное пособие рекомендовано для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, специалистов органов государственной власти и управления.

© Миколенко А.И., 2004 © ООО «Одиссей, подготовка ISBN 966-633-325-2                                    к печати,  оформление, 2004


>>>3>>>

ВВЕДЕНИЕ

Изучение вопросов административной ответственности и административного процесса является составной частью специальной подготовки студентов юридических вузов. Цель настоящего учебного пособия — вооружить обучаемых соответствующими знаниями для последующего использования в профессиональной деятельности.

Содержащиеся в учебном пособии проблемные вопросы по каждой теме позволяют развить у обучаемых навыки творческого мышления, способности принятия научно обоснованных решений. Проблемные вопросы могут быть использованы для обсуждения на семинарских и групповых занятиях, подготовке научных сообщений или рефератов.

Высказанные в учебном пособии нетрадиционные точки зрения будут интересны ученым, работающим в данной сфере, так как носят дискуссионный характер. К таким спорным точкам зрения можно отнести, например, вопросы, связанные: с определением содержания административно-правового принуждения; с понятием доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях; с выделением этапов в административном расследовании как первой стадии производства по делам об административных правонарушениях; с определением административной ответственности и ее соотношением с административным взысканием и др.

К одной из наиболее спорных точек зрения, высказанных в учебном пособии, относится вопрос о выделении в рамках системы права Украины самостоятельной отрасли права — административно-процессуального права Украины. Этот вопрос с начала 50-х годов XX столетия периодически подымается в научной юридической литературе, а


>>>4>>>

также на уровне кандидатских и докторских работ. На сегодняшний день этот актуальный вопрос остается не разрешенным и требует к себе пристального внимания со стороны ученых и соответствующих исследований по данной тематике на высоком теоретическом уровне.

Несмотря на наличие дискуссионных вопросов, учебное пособие не отошло от изложения традиционных точек зрения, сложившихся в юридической науке. Поэтому учебное пособие будет интересно и полезно не только студентам учебных заведений юридической направленности, но и преподавателям, а также практическим работникам, которые непосредственно применяют нормы административного и административно-процессуального законодательства.


>>>5>>>

Раздел 1.

Административная

ответственность (материальная часть)

Глава 1.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

§ 1.    Понятие и основные признаки

административно-правового принуждения

Административно-правовое принуждение — один из видов государственного принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего. В то же время оно обладает рядом особенностей, наличие которых и определяет его своеобразие и отличие от других мер государственного принуждения.

1. Меры административно-правового принуждения применяются, во-первых, как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка и связаны с привлечением виновных лиц к административной ответственности, и, во-вторых, как меры, направленные на предупреждение и пресечение возможных либо совершаемых правонарушений и вредных последствий для государства, общества и отдельных граждан. Иной точки зрения придерживается в своих работах Д.Н. Бахрах, который связывает применение мер административно-правового принуждения только с совершением административного проступка1.

2. Применение мер административно-правового принуждения отнесено к компетенции широкого круга органов (должностных лиц), где особое место занимают органы государственной исполнительной власти. Однако меры административно-правового принуждения применяются и ис-

1 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 17-18; Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С.258.


>>>6>>>

полнительными органами местного самоуправления (например, административными комиссиями), а также судьями местных судов. Необходимо отметить, что для мер административно-правого принуждения, как правило, характерен внесудебный порядок их применения.

3. Меры административно-правового принуждения применяются к третьим лицам, т.е. к тем, кто не находится в непосредственном подчинении и не связан служебными отношениями с органами, наделенными властными полномочиями. Так же меры административно-правового принуждения применяются не только к гражданам, но и организациям.

4. Меры административно-правового принуждения применяются в целях: а) предупреждения возможных правонарушений и вредных последствий катастроф, стихийных бедствий, аварий и т.д.; б) пресечения уже начатого административного проступка и других правонарушений; в) наказания виновного лица, совершившего административный проступок; г) обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; д) восстановления прежнего положения вещей и возмещения причиненного имущественного ущерба.

5. Порядок применения мер административно-правового принуждения регулируется, как правило, нормами административного права, которые содержатся в законах и подзаконных актах Украины. Недостатками правового регулирования мер административно-правового принуждения являются: разбросанность нормативного материала по различным нормативно-правовым актам; наличие противоречий и пробелов в законодательстве, а также, закрепление процессуального порядка их применения подзаконными актами.

6. Меры административно-правового принуждения связаны с ограничением прав и свобод граждан и организаций в случаях прямо предусмотренных действующим законодательством Украины. Поэтому важно, чтобы основания, сроки и порядок применения мер административно-правового принуждения регулировались не подзаконными актами, а соответствующими систематизированными нормативными актами.

Таким образом, административно-правовое принуждение — это особый вид государственного принуждения, представляющий собой установленную нормами административного права систему мер психологического и физи-


>>>7>>>

ческого воздействия на сознание и поведение людей, которые применяются как к лицам, совершившим административный проступок, так и к иным лицам в целях предупреждения возможного правонарушения либо предупреждения возможных вредных последствий для государства, общества и отдельных граждан.

§ 2.    Виды мер административно-правового принуждения

Классификация мер административно-правового принуждения имеет огромное теоретическое и практическое значение. Наличие такой классификации необходимо, во-первых, для осознания сути разнообразных мер принуждения, применяемых в рамках государственного управления, их оснований и целей применения; во-вторых, для более качественного правового регулирования и, как следствие, качественного и эффективного правоприменения этих мер; в-третьих, для дальнейшего развития данного института административного права.

На сегодняшний день существует большое количество научных работ, посвященных особенностям мер административно-правового принуждения, что говорит о повышенном интересе со стороны ученых к данной тематике2. Однако, единства мнений в вопросе содержания мер административно-правового принуждения не наблюдается.

2 Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. доц. А.Т. Комзюка. — Харків, 1998.; Андрійко О.Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади України. — К., 1999.; Бандурко О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. Харків: Укр. Юрид. академія, 1994; Бахрах Д.Н. Виды административного принуждения. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 5. Проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. — 1965; Бахрах Д.Н. Административно-процессуальное принуждение // Изв. вузов. Правоведение. — 1989. — № 4. — С. 59-64; Безсмертний Е.О. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються органами внутрішніх справ: Дис. ... канд.юрид.наук. — Харків: Ун-т внутр. справ, 1997; Гавриленко Д.А. Вопросы предупреждения правонарушений общественного порядка средствами административного принуждения // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка: Сб.науч.тр. — К., 1982; Ива-


>>>8>>>

Так одни авторы делят меры административно-правового принуждения на: а) меры административного предупреждения; б) меры пресечения; в) административные взыскания3. Причем в качестве критерия классификации указывается последовательность применения этих мер принуждения, «поскольку сначала применяются меры предотвращения, потом меры пресечения правонарушений и, лишь когда они не достигнут своей цели и лицо совершит административный проступок, к нему можно будет применить административное взыскание»4.

Другие авторы, соглашаясь с основными положениями предложенной выше классификации мер административно-правового принуждения, считают, что третий вид мер принуждения корректнее называть мерами административной ответственности5 либо мерами ответственности за на-

нов В.А. Гарантии прав личности в сфере административного принуждения // Сов. государство и право. — 1972. — № 8; Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. Учебное пособие. — М., 1987; Комзюк А.Т. Підстави застосування заходів адміністративного примусу // Проблеми боротьби с корупцією, організованною злочинністю та контрабандою: Міжвідомчий науковий збірник. Том 18. — К.: Науково-дослідний інститут «Проблеми людини», 1999. — С. 492-496; Мельник Р.С. Адміністративні стягнення в системі заходів адміністративного примусу. // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Збірник наукових статей Донецького інституту внутрішніх справ при Донецькому державному університеті. Донецьк. — 2000. — № 3. — С. 187-192; Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. — 1982. — Вып. 7. — С. 182-186; Юролов О.С. Проблеми правового регулювання і практики застосування вогнепальної зброї, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу працівниками органів внутрішніх справ: Дис. ...канд.юрид.наук. X.: Унів. внутр. справ, 2000;

3 Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — С. 111; Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. — Изд. 3-е. — М.: Юристъ, 2002. — С. 146.

4 Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — С. 111-112.

5 Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Изд. «Юрлитинформ», 2003. — С.193.

8


>>>9>>>

рушение административно-правовых предписаний6. Эти ученые сходятся во мнении о том, что выделение группы мер административного взыскания сужает сферу применения мер административно-правового принуждения, оставляя за ее пределами меры воздействия административных санкций, которые не являются административными взысканиями.

Для уяснения данной точки зрения ученых, необходимо разобраться в соотношении понятий «административно-правовое принуждение» и «принуждение, предусмотренное нормами административного права». Второе понятие является по содержанию более объемным и включает в себя не только административные, но и дисциплинарные (например, в отношении государственных служащих) и материальные (например, в отношении военнослужащих) санкции. Поэтому под мерами административной ответственности следует понимать предусмотренные законодательством административные санкции, применяемые к лицам, совершившим административный проступок. К мерам административной ответственности можно отнести: а) административные взыскания, применяемые к физическим лицам (ст. 24 КУоАП); б) меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним (ст. 241 КУоАП) и в) административные взыскания, применяемые к юридическим лицам.

Отнести с полной уверенностью к мерам административной ответственности другие административные меры воздействия, применяемые к юридическим лицам за нарушение административно-правовых предписаний, не возможно, так как законодательство избегает в данном случае таких терминов, как «административный проступок», «административная ответственность» и «административное взыскание». Однако отрицать их принадлежность к принуждению, предусмотренному нормами административного права, нельзя. Поэтому под мерами ответственности за нарушение административно-правовых предписаний, следует понимать предусмотренные нормами административного права санкции административного, дисциплинарного

6 Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С.192; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1996. — С. 264.


>>>10>>>

и материального характера. К таким мерам относятся не только меры взыскания, предусмотренные ст. 24 КУоАП и меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним согласно ст. 241 КУоАП, но и дисциплинарные взыскания в отношении физических лиц за совершение административных проступков согласно ст. 15 КУоАП, наложение взысканий, предусмотренных административным законодательством, в отношении юридических лиц7, меры административного воздействия, применяемые к юридическим лицам, и не признанные законодательством взысканиями8.

Особой точки зрения в вопросе классификации мер административно-правового принуждения придерживается Д.Н. Бахрах9, считая, что применение мер административного принуждения связано только с совершением административного проступка. Поэтому, характеризуя виды мер административно-правового принуждения, Д.Н. Бахрах исключает из классификации административно-предупредительные меры и выделяет: а) меры пресечения; б) меры взыскания и в) административно-восстановительные меры (например, возмещение причиненного имущественного ущерба, снос самовольно возведенных строений и сооружений).

Интересной представляется и точка зрения СВ. Тихомирова, который различает три вида мер административно-правового принуждения: а) меры административного предупреждения; б) меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении; в) меры административной ответственности10. В данном случае СВ. Тихомиров ссылается на тот, факт, что меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении определены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и представляют собой средства и способы принудительного воздействия с целью пресечения правонарушения и обеспечения условий для свое-

7 См. ст. 28 Закона Украины «Об объединениях граждан» от 16 июля 1992 г.

8 См. ст. 32 Закона Украины «О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания» от 23 сентября 1997 г.

9 Бахрах Д.Н. Административная ответственость граждан в СССР. Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 17-18.

10 Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. — М.: Изд. «Юрлитинформ», 2003. — С.193.

10


>>>11>>>

временного и правильного рассмотрения дела, а также исполнения постановления о назначении административного взыскания11. Другие ученые считают, что такие меры самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются другими существующими видами мер административно-правового принуждения12. По нашему мнению, имеют право на существование, как меры пресечения, так и меры процессуально-обеспечительного характера, так как цель применения этих мер принуждения различна. Особенность института административной ответственности в науке административного права заключается в том, что одновременно рассматриваются особенности административной ответственности в сфере норм материального и процессуального права. Однако такая специфика не должна влиять на исследование данного правового института, в частности, на классификацию мер административно-правового принуждения. Поэтому меры административного пресечения — это сфера действия норм материального административного права, так как основания их применения и их виды закрепляются материальными административно-правовыми нормами, а административные меры процессуально-обеспечительного характера устанавливаются нормами процессуального права.

Все названные выше меры административно-правового принуждения (меры предупреждения; меры пресечения, меры административной ответственности; меры процессуально-обеспечительного характера; административно-восстановительные меры) имеют право на свое существование и классифицируются в зависимости от целей их применения.

Аднимистративно-предупредительные меры — совокупность средств и способов принудительного характера, применяемых к лицам с целью предупреждения возможных правонарушений и предотвращения иных вредных последствий катастроф, аварий, стихийных бедствий и т.д. Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные меры: а) контроль и надзорные проверки; б) досмотр вещей и личный досмотр, предусмотренный нормами Таможенного кодекса Украины; в) проверка

11  Там же, — С.194-195.

12 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник: — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1996. — С.264.

11


>>>12>>>

документов, удостоверяющих личность; г) административное задержание с целью установления личности задержанного лица; д) введение карантина; е) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности; ж) реквизиция имущества и т.п.

Меры административного пресечения — совокупность средств и способов принудительного характера, применяемых с целью прекращения уже начатого правонарушения и предупреждения его возможных вредных последствий. Особенность этих мер принуждения заключается в том, что они могут применяться для прекращения не только административных проступков, но и преступлений. Интересным является тот факт, что уголовное законодательство и наука уголовного права также рассматривает вопросы уголовно-правового принуждения, но ограничивает свои исследования в основном мерами наказания (раздел X УК Украины); принудительными мерами медицинского характера и принудительного лечения (раздел XIV УК Украины); а также принудительными мерами воспитательного характера, применяемых к несовершеннолетним (ст. 97 УК Украины). Т.е. меры уголовно-правового пресечения не выделяются в качестве отдельного вида мер уголовного принуждения, как это сделано в рамках уголовно-процессуального права13.

Юридическая литература и действующее законодательство не дают исчерпывающего перечня мер административного пресечения. К их числу относятся: а) непосредственное физическое воздействие; б) применение специальных средств (слезоточивый газ, наручники и т.д.); в) административное задержание лица для прекращения совершаемого правонарушения; г) применение огнестрельного оружия; д) временное отстранение от управления транспортными средствами, запрещение эксплуатации механизмов и выполнения работ и т.д.

Меры административной ответственности — совокупность предусмотренных законодательством административных санкций, применяемых к лицам, совершившим административный проступок. К мерам административной

13 Тертышник В.М. Уголовный процесс: Учебное пособие. — 2-е изд., пер. и доп. — X: 1999. — С. 388-407; Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник для вузов. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1998. — С. 182-201.

12


>>>13>>>

ответственности с полной уверенностью можно отнести:

а) административные взыскания, применяемые к физическим лицам (ст. 24 КУоАП); б) меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним (ст. 241 КУоАП); в) административные взыскания, применяемые к юридическим лицам.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административные меры процессуально-обеспечительного характера) — это совокупность средств и способов принудительного характера, применяемых с целью обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. К таким мерам относятся: а) административное задержание с целью составления протокола об административном правонарушении и привлечения виновного лица к ответственности (ст. 261 КУоАП; б) личный досмотр и досмотр вещей (ст. 264 КУоАП; в) изъятие вещей и документов (ст. 265 КУоАП); г) доставление нарушителя (ст. 259 КУоАП); д) привод в органы внутренних дел или в суд (ч. 2 ст. 268 КУоАП). Эти меры административного принуждения более подробно освещены в главе 7 учебного пособия.

Административно-восстановительные меры — это совокупность средств и способов принудительного характера, применяемых к нарушителю административно-правовых предписаний с целью возмещения причиненного имущественного вреда и восстановления прежнего положения вещей, которое было до совершения правонарушения. Д.Н. Бах-рах относит к таким мерам принуждения: а) возмещение имущественного ущерба в порядке производства по делам об административных правонарушениях (ст. 40 КУоАП);

б) снос самовольно возведенных строений и сооружений;

в) пеню; г) взыскание недоимки. Выделение данной группы мер административно-правового принуждения является наиболее спорным в юридической литературе. Однако нельзя отрицать наличие в Кодексе Украины об административных правонарушениях статьи 40, устанавливающей право административно-юрисдикционных органов (административных комиссий; сельских, поселковых и городских советов; судей местных судов) одновременно с решением вопроса о наложении административного взыскания решать вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба. Одни ученые считают, что данная мера принуждения является по своей природе гражданско-правовой, но,

13


>>>14>>>

которая в виде исключения применяется в рамках производства по делам об административных правонарушениях.14 Другие ученые поддерживают позицию Д.Н. Бахра-ха, утверждая, что возмещение имущественного вреда в порядке производства по делам об административных правонарушениях, является по своей природе административно-правовой мерой принуждения и обладает всеми необходимыми для этого признаками15.

Глава 2

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1.    Административная ответственность как особый вид юридической ответственности

Административная ответственность чаще всего определяется через понятие юридической ответственности, т.е. как вид юридической ответственности, которому присущи ее общие признаки, а также имеющий целый ряд своих специфических особенностей, которые позволяют отличить административную ответственность от других видов ответственности (уголовной, дисциплинарной, гражданской).

К общим признакам, которые присущи юридической ответственности, обычно относят такие16:

14 Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. — М.: Изд. «Юрид.лит.», 1976; Никольский Л., Ваннер А. Судебная практика по делам о самовольном строительстве // Соц. законность, 1968. — № 3. — С. 15; Масленников М.Я. Деятельность народного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях. — Калинин, 1983.

15 Миколенко А.И. Проблемы возмещения вреда, причиненного административным правонарушением.: Дис.  ...канд. юрид.наук. — X.: Ун-т внут. дел., 2000.; Миколенко О.І. Про деякі питання захсту прав потерпілого в провадженні у справах про адміністративні правопорушення // Правова держава. — № 3. — 2001. — С. 66-69.

16  Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — Харьков: Изд. «Консум», 2000. — С. 466-468; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева — М.: Юрист, 1994. — С.204-206.

14


>>>15>>>

1.  Реализуется юридическая ответственность посредством применения мер государственного принуждения;

2. Выражается юридическая ответственность в обязанности лица претерпевать определенные лишения материального и морального характера.

3.  Юридическая ответственность наступает только за совершенные правонарушения.

4. Применяется юридическая ответственность к виновным лицам только компетентными органами в строгом соответствии с законом.

5. Непосредственная реализация юридической ответственности возможна только через соответствующие процессуальные формы, так как без существования такой процессуальной формы юридическая ответственность невозможна.

Эти признаки имеют также непосредственное отношение и к административной ответственности. Однако как любой другой вид юридической ответственности, административная ответственность обладает своими присущими только ей признаками. К таким признакам можно отнести:

Во-первых, основанием административной ответственности является совершение административного проступка. Статья 72 Уголовно-процессуального кодекса Украины в старой редакции (до 12.07.2001г.), а также ст. 51 Уголовного Кодекса Украины (дальше УК Украины) от 1960 г. предусматривали возможность привлечения к административной ответственности лиц, совершивших деяние, содержащее признаки преступления, но не представляющих большой общественной опасности. Действующее же уголовное и уголовно-процессуальное законодательство исключает такую возможность, поэтому единственным основанием административной ответственности является совершение административного проступка.

Во-вторых, к административной ответственности привлекают органы і которым такое право предоставлено действующим законодательством (глава 17 Кодекса Украины об административных правонарушениях). Некоторые ученые, характеризуя данный признак административной ответственности, делают акцент не на слове «право» привлекать к административной ответственности, а на слове «обязанность»17. Действительно, характеризуя полномочия орга-

17 Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — 224с. — С. 120.

15


>>>16>>>

нов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления и судов общей юрисдикции по вопросам привлечения виновных к административной ответственности, необходимо одновременно говорить о их праве на осуществление данных полномочий и обязанности по их осуществлению в случаях, предусмотренных законодательством. В настоящее время к органам административной юрисдикции, имеющим право налагать административные взыскания, относятся: административные комиссии при исполнительных комитетах городских, сельских и поселковых советов; исполнительные комитеты сельских, поселковых советов; местные суды (судьи); органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы государственной исполнительной власти (должностные лица), уполномоченные на то действующим законодательством.

В-третьих, административная ответственность заключается в применении к виновным лицам мер административной ответственности, а именно, мер взыскания (ст. 24 КУоАП), мер принуждения, применяемых к лицам в возрасте от 16 до 18 лет (ст. 241 КУоАП) и административных взысканий (санкций), применяемых согласно законодательству к юридическим лицам18:

18 Некоторые ученые, характеризуя понятие административной ответственности, ставят знак равенства между понятиями «меры административной ответственности» и «административные взыскания». Поэтому и характеризуют административную ответственность как меру государственного принуждения, заключающуюся в применении к лицу, совершившему правонарушение, мер административного взыскания (Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг.ред. А.Т. Комзю-ка. — X, 1998. — С.7; Алехин А. П. Административное право Российской Федерации. Учебник. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1996. — С. 269; Административное право Украины: Учебник. 2-е изд. / Под ред. Ю.П. Витяка. — X.: Изд. «Право», 2003. — С. 177; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 23; Гончарук СТ. Адміністративна відповідальність за законодавством України: Навчальний посібник. — К., 1995. — С.19; Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. — Одесса.: Изд. «Астропринт», 2001. — С. 23; Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации. Учебное пособие. — М.:

16


>>>17>>>

В-четвертых, законодательством Украины предусмотрен особый порядок привлечения к административной ответственности. Производство по делам об административных правонарушениях по сравнению с уголовным и гражданским судопроизводством упрощено, что дает возможность оперативно и без излишних материальных затрат защитить права, свободы и законные интересы граждан, организаций и государства, а также привлечь правонарушителя к ответственности.

В-пятых, основания и порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности регулируется нормами административного права. Основным источником законодательства об административной ответственности является Кодекс Украины об административных правонарушениях, который состоит из 5 разделов, 33 глав и около

Изд. «Юрлитинформ», 2003. — С. 267. Довольно широкая трактовка административной ответственности дается в учебнике В.К. Колпакова и О.В. Кузьменко. Они рассматривают административную ответственность как принудительное, с соблюдением установленной процедуры, применение правомочным субъектом предусмотренных законодательством за совершенный административный проступок мер воздействия, которые исполнены правонарушителем (Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 252). Однако дальше, характеризуя признаки административной ответственности, В.К. Колпаков и О.В. Кузьменко подчеркивают, что административная ответственность заключается в применении к виновным административных взысканий. И в подтверждение сказанному, подчеркивают, что в ст. 23 КУоАП закреплено, что административное взыскание является мерой ответственности. Хотим возразить по этому поводу, так как законодательство не говорит о том, что административное взыскание это единственная мера административной ответственности. Поэтому, на наш взгляд, наиболее верно характеризует административную ответственность определение, предложенное В.В. Битяком и В.В. Зуем (Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — С. 121), где под административной ответственностью понимается вид юридической ответственности физических и юридических лиц перед органами исполнительной власти, а в случаях, установленных законом, — перед судом (судьей) за нарушения общеобязательных административно-правовых норм на основе применения к виновным административных взысканий и мер воздействия к несовершеннолетним, предусмотренных ст. 241 КУоАП.

17


>>>18>>>

360 статей, численность которых постоянно меняется. Однако в отличие от уголовного права, где Уголовный Кодекс является единственным источником законодательства (ч. 1 ст. 3 УК Украины), в административном праве вопросы установления и привлечения к административной ответственности регулируются кроме законов и другими нормативно-правовыми актами19.

В-шестых, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица20.

В-седьмых, административная ответственность реализуется органом (должностным лицом), которому нарушитель непосредственно по службе не подчинен. Тем самым административная ответственность отличается от дисциплинарной, где такая соподчиненность обязательна.

В-восьмых, административная ответственность менее сурова, чем уголовная. Это проявляется в том, что административные взыскания не влекут за собой судимости, увольнения с работы и, как правило, не связаны с лише-

19 По состоянию законодательства Украины об административной ответственности на 01.07.2003г. к таким нормативно-правовым актам относятся Законы Украины: «О борьбе с коррупцией»; «О чрезвычайном положении»,  «Об объединениях граждан»; «Об ответственности предприятий, учреждений и организаций за нарушение законодательства о ветеринарной медицине», «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» и др. Проблема заключается в том, что такая ответственность предусматривается не только законами, но и подзаконными актами, что противоречит ст. 92 Конституции Украины, предусматривающей, что деяния, которые являются административными правонарушениями, и ответственность за них определяются исключительно законами Украины.

20 Анализ действующего законодательства Украины позволяет сделать вывод о том, что в рамках административного права можно выделить подинститут административной ответственности юридических лиц (Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — С. 133-136; Административное право Украины. Учебник. 2-е изд. / Под ред. Ю.П. Битяка. — X.: Изд. «Право», 2003. — С. 194-197). Так, В.В. Иванов отмечает, что законодатель в решении данного вопроса избрал два пути: 1) распространение уже предусмотренных КУоАП мер взыскания (например, штраф) на юридических лиц и 2) введение новых санкций, которые применяются только к юридическим лицам и предусмотрены другими нормативными актами.

18


>>>19>>>

ниєм свободы. Только административный арест, как вид административного взыскания, представляет собой кратковременное, до пятнадцати суток, лишение свободы правонарушителя.

Понятие административной ответственности не закреплено в действующем законодательстве Украины, хотя, оно уже давно существует и выработано наукой административного права. Проблема заключается в том, что ученые по-разному рассматривают данную правовую категорию. Поэтому существует множество определений административной ответственности. Исходя из выше сказанного, можно дать следующее определение административной ответственности.

Административная ответственность — это особый вид юридической ответственности, предусмотренный действующим административным законодательством, наступающий за совершение административного проступка и заключающийся в наложении в особом процессуальном порядке на виновных лиц административных взысканий и мер воздействия, применяемых к несовершеннолетним, органами административной юрисдикции (органами государственной исполнительной власти, местного самоуправления, судами общей юрисдикции и их должностными лицами), посредством чего реализуется обязанность лица, виновного в совершении административного проступка, претерпеть предусмотренные действующим законодательством лишения материального, морального и организационного характера.

§ 2.    Нормативная основа административной ответственности. Систематизация законодательства об административной ответственности

Обычно выделяют три основания административной ответственности: нормативное, фактическое и процессуальное.

Нормативное основание — это наличие правовой нормы, предусматривающей административный проступок и ответственность за его совершение.

Фактическое основание — это совершение противоправного, виновного деяния лицом, за что предусмотрена законодательством административная ответственность.

19


>>>20>>>

Процессуальное основание — это постановление (решение) органа административной юрисдикции о наложении на правонарушителя определенного вида административного взыскания либо меры воздействия, предусмотренной ст. 241 КУоАП.

Реальное наступление административной ответственности возможно только в том случае, когда будут иметь место все три перечисленных выше основания ответственности. Прежде всего, необходимо наличие нормы предусматривающей административную ответственность, затем компетентные органы (должностные лица) выясняют, подпадает ли под признаки административного проступка совершенное деяние и только тогда компетентный орган выносит мотивированное решение о применении к виновному соответствующей меры ответственности.

Основным законодательным актом, устанавливающим административную ответственность, является Кодекс Украины об административных правонарушениях.

В системе законодательства об административных правонарушениях он занимает особое место, что определяется рядом обстоятельств:

1. КУоАП не только первый, но и основной в настоящее время кодифицированный акт Украины21, содержащий нормы об административной ответственности;

21 Мы поддерживает позицию тех авторов, которые считают, что таможенное право является подотраслью административного права. Поэтому Таможенный кодекс Украины также следует отнести к систематизированным нормативным актам Украины, которые регулируют порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности. Несмотря на то, что нарушения таможенного законодательства были исключены из КУоАП и устанавливаются на сегодняшний день только нормами Таможенного кодекса Украины, их не следует рассматривать в качестве отдельного вида правонарушений — таможенных проступков, так как они являются разновидностью административных проступков, посягающих на специфическую сферу общественных отношений. По нашему мнению, термины «таможенные проступки», «земельные проступки», «экологические проступки», ♦финансовые проступки» и т.п. не должны использоваться в юридической науке, т.к. противоречат общим положениям и разработкам теории государства и права. Попытки законодателя в последнее время закрепить некоторые из таких терминов во-первых, не способствуют развитию юридической науки и, во-вторых, запутывают как самих ученых, так и субъектов право-

20


>>>21>>>

2. Этот акт является наиболее полным по содержанию нормативным актом, включающим в себя нормы материального и процессуального характера, так как в нем определяются и общие вопросы административной ответственности, и конкретные составы административных проступков, устанавливаются санкции за их совершение, а также предусмотрен процессуальный порядок применения мер административной ответственности.

Тот факт, что КУоАП представляет собой синтез материальных и процессуальных норм, сказался и на структуре кодекса. КУоАП состоит из 5 разделов, 33 глав и примерно 360 статей.

В первом разделе «Общие положения» определены: задачи Кодекса Украины об административных правонарушениях (ст. 1 КУоАП); источники законодательства, устанавливающего административную ответственность (ст. 2 КУоАП); полномочия местных советов по принятию решений, за нарушение которых предусматривается административная ответственность (ст. 5 КУоАП); полномочия органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций по предупреждению административных правонарушений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению (ст. 6 КУоАП); гарантии обеспечения законности при применении мер воздействия за административные правонарушения (ст. 7 КУоАП), а также особен-

применительной деятельности, которые непосредственно воплощают эти нормы в жизнь. В данном случае уместно использовать такие терминологически верные понятия, как «нарушения таможенного законодательства», «нарушения земельного законодательства», «нарушения экологического законодательства», «нарушения финансового законодательства» и т.п. Вольное использование терминологии в науке отрицательно сказывается на качестве законодательства. Поэтому полностью согласны с точкой зрения Е.В. Додина в том, что термин «финансовые санкции» в виде штрафа за административные проступки не имеет права на существование, поскольку использование таких санкций расширяет сферу государственного принуждения и в то же время существенно сокращает круг материальных и процессуальных гарантий законности, установленных административным законодательством (Додин Е.В. Административная ответственность в проекте Конституции Украины // Юридический вестник. — 1996. — № 1. — С. 67).

21


>>>22>>>

ности действия закона об административной ответственности во времени и в пространстве (ст. 8 КУоАП).

Раздел 2 (главы 2-15) представляет собой совокупность норм материального права и состоит из Общей и Особенной части, каждая из которых имеет свое специфическое функциональное назначение.

В Общей части сформулировано понятие административного правонарушения (ст. 9 КУоАП); определен круг субъектов административной ответственности, их право- и дееспособность (ст.ст. 12-16 КУоАП); установлен перечень административных взысканий (ст. 24 КУоАП), цель их применения (ст. 23 КУоАП) и даны легальные определения понятий каждого из них (ст.ст. 26-32 КУоАП). Кроме того, регламентированы общие правила наложения взысканий за совершение административных проступков и установлены сроки наложения этих взысканий (глава 4, ст.ст. 33-40 КУоАП).

В Особенной части сформулированы составы административных проступков с указанием конкретных видов административных взысканий, применяемых за их совершение, и дана классификация административных проступков, размещенных в одиннадцати главах Кодекса. Так, например, глава 5 посвящена административным правонарушениям в области охраны труда и здоровья населения; глава 7 регулирует административную ответственность за нарушения правил охраны природы, памятников истории и культуры, за неправильное использование природных ресурсов; глава 10 посвящена административным правонарушениям на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи, в главе 14 определяются административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность и т.д.

Можно сказать, что все предусмотренные КУоАП виды административных правонарушений классифицированы по объекту посягательства с точным определением составов конкретных административных проступков   .

22 Структура Особенной части раздела 2 КУоАП чаще всего подвергается критике со стороны ученых, утверждающих, что некоторые главы выделены в кодексе не по объекту посягательства, а совершенно по другим критериям (Корчевний Г.В. Адміністративна відповідальність за порушення авторського права і суміжних прав: Автор. Дис. ...канд.юрид.наук. X.: Національний ун-т, внутр.справ, 2002. — С. 13-14).

22


>>>23>>>

Специфика структуры КУоАП состоит также в том, что он не только определяет составы административных проступков, но и содержит перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об этих правонарушениях, устанавливает их компетенцию и перечень подведомственных им дел (раздел III), регулирует производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV), а также исполнение постановлений о наложении административных взысканий (раздел V), т.е. исполнительное производство.

В настоящее время положения КУоАП подвергаются постоянным корректировкам и уточнениям. Вносятся изменения и дополнения, имеющие целью привести содержание отдельных статей Кодекса в соответствие с реалиями сегодняшнего дня.

За последние десятилетия назрела коренная переработка законодательства Украины, устанавливающего административную ответственность. Систематизация законодательства в данной сфере должна сводиться к тому, что на смену множества нормативных актов, устанавливающих административную ответственность, придет единый кодифицированный нормативный акт (при этом не важно как он будет называться23), представляющий собой единственный источник законодательства Украины, устанавливающего административную ответственность. Систематизация законодательства, устанавливающего административную ответственность, необходима, прежде всего, для того, чтобы привести Кодекс Украины об административных правонарушениях в соответствие с Новой Конституцией Украины, Законами Верховной Рады и иными нормативными актами, имеющи-

23 Можно предложить несколько вариантов: 1) назвать его Кодекс Украины об административном принуждении (Миколен-ко O.I. Питання систематизації законодавства про заходи адміністративного примусу // Правова держава, 2002. — № 5. — С. 180—183), закрепив таким образом в нем все види административного принуждения; 2) учитывая достижения теории государства и права, такой кодекс терминологически правильнее называть «Кодекс Украины об административных проступках»; 3) учитывая тот факт, что в кодексе содержатся не только нормы материального, но и процессуального права, логичнее было бы назвать такой кодифицированный акт — Кодекс Украины об административной ответственности, т.к. административная ответственность регулируется нормами и материального и процессуального характера.

23


>>>24>>>

ми отношение к регулированию общественных отношений в данной области.

Кодекс Украины об административных правонарушениях не регулирует применение специальных мер административного принуждения, которые осуществляются органами внутренних дел, службой безопасности, пограничных войск и др. Некоторые ученые считают, что такие меры административного принуждения следует закрепить в отдельной главе Процедурного кодекса Украины24, законопроект которого разрабатывается и дополняется в Верховной Раде Украины. Другие ученые считают, что указанные меры административного принуждения должны содержаться в Кодексе Украины об административных правонарушениях, что позволит комплексно закрепить основания и порядок применения всех мер административного принуждения, а не только мер административной ответственности и некоторых мер процессуально-обеспечительного характера, как это на сегодняшний день предусмотрено в КУоАП25.

В систему законодательства об административных правонарушениях помимо Кодекса включаются также иные нормативные акты, которые устанавливают административную ответственность как физических, так и юридических лиц, и действуют автономно вплоть до включения их в Кодекс соответствующим Законом Верховной Рады Украины. Причем между принятием указанных актов и включением их в Кодекс проходит нередко значительное время, хотя установившие административную ответственность акты действуют, как правило, с момента их опубликования. В качестве примеров таких актов могут быть приведены, в частности, Закон Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 года, Закон Украины «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях относительно нарушений порядка проведения расчетов с потребителями», принятый 23 января 1997 г. в связи с введением в 1995 году в действие Закона Украины «О применении электронных контрольно-кассовых аппаратов и товарно-кассовых книг при

24 Мельник Р.С. Забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов'язаних з відповідальністю: Дис. ...канд.юрид.наук. X: Нац.ун-т.внут.справ, 2002. — С. 178.

25 Миколенко О.І. Питання систематизації законодавства про заходи адміністративного примусу // Правова держава, 2002. — № 5. — С 180-183.

24


>>>25>>>

расчетах с потребителями в сфере торговли, общественного питания и услуг», и др.

Особого внимания требует статья 5 КУоАП, регламентирующая полномочия местных советов по принятию решений, за нарушение которых предусматривается административная ответственность. Органам местного самоуправления предоставлено право принимать общеобязательные решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Указанные органы могут также устанавливать правила борьбы с эпизоотиями, ответственность за нарушение которых предусмотрена ст. 107 КУоАП. Кроме этого, сельские поселковые и городские советы имеют право устанавливать правила благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, обеспечения в них чистоты и порядка, правила торговли на рынках, а также правила обеспечения тишины в общественных местах, за нарушение которых административная ответственность предусмотрена соответственно ст.ст. 152, 159 и 182 КУоАП.

Необходимо отметить, что положения этой статьи не согласуются со ст. 92 Конституции Украины, п.22 которой закрепляет, что деяния, которые являются административными правонарушениями, и ответственность за них определяются исключительно законами Украины26.

Особого внимания заслуживает вопрос систематизации законодательства об административной ответственности.

Систематизация законодательства Украины, устанавливающего административную ответственность, — это дея-

26 В связи с реформированием государственного устройства Украины, повышением роли местного самоуправления существенно изменился правовой статус органов представительной и исполнительной власти на местах. Наряду с вопросами, отнесенными к компетенции районных и областных государственных администраций, существуют полномочия местных советов как органов местного самоуправления и полномочия государственного характера, которые делегируются местным советам органами государственной исполнительной власти. В связи с этим, отмечает А..С. Васильев (Кодекс Украины об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий. Изд. 3-е / Под общ. ред. А.С. Васильева. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 22.), в настоящее время назрела необходимость четкого разграничения компетенции указанных органов по предметам исключительного и совместного ведения, в том числе в области общественных отношений, охрана которых обеспечивается мерами административной ответственности.

25


>>>26>>>

тельность по объединению нормативно-правового материала, регулирующего общественные отношения в данной сфере, с целью его доступности, удобства пользования, усовершенствования и приведения в единую внутренне согласованную систему.

Теория государства и права в основном выделяет три вида систематизации законодательства27: инкорпорацию, кодификацию и консолидацию.

Инкорпорация — это вид систематизации, при котором содержание нормативного материала остается неизменным, а изменяется лишь его внешняя форма. Результатом инкорпорации являются различного рода сборники законодательства Украины. Например, Сборник законодательства об административной ответственности физических лиц, состоящий из нормативных актов, устанавливающих порядок привлечения к административной ответственности граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства, или Сборник законодательства об административной ответственности иностранцев и лиц без гражданства и т.п.

Кодификация — это вид систематизации, при котором происходит коренная переработка старого нормативного материала, устраняются пробелы в праве и в результате издается единый нормативно-правовой акт, отменяющий действие старых правовых норм, регулировавших однородную сферу общественных отношений. К кодифицированным нормативным актам, устанавливающим административную ответственность относятся Кодекс Украины об административных правонарушениях, Таможенный кодекс Украины.

