20871

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Лекция

Финансы и кредитные отношения

В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы выполняют функции регуляторов производства, хозяйствующих субъектов, участников обмена. Для обеспечения своих функций они создают финансовую систему, которая включает три уровня: федеральный, региональный, муниципальный.

Русский

2014-09-23

5.62 MB

0 чел.

МЧС РОССИИ

Санкт-Петербургский университет Государственной

противопожарной службы

Учебно-методический комплекс

по дисциплине «Экономика государственного и муниципального сектора»

СМК-УМК-Д 4.4.2-41-2013

 Управление документацией

                                                            УТВЕРЖДАЮ

                                                            Начальник кафедры

                                        УиИМК

полковник внутренней службы

         _______________Е.Н. Бардулин

                                                   «____»_____________201_

 

  

ТЕМА 12. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

лекция по дисциплине

«Экономика государственного и муниципального сектора»

(080504.65 - «Государственное и муниципальное управление»)

СМК-УМК-Д 4.4.2-41-2013

Рассмотрена на заседании

                                                                                кафедры УиИМК
                                                                                протокол № _____

                                                                                от  «____»_________ 201_ г.

Санкт-Петербург

201_

Должность

Фамилия/ Подпись

Дата

Разработал

Преподаватель кафедры УиИМК

Стариченкова Е.М.

Проверил

Зам.начальника кафедры п-к вн.службы

Мартышевская А.В.

Стр. 2 

1. Учебные цели лекционного занятия по 12 теме

Дать студентам целостные знания об основах производственной и коммерческой деятельности муниципального сектора.

Развивать у студентов стремление к углубленному освоению материала по дисциплине «Экономика государственного и муниципального сектора», прививать навыки самостоятельной работы с первоисточниками и учебно-методическими материалами.

2. Воспитательные цели

Воспитание у студентов творческого подхода в ходе приобретения профессиональных компетенций.

Воспитание у студентов профессионально значимых качеств, развитие у обучаемых самостоятельного творческого мышления.

3. Расчет учебного времени

Содержание и порядок проведения занятия

Время, мин

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Учебные вопросы:

1. Реформирование финансово-бюджетной системы

2. Местные бюджеты

3. Расходные обязательства

4. Доходные источники

5. Налоговые инструменты

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ЧАСТЬ

5

170

35

35

30

35

35

5

4. Литература

Основная

  1.  Савченко П.В., Погосов И.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора: Учебник / Под ред. Савченко П.В., Погосова И.А., Жильцова Е.Н. – М.: ИНФРА-М, 2009. – 763 с.
  2.  Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2001.
  3.  Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. А.В. Пикулькина. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2008. – 464

Дополнительная

  1.  Волгин Н.А., Кокин Ю.П. Доходы населения и оплата труда в современной России. Анализ ситуации, обоснование действий органов государственной власти и управления. М.: РАГС, 2008.
  2.  Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М.: РАГС, 2006.

5. Учебно-материальное обеспечение

1. Технические средства обучения: мультимедийный проектор, экран, компьютерная техника, слайды

Вопрос 1. Реформирование финансово-бюджетной системы

В условиях рыночной экономики государственные и муниципальные органы выполняют функции регуляторов производства, хозяйствующих субъектов, участников обмена. Для обеспечения своих функций они создают финансовую систему, которая включает три уровня: федеральный, региональный, муниципальный.

Каждый бюджетный уровень должен обеспечивать доходные и расходные потребности своего уровня власти, оставаясь в то же время составной частью единой бюджетной системы страны, имеющей практически одни и те же источники финансовых ресурсов и решающей в конечном счете одни и те же задачи. Это обстоятельство определяет масштабы, формы и методы взаимодействия бюджетов, перераспределения средств в интересах достижения общественно значимых целей.

Муниципальные финансы составляет совокупность денежных средств, используемых для решения вопросов местного значения. Организационные и ведомственные отношения Минфин РФ строит с финансовыми органами субъектов РФ. Муниципальные финансовые органы взаимодействуют с субъектами РФ и не выпадают из системы государственных финансов, т.е. действуют в составе единой иерархической системы. Блоки финансовой системы структурированы и функционируют в зависимости от управляющих импульсов вышестоящей подсистемы. Конечный результат во многом определяется рациональностью финансовых потоков внутри системы в целом и в каждой подсистеме по отдельности.

Начиная с 2000 г. благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура в целом позволила оздоровить финансы. Достигнута макроэкономическая стабильность, реализуется реформа федеративных отношений, новая бюджетная классификация предоставляет больше свободы маневра, внедряется бюджетирование, ориентированное на конечные результаты и требующее определения количественных и качественных критериев работы каждого получателя бюджета.

Возросшие доходы позволили снизить налоговую нагрузку на экономику, увеличить социальную поддержку населения (монетизация льгот, повышение пенсий, заработной платы в бюджетной сфере), сократить внешний государственный долг.

Вместе с тем бедность отступает медленно: рост цен выше роста доходов малоимущих слоев населения; принятые национальные проекты в малой степени затрагивают проблемы бедности. Инфляция остается недопустимо высокой, средства субъектам РФ на выполнение федеральных полномочий выделяются несвоевременно, затянута и громоздка процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета, несвоевременно принимаются решения о государственных закупках, что ведет к дополнительным финансовым затратам. Принимаются решения о наделении муниципальных образований собственными источниками доходов, финансовой ответственностью, но над местными бюджетами постоянно висит как дамоклов меч финансовая недостаточность.

Финансовая система находится в своеобразном вакууме, решая лишь внутриведомственные задачи, и в малой степени соответствует бюджетной системе федеративного государства.

В течение 1990-х годов шел процесс разрушения прежних организационных связей бюджетной системы, становления иных отношений как внутри, так и вне ее.

Бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Она состояла из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из республиканского бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, и местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, городов республиканского подчинения, районов (в республиках, не имеющих областного деления). В состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, городских поселков, сельские бюджеты В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование и таможенные платежи.

В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных организаций республиканского и местного подчинения, лесной налог, подоходный налог с колхозов кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размерах, предусматриваемых в законе о государственном бюджете на соответствующий год, и некоторые другие платежи.

В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, подведомственных министерствам и ведомствам СССР, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы.

Местные органы в принципе не имели полноценных бюджетов; финансировались по смете, утверждаемой властями региона. В доходы поступали отчисления от прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. Складывались индивидуальные пропорции налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.

В 1991—1993 гг. приняты законы, вводившие принципы бюджетного федерализма. Децентрализация бюджетных ресурсов привела к повышению доли региональных бюджетов с 40 до 50—55%. В 1994—1995 гг. введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого начали распределяться на основе расчетов, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Результатом стало упорядочение финансовых взаимоотношений между федеральным Центром и регионами.