Консолидация — это такой вид систематизации, при котором происходит объединение в рамках одного нормативно-правового акта разбросанного по различным источникам нормативного материала. Этот вид систематизации характеризуется тем, что никаких новых правовых норм он не закрепляет, а направлен лишь на объединение уже существующих, но разрозненных правовых норм. В рамках законодательства об административной ответственности такой вид систематизации пока не применим и не имеет такого значения, как кодификация.

27 Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник.— X. Изд. «Консум», 2000. — С. 278-282.

26


>>>27>>>

§ 3.    Функции административной ответственности

Некоторые ученые, характеризуя понятие административной ответственности, обращаются к описанию ее функций, определяя их как основные направления правового воздействия мер административной ответственности.28

Рассматривая данную тему необходимо различать понятия «цели административной ответственности» и «функции административной ответственности». Так как цель административной ответственности — это, по сути, желаемый или планируемый результат, к которому стремится орган административной юрисдикции, применяя к виновному лицу меры административной ответственности. Если же речь идет о функциях административной ответственности, то их следует рассматривать как основные направления воздействия административной ответственности на общественные отношения, поведение субъектов, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность и социальное назначение.

К функциям административной ответственности относятся:

Воспитательная функция. Данная функция направлена на воспитание граждан в духе уважения Конституции и законов Украины. Испытав на себе силу государственного принуждения, правонарушитель может полностью отказаться от совершения административных проступков в будущем, осознав антисоциальную направленность своего поведения (поступка). Следует согласиться с М.П. Трофимовой, которая утверждает, что «воспитательная функция является общесоциальной функцией юридической ответственности».29 Другие функции юридической ответственности, по ее мнению, выступают в качестве классифицирующего критерия, благодаря которому можно определить вид юридической ответственности. Например, если санкция в большей степени направлена на восстановление имущественной сферы потерпевшего или на восстановление на-

28 Административная ответственность: Учебник. — М.: «Статут», 2000.— С. 12-13.

29 Трофимова М.П. Функции юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. — С. 8.; Ли-пинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. — СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2003. — С. 92-93.

27


>>>28>>>

рушенного права и в меньшей степени направлена на наказание виновного, то в данном случае речь идет о гражданско-правовых санкциях, которым как и другим правовым санкциям всегда присуща воспитательная функция. Именно поэтому в предыдущих главах отстаивалась точка зрения, согласно которой к мерам административной ответственности следует относить и меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним согласно ст. 24} КУоАП, тем более, что согласно действующему законодательству данная категория граждан (лица в возрасте от 16 до 18 лет) обладает административной деликтоспособностью.

Регулятивная функция. Данная функция проявляется в том, что административная ответственность, как правовой институт административного права, характеризуется установлением запретов, при помощи которых и происходит регулирование определенной сферы общественных отношений.

Карательная функция. Данная функция направлена на покарание (наказание) правонарушителя за совершенный им административный проступок с применением к нему соответствующих мер административной ответственности. В данном случае правонарушитель испытывает на себе силу государственного принуждения за несоблюдение охраняемых административным законодательством норм. Однако уместно заметить, что в нашем законодательстве отражена только идея наказания, а на его применение наложены значительные ограничения. Например, запрещены телесные наказания (взыскания). К тому же согласно ст. 28 Конституции Украины каждый имеет право на уважение его достоинства. Никто не может быть подвергнут пыткам, жестокому, нечеловеческому или унижающему его достоинство обращению либо наказанию.

Превентивная функция. Данная функция направлена на предупреждение административных проступков в будущем, как со стороны правонарушителя, так и других граждан. Как видим, данная функция включает в себя две составляющие: общее и специальное предупреждение. Под общим предупреждением понимается предотвращение совершения административных проступков со стороны других лиц (общественности). Общее предупреждение предполагает моральное, нравственное воздействие на неустойчивых граждан, во-первых, путем закрепления административной ответственности за определенное противоправное

28


>>>29>>>

деяние в законодательстве и, во-вторых, конкретными фактами привлечения виновных к административной ответственности, которые становятся известны общественности.

Специальное предупреждение административных проступков заключается в создании условий, препятствующих или исключающих возможность совершения новых правонарушений лицами, уже совершившими административный проступок и привлеченными к административной ответственности. Условия, исключающие возможность правонарушителя вновь совершить административный проступок, возникают при наложении таких видов административных взысканий, как лишение специального права (ст. 30 КУоАП), административный арест (ст. 32 КУоАП), а также таких мер воздействия, применяемых к несовершеннолетним, как передача несовершеннолетнего под надзор родителям или лицам их заменяющим, либо под надзор педагогическому или трудовому коллективу с их согласия, а также отдельным гражданам по их просьбе (п.4. ст. 241 КУоАП).

Альтернативная функция. Данная функция заключается в том, что:

1) административное законодательство в санкциях статей Особенной части Кодекса Украины об административных правонарушениях предусматривает возможность органам административной юрисдикции применять вместо одного административного взыскания другое. Например, санкция ст. 50 — «Нарушение права государственной собственности на животный мир», предусматривает возможность органу административной юрисдикции применить к правонарушителю (гражданину) предупреждение или наложить штраф. Часть 1 статьи 51 — «Мелкое хищение государственного или коллективного имущества», предусматривает альтернативу между штрафом и исправительными работами;

2) статья 22 КУоАП закрепляет такую меру воздействия на правонарушителя, как устное замечание. При малозначительности административного проступка органу административной юрисдикции (должностному лицу) предоставлено право освобождать правонарушителя от административной ответственности за фактически совершенное правонарушение и ограничиться устным замечанием, адресованным правонарушителю30;

30 Еще А.П. Клюшниченко и Н.В. Коваль отмечали в своих работах, что устное замечание в связи с малозначительностью

29


>>>30>>>

3) действующее законодательство об административной ответственности предусматривает возможность передачи материалов об административном проступке на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива. Так согласно ст. 21 КУоАП лицо, совершившее административный проступок, освобождается от административной ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия31.

деяния малоисследованное правовое явление. Они писали — «Что представляет эта мера воздействия, в каких регламентаци-онных рамках она должна применяться, чем отличается от предупреждения или официального предостережения, закон не разъясняет, предоставив тем самым право толкования этих вопросов самим правоохранительным органам» (Клюшниченко А.П., Коваль Н.В. Альтернативы административной ответственности в советском праве // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Сборник научных трудов. — К., 1983. — С. 16-23).

31 Скептически к действию данной нормы на практике относится А.С. Васильев. Он отмечает, что «... в силу положений Конституции Украины о защите прав личности и неприкосновенности частной жизни, не могут применяться на практике нормы ст. 21 КУоАП о передаче материалов об административном правонарушении на рассмотрение трудовых коллективов и применении ими за совершенные членами трудового коллектива административные проступки мер общественного воздействия. Хотя с принятием ряда законов Украины, направленных на переход к рыночной экономике, трудовой коллектив не прекратил своего существования и по-прежнему рассматривается как специальная общность, объединяемая трудом и интересами труда на предприятии, полномочия его в сфере применения мер общественного воздействия за совершение административных правонарушений практически упразднены. Сохранились, по существу, только две статьи, предоставляющие трудовому коллективу право применять или требовать применения мер принудительного воздействия к своим членам:

а) статья 252-6, которая предусматривает право коллектива бригады «требовать от собственника или уполномоченного им органа выведения из состава бригады работников в случае сокращения численности бригады, несоответствия работника выполняемой работе и в других случаях, предусмотренных ст.ст. 40 и 41 КзоТ, которые регулируют порядок расторжения договора по инициативе собственника или уполномоченного им органа;

30


>>>31>>>

4) действующее законодательство об административной ответственности допускает также возможность замены административной ответственности ответственностью дисциплинарной. Так согласно ст. 15 КУоАП военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и руководящего составов органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам.

Правовосстановительная (компенсационная) функция. Если рассматривать ее как функцию, направленную на восстановление незаконно нарушенных прав и имущественных благ потерпевшего лица, то компенсационная функция, конечно же, в большей степени присуща гражданско-правовой ответственности. Однако полностью исключать ее в рамках административной ответственности не следует, так как законодательство об административной ответственности содержит в себе нормы, предусматривающие возможность осуществления такой компенсации гражданину или организации, пострадавшим от административного проступка. Например, вещи явившиеся непосредственным объектом совершения проступка, предусмотренного ст. 51 КУоАП — «Мелкое хищение государственного или коллективного имущества», после рассмотрения дела и вынесения по нему мотивированного решения, согласно ч. 1 ст. 265 КУоАП возвращаются законному владельцу.

Многие административные проступки связаны с причинением вреда государственной собственности. Основным видом административного взыскания при этом является штраф, который пополняет в итоге государственный бюджет. Поэтому по данной категории административных проступков, а они предусмотрены в основном в главе 6 КУоАП, штраф одновременно с достижением других целей административной ответственности носит и компенсационный характер, так как взамен причиненного государству имущественного вреда пополняет государственный бюджет. Конечно же, в данном случае мы не должны подменять и путать

б) статья 152, которая предусматривает передачу «вопроса о нарушении трудовой дисциплины на рассмотрение трудового коллектива или его органа». Однако обе эти статьи предусматривают применение трудовым коллективом мер воздействия к его членам не за совершение административного проступка, а за дисциплинарные правонарушения».

31


>>>32>>>

две различных меры административно-правового принуждения — штраф и возмещение причиненного ущерба32.

32 Одной из основных ошибок в сфере административной ответственности является подмена одной меры административно-правового принуждения другой. В частности, речь идет о подмене возмещения имущественного ущерба — административным штрафом. Это грубейшее нарушение принципа законности и справедливости административной ответственности. Так принцип справедливости административной ответственности заключается в том, что нельзя каждый административный проступок сопровождать строгим взысканием (санкцией), так как это может вызвать сочувствие общества, породить недоверие к справедливости законодателя. Частое применение суровых взысканий (санкций) при решении конкретных дел может отрицательно сказаться на авторитете закона и государства. Однако применение недостаточно строгих взысканий (санкций), а в нашем случае вообще не применение соответствующих административно-правовых мер принуждения (возмещение имущественного ущерба согласно ст. 40 КУоАП), имеет также отрицательный аспект. Так, за причинение в результате административного проступка вреда окружающей природной среде, установлены относительно невысокие штрафы, а возмещение имущественного ущерба при этом, как правило, игнорируется.

Во-первых, подмена административно-восстановительной меры принуждения административным штрафом происходит в случаях, когда административные дела, связанные с причинением имущественного ущерба, рассматриваются органами, которые не имеют права согласно ст.40 КУоАП взыскивать такой вред, а также, если такой вред был причинен государственным организациям или государству. В этом случае органы административной юрисдикции осуществляют возмещение имущественного ущерба в виде и в рамках административного штрафа, однако, с учетом пределов, предусмотренных санкцией соответствующей статьи. Оправдание таких действий административных органов возможно с точки зрения социальной справедливости и в связи с отсутствием другого административно-правового механизма возмещения имущественного ущерба, причиненного административным проступком, но нельзя оправдать эти действия с точки зрения права и законности. Возмещение же материального вреда, причиненного административным проступком, в порядке гражданского судопроизводства обременительно и не эффективно.

Во-вторых, на практике очень часто можно встретить подмену административно-восстановительной меры принуждения административным штрафом, которую даже с точки зрения социальной справедливости оправдать не возможно. Это происходит при рассмотрении дел, связанных с причинением мате-

32


>>>33>>>

Если же рассматривать компенсационную функцию административной ответственности в отношении самого правонарушителя, то она проявляется в таком виде административного взыскания, как возмездное изъятие предметов явившихся непосредственным объектом или орудием совершения административного проступка. В данном случае, как и при другом любом виде административного взыскания, правонарушитель испытывает на себе силу государственного принуждения, так как из сферы его владения изымается определенное имущество. Однако изымается это имущество на возмездной основе, т.е. владельцу возвращается денежная сумма, полученная от реализации этого имущества, но с вычетом затрат, связанных с реализацией.

риального ущерба государству или государственной организации, органами административной юрисдикции, которые согласно ст. 40 КУоАП наделены правом взыскивать с виновного имущественный вред. Рассматривая такое дело, орган административной юрисдикции вместо назначения на правонарушителя основного взыскания (штраф) и дополнительной меры административно-правового принуждения (возмещение имущественного ущерба), объединяет их в одно и возлагает на виновного взыскание в виде административного штрафа. Такое положение дел является не допустимым, хотя бы потому, что административный штраф и возмещение имущественного ущерба - это две различные меры административно-правового принуждения. Если штраф предусматривается за совершение противоправных деяний, то возмещение вреда — за их имущественный результат. Они также по-разному воздействуют на личность правонарушителя. Так, штраф, воздействуя на личность правонарушителя и на его имущественные блага, преследует цель воспитания и предупреждения повторных правонарушений. Возмещение же материального вреда в порядке производства по делам об административных правонарушениях преследует не только цели воспитания и предупреждения, но и цель восстановления нарушенного правонарушением имущественного положения лица. То есть правонарушитель осознает, что он несет не только ответственность за свое противоправное деяние и наступившие последствия, но и обязан при этом, по возможности, устранить негативные последствия административного проступка (Миколенко А.И. О проблемах в сфере применения мер административного принуждения // Правова держава ОДУ ім. І.І. Мечникова. — Одеса: Астропринт, 2000. — № 2. — С. 124-128).

33


>>>34>>>

§ 4.    Принципы административной ответственности

Принцип (от лат. «princi pium — начало, основа) — это основное исходное положение какого-либо учения, науки, мировоззрения и т.п.

Принципы административной ответственности — это основополагающие положения, закрепленные в Конституции и иных законах Украины, на которых базируется порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности. Прежде чем охарактеризовать принципы административной ответственности, необходимо отметить, что эти принципы следует отличать от принципов производства по делам об административных правонарушениях, которые касаются только процессуального порядка привлечения виновных лиц к административной ответственности. Например, принципы публичности, равенства, состязательности, национального языка и т.п. являются принципами производства по делам об административных правонарушениях.

К принципам административной ответственности относятся:

Принцип законности. Этот принцип заключается, во-первых, в том, что административная ответственность наступает только за те деяния, которые предусмотрены законом; во-вторых, привлекать к административной ответственности имеют право только предусмотренные законом компетентные органы; в-третьих, органы административной юрисдикции при решении вопроса о привлечении виновного лица к административной ответственности должны руководствоваться законом и осуществлять свои полномочия в рамках предусмотренной законодательством компетенции. Принцип законности административной ответственности закрепляется ст. 7 КУоАП.

Принцип целесообразности. Этот принцип требует соответствия между избираемой мерой воздействия на правонарушителя и степенью общественной опасности административного проступка. Применение этого принципа тесно связано с индивидуализацией административной ответственности в зависимости от степени общественной опасности проступка и свойств правонарушителя.

Принцип целесообразности непосредственно не закреплен в Кодексе Украины об административных правона-

34


>>>35>>>

рушениях, однако вытекает из его положений. Например, ч. 2 ст. 33 КУоАП закрепляет, что при наложении административного взыскания учитываются характер совершенного проступка, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Так же ст. 21 КУоАП закрепляет, что лицо, совершившее административный проступок, может быть освобождено от административной ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия. Согласно ст. 22 КУоАП орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить правонарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием при малозначительности административного проступка. В целесообразности освобождения правонарушителя от административной ответственности по мотивам малозначительности его проступка могут убеждать самые различные обстоятельства, смягчающие ответственность, в том числе и условия, позволяющие достичь воспитательных и предупредительных целей без применения мер административного воздействия, в частности, факт отсутствия у нарушителя устойчивых антиобщественных установок.

Принцип обоснованности. Этот принцип заключается в том, что произвольное привлечение лица к административной ответственности не допускается. Правоприменительные органы должны установить сам факт совершения административного проступка, а также установить другие обстоятельства дела, которые имеют значение для квалификации административного проступка и индивидуализации административной ответственности. Также выбор конкретной меры административного взыскания должен быть обоснован на тщательном изучении материалов дела и учете смягчающих и отягчающих обстоятельств дела.

Принцип обоснованности непосредственно не закреплен в Кодексе Украины об административных правонарушениях, однако вытекает из его положений. Так, ст. 251 КУоАП устанавливает, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фак-

35


>>>36>>>

тические данные, на основе которых в определенном законом порядке орган (должностное лицо) устанавливает наличие или отсутствие административного проступка, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Принцип неотвратимости. Данный принцип предполагает неизбежность наступления административной ответственности для лица, совершившего административный проступок. Неотвратимость административной ответственности зависит в большей степени от налаженности работы правоохранительных органов, от профессионализма работников, уполномоченных привлекать к ответственности и применять санкции. Административный проступок, на который не отреагировало государство, причиняет правопорядку серьезный урон. Безнаказанность правонарушителя поощряет их на совершение новых проступков и подает негативный пример другим неустойчивым лицам.

Принцип своевременности. Своевременность административной ответственности означает возможность привлечения правонарушителя к ответственности в течение срока давности, то есть периода времени, не слишком отдаленного от факта правонарушения. Сроки давности применения к лицу административных взысканий регулируются ст. 38 КУоАП, которая закрепляет, что административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного проступка, административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо его прекращении.

После истечения сроков давности возможность наложения административного взыскания исключается. Также необходимо отметить, тот факт, что сроки давности, предусмотренные ст. 38 КУоАП, являются абсолютными, то есть они никем не могут быть продлены, а их пропуск, независимо от причин, однозначно исключает наложение административного взыскания. Однако практика свидетельствует о другом — сроки давности привлечения к административ-

36


>>>37>>>

ной ответственности нарушаются33. И причина здесь не только в некомпетентности, халатности, небрежности органа (должностного лица), принимающего решение по делу, что нарушает принцип законности и своевременности административной ответственности, но и в незнании законодательства об административной ответственности самим правонарушителем и отсутствии соответствующего контроля со стороны общественности за деятельностью органов административной юрисдикции, которые вправе привлекать виновных к административной ответственности.

Принцип справедливости. Этот принцип проявляется в том, что законодатель, предусматривая санкцию за административное правонарушение, должен исходить из степени общественной опасности данного противоправного деяния. Так, если бы за выбрасывание мусора и иных предметов из окон и дверей вагонов поездов, за проход по железнодорожным путям в неустановленных местах (ч. 3 ст. 109 КУоАП) законодательство устанавливало административные взыскания в виде исправительных работ или административного ареста, то можно было бы утверждать, что в данном случае нарушается принцип справедливости, так как степень общественной опасности деяния не соответствует мере административной ответственности за его совершение.

Принцип справедливости административной ответственности проявляется и в том, что предусмотренные в ст. 24 КУоАП меры административного взыскания и в ст. 241 КУоАП меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним, не направлены на унижение человеческого достоинства. Кроме этого, справедливость административной ответственности проявляется в том, что по общему правилу закон обратной силы не имеет, однако в случаях отмены либо смягчения административной ответственности закон имеет обратную силу.

33 Так, В.В. Иванов характеризуя состояние законности в деятельности органов административной юрисдикции констатирует, что в юрисдикционной практике случаи несоблюдения давно-стных сроков являются одним из наиболее распространенных нарушений закона (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. — Одесса: Изд. «Астропринт», 2001. — С. 97).

37


>>>38>>>

Также справедливость проявляется и в том, что привлечь лицо к административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение нельзя (ст. 61 Конституции Украины).

§ 5.    Понятие административного проступка и его признаки

В ст. 9 Кодекса Украины об административных правонарушениях закреплено понятие административного правонарушения. Так, административным правонарушением (проступком) признается посягающее на общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное, (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законом предусмотрена административная ответственность.

Ученые, работающие в этой сфере, все больше подвергают критике данное определение по многим причинам.

Во-первых, развитие теории государства и права привело к тому, что укоренилась в юридической науке и стала общепринятой классификация правонарушений на преступления и проступки, где проступки в свою очередь подразделяются на административные, дисциплинарные проступки и гражданско-правовые деликты34. Поэтому терминология, используемая в Кодексе, является устаревшей и противоречит общим достижениям юридической науки. Правильно называть данный вид правонарушений «административ-ныи проступок»   .

34 Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — X.: Изд. «Консум», 2000. — С. 458; Основы государства и права Украины в вопросах и ответах. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С.103-105.

35 Например, А.С. Васильев отмечает, что ст. 9 КУоАП уравняла понятия «административное правонарушение» и «административный проступок», хотя термин «правонарушение» является родовым понятием для всех возможных видов деликтов. Анализ законодательства об административной ответственности показывает, в частности, что терминологически прилагательное «административный» (к примеру, «административный проступок») указывает не на сферу общественных отношений, где совершаются эти противоправные деяния (т.е. не на область государствен-

38


>>>39>>>

Во-вторых, перечислять в определении все объекты, на которые посягает административный проступок, не имеет смысла, так как на сегодняшний день идет тенденция к тому, что развитие общественных отношений приводит к возникновению новых объектов административно-правовой охраны (например, только в 1994 г. появилась статья в Кодексе Украины об административных правонарушениях, устанавливающая ответственность за нарушение прав интеллектуальной собственности и т.п.).

Чтобы дать определение, наиболее полно характеризующее административный проступок, необходимо рассмотреть его основные признаки.

Во-первых, любой административный проступок — это деяние, так как за мысли, даже противоправные, привлечь лицо к ответственности нельзя. Это означает, что противоправное поведение всегда выражается во внешних поступ-

ного управления), а на то обстоятельство, что за совершение упомянутого нарушения применяется мера административного принуждения, т.е. мера одного из видов государственного принуждения, который характеризуется специфическими признаками, в частности, применяется органами государственной исполнительной власти, во внесудебном порядке, на основе специально установленных административно-процессуальных норм и т.п. Этот вывод подтверждается тем фактом, что административное принуждение (разновидностью которого является и административная ответственность) может применяться за противоправные деяния, посягающие на самые разные общественные отношения, регулируемые различными отраслями права (земельным, трудовым, административным, гражданским и т.п.), если только эти отношения охраняются (обеспечиваются) административно-правовыми санкциями. Отсюда следует, что административные проступки — это специфическая разновидность правонарушений, за совершение которых применяются меры административной ответственности. Поэтому во избежание терминологической путаницы правонарушения, за которые наступает административная ответственность, целесообразно именовать не «административными правонарушениями», а более точно — «административными проступками». Такое решение вопроса, по мнению А.С. Васильева, имеет и сугубо практическое значение, поскольку открывается возможность более точно установить социальные и правовые признаки, характеризующие «административный проступок» как особый вид правонарушения (Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий / Под общ.ред. А.С. Васильева. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 34-35).

39


>>>40>>>

ках лица. Мысли человека, высказанные вслух, уже являются деянием и иногда законодатель, учитывая различные обстоятельства, может признать такое деяние противоправным. Например, к таким противоправным деяниям Кодекс Украины об административных правонарушениях относит публичные призывы к невыполнению требований работника милиции (ст. 1857 КУоАП), публичные призывы или агитация за бойкотирование выборов Президента Украины или народного депутата, а также агитация за или против кандидата в день выборов (ч. 1. ст. 1862 КУоАП).

Деяние проявляется в двух формах: действии и бездействии, где действие — это активное поведение лица (например, мелкое хулиганство можно совершить только в форме действия - ст. 173 КУоАП), а бездействие — это поступки лица, выражающиеся в том, что оно должно было согласно требованиям законодательства совершить определенные действия, но не сделало этого (например, несвоевременное отправление исполнительного документа государственному исполнителю — ст. 18813 КУоАП).

Во-вторых, административный проступок — это всегда противоправное деяние, т.е. деяние нарушающее требования законодательства Украины. Иногда бывают случаи, когда деяние подпадает под признаки административного проступка, однако по действующему законодательству не признается таковым. Это происходит в том случае, если деяние не выходит за рамки (пределы), предусмотренные крайней необходимостью (ст. 18 КУоАП) и необходимой обороной (ст. 19 КУоАП).

В-третьих, административный проступок это общественно опасное деяние. Несмотря на различные точки зрения, которые есть по данному вопросу в юридической литературе, мы придерживаемся точки зрения А.С. Васильева36, В.В. Иванова37, А.И. Мурзинова38, О.Ф. Шишова39 и дру-

36 В комментарии к статье 9 КУоАП А.С. Васильев отмечает: «общественная опасность — это объективно присущее отдельным деяниям качество. Законодатель вправе с учетом социальной значимости деяния запретить его под страхом применения определенной меры правового принуждения и, в зависимости от реальных возможностей борьбы с ним теми или иными правовыми средствами, объявить его административным проступком или преступлением. Но произвольно признавать или не признавать то или иное действие или бездействие общественно опасным законодатель не может, поскольку общественная опасность

40


>>>41>>>

гих ученых о том, что все правонарушения обладают признаком общественной опасности и различаются по степени общественной опасности. Некоторые ученые утверждают, что общественная опасность — это обязательный при-

зависит от характера и социальной значимости самого деяния, а не от взглядов законодателя. Так, в свое время, при подготовке новых уголовных кодексов союзных республик после принятия Основ уголовного законодательства, некоторые деяния, которые рассматривались прежде как преступления, были объявлены не преступлениями и квалифицировались в качестве административных проступков. Тем не менее, реальная обстановка заставила законодателя пересмотреть свое первоначальное решение по некоторым исключенным из новых уголовных кодексов деяниям и перевести их из разряда административных проступков в преступления. В качестве примера можно привести здесь такие деяния, как самогоноварение (ст. 149 УК Украины), самовольная, без надобности, остановка поезда (ст. 2171 УК) и др.

Объективный характер содержания понятия «общественная опасность» обусловливает необходимость оценки этой категории не только с точки зрения законодательства (ибо некоторые деяния, будучи общественно опасными, могут быть не запрещены Законом), но и через посредство этимологического анализа слов «общество», «опасность», «вред», т.е. с помощью выявления реальных признаков, определяющих содержание и объем этого понятия. С этой точки зрения любые правонарушения, дезорганизующие установленный порядок общественных отношений, или причиняющие ущерб тому или иному общественному интересу, являются вредными для существующего общественного строя в целом, либо в отдельных его звеньях, и тем самым в своей совокупности создают еще более ощутимую угрозу — опасность для существующего строя, его прочности, его дальнейшего укрепления и развития. Иными словами, общественная опасность не может сводиться лишь к посягательствам на важнейшие общественные отношения, составляющие основу существующего государственного и общественного строя. Она заключается в угрозе причинения вреда значительно более широкому кругу общественных отношений, определяющих социально-экономическую и нравственную физиологию общества, и поэтому регулируемых и охраняемых правовыми нормами. С учетом этого следует полагать, что не только преступления, как посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами уголовного права, но и все другие деяния, которые так или иначе причиняют вред существующим общественным отношениям и в своей совокупности создают угрозу для их укрепления и развития, должны быть признаны общественно опасными. Иначе говоря, общественная опасность имеет объективный характер и поэто-

41


>>>42>>>

знак только преступлений, проступки же являются не «общественно опасными», а «социально вредными» деяниями.40 У Д.Н. Бахраха существует особая точка зрения по этому поводу. Он считает, что все преступления общественно опасны и некоторые административные проступки также имеют общественную опасность, к которым следует отнести мелкое хулиганство, мелкое хищение имущества, злостное неповиновение законным требованиям работника милиции и т.д.41

му деяние может быть общественно опасным и в том случае, если оно не запрещено нормой права. Тем более оно будет общественно опасным, если посягает на общественные отношения, охраняемые правовыми нормами, поскольку при помощи правовых норм государство регулирует наиболее важные для него общественные отношения... (Кодекс Украины об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 35-37).

37 Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. — Одесса.: Изд. «Астропринт», 2001. — С. 75-76; Иванов В.В. Основы государства и права Украины. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С.98-99.

38 А.И. Мурзинов в своих работах отмечает: «авторы , отрицающие общественную опасность административных проступков на том основании, что каждый отдельно взятый проступок весьма незначителен, аргументируя свою позицию, в качестве примеров приводят обычно такие административные проступки, как безбилетный проезд в городском транспорте, переход улицы в неположенном месте и т.п. Единичный безбилетный проезд в городском транспорте действительно приносит государству весьма незначительный ущерб, но приобретая массовый характер, это деяние способно повлечь достаточно ощутимые последствия». (Мурзинов А.И. Преступление и административное правонарушение. Учебное пособие. — М., 1985. — С. 9-11).

39  Шишов О.Ф. Преступление и административный проступок. Учебное пособие. — М., 1967. — С. 4.

40  Адміністративне право України / За заг. ред. Ю.П. Битя-ка. — X.: Право, 2001. — С. 162; Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. — Са-ратовск. ун-та, 1988. — С. 54; Самощенко И.С. К вопросу об основаниях и целях административной ответственности // Ученые записки ВНИИСЗ. — М., 1965. — С. 110 -112; Якуба О.М. Административная ответственность. — М., 1972. — С. 35 — 44.

41  Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. — Свердловск, 1989. — С. 27-31.

42


>>>43>>>

В-четвертых, административный проступок — это виновное деяние, т.е. сознательный волевой акт противоправного поведения. Вина заключается в психическом отношении субъекта к деянию и его негативным последствиям и может быть умышленной или неосторожной. Если в действиях нарушителя отсутствует вина, то данное деяние не является правонарушением.

В-пятых, административный проступок является деянием наказуемым, т.е. влечет за собой применение к правонарушителю административных взысканий; мер воздействия, применяемых к несовершеннолетним (ст. 241 КУоАП); дисциплинарных взысканий согласно ст. 15 КУоАП. Совершение административного проступка влечет за собой применение со стороны государства к правонарушителю мер воздействия в виде лишений материального, морального или организационного характера.

В-шестых, административным проступком признается лишь противоправное деяние, совершенное деликтоспособ-ным лицом, т.е. вменяемым и достигшим 16-летнего возраста. Если лицо в силу душевной болезни либо возраста не осознает в полной мере противоправность своего поведения и не может руководить своими действиями, то оно не является согласно законодательству Украины об административной ответственности субъектом административного проступка, а, следовательно, и само деяние назвать проступком нельзя.

Учитывая выше сказанное, под административным проступком следует понимать противоправное, общественно опасное, виновное деяние в форме действия или бездействии, совершенное деликтоспособным лицом, и влекущее за собой применение установленных законодательством мер административной ответственности.

§ 6.    Классификация административных проступков.

Классификация административных проступков - это их

разделение на группы (категории) в зависимости от того или иного критерия. Классификация административных проступков имеет как практическое, так и теоретическое значение и необходима для: целостного представления структуры противоправных деяний, за которые законода-

43


>>>44>>>

тельством предусмотрена административная ответственность; для уяснения специфики отдельных групп административных проступков, а также для понимания особенностей процессуального порядка привлечения виновного лица к административной ответственности, за проступки определенной категории.

Необходимо отметить тот факт, что классификация административных проступков может быть, во-первых, предусмотрена самим законодательством об административной ответственности и, во-вторых, содержаться только в юридической литературе.

Критерии, по которым можно классифицировать административные проступки могут быть различными: а) в зависимости от родового объекта правонарушения; б) в зависимости от формы вины; в) в зависимости от объективной стороны состава административного проступка; г) в зависимости от степени общественной опасности административного проступка и меры взыскания за его совершение и т.п.

Законодательство Украины об административной ответственности предусматривает следующие классификации административных проступков.

I. Анализируя положения Особенной части КУоАП, можно подразделить административные проступки в зависимости от родового объекта посягательства на42:

— административные проступки в области охраны труда и здоровья населения (глава 5 КУоАП);

42 Особенная часть Кодекса Украины об административных правонарушениях вызывает сейчас интерес у многих ученых-административистов, которые, отмечая положительные моменты развития законодательства об административной ответственности, обращают внимание на то, что структура Особенной части построена, отнюдь, не по родовому объекту посягательства и имеет много недостатков. Например, Г.В. Корчевный, критикуя структуру главы 6 КУоАП, обосновывает необходимость выделения в Кодексе отдельной главы об административной ответственности за нарушение прав интеллектуальной собственности (Корчевний Г.В. Адміністративна відповідальність за порушення авторського права та суміжних прав: Автореф. Дис. ...канд.юрид.наук. — X.: Нац. ун-т, внутр. справ, 2002. — С.4). В своем диссертационном исследовании К.Л. Богайчук указывает на такого рода недостатки главы 14 КУоАП. Он считает, что данная глава содержит не один, а два родовых объекта посягательства: 1) общественный порядок и 2) общественную безопасность, которые являются близкород-

44


>>>45>>>

—  административные проступки, посягающие на собственность (глава 6 КУоАП);

— административные проступки в области охраны природы, использования природных ресурсов, охраны памятников истории и культуры (глава 7 КУоАП);

—  административные проступки в промышленности, строительстве и в сфере использования топливно-энергетических ресурсов (глава 8 КУоАП);

— административные проступки в сельском хозяйстве, нарушение ветеринарно-санитарных правил (глава 9 КУоАП);

— административные проступки на транспорте, в области дорожного хозяйства и связи (глава 10 КУоАП);

— административные проступки в области жилищных прав граждан, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (глава 11 КУоАП);

— административные проступки в области торговли, общественного питания, сфере услуг, области финансов и предпринимательской деятельности (глава 12 КУоАП);

— административные проступки в области стандартизации, качества продукции, метрологии и сертификации (глава 13 КУоАП);

— административные проступки, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (глава 14 КУоАП);

— административные проступки, на установленный порядок управления (глава 15 КУоАП).

II. Анализируя положения статей 10 и 11 КУоАП, учитывая форму вины противоправного деяния, можно выделить:

1. Умышленные административные проступки — это проступки при совершении, которых лицо, их совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий (ст. 10 КУоАП).

ственными понятиями, но не идентичными (Бугайчук К.Л. Адміністративні проступки: сутність організаційно-правові заходи їх профілактики): Дис. ...канд.юрид.наук. — X.: Нац. ун-т, внутр. справ, 2002. — С. 36-37).

45


>>>46>>>

Особенность административных проступков в том, что для многих из них форма вины не имеет квалифицирующего значения, а учитывается лишь при индивидуализации административного взыскания — для ужесточения или смягчения административной ответственности43. Однако Кодекс Украины об административных правонарушениях содержит целый ряд статей, где наличие умысла является обязательным квалифицирующим признаком административного проступка (например, умышленное сокрытие источника заражения венерической болезнью — ст. 46 КУоАП; самовольный захват земельного участка — 531 КУоАП; сокрытие или искажение данных земельного кадастра — ст. 532 КУоАП; умышленная порча учетно-во-инских документов — ст. 211 КУоАП и др).

2. Неосторожные административные проступки — это проступки, при совершении которых лицо, их совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ст. 11 КУоАП). Например, нарушение установленных законодательством требований пожарной безопасности очень часто совершается в форме неосторожности (ст. 175 КУоАП).

Кроме классификаций административных проступков, предусмотренных действующим законодательством, в юридической литературе встречаются и другие классификации.

43 Авторский коллектив Комментария КУоАП (Кодекс Украины об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий / Под общ.ред. А.С. Васильева. — X.: 000 «Одиссей», 2002), комментируя статьи Особенной части Кодекса, столкнулся с проблемой правильной правовой характеристики субъективной стороны многих проступков, так как законодатель во многих случаях не акцентирует на этом внимание. Это приводит к тому, что ученые и органы (должностные лица) имеющие право привлекать виновных к административной ответственности, самостоятельно дают толкование нормам действующего законодательства. Поэтому выход из сложившейся ситуации видится только один — указывать в самой статье, устанавливающей ответственность, форму вины противоправного деяния, которая является обязательным признаком для привлечения лица к ответственности .

46


>>>47>>>

І. В зависимости от объективной стороны состава административного проступка различают:

1.  Материальные проступки — это проступки, обязательным признаком объективной стороны которых является наличие последствий правонарушения материального характера. Отсутствие таких последствий исключает наличие состава административного проступка, а, следовательно, и административную ответственность по данному составу правонарушения. К таким правонарушениям относятся, например, хищение государственного или коллективного имущества (ст. 51 КУоАП); повреждение внутреннего оборудования судов (ч. 1 ст. 115 КУоАП); нарушение правил содержания собак и кошек, повлекшее причинение вреда здоровью людей или их имуществу (ч. 2 ст. 154 КУоАП) и т.п.

2. Формальные проступки — это проступки, совершение которых не всегда сопровождается причинением материального вреда, поэтому материальные последствия проступка являются не обязательным признаком объективной стороны таких правонарушений и ответственность наступает за сам факт нарушения требований законодательства. К таким проступкам следует отнести: искажение данных государственного земельного кадастра и сокрытие информации о наличии земель запаса или резервного фонда (ст. 532 КУоАП); незаконное изъятие паспортов должностными лицами у граждан или принятие паспортов в залог (ст. 201 КУоАП); неявка граждан по вызову в военный комиссариат без уважительных причин для приписки к призывному участку (ст. 2111 КУоАП) и т.п.

П. В зависимости от степени общественной опасности административного проступка44, а также меры взыскания за его совершение, можно выделить:

44 Степень общественной опасности является критерием не только деления правонарушений на преступления и проступки. Она лежит и в основе деления самих административных проступков. Например, курение в автобусе (ч. 3 ст. 119 КУоАП) и повреждение внутреннего оборудования и стекол автобуса (ч. 1 ст. 119 КУоАП) отличаются между собой степенью общественной опасности, за что законодатель и установил различные по суровости меры административного взыскания. В первом случае предусмотрев ответственность в виде предупреждения или наложения штрафа от 0,5 до одного не облагаемого налогом минимума доходов граждан, а во втором — штраф в размере от

47


>>>48>>>

1. Административные проступки повышенной степени общественной опасности — это проступки, за которые предусмотрено административное взыскание в виде административного ареста либо выдворения за пределы Украины иностранцев и лиц без гражданства. К таким административным проступкам относятся правонарушения, предусмотренные ст. 173; ч. 3 ст. 178; ст. 185; ст. 1851; ст. 18510 Кодекса Украины об административных правонарушениях, так как санкции этих статей предусматривают возможность применения к правонарушителю такой меры административного взыскания, как административный арест.

Выдворение иностранцев и лиц без гражданства как вид административного взыскания в санкциях статей КУоАП не предусмотрено, а регулируется ст. 27 Закона Украины от 5 ноября 1991 г. «О прокуратуре»40 и Законом Украины от 4 февраля 1994 г. «О правовом статусе иностранцев», который предусматривает основания выдворения иностранцев и лиц без гражданства за пределы Украины. Анализ оснований и целей административного выдворения дает возможность относить их в одном случае к мерам административного предупреждения, в другом случае к мерам административного пресечения, а в третьем — к мерам административного взыскания46.

одного до трех не облагаемых налогом минимумов доходов граждан. Если сравнивать курение в автобусах и мелкое хулиганство (ст. 173 КУоАП), то отличие в степени общественной опасности этих деяний очевидно. Также необходимо отметить, что в основу классификации включать такой критерий, как размер административного штрафа, по нашему мнению, не следует, так как законодатель пока еще не выработал четких подходов в определении размеров штрафов при установлении административной ответственности за совершение правонарушений. Например, вызывает недоумение санкция ст. 512 КУоАП, предусматривающая взыскание в виде штрафа в размере от десяти до двухсот не облагаемых налогом минимумов доходов граждан.

45 Миколенко А.И., Миколенко А.Н. Законы Украины «О прокуратуре», «О милиции», «Об адвокатуре»: Комментарии. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С.87-88.

46  Тот факт, что законодатель включил данную меру административного принуждения в ст. 24 КУоАП — «Виды административных взысканий» — не дает нам оснований с полной уверенностью выдворение иностранцев и лиц без гражданства во всех случаях относить к мерам административного взыска-

48


>>>49>>>

2.  Административные проступки с незначительной степенью общественной опасности — это проступки, за которые предусмотрено административное взыскание в виде предупреждения. К таким административным проступкам относится большое количество правонарушений, предусмотренных в Кодексе Украины об административных правонарушениях47.

3. Административные проступки со средней степенью общественной опасности — это проступки, за которые предусмотрены все иные административные взыскания, кроме предупреждения и административного ареста. Это самая распространенная группа административных проступков, за совершение которых законодатель предусмотрел санкцию в виде либо административного штрафа, либо возмездного изъятия предмета, либо конфискации предмета, либо лишения специального права, либо исправительных работ.

Глава 3.

СОСТАВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОСТУПКА

§ 1.    Понятие и структура состава административного проступка

Как правило, Кодекс Украины об административных правонарушениях оперирует понятием не «состав админис-

ния. Этот вид административного принуждения требует к себе пристального внимания со стороны ученых, так как исследован на сегодняшний день не достаточно.

47 К таким правонарушениям Кодекс Украины об административных правонарушениях по состоянию на 05.07.2003 г. относил ст. 50; ст. 79; 831; 92; ч. 1 ст. 921; ч. 1 ст.98; ст. 99; ст. 101; ст.ст. 102-1032; ч. 3, 4 ст. 109; ч. 2 ст. 110; ст. 112; ч. 2 ст. 115; ч. 1, 3, 5 ст. 116; ч. 3 ст. 1162; ч. 1, 3 ст. 117; ч. 2, 3 ст. 119; ч. 3 ст. 121; ч. 1, 2 ст. 122; ст. 125; ч. 1 ст. 127; ч. 2 ст. 132; ч. 1, 2, 5 ст. 133; ст. 141; ст. 142; ст. 150; ст. 152; ч. 1 ст. 154; ст. 159; ст. 162; ст. 1641; ч. 1 ст. 178; ч. 1, 4 ст. 181; ч. 1 ст. 1811; ст. 182; ч. 1 ст. 184; ч. 1 ст. 1851; ст. 186; ст. 1861; ст. 188; ст. 192; ст. 197; ст. 199; ст. 201; ст. 202; ст. 203; ст. 205; ст. 206.

49


>>>50>>>

тративного проступка», а «административное правонарушение». Состав упоминается лишь в обстоятельствах, исключающих производство по делу об административных правонарушениях (п. 1 ст. 247 КУоАП). Однако, указав на отсутствие состава административного проступка как на обстоятельство, исключающее производство по делу об административном правонарушении, Кодекс не раскрывает понятие состава. Его можно вывести только путем толкования данной статьи.

Анализ предложенных учеными Украины определений состава административного проступка, позволяет сделать вывод, что состав административного проступка — это совокупность установленных законом субъективных и объективных признаков, характеризующих действие либо бездействие как административный проступок.48 Такое единство мнений наблюдается и в отношении структуры состава административного проступка, где выделяют, во-первых, элементы состава (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона) и, во-вторых, признаки характеризующие эти элементы (например, объективную сторону характеризуют такие признаки: место, время, средства, орудия совершения проступка, вредные последствия, а также причинно-следственная связь между вредными последствиями и противоправным деянием и т.д.; субъективную сторону — вина, мотив и цель).49 В юридической литературе встречается мнение, что к составу административного проступка относятся признаки, характеризующие объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону проступка. То есть, оперируя понятием «признаки состава проступка», ученые не дают ответ на вопрос, — что такое объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона в структуре состава административного проступка50?

48 Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины. (Общая часть): Учебное пособие. — X.: 000 «Одиссей», 1999. — С. 127; Гончарук СТ. Адміністративна відповідальність за законодавством України: Навчальний посібник. — К., 1995. — С. 36; Колпаков В.К. , Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 228.

49  Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність за законодавством України: Навчальний посібник. К., 1995. — С 36; Колпаков В.К. , Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 234.

50 Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины. (Общая часть): Учебное пособие. — X.: 000 «Одиссей», 1999. —

50


>>>51>>>

В данном параграфе будет изложена не традиционная, но, по нашему мнению, более обоснованная точка зрения относительно элементов, входящих в структуру состава административного проступка. Данная точка зрения появилась и отстаивается рядом ученых в рамках науки уголовного права при характеристике структуры состава преступления.51

Исходным в рассмотрении данного вопроса считаем следующее, — рассматривать объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону в качестве элементов состава административного проступка является терминологически не точным, так как все они не имеют элементарности, потому что включают в себя более мелкие компоненты.

Итак, состав административного проступка — это система обязательных объективных и субъективных элементов деяния, конструированных по четырем подсистемам, признаки которых предусмотрены в диспозициях норм законодательства, устанавливающего административную ответственность. То есть структурно состав административного проступка состоит, во-первых, из четырех подсистем (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), во-вторых, из элементов, входящих в подсистемы состава (например, вина, мотив и цель являются элементами субъективной стороны проступка) и, в-третьих, из признаков элемента состава проступка, которые даны в Общей и Особенной части Кодекса Украины об административных правонарушениях (например, прямой умысел деяния как признак, характеризующий вину административного проступка).

Объект административного проступка, как подсистема состава правонарушения, представляет собой общественные отношения, охраняемые административным законодательством, и которым административный проступок причи-

С.127; Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник / Под ред. Ю.П. Битяка. — X.: Право, 2003. — С. 183.

51 Кримінальне право України. (Загальна частина). Підручник. 2-ге видання / За ред. П.С. Матишевського, П.П. Андруш-ка, С.Д. Шапченка. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — С. 96-105; Курс уголовного права. Общая часть. Том 1: Учение о преступлении. Учебник для вузов. / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой и И.М. Тяжкго-вой. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО, 1999. — С. 168 — 177.

51


>>>52>>>

няет вред. Объект административного проступка включает в себя следующие элементы: непосредственный объект административного проступка и предмет административного проступка.

Объективная сторона, как подсистема состава административного проступка, включает в себя факультативные и обязательные элементы, характеризующие само противоправное деяние, т.е. действие или бездействие посягающее на объект административно-правовой охраны и подпадающее под признаки административного проступка. К элементам объективной стороны относятся: деяние (действие или бездействие); последствия; причинно-следственная связь между деянием и последствиями; способ совершения проступка; время совершения проступка; место совершения проступка; орудия совершения проступка; средства совершения проступка; обстановка (ситуация) совершения проступка.

Субъект административного проступка, как подсистема состава правонарушения, — это лицо, совершившее административный проступок и которое на основании действующего законодательства можно привлечь к административной ответственности. Субъект административного проступка включает в себя следующие элементы: возраст; вменяемость и специальный субъект.

Субъективная сторона, как подсистема состава административного проступка, представляет собой психическое отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию. К элементам субъективной стороны административного проступка относятся: вина, мотив и цель.

Признаки элементов составов административных проступков определяют их специфику, позволяют отграничить один состав административного проступка от другого, а также размежевать административные проступки и другие правонарушения.

Элементы состава административного проступка подразделяются на обязательные и факультативные. В число обязательных входят элементы, которые образуют в своей системе тот достаточный минимум, который необходим для признания деяния административным проступком. Отсутствие одного из них исключает наличие состава административного проступка, а соответственно и ответственность за него. К таким элементам относятся: непосредственный

52


>>>53>>>

объект проступка; деяние в форме действия или бездействия; вменяемость; возраст лица и вина.

Факультативные элементы — это элементы состава административного проступка, которые могут быть указаны в диспозиции нормы, устанавливающей административный проступок и ответственность за него, либо нет. Если такой элемент указан непосредственно в диспозиции нормы законодательства об административных правонарушениях, то он приобретает обязательный характер и его отсутствие означает отсутствие состава административного проступка. Факультативные элементы, которые не указаны в диспозиции нормы законодательства об административных правонарушениях, не влияют на факт наличия составов и не участвуют в квалификации административных проступков. Однако они играют роль при индивидуализации административной ответственности. Например, совершение правонарушения группой лиц, как правило, рассматривается в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (п. 4 ч. 1 ст. 35 КУоАП) и лишь инбгда указывается как обязательный элемент состава административного проступка (ст. 1221 КУоАП — «Участие водителей мотоциклов и других транспортных средств в групповом передвижении, остановке или стоянке»).

Для лучшего понимания структуры состава административного проступка приведем таблицу, характеризующую подсистемы, элементы и признаки состава административного проступка, предусмотренного ст. 65 КУоАП — «Незаконная порубка, повреждение и уничтожение лесных культур и молодняка».

Подсистемы состава административного проступка

Элементы состава административного проступка

Признаки состава административного проступка

1

2

3

Объект

Предмет Непосредственный объект

Отношения, складывающиеся в сфере научно обоснованного, рационального использования и воспроизводства лесов

53   


>>>54>>>

  

 

Предмет

Различные виды лесной растительности как естественного, так и искусственного происхождения, произрастающие на землях лесного фонда

Объективная сторона

Деяние

Незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение или повреждение лесных культур и посадочного материала.

Последствия

Прямой действительный имущественный вред, причиняемый государству

Причинно-следственная связь

Действие является причиной наступления последствий

Место

Лесные питомники и плантации, а также плантации, предназначенные под лесо-восстановление

Субъект

Возраст

16 лет (ст. 12 КУоАП)

Вменяемость

Лицо способно осознавать свои действия и руководить ими (ст. 20 КУоАП)

Специальный субъект

Должностные лица

54 


>>>55>>>

  

  

Субъективная сторона

Вина

Умысел при незаконной порубке деревьев и кустарников Умысел или неосторожность при уничтожении и повреждении лесонасаждений

§ 2.    Виды составов административных проступков

Классифицировать составы административных проступков можно по различным основаниям. Например, по характеру причиняемого административным проступком вреда — на материальные и формальные составы.

К материальным относятся составы, в которых в качестве обязательного элемента указаны последствия материального характера, причиняемые административным проступком. Например, незаконная порубка, повреждение и уничтожение лесных культур и молодняка (ст. 65 КУоАП); повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст. 69 КУоАП); повреждение леса сточными водами, химическими веществами, нефтью и нефтепродуктами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 72 КУоАП); повреждение внутреннего оборудования и стекол автобусов, маршрутных такси, троллейбусов и трамваев (ч. 1 ст. 119 КУоАП); уничтожение или повреждение зеленых насаждений или иных объектов озеленения населенных пунктов (ст. 153 КУоАП) и другие проступки.

К формальным относятся составы, в которых материальные последствия административного проступка в качестве обязательного элемента состава не указаны. Однако это не означает, что такие административные проступки вовсе не причиняют имущественный вред. Например, мелкое хулиганство (ст. 173 КУоАП) относится к проступкам с формальным составом, однако совершение такого правонарушения иногда сопряжено с причинением имуществен-

55


>>>56>>>

ного вреда (сломал перила; разбил стекло; порвал рубашку и т.д.). К административным проступкам с формальным составом относятся так же: азартные игры, гадание в общественных местах (ч. 1 ст. 181 КУоАП); нарушение тишины в общественных местах (ст. 182 КУоАП); невыполнение родителями или лицами их заменяющими, обязанностей по воспитанию детей (ч. 1 ст. 184 КУоАП); невыполнение законных требований должностных лиц органов Государственной инспекции по энергоснабжению (ст. 18814 КУоАП) и другие правонарушения.

В зависимости от субъекта административного проступка различают — личные, специальные и смешанные составы52. К личным относятся составы, где субъектом административного проступка является вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста. К таким составам относятся: мелкое хулиганство (ст. 173 КУоАП); распространение ложных слухов (ст. 1731 КУоАП); изготовление, хранение самогона и аппаратов для его выработки (ст. 176 КУоАП); нарушение законодательства о выборах Прези-

52 В.К. Колпаков и О.В. Кузьменко (Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 233) в зависимости от субъекта административного проступка делят составы — на личные и служебные, где под служебным понимается состав проступка, противоправное деяние которого совершается посредством действия, связанного со службой лица. Однако такая классификация, по нашему мнению, не в полной мере отражает специфику составов, в основу деления которых был положен критерий — субъект административного проступка. Из данной классификации выпадают такие составы административных проступков, где в качестве специального субъекта указываются не руководители организаций или иные должностные лица, а, например, водители транспортных средств (нарушение водителями правил эксплуатации транспортных средств, правил пользования ремнями безопасности — ст. 121 КУоАП; эксплуатация водителями транспортных средств, номера агрегатов которых не соответствуют записям в регистрационных документах — ст. 1211 КУоАП; превышение водителями транспортных средств скорости движения, невыполнение сигналов регулирования дорожного движения, нарушение правил перевозки людей и других правил дорожного движения — ст. 122 КУоАП и т.п.) либо военнообязанные (нарушение военнообязанными или призывниками законодательства о всеобщей воинской обязанности и военной службе — ст. 210 КУоАП; умышленная порча или небрежное хранение военнообязанными и призывниками учетно-воинских документов — ст. 211 КУоАП).

56


>>>57>>>

дента Украины и народных депутатов (ст. 1862 КУоАП) и другие правонарушения.

К административным проступкам со специальным составом относятся составы, где в качестве обязательного элемента указаны признаки специально субъекта и только он может быть привлечен к ответственности за совершение данного административного проступка (должностные лица, механизаторы, капитан судна, иностранцы и лица без гражданства и т.д.). К таким составам относятся: нарушение правил ведения первичного учета и осуществления контроля за операциями обращения с отходами или непредоставление либо предоставление отчетности по образованию, использованию, обезвреживанию и удалению отходов (ст. 821 КУоАП); прием должностными лицами на работу без паспорта (ст. 200 КУоАП); нарушение иностранцами и лицами без гражданства правил пребывания в Украине, транзитного проезда через территорию Украины (ст. 203 КУоАП); невыполнение капитаном судна или другого плавучего средства предусмотренных действующим законодательством обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями (ст. 62 КУоАП) и другие правонарушения (см. § 5 данной главы).

К смешанным относятся составы, которые предусматривают как общий, так и специальный субъект административного проступка. Например, нарушение правил складирования, хранения, размещения, транспортировки, утилизации, ликвидации и использования отходов (ст. 82 КУоАП); повреждение дорог, железнодорожных переездов, других дорожных сооружений и технических средств регулирования дорожного движения, создание помех для движения и непринятие необходимых мер для их устранения (ст. 139 КУоАП); нарушение правил содержания собак и кошек (ст. 154 КУоАП); нарушение порядка приобретения, регистрации или учета газовых пистолетов, револьверов и патронов к ним (ст. 1952 КУоАП) и другие правонарушения.

В зависимости от внутренней структуры различают однозначные и альтернативные составы. Однозначные составы описывают признаки одного деяния в пределах одной статьи нормативного акта. Например, распространение ложных слухов (ст. 1731 КУоАП); приобретение самогона и других крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 177 КУоАП); доведение несовершеннолет-

57


>>>58>>>

него до состояния опьянения (ст. 180 КУоАП) и другие правонарушения. Альтернативные составы описывают несколько действий в рамках одной статьи нормативного акта. Например, ст. 44 КУоАП устанавливает административную ответственность за незаконное производство, приобретение, хранение, перевозку, пересылку наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах. Административным проступком будет признано, например, только приобретение наркотических веществ либо совершение лицом всех указанных в статье действий (производство, приобретение, хранение, перевозка, пересылка).

В зависимости от конструкции различают описательные и бланкетные (отсылочные) составы административных проступков. Описательные составы полностью раскрывают содержание и суть деяния, признанного административным проступком. Например, уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования (ст. 441 КУоАП), несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 54 КУоАП), эксплуатация на водных объектах водозаборных сооружений, не обеспеченных рыбозащитным оборудованием (ст. 861 КУоАП) и другие правонарушения.

Бланкетные составы административных проступков указывают на необходимость обращения к соответствующим нормативным актам, устанавливающим признаки проступков. Например, нарушение Правил охраны электрических сетей (ст. 99 КУоАП), нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, речном и воздушном транспорте (ст. 120 КУоАП), нарушение правил административного надзора (ст. 187 КУоАП) и другие правонарушения.

В зависимости от степени общественной опасности административного проступка, а также наличия в составе признаков отягчающих административную ответственность различают — основные и квалифицированные составы. К основным составам относятся составы, не содержащие отягчающих обстоятельств. Именно такие проступки в основном и содержатся в Кодексе Украины об административных правонарушениях.

Квалифицированный состав содержит признаки, повышающие общественную опасность административного

58


>>>59>>>

проступка и усиливающие санкцию за его совершение. К таким квалифицирующим признакам законодательство об административной ответственности относит: повторность (статьи 130, 154, 187 КУоАП и другие); наличие или возможность наступления вредных последствий (статьи 123, 126, 127 КУоАП и другие); аварийную ситуацию (статьи 123, 127, 1281 КУоАП); совершение деяния должностным лицом (статьи 73, 74, 75, 76 КУоАП и другие); грубое нарушение правил (статьи 85 и 108); состояние опьянения (ст. 127 КУоАП и другие); оставление места происшествия (ст. 127 КУоАП) и др.

§ 3.    Объект административного проступка

Объект административного проступка — это то, на что

посягает административный проступок, а именно, охраняемые административным законодательством общественные отношения. Таким общественным отношениям, в результате совершения административного проступка, всегда причиняется социальный вред, так как происходит дестабилизация сложившихся в обществе связей. Очень часто совершение административного проступка сопряжено с причинением реального (фактического) вреда либо созданием угрозы его причинения53.

53 Проблема определения объекта административного проступка затрагивает сейчас не только науку административного права и близкородственную науку уголовного права, но и теорию государства и права, где не однозначно определяется объект правонарушения. Большинство ученых, занимающихся проблемами административной ответственности, характеризуют объект административного проступка как охраняемые административным законодательством общественные отношения, на которые посягает административный проступок (Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. — М.: «Статут», 2000. — С.ЗЗ; Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп.: Учебник / Под ред. Ю.П. Битяка . — X.: Право, 2003. — С. 183; Овсянко Д.М.: Учебное пособие. — Изд. 3-е, перер. и доп. — М.: Юристъ, 2002. — С. 150; Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — С. 127-128). Большинство ученых в сфере уголовного права также характеризуют объект преступления через понятие общественные отношения (Кримінальне право

59


>>>60>>>

В науке административного права различают: общий, родовой, видовой и непосредственный объект административного проступка.

України: Загальна частина: Підручник / Відп. ред. Я.Ю. Кондратьев. — К.: Правові джерела, 2002. — С. 96; Уголовное право Украины. Изд. 2-е перераб. и доп.: Учебник.: Под ред. М.И. Ба-жанова, В.В. Сташиса, В.Я. Тация. — X.: Право, 1999. — С. 75; Уголовное право Украины: Общая часть. Учебник / Отв. ред. Кондратьев Я.Ю. / Под ред. Клименко В.А., Мельника Н.И. — К.: Атика, 2002. С. 97; Уголовное право Украины. Общая и Особенная части: Учебник / Под ред. Е.Л. Стрельцова. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 73-75; Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под ред. А.И. Рарога. — М.: Юристъ, 2001 — С. 94). Однако этот общепризнанный тезис науки уголовного права и теории государства и права начинает подвергаться критике. Эта концепция, утверждают П.С. Матышевс-кий и Фесенко Э.В. (Кримінальне право України. (Загальна частина): Підручник. / Під ред. П.С. Матишевського, П.П. Андрушка, С.Д. Шапченка. К.: ЮРІНКОМ ІНТЕР, 1999. — С.123-124) не полностью отвечает современным взглядам на оценку социальных ценностей. Основным ее недостатком, считают они, является преувеличение значения категории «публичного» относительно категории «частного» в сфере социальной жизни, т.е. человек с его потребностями отошел на второй план. Поэтому они предлагают рассматривать объект преступления как конкретные человеческие, общественные или государственные ценности. Такую же точку зрения отстаивает в своих работах А.В. Наумов (Наумов А.В. Уголовное право. — М., 1996). Эта точка зрения стала появляться и при характеристике объекта правонарушения в рамках теории государства и права (Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — X.: Консум, 2000. — С.458; Поляков А.В. Общая теория права: Феноменолого-коммуника-тивный подход. Курс лекций. — СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2003. — 808). Не вдаваясь в полемику, отметим только, что полностью поддерживаем точку зрения Н.И. Кор-жанского, который пишет, — «понятно, что преступление посягает на общественные ценности, но каково практическое значение такого определения объекта преступления, как его использовать для определения общественной сущности преступления, его признаков, для квалификации преступления, для отграничения одного преступления от другого? Никакого практического значения оно не имеет и иметь не может». (Коржанський М.Й. Нариси уголовного права. — К., 1999. — С. 160), Поэтому считаем, что объектом преступления, административного проступка или иного правонарушения являются общественные отношения, охраняемые нормами законодательства.

60


>>>61>>>

Под общим объектом понимаются все общественные отношения, регулируемые законодательством Украины и охраняемые нормами законодательства об административных правонарушениях.

Родовой объект — это однородная группа общественных отношений, на которые посягают административные проступки. В зависимости от родового объекта посягательства административные проступки размещены по главам в Особенной части Кодекса Украины об административных правонарушениях. Так, в главе 5 содержатся административные проступки, посягающие на отношения в области охраны труда и здоровья населения; в главе 6 — проступки, посягающие на отношения собственности; в главе 11 — проступки, посягающие на отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства и т.д.

Разновидностью родового выступает видовой объект. Видовой объект — это тесно взаимосвязанная между собой группа общественных отношений, представляющая собой часть родового объекта, и на которую посягают административные проступки. Например, в рамках родового объекта административного проступка, — отношения собственности, — можно выделить видовой объект — отношения государственной собственности или отношения коллективной собственности и т.д.

Анализируя содержание статей Особенной части Кодекса Украины об административных правонарушениях можно выделить непосредственный объект посягательства. Под непосредственным объектом понимаются общественные отношения, на которые посягает административный проступок, подпадающий под признаки конкретного состава. Например, непосредственным объектом проступка, предусмотренного в ст. 105 КУоАП — «Нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками», являются общественные отношения, которые складываются в процессе выполнения агротехнических правил и применения средств, обеспечивающих нормальное ведение растениеводства.

Понятие «непосредственный объект административного проступка» и «предмет административного проступка» часто отождествляются в науке административного права54.

54 Поводом для этого является само законодательство об административной ответственности. Так, анализируя положения

61


>>>62>>>

Непосредственный объект и предмет административного проступка являются элементами состава, характеризующие его объект.

Под предметом административного проступка следует понимать овеществленный элемент материального мира, воздействуя на который виновный осуществляет посягательство на непосредственный объект административного проступка. Предмет, как факультативный элемент объекта административного проступка, не всегда закрепляется в диспозиции статьи, устанавливающей административный проступок и ответственность за него. Однако Кодекс Украины об административных правонарушениях содержит большое количество правонарушений, где предмет прямо закреплен в диспозиции статьи. Например, самовольный

ст. 24 КУоАП, а именно, пункт 3, где закреплено: «возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения», и пункт 4, где закреплено: «конфискация: предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; денег, полученных вследствие совершения административного правонарушения», можно сделать вывод, что под непосредственным объектом административного проступка законодатель понимает овеществленный элемент материального мира. Однако такой подход противоречит общепринятому в науке пониманию непосредственного объекта правонарушения как общественных отношений, на которые посягает конкретный административный проступок. То есть законодатель ставит знак равенства между понятиями «непосредственный объект административного проступка» и «предмет административного проступка», что не способствует развитию науки административного права в целом и законодательства об административной ответственности, в частности. Предмет административного проступка — это то, что подвергается противоправному воздействию для нанесения вреда непосредственному объекту административного проступка. Например, непосредственным объектом мелкого хищения (ст. 51 КУоАП) являются общественные отношения государственной и коллективной собственности, а предметом — имущество, на которое посягал правонарушитель. Поэтому корректнее было бы изложить, например, пункт 3 ст. 24 КУоАП, следующим образом: «возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонарушения или предметом административного проступка». Это позволило бы на законодательном уровне разграничить понятия «непосредственный объект административного проступка» и «предмет административного проступка».

62


>>>63>>>

захват земельного участка (ст. 531 КУоАП), уничтожение межевых знаков (ст. 56 КУоАП), уничтожение или повреждение подроста в лесах (ст. 66 КУоАП), повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст. 69 КУоАП) и другие правонарушения.

§ 4.    Объективная сторона административного проступка

Объективная сторона состава проступка - это внешнее проявление общественно опасного посягательства на объект, находящийся под охраной административно-правовых санкций. Объективная сторона административного проступка включает в себя большую группу обязательных и факультативных элементов. К ним относятся: деяние (действие или бездействие); его вредные последствия; причинно-следственная связь между деянием и последствиями; место, время, обстановка, способ, орудия и средства совершения правонарушения.

Деяние — обязательный и основной элемент объективной стороны, который проявляется в двух формах: действии и бездействии. Деяние следует рассматривать как активное поведение лица. Например, потрава посевов (ст. 104 КУоАП) или выпуск и реализация продукции, не соответствующей требованиям стандартов (ст. 167 КУоАП) могут быть совершены только в форме действия. Есть также и правонарушения, которые совершаются в форме бездействия. Например, непринятие мер к обеспечению своевременной регистрации иностранцев и лиц без гражданства (ст. 205 КУоАП); неявка по вызову в военный комиссариат (ст. 2111 КУоАП); несообщение сведений о военнообязанных и призывниках (ст. 2116 КУоАП).

Вредные последствия административного проступка — это прямой действительный имущественный вред, а также вред здоровью человека либо здоровью и жизни животного, который причиняется в результате совершения административного проступка. Особенность административных проступков проявляется в том, что они не связаны с посягательством на здоровье и жизнь человека. Однако иногда, в случаях прямо предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, ответственность

63


>>>64>>>

наступает за причинение вреда здоровью человека (ч. 2 ст. 154 КУоАП) либо за причинение вреда здоровью и жизни животного (статьи 89, 90 КУоАП). Вредные последствия как элемент объективной стороны состава носят факультативный характер.55 Например, при привлечении лица к административной ответственности за уклонение от медицинского осмотра или медицинского обследования (ст. 441 КУоАП) последствия не являются обязательным элементом состава.

В материальных составах административных проступков необходимо установить также причинную связь между деянием и его последствиями. Так, например, при нарушении требований пожарной безопасности в лесах (ч. 2 ст. 77 КУоАП) очень важно установить, что пожар в лесу и повреждение леса произошли в результате неосторожного обращения правонарушителя с огнем, а не в результате природных причин (например, попадания молнии).

Место совершения административного проступка — это описанная в законе конкретная территория, на которой совершается правонарушение. Место совершения проступ-

55 В науке уголовного права ведется спор по поводу того, являются ли последствия преступления обязательным или факультативным элементом состава. По нашему мнению, в данных спорах происходит подмена понятий «признаки преступления» и «признаки состава преступления». Действительно все правонарушения (в том числе и преступления) причиняют, во-первых, вред общественным отношениям, во-вторых, вред правопорядку, так как нарушают установленные правовые нормы, и, в-третьих, часто, но не всегда, сопряжены с причинением вреда имуществу, здоровью и жизни человека. Преступление поэтому и характеризуется как общественно опасное деяние так как причиняет указанные выше виды вреда. Однако общественная опасность — это признак всех преступлений. Когда же речь идет о последствиях преступления как элементе состава, то мы должны признать тот факт, что в формальных составах он не имеет квалифицирующего значения, что и позволяет отнести его к факультативным признакам. В рамках науки административного права такие полемики еще серьезно не ведутся, что объясняется уровнем развития данного правового института. Большинство ученых-административистов относят вредные последствия к факультативным элементам объективной стороны проступка (Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник / Под ред. Ю.П. Битяка. — X.: Право, 2003. — С. 184).

64


>>>65>>>

ка может влиять на квалификацию деяния, если оно закреплено законодателем в качестве обязательного элемента состава. Например, уничтожение или повреждение ограничительных знаков в лесах (ст. 75 КУоАП), выжигание опавших листьев в парках (ст. 771 КУоАП), нарушение правил содержания животных в зоологических парках (ст. 90 КУоАП), нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, речном и воздушном транспорте (ст. 120 КУоАП) и другие. В большинстве же случаев место совершения административного проступка является факультативным признаком.

Время совершения административного проступка — это определенный временной отрезок, который может носить обязательный характер для установления наличия состава проступка, если предусмотрен Кодексом Украины об административных правонарушениях. Например, нарушение правил охоты (ч. 2 ст. 85 КУоАП), нарушение тишины в общественных местах в запрещенное решением сельских, поселковых, городских советов время (ст. 182 КУоАП), нарушение порядка и сроков предоставления информации о детях-сиротах и детях, оставшихся без опеки (попечения) родителей (ст. 1842 КУоАП), и другие правонарушения. Как факультативный элемент состава административного проступка время совершения противоправного деяния может оказывать влияние на степень опасности деяния, и тогда оно учитывается при назначении административного взыскания. Например, повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию (п. 2 ст. 35 КУоАП) признается законодательством обстоятельством, отягчающим административную ответственность56.

56 Время не следует путать с обстановкой совершения правонарушения. В юридической литературе обстановку совершения правонарушения очень часто выделяют в качестве элемента объективной стороны правонарушения (Административное право Украины. 2-е изд., перераб. и доп. Учебник / Под ред. Ю.П. Битя-ка. X.: Право, 2003. — С. 184), характеризуя ее, как совокупность взаимодействующих обстоятельств, при наличии которых совершается административный проступок. Однако, несмотря на такое общепризнанное определение обстановки правонарушения, ученые (особенно в рамках уголовного права) приводят совершенно разные примеры. Некоторые ученые обоснованно критикуют

65


>>>66>>>

Факультативным элементом объективной стороны административного проступка является обстановка совершения правонарушения. Обстановка правонарушения - это совокупность взаимодействующих обстоятельств, при наличии которых совершается административный проступок. Иногда обстановка правонарушения является обязательным признаком административного проступка, без наличия которого данное деяние признать правонарушением нельзя, так как будет отсутствовать состав. Например, непредоставление в неотложных случаях транспортных средств работникам милиции и медицинским работникам (ст. 1241 КУоАП). Обычно обстановка правонарушения не является обязательным признаком административного проступка, но может учитываться при назначении административного взыскания как отягчающее (например, совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных ситуациях — п. 5 ст. 35 КУоАП) либо смягчающее ответственность обстоятельство (например, совершение правонарушения при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств — п. 3 ст. 34 КУоАП).

Средства и орудия совершения административного проступка представляют собой одушевленные и неодушевлен-

примеры, находящиеся в учебниках по уголовному праву, считая, что в данном случае авторы подменяют обстановку совершения преступления другими элементами объективной стороны преступления. Например, в рамках уголовного права Российской Федерации в качестве примера обстановки совершения преступления приводят публичное оскорбление представителя власти и публичные призывы к развязыванию агрессивной войны. Публичность, по мнению этих авторов, означает присутствие при совершении указанных преступлений других лиц, не являющихся соучастниками (Курс уголовного права. Общая часть. Том 1: Учение о преступлении. Учебник. / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой и И.М. Тяжковой. — М. Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1999. — С. 255). Этот пример интересен тем, что в Кодексе Украины об административных правонарушениях есть проступки, в которых публичность является обязательным признаком, характеризующим непосредственный состав правонарушения. Например, публичные призывы к невыполнению требований работника милиции (ст. 1857 КУоАП) и публичные призывы за бойкотирование выборов Президента Украины или народного депутата (ч. 1 ст. 1862 КУоАП). По нашему мнению, в данном случае законодатель подразумевает не обстановку совершения правонарушения, а способ его совершения.

66


>>>67>>>

ные компоненты, которые применяются правонарушителем при совершении противоправного деяния57.

Понятия «средства» и «орудия» совершения правонарушения соотносятся между собой как общее и частное. То есть орудия являются разновидностью средств совершения административного проступка.

Орудия совершения правонарушения — это те предметы материального мира, которые непосредственно участвуют в посягательстве на объект административно-правовой охраны. Например, в таком административном проступке, как стрельба из огнестрельного оружия в населенных пунктах (ст. 174 КУоАП) орудием совершения правонарушения будет выступать огнестрельное оружие. Если при этом правонарушитель передвигался по населенному пункту на транспортном средстве, то данное транспортное средство следует рассматривать не как орудие, а как средство совершения правонарушения. Также очень важно средства совершения правонарушения отличать от предмета административного проступка. Например, ст. 139 КУоАП предусматривает административную ответственность за повреждение технических средств регулирования дорожного движения. В данном случае технические средства являются предметом посягательства, а не средством или орудием совершения правонарушения.

Наибольшее юридическое значение среди факультативных элементов объективной стороны административного проступка имеет способ совершения правонарушения, под которым понимается та форма, в которой выразились об-

57 К сожалению, в учебниках по административному праву и административной ответственности не делается акцент на различии этих элементов объективной стороны административного проступка, и даже характеризуют их одним определением. Однако такое различие понятий как «средства совершения правонарушения» и «орудия совершения правонарушения» имеет, прежде всего, практическое значение. Так как законодатель в пунктах 3 и 4 ст. 24 КУоАП четко определил, что возмездно изъяты и конфискованы могут быть только предметы, явившиеся орудием совершения правонарушения. То есть для того, чтобы правильно применить нормы ст. 24 КУоАП орган административной юрисдикции (должностное лицо), имеющий право накладывать данные виды административного взыскания, должен иметь представление, что законодатель подразумевает под орудием совершения правонарушения.

67


>>>68>>>

щественно опасные действия, те приемы и методы, которые использовал правонарушитель для совершения административного проступка. Нередко законодательство об административной ответственности рассматривает способ совершения правонарушения как квалифицирующий признак состава. Например, ст. 185 КУоАП предусматривает ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции; ст. 1854 — за злостное уклонение свидетеля от явки в органы досудебного следствия; ст. 89 КУоАП — за жестокое обращение с животными; ст. 160 — за торговлю с рук в неустановленных местах и т.д.

Если способ совершения административного проступка не указан в статье Особенной части КУоАП, то он не влияет на квалификацию проступка. Однако он может учитываться в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (например, совершение правонарушения группой лиц — п. 4 ст. 35 КУоАП)58.

§ 5.    Субъект административного проступка

Субъект правонарушения — это лицо, совершившее административный проступок и которое на основании действующего законодательства можно привлечь к административной ответственности. Административная ответственность юридических лиц — это уже факт реальной действитель-

58 Законодательство об административной ответственности не устанавливает нормы регламентирующие понятие, формы соучастия и виды соучастников в совершении административного проступка. Однако в реальной жизни растет количество административных проступков, в совершении которых умышленно участвует несколько лиц. Например, нарушение ст. 512 КУоАП совершается очень часто несколькими лицами, где роли участия каждого из них определены в совершении проступка. Поэтому и науке административного права и законодательству об административной ответственности в дальнейшем придется исследовать данное явление и дать ему законодательное определение. Конечно же, оно не будет иметь такого квалифицирующего значения как соучастие в рамках уголовного права, однако при назначении, административного взыскания необходимо все же учитывать степень его участи в совершении административного проступка.

68


>>>69>>>

ности, однако требующий четкой правовой регламентации. Административная ответственность физических лиц не вызывает сомнений и регламентируется Кодексом Украины об административных правонарушениях. Анализируя особенности административной ответственности физических лиц можно выделить такие виды субъектов состава административного проступка: общий субъект проступка, специальный субъект проступка и особый субъект административной ответственности.59

Общий субъект — это вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста. Законодательство Украины об административной ответственности не дает определения вменяемости лица, однако оно закрепляет в ст. 20 КУоАП понятие невменяемости. Так, не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия или бездействия находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими вследствие хронической

59 Выделение особого субъекта непосредственно не связано с особенностями состава административного проступка, так как признаки, характеризующие особый субъект, не влияют на факт наличия составов и квалификацию административных проступков, а имеют лишь значение при индивидуализации административной ответственности. Поэтому терминологически правильнее называть его «особый субъект административной ответственности». Его объяснение в рамках данной главы имеет образовательное значение, так как студентам легче будет понять разницу между специальным субъектом проступка, который, как правило, непосредственно указан в статье, предусматривающей административный проступок и ответственность за него, и особым субъектом административной ответственности, который имеет значение уже для индивидуализации ответственности. В науке уголовного права не выделяют особый субъект по выше упомянутой причине, и предлагают различать понятия «субъект преступления» и «личность преступника». Например, если закон устанавливает, что определенное наказание не может быть применено к несовершеннолетнему, он придает уголовно-правовое значение таким свойствам личности (возраст), которые выходят за рамки состава. Такой подход ученых уголовного права заслуживает внимания и может быть использован и в рамках науки административного права при характеристике состава административного проступка (Курс уголовного права. Общая часть. Том 1: Учение о преступлении. Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, И.М. Тяжковой. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1999. — С. 287-290).