Региональные и местные власти получили в распоряжение меньшую часть средств бюджетной системы, но при большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В 1996—1998 гг., в период кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и государственного сектора, резко возросли долги региональных и местных бюджетов Демонетизация экономики привела к разрушению единого экономического пространства, рождению денежных заменителей.

В последующие годы принимались меры по преодолению последствий финансового кризиса и внедрению принципов бюджетного федерализма в межбюджетных отношениях Центра и регионов, что признается главным условием эффективности функционирования бюджетной системы федеративного государства.

Бюджетный федерализм должен обеспечить единство общегосударственных интересов и интересов населения региона, муниципального образования, централизованного начала и самостоятельности территориальных бюджетов, равенство бюджетных прав и бюджетную ответственность.

Бюджетный федерализм включает управление общественными финансами на федеративных началах. Требованием такого управления является децентрализация доходных и расходных полномочий как определяющий принцип. Децентрализованная бюджетная система, при которой решения принимаются на разных уровнях, априори признается более эффективной, так как финансирование надежнее подстраивается под интересы и предпочтения населения.

Децентрализованной системе приписывают такие качества, как гибкость, конкурентность (местных властей между собой за инвестиции, рабочие места, богатых жителей на территории), ответственность перед избирателями, самоограничение.

Действительно, имеющиеся у регионов и местного самоуправления полномочия и ответственность, а также собственная экономическая база являются весомыми факторами развития. Их надо грамотно использовать, создавая благоприятные условия для работы предпринимателей, деловой и творческой инициативы граждан. У каждого уровня власти должны быть свои зоны ответственности, финансовые и иные ресурсы и не только за счет предоставления их федеральной властью. При этом нужно больше федеральных полномочий делегировать субъектам при сокращении численности территориальных органов федеральной власти.

Централизованную систему характеризуют с точки зрения концентрации государственной власти на федеральном уровне (хотя нет показателя для измерения чрезмерности); региональные и местные власти ограничены в полномочиях формирования доходов и расходов. Доходы формируются в основном за счет федеральных источников, а расходы регламентируются решениями вышестоящих властей. Поэтому усилия региональных и местных органов направляются на получение дополнительных ресурсов, льгот, а не на проведение самостоятельной финансово-бюджетной политики.

Однако для централизации функций есть немало оснований. Экспортно-ориентированная модель экономики способствует аккумулированию доходов в федеральном бюджете (так как не все регионы равномерно выходят на внешний рынок) в сочетании с депрессивным состоянием импортозамещающих отраслей.

Сейчас около 50% налоговых доходов концентрируются в 10 регионах, где проживает только 10% населения страны. Государство должно сокращать чрезмерные межрегиональные разрывы по основным социально-экономическим параметрам, т.е. брать больше денежных средств у благополучных регионов и отдавать их менее благополучным.

В этих условиях децентрализация доходов технически невозможна, она подменяется децентрализацией расходов, что далеко не одно и то же; разница образует «навес» межбюджетных перечислений, в том числе в виде финансовой помощи.

Развитие новых технологий, рост денежных доходов населения создают почву для централизованного обслуживания: люди могут заказать любую услугу в любой точке страны и даже мира. При движении денежных потоков сверху вниз возникает больше возможностей для контроля, чем при движении снизу вверх, когда простора больше для коррупции.

Административное вмешательство в финансово-бюджетные отношения необходимо для построения жесткой бюджетной вертикали управления финансами на всех стадиях и ступенях бюджетного процесса.

Как централизация, так и децентрализация бюджетных ресурсов имеют положительные и отрицательные стороны, и всякая модель приживается лишь при наличии для этого подходящих условий. Если избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к наращиванию налогового потенциала, то излишняя децентрализация не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет депрессивное состояние многих регионов.

У каждого уровня власти должны быть зона ответственности, финансовые ресурсы. А это достигается необходимым разграничением расходных полномочий, и дело не в том, много или мало средств проходит через региональные и местные бюджеты, а в том, какие функции выполняют уровни власти: сокращается объем полномочий — уменьшаются и источники доходов, они передаются на тот уровень, на который передаются функции, если они не упраздняются вовсе.

Следует различать объективные факторы децентрализации и централизации и субъективное вмешательство в эти процессы, приводящее к искажению тенденций развития в нужном направлении. С объективными факторами необходимо считаться, а от субъективного вмешательства избавляться.

С другой стороны, большое количество норм отсылает для конкретизации регулирования к федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ. При этом доминантой остается именно федеральное законодательство. В результате нормы, непосредственно адресованные местному самоуправлению, становятся нереализуемыми. Например, норма бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленная в законе, декларативна, так как в нем говорится о необходимости учета требований, установленных не только Бюджетным кодексом РФ, но и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Пределом централизации доходов вышестоящих уровней бюджетной системы служит граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах Пределом децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.

На региональном уровне пределы централизации ничем не ограничены: субъект РФ по своему усмотрению может вводить для местных бюджетов наполнение путем или дотаций, или дифференцированных нормативов налоговых отчислений. Поэтому претензии к региональным властям здесь безосновательны. Они действуют в рамках компетенции. Так, в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга доля муниципальных образований составляет 2%, половина из них живут только за счет трансфертов. Такова централизация власти в городе; возможно, поэтому там не удается избрать органы местного самоуправления из-за неявки избирателей.

Задачей органов власти является недопущение крайностей, пределов децентрализации и централизации, преодоление их в случае появления. Способом ее решения служит корректировка курса финансово-бюджетной политики в ту или другую сторону.

В России в последние 15 лет наблюдались периоды как расширения, так и сужения самостоятельности в сфере финансов регионов и муниципальных образований. Вначале курс на децентрализацию проводился активно, как реакция на опыт распавшегося СССР. Затем было разработано и реализовано несколько программ по развитию бюджетного федерализма. Однако обстоятельства, объективно требующие централизации, сами по себе не исчезают. Кризисные ситуации в экономике, резкие различия в социальных показателях, чрезвычайные ситуации, состояние государственного долга вызывают необходимость выравнивания стартовых условий, концентрации и перераспределения средств через федеральный бюджет. Резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства требуют увеличения размеров финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, что, в свою очередь, требует централизации бюджетных средств.

И централизация, и децентрализация осуществляются через налоговые инструменты и перераспределение полномочий по оказанию услуг. Финансирование — завершающий этап, ему предшествует разграничение полномочий, обоснование объема конкретных функций, закрепляемых за тем или иным уровнем власти. Финансирование обеспечивает реальную бюджетную самостоятельность региональных и местных бюджетов по предметам их ведения. Если же необходимо гарантировать расходы на всей территории России (субъекта РФ), применяется делегирование полномочий с соответствующим ему финансовым обеспечением. Общий принцип следующий: уровень власти, который определяет объем обязательств, должен отвечать за их финансовое обеспечение (этот принцип исключает появление нефинансируемых мандатов). За муниципальным уровнем целесообразно закреплять расходы на улучшение материального положения конкретных граждан, на удовлетворение совместных (коллективных) потребностей проживающих на определенной территории, капитальные вложения на развитие местной инфраструктуры, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, расходы на образование, здравоохранение, дорожное строительство и другие, непосредственно связанные с жизнеобеспечением.