69


>>>70>>>

душевной болезни, временного расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного болезненного состояния. Следовательно, вменяемость означает способность лица по состоянию психического здоровья отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими. Вменяемость является обязательным элементом субъекта административного проступка. Поэтому, если лицо, совершившее противоправное деяние, не обладает этим признаком, то наступление административной ответственности невозможно, поскольку отсутствует одна из подсистем состава проступка — его субъект.

Возраст также является обязательным элементом субъекта административного проступка. Поэтому, если лицо не достигло 16-летнего возраста, то совершенное им противоправное деяние не является административным проступком и привлечь его к административной ответственности нельзя.

Специальный субъект — это лицо, характеризующееся специальными признаками, наличие которых дает возможность привлечь его к административной ответственности за совершенное им определенное правонарушение. Кодекс Украины об административных правонарушениях содержит большое количество административных проступков со специальным субъектом. Как правило, такой субъект проступка указывается непосредственно в самой статье. Например, водители (нарушение водителями правил эксплуатации транспортных средств, правил пользования ремнями безопасности — ст. 121 КУоАП; эксплуатация водителями транспортных средств, номера агрегатов которых не соответствуют записям в регистрационных документах — ст. 1211 КУоАП; превышение водителями транспортных средств скорости движения, невыполнение сигналов регулирования дорожного движения, нарушение правил перевозки людей и других правил дорожного движения — ст. 122 КУоАП и т.п.); должностные лица (допущение проживания без паспорта — ст. 199 КУоАП; прием должностными лицами на работу без паспорта — ст. 200 КУоАП; незаконное изъятие должностными лицами паспортов у граждан — ст. 201 КУоАП и т.п.); иностранцы и лица без гражданства (нарушение иностранцами и лицами без гражданства правил пребывания в Украине, транзитного проезда через территорию Украины — ст. 203 КУоАП); капитан судна (невыполнение капитаном судна или другого плавучего средства

70


>>>71>>>

предусмотренных действующим законодательством обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями — ст. 62 КУоАП; невозвращение капитаном иностранного судна пропусков на право схода на берег лиц судового экипажа — ст. 207 КУоАП); военнообязанные или призывники (нарушение военнообязанными или призывниками законодательства о всеобщей воинской обязанности и военной службе — ст. 210 КУоАП; умышленная порча или небрежное хранение военнообязанными и призывниками учетно-воинских документов — ст. 211 КУоАП); механизаторы (грубое нарушение механизаторами правил технической эксплуатации сельскохозяйственных машин и техники безопасности — ст. 108 КУоАП); родители (невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию детей — ст. 184 КУоАП) и т.д.

Особый субъект — это лицо, обладающее признаками, которые влияют на особенности привлечения виновного к административной ответственности. К таким субъектам относятся: дипломатические представители, несовершеннолетние, инвалиды, беременные женщины, военнослужащие, работники органов внутренних дел, иностранцы и лица без гражданства, безработные и т.д. В чем же особенность этих субъектов административной ответственности.

Работники дипломатического представительства пользуются определенными иммунитетами и привилегиями. Такие иммунитеты и привилегии устанавливаются не для личных выгод, а для осуществления функций дипломатического представительства. Венская конвенция 1961 года закрепила, что дипломатические работники наделены иммунитетом от административной юрисдикции в отношении исполнительных действий.

Несовершеннолетние также являются особым субъектом административной ответственности. Это проявляется, во-первых, в том, что к лицам в возрасте от 16 до 18, как правило, не применяют меры административного взыскания, а применяют меры воздействия, предусмотренные ст. 241 КУоАП (обязанность публично или в иной форме попросить извинения у потерпевшего; предупреждение; выговор или строгий выговор; передача несовершеннолетнего под надзор родителям или лицам, их заменяющим, либо под надзор педагогическому или трудовому коллективу с их согласия, а также отдельным гражданам по их просьбе).

71


>>>72>>>

Во-вторых, к несовершеннолетним не применяется такой виды административного взыскания, как административный арест (ст. 32 КУоАП). В -третьих, за административные проступки, совершенные лицами с 14 до 16 лет, несут административную ответственность их родители или лица, их заменяющие (ч. 3 ст. 184 КУоАП).

Статья 15 КУоАП устанавливает особенности ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов за совершение административных проступков. Так, в соответствии с Временным дисциплинарным Уставом Вооруженных Сил Украины, утвержденным Указом Президента 7 октября 1993 года, воинская дисциплина определяется как строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законодательством Украины и воинским Уставом. Перечень нарушений, за которые военнослужащие и военнообязанные (статус которых во время сборов приравнивается к военнослужащим) несут административную ответственность на общих основаниях, содержащихся в ч. 1 ст. 15 КУоАП: 1) нарушение правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов; 2) нарушение таможенных правил; 3) нарушение правил, норм и стандартов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения; 4) совершение коррупционных деяний и других правонарушений, связанных с коррупцией; 5) неправомерное использование государственного имущества; 6) непринятие мер по частному определению суда или частному постановлению судьи, относительно представления органа дознания, следователя или представления прокурора; 7) уклонение от исполнения законных требований прокурора; 8) нарушения законодательства о государственной тайне.

Кроме военнослужащих (военнообязанных во время сборов) дисциплинарную ответственность за совершение административных проступков могут нести и другие лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине. Это обстоятельство обусловлено тем, что характер осуществляемой этими лицами деятельности требует особо строгого соблюдения соответствующих правил и норм, обеспечивающих нормальное функционирование объектов определенных отраслей экономики, в частности, транспорта, связи, предприятий рыбопромышленного комплекса и т.п. Так, Уставы о дисциплине работников железнодорожного, мор-

72


>>>73>>>

ского, речного, воздушного транспорта, а также Устав работников связи предусматривают такие основания привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, которые в ряде случаев совпадают с формулировками составов административных проступков (например, нарушение правил и норм производственной санитарии, пожарной безопасности, повреждение транспортных средств — вагонов, локомотивов на железнодорожном транспорте, судов — на морском и речном транспорте, нарушение сохранности принятых к перевозке грузов и др.). Уставом о дисциплине работников железнодорожного транспорта предусмотрено также, что нарушение ими дисциплины в служебных помещениях и на территории предприятий железнодорожного транспорта, даже если оно совершено не при исполнении служебных обязанностей (т.е. объективно является административным правонарушением), рассматривается как служебный проступок и, если не влечет за собой уголовной ответственности, наказывается в дисциплинарном порядке. Вместе с тем за совершение лицами, указанными в части 2 ст. 15 КУоАП, административных проступков во внеслужебное время они должны нести административную ответственность на общих основаниях, поскольку в этом случае на них не распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине.

Согласно ч. 4 ст. 15 КУоАП к водителям транспортных средств Вооруженных Сил Украины или других воинских формирований за нарушение правил дорожного движения в качестве меры административного взыскания применяется не штраф, а предупреждение.

Иностранцы и лица без гражданства также являются особым субъектом административной ответственности. К ним могут быть применены такие специфические меры административного принуждения, которые не применяются в отношении граждан Украины, как задержание и выдворение их за пределы Украины (ст. 27 Закона Украины «О прокуратуре»; ч. 3 ст. 24 КУоАП).

К особым субъектам административной ответственности можно отнести инвалидов I и II группы, беременных женщин, к которым не применяются исправительные работы и административный арест, а также других лиц, в отношении которых законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Так, например, анализ действующего законодательства

73


>>>74>>>

позволяет к особым субъектам административной ответственности отнести и безработных, так как применить к ним административное взыскание в виде исправительных работ невозможно по той причине, что оно отбывается по месту постоянной работы правонарушителя.

§ 6.    Субъективная сторона

административного проступка

Субъективная сторона административного проступка проявляется в психическом отношении лица к совершенному им противоправному деянию и включает в себя три элемента (вину, мотив и цель), где вина всегда является обязательным элементом состава.

Законодательство об административной ответственности не дает понятие вины, но указывает его в качестве обязательного признака административного проступка в ст. 9 КУоАП и дает определение умышленных и неосторожных проступков (статьи 10 и 11 КУоАП). В науке административного права вину определяют как психическое отношение лица к совершенному им деянию и его последствиям, которое проявляется в форме умысла или неосторожности.

О наличии умысла в действиях правонарушителя можно говорить только в том случае, если лицо, совершившее противоправное деяние, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их (прямой умысел) или сознательно допускало наступление этих последствий (косвенный умысел).

Например, только умышленно могут быть совершены такие административные проступки: самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод (ст. 70 КУоАП), самовольное занятие жилого помещения (ст. 151 КУоАП), заведомо ложный вызов спецслужб (ст. 183 КУоАП) и другие правонарушения .

Неосторожность присутствует в действиях правонарушителя в том случае, если лицо, совершившее противоправное деяние, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение (самонадеян-

74


>>>75>>>

ность) либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность). Например, в форме неосторожной вины могут быть совершены такие административные проступки: утрата паспорта по небрежности (ст. 198 КУоАП); утрата учетно-воинских документов по небрежности (ст. 211 КУоАП).

Цель — это факультативный элемент субъективной стороны состава административного проступка, под которым следует понимать тот результат, которого хочет достигнуть правонарушитель. Иногда законодатель указывает на наличие цели в самой статье Кодекса Украины об адимист-ративных правонарушениях, придавая тем самым ему обязательный характер. В таких правонарушениях для наличия состава административного проступка необходимо, кроме других элементов и признаков состава, установить цель противоправного деяния. Например, деяния: 1) с целью сбыта (ст. 422 КУоАП); 2) в корыстных целях (статьи ЮЗ1, 132 КУоАП); 3) с целью наживы (ст. 157 КУоАП); с целью извлечения неконтролируемой государством прибыли (ст. 1602 КУоАП); 4) с целью причинения вреда деловой репутации или имуществу другого предпринимателя (ч. 3 ст. 1643 КУоАП); 5) с целью провокации неповиновения законному требованию работника милиции (ст. 1857 КУоАП); 6) без цели сбыта (ст. 44 КУоАП); 7) с целью, которая противоречит интересам государства, нарушает общественный порядок и посягает на честь и достоинство граждан (ст. 1483 КУоАП) и другие.

Мотив также является факультативным элементом субъективной стороны состава административного проступка и определяется как побуждение, побудительная причина правонарушения. В качестве квалифицирующего признака мотив не указывается в статьях Особенной части Кодекса Украины об административных правонарушениях, однако учитывается при индивидуализации административной ответственности. Например, совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств, рассматривается в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность (п. 3 ст. 34 КУоАП).

75


>>>76>>>

Глава 4.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ

§ 1.    Понятие административного взыскания

Понятие и цели административного взыскания определены в ст. 23 Кодекса Украины об административных правонарушениях. Законодательство закрепляет, что административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов Украины, уважения к правилам общежития, а также предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Наука административного права выработала и другие определения административных взысканий. Например, В.В. Иванов под административными взысканиями понимает один из элементов целостной системы мер административного принуждения, направленной на защиту общественных отношений в сфере государственного управления, общественного порядка и общественной безопасности60. То есть в своем определении В.В. Иванов делает акцент на объектах административно-правовой защиты, на которые посягает административный проступок, указывая, что основной целью применения административного взыскания является защита урегулированных нормами права общественных отношений.

Д.Н. Бахрах определяет административные взыскания как карательные, «штрафные» санкции, сопряженные с лишением или ограничением права, благ. То есть акцент в данном случае больше делается на такой цели применения административного взыскания, как наказание (пока-рание) правонарушителя. При этом Д.Н. Бахрах рассматривает кару как «правовой урон» привлеченному к административной ответственности61.

60 Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. — Одесса.: Изд. «Астропринт», 2001.

61  Кара как цель применения наказания за совершенное преступление определена в п. 2 ст. 50 УК Украины. В определении,

76


>>>77>>>

Административное взыскание, считает Д.М. Овсянко, — реакция на совершение административного правонарушения, мера ответственности за него. Такой же точки зрения придерживаются и авторы учебного пособия62, понимая под административным взысканием меру ответственности и правовые последствия административного правонарушения. Л.В. Коваль непросто охарактеризовал административные взыскания как необходимые правовые последствия нарушения (неисполнения) административных запретов, но и уточнил, что эти последствия заключатся в осуждении поведения нарушителя и ограничении его личных благ, материальных и иных правовых интересов, в чем выражается оценка совершенного деяния.

А.Б. Агапов понимает под административными взысканиями предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях санкции за совершение административных проступков. Автор в данном определении ограничивается административными санкциями, которые содержатся только в Кодексе. Учитывая тот факт, что законодательство Украины об административной ответственности является сейчас не достаточно систематизированной отраслью законодательства и административные проступки, а также административные санкции за их совершение содержатся не только в Кодексе Украины об административных правонарушениях, но и в других нормативно-правовых актах, такое определение не в полной мере отражает реальную действительность63.

Разнообразие определений административного взыскания в юридической литературе объясняется тем, что в этих определениях делается акцент на одни либо другие особенности, характеризующие данное правое явление. Рассмотрим основные из них.

предложенном законодательством об административной ответственности в ст. 23 КУоАП, такая цель административного взыскания отсутствует, что порождает дискуссии относительно наличия такой цели при применении административных взысканий.

62 Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. А.Т. Комзюка. — X., 1998. — С.24.

63 Например, ст. 7 Закона Украины от 05.11.95 г. «О борьбе с коррупцией» предусматривает такие виды административных взысканий, как лишение права на протяжении трех лет занимать должности в государственных органах либо — на протяжении пяти лет баллотироваться в депутаты.

77


>>>78>>>

Во-первых, административное взыскание — это мера государственного принуждения, мера административной ответственности, установленная законом. Как уже отмечалось, проблема нашего законодательства об административной ответственности заключается в том, что административные взыскания содержатся не только в Кодексе Украины об административных правонарушениях, но и в других нормативно-правовых актах. Также административные взыскания являются не единственной мерой государственного принуждения, поэтому очень важно отличать административные взыскания от иных мер государственного принуждения (например, мер предупреждения, мер пресечения и т.д.). А также административные взыскания являются не единственной мерой административной ответственности, поэтому очень важно отличать административные взыскания от иных мер административной ответственности (например, мер воздействия, применяемых к несовершеннолетним согласно ст. 241 КУоАП).

Во-вторых, административное взыскание — это мера ответственности, которая может быть применена органом административной юрисдикции только к лицу, признанному виновным в совершении административного проступка. В этом смысле административное взыскание является правовым последствием совершения лицом противоправного деяния, подпадающего под признаки административного проступка.

В-третьих, административное взыскание — это мера ответственности, заключающаяся в осуждении поведения нарушителя и ограничении его личных благ, материальных и иных правовых интересов. Т.е. любое административное взыскание, является карой, назначаемой за проступки виновному лицу, и влечет для правонарушителя неблагоприятные юридические последствия.64

64 В толковом словаре кара определяется как суровое наказание, возмездие (Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. — СПб.: «Норинт», 2002. — С.417). Конечно же рассматривать кару как возмездие в рамках уголовного законодательства и законодательства об административной ответственности нельзя. В данном случае мы полностью согласны с мнением Д.Н. Бахраха, который говорит о том, что содержание кары составляет лишение или ограничение прав и благ лица, привлекаемого к административной ответственности (Д.Н. Бах-рах. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989 — С. 69).

78


>>>79>>>

В-четвертых, административное взыскание — это мера ответственности, применяемая к правонарушителю с целью кары правонарушителя, воспитания его в духе уважения законов и предупреждения новых правонарушений, как со стороны, самого правонарушителя, так и других лиц. Кара как цель применения административного взыскания поддерживается не всеми учеными, и законодательство об административной ответственности в ст. 23 КУоАП данную цель не указывает, однако выделение этой цели дает возможность разграничить между собой такие меры административной ответственности, как административные взыскания и меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним (ст. 241 КУоАП).

Исходя из выше сказанного можно дать определение административного взыскания. Административное взыскание — это, во-перзых, мера ответственности, установленная законом, применяемая к лицу, виновному в совершении административного проступка, и, во-вторых, это правовые последствия совершения административного проступка, заключающиеся в осуждении поведения нарушителя и ограничении его личных благ, материальных и иных правовых интересов с целью кары правонарушителя, воспитания его в духе уважения законов и предупреждения новых правонарушений, как со стороны самого правонарушителя, так и других лиц.

§ 2.    Система административных взысканий по законодательству Украины

Устанавливая административные взыскания, законодатель в целях предоставления органам административной юрисдикции возможности при вынесении постановления (решения) по делу избрать соответствующую по характеру и степени общественной опасности административного проступка меру взыскания, в ст. 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях не только приводит перечень их видов, но и располагает в строго определенном порядке. Такое их расположение принято называть системой административных взысканий.

Согласно ст. 24 КУоАП видами административных взысканий являются:

а) предупреждение;

б)  штраф;

79


>>>80>>>

в)возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;

г) конфискация: предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; денег, полученных вследствие совершения административного правонарушения;

д) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);

е) исправительные работы;

ж) административный арест.

Перечень административных взысканий ст. 24 КУоАП не является исчерпывающим, о чем говорит часть вторая данной статьи. Тсесть законами Украины могут быть установлены и другие виды административных взысканий. Например, ст. 7 Закона Украины от 05.11.95г. «О борьбе с коррупцией» предусматривает такие виды административных взысканий, как лишение права на протяжении трех лет занимать должности в государственных органах либо — на протяжении пяти лет баллотироваться в депутаты65.

Так же ч. 3 ст. 24 КУоАП предусматривает возможность применения к иностранцам и лицам без гражданства за совершение административных проступков, грубо нарушающих правопорядок, выдворение из пределов Украины.

Система административных взысканий, закрепленная ст. 24 КУоАП, внутренне упорядочена и построена по принципу: от наиболее мягкого к наиболее строгому виду взыскания. Такой подход имеет практическое значение, так как органы административной юрисдикции обязаны сначала рассматривать возможность применения наиболее мягкого взыскания, а затем более строгих взысканий.

Систему образуют отдельные виды административных взысканий, каждый из которых имеет специфическое содержание. К ним относятся:

Предупреждение — это официальное, от имени государства, осуждение и порицание противоправного деяния

65 Как уже неоднократно подчеркивалось — это огромный недостаток законодательства об административной ответственности, так как система административных взысканий должна содержаться в рамках одного систематизированного нормативного акта, и перечень видов административных взысканий должен быть исчерпывающим.

80


>>>81>>>

правонарушителя органом административной юрисдикции с предостережением его о недопустимости таких действий впредь. Предупреждение, как один из видов административного взыскания, применяется преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных, не представляющих большой общественной опасности проступков. Поскольку предупреждение — самое мягкое административное взыскание, оно не затрагивает имущественных и иных прав нарушителя.

Применяется предупреждение лишь в том случае, когда, во-первых, оно предусмотрено в санкции соответствующей статьи КУоАП или иного нормативного акта, устанавливающего административную ответственность, и, во-вторых, когда незначительный проступок впервые совершен лицом, которое в целом характеризуется положительно.

Чаще всего предупреждение предусматривается в санкциях альтернативно со штрафом (например, статьи 50, 79, 92, 101 КУоАП и другие). Иногда является единственным взысканием, предусмотренным в санкции статьи (например, ст. 125 КУоАП).

В соответствии со ст. 283 КУоАП предупреждение оформляется письменно путем вынесения постановления органом (должностным лицом), рассматривающим дело. В предусмотренных законодательством случаях предупреждение может быть оформлено также и иным способом (например, совершением компостерной просечки талона к удостоверению на право управления автомобилем или маломерным судном).

Штраф — это денежное взыскание, которое налагается на правонарушителя за совершенный административный проступок в случаях и размере, установленных КУоАП и законами Украины (ст. 27 КУоАП)66. Данный вид взыс-

66 Штраф измеряется в необлагаемых налогом минимумах доходов граждан, что составляет 17 гривен. И.И. Иванов (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. — Одесса: «Астропринт», 2001. — С. 92) отмечает в своей работе, что размеры административных штрафов в настоящее время растут, а также недостаток санкций статей Особенной части КУоАП в том, что границы минимальных и максимальных размеров штрафа очень объемны (например, статьи 512, 16413 и другие).

81


>>>82>>>

кания является наиболее распространенным в санкциях статей Кодекса Особенной части. Как правило, в санкциях статей указывается минимальный и максимальный размер штрафа, только в пределах которых орган административной юрисдикции может назначить взыскание. Однако иногда законодатель четко определяет размер штрафа, не указывая минимальных и максимальных его пределов (например, ст. 1551 КУоАП).

Возмездное изъятие предмета — это принудительное изъятие по решению суда общей юрисдикции предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного проступка с последующей его реализацией и передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета (ст. 28 КУоАП). Возмездное изъятие предмета, как меру взыскания, не следует путать с изъятием вещей и документов как процессуально-обеспечительной меры административного принуждения (ст. 265 КУоАП), так как различно их целевое предназначение (см. параграф 2 главы 2). Также возмездное изъятие предмета не следует путать с реквизицией, которая является мерой административного предупреждения и используется представителями государственной власти с целью предотвращения возможных вредных последствий для государства, общества и отдельного лица (см. параграф 2 главы 1).

Возмездное изъятие предмета, как вид административного взыскания, включает в себя три составляющие. Во-первых, это принудительное изъятие предмета, явившегося непосредственным объектом или орудием совершения административного проступка. Во-вторых, это реализация изъятого предмета в установленном законом порядке. И, в-третьих, передача вырученной суммы бывшему собственнику с вычетом расходов, связанных с реализацией предмета. Именно наличие третьей составляющей позволяет различить два вида административного взыскания: возмездное изъятие предмета и конфискацию предмета (ст. 29 КУоАП). Так как при конфискации предмета изъятые вещи собственнику не возвращаются, а обращаются з собственность государства.

Возмездное изъятие предмета применяется в качестве административного взыскания, только в случаях, когда закреплено в санкции соответствующей статьи КУоАП. Например, возмездное изъятие транспортных средств пре-

82


>>>83>>>

дусмотрено ч. 2 ст. 130 КУоАП; изъятие оружия и боевых припасов — ч. 1 ст. 191 и ст. 193 КУоАП.

Конфискация предмета — это принудительное безвозмездное обращение предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного проступка, в собственность государства по решению суда общей юрисдикции (ст. 29 КУоАП). Конфискован моясет быть лишь предмет, находящийся в частной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законами Украины. Так, в рамках производства по делам о нарушениях таможенного законодательства конфискация предметов допускается независимо от того, установлено виновное лицо или собственник имущества либо нет.

К примеру, в качестве административного взыскания конфискация оружия и боевых припасов предусмотрена санкциями ч. 1 и 2 ст. 190, ч. 2 ст. 191 КУоАП; конфискация специальных средств самообороны — ч. 1 и 2 ст. 1951 КУоАП; конфискация электрошоковых устройств — ч. 1 и 2 ст. 1954 КУоАП и т.п.

Конфискация огнестрельного оружия, других орудий охоты и боевых припасов не может применяться к людям, для которых охота является основным источником существования.

Порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливаются кроме Кодекса Украины об административных правонарушениях и другими законами Украины67.

Лишение специального права — это ограничение в соответствии с законом на определенный срок права лица пользоваться определенными общественными фондами (право охоты) либо заниматься определенной деятельностью (право управлять транспортным средством). Соглас-

67 А.С. Васильев отмечает, что ч. 1 ст. 28 КУоАП отвечает положениям Конституции, где в ч.б ст. 41 закреплено, что конфискация имущества может быть применена исключительно по решению суда в случаях, объеме и порядке, установленных законом. Однако в правоприменительной сфере по вопросам применения такого вида административного взыскания существует еще много проблем и грубых нарушений, которые связаны в основном с недостатками и противоречиями действующего законодательства Украины об административной ответственности (Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 96-97).

83


>>>84>>>

но ст. 30 КУоАП лишить права охоты или управления транспортным средством можно на срок до трех лет.

Лишение права управления транспортными средствами может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за исключением таких случаев: а) управления в состоянии опьянения; б) невыполнения требования работника милиции об остановке транспортного средства; в) оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участниками которого они являлись; г) уклонение от освидетельствования на состояние опьянения. Лишение права охоты не допускается в отношении лиц, для которых охота является основным источником существования.

Лишение права управлять транспортным средством, к примеру, предусматривается в санкциях ч. 4 ст. 122 КУоАП; ч. 2 ст. 1221 КУоАП; ст. 1222 КУоАП и т.п. Лишение права охоты, как вид административного взыскания, предусмотрен, например, ч. 2 ст. 85 КУоАП.

Исправительные работы — это назначаемое судом (судьей) административное взыскание, которое отбывается правонарушителем по месту постоянной работы с удержанием до двадцати процентов его заработка в доход государства (ст. 31 КУоАП). Сущность исправительных работ заключается в том, что это срочное взыскание, назначаемое на срок до двух месяцев.

Исправительные работы назначаются за совершение проступков с повышенной степенью общественной опасности. Однако перечень проступков, за совершение которых может применяться это взыскание, невелик. К их числу, например, относятся: мелкое хищение государственного или коллективного имущества (ст. 51 КУоАП)); уклонение от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям (ст. 511 КУоАП); мелкое хулиганство (ст. 173 КУоАП); распространение ложных слухов (ст. 1731 КУоАП) и другие правонарушения.

Как правило, в санкциях статей КУоАП указывается срок исправительных работ с нижним и верхним пределами (например, статьи 51, 173, 185 и др). Иногда законодатель в санкции статьи указывает только верхний предел назначения срока исправительных работ (например, в статьях 51і, 1731 и т.п.).

84


>>>85>>>

Административный арест — это кратковременное, до пятнадцати суток, лишение свободы лица, совершившего административный проступок повышенной степени общественной опасности (ст. 32 КУоАП).

Административный арест устанавливается за административные проступки с повышенной степенью общественной опасности, поэтому и назначается в исключительных случаях только судом (судьей).

В действующем Кодексе Украины об административных правонарушениях предусмотрено незначительное количество составов таких проступков. К ним относятся: незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка наркотических средств или психотропных веществ без цели сбыта в небольших размерах (ст. 44 КУоАП); мелкое хулиганство (ст. 173 КУоАП); распитие спиртных напитков в общественных местах и появление в общественных местах в пьяном виде, совершенное лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие действия (ч.З ст. 178 КУоАП); нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций (ст. 1851 КУоАП); проявление неуважения к суду (ст. 1853 КУоАП) и другие правонарушения.

Круг лиц, к которым может быть применен административный арест, ограничен действующим законодательством. Согласно ч. 2 ст. 32 КУоАП к такой категории лиц относятся: а) беременные женщины; б) женщины, имеющие детей в возрасте до 12 лет; в) несовершеннолетние (до 18 лет); г) инвалиды первой и второй группы.

Анализ положений ст. 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях дает основание к видам административных взысканий отнести также выдворение иностранцев и лиц без гражданства за пределы Украины68.

68 Данная точка зрения еще не является общепризнаной в юридической науке. Например, A.M. Бандурка считает, что выдворение следует относить к мерам административного пресечения, исходя из их целевой направленности (Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ...канд.юрид.наук. — X., 1994. — С. 74 — 77). Данные дискуссии возникли потому, что законодатель хотя и закрепил выдворение в часть 3 ст. 24 КУоАП, однако не внес его в перечень видов

85


>>>86>>>

§ 3.    Классификация административных взысканий

Под классификацией административных взысканий следует понимать объединение их по определенным критериям в относительно однородные группы.

В рамках науки административного права разработано немало различных классификаций административных взысканий69. Существует и законодательно закрепленная классификация. Остановимся на некоторых из них, наиболее важных для понимания данной меры административной ответственности.

В зависимости от порядка применения все административные взыскания согласно ст. 25 КУоАП делятся на две группы: 1) основные административные взыскания и 2) дополнительные административные взыскания.

К основным относятся те виды административных взысканий, которые назначаются органом административной

административных взысканий, то есть не определил его место в системе административных взысканий. В.В. Иванов считает, что анализ действующего законодательства Украины позволяет сделать вывод о том, что выдворение является мерой административного взыскания, применяемой за совершение действий, грубо нарушающих нормы законодательства, регулирующего особенности правового статуса иностранцев и лиц без гражданства (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. — Одесса, «Астропринт», 2001. — С. 94—95). По нашему мнению, выдворение иностранцев и лиц без гражданства является специфической мерой административно-правового принуждения, которая в одних случаях, в зависимости от цели применения, может выступать в качестве меры административного предупреждения, в других — в качестве административного пресечения и иногда — в качестве административного взыскания. Такая точка зрения отстаивается в научных публикациях В.И. Палько (Палько B.I. Правові підстави видворення іноземців за межі України // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. Одеса. — №1. — 2003. — С. 171-179; Палько В.І. Поняття та суть адміністративного видворення іноземців // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. Одеса. — № 3. — 2002. — С. 44-53).

69 Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С 294; Колпаков В.К., Кузь-менко О.В. Адміністративне право України: Підручник. К.: Юрінком Інтер, 2003. — С 256-257.

86


>>>87>>>

юрисдикции самостоятельно и не могут присоединяться в качестве дополнения к другим взысканиям. Согласно законодательству об административной ответственности (ч. 1 ст. 25 КУоАП) в качестве основных взысканий применяются: предупреждение; штраф; лишение специального права; исправительные работы; административный арест.

Дополнительные административные взыскания — это взыскания, которые присоединяются к основному взысканию, увеличивая таким образом объем правоограничений, которым подвергается правонарушитель. Такие взыскания выполняют при определении объема административной ответственности не основную, а вспомогательную роль. К такого рода административным взысканиям относятся: возмездное изъятие предмета (ст. 28 КУоАП) и конфискация предмета (ст.29 КУоАП). Особенность этих видов административных взысканий заключается в том, что они могут быть назначены как в качестве дополнительного, так и в качестве основного взыскания.70 В рамках административной ответственности, в отличие от уголовной, отсутствуют взыскания, которые могут быть назначены только в качестве дополнительных.

В санкциях некоторых статей Особенной части КУоАП указываются взыскания, которые в обязательном порядке должны сопровождать основное взыскание. Например, незаконная организация азартных игр на деньги, вещи или иные ценности — влечет наложение штрафа в определенном размере с обязательной конфискацией игральных принадлежностей, а также денег, вещей и иных ценностей, являющихся ставкой в игре (ч. 3 ст. 181 КУоАП). В других случаях органу административной юрисдикции предоставляется возможность по собственному усмотрению, исходя из обстоятельств дела и характеристики правонарушителя, применить либо не применить дополнительное административное взыскание. Например, нарушение граж-

70 А.С. Васильев в комментарии к ст. 25 КУоАП отмечает тот факт, что несмотря на то, что возмездное изъятие предмета и конфискация предмета согласно положениям ст. 25 Кодекса может применяться в качестве как дополнительного, так и основного взыскания, в статьях Особенной части КУоАП отсутствуют санкции, предусматривающие возможность применения этих видов административного взыскания в качестве основных (Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 86).

87


>>>88>>>

данами порядка приобретения, хранения, передачи другим лицам или продажи огнестрельного, холодного или пневматического оружия — влекут наложение штрафа в установленном размере с конфискацией оружия или без таковой (ч. 1 ст. 190 КУоАП).

Последующие классификации носят теоретический характер, поскольку не закреплены в законодательстве об административной ответственности, однако имеют значение для правоприменительной практики.

Так в зависимости от последствий, которые наступают для правонарушителя в результате применения к нему административного взыскания, различают:

1) Административные взыскания имущественного характера — это взыскания, которые сопряжены в основном с воздействием на имущественную сферу правонарушителя. К ним относятся: штраф и исправительные работы.

2) Административные взыскания морального характера — это взыскания, которые воздействуют на нравственность правонарушителя. К такому виду административных взысканий относится предупреждение.

3)  Административные взыскания организационного характера — это взыскания, которые сопряжены с воздействием и на нравственность правонарушителя, и на его имущественные блага, однако в основном данные взыскания направлены на временное ограничение определенных субъективных прав правонарушителя, то есть воздействуют на объем правосубъектности лица. К ним относятся: возмездное изъятие предмета; конфискация предмета; лишение специального права и административный арест.

В зависимости от продолжительности отбывания взысканий различают:

1) Единовременные — это административные взыскания, которые не имеют временных пределов. К ним относятся: предупреждение; штраф, возмездное изъятие предмета, конфискация предмета.

2) Длящиеся — это административные взыскания, которые имеют четко определенные законодательством временные пределы. К таким взысканиям относятся: а) лишение специального права, которое назначается на срок до трех лет; б) исправительные работы, которые назначаются на срок до двух месяцев; г) административный арест, который назначается на срок до 15 суток.

88


>>>89>>>

§ 4.    Общие правила наложения

административного взыскания

Общим правилам наложения административного взыскания в Кодексе Украины об административных правонарушениях посвящена отдельная глава 4 (статьи 33-40 КУоАП).

Часть 2 ст. 33 КУоАП закрепляет, что при наложении административного взыскания орган административной юрисдикции должен учитывать, во-первых, характер совершенного правонарушения; во-вторых, личность нарушителя; в-третьих, степень вины правонарушителя; в-четвертых, имущественное положение правонарушителя; в-пятых, обстоятельства смягчающие и отягчающие административную ответственность.

О характере правонарушения свидетельствуют элементы и признаки, характеризующие объект и объективную сторону административного проступка. Для индивидуализации административной ответственности орган административной юрисдикции должен учитывать не только обстоятельства, которые являются квалифицирующими и содержатся в статье Особенной части КУоАП, а и обстоятельства, которые не имеют значение для квалификации, но могут повлиять на вид, размер, сроки административного взыскания.

Личность правонарушителя характеризуют, прежде всего, элементы и признаки, относящиеся к субъекту административной ответственности. Например, возраст, служебное положение, социальное положение, противоправное поведение в прошлом, поведение в трудовом коллективе и т.п.

Санкция статьи Особенной части КУоАП может предусматривать альтернативные варианты назначения того или иного взыскания. Так в санкции ст. 185 КУоАП предусматривается возможность применения штрафа в установленном размере или исправительных работ на срок от одного до двух месяцев либо административный арест на срок до пятнадцати суток. Именно по данной категории административных проступков органу административной юрисдикции необходимо при назначении административного взыскания учитывать личность правонарушителя. Например, если органу административной юрисдикции станет известно, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, является безработным, то это автоматически исключает возможность применения к правонаруши-

89


>>>90>>>

телю такой меры административного взыскания, как исправительные работы.

Степень вины правонарушителя зависит от формы вины, мотивов и цели совершения проступка. Как уже отмечалось, форма вины во многих административных проступках не имеет квалифицирующего значения, однако ее учитываю при индивидуализации административного взыскания. Конечно же в тех случаях, когда правонарушение было совершено умышленно, вид или размер взыскания будет более суровым и выше, нежели при совершении данного вида административного проступка по неосторожности.

Имущественное положение правонарушителя также должно учитываться при назначении административных взысканий, особенно тех, которые связаны с воздействием на имущественную сферу правонарушителя.

Огромное значение для индивидуализации административной ответственности имеют установленные законодательством об административной ответственности обстоятельства, смягчающие (ст. 34 КУоАП) и отягчающие ответственность (ст. 35 КУоАП) (см. параграф 5 данной главы).

Административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения административного проступка, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения (ст. 38 КУоАП). Для большинства административных проступков моментом, с которого начинается течь давностный срок, является день совершения правонарушения. Однако для так называемых длящихся проступков дата отсчета двухмесячного срока наступает не с момента его совершения, а с момента его обнаружения. Например, такое правонарушение, как прием на работу без паспорта начинается в день, когда должностное лицо организации приняло на работу лицо без паспорта или с недействительным паспортом и длится до тех пор, пока факт правонарушения не будет обнаружен компетентным органом (должностным лицом).

В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения, административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.

Если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не

90


>>>91>>>

совершило нового административного проступка, это лицо считается не подвергшимся административному взысканию (ст. 39 КУоАП).

§ 5.    Обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность

Под обстоятельствами, смягчающими ответственность за совершение административного проступка, понимаются различного рода факторы, которые, во-первых, вызывают неадекватное поведение правонарушителя в момент совершения проступка (пункты 3, 4, 5 ст. 34 КУоАП) или, во-вторых, влияют на оценку уровня вредных последствий этого проступка после его совершения (пункты 1 и 2 ст. 34 КУоАП).

Все перечисленные в ст. 34 КУоАП обстоятельства, смягчающие административную ответственность, могут быть признаны таковыми только в том случае, если не предусмотрены в качестве квалифицирующего признака в статье Особенной части Кодекса. Например, несовершеннолетие лица не может рассматриваться в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность, в таком административном проступке, как проживание без паспорта или без прописки лица, не достигшего восемнадцати лет — ст. 197 КУАП.

Первым в перечне обстоятельств, смягчающих ответственность за совершение административного проступка, указано чистосердечное раскаяние виновного. Чистосердечное раскаяние виновного предполагает добровольное заявление о нем органу (должностному лицу), рассматривающему дело с объяснением обстоятельств и причин правонарушения.

Обстоятельством, смягчающим административную ответственность, также является предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение им ущерба или устранение причиненного вреда. Очень важно в данном случае различать по содержанию три понятия, предложенных законодателем: «предотвращение виновным вредных последствий», «добровольное возмещение ущерба» и «устранение причиненного вреда».

91


>>>92>>>

О предотвращении виновным вредных последствий может идти речь, например, при совершении административного проступка, предусмотренного ст. 77 КУоАП — «Нарушение требований пожарной безопасности в лесах». Так, сначала в результате противоправных действий лица произошло возгорание леса, а затем благодаря активным действиям правонарушителя пожар был потушен, чем было предотвращено причинение вреда государственному лесному фонду.

Добровольное возмещение ущерба может осуществляться различными способами. Например, нарушитель может компенсировать ущерб выплатой денег (возмещение убытков) или своим имуществом.

Устранение причиненного вреда предполагает: во-первых, устранение дефектов вещи либо замену вещи за счет средств правонарушителя сразу же после совершения правонарушения или до его рассмотрения компетентным органом административной юрисдикции (например, отремонтировал перила в подъезде; восстановил ограду и т.п.); во-вторых, совершение в определенных случаях действий морального характера (например, принесение извинений в устной или письменной форме).

Совершение административного проступка под влиянием сильного душевного волнения признается смягчающим обстоятельством, если лицо является вменяемым. В тех случаях, когда сильное душевное волнение носит болезненный характер, вследствие которого лицо не может отдавать отчет в своих действиях или руководить ими, оно является обстоятельством, исключающим административную ответственность (ст. 20 КУоАП). Причинами возникновения у человека сильного душевного волнения могут быть: нанесение ему тяжкой обиды, оскорбления, совершение над ним насилия и т.п. Такое состояние влияет на психику человека, ослабляет контроль за личным поведением, снижает его возможность разумно оценивать неожиданно сложившуюся ситуацию71.

71 Интересным является тот факт, что в рамках уголовного законодательства совершение преступления под влиянием сильного душевного волнения также рассматривается в качестве обстоятельства, смягчающего уголовную ответственность (п. 7 ст. 66 УК). Но законодатель уточняет, что такое сильное душевное волнение будет признано обстоятельством, смягчающим

92


>>>93>>>

Стечение тяжелых личных или семейных обстоятельств — это морально-этические и материальные затруднения, которые ослабляют волю лица, совершившего проступок, снижают его сопротивляемость в сложных условиях и служат побудительным мотивом к неправомерному действию или бездействию. Примером этого может быть несоблюдение или нарушение правил движения или иных общеобязательных правил лицом, которое находится под впечатлением смерти или тяжелой болезни близкого человека, переживает гибель своего имущества в результате пожара и т.п.

Обстоятельством, смягчающим административную ответственность, является и совершение административного проступка несовершеннолетним. Объясняется это тем, что несовершеннолетние обычно не обладают устоявшейся психикой, достаточным жизненным опытом, навыками правомерного поведения, не всегда осознают его вредность, легко поддаются влиянию других лиц, особенно старших по возрасту, которые нередко выступают организаторами или подстрекателями правонарушений, учитывается также и то, что несовершеннолетние легче поддаются воспи-

ответственность, только в том случае, если будет вызвано неправомерными или аморальными действиями потерпевшего. Также впервые Уголовный Кодекс закрепил понятие «ограниченная вменяемость», — это когда лицо при совершении преступления, в силу имеющегося у него психического расстройства, было не в состоянии в полной мере осознавать свои действия (бездействие) и (или) руководить ими. То есть если лицо, имеющее определенное психическое расстройство (остаточные явления черепно-мозговых травм, умственная отсталость, невротические расстройства и т.п.), которое было не в состоянии в полной мере осознавать свои действия (бездействие) и (или) руководить ими, совершит преступление, то оно признается согласно ст. 20 УК ограниченно вменяемым. Это значит, что лицо будет привлечено к уголовной ответственности, а ограниченная вменяемость будет учитываться как смягчающее обстоятельство при назначении наказания. Если это лицо совершит административный проступок, то согласно действующему законодательству об административной ответственности (ст. 20 КУоАП) такое лицо будет признано невменяемым, только по той причине, что в деянии правонарушителя есть признаки как медицинского, так и юридического критерия невменяемости, предусмотренной административным законодательством.

93


>>>94>>>

тательному воздействию и могут быть исправлены без применения жестких мер административного взыскания72.

К обстоятельствам, смягчающим административную ответственность относится также совершение административного проступка беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка в возрасте до одного года. Совершение правонарушения беременной женщиной признается одним из смягчающих ответственность обстоятельств, поскольку такое состояние сопровождается повышенной чувствительностью, вспыльчивостью, что может отразиться на поведении и привести к совершению административного проступка. Состояние беременности должно оцениваться как смягчающее обстоятельство только в том случае, когда административный проступок совершен именно под влиянием этого фактора. Наличие у женщины ребенка в возрасте до одного года также смягчает ответственность за совершение административного проступка, так как возникающие сложности в уходе за ребенком (например, бессонные ночи вследствие болезни грудного ребенка, отсутствия помощи со стороны других лиц и т.п.) подрывают здоровье матери, делают ее раздражительной, вспыльчивой, что может отразиться на ее поведении, толкнуть на совершение неправо-мерных действии   .

Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность не является исчерпывающим. Орган административной юрисдикции, рассматривающий дело об административном проступке, имеет право признавать смягчающими и такие обстоятельства, которые не указаны в Законе, но по существу являются таковыми (например, совершение проступка под влиянием угрозы или принуждения, в силу материальной, служебной или иной зависимости и т.п.).

72 Законодатель использует в п. 4 ст. 34 КУоАП термин «несовершеннолетние», однако для правильного понимания норм законодательства следует уточнить это положение и четко указать — совершение правонарушения лицом в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, как это, например, сделано в ч. 2 ст. 32 КУоАП, где законодатель определяет круг лиц, к которым не применяется такой вид взыскания, как административный арест.

73 Васильев А.С. Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий. — X.: ООО «Одиссей», 2002. — С. 115.

94


>>>95>>>

Статья 35 Кодекса Украины об административных правонарушениях дает исчерпывающий список обстоятельств, отягчающих административную ответственность. Это значит, что орган административной юрисдикции не может по собственной инициативе то или иное обстоятельство, не указанное в ст. 35 КУоАП, рассмотреть в качестве отягчающего административную ответственность.

Под обстоятельствами, отягчающими административную ответственность за совершение административного проступка, понимаются различного рода факторы, изменяющие отношение, в первую очередь, к самому деянию, усиливая степень его общественной опасности, а также к личности правонарушителя.

К обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, прежде всего, относится продолжение противоправного поведения, несмотря на требования уполномоченных на то лиц прекратить его (например, нарушение тишины в общественных местах в запрещенное решением городского совета время, вопреки требованию работника милиции прекратить противоправное поведение — ст. 182 КУоАП). Такое поведение правонарушителя, свидетельствует о повышенной общественной опасности совершаемого административного проступка, что дает возможность органу административной юрисдикции рассматривать данное обстоятельство как отягчающее административную ответственность. При этом следует иметь в виду, что невыполнение законных требований отдельных должностных лиц и представителей общественности о прекращении правонарушения образует самостоятельный состав административного проступка. Так, например, ст. 185 КУАП предусматривает административную ответственность за злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, члена общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, военнослужащего.

Обстоятельством, отягчающим ответственность за совершение административного проступка, является повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию, либо совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление. Оба обстоятельства свидетельствуют об устойчивой противоправной установке нарушителя, в отношении которого не оказали своего воспитатель-

95


>>>96>>>

ного воздействия меры государственного принуждения, применявшиеся к нему в связи с совершением первого правонарушения (преступления или однородного административного проступка). При этом следует иметь в виду, что повторное совершение правонарушения может быть признано отягчающим обстоятельством только в том случае, если правонарушитель, к которому за однородное правонарушение были применены меры административного взыскания, в течение года вновь совершает однородный административный проступок. Если же лицо, ранее подвергшееся административному взысканию, совершает после этого иные административные проступки, то такой рецидив административным законодательством в качестве отягчающего ответственность обстоятельства не признается.

Не признается отягчающим обстоятельством и повторное совершение однородного административного проступка, если со дня совершения первого правонарушения прошло более года. В этом случае ответственность за совершение административного проступка определяется по общим правилам, без применения п. 2 ст. 35 КУоАП. Важно также помнить, что одним из условий признания по-вторности проступка является обязательное привлечение правонарушителя к административной ответственности за первое однородное правонарушение. Если же такого не было, то вторичное нарушение соответствующих правил не считается повторным и, следовательно, не может быть отнесено к отягчающим обстоятельствам.

Иногда повторное совершение административного проступка в течение года является квалифицирующим признаком состава правонарушения. В этом случае орган административной юрисдикции при назначении взыскания руководствуется санкцией соответствующей статьи, устанавливающей более суровое взыскание, и не учитывает данное обстоятельство в качестве отягчающего административную ответственность по смыслу ст. 35 КУоАП. Например, ч. 2 ст. 1851 КУоАП предусматривает ответственность за повторное в течение года после применения мер административного взыскания нарушение установленного порядка организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Если же административный проступок был совершен лицом, ранее совершившим преступление, то его деяние в любом случае рассматривается как совершенное при отяг-

96


>>>97>>>

чающих обстоятельствах, независимо от того, однородным ли было по характеру совершенное преступление и осужден ли виновный за него или дело еще только расследуется. Лишь в случаях отсутствия состава преступления, истечения сроков давности либо снятия (погашения) судимости за ранее совершенное преступление, данное обстоятельство не оценивается органом административной юрисдикции в качестве отягчающего административную ответственность.

Обстоятельством, отягчающим административную ответственность правонарушителя, является и вовлечение в правонарушение несовершеннолетнего. Это обстоятельство отягчает ответственность независимо от того, в какой форме осуществлялось вовлечение несовершеннолетнего (подстрекательство, обман, уговоры, использование зависимого положения и др.). Данное обстоятельство не должно рассматриваться в качестве отягчающего административную ответственность, если выступает в качестве квалифицирующего признака отдельного вида административного проступка. Например, доведение несовершеннолетнего до состояния опьянения является отдельным правонарушением, за совершение которого ст. 180 КУоАП устанавливает административную ответственность.

Законодатель относит также к обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, совершение административного проступка группой лиц. Это объясняется тем, что групповые правонарушения повышают общественную опасность и вредность противоправных деяний, формируют антиобщественную установку нескольких правонарушителей, которые совершают правонарушение нередко по предварительному сговору, с заранее обдуманным планом действий, с распределением ролей между соучастниками правонарушения. Административный проступок признается групповым, если он совершен не менее чем двумя лицами, действующими совместно. При назначении меры взыскания этим лицам необходимо учитывать как характер поведения, так и степень вины каждого из них. Совершение административного проступка группой лиц, иногда выступает в качестве квалифицирующего признака определенного состава правонарушения (например, участие водителей мотоциклов и других транспортных средств в групповом передвижении, остановке или стоянке — ст. 1221 КУоАП).

97


>>>98>>>

Обстоятельством, отягчающим административную ответственность, является и совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах. Под стихийными бедствиями или другими чрезвычайными обстоятельствами при этом понимаются различные факторы природного либо социального характера, которые резко осложняют социальную ситуацию и создают повышенную опасность для населения. Некоторые из этих факторов обусловлены действиями сил природы, не подвластных человеку (например, наводнение, землетрясение, оползни и т.п.), грубых нарушений установленных правил осуществления определенных видов производственной деятельности (при аварии, крушении поездов, пожаре и др.).

Лица, использующие чрезвычайные обстоятельства или стихийные бедствия для совершения административных проступков, должны нести повышенную административную ответственность в пределах санкции соответствующей статьи КУоАП. Однако, если административный проступок был совершен в условиях стихийного бедствия или при чрезвычайных обстоятельствах, но не был с ними непосредственно связан, применять п. 5 ст. 35 КУАП при назначении административного взыскания не следует. Например, расценивать в качестве отягчающего обстоятельства распитие спиртных напитков в общественных местах в условиях стихийного бедствия не имеет смысла, так как данное обстоятельство не повышает степень общественной опасности административного проступка. Данный фактор также не может рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, если указывается в качестве обязательного признака, характеризующего объективную сторону административного проступка. Например, непредоставление транспортных средств работникам милиции и медицинским работникам в установленных законом неотложных случаях — ст. 1241 КУоАП.

Еще одним обстоятельством, отягчающим административную ответственность, является совершение правонарушения в состоянии опьянения. Под опьянением при этом понимается такое состояние человека, которое возникает в результате преднамеренного употребления алкогольных напитков, наркотических препаратов, психотропных или иных веществ, которые вызывают одурманивание, потерю адекватного контроля над поведением. Если же правонарушение было совершено лицом, доведенным до состояния

98


>>>99>>>

опьянения против его воли, то такие действия не считаются совершенными при отягчающих обстоятельствах.

Также необходимо иметь в виду, что не считаются совершенными при отягчающих обстоятельствах те административные проступки, для которых состояние опьянения правонарушителя является неотъемлемым квалифицирующим признаком состава (например, появление в общественных местах в пьяном виде — ст. 178 КУоАП, управление транспортным средством в состоянии опьянения — ст. 127 КУоАП и др.).

Согласно ч. 2 ст. 35 КУоАП представляет органам (должностным лицам), налагающим административные взыскания, право не признавать состояние опьянения отягчающим обстоятельством, если такая возможность обусловлена характером конкретного правонарушения и материалами дела.

§ 6.    Назначение административного взыскания при множественности административных проступков

Понятие множественности административных проступков разрабатывается теорией административного права и пока не известно действующему законодательству об административной ответственности. Только некоторые особенности наложения административных взысканий при совершении нескольких административных проступков регулируются ст. 36 КУоАП.

Множественность административных проступков — одно из сложных социально-правовых явлений, которое не привлекло пока к себе пристального внимания ученых. Наиболее подробно данную правовую категорию рассматривает в своих работах Д.Н. Бахрах74.

Определить понятие множественности административных проступков можно так, — это совершение лицом нескольких правонарушений, предусмотренных законодательством об административной ответственности, либо так - это

74 Д.Н. Бахрах. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 79-95; Д.Н. Бахрах. Административное право: Учебник для вузов. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С.304-305.

99


>>>100>>>

два и более акта общественно опасного поведения лица, каждый из которых представляет собой самостоятельный состав административного проступка.

Д.Н. Бахрах, учитывая сложность и многообразие данного правового понятия, характеризует его посредством перечисления основных признаков.

Первый признак множественности проступков — наличие нескольких самостоятельных составов административного проступка. То есть необходимо учитывать не количество действий правонарушителя, а количество составов административного проступка. В Кодексе Украины об административных правонарушениях содержится большое количество правонарушений, состав которых характеризуется совершением нескольких действий. То есть речь в данном случае идет о так называемых альтернативных составах (см. § 2 главы 3). Однако независимо от того, сколько действий совершил правонарушитель (одно или несколько из перечисленных в статье Кодекса), его действия будут квалифицироваться по одному составу административного проступка (например, статьи 44, 65, 163 КУоАП).

Второй признак множественности административных проступков — все противоправные деяния совершаются одним лицом, которое единовременно или разновременно делает несколько самостоятельных нарушений.

Третий признак множественности заключается в том, что отсутствуют обстоятельства, препятствующие привлечению правонарушителя к ответственности за несколько административных проступков сразу или за рецидив.

В зависимости от того совершен новый административный проступок до или после привлечения к административной ответственности выделяют два вида множественности: совокупность и рецидив.

Под совокупностью понимается совершение одним лицом нескольких административных проступков до привлечения его к ответственности хотя бы за одно из них. Совокупность различают двух видов: идеальную и реальную совокупность.

Идеальная совокупность — это одновременное выполнение одним действием нескольких составов правонарушений. Реальная совокупность представляет собой систему составов, выполненных разными действиями, а значит, разновременно, но очень важно учитывать тот факт, что ни

100


>>>101>>>

за одно из совершенных административных проступков лицо не было привлечено к ответственности, иначе, речь в данном случае будет идти о рецидиве, а не о совокупности административных проступков.

В части 1 ст. 36 КУоАП содержится правило, согласно которому административное взыскание налагается за каждый проступок в отдельности. То есть установлен принцип сложения взысканий. Поглощение же менее строгого взыскания более строгим допускается как исключение ч. 2 ст. 36 КУоАП при соблюдении двух обязательных условий: 1) если дела рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом) и 2) такое рассмотрение дел происходит одновременно. К основному взысканию в этом случае может быть присоединено одно из дополнительных взысканий, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.

Рецидив проступка — это совершение нового административного проступка в течение года после привлечения виновного к ответственности за предыдущее нарушение. Согласно ст. 39 КУоАП, если лицо, подвергнутое административному взысканию, в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, То это лицо считается не подвергшимся административному взысканию. При рецидиве лицо несет ответственность только за новое правонарушение, так как за старое уже оно понесло соответствующую административную ответственность. О рецидиве административного проступка как о квалифицирующем признаке, устанавливающем более суровую ответственность (например, ч. 2 ст. 138, ч. 2 ст. 145, ч. 2 ст. 146 КУоАП), а также, как об обстоятельстве, отягчающем административную ответственность (п. 2 ст.35 КУоАП), уже говорилось в предыдущих параграфах учебного пособия.

§ 7.    Возложение обязанности возместить причиненный административным проступком имущественный ущерб

В соответствии с действующим законодательством Украины возмещение причиненного административным проступком имущественного ущерба может осуществляться в нескольких формах:

101


>>>102>>>

Во-первых, в форме возложения на правонарушителя компетентным органом обязанности возместить причиненный ущерб (ст. 40 КУоАП); во-вторых, путем возвращения имущества по принадлежности (ст. 51 КУоАП)75; в-третьих, путем добровольного возмещения убытков или устранения причиненного вреда (п.2 ч.1 ст. 34 КУоАП) и, в-четвертых, в порядке гражданского судопроизводства (ч.1 ст. 1166 ГК Украины).

Все отмеченные формы возмещения причиненного административным проступком имущественного ущерба находятся между собой в определенном отношении и взаимной зависимости. Наиболее простым и вместе с тем эффективным способом возмещения ущерба является возвращение имущества по принадлежности. Но если, к примеру, похищенную вещь не представляется возможным возвратить её владельцу, то в свои права, как правило, вступают другие формы возмещения имущественного ущерба, чаще всего, в порядке гражданского судопроизводства. Если правонарушитель добровольно возмещает вред, причиненный административным проступком, то это обстоятельство согласно ст. 34 КУоАП является смягчающим административную ответственность.

75 Возврат по принадлежности не рассматривается некоторыми учеными как одна из форм возмещения причиненного правонарушением вреда. Например, В.Т. Нор считает, что возврат по принадлежности является не способом возмещения имущественного ущерба, а одной из процессуальных мер защиты имущественных прав потерпевших от правонарушения. И объясняет это тем, что если кто-либо уничтожает чужое имущество либо противозаконно им завладевая пускает его в оборот и обнаружить его не удается, то правоотношение собственности прекращает свое существование. А на его основе возникает новое правоотношение — обязательственное, в силу которого причинитель вреда будет обязан возместить ущерб, причиненный им бывшему собственнику (законному владельцу) потерей имущества.

По мнению В.Т. Нора, возмещение ущерба имеет место в том случае, когда он причинен, т.е. когда уменьшился состав имущества. Но если последнее есть в натуре, не повреждено и его законный владелец имеет возможность получить его обратно, то субъективное право собственника на это имущество не утрачивается и говорить о причинении имущественного ущерба в таком случае было бы неправильно (Нор В.Т. Защита имущественных прав в уголовном судопроизводстве. — К.: Изд. «Вища школа», 1989. — С. 153).

102


>>>103>>>

В качестве одной из возможных форм возмещения причиненного административным проступком имущественного ущерба выступает возложение обязанности возместить причиненный ущерб в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Эта форма предусмотрена для защиты нарушенных административным проступком прав и интересов потерпевшего.

Статья 40 КУоАП наделяет органы административной юрисдикции полномочиями по решению вопросов, связанных с «взысканием»76 имущественного ущерба, причиненного административным проступком. Сущность их состоит в том, что административная комиссия, исполнительный орган сельского, поселкового, городского совета, а также судья районного (городского) суда во время решения вопроса о наложении взыскания за административный проступок имеет право по собственной инициативе одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба. Однако ст. 40 КУоАП устанавливает определенные рамки компетенции административных комиссий и исполнительных органов сельских, поселковых и городских советов. Так они вправе принять решение о возмещении виновным имущественного ущерба, если его сумма не превышает двух не облагаемых налогом минимумов доходов граждан. Судья районного (городского) суда может обязать правонарушителя возместить причиненный имущественный вред независимо от размера вреда.

Возложение обязанности возместить причиненный вред является мерой административно-правового принуждения, применяемой для защиты нарушенных правонарушением имущественных прав и интересов граждан и организаций (см. § 2 главы 1).

Возложение на правонарушителя обязанности возместить причиненный ущерб в соответствии со ст.40 КУоАП

76 Обязанность возместить причиненный вред — это не административное взыскание, однако особенности исполнения постановления в части возмещения имущественного вреда, а также законодательные формулировки (например, в ст. 330 КУоАП прямо сказано, что если нарушаются требования ст. 329 Кодекса, то постановление направляется для взыскания ущерба в порядке исполнительного производства) дают возможность ученым оперировать понятием «взыскание имущественного ущерба» при характеристике данной меры административно-правового принуждения.

103


>>>104>>>

применяется в качестве дополнительной меры воздействия и исполняется лично правонарушителем (путем устранения причиненного вреда своими силами или своими средствами), при этом преследует цель общего и частного предупреждения. Поэтому на правонарушителя в порядке производства по делам об административных правонарушениях можно возложить обязанность возместить только такой вред, который он сможет возместить лично. Так, часть 2 ст.40 КУоАП закрепляет, что, если вред причинен несовершеннолетним, который достиг 16-летнего возраста и имеет самостоятельный заработок, а сумма вреда не превышает одного не облагаемого налогом минимума доходов граждан, судья имеет право возложить на несовершеннолетнего возмещение причиненного вреда или обязать своим трудом устранить его. А возмещение имущественного ущерба в порядке гражданского судопроизводства может быть осуществлено непосредственно его причините-лем либо третьим лицом (например, родителями правонарушителя, который не достиг 18 лет (статьи 1178 и 1179 ГК Украины).


>>>105>>>

Раздел 2.    •

Правовое регулирование административно-процессуальной деятельности

Глава 5.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

§ 1.    Административно-процессуальное право как наука и учебная дисциплина

Административно-процессуальное право как наука — это составная часть юридической науки, представляющая собой систему взглядов, идей, представлений об административном процессе, об административно-процессуальном праве как отрасли права, об административно-процессуальных нормах и правоотношениях, о закономерностях, реформировании, истории и тенденциях развития административно-процессуального законодательства.

Поэтому наука административно-процессуального права не просто констатирует факты и события, но сопоставляет, анализирует и исследует их с целью получения новых знаний, развития законодательства и улучшения правоприменительной деятельности компетентных государственных органов.

Свой вклад в развитие науки административно-процессуального права внесли в свое время ученые бывшего СССР, в частности, Д.Н. Бахрах, В.М. Горшнев, O.K. Застрожная, В.А. Лория, М.Я. Масленников, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин и ряд других ученых. На сегодняшний день многие ученые Украины занимаются данной проблематикой, в частности, В.Б. Аверьянов, A.M. Бандурка, В.Г. Перепелюк, Н.М. Тищенко и другие. Однако им придется разрешить немало теоретических и теоретико-прикладных проблем, которые существуют в данной сфере.

105


>>>106>>>

Придерживаясь точки зрения ученых77, согласно которому административно-процессуальное право — это формирующаяся самостоятельная отрасль права в системе права Украины, считаем необходимым говорить о существовании и выделении самостоятельной учебной дисциплины — «Административно-процессуальное право Украины».

Постановка данного вопроса не нова, так как отсутствует единство взглядов и представлений ученых на само понятие административного процесса, а также на структуру и содержание этой учебной дисциплины.

Так, С.Н. Махина предлагает назвать такую дисциплину «Административный процесс» и включить в нее два раздела: 1) Государственная власть, государственное управление и исполнительная власть. Процессуальная деятельность в административном праве и административный процесс; 2) административный процесс (судебный) — формирующаяся отрасль права78.

Заслуживает внимания учебный курс «Административно-процессуальная деятельность и административно-процессуальное право», предложенный И.В. Пановой79. Она выделяет четыре раздела в рамках данной учебной дисциплины: 1) общетеоретический, посвященный понятию, содержанию и признакам юридического процесса, а также месту административно-процессуальной деятельности в системе юридических процессов; 2) административно-процессуальная деятельность: понятие, особенности, принципы и виды; 3) административно-юрисдикционный процесс: понятие, особенности и виды производств; 4) производство по делам об административных правонарушениях.

Авторы учебного пособия «Административный процесс», являясь сторонниками широкого понимания административного процесса, предложили в рамках данной дисциплины выделять четыре раздела: 1) понятие и особенности административного процесса; 2) субъекты административного процесса; 3) характеристика отдельных производств

77  Васильев А.С. Административное право Украин. (Общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей». — 2001. — С. 182.

78  Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. — Воронеж, 1999. — С.202-206.

79  Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов: Приволжское книжное издание, 2001. — С. 83-96.

106


>>>107>>>

административного процесса и 4) административная юстиция и административный процесс.

Разделяя в целом названную позицию, а также с учетом предложенного в учебном пособии материала, предлагается программа специального учебного курса «Административный процесс и административная ответственность», которая бы включала в себя: 1) общетеоретические вопросы, связанные с понятием, особенностями и структурой административного процесса; 2) темы, посвященные месту административно-процессуального права в системе права Украины; 3) темы, связанные с характеристикой отдельных видов административных производств, и 4) некоторые вопросы материального права, посвященные понятию, особенностям, принципам, функциям и основаниям административной ответственности.

Программа курса «Административный процесс

и административная ответственность»

(Общая часть материального права)

Тема 1. Административно-правовое принуждение

Понятие и признаки административно-правового принуждения. Виды мер административно-правового принуждения. Понятие и виды мер административного предупреждения. Понятие и виды мер административного пресечения. Меры по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Дискуссионные вопросы административно-восстановительных мер принуждения. Понятие и виды мер административной ответственности. Соотношение понятий «меры административной ответственности», «административные взыскания» и «меры ответственности, предусмотренные нормами административного права».

Тема 2. Административная ответственность

Административная ответственность как особый вид юридической ответственности. Нормативное, фактическое и процессуальное основание административной ответственности. Кодекс Украины об административных правонарушениях как систематизированный акт законодательства Украины об административной ответственности. Вопросы систематизации законодательства Украины об административной ответственности. Функции административной

107


>>>108>>>

ответственности. Принципы административной ответственности. Понятие административного проступка и его признаки. Классификация административных проступков.

Тема 3. Состав административного проступка

Понятие и структура состава административного проступка. Классификация составов административного проступка. Объект административного проступка. Общий, родовой и видовой объект административного проступка. Предмет административного проступка. Объективная сторона административного проступка. Обязательные признаки объективной стороны административного проступка. Факультативные признаки объективной стороны. Субъект административного проступка. Соотношение понятий «общий субъект административного проступка» и «специальный субъект административного проступка». Субъективная сторона административного проступка. Вина и ее формы.

Тема 4. Административные взыскания

Понятие административного взыскания. Система административных взысканий по законодательству Украины. Классификация административных взысканий. Отличие возмездного изъятия предмета от конфискации предмета, явившегося непосредственным объектом или орудием совершения административного проступка. Общие правила наложения административного взыскания. Меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним согласно ст. 241 КУоАП. Обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Назначение административного взыскания при множественности административных проступков. Возложение обязанности возместить причиненный административным проступком имущественный ущерб.

(Общая часть процессуального права)

Тема 5. Административно-процессуальное право

Административно-процессуальное право как наука и учебная дисциплина. Административно-процессуальное право в системе права Украины. Понятие и признаки административного процесса. Принципы административного процесса. Административно-юрисдикционный процесс.

108


>>>109>>>

Управленческий (положительный) процесс. Структура административного процесса. Соотношение понятий «процедура», «процесс», «производство», «стадия». Классификация административных производств.

Тема 6. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения

Понятие и виды административно-процессуальных норм. Структура административно-процессуальной нормы. Гипотеза и санкция в административно-процессуальной норме. Проблемы систематизации административно-процессуальных норм.

Понятие и признаки административно-процессуальных отношений. Виды административно-процессуальных отношений. Юридические факты порождающие, изменяющие и прекращающие административно-процессуальные отношения. Структура административно-процессуальных отношений. Субъекты административно-процессуальных отношений. Объекты и содержание административно-процессуальных отношений.

Тема 7. Субъекты административного процесса

Система субъектов административного процесса. Классификация субъектов административного процесса. Граждане как субъекты административного процесса. Субъекты, осуществляющие административно-процессуальную деятельность. Субъекты административного процесса, способствующие достижению целей процесса и реализации административно-процессуального статуса гражданина.

(Особенная часть процессуального права)

Тема 8. Общая характеристика производств управленческого административного процесса

Понятие, задачи и стадии производства по отработке и принятию нормативных актов управления. Особенности производства по предложениям и обращениям граждан. Поощрительное производство. Регистрационные производства: понятие и виды. Общая характеристика контрольно-надзорных производств. Понятие и виды производств разрешительной системы.

109


>>>110>>>

Тема 9. Общая характеристика административно-юрисдикционных производств

Производство по административным жалобам. Производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления.

Понятие производства по делам об административных правонарушениях. Правовое регулирование и виды производств по делам об административных правонарушениях. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях. Участники производства по делам об административных правонарушениях. Стадии производства по делам об административных правонарушениях. Подведомственность дел об административных правонарушениях.

Тема 10. Меры по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях

Общая характеристика мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях (процессуально-обеспечительных мер).

Доставление нарушителя. Административное задержание. Личный досмотр и досмотр вещей. Изъятие вещей и документов. Отстранение водителей от управления транспортными средствами, речными и маломерными судами и освидетельствование на состояние опьянения.

Тема 11. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Возбуждение производства по делам об административных правонарушениях. Выяснение фактических обстоятельств. Возбуждение дела об административном проступке. Направление дела по принадлежности.

Общие правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Подготовка дела к рассмотрению. Анализ собранных материалов, обстоятельств дела (слушание дела). Принятие постановления (решения) по делу. Доведение постановления (решения) до сведения.

Общая характеристика стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях. Обжалование, опротестование постановления (решения) по делу. Проверка законности постановления

ПО


>>>111>>>

(решения). Вынесение решения по жалобе, протесту прокурора и его реализация.

Порядок исполнения постановления (решения) по делу о наложении административного взыскания. Добровольное исполнения постановления (решения) по делу. Исполнение постановления (решения) по делу в принудительном порядке (исполнительное производство).

§ 2.    Административно-процессуальное празо в системе права Украины

Это один из дискуссионных вопросов юридической науки, который не нашел своего решения на теоретическом уровне, и соответственно не получил своего четкого законодательного закрепления.

Все ученые, работающие в сфере науки административного права, сходятся во мнении, что административно-процессуальное право существует и представляет собой систему административно-процессуальных норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с рассмотрением и решением конкретных административных дел. Однако ученые не однозначно определяют место административно-процессуального права в системе права Украины.

Для более четкого уяснения этого вопроса необходимо обратиться к теории государства и права, согласно которой система права представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой правовых норм, которые объединены в более общие структурные подразделения систе-

Qfl

мы — институты, подотрасли и отрасли права0".

Одни считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права. Так В. Аверьянов считает, что в структуре административного права возможно выделить два правовых института: 1) институт «позитивного» административного процесса, который включает в себя административные правообеспечительные

80 Подотрасли не всегда выделяются в качестве самостоятельного структурного элемента системы права, что свидетельствует о неоднозначном рассмотрении данного вопроса в теории государства и права со стороны ученых (Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. — М.: Юрист, 1994.— С. 36, 136).

111


>>>112>>>

и правоохранительные производства, охватывающие процедуры рассмотрения заявлений и жалоб частных лиц, в том числе предоставление им различного рода административных услуг; 2) институт юрисдикционного административного процесса, который включает в себя администра-тивно-юрисдикционные производства, охватывающие процедуры применения мер административного принуждения, включая отношения административной ответственности81.

Иногда встречаются рассуждения о том, что административно-процессуальное право — это подотрасль административного права, которая регулирует специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования административного права.

Наиболее распространенная в последнее время в юридической литературе точка зрения, характеризующая административно-процессуальное право как отрасль права. Причем такую точку зрения отстаивают не только представители науки административного права82, но и ученые, занимающиеся проблемами теории государства и права83.

Такое разнообразие мнений учених о месте административно-процессуального права в системе права Украины требует специальных научных разработок, где бы последо-

81 В. Авер'янов. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України, 2003. — №5. — С118.

82 Ю.П. Битяк, В.В. Зуй. Административное право Украины (Общая часть): Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. — С. 164; Васильев А.С. Административное право Украины. (Общая часть). Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2001. — С. 182; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб: Юридический центр Пресс, 2003. — С. 661; Миколенко А.И. Место административно-процессуального права Украины в системе права Украины. // Правова держава, 2002. — № 4. — С. 171-174; Миколенко А.И. Проблемы классификации отраслей права // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції «Трансформація ринкових відносин в Україні: організаційно-правові та економічні проблеми». Одеса: Астропринт, 2003. — С. 67-70; O.K. Застрожная— Советский административный процесе: Учебное пособие. — Воронеж, 1985. — С. 11-31 и др.

83 Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. — М.: «Юридическая литература», 1991. — С. 103-116; Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — X.: Кон-сум, 2000. — С. 268 и др.

112


>>>113>>>

вательно и обоснованно разрешались вопросы: соотношения и четкого разграничения административно-материальных и административно-процессуальных норм и отношений; соотношения понятий «процедура» и «процесс»; соотношения понятий «правоприменительная деятельность» и «процесс», а исходя из этого определялись содержание и структура административного процесса.

§ 3.    Понятие и структура административного процесса

В юридической литературе сложилось в основном два подхода к определению и пониманию административного процесса: узкий и широкий.

Административный процесс в узком смысле (админи-стративно-юрисдикционный процесс) — это регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения84.

Административный процесс в широком смысле — это урегулированный правом порядок рассмотрения индивидуально конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и другими, уполномоченными на то органами85. Широкая трактовка административного процесса позволяет включить в его состав помимо админист-ративно-юрисдикционных производств также производства управленческого характера.

Расхождения ученых в понимании административного процесса не могло не сказаться на теоретических разработках вопроса о структуре административного процесса. На данном этапе развития науки административного права и административного законодательства структуру административного процесса можно представить в виде четырех -

84 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М.: Юридическая литература, 1964. — С. 16.

85  Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб: Юридический центр Пресс, 2003. — С. 175.

113


>>>114>>>

уровневой системы, которая включает в себя: 1) производства; 2) стадии; 3) этапы и 4) действия.

Главным элементом структуры юридического процесса, в том числе и административного процесса, является процессуальное производство. Административное производство — это системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: во-первых, образуют определенную совокупность процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; во-вторых, вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств, рассматриваемого административного дела; в-третьих, обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах и документах.

В зависимости от субъекта ведущего административное производство, их делят на два вида: 1) производства, которые реализуются в судебном порядке86; 2) производства, осуществляемые органами государственной исполнительной власти и иными организациями, предусмотренными действующим законодательством Украины. Второй вид административных производств можно разделить на две группы: 1) юрисдикционные производства (например, производство по делам об административных правонарушениях; производство по жалобам граждан; дисциплинарное производство и др.) и 2) производства управленческого характера (например, регистрационное производство; производство по выдаче разрешений и лицензий; производство по рассмотрению заявлений и предложений граждан и др.).

86 Аверьянов В. считает, что судопроизводство в административных судах (то есть административная юстиция) по своей правовой природе больше относится к отраслям так называемого «судебно-процессуального права» и не имеет ничего общего с предметом административного права кроме используемого термина «административное». Необходимо при этом отметить, что административно-процессуальное право В. Аверьянов рассматривает в качестве института административного права (В. Аве-р'янов. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України, 2003. — № 5. — С 118).

114


>>>115>>>

Вопрос о перечне производств в юридической литературе решался по-разному. Сторонники узкого понимания административного процесса представляли его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в государственном управлении. Сторонники широкого понимания административного процесса включают в структуру процесса управленческие (положительные) и юрисдикционные производства. Поэтому в юридической литературе встречаются разнообразные точки зрения относительно количества административных производств и критериев их классификации87.

87 В.Д. Сорокин выделяет две группы производств: производство по принятию нормативных управленческих актов и производства по индивидуально-конкретным делам. Во вторую группу В.Д. Сорокин включает несколько видов производств: а) производство по предложениям и заявлениям граждан; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М.: «Юридическа литература», 1972. — С. 147-163).

O.K. Застрожная, соглашаясь с мнением В.Д. Сорокина о делении административного процесса на две группы: производство по изданию нормативных актов управления и производства по принятию индивидуальных правоприменительных актов, предлагает классифицировать правоприменительные организационные отношения в зависимости от сферы их реализации: внутренней, то есть осуществляемой внутри аппарата управления в целом; и внешней, состоящей из отношений с другими субъектами административно-процессуальных отношений. Отсюда все правоприменительные производства она делит на два вида: 1) административно-процессуальные производства во внутренней сфере управления, к которым, например, относит производство по организационным делам (по комплектованию штатов и т.д.); производство по применению мер поощрения в государственном управлении; производство по применению мер дисциплинарного взыскания к государственным служащим и 2) административно-процессуальные производства во внешней сфере управления — производство по рассмотрению обращений граждан и организаций; производство по рассмотрению жалоб; комплексное производство по применению мер административного принуждения (Застрожная O.K. Советский административный процесс. Учебное пособие. —■ Воронеж, 1985. — С. 47-48).

115


>>>116>>>

Особенность структуры административного процесса по сравнению со структурой гражданского или уголовного

Л.В. Коваль также делит производства административного процесса в зависимости от сферы, на которую распространяется действие соответствующих административно-процессуальных норм, на две группы. Первая — это группа производств, которые реализуют действия разрешительно-регистрационного, контрольно-надзорного характера; предоставляют процедуры разрешения земельных, налоговых и других дел; создают процессуальный режим по решению дел об административных правонарушениях. Другая группа производств — процедуры, которых направлены на реализацию действий по исполнительно-распорядительной деятельности внутри государственных органов (дело-водство, производство по изданию индивидуальных актов управления, по применению дисциплинарных взысканий и др.) (Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів. — К.: Вен турі, 1996. — С. 146).

Ю.М. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации государственного аппарата; б) производство по заявлениям и предложениям граждан; в) производство по жалобам; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, финансового, земельного права (Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. — М., 1967. — С. 94).

Ю.П. Битяк, В.В. Зуй выделяют следующие виды производств административного процесса: 1) по разработке и принятию нормативных актов; 2) по принятию индивидуальных актов управления; 3) по применению административно-процессуальных мероприятий и мер по пресечению; 4) по делам об административных правонарушениях; 5) по применению дисциплинарных взысканий; 6) регистрационно-разрешительное; 7) надзор-но-контрольное; 8) по обращениям граждан; 10) по земельным, пенсионным, налоговым, бюджетно-финансовым делам; 11) по делам по возмещению материального ущерба и др. (Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право (Общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 1999. — С. 166).