В последние годы в регионах централизация осуществляется на основе перераспределения расходных полномочий. Централизованы полномочия, обеспечивающие значительную часть государственных гарантий населению. В их числе: обязательное медицинское страхование неработающего населения, содержание учреждений интернатного типа, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях. Естественно, это потребовало повышения доли бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете регионов.

В мировой практике выделяют централизованные, децентрализованные и комбинированные модели распределения и использования бюджетных доходов.

В централизованных (наблюдаемых) системах государство сосредоточивает в своих руках все основные доходные источники, компенсируя недостаток финансовых средств на муниципальном уровне через высокоразвитый механизм перераспределения, обеспечивающий в целом по стране полное уравновешивание потребностей и ресурсов. За муниципалитетами закрепляется определенный набор местных налогов, иногда весьма многочисленный (например, в Бельгии их насчитывается около 100), доходы от их взимания играют скромную роль в формировании местных бюджетов.

Например, в Германии, являющейся, как и Россия, федеративным государством, почти все налоги поступают в центр, а потом перераспределяются между землями. Конгресс местных и региональных властей Европы признал инструменты финансового выравнивания между муниципалитетами весьма эффективными. Для финансирования инвестиционных проектов создаются специальные фонды в землях. Выбранные для инвестиционного финансирования объекты не обязательно совпадают с выбором местных органов. К потребностям в средствах центральных городов применяется коэффициент 1,4—1,6 для компенсации затрат по обслуживанию ими соседних населенных пунктов. Естественно, что землями-донорами такая система не приветствуется, поскольку снижает, в том числе и у бедных регионов, стремление заботиться о расширении налогового потенциала Но лучшего механизма пока нет

Децентрализованная модель характеризуется:

• собственными налогами («один налог — один бюджет»);

• самостоятельностью в расходах;

• неприятием «мандатов»;

• слабым выравниванием;

• свободой заимствований;

• возможностью банкротства.

Децентрализованная система местных финансов наиболее последовательно реализована в США. Финансовая база местных органов власти там почти на 75% формируется за счет собственных источников и лишь на 25% — за счет средств, выделяемых из бюджетов штатов и федерального бюджета. Подоходный и имущественный налоги уплачиваются по месту жительства. Модель привлекает своей приверженностью разделению и самостоятельности властей всех уровней. В Швейцарской Конфедерации нет централизованных расходов даже на оборону.

Характерные черты комбинированной модели:

• совместные налоги («один налог — три бюджета»);

• совместное регулирование расходов;

• финансируемые «мандаты»;

• сильное выравнивание;

• ограничение заимствований;

• помощь кризисным регионам.

В комбинированных системах удельный вес собственных доходов муниципальных образований и трансфертов примерно одинаков. У местных органов власти есть значительные источники автономных доходов, однако национальное правительство продолжает играть существенную роль в формировании местных финансовых ресурсов, через систему грантов и субсидий выравнивая уровень бюджетной обеспеченности территорий и финансируя выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Как правило, эти системы функционируют в рамках муниципальной модели с внешним по отношению к органам местного самоуправления наблюдателем центрального правительства. Широко используются в Швеции, во Франции.

Опыт этих стран свидетельствует, что никакой связи между децентрализацией доходов и качеством, эффективностью финансовой системы нет. И при наблюдаемых, и при автономных моделях поступление неналоговых доходов (от собственности, коммунальных услуг, коммерческой деятельности, денежных сборов) не превышает 10%.

В настоящее время показатели децентрализации финансово-бюджетных отношений в России вполне сопоставимы с аналогичными показателями промышленно развитых стран. Структура распределения доходов достаточно федеративна, при сравнении по сопоставимым показателям она находится в середине федеративных государств, уступая по децентрализации лишь наиболее развитым федерациям.

Российская модель тяготеет все же больше к германскому опыту с его ориентацией на совместные полномочия, сложные процедуры распределения финансовых ресурсов, расщепление налоговых ставок, масштабное выравнивание. Как и везде, есть элементы и индивидуально-договорной системы, при которой центр и регионы согласовывают ключевые показатели доходов и расходов. Субсидии, наоборот, предоставляются на основе нормативно-расчетного подхода, где учет требований местных органов не приоритетен.

Пожалуй, главное отличие российской бюджетной системы в том, что в западных странах контроль центра за местными бюджетами на порядок выше, причем независимо от государственного устройства — государство унитарное или федерация. Система страдает, скорее, не от чрезмерного контроля, а от его отсутствия; обилие инструкций, указаний не означает, что их выполнение контролируется.

Правительство РФ одобрило процесс дальнейшего реформирования, реструктуризации бюджетной системы по следующим направлениям:

• внедрение новых механизмов бюджетного финансирования с учетом специфики конкретных видов общественных услуг;

• расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению общественных услуг за счет бюджетного финансирования;

• формирование условий для преобразования организаций бюджетного сектора в иные организационно-правовые формы, в случае необходимости связанное с предоставлением большей экономической самостоятельности при отказе от субсидиарной ответственности по их обязательствам со стороны государства.

Составлен план приватизации вплоть до продажи мелких государственных пакетов акций предприятий, преобразования государственных и муниципальных учреждений в другие организационно-правовые формы (рис. 6.1). Минфин России утвердил механизм стимулирования региональных властей в проведении реформ через получение безвозмездной финансовой помощи на конкурсной основе из Фонда реформирования региональных финансов, созданного в федеральном бюджете за счет кредита МБРР.

С участием зарубежных консультантов в рамках проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» была разработана типовая программа реформирования региональных финансов, на основе которой любой субъект РФ может разработать собственную программу.

Важно, чтобы реформы в регионах не ограничивались инвентаризацией избыточных функций муниципальных учреждений, а направлялись на обеспечение стабильности доходных источников и расходных полномочий, четкое исполнение обязательств перед населением и хозяйствующими субъектами.

Вопрос 2. Местные бюджеты

В каждой административно-территориальной единице доходы и расходы хозяйствующих субъектов и органов власти включаются в сводный финансовый баланс, характеризующий финансовую обеспеченность конкретного муниципального образования с учетом деятельности предприятий и организаций независимо от формы собственности.

Доходы финансового баланса поселения и муниципального района включают средства хозяйствующих субъектов, бюджетные и внебюджетные средства. Расходы осуществляются из средств, отражаемых в доходной части баланса.

Доходы хозяйствующих субъектов включаются в виде прибыли, т.е. конечного финансового результата экономической деятельности (разности между выручкой от реализации продукции без налога на добавленную стоимость и акцизов и затратами на производство и реализацию, включенные в себестоимость продукции — работ, услуг).

В качестве базы для анализа прибыли используются данные форм статистической отчетности № 5-з «Сведения о затратах на производство и реализацию продукции (работ, услуг)» и № П-3 «Сведения о финансовых результатах организации», а также формы бухгалтерской отчетности № 2 «Отчет о прибылях и убытках».

Бюджетные доходы составляют денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления. Налоговые доходы включаются в сумме поступлений от налогов и сборов, собираемых на территории муниципального образования, включая все виды налогов с учетом их последующего перераспределения по уровням бюджетной системы. Расходы также определяются по хозяйствующим субъектам и органу власти за счет местного бюджета и внебюджетных фондов (табл. 6.2).

Исходными показателями для составления бюджета служат объем и темпы роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции, курс рубля, мировые цены на углеводородное сырье, цветные и черные металлы, минеральные удобрения. Валовой региональный продукт (ВРП), как и ВВП, определяется как валовая добавленная стоимость, произведенная за период региональными хозяйствующими субъектами, или разница между выпуском и промежуточным потреблением.

В настоящее время местные бюджеты фактически формируются бюджетами субъектов РФ. В бюджетные полномочия субъектов РФ, связанные с местными бюджетами, входят:

• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности;

• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

• установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

• установление порядка, условий предоставления и предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта;

• установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Законодательством о местном самоуправлении предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней* муниципальных районов и муниципальных поселений.

Бюджеты поселений и муниципальных районов не соподчинены. У каждого свои полномочия, и каждый реализует их самостоятельно. При этом возможна передача каких-то полномочий от муниципальных районов поселениям или от поселений — муниципальным районам в зависимости от уровня готовности органов местного самоуправления осуществлять весь объем своих полномочий решать все или часть вопросов местного значения. Для небольших поселений возможна передача полномочий на уровень муниципального района или для развитых органов местного самоуправления передача полномочий от района на уровень поселений с передачей финансовых ресурсов.

Органы местного самоуправления ведут учет и представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. отчитываются перед государственными органами. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны предоставлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации. Отчет — не более чем констатация происшедших событий, так как органы государственной власти субъектов РФ не имеют права осуществлять контроль за целесообразностью расходования средств местных бюджетов, в том числе направляемых на исполнение муниципального заказа (в соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ и п. 2 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Однако параметры местных бюджетов в решающей степени предопределяются нормативно-правовыми актами практически по каждой доходной или расходной статье: заработная плата в соответствии с установленной на федеральном уровне бюджетной сеткой, средства для приобретения материалов по установленным на федеральном уровне нормам, доплаты разницы в тарифах в жилищно-коммунальном хозяйстве и т.д. Реальные возможности муниципального образования влиять на доходы и расходы, мобилизовать собственные источники доходов ограниченны. Если в поселении нет налоговых поступлений, то источником доходов может быть лишь региональный бюджет или отрицательные трансферты других муниципальных образований.

Расчеты показывают, что для подавляющего большинства местных бюджетов потребности в финансировании расходных полномочий превышают их бюджетные доходы даже с учетом трансфертов. Это свидетельствует о некачественном бюджетном планировании; региональные власти устанавливают для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, и, видимо, не просчитывается скрытный дефицит или допускается формальная сбалансированность. Нередко в муниципальных образованиях не хватает средств из-за сознательного занижения расходов при финансовом планировании. Например, озеленение можно включить, а можно и не включать в расходы; если работа не включена в расходы по ЖКХ, то при аварии обнаружится дефицит средств на ремонт.

Особенно лихорадят бюджеты городов цены на энергоносители, их доля в расходах составляет 40% и выше.

Например, в Калининградской области цены за период с 1999 по 2002 г. выросли: на мазут с 2050 до 3600 руб./т, уголь — с 720 до 1480 руб./г, электроэнергию для промышленных потребителей — с 388 до 1270 руб./тыс. кВт-ч, газ — с 300 до 1019 руб./тыс. куб. м. Муниципальные предприятия «Теплосеть» и «Водоканал» убыточны, убытки покрываются за счет бюджета.

Имея ограниченные возможности реального влияния на экономику, доходную часть бюджета, местные власти балансируют бюджеты за счет расходной части, которую формируют на уровне минимально необходимых затрат для поддержания жизнедеятельности городского хозяйства и выплат денежного содержания работникам бюджетной сферы. Обеспечиваются текущие приоритетные расходы, городская инвестиционная программа финансируется через муниципальные заимствования. Кредиты привлекаются и для оплаты текущих платежей при форс-мажорных ситуациях. Это возможно, если высок кредитный рейтинг муниципалитета.

От реформы муниципальных образований ожидается оздоровление местных финансов на основе оптимизации расходных полномочий, что, естественно, сопровождается уменьшением доходных источников. Одновременно снимаемые с местного самоуправления расходные полномочия им же возвращаются на условиях делегирования государственными органами с гарантией компенсации расходов. Но, как свидетельствуют расчеты Минфина РФ, существенных изменений в структуре финансовых ресурсов не произойдет (табл. 6.3); финансовая помощь составит 40%, а с учетом субвенций на выполнение государственных полномочий — 52%; местные налоги и неналоговые доходы — менее 20%, остальное — отчисления от федеральных и региональных налогов на постоянной и временной основе.

Таблица 6.3. Структура ресурсов местных бюджетов после реформирования, млрд руб. (%)

Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны на 2004 г по сравнению с 1991 г. снизилась с 28 до 15%, по расходам она составляет 30%. Если эта тенденция будет углубляться, то местные бюджеты превратятся в обычные сметы расходов без доходов

Вопрос 3. Расходные обязательства

Отправной точкой финансового планирования в муниципальном образовании служат расходы на выполнение законодательно установленных функций.

В структуре расходов выделяются капитальные и текущие расходы. Капитальные расходы образуют бюджет развития и предназначаются исключительно для финансирования капитальных вложений в реконструкцию и развитие объектов социальной инфраструктуры, энерго- и ресурсосберегающие проекты. Текущие расходы обеспечивают решение повседневных вопросов местного значения и включают заработную плату, трансферты населению, компенсацию командировочных расходов и др.

Концепцией реформирования бюджетного процесса предусмотрено деление расходов на действующие и принимаемые.

Под действующими понимаются расходы, предопределенные ранее принятыми нормативными актами, договорами, соглашениями и т.д. Гарантированное выполнение в полном объеме действующих обязательств должно стать основным принципом бюджетного планирования. Под принимаемыми подразумеваются расходы, которые включаются в бюджет непосредственно в ходе его формирования на очередной финансовый год. Примером принимаемых расходов может служить решение о повышении заработной платы, пособия. Такая классификация облегчает финансовое планирование, так как при этом новые обязательства просто добавляются к действующим; появляется возможность поддерживать более жесткие бюджетные ограничения в виду того, что выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения средств на действующие обязательства либо заблаговременного их сокращения (отмены).