Д. Н. Бахрах предлагает рассматривать три вида административных производств: 1) производства административного правотворчества; 2) правонаделительные (оперативно-распорядительные) производства; 3) административно-юрисдикционные производства. Так, к правонаделительным производствам он относит производства: по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.); по приватизации государственного и муниципального имущества; поощритель-

116


>>>117>>>

процесса в том, что дать точное количество административных производств не представляется возможным. Поэтому,

ное; распределительное; разрешительное и другие. К админис-тративно-юрисдикционным производствам Д.Н. Бахрах относит производства: по жалобам и заявлениям граждан; по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.); дисциплинарное (Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 154-155).

А.С. Васильев считает, что на основе анализа действующего законодательства к видам производств, которые входят в адми-нистративно-юрисдикционный процесс, можно отнести: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам (Васильев А.С. Административное право Украины. Общая часть. Учебное пособие. — X.: Изд. «Одиссей», 2001. — С. 194).

Наиболее развернутую структуру административного процесса предложил В.К. Колпаков, который классифицировал производства на три вида: нормотворческие, учредительные и правоприменительные (Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юринком Інтер, 1999. — С. 328-329). По его мнению, для нормотворческих наиболее характерным является производство по изданию нормативных актов управления. Для учредительных наиболее характерными производствами являются: 1) производства по созданию, реорганизации и ликвидации организационных структур в сфере государственного управления; 2) производства по комплектованию организационных структур в сфере государственного управления персоналом. К правоприменительным производствам В.К. Колпаков относит:

1) производства по применению мер принуждения в государственном управлении:

а) дисциплинарное производство;

б) производства по делам об административных правонарушениях;

в) производства по применению мер материального воздействия.

2) производства по применению мер поощрения и стимулирования в государственном управлении:

а) производства по делам о награждении государственными наградами, отличиями Президента, грамотами и т.д.;

б)  производства по делам о присвоении почетных и иных званий;

в)  производства по делам о премировании;

г)  производства по делам о снятии взысканий и т.д.

3)  производства по реализации гражданами своих прав и обязанностей:

117


>>>118>>>

как уже отмечалось, каждый ученый называет свое количество производств, в зависимости от того или иного критерия классификации.

К административно-юрисдикционным производствам следует отнести:

1) производство по делам об административных правонарушениях;

2) производство по применению мер предупреждения и пресечения;

3) производство по жалобам;

4) дисциплинарное производство.

Производства управленческого (положительного) характера, в зависимости от специфики взаимоотношений органов государственного управления с гражданами и юридическими лицами, подразделяются на шесть видов: 1) пра-вопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения гражданами и юридическими лицами своих обязанностей; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные; 6) государственно-поощрительные88.

а) производства по предложениям, жалобам, заявлениям граждан;

б) производства по получению гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов и т.д.;

в) производства по выполнению гражданами военной обязанности;

г)  производства по выполнению обязанности гражданами иметь паспорт;

д) производства по получению гражданами жилья;

е) производства по реализации гражданами права пользоваться коммунально-бытовыми услугами и т.д.

4)  производства по реализации юридическими лицами своих прав и обязанностей:

а)  производства по легализации юридических лиц;

б)  производства по выделению юридическим лицам кредита;

в)  производства по оформлению и выдаче юридическим лицам лицензий;

г) производства по выделению юридическим лицам земельных участков;

5) производства по осуществлению контроля и надзора (контрольно-надзорное производство и др.).

88 Лазарев И.М. Место административных процедур в системе юридического процесса. // Административное и инфор-

118


>>>119>>>

Правопредоставительные производства регулируют деятельность административных органов в области предоставления гражданам и юридическим лицам субъективных публичных прав или признания за ними определенного правового статуса. К таким производствам можно отнести, например, производство о получении гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов, производство по делам о получении статуса беженца, производство по получению гражданами жилья и др.

К административным производствам, связанным с обеспечением исполнения гражданами своих обязанностей, следует отнести: производство по выполнению гражданами воинской обязанности; производство по выполнению обязанности гражданами иметь паспорт и т.п.

Лицензионно-разрешителъные производства характеризуются тем, что связаны помимо лицензирования и разрешительной деятельности в сфере общественной безопасности так же с экзаменационно-конкурсными и экспертно-удостоверительными процедурами. К таким производствам относятся: производство по выдаче сертификатов; производство по выдаче специальных разрешений, лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, производство по выполнению правил разрешительной системы и т.п.

К регистрационным производствам относятся: производство по регистрации актов органов государственной исполнительной власти; производство по регистрации субъектов хозяйственной деятельности; производство по регистрации общественных объединений и др.

Контрольно-надзорные производства охватывают деятельность органов исполнительной власти по контролю за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований налогового, таможенного, экологического, антимонопольного и другого законодательства.

Государственно-поощрительные производства связаны с деятельностью государственных органов по поощрению физических и юридических лиц за заслуги перед государством и обществом. К таким производствам относятся: производство по делам о присвоении почетных званий; производство по делам о награждении государственными наградами, отличиями Президента Украины и грамотами; производство о премировании и т.п.

Вторым элементом структуры административного процесса является стадия производства. Стадии следует рас-

119


>>>120>>>

сматривать как совокупность действий, которые различаются: непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением.

Д.Н. Бахрах называет общими для административного процесса, а значит и для любого из входящих в него производств такие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по разному: административное расследование; проверка жалобы; обсуждение правового акта и т.д.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти;

3) исполнение решения. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага89.

Каждое административное производство специфично в зависимости от целей и задач, которые достигаются и решаются в ходе данного производства, а также круга участников производства. Поэтому процесс выделения в рамках административного производства определенных стадий должен носить объективный характер и не зависеть от субъективного понимания его последовательности. Самостоятельность каждой стадии обусловлена определенными критериями, которые можно разбить на две группы: конститутивные и факультативные90. В качестве конститутивных критериев выступают: конкретные задачи и фун-

мационное право (состояние и перспективы развития). — М.: Академический правовой университет, 2003. — С. 209-211.

89  Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 155-156.

90  Теория юридического процесса / Под общей ред. В.М. Горшенева, — X., 1985. — С. 128.

120


>>>121>>>

кции, присущие только одной стадии; система юридических фактов, непосредственно обеспечивающих переход из одной стадии в другую; специфичность правового положения участников производства; специфичность совершаемых операций и характер юридических последствий; особенности закрепленных в соответствующем процессуальном акте (документе) конечных материально-правовых результатов. Наряду с этим в каждой отдельной стадии производства могут быть обнаружены факультативные признаки, которые подчеркивают автономность стадий и их специфическое проявление в рамках административного производства. Этот перечень критериев не является исчерпывающим при определении самостоятельных стадий производства, но с их помощью можно установить пределы, границы каждой отдельной стадии административного производства и более правильное их вычленение. Поэтому каждое административное производство характеризуется своим определенным количеством стадий, среди которых можно выделить обязательные и факультативные стадии.

Обязательная стадия производства — это стадия административного производства, прохождение которой является обязательным для достижения целей и задач, поставленных перед производством. Например, в производстве обжалования одной из обязательных стадий всегда выступает стадия рассмотрения и принятия решения по жалобе.

Факультативная стадия производства — это стадия административного производства, прохождение которой не всегда является обязательным для достижения общих целей и задач производства. Например, факультативной стадией в производстве по делам об административных правонарушениях выступает стадия пересмотра постановления (решения) по делу.

Каждая стадия производства состоит из определенного количества этапов. Этапы административного производства — это совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, вторая стадия производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрение и принятие постановления (решения) по делу — включает в себя такие этапы: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения правонарушителя и потерпевшего.

121


>>>122>>>

§ 4.    Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме, а также имеют много общего с административно-правовыми нормами: они носят волевой характер; устанавливаются или санкционируются государством; выступают в качестве модели поведения для участников соответствующих управленческих отношений; являются общеобязательными к исполнению; обличены в соответствующую правовую форму, а также их реализация обеспечивается государственным принуждением.

Кроме указанных признаков административно-процессуальная норма характеризуется своими специфическими признаками.

Во-первых, административно-процессуальные нормы применяются прежде всего там, где необходима реализация материальных правовых норм. Характеризуя этот признак административно-процессуальных норм, необходимо отметить, что они выступают в качестве средства реализации не всех материальных норм, а только тех, которые в них нуждаются, так как не смогут реализоваться без помощи процессуальных норм. Например, «Правила пожарной безопасности», «Правила дорожного движения», представляя собой систему материальных норм, не всегда требуют для своего соблюдения соответствующих процессуальных норм. Однако большая часть материальных административно-правовых норм, без соответствующего правового закрепления механизма их реализации, остается декларативной и бездействующей. При этом очень важно провести четкую грань между нормами материального и процессуального характера. Относить к материальным нормам только нормы, закрепляющие комплекс прав, обязанностей и ответственность участников административно-правовых отношений было бы не верно. Материальные административно-правовые нормы также отвечают на вопрос, что необходимо сделать субъектам административного права для реализации этих прав, обязанностей и ответственности? Например,

122


>>>123>>>

законодательство Украины устанавливает, что паспорт гра'жданина подлежит обмену в случаях:

— изменения фамилии;

— установления расхождений в записях, (несоответствие записанных в паспорт сведений и отметок);

— непригодности его для пользования (повреждение, потеря фотографической карточки и т.п.).

В данном случае законодательство устанавливает материальную административно-правовую норму, которая отвечает на вопрос, что необходимо сделать субъекту административных правоотношений в определенных случаях? А на вопрос, — каким образом или в каком порядке происходит обмен паспорта гражданина, — отвечают административно-процессуальные нормы.

Во-вторых, административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию не только материальных административно-правовых норм, но и других отраслей права (законодательства)91. Например, порядок регистрации актов гражданского состояния предусматривается административно-процессуальными нормами.

91 В юридической литературе очень часто ставится знак равенства между понятиями «отрасль права» и «отрасль законодательства». Эти понятия действительно взаимообусловлены и взаимосвязаны между собой, но не являются тождественными. В последнее время стало модным использовать такое понятие в юридической литературе, как «комплексные отрасли права», к которым относят иногда таможенное право, экологическое право, хозяйственное право и др. Необходимо отметить, что выделение комплексных отраслей права в том понимании, которое вкладывается в это понятие, не только не способствует целостному пониманию системы права и разъединяет ее, но и стирает принципиальное различие между «отраслью права» и «отраслью законодательства». Основной особенностью системы права всегда выступало «ее объективное структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепленных им общественных отношений (Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе права // Советское государство и право, 1957. — № 6. — С.103). Комплексные отрасли права рассматриваются на сегодняшний день как система правовых норм, регулирующая однородную группу общественных отношений, которая, в свою очередь, уже урегулирована другими отраслями права. При выделении отрасли законодательства как раз и необходим только один критерий — предмет правового регулирования, а также нет четких требований относительно принад-

123


>>>124>>>

В-третьих, как и любая норма права, административно-процессуальные нормы имеют свою внутреннюю структуру, состоящую из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции. Однако, характеризуя структуру административно-процессуальных норм, можно выделить некоторые особенности. Так, очень часто роль юридического факта, порождающего административно-процессуальные отношения, исполняют соответствующие материальные правоотношения. Поэтому в таких случаях наличие гипотезы, как отдельного элемента структуры административно-процессуальной нормы, не является обязательным. То есть большинство административно-процессуальных норм не имеют гипотезу.

Диспозиция, напротив, является всегда обязательным и неотъемлемым элементом административно-процессуальной нормы и представляет собой само правило поведения субъектов определенного правоотношения. Нарушение диспозиции административно-процессуальной нормы

лежности норм права к той или иной отрасли права. Поэтому так называемые «комплексные отрасли права» представляют собой соответствующие отрасли законодательства, где содержащиеся в законах и иных подзаконных актах нормы права (конституционно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые и др.) регулируют однородную и взаимосвязанную между собой сферу общественных отношений. По нашему мнению, выделение комплексных отраслей права в системе права возможно, если вкладывать другой смысл в их содержание. Так, если под комплексными понимать отрасли, которые, во-первых, имеют свой специфический предмет правового регулирования, то есть регулируемые данной отраслью общественные отношения не регулируются другими отраслями права; во-вторых, обладают специфическим методом правового регулирования, который представляет собой целостную систему разнообразных юридических приемов воздействия на предмет регулирования. В таком случае к комплексным отраслям права мы с полной уверенностью сможем отнести все процессуальные отрасли права, в том числе и административно-процессуальное право (Миколенко А.И. Проблемы классификации отраслей права // Материалы международной научно-практической конференции «Трансформация рыночных отношений в Украине: организационно-правовые и экономические проблемы». — Одесса.: «Астропринт», 2003. — С. 67-70; Миколенко О.І. Чи існують комплексні галузі права // Правова держава. — № 6. — 2003. — С 203-206).

124


>>>125>>>

предусматривает применение различного рода санкций, среди которых наиболее распространенными являются дисциплинарные санкции. Поэтому санкция не всегда является обязательным элементом административно-процессуальной нормы.

Классифицировать административно-процессуальные нормы можно по различным основаниям: 1) по содержанию; 2) в зависимости от видов административных производств; 3) по юридической силе; 4) в зависимости от характера диспозиции; 5) по кругу субъектов, на которые распространяется действие норм.

Так, в зависимости от содержания различают:

а) нормы, обеспечивающие административное правотворчество;

б) нормы, обеспечивающие оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность;

в) нормы административной юрисдикции;

г) нормы, обеспечивающие реализацию материальных норм других отраслей права.

В зависимости от вида административных производств можно выделить:

а) административно-юрисдикционные нормы;

б) административно-процессуальные нормы управленческого характера.

По юридической силе административно-процессуальные нормы делят на:

а) нормы, установленные законами Украины;

б) нормы, установленные Президентом Украины;

в) нормы, установленные органами государственной исполнительной власти;

г) нормы, установленные органами местного самоуправления и их исполнительными органами.

В зависимости от характера диспозиции административно-процессуальные нормы подразделяют на: а) обязывающие; б) уполномочивающие; в) рекомендательные; г) запретные.

По кругу субъектов, на которые распространяется действие административно-процессуальных норм, можно выделить: а) общие нормы, которые распространяются на всех субъектов административно-процессуальных отношений; б) нормы, относящиеся только к субъектам власти; в) нормы, относящиеся к заинтересованным в рассмотрении дела

125


>>>126>>>

лицам; г) нормы, относящиеся к субъектам, способствующим рассмотрению дела, но не заинтересованным в его результатах (переводчик, свидетель и т.д.).

Общественные отношения, урегулированные административно-процессуальными нормами, представляют собой разновидность правоотношений — административно-процессуальных отношений.

Понятие и признаки административно-процессуальных отношений попадали в круг научных исследований советских ученых (В.Д. Сорокина, O.K. Застрожной и др.)92. Эти вопросы остаются актуальными и на сегодняшний день в сфере науки административного права Российской Федерации (В.Д. Сорокин, И.В. Панова и др.)93 и Украины (A.M. Бандурка, Н.М. Тищенко, В.Г. Перепелюк и др.)94.

Административно-процессуальные отношения имеют ряд специфических признаков, которые позволяют, во-первых, уточнить содержание данных правоотношений и, во-вторых, провести разграничение административных материальных правоотношений и административно-процессуальных отношений. Охарактеризуем эти признаки:

1. Административно-процессуальные правоотношения представляют собой юридическую связь между определенными субъектами, наделенными процессуальными правами и обязанностями.

2.  Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, которое предусматривается правовыми нормами. В каждом административном производстве может быть закреплена своя степень определенности взаимного поведения субъектов.

92  Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М.: ♦Юридическая литература», 1972. — С. 93-118; Застрож-ная O.K. Советский административный процесс. Учебное пособие. — Воронеж, 1985. — С. 27-31.

93  В.Д. Сорокин Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб.: «Юридический центр Пресс», 2003. — С. 624-659; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов, 2001. — С. 450.

94 Бандурка A.M., Тищенко Н.М. Административный процесс. Учебник. — К.: «Литера ЛТД», 2001. — 336 с; Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник. Чернівці: Рута, 2003. — С 151-158.

126


>>>127>>>

3.  Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Однако для возникновения административно-процессуальных правоотношений наличие материальной административно-правовой нормы и административно-процессуальной нормы является недостаточным. Для этого необходимы еще два условия: наличие правосубъектности и юридического факта.

4. Реализация административно-процессуального правоотношения обеспечивается мерами государственного воздействия, которое нельзя сводить только к мерам принуждения, так как реализация многих административно-процессуальных правоотношений не связана с применением принудительных мер.

5. Административно-процессуальные правоотношения возникают в ходе осуществления органами исполнительной власти управленческой, правоохранительной и право-обеспечительной деятельности. Исходя из этого, следует отметить, что административно-процессуальные отношения не ограничиваются только потребностями осуществления материальных административно-правовых отношений, они также связаны с реализацией материальных норм других отраслей права.

Глава 6.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

§ 1.    Понятие производства по делам об

административных правонарушениях

Понятие производства по делам об административных правонарушениях не дается действующим законодательством Украины, однако оно выработано наукой административного права.

Чаще всего определяют производство по делам об административных правонарушениях как одно из специфических и важных административно-юрисдикционных произ-

127


>>>128>>>

водств, входящих в административно-юрисдикционный процесс95 (см. § 3 главы 5).

Развивая это положение А.С. Васильев и М.Ф. Орзих отмечают, что производство по делам об административных правонарушениях должно регулироваться как особый вид юрисдикционной деятельности, отличающийся набором специфических, только ему свойственных признаков (особенностью материально-правовых норм и материально-правовых отношений, реализация которых опосредствуется данным производством; спецификой процессуальных норм и процессуальных отношений, которые составляют его содержание; характером рассматриваемых индивидуально-конкретных дел и юридическими последствиями их разрешения).

Иногда о производстве по делам об административных правонарушениях говорят как о деятельности уполномоченных субъектов по применению административных взысканий и совокупности возникающих при этом отношений, урегулированных нормами права96.

Также под производством по делам об административных правонарушениях понимают ряд последовательных действий органов государственного управления (должностных лиц), юрисдикционных органов, а в некоторых случаях — других субъектов, которые в соответствии с нормами административного законодательства осуществляют мероприятия, направленные на привлечение правонарушителей к ответственности и на обеспечение исполнения вынесенного постановления97.

95  Ківалов СВ., Біла Л.Р. Адміністративне право України. Навчально-методичний посібник. Вид. 2-е, перероб. і допов. Одеса: «Юридична література», 2002. — С. 52; Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 292; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов: Приволжское книжное издание, 2001. — С. 260; Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Изд. «Юрлитин-форм», 2003. — С. 331.

96  Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 306; Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях: Пособие. — М.: Изд. «Знание», 1989. — С. 5-6.

97  Битяк Ю.П, Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО «Одиссей», 1999. —

128


>>>129>>>

Галаган И.А. считает, что о производстве по делам об административных правонарушениях можно говорить и как о самостоятельном институте административно-процессуального права98.

Такое многообразие определений производства по делам об административных правонарушениях объясняется тем, что ученые, имея один объект исследования — производство по делам об административных правонарушениях, характеризовали данное правовое явление в зависимости от предмета исследования.

Так, если предметом нашего исследования будет значение и место производства по делам об административных правонарушениях в системе административных производств, то необходимо будет отметить, что производство по делам об административных правонарушениях является разновидностью административных юрисдикционных производств и обладает наряду с общими, своми специфическими признаками.

Если предметом исследования будет организационная структура производства, то прийдем к выводу, что производство по делам об административных правонарушениях — это совокупность конкретных процессуальных стадий или последовательных действий органов административной юрисдикции по привлечению лиц к административной ответственности.

Если же предметом исследования будет нормативное содержание производства, то тогда производство по делам об административных правонарушениях можно охарактеризовать, как установленную государством систему правовых норм, регулирующую порядок проведения административного рассдедования, рассмотрения и принятия решения по делу об административном правонарушении, пересмотра постановления (решения) о наложении административного взыскания и исполнения постановления по делу.

Рассмотрим основные особенности производства по делам об административных правонарушениях (дальше производство).

С. 167; Битяк Ю.П. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп: Учебник / Под ред. Ю.П. Битяка. — X.: Изд. «Право», 2003. — С. 222.

98 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. — Воронеж, 1976. — С. 26-27.

129


>>>130>>>

Во-первых, производство является одним из видов юрис-дикционных производств, то есть производств, связанных с применением к лицам мер принуждения, предусмотренных административным законодательством.

Во-вторых, производство представляет собой юрисдик-ционную деятельность компетентних органов, то есть деятельность, которая связана с выявлением административных проступков и привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, производство по делам об административных правонарушениях, как и любое другое производство состоит из определенных стадий, каждая из которых имеет на ряду с общими (характерными для всего производства), свои собственные задачи и цели (см. § 6 данной главы).

Итак, исходя из выше перечисленных особенностей производства, можно дать следующее определение.

Производство по делам об административных правонарушениях — это один из видов административных юрис-дикционных производств, представляющий собой ряд последовательных действий компетентных органов и лиц, предусмотренных действующим законодательством, по выявлению административных проступков и привлечению виновных к административной ответственности в ходе административного расследования, рассмотрения и принятия постановления (решения) по делу, пересмотра и обеспечения исполнения постановления (решения) о наложении административного взыскания.

§ 2.    Правовое регулирование и виды производств по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях в отличие от других административных производств является наиболее урегулированным нормами административного права производством. Правовые нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях в основном сконцентрированы в Кодексе Украины об административных правонарушениях. Так задачи и нормативное регулирование производства, обстоятельства, исключающие производство по делам об административных правонарушениях, и принципы про-

130


>>>131>>>

изводства закреплены в главе 18 КУоАП (статьи 245-253); основания, порядок составления и требования к содержанию протокола по делам об административных правонарушениях регулируются главой 19 КУоАП (статьи 254— 259); виды, основания, сроки и порядок применения процессуально-обеспечительных мер — главой 20 КУоАП (статьи 260-267); особенности правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях — главой 21 КУоАП (статьи 268-275); порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях — главой 22 (статьи 276-282); виды, требования к содержанию постановления по делу — главой 23 КУоАП (статьи 283-286); порядок пересмотра постановлений о наложении административных взысканий — главой 24 КУоАП (статьи 287-297); особенности исполнения постановлений о наложении отдельных видов административных взысканий — в разделе V КУоАП (статьи 298—330).

Однако, несмотря на серьезное и достаточно полное регулирование процессуальных моментов привлечения виновного лица к административной ответственности, необходимо отметить, что порядок производства по делам об административных правонарушениях регулируется не только Кодексом Украины об административных правонарушениях, но и другими законами Украины, что закреплено в ч. 1 ст. 246 КУоАП. Например, исполнение постановлений о возмездном изъятии предмета, явившегося непосредственным объектом или орудием совершения правонарушения, регулируется кроме норм, содержащихся в КУоАП (статьи 311-312), Законом Украины от 24 марта 1998 г. «О государственной исполнительной службе», Законом Украины от 21 апреля 1999 г. «Об исполнительном производстве» и другими нормативно-правовыми актами.

Часть 2 ст. 246 КУоАП также закрепляет, что порядок производства по делам об административных правонарушениях в местных судах определяется кроме Кодекса и иными законами Украины. Это не способствует правильному пониманию и применению отдельных административно-процессуальных норм на практике.

Важное значение для уяснения понятия производства по делам об административных правонарушениях имеет классификация производств в зависимости от того или иного критерия. В юридической науке были высказаны

131


>>>132>>>

различные точки зрения по этому поводу". Некоторые из предложенных классификаций на сегодняшний день утратили актуальность в связи с изменениями, которые произошли в рамках уголовного, уголовно-процессуального законодательства и законодательства об административной ответственности.

Так в зависимости от особенностей субъекта, который вправе выносить постановление (решение) по делу, можно выделить:

а) производство в коллегиальных органах (например, в административных комиссиях). Особенности такого производства закреплены в статьях 214, 215, 216, 279 и 281 Кодекса Украины об административных правонарушениях.

б) производство в єдиноначальних органах (например, судьей местного суда).

Если детализировать особенности субъекта, имеющего право рассматривать дела об административных правонарушениях, то соответственно можно выделить:

а) производство, осуществляемое в местных судах;

б) производство в административных комиссиях;

в) производство в исполнительных комитетах сельских, поселковых, городских советов;

г) производство в органах внутренних дел;

д) и т.п.

В зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно выделить:

а) обычное производство, которое характеризуется наличием следующих признаков (поочередность прохождения всех обязательных стадий производства — административного расследования, рассмотрения и принятия постановления по делу, а также исполнения постановления по

99 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 127-128; До-дин Е.В. Советское административное право. Учебник / Под ред. В.М. Манохина. — М., 1977. — С. 236-237; Застрожная O.K. Советский административный процесс. Воронеж, 1985. — С. 82; Котюргин СИ. О видах производств по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Сборник научных трудов. — К., 1983. — С. 36-48; Фефилова В.Ф. Классификация административных производств // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: Сборник научных трудов. — К, 1983. — С. 49-55.

132


>>>133>>>

делу; пятнадцатидневный срок рассмотрения дел; необязательность присутствия правонарушителя при рассмотрении дела). Такое производство осуществляется в отношении большинства административных проступков, содержащихся в КУоАП.

б) упрощенное производство, которое характеризуется тем, что в данном случае протокол об административном правонарушении не составляется, а должностное лицо, обнаружившее правонарушение, само принимает решение о наложении на виновного предупреждения или штрафа и исполняет свое решение (ст. 258 КУоАП).

в) особое производство, которое характеризуется следующими признаками (сроки рассмотрения дела меньше общеустановленного пятнадцатидневного срока; присутствие правонарушителя при рассмотрении таких дел является обязательным). Это производства по административным проступкам, которые перечислены в части 2 и 3 ст. 277 КУоАП и ч. 2 и 3 ст. 268 КУоАП.

§ 3.    Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Согласно положениям ст. 245 КУоАП задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: 1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; 2) разрешение его в точном соответствии с законом; 3) обеспечение исполнения вынесенного постановления; 4) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений; 5) предупреждение правонарушений; 6) воспитание граждан в духе соблюдения законов и укрепления законности100.

100 В ст. 241 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Задачи производства по делам об административных правонарушениях» не были закреплены такие задачи, как воспитание граждан и предупреждение новых правонарушений, что неоднозначно воспринимается российскими учеными. Например, И.В. Панова считает, что позиция законодателя правильная и является более четкой, так как рассматриваемое административное производство — это, прежде всего, деятельность по разбирательству споров (Панова И.В. Админи-

133


>>>134>>>

В Кодексе Украины об административных правонарушениях отсутствует статья, закрепляющая систему принципов производства по делам об административных правонарушениях101. Это и обусловливает различие точек зрения ученых относительно количества и содержания принципов производства102. Проблема также заключается и в том, что многие выделяемые учеными принципы, непосредственно как принципы в самом КУоАП не определены. То есть анализ целого ряда норм, содержащихся в Кодексе, позволяет выделить такие положения, но принципами их можно назвать только теоретически.

Под принципами производства по делам об административных правонарушениях следует понимать закрепленные в законе господствующие в государстве политические и правовые идеи, основополагающие начала или руководящие идеи, положенные в основу организации и функцио-

стративно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов: Приволжское книжное издание, 2001. — С. 325). Напротив, авторы комментария к Кодексу РФ об административных правонарушениях считают, что отсутствие этих задач в статье 24.1 является не совсем правильным и оправданным (Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. — М.: Бератор-Пресс, 2002. — С. 814).

101 По мнению В.В. Иванова, принятию нового Кодекса Украины об административных проступках должна предшествовать разработка научно обоснованных и четко сформулированных принципов производства, что, к сожалению, не было сделано ни в ныне действующем Кодексе, ни в проекте КУоАП (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: Монография. — Одесса: Изд. «Астропринт», 2001. — С.109-110).

102 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 128-130; Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО»Одиссей», 1999. — С. 167; Васильев А.С. Административное право Украины: (Общая часть). Учебное пособие. — X.: Изд. «Одиссей», 2001. — С. 188-193; Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: Монография. — Одесса: Изд. «Астропринт», 2001. — С.110; Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України. Підручник. — К: Юрінком Інтер, 2003. — С. 296; Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учебное пособие. — М.: Изд. «БЕК», 1998. — С. 1-43.

134


>>>135>>>

нирования системы административной юрисдикции и определяющие направленность и структуру этого производства в целом, его форму и содержание.

Наряду с общими принципами, которые присущи всему административному процессу или административно-юрис-дикционному процессу (законности, равенства граждан перед законом, оперативности и т.п.), производству по делам об административных правонарушениях присущи и свои собственные принципы (публичности, диспозитивно-сти, устности, экономичности и т.п.). Также, несмотря на то, что одни и те же принципы характеризуют различные административно-юрисдикционные производства, они по-разному проявляются в этих производствах.

Первостепенное значение для осуществления производства по делам об административных правонарушениях имеет принцип законности, который закреплен в ч. 2 и 3 ст. 7 КУоАП и выражается в том, что применение мер административной ответственности допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом. Это значит, что такие меры могут быть применены только к лицам виновным в совершении административного проступка. При этом административные взыскания (ст. 24 КУоАП) и меры воздействия, применяемые к лицам в возрасте от 16 до 18 лет (ст. 241 КУоАП), могут быть наложены только компетентными органами (должностными лицами), с соблюдением материально-правовых и процессуально-правовых норм.

При этом в строжайшем порядке должен соблюдаться также принцип равенства участников производства перед законом, который определяется конституционным положением о равенстве всех граждан Украины перед законом (ст. 24 Конституции). С этой целью законодательством четко закрепляется правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях, устанавливаются их права и обязанности, определяются формы их участия в производстве с предоставлением возможности заявлять ходатайства, представлять доказательства и требовать их рассмотрения (глава 21 КУоАП). Данный принцип закреплен в ст. 248 КУоАП, где содержится правило, согласно которому дела об административных правонарушениях рассматриваются на началах равенства граждан перед законом независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и иных убеждений, пола, эт-

135


>>>136>>>

нического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, языка и других обстоятельств.

По существу этим же целям служит и принцип состязательности, согласно которому функция правовой оценки поведения спорящих сторон отделена от функций обвинения и защиты. Все участники разбирательства по делу об административном проступке наделены равными процессуальными правами. А орган административной юрисдикции, рассматривающий конкретное дело, обязан принимать все предусмотренные законом меры к всестороннему, полному и объективному исследованию обстоятельств дела и установлению истины с тем, чтобы вынести законное и обоснованное решение.

Состязательность проявляется в разделении функций защиты и обвинения, которые характеризуют как сторону лица, привлекаемого к административной ответственности, так и сторону потерпевшего103 .

103 Наибольшую выразительность принципа состязательности производству по делам об административных правонаруше-. ниях придает участие в рассмотрении дел прокурора, чьи полномочия определены ст. 250 КУоАП. Согласно п. 9 Переходных положений Конституции Украины и главе 1 раздела III Закона Украины от 05.11.1991г. «О прокуратуре» Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры продолжают осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Украины законов органами государственной власти и управления, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами (Миколенко А.И., Миколенко А.Н. Законы Украины «О прокуратуре», «О милиции», «Об адвокатуре»: Комментарии, издание 2-е, исправ. и перераб. — X.: 000 «Одиссей», 2003. — С. 66). Данная функция будет утрачена прокуратурой с момента введения в действие закона, регулирующего деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов. В связи с этим утратят также юридическую силу ст. 250, а также другие статьи КУоАП, связанные с осуществлением прокуратурой функции надзора за соблюдением и применением законов в порядке производства по делам об административных правонарушениях (статьи 290-293 КУоАП). Так же интересным является тот факт, что в главе 21 КУоАП — «Лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях», прокурор в качестве участника производства не указывается, хотя анализ ст. 250 КУоАП дает полное основание включить его в состав участии-

136


>>>137>>>

При вынесении соответствующего решения, орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, должен соблюдать принцип охраны интересов государства и личности. Этим принципом должны руководствоваться все органы административной юрисдикции (их должностные лица) при рассмотрении любого индивидуального дела. Вместе с тем этот принцип означает необходимость надлежащего использования своих прав всеми участниками производства по делам об административных правонарушениях. Именно с этой целью действующее законодательство предусматривает возможность оказания гражданам юридической помощи (ст. 271 КУоАП). То есть они могут воспользоваться услугами защитника (адвоката). Кроме этого, органам административной юрисдикции предписывается следить за надлежащим использованием сторонами своих прав и обязанностей с тем, чтобы совершаемые ими действия не могли причинить вреда интересам государства либо непосредственным участникам производства.

В процессе разбирательства конкретного дела орган административной юрисдикции должен стремиться к установлению объективной (материальной) истины по делу. Этот принцип означает, что все дела должны рассматриваться всесторонне и полно на основе сбора, проверки, учета и оценки всех необходимых материалов и доказательств. Так, согласно ст. 251 и ст. 252 Кодекса Украины об административных правонарушениях органы (должностные лица), рассматривающие дело, должны анализировать любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке устанавливаются наличие или отсутствие административного правонарушения и виновность определенного лица в его совершении. При этом собранные доказательства должны оцениваться органом (должностным лицом), рассматривающим дело по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и своим правосознанием.

ков производства. Например, российское законодательство об административной ответственности, которое уже имеет много своих особенностей, в главе 25 — «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности», — называет в качестве участника производства и прокурора.

137


>>>138>>>

При принятии решений органами (должностными лицами), рассматривающими дела об административных правонарушениях, должен соблюдаться принцип самостоятельности и независимости, который тесно перекликается с принципом установления объективной истины. Данный принцип предполагает, что орган (должностное лицо), осуществляющий административно-юрисдикционную деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях, принимает решение: во-первых, независимо от внешнего влияния и воздействия органов законодательной и исполнительной государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, отдельных должностных лиц и граждан; во-вторых, независимо от личных нравственно-психологических особенностей (личных убеждений, представлений, мировоззрения и т.п.). Согласно действующему законодательству рассмотрение таких дел является не только правом, но и обязанностью органов административной юрисдикции. То есть орган (должностное лицо) административной юрисдикции не может уклониться от рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении, отнесенного к его компетенции, или переложить эту обязанность на кого-либо иного. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях, этот принцип закреплен в ст. 217 КУоАП, которая устанавливает, что дела об административных правонарушениях могут рассматриваться только теми должностными лицами, которые определены законом и в пределах предоставленных им полномочий.

Важное значение для обеспечения демократичности производства по делам об административных правонарушениях имеет принцип гласности (открытости). Принцип гласности предусматривает гарантированное право участников производства беспрепятственно знакомиться со всеми материалами дела и рассматривать эти материалы открыто. Органы и должностные лица, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность, обязаны своевременно уведомить участников этой деятельности о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении и не отказывать заинтересованным лицам в просьбе присутствовать при рассмотрении этих дел. Кроме того, согласно ст. 249 КУоАП рассмотрение дел об административных правонарушениях может проводиться по месту работы или жительства правонарушителей. А в

138


>>>139>>>

соответствии со ст. 286 КУоАП предусмотрена обязанность органов административной юрисдикции информировать общественность о наложенных административных взысканиях. Таким образом, принцип гласности обеспечивает не только открытость осуществления административно-юрис-дикционной деятельности, но и формирование негативного отношения общественности к правонарушителям и к совершенным ими противоправным деяниям, что имеет важное значение для профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка.

Большое значение для эффективности производства по делам об административных правонарушениях имеют принципы оперативности и экономичности, которые тесно взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга.

Принцип оперативности заключается в кратких сроках привлечения виновных к административной ответственности, например, в сравнении с уголовной и гражданско-правовой ответственностью.

Нормы действующего законодательства, регулирующего порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности, непосредственно не закрепляют принцип оперативности, однако о наличии такого принципа можно говорить проанализировав положения КУоАП.

Сроки давности привлечения к административной ответственности (ст. 38 КУоАП), сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 277 КУоАП), сроки обжалования решений (постановлений) по административным делам (ст. 289 КУоАП), давность исполнения постановлений о наложении административных взысканий (ст. 303 КУоАП) предусмотрены с учетом принципа оперативности производства по делам об административных правонарушениях. То есть момент совершения административного проступка и момент непосредственного исполнения постановления (решения) по делу разделяет небольшой временной отрезок104.

104 К сожалению, действующее законодательство об административной ответственности не предусматривает сроки административного расследования. Это приводит к тому, что орган, компетентный рассматривать дела об административных правонарушениях, иногда получает материалы дела уже с нарушением сроков давности привлечения к административной ответственности.

139


>>>140>>>

Принцип экономичности характеризуется упрощенностью процессуальных действий и незначительными материальными затратами на их осуществление. Например, принцип экономичности, как и принцип оперативности, получили свое проявление в ст. 258 КУоАП, ч. 3 ст. 306 КУоАП, ч. 3 с. 307 КУоАП и ст. 309 КУоАП, где предусматривается возможность упрощенного производства по делам об административных правонарушениях, когда все стадии (административное расследование, рассмотрение и принятие постановления (решения) по делу, исполнение постановления о наложении административного взыскания) объединяются в одну и виновное лицо на месте совершения административного проступка привлекается к ответственности.

Принцип национального языка непосредственно не закреплен Кодексом Украины об административных правонарушениях. Однако о его существовании можно судить исходя из анализа ст. 268 и 274 КУоАП и Закона Украины от 28.10.89г. «О языках».

Производство по делам об административных правонарушениях ведется на национальном языке, что обусловлено многонациональным составом населения Украины. Этот принцип в настоящее время закреплен законодательно в ст. 3 Закона Украины «О языках», где указывается, что в работе государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, размещенных в местах проживания большинства граждан другой национальности, наряду с украинским языком может использоваться и язык данной национальности или язык, используемый всем населением.

Если же лицо, которое привлекается к административной ответственности, не владеет языком, на котором ведется производство, оно может изъясняться на родном языке и пользоваться услугами переводчика (ст. 19 Закона «О языках»). Это право закреплено также в ст. 268 КУоАП, где предусматриваются права лица, привлекаемого к административной ответственности. Порядок реализации этого права регламентируется ст. 274 КУоАП, предусматривающей, что орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело, назначает такого переводчика. При этом переводчик обязан явиться по вызову органа административной юрисдикции и сделать полно и точно поручаемый ему перевод.

140


>>>141>>>

Принцип публичности производства по делам об административных правонарушениях находит свое проявление в том, что оно осуществляется от имени государства и органами (должностными лицами), уполномоченными на это государством.