Бюджетные расходы осуществляются в соответствии с расходными полномочиями и обязательствами. Расходные полномочия — это права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

• осуществлять нормативно-правовое регулирование расходов (в том числе — требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);

• обеспечивать их финансовыми средствами;

• финансировать организацию, производство общественных услуг.

Каждый уровень власти имеет свои расходные полномочия (табл. 6.4).

Таблица 6.4. Принципиальная схема разграничения расходных полномочий

Определяющим является принцип: нормативные акты должны финансироваться принимающей их стороной, а не исполняющей.

Расходное обязательство обязывает муниципальное образование предоставить средства местного бюджета. Основанием возникновения расходного обязательства служит закон, иной нормативный правовой акт, договор или соглашение.

Перечень нормативных актов, заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета, образует реестр расходных обязательств.

Расходные обязательства устанавливаются для решения вопросов местного значения. При этом одни из них для своего решения непременно требуют расходов. По экспертной оценке решение вопросов местного значения среднего городского округа требует 800 млн руб. Для решения других вопросов местного значения прямое бюджетное финансирование не требуется или при их решении финансовые обязательства минимальны. К таким вопросам могут быть отнесены те, что начинаются со слов: «создание условий для...», «участие в...», «оказание содействия в...».

Действующая схема разграничения характеризуется перегруженностью федерального уровня полномочиями нормативно-правового регулирования по предметам ведения нижестоящих уровней, а нижестоящих уровней — расходными обязательствами по предметам ведения Центра, нечеткостью разграничения ответственности за реализацию расходных полномочий, несоответствием бюджетной классификации фактически исполняемым органами власти расходным функциям.

В настоящее время расходы муниципальных образований в консолидированном бюджете страны по отношению к ВВП составляют 8%, в том числе по финансированию вопросов местного значения — 5,6%, делегированных полномочий — 2,4%.

Местные бюджеты несут основную нагрузку в расходах консолидированных бюджетов регионов (более 50%). При этом расходные полномочия субъектов РФ и местных бюджетов качественно отличаются. На долю местных бюджетов по России приходится 80% социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня и 60% на социальную сферу бюджетов всех уровней.

За счет местных бюджетов финансируется, %:

• среднее образование — почти на 100;

• здравоохранение и культура — на 85;

• содержание детских садов — на 60;

• коммунальные услуги и содержание жилья     — на 60;

• сельское хозяйство и рыболовство — на 70;

• охрана окружающей среды — на 35.

В структуре расходов основными статьями являются: образование — 32%, жилищно-коммунальное хозяйство — 20, здравоохранение — 15, культура — 3%.

Расходные потребности прямо или косвенно связаны с численностью и плотностью населения муниципального образования, его различных групп с родственными интересами.

Каждой статье расходов соответствует категория потребителей, и наоборот (табл. 6.5).

Чем больше численность населения муниципального образования, тем, как правило, выше подушевые расходы, в том числе за счет расходов на общее администрирование, бюджетные учреждения, оказывающие услуги соседним поселениям (образовательные, культурные, транспортные и другие). Для учета дополнительных расходов муниципальные образования классифицируются по численности населения и к группам применяются коэффициенты, отражающие расходные потребности, превышающие уровень большинства меньших муниципальных образований. Альтернативой такому методу служит расчет индексов бюджетных расходов; он менее эффективен, так как требует ежегодных корректировок индексов; коэффициенты же отражают устойчивую структуру, изменяющуюся в течение длительного времени.

Плотность населения применительно к муниципальным районам оказывает неоднозначное влияние; там, где она ниже, подушевые расходы могут оказаться намного выше. Здесь решающим является прямой счет исходя из численности потребителей бюджетных услуг конкретного вида (для пенсионеров, школьников и т.д.) или разработка специальных программ поддержки.

В федеративном государстве нельзя принять ни одного закона, который бы не предъявлял требований к власти регионального и местного уровня; в любом случае потребуются расходы за счет территориальных бюджетов. Для отдельного муниципального образования они могут быть незначительны, но в совокупности превращаются в солидные суммы. Такие расходы создают почву для появления нефинансируемых мандатов. Их подсчет необходим, в том числе на стадии разработки того или иного закона для того, чтобы при необходимости была возможность в полной или частичной компенсации.

В последние годы проведено реформирование разграничения расходных обязательств, охватывающее все уровни публичной власти, на основании законов:

• «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 45-ФЗ от 4 июля 2003 г.);

• «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (табл. 6.6).

С местных бюджетов переносятся следующие расходы:

• финансовое обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах (включая выплату зарплаты) — самый весомый мандат 200,9 млрд руб (в условиях 2005 г.);

• установление и финансовое обеспечение выплаты адресных жилищных субсидий населению (52,6 млрд руб.);

• финансовое обеспечение платежей за неработающее население в ФОМС (314 млрд руб );

• возмещение федеральных льгот по оплате проезда на пассажирском транспорте государственных (федеральных) служащих;

• финансовое обеспечение школ-интернатов, детских домов, домов ребенка;

• финансирование санэпиднадзора;

• финансовая поддержка сельскохозяйственного производства;

• финансовое обеспечение воинского учета и призыва;

• финансирование начального и среднего профессионального образования;

• подготовка и повышение квалификации кадров;

• социальное обеспечение;

• предоставление и финансовое обеспечение пособий гражданам, имеющим детей;

• финансовое обеспечение основных функций пожарной безопасности.

Общая сумма снимаемых обязательств 345,5 млрд руб. Одновременно расходные обязательства увеличиваются на 24,3 млрд руб. за счет:

• финансового обеспечения дошкольных учреждений;

• передачи управленческих функций с регионального уровня;

• финансового обеспечения органов МВД (муниципальной милиции);

• финансового обеспечения оздоровительной кампании для детей и подростков.

По расчетам Минфина РФ, баланс изменений по муниципальному сектору составляет 321,2 млрд руб.; эти расходы передаются на региональный уровень. Общий баланс доходов и расходов бюджетов всех уровней приведен в табл. 6.7 (на условия 2005 г.).

Таблица 6.7. Расходные обязательства по уровням бюджетной системы в результате изменения законодательства, млрд руб. (%)

По расчетам консалтинговой группы «Центр фискальной политики», после разграничения полномочий доля местного самоуправления в финансировании всех расходов консолидированного бюджета уменьшается с 23 до 18%

Вопрос 4. Доходные источники

Реализация конституционных полномочий местного самоуправления в решающей мере зависит от закрепления достаточных и стабильных источников доходов, их конкретного перечня, объема. В Бюджетном и Налоговом кодексах отражена необходимость наделения муниципальных образований доходами, но не устанавливаются их уровни. Естественно, что объем доходов территориальных бюджетов должен увеличиваться в случаях расширения полномочий органов власти по их формированию и использованию, оптимального выравнивания бюджетной обеспеченности, и наоборот.

Доходы местных бюджетов подразделяются на собственные и субвенции на выполнение делегированных государственных полномочий. К собственным доходам относятся:

• средства от самообложения граждан;

• от местных налогов и сборов;

• от региональных налогов и сборов;

• от федеральных налогов и сборов;

• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

• от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг;

• штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления;

• добровольные пожертвования;

• иные поступления.

Понятие «собственные доходы» претерпело существенные изменения, теперь оно включает поступления из вышестоящих бюджетов, хотя на их объем местное самоуправление влиять не может. Эти возможности распространяются на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, — местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленных за муниципальными бюджетами федеральным законом.

Одновременно исключены понятия «регулирующие доходы», «налоговые» и «неналоговые доходы».

Изменение содержания понятия «собственные доходы» не решает проблемы обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками. Поэтому целесообразно собственные доходы подразделять на нерегулируемые и регулируемые сверху и в первую группу включать доходы от собственной производственно-финансовой деятельности, закрепленных на постоянной основе налогов, во вторую — доходы от налогов по временным нормативам отчислений и финансовую помощь из бюджетов вышестоящего уровня.

Особенность доходов местного самоуправления в том, что это не столько доходы, сколько источники получения средств; эти источники определяются в основном органами власти более высокого уровня с учетом разграничения полномочий. Можно расширить полномочия местного самоуправления, но от перемены мест слагаемых, т.е. источников финансирования, сумма не меняется, даже если финансовая автономность территорий усилится. Надо принимать во внимание, что средства, пусть в форме финансовой помощи, муниципальные образования получают, но теперь и этот источник считается собственными доходами, что только усиливает принцип равенства бюджетов всех уровней по доступности к концентрируемым в федеральном бюджете средствам.

Новая форма пополнения местных бюджетов — самообложение. В перечне собственных доходов оно поставлено на первое место. В связи с отказом государства финансировать ЖКХ этой статье доходов, несомненно, принадлежит большое будущее. Граждане теперь имеют возможность принимать решение о самообложении: хотят детскую площадку — собрали с каждого жителя по тысяче рублей и построили. Теперь разрешено собирать деньги под решение конкретных задач.

Поступления от собственной производственно-финансовой деятельности служат индикаторами деловой активности местного самоуправления. Резервов увеличения доходов от собственных источников в муниципальных образованиях немного, так как местное самоуправление не распоряжается сколько-нибудь значительными ресурсами и ограничено в правах использования даже муниципальной собственности.

В связи с коммерциализацией становятся возможными доходы от оказания услуг (сокращения плановых убытков муниципальных предприятий, увеличения отчислений от прибыли в местный бюджет). Это выглядит нелогичным, так как население ожидает не повышения, а понижения тарифов (значительная часть населения получает субсидии на оплату тарифов). Но с ростом уровня жизни коммерциализация муниципального обслуживания усиливается1. В настоящее время доходы от собственной производственно-финансовой и коммерческой деятельности муниципальных образований не превышают 100 млрд руб., или 10% всех доходов. Следовательно, 90% всех доходов обеспечиваются за счет налоговых платежей, финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и других межбюджетных перечислений. В структуре этой части доходов важна пропорция между налоговыми поступлениями и финансовой помощью

Государство концентрирует средства для выплаты внешнего долга проведения военной и судебной реформ, финансирования различных федеральных программ, активизации помощи депрессивным территориям и т.д. в интересах всей страны, всех регионов. Для этого в федеральный бюджет зачисляются самые стабильные, прогнозируемые сырьевые, оборотные налоги. И в этом нет ничего плохого для территориальных бюджетов. Без концентрации средств в Центре не устранить дисбаланс между бюджетами по вертикали и горизонтали.

Для муниципального образования структура получаемых доходов важна, так как связана с возможностями самостоятельного использования средств, потенциалом их роста. Например, доходы от закрепленных налогов можно увеличить при проведении экономической политики, а финансовая помощь в виде трансфертов зависит от порядка ее распределения субъектом РФ.

Закон предоставил регионам значительные полномочия по регулированию доходов муниципальных образований, в том числе установлении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на временной и долгосрочной основе, их дифференциации с учетом конкретных условий. При этом регулируются как объем, так и структура доходов. Трансферты предоставляются через бюджеты субъектов РФ. Муниципальные образования непосредственно не вступают в отношения с федеральным бюджетом даже при реализации целевых программ, затрагивающих интересы их территорий, и остаются в неведении относительно того, как учтены приоритеты местной власти, крупного города.

В рамках «Перечня федеральных целевых программ развития регионов предусмотренных к финансированию из федерального бюджета» осуществляются прямые расходы на становление и развитие местного самоуправления и государственную поддержку развития муниципальных образований. Так, на реализацию мероприятий по Федеральной целевой программе государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 1394 от 15 декабря 1999 г, в 2005 г. выделено 15 млн рублей (в 2003 и 2004 гг. - 10 млн), что составляет 0,0032% общих расходов по разделу 01 «Общегосударственные вопросы». Кроме того, предусмотрено финансирование Федеральной целевой программы по подготовке кадров муниципальной службы.

Для реализации муниципальных программ социально-экономического развития привлекаются внебюджетные средства, т.е. средства субъектов хозяйствования инвесторов путем заключения с ними договоров, где предусматриваются льготы по использованию местных ресурсов

Таблица 6.8. Структура доходов местных бюджетов в 2004 г

В 2004 г. в целом по стране в структуре доходов местных бюджетов неналоговые доходы занимали лишь 6,4%, налоговые 53,5%, среди безвозмездных перечислений основная роль принадлежала дотациям — около 24% (табл. 6.8).

Соотношение между собственными доходами и финансовой помощью во многом зависит от действующей в регионе модели местного самоуправления.

В Самарской области доля собственных доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъекта РФ составила 89,6%, здесь бюджеты имеют административные районы и города (у них доля собственных средств — 61,7 и 95,9%). Аналогичная ситуация в Саратовской, Рязанской областях, Ямало-Ненецком АО. А в Республике Башкортостан доля собственных средств составляет только 9,6%, при этом местные бюджеты имеют лишь поселки городского типа и села (у них доля собственных средств соответственно 32,6 и 5,4%). В административных районах и городах функционируют органы государственной власти. Так же и в Республике Татарстан, но здесь есть городские местные бюджеты с долей собственных средств лишь 10,6%.

Бюджет Москвы составляет 80% городских финансовых ресурсов, т.е. высоко централизован. Город активно использует внебюджетные средства, в том числе частные, для реализации программ строительства жилья, объектов культуры, спорта. Используются и заемные средства. Без городского бюджета объемы строительства даже в Москве были бы незначительны, так как частные инвесторы все же неохотно инвестируют в городскую экономику из-за незначительности прибыли и больших сроков окупаемости.