Принцип диспозитивности заключается в том, что участники производства по делам об административных правонарушениях могут согласно действующему законодательству по своему усмотрению распорядиться своими процессуальными правами. Например, лицо, привлекаемое к административной ответственности, имеет право присутствовать при рассмотрении дела, так как согласно действующему законодательству присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, является не всегда обязательным.

Принцип устности производства по делам об административных правонарушениях заключается в том, что дела по существу рассматриваются на заседании компетентного органа с заслушиванием лиц, участвующих в рассмотрении. Так последние вправе излагать свои объяснения в устной форме, вопросы всем участникам процесса задаются устно и т.п.

Перечисленные принципы производства по делам об административных правонарушениях не являются исчерпывающими. Многие ученые, наряду с указанными, выделяют и другие принципы производства.105

§ 4.    Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях

Согласно положениям ст. 251 КУоАП доказательствами по делу об административном правонарушении явля-

105 Например, И.В. Панова выделяет в качестве принципов производства по делам об административных правонарушениях принцип непрерывности и принцип единоличного и коллегиального рассмотрения дел (Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов: Приволжское книжное издание, 2001. — С. 328-329); В.В. Иванов к принципам производства по делам об административных правонарушениях относит принцип обеспечения права на защиту, принцип презумпции невиновности и принцип ответственности государственных органов и должностных лиц за

141


>>>142>>>

ются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке орган (должностное лицо) устанавливает наличие или отсутствие административного проступка, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевших, свидетелей, заключением эксперта, вещественными доказательствами, показаниями технических приборов, используемых при надзоре за выполнением правил, норм и стандартов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами.

Доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях — это большая и сложная тема для самостоятельного монографического исследования. Несмотря на наличие серьезных научных работ, посвященных данной тематике,106 законодательство Украины не регулирует всю специфику процесса доказывания в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Прежде чем анализировать предложенное законодательством понятие доказательств и виды источников доказательств, необходимо выяснить, что такое доказывание и в каких случаях оно имеет место в рамках производства по делам об административных правонарушениях?

Обычно под доказыванием понимают процессуальную деятельность субъектов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, по собиранию, проверке и оценке доказательств с целью установления объективной истины по делу и принятия на этой основе законного решения. Поэтому доказывание, как процедура, имеет место не во всех случаях привлечения виновного

ненадлежащее выполнение процессуальных действий (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. Монография. — Одесса: «Астропринт», 2001. — С. 110).

106 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 131-132; Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. — М., 1973.

142


>>>143>>>

лица к административной ответственности. Таким исключением из общего правила являются случаи назначения административного взыскания без составления протокола по делам об административных правонарушениях (ст. 258 КУоАП). То есть в данном случае речь идет о так называемых упрощенных производствах (см. § 2 данной главы). Однако нельзя утверждать, что осуществляемая при этом деятельность органа (должностного лица) административной юрисдикции не носит характера доказывания. Доказывание в данном случае выступает не в качестве определенной последовательности действий (процедуры), а в качестве мыслительного процесса по собиранию, проверке и оценке фактических данных с целью установления объективной истины по делу и принятия на этой основе законного решения. Поэтому доказывание не следует сводить только к определенной последовательности действий (процедуре), так как при характеристике упрощенных производств данное научное определение не срабатывает. Такое узкое понимание «доказывания» может привести к выводу о том, что в упрощенных производствах лица привлекаются к ответственности без доказывания их вины и факта правонарушения.

Анализ приведенного в законодательстве определения доказательств позволяет сделать вывод, что доказательствами в производстве по делам об административных правонарушениях являются сведения (информация) о фактах. Поэтому очень важно различать понятия «доказательства» и «источники доказательств». Под источниками доказательств понимаются материальные носители определенной информации, при помощи которых данная информация вовлекается в сферу производства. Доказательствами являются только сведения о фактах, а не предположения, умозаключения, которые могут высказывать свидетели или потерпевший.

Также законодательство не устанавливает никаких ограничений относительно содержания сведений, которые могут использоваться в качестве доказательств — это могут быть фактические данные о любых обстоятельствах, которые необходимо установить по данному делу. Однако в реальности не все сведения о факте можно рассматривать в качестве доказательства. Так сведения становятся доказательствами только тогда, когда соответствуют требова-

143


>>>144>>>

ниям закона как относительно содержания, так и процессуального оформления. Поэтому сведения о фактах могут быть признаны в качестве доказательств по делу при наличии двух свойств: относимости и допустимости.

Относимость означает, что доказательствами могут быть признаны сведения о таких фактах, которые необходимо установить для правильного разрешения дела. Ст. 251 КУоАП к таким фактам (обстоятельствам) относит: 1) наличие или отсутствие административного проступка; 2) виновность лица, совершившего противоправное деяние; 3) иные обстоятельства имеющие значение для правильного разрешения дела (например, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; обстоятельства, характеризующие личность правонарушителя, и т.п.).

Допустимость означает, что в качестве доказательств могут быть использованы только сведения, полученные с соблюдением требований административно-процессуального законодательства. Данные требования сводятся к следующему: 1) доказательства должны быть получены только уполномоченными на это лицами и органами (например, ст. 255 КУоАП дает перечень лиц, имеющих право составлять протокол об административном правонарушении); 2) доказательства должны быть получены в порядке, предусмотренном законом, т.е. теми способами и средствами, которые предназначены для получения определенных доказательств (например, работники ГАИ применяют индикаторные трубки для установления состояния опьянения водителей транспортных средств либо специальные устройства для определения скорости движения транспортных средств и т.п.); 3) в процессе получения сведений должны быть соблюдены предписания закона, определяющие порядок производства конкретных действий (например, основания и порядок осуществления изъятия вещей и документов регулируется статьями 260 и 265 КУоАП); 4) доказательства должны быть зафиксированы надлежащим образом, в соответствии с требованиями действующего законодательства (например, требования предъявляемые к составлению протокола об административном задержании содержатся в ч. 1 ст. 261 КУоАП).

Анализ ст. 251 КУоАП дает возможность выделить основные виды источников доказательств по делам об ад-

144


>>>145>>>

министративных правонарушениях: 1) протокол об административном правонарушении и иные протоколы, предусмотренные КУоАП; 2) объяснения лица, в отношении которого ведется производство, потерпевшего и свидетелей; 3) заключения экспертов; 4) иные документы (например, характеристика с места работы правонарушителя, свидетельство о рождении и т.п.); 5) показания специальных технических приборов; 6) вещественные доказательства; 7) непосредственное наблюдение лица, уполномоченного расследовать административные проступки107.

107 Некоторые авторы в качестве источника доказательств называют непосредственное наблюдение лиц, уполномоченных расследовать административные проступки (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: Монография. — Одесса: Астропринт, 2001. — С. 115). По нашему мнению, непосредственное наблюдение лиц, имеющих право осуществлять административное расследование, рассматривать в качестве источника доказательства можно только в случаях упрощенного производства, так как доказывание в данном случае представляет собой мыслительный процесс уполномоченного должностного лица. Если же показания такого лица будут зафиксированы в протоколе об административном правонарушении, то в данном случае именно протокол будет являться источником доказательства, а не непосредственное наблюдение лица, и доказательствами будут считаться не сами факты, которые воспринимались данным должностным лицом, а те сведения, которые отображены в протоколе. Путаница в формулировках и определениях встречается очень часто в юридической литературе при рассмотрении вопросов доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях. Например, авторы комментария Кодекса РФ об административных правонарушениях при комментировании ст. 26.2 видами доказательств называют протокол об административном правонарушении, заключения эксперта и иные документы, тем самым не разграничивая понятия «доказательства» и «источники доказательств». Терминологическое разграничение таких понятий необходимо, также потому, что ст. 283 КУоАП требует, чтобы в постановлении (решении) по делу об административном правонарушении были сделаны ссылки именно на доказательства, т.е. на содержание сведений, которыми подтверждаются или опровергаются определенные выводы, а не просто указаны источники — объяснения в письменной форме потерпевшего, свидетелей и т.п.

145


>>>146>>>

§ 5   Участники производства по делам об административных правонарушениях.

Глава 21 Кодекса Украины об административных правонарушениях дает нам перечень лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, к которым относятся: 1) лицо, привлекаемое к административной ответственности; 2) потерпевший; 3) законные представители; 4) защитник; 5) свидетель; 6) эксперт; 7) переводчик. Эта законодательная формулировка дала повод некоторым ученым различать в рамках производства по делам об административных правонарушениях два понятия «субъекты производства» и «участники производства» . Где к участникам производства относятся: лицо, привлекаемое к административной ответственности; потерпевший; законные представители; защитник; свидетели; эксперт; переводчик. Понятие же «субъекты производства» трактуется шире и включает в себя кроме перечисленных участников, также органы или лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях108.

Соотношение понятий «субъект производства» и «участник производства» требует уточнения.

Если рассматривать производство по делам об административных правонарушениях как один из видов правоприменительной деятельности, то субъектом правоприменительной деятельности в данном случае будет выступать орган (должностное лицо) административной юрисдикции, так как он непосредственно ведет данное производство. Все другие лица, заинтересованные и незаинтересованные в исходе дела, будут выступать в качестве участников данной правоприменительной деятельности. Именно поэтому законодатель закрепил административно-процессуальный статус участников производства в рамках одной главы (глава 21 КУоАП), а компетенцию субъектов правоприменительной деятельности в различных главах Кодекса Украины об административных правонарушениях, в зависимости от стадии производства и подведомственности дел (например, глава 17, статья 255 КУоАП и др.). В данном случае понятия «субъект производства» и «участник производства» исключают друг друга.

108 Ківалов СВ. Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. Видання 2-е, перероблене и доповнене. Одеса, 2002. — С. 54.

146


>>>147>>>

Если производство по делам об административных правонарушениях рассматривать как специфическую совокупность правоотношений, то понятия «субъект производства» и «участник производства» приобретают совершенно другое содержание. В данном случае участником производства по делам об административных правонарушениях может быть только субъект права. С точки зрения общей теории государства и права, субъект права — это лицо, наделенное государством способностью быть носителем юридических прав и обязанностей. Отсюда вытекает понятие правоспособности и дееспособности. То есть другими словами — это лицо, обладающее правосубъектностью, которая дает ему возможность участвовать в определенных правоотношениях. Следовательно, субъект права может и не быть в определенный момент участником правоотношения, тогда как в любом случае участником правоотношения может быть только субъект права.

В рамках производства по делам об административных правонарушениях можно привести такой пример. Административные комиссии являются субъектом производства по делам об административных правонарушениях, но участниками административно-процессуальных отношений являются административные комиссии только на стадии рассмотрения и принятия постановления по делу по определенным категориям дел. Поэтому компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, которые определяют ход и окончательный результат в решении дела, являются тоже участниками производства по делам об административных правонарушениях. Но такое участие зависит от категории дел, находящихся в производстве, от стадии производства и компетенции соответствующего органа и должностного лица.

Рассматривая вопросы классификации участников производства по делам об административных правонарушениях, некоторые ученые больше оперируют понятием «участники производства» ,109 другие — «субъекты производ-

109 Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 300; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО». — С. 320.

147


>>>148>>>

ства»,110 что не имеет принципиального значения в тех случаях, когда производство по делам об административных правонарушениях расматривается как совокупность специфических правоотношений. Учитывать при этом необходимо только то, что субъекты производства по делам об административных правонарушениях — это лица, наделенные государством способ юстью быть участниками административно-процессуальных отношений по определенным категориям дел об административных правонарушениях, в ходе осуществления процессуально-обеспечительных мер или на определенной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Участники же производства — это лица, принимающие непосредственное участие в определенных административно-процессуальных правоотношениях в зависимости от категории дела об административном правонарушении, находящемся в производстве, и стадии производства по делам об административных правонарушениях.

В зависимости от роли и назначения, содержания и объема полномочий, форм и методов участия органов (должностных лиц) и граждан, участников производства по делам об административных правонарушениях можно разделить на несколько групп:

1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, которые влияют на исход дела. Например, к таким органам и должностным лицам следует отнести: во-первых, органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (раздел III КУоАП); во-вторых, лиц, имеющих право составлять протокол об административных правонарушениях (ст. 255 КУоАП); в-третьих, лиц, имеющих право осуществлять процессуально-обеспечительные меры принуждения (статьи 259, 262, 264, 265, 266 КУоАП и ч. 2 ст. 268 КУоАП) и т.п.111

110 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 133-134; Ківалов СВ., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. Видання 2-е, перероблене і доповнене. Одеса: Изд. «Юридична література», 2002 — С. 54.

111 По нашему мнению, к этой группе участников производства следует относить и прокурора (его заместителей), участие которого регламентируется на сегодняшний день статьями 250, 290 КУоАП и главой 1 раздела 3 Закона Украины от 05.11.91г.

148


>>>149>>>

2. Лица, имеющие непосредственные интересы в деле.

К ним относятся: 1) лицо, привлекаемое к административной ответственности; 2) потерпевший и его законные представители.

3.  Лица и органы, способствующие осуществлению производства. К данной группе участников производства

119

относятся: свидетели, эксперты, переводчики1   .

4. Иные лица и органы, способствующие исполнению постановления по делу, профилактике административных правонарушений (например, общественные организации, трудовые коллективы, администрации предприятий, учреждений, организаций и т.п.).

Глава 21 КУоАП к лицам, участвующим в производстве по делам об административных правонарушениях, относит:

1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, которое согласно ст. 268 КУоАП вправе: знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, иного специалиста в отрасли права, который по закону имеет право на предоставление правовой помощи лично или по поручению юридического лица, выступать на родном

«О прокуратуре», так как участие прокурора может существенно повлиять на сам порядок производства, а также на исход дела.

112 К участникам, способствующих осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, некоторые ученые также4 относят специалистов и понятых (Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — 133; Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрін-ком Інтер, 2003. — С. 300). Кодекс Украины об административных правонарушениях не предусматривает в качестве участников производства специалиста и понятых, что говорит о несовершенстве законодательства об административной ответственности. На практике и специалист, и понятые иногда являются участниками производства. Кодекс РФ об административных правонарушениях учел эти недостатки старого законодательства и закрепил в главе 25 правовое положение специалистов (ст. 25.8) и понятых (ст. 25.7).

К данной группе участников производства по делам об административных правонарушениях следует отнести и секретарей коллегиального органа административной юрисдикции, которые согласно ст. 281 КУоАП обязаны вести протокол заседания и подписать его вместе с председательствующим на заседании.

149


>>>150>>>

языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу.

Дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Это способствует всестороннему, объективному рассмотрению дела, установлению истины, а также правильному определению меры взыскания. Заочно может быть рассмотрено только такое дело, по которому достоверно известно, что правонарушитель знает о месте и времени рассмотрения дела и не хочет присутствовать либо сознательно затягивает своей неявкой разрешение дела. Если же лицо, привлекаемое к ответственности, хочет присутствовать при рассмотрении дела, но по уважительной причине не может этого сделать и просит отложить рассмотрение, орган или должностное лицо обязаны перенести рассмотрение на другой день в удобное время, с учетом установленных законом сроков разрешения дела.

В ряде случаев, перечисленных в статье 268 КУоАП, присутствие при рассмотрении дела лица, которое привлекается к ответственности, признано обязательным. Это касается в основном правонарушений, за которые установлены наиболее строгие меры взыскания — административный арест или штраф в повышенном размере, например, мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах, мелкое хищение и другие правонарушения. По этим делам нарушитель обязан явиться по вызову органа внутренних дел или судьи районного (городского) суда. Если он уклоняется от явки, то работники милиции могут подвергнуть его приводу. Такой порядок обусловлен необходимостью всестороннего выяснения обстоятельств дела, а также усиления воспитательного воздействия на нарушителя.

2.  Потерпевший, которым согласно ст. 269 КУоАП признается лицо, которому административным проступком причинен моральный, физический или имущественный вред. Потерпевший вправе знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, обжаловать постановление по делу об административном правонарушении. Также потерпевший может быть опрошен в качестве свидетеля в соответствии со статьей 272 КУоАП.

3. Законные представители — это лица, на которые по закону возложена обязанность защищать права и представ-

150


>>>151>>>

лять интересы несовершеннолетнего либо взрослого гражданина, который в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно реализовать свои права (родители, усыновители, опекуны, попечители).

По делу об административном правонарушении законные представители могут быть допущены для защиты интересов двух категорий лиц: 1) привлекаемого к административной ответственности и 2) потерпевшего. Основанием допуска лица к участию в производстве по делу в качестве законного представителя является документ, удостоверяющий его отношение к привлеченному к ответственности или потерпевшему.

Законные представители вправе: знакомиться с материалами дела; заявлять ходатайства; от имени лица, интересы которого они представляют, приносить жалобы на решение органа (должностного лица), рассматривающего дело.

4. Защитник, административно-процессуальный статус которого предусматривается ст. 271 КУоАП. Защитник — это адвокат или иной специалист в области права, который по закону имеет право на оказание правовой помощи лично или по поручению юридического лица. Полномочия адвоката на участие в рассмотрении дела удостоверяются ордером, выдаваемым адвокатским объединением или соответствующим поручением на ведение дела.

Защитник вправе: знакомиться с материалами дела; заявлять ходатайства; по поручению пригласившего его лица, от его имени подавать жалобы на решение органа (должностного лица), рассматривающего дело, а также имеет другие права, предусмотренные законами Украины (например, Законом Украины «Об адвокатуре» от 19 декабря 1992 г.).

5. Свидетель, процессуальные права и обязанности которого предусмотрены в ст. 272 КУоАП. Свидетель — это любое лицо, о котором имеются данные, что ему известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу. По вызову органа (должностного лица), в производстве которого находится дело, свидетель обязан явиться в указанное время, дать правдивые объяснения, сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы. То есть основной обязанностью свидетеля является дача правдивых объяснений, сообщение всех сведений, известных ему по данному делу, а также дача ответов на заданные вопросы.

151


>>>152>>>

Наряду с обязанностями свидетель имеет и соответствующие права. Например, он вправе давать объяснения на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство. Свидетель имеет право излагать объяснения в устной или письменной форме. Ему предоставлено право на возмещение расходов, связанных с явкой в орган или к должностному лицу, рассматривающему дело. За ним также сохраняется средний заработок по месту работы за время отсутствия в связи с вызовом (ст. 275 КУоАП).

6.  Эксперт, административно-процессуальный статус которого определен в ст. 273 КУоАП. Эксперт назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях.

Эксперт обязан явиться по вызову органа (должностного лица) и дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам, а также вправе: знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы; заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения; с разрешения органа (должностного лица), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, задавать лицу, привлекаемому к ответственности, потерпевшему, свидетелям вопросы, относящиеся к предмету экспертизы; присутствовать при рассмотрении дела.

7.  Переводчик, который назначается в случаях, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, или другие лица, участвующие в деле (потерпевший, свидетель), не владеют языком, на котором ведется производство. Участие переводчика дает им возможность пользоваться родным или другим языком, которым они владеют, что способствует объективному, всестороннему исследованию обстоятельств дела.

Переводчик обязан явиться по вызову органа (должностного лица) и сделать полно и точно порученный ему перевод (ст. 274 КУоАП).

152


>>>153>>>

§ 6.    Стадии производства по делам об

административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях проходит несколько сменяющих друг друга стадий, которые представляют собой сравнительно самостоятельные части производства, имеющих наряду с общими задачами производства свои собственные задачи и особенности.

По своей структуре производство по делам об административных правонарушениях напоминает уголовный и гражданский процессы, но оно проще их и поэтому в нем меньше процессуальных действий и его структура не усложнена.

Кодекс Украины об административных правонарушениях четко не определяет стадии производства, однако большинство ученых придерживаются точки зрения, что производство по делам об административных правонарушениях включает в себя четыре стадии113: 1) административное расследование; 2} рассмотрение дела и принятие постановления (решения) по делу; 3) пересмотр постановления по делу; 4) исполнение постановлений114.

113 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 135; Бене-дик И.В., Погребной И.М. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях и процессуальная форма. // Производство по делам об административных правонарушениях. Сборник научных трудов. — Киев, 1983. — С. 10-15; Васильев А.С. Административное право Украины. Учебное пособие. — X.: Изд. «Одиссей», 2001. — С. 229; Ківалов СВ., Біла Л.Р. Адміністративне право України. Одеса: Видав. «Юридична література», 2002. — С. 55-56; Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и допол. — М.: Изд. «Юристъ», 2002. — С. 171;

114 В.К. Колпаков и О.В. Кузьменко выделяют наряду с административным расследованием также стадию возбуждения дела (Ковпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України. Підручник. — К.: Изд. «Юрінком Інтер», 2003. — С. 301). Ряд авторов вместо понятия «административное расследование» использует при хварактеристике первой стадии производства понятие «возбуждение дела» (Ю.П. Битяк Административное право Украины: Учебник. 2-е изд., перераб. и допол. / Под ред. Ю.П. Битяка. — X.: Право, 2003. — С. 226; Алехин А.П., Кармо-лицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской

153


>>>154>>>

Первую стадию производства по делам об административных правонарушениях иногда называют стадией возбуждения дела. Однако следует согласиться с мнением Д.Н. Бахраха, что такое название не полностью отражает те действия, которые происходят в этой части производства.115 На этой стадии не только происходит возбуждение административного дела, но и проводится административное расследование, составляется протокол уже содержащий формулу обвинения, производится административное задержание, изъятие вещей и документов, а также другие процессуальные действия. Поэтому этой стадии производства по делам об административных правонарушениях больше соответствует название «административное расследование». Также следует отметить, что административное расследование, как стадия производства, заканчивается не моментом составления протокола об административном правонарушении, а моментом направления материалов дела по подведомственности116.

Вторая стадия производства — «Рассмотрение материалов дела и принятие постановления (решения) по делу», также четко не выделена в Кодексе Украины об административных правонарушениях. Сразу две главы в Кодексе посвящены этой стадии производства: глава 22 — «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» и глава 23 — «Постановление по делам об административ-

Федерации. Учебник. — М.: Изд. «ЗЕРЦАЛО», 1997. — С. 316). Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях четко закрепил институт возбуждения дела в отдельной главе, чего не было сделано в старом Кодексе Российской Федерации. Особой точки зрения придерживается М.Я. Масленников, который выделяет пять стадий производства: 1) возбуждение дела; 2) рассмотрение дела по существу и вынесение постановления по делу; 3) обжалование или опротестование постановлений; 4) исполнение постановлений; 5) пересмотр постановлений, вступивших в законную силу (Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. Учебно-практическое пособие. — М.: Изд. «БЕК», 1998. — С. 12).

115 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан В СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 135.

118 Именно на это обращают внимание Овсянко Д.М. (Овсян-ко Д.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и допол. — М.: Изд. «Юристъ», 2002. — С. 171) и Д.Н. Бахрах (Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 325).

154


>>>155>>>

ных правонарушениях». Создается впечатление, что законодатель на момент принятия Кодекса Украины об административных правонарушениях рассматривал их как две самостоятельные стадии производства. Однако сложилась в науке административного права общепринятая точка зрения, согласно которой рассмотрение материалов административного дела и принятие постановления (решения) по делу представляет собой единую стадию производства по делам об административных правонарушениях.

Глава 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях называется «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении». Учитывая изменения, которые произошли в судебной системе Украины, а в связи с этим и изменения, внесенные в уголовно-процессуальный и гражданско-процессуальный законы (закрепление четырех инстанций: 1) первая инстанция; 2) апелляционное производство; 3) кассационное производство; 4) пересмотр решений в порядке исключительного производства)117, можно предположить, что соответствующие изменения затронут и производство по делам об административных правонарушениях. Поэтому, во-первых, учитывая специфику данной стадии производства и предвидя изменения в данной сфере законодательства Украины, во-вторых, соглашаясь с мнением ученых (Д.Н. Бах-раха, А.С. Васильева, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко и других), в-третьих, обращая внимание на новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях (глава 30), третью стадию производства по делам об административных правонарушениях следует называть стадией пересмотра постановлений.

Раздел V Кодекса Украины об административных правонарушениях полностью посвящен особенностям исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Выделение четвертой стадии производства в отдельный раздел Кодекса обусловлено несколькими причинами: 1) исполнение постановлений о наложении административных взысканий возможно, как в добровольном порядке, который регулируется исключительно нормами КУоАП, так и в принудительном порядке, который регулируется не только Кодексом Украины об административ-

117 Закон Украины от 07.02.2002 г. «О судоустройстве Украины» № 3018-111.

155


>>>156>>>

ных правонарушениях, но и другими законами (например, Законом Украины от 21.04.99г. «Об исполнительном производстве»); 2) постановление о наложении административного взыскания приводится в исполнение уполномоченным на то органом с учетом требований, предусмотренных законодательством для исполнения данного административного взыскания.

Административное расследование, рассмотрение дела и принятие постановления (решения) по делу, а также стадия исполнения постановления по делу являются обязательными стадиями производства по делам об административных правонарушениях (кроме случаев упрощенного производства). Пересмотр постановлений по делу является факультативной стадией производства.

Каждая стадия состоит из группы взаимосвязанных действий, так называемых этапов производства по делам об административных правонарушениях. Так стадия административного расследования состоит из следующих этапов:

1) возбуждение производства по делам об административных правонарушениях;

2) установление фактических обстоятельств;

3) возбуждение дела об административном правонарушении;

4)  направление материалов для рассмотрения по подведомственности .

Стадия рассмотрения и принятия постановления (решения) по делу состоит из таких этапов:

1) подготовка дела к рассмотрению и слушанию;

2) анализ собранных материалов, обстоятельств дела;

3) принятие постановления (решения) по делу;

4) доведение постановления до сведения.

Этапами стадии пересмотра постановления (решения) являются:

1) обжалование, опротестование постановления (решения) по делу;

2) проверка законности постановления (решения);

3) вынесение решения;

4) реализация решения.

Исполнение постановления (решения) о наложении административного взыскания включает в себя следующие этапы:

1) обращение постановления (решения) к исполнению;

156


>>>157>>>

2) фактическое исполнение постановления (решения) по делу;

3) окончательное исполнение дела.

§ 7.    Подведомственность дел об

административных правонарушениях

Для решения задач производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 245 КУоАП, важное значение имеет четкое определение того, какой субъект власти какими делами ведает, кто какие дела оформляет, рассматривает или исполняет. Правильное решение вопросов подведомственности — необходимое условие квалифицированного, оперативного разрешения дел об административных правонарушениях.

Иногда подведомственность дел об административных правонарушениях определяют как закрепленную законодательством компетенцию по рассмотрению дел об административных правонарушениях между органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать такие дела118. К такому узкому понимаю подведомственности дел об административных правонарушениях подталкивает и Кодекс Украины об административных правонарушениях, который в главе 17 — «Подведомственность дел об административных правонарушениях» дает перечень органов административной юрисдикции, имеющих право рассматривать определенные категории дел об административных правонарушениях.

Однако в производстве по делам об административных правонарушениях очень часто одни органы (должностные лица) вправе расследовать дела, другие — рассматривать их и принимать постановления по делу, третьи — рассматривать жалобы на постановления, четвертые — исполнять постановления о наложении административных взысканий. Поэтому для производства по делам об административных правонарушениях актуален вопрос о постадийной подведомственности. Например, если речь идет о подведомственности на стадии административного расследования, то, та-

не Тихомиров СВ. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Изд. «Юрлитинформ», 2003. — С. 307.

157


>>>158>>>

кая подведомственность установлена, в первую очередь, ст. 255 КУоАП, где дается перечень должностных лиц, имеющих право составлять протокол об административном правонарушении по определенным категориям дел. Так уполномоченные на то должностные лица органов связи вправе составлять такой протокол по административным правонарушениям, предусмотренным статьями 144-1484, 1887 КУоАП. Д.Н. Бахрах говорит даже о выделении под-ведомственности при совершении отдельных действии113. Так, например, круг должностных лиц, имеющих право осуществлять в определенных случаях доставление нарушителя, устанавливается ст. 259 КУоАП.

Следует согласиться с мнением М.Я. Масленникова120, что подведомственность об административных правонарушениях — это обособленность компетенции органа административной юрисдикции, уполномоченного государством совершать отнесенные к ведению этого органа административно-процессуальные действия юрисдикционного характера.

При определении подведомственности дел об административных проступках необходимо учитывать также разные уровни подведомственности и порядок последовательного их выявления. В зависимости от этого можно выделить такие виды подведомственности дел об административных правонарушениях: 1) видовая подведомственность; 2) территориальная подведомственность; 3) должностная подведомственность.

Примером видовой подведомственности служат статьи главы 17 КУоАП. Именно в этой главе за определенным государственным органом или органом местного самоуправления закрепляется круг административных проступков, которые он вправе рассматривать и принимать по ним соответствующие решения. Например, органы охотничьего хозяйства рассматривают правонарушения, предусмотренные статьями 50, 912 и 1885 КУоАП.

Определившись с видовой подведомственностью, необходимо определить территориальную подведомственность, которая устанавливается ст. 276 КУоАП. Т.е. необходи-

119  Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 317.

120  Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1990.

158


>>>159>>>

мо определить, какой же именно орган административной юрисдикции будет рассматривать дело в зависимости от места совершения правонарушения, места жительства правонарушителя или места учета транспортного средства.

Должностная подведомственность направлена на определение правомочного должностного лица в рамках органа административной юрисдикции по осуществлению тех или иных действий121. Например, ч. 2 ст. 242 КУоАП уточняет, что от имени органов охотничьего хозяйства рассматривать дела об административных правонарушениях имеют право: 1) руководитель специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и его заместители; 2)начальник управления охотничьего хозяйства; 3) руководитель специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и его заместители, руководители, главные лесничие государственных органов лесного хозяйства Автономной Республики Крым и областей; 4) руководители и главные лесничие гослесхозов, других государственных лесохозяйственных предприятий и организаций, а также государственных лесоохотничьих и государственных охотничьих хозяйств.

121 Определить такую должностную подведомственность иногда бывает очень трудно. Например, возникают сложности при определении должностных лиц, правомочных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 255 КУоАП. В ряде случаев, положений ст. 255 КУоАП бывает не достаточно, чтобы определить соответствующее должностное лицо органа административной юрисдикции, наделенного правом составлять протокол. Для уточнения такого должностного лица необходимо обращаться к соответствующим ведомственным нормативным актам, что сказывается в целом на качестве производства по делам об административных правонарушениях.

159


>>>160>>>

Глава 7.

МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

§ 1.    Общая характеристика мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (процессуально-обеспечительных мер)

В осуществлении производства по делам об административных правонарушениях важную роль играют меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении.

Обычно эти меры административно-правового принуждения рассматриваются учеными как разновидность мер административного пресечения122.

Ряд авторов обоснованно считают, что в системе мер административно-правового принуждения существует самостоятельная группа мер процессуального-обеспечительного характера (см. § 2 главы I)123. Во избежание терминологических противоречий данную группу мер принуждения можно называть мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, где в самом названии будет отражена целевая направленность их

122  Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 1994.— С. 10; Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: Монографія. X., 2002. — С. 36-46.

123  Веременко И.И. Административно-правовые санкции. — М., 1975. — С. 71; Розин Л.М. Правоотношения, возникающие при применении мер административной ответственности. — В сб.: Проблемы теории и практики административной ответственности в свете решений XXV съезда КПСС и Конституции СССР. — М., 1979. — С. 51; Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. — 1982. — Вып. 7. — С. 182-186; Кисин В.Р. Правовые аспекты административно-процессуального принуждения. — В сб. науч. трудов: Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. — К., 1983. — С. 23-36.

160


>>>161>>>

применения. То есть данная группа мер административно-правового принуждения применяется не с целью предупреждения или пресечения нарушения, а в связи с обнаружением признаков правонарушения в целях обеспечения объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела об административном проступке. Поэтому административное задержание, в зависимости от цели его применения, может выступать, во-первых, как мера предупреждения, если применяется с целью установления личности, во-вторых, как мера пресечения, если применяется с целью прекращения противоправного деяния, и, в-третьих, как мера процессуально-обеспечительного характера, если применяется с целью обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

В основном меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях сосредоточены в главе 20 КУоАП. Однако некоторые из них содержатся и в других главах Кодекса (например, доставление нарушителя — ст. 259 КУоАП; привод лица, привлекаемого к административной ответственности, — ч. 2 ст. 268 КУоАП).

К мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относятся следующие:

1) доставление нарушителя (ст. 259 КУоАП);

2) административное задержание (статьи 261—263 КУоАП);

3) личный досмотр и досмотр вещей (ст. 264 КУоАП);

4)  изъятие вещей и документов (ст. 265 КУоАП);

5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида и освидетельствование на состояние опьянения (ст. 266 КУоАП);

7) привод (ч. 2 ст. 268 КУоАП).

В зависимости от содержания принудительного воздействия такие меры можно разделить на две группы, во-первых, меры ограничения личных неимущественных прав, и, во-вторых, меры ограничения имущественных прав.

К мерам, связанным с ограничением личных неимущественных прав, относятся: доставление нарушителя; административное задержание; привод; освидетельствование на состояние опьянения; личный досмотр. К мерам, которые связаны с ограничением имущественных прав, следует отнести: досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством.

161


>>>162>>>

§ 2     Доставление нарушителя

Административное доставление нарушителя — это административно-принудительное изъятие лица, совершившего или совершающего административный проступок, с места совершения данного правонарушения или с места обнаружения правонарушителя и сопровождение его в орган, правомочный решить вопрос об административном задержании или привлечении к административной ответственности, сопряженное с применением мер психического или физического воздействия, осуществляемого компетентными лицами с целью обеспечения возможности привлечения правонарушителей к административной ответственности (ст. 259 КУоАП).

Данная мера административно-правового принуждения характеризуется наличием ряда признаков:

Во-первых, административное доставление правонарушителя представляет собой препровождение лица с места совершения проступка или обнаружения правонарушителя в служебное помещение уполномоченными на то лицами.

Во вторых, время, необходимое для доставления правонарушителя, четко в законодательстве не определено. Часть 5 ст. 259 КУоАП лишь закрепляет, что доставление должно быть произведено в возможно короткий срок124.

В-третьих, доставление осуществляется широким кругом лиц, предусмотренных законодательством. К ним относятся:

1) работники милиции, должностные лица Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины, военнослужащие или работники Государственной пограничной службы Украины или члены общественных формиро-

124 В.А. Тюрин, критикуя некоторые положения нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, отмечает, что целесообразно в КоАП РФ закрепить норму о том, что срок доставления необходимо засчитывать в срок административного задержания, если такое производится, а также, исходя с позиций защиты прав и законных интересов личности, в Кодексе важно закрепить хотя бы примерный срок доставления, поскольку оно имеет самостоятельный процессуальный статус (Тюрин В.А. Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. — Сб. Административное и информационное право: состояние и перспективы развития. — М., 2003. — С. 174-180.

162


>>>163>>>

ваний, когда доставление совершается в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте совершения проступка, если составление протокола является обязательным. При этом нарушитель доставляется в милицию или штаб общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы;

2) работники государственной лесной охраны, а в лесах коллективных сельскохозяйственных предприятий — работники лесной охраны указанных предприятий, уполномоченные на то должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов рыбоохраны, должностные лица других органов, осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием животного мира, работники служб охраны территорий и объектов природно-заповедного фонда, работники милиции, члены общественных формирований по охране общественного порядка и государственной границы, общественные инспекторы охраны природы, общественные охотничьи инспекторы, общественные инспекторы органов рыбоохраны и общественные лесные инспекторы осуществляют доставление нарушителя при совершении лесонарушений, нарушений правил охоты, правил рыболовства и охраны рыбных запасов и других нарушений законодательства об охране и использовании животного мира, если личность нарушителя не может быть установлена на месте нарушения. Нарушители в данном случае доставляются в милицию или помещение исполнительного органа сельского, поселкового совета;

3) работники военизированной охраны при совершении правонарушений, связанных с посягательством на охраняемые объекты, другое государственное или общественное имущество, могут доставить нарушителя в служебное помещение военизированной охраны или в милицию для установления личности нарушителя и составления протокола о правонарушении;

4) другие уполномоченные на то лица при совершении нарушений правил пользования средствами транспорта, правил по охране порядка и безопасности движения, правил, направленных на обеспечение сохранности грузов на транспорте, правил пожарной безопасности, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил на транспорте вправе доставить нарушителя в милицию, если

163


>>>164>>>

у него нет документов, удостоверяющих личность, и нет свидетелей, которые могут сообщить необходимые данные о нем.

В-четвертых, административное доставление лица, совершившего административный проступок, отличается от доставления лица, совершившего уголовное преступление. К лицу, доставляемому в административном порядке, нельзя применять те же средства и способы, которые применяются при доставлении преступника. Так допускается при доставлении лица, совершившего административный проступок, применение физического или психического воздействия на правонарушителя. Психическое воздействие может выражаться в предупреждении о применении физического насилия и должно быть соразмерно характеру и тяжести совершенного проступка. Наиболее распространенным средством является устное требование (приказ) следовать в сопровождении соответствующего должностного лица в орган внутренних дел или в другой орган. Это требование может подкрепляться угрозой применить физическое воздействие, т.е. «транспортировать» правонарушителя в случае пассивного сопротивления с его стороны. Под пассивным сопротивлением в данном случае следует понимать отказ правонарушителя самостоятельно двигаться в предложенном ему направлении. Если эта угроза не возымеет надлежащего действия, может быть применено физическое принуждение.

В рамках административного доставления в качестве физического принуждения может быть применен захват руки или части одежды с понуждением к движению в указанном направлении. К этим способам примыкает по своему характеру и применение транспортных средств.

В-пятых, нахождение доставленного лица в штабе общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, помещении исполнительного органа сельского, поселкового совета не может длиться более одного часа, если не установлено иное     .

125 А.Т. Комзюк, считает, что по содержанию эта норма больше относится к административному задержанию, поэтому такое ограничение логичнее было бы предусмотреть в ст. 263 КУоАП — «Сроки административного задержания». По нашему мнению, проблема заключается в том, что круг лиц, которые имеют право осуществлять доставление нарушителя, и круг лиц, имеющих право применять административное задержание, не

164


>>>165>>>

Законодательство Украины об административной ответственности ничего не говорит о процессуальном оформлении данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Можно предположить, что о доставлении нарушителя делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании.