Доходы местного самоуправления определяются на основе ожидаемого поступления, прежде всего налоговых платежей по местным налогам и гарантированного участия в распределении доходов от региональных и федеральных налогов. Налоговые платежи поступают по единым фиксированным ставкам и дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов Доля налоговых доходов служит показателем степени финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Введен порядок установления единых для каждого уровня бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных налогов; нормативы отчислений в местные бюджеты должны быть, как правило, стабильными и едиными для всех муниципальных образований данного субъекта РФ. Органам государственной власти субъектов РФ вменяется в обязанность установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты исходя из зачислений в эти бюджеты не менее 20% налога на доходы физических лиц.

Одновременно отменяется практика установления федеральными законами нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов, передача этих полномочий субъектам РФ; централизации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня (за исключением мер в рамках режима «отрицательных трансфертов»); расщепления налоговых доходов от региональных (местных) налогов федеральными законами. Не допускается установление нормативов отчислений от местных, региональных и федеральных налогов и сборов решением представительного органа муниципального района, региональным и/или федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год и (или) иным правовым актом на ограниченный срок.

Тенденцией последних лет стало снижение в доходах муниципальных образований собственных источников и повышение доли финансовой помощи; налицо усиление зависимости местных бюджетов от бюджетов других уровней. По оценкам Минфина РФ, доля трансфертов увеличивается с 34 до 67%, а субвенций на выполнение государственных функций — в 3 раза.

Перетягивание средств в региональные бюджеты за счет местных бюджетов идет через механизм нормативов налоговых отчислений. Например, в 2003 г. республиканский бюджет Татарстана составлял 62% консолидированного, а местные бюджеты — 38%.

Мотивами здесь служат более высокий промышленный потенциал городов — столиц регионов (а сельское хозяйство надо поддерживать), города, как правило, являются донорами, а регион дотационен. Поэтому неудивительно, что и при росте налогового потенциала доходы городского бюджета могут даже сократиться.

Характерно, что даже в муниципальных образованиях с развитой налоговой базой доля финансовой помощи в доходах бюджета значительна, что свидетельствует о централизации средств в региональных бюджетах.

Например, в г. Лыткарино Московской области налоговая база следующая:

а) крупные предприятия

• авиамоторостроение;

• Научно-исследовательский центр им. А.М. Люльки;

• НИИ приборостроения.

б) предприятия среднего и малого бизнеса

• фирма «Старатели»;

• «Сервисный металлоцентр»;

• «Строитель» и др., всего 310 предпринимательских структур. С 1 января 2004 г налоговые новации (отмена налога с продаж, целевого сбора на содержание милиции и благоустройство, изменение порядка обложения имущества организаций) уменьшили бюджет на 11 млн руб., т.е. лишь на 4% к доходам.

В 2004 г. из областного бюджета получены средства:

• 73,3 млн руб. — субвенции на целевые расходы, доплаты к оплате труда бюджетников, расчеты с поставщиками топливно-энергетических ресурсов;

• 127,0 млн — субсидии на образование, здравоохранение, социальную защиту населения.

Общие поступления в местный бюджет из областного бюджета составили около 200 млн руб., что больше половины всех доходов, хотя город промышленно развит и расположен на границе с МКАД.

Для местных бюджетов характерны необеспеченность доходными источниками либо занижение реальной расходной части бюджета. Субъекты РФ планируют «скрытый дефицит» бюджетов муниципальных образований путем занижения ставок налогов и расходов на исполнение государственных функций, которые финансируются из регионального бюджета. В итоге на муниципальном уровне происходят задержки выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, недофинансирование сфер здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта.

Таблица 6.9. Пример расчета дефицита бюджета города

В табл. 6.9 приведен расчет дефицита бюджета на примере г. Томска. Субъект РФ недодал городу 288 млн руб. через нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов. При формировании межбюджетных отношений субъектом РФ не были учтены или сознательно сокрыты реальные налоговые доходы путем занижения ставок распределения налогов, собираемых на территории муниципального образования.

Денег в муниципальных образованиях действительно не хватает. Но это вопрос не только концентрации их в Центре, регионе по чьему-то умыслу, например губернаторов. Нельзя согласиться с распространенным мнением, что несправедливое распределение доходов между Центром и территориям является самой острой проблемой межбюджетных отношений, что объем бюджетных средств не адекватен задачам, решаемым органами местного самоуправления, а деньги на выполнение государственных полномочий не выделяются, и все это является главной причиной ухудшения жизнеобеспечения населения. Нужно учитывать объективность социально-экономической политики государства, противоречивость финансового законодательства и другие факторы.

В экономической литературе популярна точка зрения, что проблему доходов местных бюджетов можно легко решить, если больше налоговых платежей оставлять по месту сборов налогов. Однако налоговые платежи нельзя закрепить за территорией, где нет налогооблагаемой базы. Кроме того, немало территорий, откуда поступлений по всем видам налогов (федеральных, региональных, местных) недостаточно для сбалансирования местного бюджета.

Например, налоговые доходы по г. Нягань в 2003 г. составили 1645,1 млн руб., в том числе в федеральный бюджет поступило 691,6 млн, в окружной — 471,7 млн, в городской — 481,7 млн. Доходы городского бюджета в сумме 2238,4 млн руб. обеспечены: налогами — на 21,5%, неналоговыми доходами — на 1,4, средствами по взаиморасчетам — на 4,4%. Остальная сумма 1619,2 млн (72,3%) составляет финансовую помощь, в том числе:

• дотации — 51,4%;

• субсидии — 17,2%;

• субвенции — 3,7%.

Расходы города составили 2290,5 млн руб. Следовательно, если бы вся сумма собранных в городе федеральных и региональных налогов зачислялась в городской бюджет (1163,4 млн), то ее не хватило бы для замены финансовой помощи (1619,2 млн). Речь можно вести о зачислении в местный бюджет НДС и НДПИ (425,0 и 206,7 млн) и только на основе индивидуального подхода, так как для других местных бюджетов зачисление по единой ставке может привести к сверхдоходам, и все это могло бы привести к разбалансу всей финансовой системы страны.

При отсутствии сбалансированности образуется дефицит бюджета т.е. неспособность обеспечить расходы за счет собственных доходов. Под дефицитом понимается превышение всеми расходами бюджета всех доходов. При этом из доходной и расходной частей вычитается сумма заемных средств.

В СССР все бюджеты, в том числе сельские, были бездефицитны. В развитых и во многих других странах местные бюджеты, как правило, бездефицитны, что обеспечивается системой межбюджетных отношений. Федеральный и региональные бюджеты не имеют в отношении местных бюджетов обязательств по полному возмещению доходами расходов, установленных законодательством. Предусматривается лишь финансовая помощь в общем виде через механизм выравнивания бюджетной обеспеченности. Таким образом, уже на стадии распределения налоговых доходов, финансовой помощи независимо от качества работы органов местного самоуправления закладывается риск неплатежеспособности местного бюджета.