§ 3.    Административное задержание

Административное задержание — это кратковременное ограничение свободы лица, совершившего административный проступок, связанное с их принудительным содержа-

совпадает. И не всегда лицо, имеющее право доставить нарушителя, например, в исполнительные органы местных советов, вправе решить вопрос о его задержании, а также не всегда задержание является обязательным следствием доставления. Поэтому доставление нарушителя должно иметь свой процессуальный срок, в течение которого есть возможность без применения административного задержания составить протокол об административном правонарушении. Такой срок должен быть установлен именно в ст. 259 КУоАП — «Доставление нарушителя», и касаться кроме времени пребывания доставленного лица в штабе общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, помещении исполнительного органа сельского, городского совета, также времени пребывания доставленного лица в служебных помещениях органов милиции и военизированной охраны. То есть, по нашему мнению, административное доставление нарушителя необходимо рассматривать несколько шире, нежели это дается в определении. Под административным доставлением нарушителя следует понимать не только принудительное изъятие лица, совершившего или совершающего административный проступок, с места совершения данного правонарушения или с места обнаружения правонарушителя и сопровождение его в орган, правомочный решить вопрос об административном задержании или привлечении к административной ответственности, но и нахождение доставленного лица не более часа в служебных помещениях штаба общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, исполнительного органа сельского, городского совета, в служебных помещениях органов милиции и военизированной охраны с целью составление протокола об административном правонарушении.

165


>>>166>>>

ниєм в течение установленного законом времени в специальных помещениях правомочных органов.

Административному задержанию присущи следующие особенности:

Во-первых, об административном задержании составляется протокол. Например, если сравнивать административное задержание с другими мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов и др.), то об административном задержании в обязательном порядке составляется соответствующий протокол. Протокол изъятия вещей и документов или протокол личного досмотра не всегда составляется, об осуществлении данной меры административно-правового принуждения достаточно сделать соответствующую запись в протокол об административном правонарушении или в протокол об административном задержании, что предусмотрено ч. 5 ст. 264 КУоАП и ч. 2 ст. 265 КУоАП.

Статья 261 КУоАП устанавливает основные требования, предъявляемые к содержанию протокола административного задержания. В протоколе должны быть указаны: дата и место его составления; должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о личности задержанного; время и мотивы задержания126. Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, и задержанным. В случае отказа задержанного от подписания протокола в нем делается запись об этом.

Во-вторых, общий срок административного задержания не должен превышать трех часов и исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола об административном правонарушении, а в тех случаях, когда задержанное лицо находится в состоянии опьянения, то — со времени его вытрезвления.

Кроме общего срока законодательство об административной ответственности устанавливает и другие (специальные) сроки административного задержания.

126 Результаты изучения протоколов об административном задержании показывают, что работники милиции под мотивом задержания понимают либо его основания, либо его цели, а зачастую формулировки мотивов задержания не основаны на законе. Под мотивом административного задержания следует понимать конкретные обстоятельства дела, обосновывающие необходимость задержания лица именно в данном случае.

166


>>>167>>>

Так, лица, нарушившие пограничный режим или режим в пунктах пропуска через государственную границу Украины, могут быть задержаны на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях — для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения — до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение двадцати четырех часов с момента задержания или на срок до десяти суток с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность.

Лица, нарушившие правила оборота наркотических средств и психотропных веществ, могут быть задержаны на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях — для установления личности, проведения медицинского осмотра, выяснения обстоятельств приобретения изъятых наркотических средств и психотропных веществ и их исследования — до трех суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение двадцати четырех часов с момента задержания, либо на срок до десяти суток с санкции прокурора, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность.

Лица, совершившие мелкое хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, члена общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, а также военнослужащего либо оскорбление их, публичные призывы к невыполнению требований работника милиции, а также лица, нарушившие порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, или проявившие неуважение к суду или торговавшие с рук в неустановленных местах, могут быть задержаны до рассмотрения дела судьей или начальником (заместителем начальника) органа внутренних дел по подведомственным ему делам.

Статья 263 КУоАП не дает исчерпывающего перечня специальных сроков административного задержания. Такие сроки могут быть установлены и другими законами Украины. Например, ст. 27 Закона Украины от 05.11.91г. «О прокуратуре» предусматривает административное задержание иностранцев и лиц без гражданства в связи с выдворением их за пределы Украины. Такое задержание длится непосредственно до момента выдворения иностранца или лица без гражданства.

167


>>>168>>>

В-третьих, административное задержание производится лишь за те административные проступки и лишь теми органами (должностными лицами), которые предусмотрены ст. 262 КУоАП.

Так, административное задержание производится:

1)  органами внутренних дел — при совершении мелкого хулиганства, нарушения порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, при распространении ложных слухов, совершении злостного неповиновения законному распоряжению или требованию работника милиции, члена общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы, а также военнослужащего либо оскорблении их, публичных призывов к невыполнению требований работника милиции, при проявлении неуважения к суду, нарушении правил о валютных операциях, правил обращения наркотических средств и психотропных веществ, незаконной продажи товаров или иных предметов, мелкой спекуляции, торговли с рук в неустановленных местах, при распитии спиртных напитков в общественных местах или появлении в общественных местах в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, в случаях, когда имеется основания полагать, что лицо занимается проституцией, при нарушении правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов и иных нарушений законодательства об охране и использовании животного мира, а также в иных случаях, прямо предусмотренных законами Украины;

2)  органами пограничной службы — при нарушении пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу Украины, при злостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника Государственной пограничной службы Украины, при нарушении правил использования объектов животного мира в пределах пограничной линии и контролированного пограничного района, в территориальном море, внутренних водах и исключительной (морской) экономической зоне Украины, при нарушении правил пребывания иностранцев и лиц без гражданства в Украине и транзитного проезда через территорию Украины;

3) старшим в месте расположения охраняемого объекта должностным лицом военизированной охраны — при

168


>>>169>>>

совершении правонарушений, связанных с посягательством на охраняемые объекты, другое имущество;

4) должностными лицами Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины — в случаях совершения военнослужащими, военнообязанными во время прохождения ими сборов и работниками Вооруженных Сил Украины во время выполнения служебных обязанностей мелкого хулиганства, злостного неповиновения законному распоряжению или требованию должностного лица Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины, публичных призывов к неисполнению требований данного лица, нарушения правил хранения, ношения и перевозки огнестрельного, холодного или пневматического оружия и боеприпасов, мелкого хищения, в случаях употребления спиртных напитков в общественных местах, появления в общественных местах в состоянии опьянения, а также в случае нарушения правил дорожного движения водителями или другими лицами, которые управляют военными транспортными средствами.

§ 4.    Личный досмотр и досмотр вещей

Личный досмотр и досмотр вещей — это мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, заключающаяся в обнаружении необходимых по делу доказательств, главным образом — вещественных. Очень важно отличать выше указанные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях от личного досмотра или досмотра вещей, которые применяются в качестве мер административного пресечения либо мер административного предупреждения. Например, личный досмотр пассажиров воздушных судов, когда имеются соответствующие показания технических средств контроля, является административной мерой пресечения, так как преследует цель прекращения противоправного поведения лица. В случаях же досмотра транспортных средств, следующих через Государственную границу Украины, речь идет об административно-предупредительной мере принуждения, потому что основная цель применения данной меры принуждения — предупреждение возможных вредных последствий для государства, общества и отдельных граждан. Поэтому личный досмотр и досмотр

169


>>>170>>>

вещей, как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяется компетентными органами только в связи с совершением административного проступка.

Согласно действующему законодательству личный досмотр может производиться уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины, военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений и органов пограничной службы, а в случаях, прямо предусмотренных законами Украины, также и должностными лицами других органов. При этом уполномоченное должностное лицо должно быть одного пола с досматриваемым, а сам досмотр осуществляется в присутствии двух понятых того же пола127.

Часть 3 ст. 264 КУоАП дает перечень органов, которые вправе осуществлять досмотр вещей. К ним относятся уполномоченные на то должностные лица: 1) органов внутренних дел; 2) военизированной охраны; 3) гражданской авиации; 4) таможенных учреждений; 5) органов пограничной службы; 6) природоохранных органов; 7) органов лесной охраны; 8) органов рыбоохраны; 9) органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты; 10) Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины; 11) других органов, в случаях, прямо предусмотренных законами Украины.

При совершении нарушений законодательства об охране и использовании животного мира, уполномоченные на то должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов

127 Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях в п. 4 ст. 27.7 предусмотрел исключительные случаи, когда личный досмотр и досмотр вещей может быть осуществлен уполномоченным на то должностным лицом и без понятых (при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц). Вывод о необходимости предусмотреть в законодательстве Украины об административной ответственности исключительные случаи применения личного досмотра и досмотра вещей без присутствия понятых высказывается и учеными Украины (например, Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: Монографія. X., 2002. — С. 173) .

170


>>>171>>>

рыбоохраны, а также работники милиции, военнослужащие и работники Государственной пограничной службы Украины могут производить в установленном порядке досмотр транспортных средств.

Досмотр вещей, ручной клади, багажа, орудий охоты и рыбной ловли, добытой продукции, транспортных средств и других предметов осуществляется, как правило, в присутствии лица, в собственности (владении) которого они находятся. Указанные вещи и предметы могут быть подвергнуты досмотру с участием двух понятых в отсутствии собственника (владельца), в случаях, не терпящих отлагательства.

О личном досмотре, досмотре вещей составляется протокол либо об этом делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. В отличие от протокола об административном задержании, требования к составлению которого содержатся в ч. 1 ст. 261 КУоАП, Кодекс не закрепляет никаких требований относительно содержания протокола личного досмотра и досмотра вещей. К сведениям, которые должны быть в обязательном порядке указаны в протоколе личного досмотра и досмотра вещей относятся: дата и место его составления; должность, фамилия, имя и отчество лица, составившего протокол; сведения о личности, подвергнутой досмотру; подпись должностного лица, составившего протокол, и лица, которое лично либо имущество которого подверглось досмотру. Особенность оформления такого рода протокола заключается в том, что последовательно и детально описываются все вещи, выявленные при личном досмотре или досмотре вещей.

§ 5.    Изъятие вещей и документов

Изъятие вещей и документов — мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которая заключается в принудительном прекращении владения (пользования, распоряжения) лицом определенной вещью (предметом) или документом и направлена на обеспечение доказательственной базы по делу.

Как и любая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях изъятие вещей и документов наряду с общими имеет свои особенности.

171


>>>172>>>

Во-первых, изъяты могут быть только вещи и документы, которые являются орудием или предметом административного проступка.128

Во-вторых, изъятие вещей и документов имеет место, как правило, после применения таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей.

В-третьих, изъятие следует понимать как лишение права владеть, пользоваться и распоряжаться предметами материального мира. При этом изъятие может быть постоянным и временным, возмездным и безвозмездным.

Так, если вина лица не будет доказана и производство по делу будет прекращено либо лицо будет привлечено к административной ответственности, но к нему не применялись такие виды административного взыскания, как конфискация предмета и возмездное изъятие предмета, то в данном случае изъятие вещей и документов будет носить возмездный и временный характер. Это означает, что изъятые вещи и документы будут возвращены законному владельцу после вынесения постановления по делу.

В тех случаях, когда лицо привлекается к административной ответственности в виде наложения на него такого административного взыскания, как возмездное изъятие предмета (ст. 28 КУоАП), то изъятие вещей и документов, как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, будет носить постоянный, но возмездный характер. Это означает, что вещь полностью изымается из сферы владения правонарушителя, но ему возвращают в установленном порядке вырученную от реализации предмета денежную сумму.

Когда в результате производства по делам об административных правонарушениях на виновное лицо налагается административное взыскание в виде конфискации предмета, то изъятие вещей и документов будет носить постоянный и безвозмездный характер. При этом собственник

128 В предыдущих параграфах уже отмечалось, использование законодателем словосочетания «непосредственный объект правонарушения», который не совсем отвечает логике построения статей 24, 28, 29 и 265 КУоАП, так как в науке административного права под непосредственным объектом правонарушения понимаются общественные отношения, на которые посягает административный проступок.

172


>>>173>>>

(владелец) имущества утрачивает право владеть, пользоваться и распоряжаться данным имуществом и никакой компенсации за это не получает. Конфискованные предметы обращаются по решению суда в собственность государству. Однако многие из конфискованных предметов, в связи с их антисоциальной направленностью, подлежат в установленном законом порядке уничтожению. Например, изъятые самогон и другие крепкие спиртные напитки домашней выработки, аппараты для их выработки после рассмотрения дела подлежат уничтожению работниками милиции.

В-четвертых, изъятые вещи и документы хранятся до рассмотрения дела об административном проступке в местах, определяемых органами (должностными лицами), которым предоставлено право производить изъятие вещей и документов. Вещи могут храниться в органах досудебного следствия, суде либо передаваться уполномоченными должностными лицами на хранение соответствующему предприятию, учреждению, организации129.

В-пятых, изымать вещи и документы вправе только должностные лица органов, предусмотренных действующим законодательством. Согласно ст. 265 КУоАП к ним относятся должностные лица: органов государственной контрольно-ревизионной службы в Украине (ст. 2341 КУоАП); органов государственной налоговой службы Украины (ст. 2342 КУоАП); органов исполнительной власти в сфере защиты прав потребителей (ст. 2444 КУоАП); органов внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 262 КУоАП); Государственной пограничной службы Украины (п. 2 ч.2 ст. 262 КУоАП); военной инспекции безопасности дорожного движения (п.4 ч. 2 ст. 262 КУоАП); военизированной охраны (п. 3. ч. 2 ст. 262 КУоАП); гражданской авиации; таможенных учреждений (ч. 1 ст. 264 КУоАП); природоохранных органов; органов лесоохраны; органов рыбоохраны;

129 Статья 265 КУоАП не устанавливает особенностей хранения изъятых вещей, которые относятся к предметам первой необходимости либо требуют больших затрат на хранение (например, домашний скот). Также никак не решается вопрос хранения и возврата скоропортящихся продуктов, что сказывается на уровне защиты имущественных прав предприятий, учреждений и организаций (Миколенко А.И. Проблемы возмещения вреда, причиненного административным правонарушением: Дис. ...канд.юрид.наук. — X.: Университет внутренних дел, 2000. — С. 80-83).

173


>>>174>>>

органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты (ч. 3 ст. 264 КУоАП), а также и других органов.

§ 6.    Отстранение водителей от управления транспортными средствами, речными и маломерными судами и освидетельствование на состояние опьянения

Четкая регламентация данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в законодательстве отсутствует.

Отстранение водителя от управления транспортным средством заключается в принудительном прекращении движения, освобождении транспортного средства от лица, управляющего им, и преследует цель прекращения противоправного поведения лица и предупреждения возможных вредных его последствий. То есть по правовой природе данная мера административного принуждения относиться не к мерам обеспечения административного производства, а к мерам административного пресечения, о чем ярко свидетельствует цель применения данной меры принуждения. Поэтому отстранение водителей от управления транспортными средствами и освидетельствование лица на состояние опьянения необходимо в определенных случаях рассматривать как две самостоятельные меры административно-правового принуждения.

Само освидетельствование лица на состояние опьянения может иногда предшествовать применению такой меры пресечения, как отстранение от управления транспортным средством. Например, когда состояние опьянения определяется работником милиции на месте при помощи использования индикаторной трубки «Контроль трезвости» или иных специальных технических средств. В данном случае и отстранение от управления транспортным средством, и освидетельствование на состояние опьянения можно рассматривать как одну меру административного пресечения, а именно, отстранение водителя от управления транспортным средством на основе освидетельствования лица на состояние опьянения.

174


>>>175>>>

В тех же случаях, когда лицо отстраняется от управления транспортным средством потому, что имеются достаточные основания полагать, что оно находится в состоянии опьянения, то это мера пресечения, а следующее вслед за этим освидетельствование лица на состояние опьянения —■ мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В данном случае освидетельствование осуществляется не работниками милиции, а работниками медицинских учреждений.

О результатах освидетельствования составляется протокол освидетельствования лица на состояние опьянения. Результаты освидетельствования также могут быть зафиксированы в протоколе об административном правонарушении.

Сам порядок освидетельствования лица на состояние опьянения, к сожалению, устанавливается не Кодексом Украины об административных правонарушениях, а подзаконным актом — Инструкцией о порядке направления граждан для освидетельствования на состояние опьянения, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Украины, Министерства здравоохранения и Министерства юстиции Украины за № 114/38/15-36-18 от 24 февраля 1995 г.130

Глава 8.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ

§ 1. Возбуждение производства по делам об административных правонарушениях

По действующему законодательству Украины об административной ответственности процессуальный момент возбуждения дела не определен.

130 д/г, Комзюк отмечает, что такой важный вопрос, связанный с нормативным регулированием порядка применения мер административного принуждения, почему-то предусматривается даже не на правительственном, а на министерском уровне (Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія. X., 2002. — С. 178).

175


>>>176>>>

Фактическим основанием возбуждения административного дела и начала производства по делам об административных правонарушениях является совершение лицом деяния, подпадающего под признаки административного проступка. Однако наличия только фактического основания недостаточно для начала производства по делам об административных правонарушениях. Необходимо еще и процессуальное основание, т.е. информация о совершенном или совершаемом деянии, подпадающем под признаки административного проступка, должна стать известна компетентным органам административной юрисдикции, которые наделены правом проводить административное расследование по данной категории дел и составлять протокол об административном правонарушении и другие процессуальные документы.

Производство по делам об административных правонарушениях начинается без составления какого-либо специального документа, а о возбуждении административного дела законодательство Украины об административных правонарушениях никаких четких указаний не дает.

Возникает несколько до конца не разрешенных в рамках науки административного права вопросов. Как соотносятся между собой понятия «возбуждение (начало) производства по делам об административных правонарушениях» и «возбуждение дела об административном проступке»? Что понимается под моментом возбуждения дела об административном проступке и моментом возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях и совпадает ли момент возбуждения дела с моментом возбуждения (начала) производства по делу?

Для того чтобы ответить на поставленные вопросы, ознакомимся с мнениями ученых по этому поводу.

Так, Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов считают, что началом производства по делам об административных правонарушениях является момент получения компетентными органами (должностными лицами) информации о совершаемом или совершенном административном проступке.131 Однако такое утверждение противоречит нормам ст. 247 КУоАП, которая дает перечень обстоятельств, при наличии которых

131 Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. — М.: Изд. «Знание», 1989. — С. 38.

176


>>>177>>>

«производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению». Таким образом, по мнению законодателя действия компетентных органов, направленные на выяснение обстоятельств по делу, не включаются в производство по делам об административных правонарушениях. Тем самым ставится знак равенства между понятиями «момент возбуждения административного дела» и «момент начала производства по делам об административных правонарушениях».

Авдейко А.Г. считает, что моментом возбуждения административного дела является момент совершения уполномоченным должностным лицом первого действия, относящегося к производству по делам об административных правонарушениях, после получения информации о событии административного проступка132. То есть момент возбуждения дела и момент начала производства по делам об административных правонарушениях, по мнению данного автора, совпадают.

Бандурка A.M. и Тищенко Н.М. считают, что «возбуждение дела об административном правонарушении проявляется в составлении протокола уполномоченным на то лицом либо представителем общественности»133, т.е. моментом возбуждения дела, по мнению этих ученых, является момент составления протокола об административном правонарушении. Примерно такой же подход использован в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, где моментом возбуждения дела признается момент процессуального оформления такого действия, т.е. не только протоколом об административном правонарушении, но и другими протоколами, которые составляются при осуществлении процессуально-обеспечительных мер принуждения134. В данном случае понятия «момент возбуждения

132  Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. — М.: Юрайт-Издат, 2002. — С. 667.

133  Бандурка A.M., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. — К.: Изд. «Література», 2001. — С. 167.

134  Например, ч. 4 ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся положения, связанные с оформлением указанных в данной статье первоначальных до-

177


>>>178>>>

производства по делам об административных правонарушениях» и «момент возбуждения административного дела» не совпадают.

По нашему мнению, последняя точка зрения является более предпочтительной. И вот почему.

Получение информации о событии административного проступка предшествует началу производства по делам об административных правонарушениях, поэтому рассматривать момент получения компетентными органами информации о событии административного проступка в качестве момента возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях нельзя, так как орган административной юрисдикции, получивший такую информацию, может отреагировать на нее соответствующим образом только по истечении определенного промежутка времени. Поэтому получение компетентным органом (должностным лицом) информации о событии административного проступка можно рассматривать в качестве процессуального основания возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях, но не в качестве момента возбуждения дела и производства по делу.

Момент совершения первого действия уполномоченным должностным лицом (после получения информации о событии административного проступка) рассматривать в качестве момента возбуждения дела также нельзя, так как в данном случае идет речь о моменте возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях. То есть происходит подмена понятий «момент возбуждения дела» и «момент начала производства по делам об административных правонарушениях», которые по своей смысловой нагрузке, по нашему мнению, не совпадают.

Следовательно, момент процессуального оформления действия уполномоченного должностного лица является действительно моментом возбуждения административно-

кументов, относящихся к производству по делам об административных правонарушениях (первый протокол о применении мер административного принуждения, протокол об административном правонарушении и т.п.). То есть законодатель Российской Федерации закрепил, что моментом возбуждения дела об административном правонарушении и началом административного производства является момент процессуального оформления первых действий компетентных органов в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

178


>>>179>>>

го дела, но его нельзя расстраивать в качестве момента возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях. То есть проверка полученной информации о событии административного проступка, сбор фактических данных по делу осуществляется уполномоченным должностным лицом до составления первого протокола о применении мер процессуально-обеспечительього характера и составления протокола об административных правонарушениях, что является частью административного производства и предшествует возбуждению дела об ад-

1 ЧЪ

министративном правонарушении.1130

Такой подход в соотношении понятий «возбуждение производства по делам об административных правонарушениях» и «возбуждение дела об административном проступке» позволит включить в рамки производства по делам об административных правонарушениях действия уполномоченных должностных лиц, связанных с проверкой полученной информации и выяснением фактических обстоятельств дела, а также не будет противоречить нормам ст. 247 КУоАП в той части, где речь идет о прекращении производства по указанным основаниям. Например, в органы милиции поступило сообщение от жильцов дома о совершаемом административном проступке, предусмотренном ст. 173 КУоАП — «Мелкое хулиганство». Органы милиции обязаны отреагировать на данное заявление граждан, но, прибыв по указанному адресу, работники милиции обнаруживают, что событие административного проступка отсутствует. В данном случае производство по делу было начато, но в связи с отсутствием события административного проступка производство по делу было прекращено. О возбуждении дела на данном этапе стадии административного расследования речь еще не идет. В тех случаях, когда работники милиции обнаружили событие административного проступка, начинается выяснение фактических обстоятельств дела. В ходе выяснения фактических обстоятельств дела может быть обнаружено отсутствие состава

135 уЧИТывая разную смысловую нагрузку понятий «момент возбуждения дела» и «момент начала производства по делам об административных правонарушениях», необходимо положения ст. 247 КУоАП изложить в следующей редакции: «Дело об административном правонарушении не может быть возбуждено, а начатое производство по делу подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств ...».

179


>>>180>>>

административного проступка (например, недостижение лицом 16-летнего возраста). В данном случае отсутствуют основания для возбуждения дела об административном проступке, а начатое производство по делу подлежит прекращению в связи с отсутствием состава административного проступка.

В тех же случаях, когда раб< тники милиции в ходе проверки выяснили, что есть событие и состав административного проступка, отсутствуют иные обстоятельства, исключающие производство по делу, эти результаты административного расследования фиксируются в протоколе об административном правонарушении. В данном случае моментом возбуждения производства по делам об административных правонарушениях является момент начала проверки органами милиции заявления, поступившего от граждан. А моментом возбуждения дела об административном проступке является момент составления протокола об административном правонарушении.

Такой подход понимания момента возбуждения дела об административном проступке и возбуждения (начала) производства по делам об административных правонарушениях применим и в отношении упрощенных производств, особенностью которых, является тот факт, что момент возбуждения производства по делам об административных правонарушениях и момент возбуждения дела об административном проступке совпадают.

В рамках уголовного процесса должностное лицо, возбудив дело, определяет тем самым начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают виновность лица в совершении преступления.136 Особенность производства по делам об административных правонарушениях в том, что протокол об административном правонарушении может выступать как процессуальный документ, подтверждающий факт возбуждения дела, так и выступающий в качестве обвинительного заключения по делам об административных правонарушениях.

Поэтому возбуждение дела в рамках производства по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как один из этапов производства по делам об административных правонарушениях, определяющий

136 Тертышник В.М. Уголовный процесс. Изд. 2-е, перераб. и дополненное. — X.: РИФ «АРСИС, ЛТД», 1999. -* С. 99   100.

180


>>>181>>>

начало действий направленных на окончательную фиксацию обстоятельств дела, подтверждающих вину правонарушителя и наличие всех элементов и признаков, характеризующих состав конкретного административного проступка (это в том случае, если по делу первым был составлен один из протоколов о применении мер процессуально обеспечительного характера, — например, протокол административного задержания), и, как акт применения норм процессуального права, дающий возможность дальнейшего движения дела в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Под возбуждением производства по делам об административных правонарушениях следует понимать первые действия, осуществляемые компетентными органами административной юрисдикции (должностными лицами) в рамках производства по делам об административных правонарушениях, после того, как им стала известна информация о событии административного проступка.

Поводы возбуждения дел об административных проступках не закреплены в Кодексе Украины об административных правонарушениях, что является существенным недостатком законодательства Украины об административной ответственности. Поводами к возбуждению дел являются:

1. Непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного проступка. Этот повод отличается тем, что предположение о совершении административного проступка возникает лишь в сознании управомоченного лица и вопрос о возбуждении административного дела решается по его собственной инициативе.

2. Сообщения физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного проступка.

В статье 247 КУоАП указаны обстоятельства, при наличии которых административное дело не возбуждается, а возбужденное подлежит прекращению (ст. 284 КУоАП). К таким обстоятельствам относятся:

1. Отсутствие события или состава административного проступка. Отсутствие события означает, что отсутствует деяние, подпадающее под признаки административного проступка (например, отсутствует повреждение теле-

181


>>>182>>>

фона-автомата; распитие спиртных напитков в общественных местах не осуществляется и т.п.). Могут быть случаи, когда событие (деяние) действительно было, но отсутствует состав административного правонарушения. Под этим подразумевается, что согласно законодательству данное деяние не предусмотрено в качестве административного проступка либо отсутствует субъект состава правонарушения. Отсутствие субъекта состава административного проступка будет и в случаях, когда деяние совершено не де-ликтоспособным лицом, то есть лицом, не достигшим 16-летнего возраста и признанного согласно ст. 20 КУоАП невменяемым1"5'.

2. Совершение действия лицом в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны. К административной ответственности не может быть привлечено лицо, которое действовало в состоянии крайней необходимости (ст. 19 КУоАП) или необходимой обороны (ст. 18 КУоАП), так как в данном случае исключается противоправность деяния, которая является обязательным признаком административного проступка138.

13Т Соотношение пунктов 1, 2 и 3 ст. 247 КУоАП показывает о некотором терминологическом противоречии законодателя. Так, отсутствие состава административного проступка подразумевает, что в деянии отсутствуют субъект, субъективная сторона, объект или объективная сторона проступка. Субъектом состава административного проступка являются физические и юридические лица. При характеристике физического лица как субъекта состава административного проступка, отмечается, что это вменяемое и достигшее 16-летнего возраста лицо, совершившее административный проступок. Поэтому непонятным является выделение в пунктах 2 и 3 ст. 247 КУоАП в качестве самостоятельного обстоятельства, исключающего производство по делу об административном правонарушении, такое обстоятельство, как недостижение лицом к моменту совершения административного проступка 16-летнего возраста и невменяемость лица.

138 Анализ законодательства Российской Федерации об административной ответственности позволяет сделать вывод, что совершение деяния в состоянии необходимой обороны, не закрепляется в качестве обстоятельства исключающего производство по делу (ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). С таким положение дел не согласен В.Д. Сорокин, который считает, что необходимая оборона имеет место и при защите от административных проступков. Эти новшества законодательства Российской Федерации заслуживают внима-

182


>>>183>>>

3. Издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания. Смысл данной нормы заключается в том, что не привлекаются к административной ответственности лица, подпадающие под действие акта амнистии10".

4. Отмена акта, устанавливающего административную ответственность. Исключается производство по делу, если акт, устанавливающий административную ответственность за данное действие или бездействие, отменен в предусмотренном законом порядке.

5. Истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении сроков, предусмотренных ст. 38 КУоАП. Согласно ст. 38 Кодекса взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения, административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении. Если указанные сроки закончились к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении, то дело подлежит прекращению, поскольку взыскание не может быть применено.

ния и требуют дополнительного исследования со стороны ученых Украины. Отметим только тот факт, что административные проступки не несут в себе угрозу жизни или здоровью человека. Лишь иногда, как исключение из общего правила, предусматривается административная ответственность за причинение вреда здоровью человека, — нарушение правил содержания собак и кошек, повлекшее причинение вреда здоровью.

139 Согласно ст. 92 Конституции Украины акт амнистии издается Верховной Радой Украины. Согласно же Закону Украины «О применении амнистии в Украине» от 01.10.1996г. (№ 392/ 96-ВР) амнистия — это полное или частичное освобождение от уголовной ответственности и наказания определенной категории лиц, виновных в совершении преступления (ст. 1). Следовательно, данное обстоятельство, применимо только в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства и только в отношении лиц, совершивших преступление. Поэтому в рамках производства по делам об административных правонарушениях такое обстоятельство, исключающее производство по делу, не применяется.

183


>>>184>>>

6. Наличие по одному и тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания, либо неотменен-ного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также возбуждения по данному факту уголовного дела. Исходя из того, что постановление о наложении административного взыскания обязательно для исполнения государственными или общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, лицо не может быть вновь привлечено к административной ответственности по тому же факту, если постановление о наложении административного взыскания уже вынесено компетентным органом (должностным лицом). В связи с тем, что административная ответственность наступает за правонарушения, которые по своему характеру не влекут уголовной ответственности, лицо не может быть привлечено к административной ответственности в случае возбуждения по данному факту уголовного дела. В этом случае дело расследуется и решается в уголовно-процессуальном порядке.

7.  Смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу. В случае смерти лица, в отношении которого начато производство по делу об административном правонарушении, дело подлежит прекращению. Если же орган (должностное лицо) вынес до его смерти постановление о наложении административного взыскания, он обязан прекратить исполнение постановления (ст. 302 КУоАП).

§ 2.    Выяснение фактических обстоятельств

В процессе административного расследования должны быть выяснены все обстоятельства дела. Обычно такие обстоятельства дела подразделяют на три группы.140

Первую группу составляют обстоятельства, имеющие значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава административного проступка и квалификации правонарушения. Нет состава проступка — нет и ответ-

140 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. — М. Изд-во «БЕК», 1996. — С. 327.

184


>>>185>>>

ственности за него. Поэтому субъекты расследования в первую очередь обязаны выяснить тот круг признаков, характеризующих деяние, которые позволят определить, есть ли в действии или бездействии лица состав административного проступка. Многие правонарушения различаются между собой лишь одним или несколькими признаками элементов состава административного проступка. Поэтому выяснение фактических обстоятельств дела позволяет не только признать наличие или отсутствие в действиях лица признаков состава административного проступка, но и квалифицировать его противоправное деяние по соответствующей статье Кодекса.

Например, в КУоАП содержится несколько статей, которые предусматривают административную ответственность за нарушение правил пожарной безопасности: ст. 77 — «Нарушение требований пожарной безопасности в лесах»; ст. 771 — «Самовольное выжигание сухой растительности или ее остатков»; ст. 120 — «Нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, речном и воздушном транспорте»; ст. 175 — «Нарушение установленных законодательством требований пожарной безопасности». Основным квалифицирующим признаком при разграничении этих проступков выступает место совершения правонарушения, поэтому данный признак объективной стороны состава правонарушения, в обязательном порядке подлежит установлению.

Вторую группу составляют обстоятельства, находящиеся за рамками состава проступка, но имеющие значение для индивидуализации административного взыскания. Во-первых, речь в данном случае идет об особом субъекте административной ответственности (личности правонарушителя) (см. § 5 главы 3).

Личность правонарушителя — это система социально-демографических, социально-ролевых и социально-психологических свойств субъекта правонарушения. Статьи 15, 16, 21, 29 (ч. 2), 30 (ч. 2), 31, 32 (ч. 2) и другие статьи КУоАП ориентируют субъекта административного расследования на установление таких свойств личности правонарушителя, которые влияют: 1) в целом на вопросы привлечения лица к административной ответственности (например, на освобождение лица от административной ответственности с передачей материалов дела на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива — ст. 21 КУоАП);

185


>>>186>>>

2) на вид административного взыскания в случаях, когда санкция статьи предусматривает альтернативные варианты поведения органа административной юрисдикции (например, санкция ст. ЮЗ2 КУоАП предусматривает возможность применения к правонарушителю административного взыскания в виде предупреждения либо штрафа в установленном размере; в тех случаях, когда к административной ответственности привлекается лицо, не имеющее постоянного места работы, то применить к нему такой вид взыскания, как исправительные работы представляется невозможным); и

3) на размер административного штрафа либо сроки отбывания таких административных взысканий, как лишение специального права, исправительные работы и административный арест. Признаки же субъекта правонарушения необходимы, прежде всего, для установления административной ответственности и решения вопросов квалификации преступлений и относятся к обстоятельствам первой группы.

Ко второй группе обстоятельств относятся обстоятельства, которые не закреплены в диспозиции статьи Особенной части КУоАП, но учитываются или могут быть учтены при назначении взыскания в качестве обстоятельств смягчающих либо отягчающих административную ответственность (например, повторное в течение года совершение однородного проступка, за которое лицо уже подвергалось административной ответственности; совершение правонарушения группой лиц; совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах и др.).

К третьей группе относятся причины и условия, способствующие совершению административного проступка. Выяснение этих обстоятельств по делу субъектами административного расследования необходимо, прежде всего, для предупреждения подобных правонарушений в будущем. Устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушения, осуществляется не только субъектами административного расследования, но и иными органами государственной исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, трудовыми коллективами, которые согласно ст. 6 КУоАП разрабатывают и осуществляют мероприятия, направленные на предупреждение административных проступков, выявление и устранение причин и условий, способствующих их совершению.

186


>>>187>>>

§ 3.    Возбуждение дела об административном проступке

Возбуждение дела об административном проступке —

это, во-первых, один из этапов производства по делам об административных правонарушениях, определяющий начало действий направленных на окончательную фиксацию обстоятельств дела, подтверждающих вину правонарушителя и наличие всех элементов и признаков, характеризующих состав конкретного административного проступка (это в том случае, если по делу первым был составлен один из протоколов о применении мер процессуально обеспечительного характера, — например, протокол административного задержания), и, во-вторых, акт применения норм процессуального права, дающий возможность дальнейшего движения дела в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Понятие, виды, основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях подробно рассмотрены в главе 7 учебного пособия.

Основным процессуальным документом на стадии административного расследования является протокол об административных правонарушениях. В юридической литературе высказываются разные точки зрения относительно роли и значения этого процессуального документа в производстве по делам об административных правонарушениях. Протокол по делу об административном правонарушении называют актом возбуждения процесса по делу. При этом, отмечая, что самим фактом составления протокола начинается производство по делу.141 Иногда протокол об административном правонарушении называется основным процессуальным документом, юридически оформляющим стадию возбуждения дела.142 Также протокол об административном правонарушении характеризуют как «обвини-тельный документ».1*0

141 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование. — Воронеж, 1976. — С. 94.

142 Застрожная O.K. Советский административный процесс. — Воронеж, 1985. — С. 85.

143 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. — Свердловск, 1985. — С. 153.

187


>>>188>>>

Учитывая, во-первых, тот факт, что момент возбуждения (начала) производства по делу и возбуждения дела об административном проступке не совпадают (§ 1 главы 8), во-вторых, что в рамках стадии административного расследо вания отсутствует отдельно процессуальный документ, на основе которого происходит возбуждение дела, и отдельно процессуальный документ, на основе которого происходит обвинение правонарушителя, протокол об административном правонарушении следует рассматривать как акт применения норм процессуального права, на основе которого происходит окончательная фиксация обстоятельств дела, подтверждающих вину правонарушителя и наличие всех элементов и признаков, характеризующих состав конкретного административного проступка, а также дающий возможность дальнейшего движения дела в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

От того, насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно протокол составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу и обоснованность применения административного взыскания. Глава 19 КУоАП — «Протокол об административном правонарушении», — закрепляет случаи, когда составление протокола не обязательно, — указывает круг субъектов, полномочных составлять протокол об административном правонарушении и закрепляет основные требования, предъявляемые к содержанию протокола.

Так протокол не составляется в тех случаях, когда в соответствии с законом штраф налагается и изымается, а предупреждение фиксируется на месте совершения правонарушения. Эти случаи закреплены в ст. 258 КУоАП. Однако, если нарушитель оспаривает налагаемое на него взыскание за совершение правонарушения, то протокол об административном правонарушении составляется в обязательном порядке144.

144 Д.Н. Бахрах отмечает, что протокол об административном правонарушении не составляется и в случаях, «если производство по делу возбуждено постановлением прокурора». Анализ действующего законодательства Украины позволяет согласиться с данным утверждением, так как согласно Переходным положения Конституции Украины (п. 9) и Закону Украины «О прокуратуре» (раздел III) прокуратура продолжает осуществлять функцию надзора за соблюдением и применением законов. Поэтому положения ст. 250 КУоАП, где установлен объем полномочий прокурора и его заместителей по осуществлению надзо-

188


>>>189>>>

В ст. 255 КУоАП содержится довольно обширный перечень лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях. Однако он не является исчерпывающим, о чем сказано в самой статье: «В случаях прямо предусмотренных законом, протоколы об административных правонарушениях могут составлять также должностные лица иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и представители органов самоорганизации населения»140.

Как уже отмечалось, протокол об административном правонарушении имеет важное доказательственное значение при условии, если он правильно составлен. Поэтому в протоколе должны объективно отражаться сведения, имеющие значение для рассмотрения дела по существу. Пере-

ра за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, не утратили своей юридической силы и подлежат исполнению.

11:1 Так, перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о нарушении определенных правил, утверждаются соответствующими центральн