Дефицит местного бюджета не может превышать 10% доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов, а муниципальный долг не должен превышать дохода бюджета этого уровня без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

В качестве источников финансирования дефицита местного бюджета используются:

• муниципальные займы, в том числе в виде ценных бумаг;

• кредиты банков;

• бюджетные ссуды и кредиты;

• продажа муниципального имущества;

• изменение остатков средств на счетах муниципальных образований.

Местное самоуправление имеет право на муниципальное заимствование, в том числе за счет выпуска ценных бумаг, в соответствии с требованиями федеральных законов. И оно должно быть максимально использовано в интересах финансирования социально-экономического развития территорий.

Привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять целевое планирование расходов, реализовывать муниципальные программы. Посредством заимствований финансируются инвестиционные проекты, а в отдельных случаях и текущие расходы.

В законе о финансовых основах местного самоуправления определен лимит объема заимствований для муниципалитетов в размере не выше 15% расходов местного бюджета. При этом законодательно установлено, что целью заимствований может быть только финансирование инвестиционных проектов, а не текущие бюджетные расходы. В Московской области максимальная сумма займов, кредитов, других долговых обязательств муниципальных образований не должна превышать 20% общих расходов местного самоуправления

В мировой практике муниципальный долг является серьезным фактором стабилизации местных бюджетов, средством укрепления экономических основ местного самоуправления. Выход на рынки капиталов через облигационные займы помогает решать текущие, средние и долгосрочные финансовые инвестиционные проблемы, в том числе финансирования дефицита бюджета, инвестиционных проектов и программ.

Муниципальные долговые обязательства обычно отличаются высокой надежностью. Они обеспечиваются активами и имущественными правами местного самоуправления, хотя и возникают проблемы при кредитовании с залогом недвижимости из-за невысокой ее ликвидности.

В настоящее время успешно выпустить заем может только муниципальное образование с бездефицитным бюджетом и наличием доходных активов. При усовершенствовании залоговых отношений, укреплении налоговой автономии муниципальных образований кредитный механизм можно оживить. Кредиторы — коммерческие, инвестиционные банки — могут сохранять залоговый контроль над объектом инвестирования до полного погашения займа. При возведении коммерческих объектов (платных учреждений социальной сферы, вокзалов и др.) залогом могут быть кассовые потоки объектов кредитования.

Нередко муниципальные образования прибегают к покрытию дефицита формальными источниками доходов. Для многих регионов такими стали невозвращенные в срок бюджетные ссуды. Сбалансированность за счет бюджетных ссуд противоречит законодательству. Тем не менее, например, в Калужской обл. в 2003 г. удельный вес бюджетных ссуд в источниках покрытия дефицита был преобладающим; в 18 районах такие ссуды составили от 58% в Мосальском районе до 96 в Спас-Деменском. Дефицит возник в 39 из 45 местных бюджетов, в частности в районах Малоярославецком — 83%, Сухиничском — 70%, Жуковском — 61% к доходам.

Заимствования представляют собой обычную хозяйственную практику и не порождают проблем в случае своевременного возврата долга. Однако ряд факторов способствует накоплению задолженности. Невозврат средств чаще всего порождается нецелевым их использованием, неоплатой услуг по договорам с хозяйствующими субъектами. Всякая асимметрия между региональным развитием и распределением налоговых поступлений по территории страны создает условия для роста задолженности.

В Бюджетном кодексе РФ прописан механизм признания признаков неплатежеспособности местного бюджета. При их наличии вводится временная финансовая администрация сроком до одного года, т.е. внешнее управление. Такая мера защищает права работников бюджетной сферы и обеспечивает жизнедеятельность территории, права кредиторов, принудительную реструктуризацию долгов.

Местное самоуправление не имеет регулирующих рычагов, чтобы привлекать инвесторов серьезными льготами. Для муниципального образования более естественным было бы проведение референдума, чтобы пути выхода из финансового кризиса выбирало население. Решение вопросов платежеспособности местного самоуправления весьма проблематично, если не использовать эту крайнюю меру.

Коммерческие банки, услугами которых пользуется абсолютное большинство муниципальных образований, не гарантируют сохранности вкладов и доступа к дешевым кредитным ресурсам. Создание собственного банка позволяет местным органам решать проблему денежного обеспечения, улучшать кредитование местного хозяйства. Муниципальным следует считать банк, одним из учредителей или участников которого стал орган местного самоуправления, имеющий в нем контрольный пакет долей (акций). Проблему собственного банка муниципальное образование может решить также приобретением пакета акций действующего устойчивого и авторитетного банка, в том числе регионального уровня.

Вопрос 5. Налоговые инструменты

Степень финансовой самостоятельности местного самоуправления определяется долей доходов от налогов и производственно-хозяйственной деятельности в финансовых ресурсах.

Налоги затрагивают интересы всех уровней власти, встроены в межбюджетные отношения. Налоговое и бюджетное законодательство составляет одно целое. Налоги показывают, насколько бизнес делится доходами с обществом, местной властью.

Налоги и сборы подразделяются на федеральные, региональные, местные, специальные. Теоретически к местным относятся налоги, все элементы налогообложения по которым определяют представительные органы местной власти (акт о введении в действие, плательщики, налоговая база, налоговый период, ставка, порядок исчисления, льготы).  В этом случае обеспечивается более высокая финансовая самостоятельность муниципальных образований, прямая ответственность местных органов перед налогоплательщиками. Местные налоги и сборы делятся на группы:

• собираемые только на данной территории;

• надбавки к общегосударственным налогам (%) для перечислений в местные бюджеты;

• коммунальные сборы (гостиницы, зрелища, на парковку автомобилей, их регистрацию);

• регулирующие (средство политики органов местного самоуправления — экологические и др.).

По критерию реального поступления платежей в тот или другой бюджетный уровень различают модели: один налог — один бюджет; совместные (расщепляемые), параллельные (закрепление одной и той же налоговой базы за несколькими уровнями бюджетов); автономные (использование одних и тех же налоговых полномочий несколькими уровнями власти); долевые налоги (взимаются полностью в какой-то уровень бюджета, а потом частично зачисляются в бюджеты муниципальных образований).

За каждым уровнем власти закрепляются те налоги, на доходы от которых влияют усилия данного уровня власти, — принцип экономической заинтересованности. Сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, поступают в финансирующий их бюджет (пошлины, административные платежи и т.д.) — принцип бюджетной совместимости. Получаемые каждым бюджетом средства должны быть достаточны для покрытия расходов в соответствии с полномочиями — принцип достаточности.

За более высоким уровнем бюджетной системы закрепляются стабильные поступления платежей. Чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом. Налоги с мобильной налоговой базой, не имеющей жесткой привязки к территории, когда трудно обеспечить уплату по месту деятельности, закрепляются за более высоким уровнем. В интересах справедливости чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень поступает налог для последующего перераспределения. Если перераспределение неизбежно, такой налог закрепляется за федеральным уровнем

За местными бюджетами закрепляются налоги, привязанные к территории, т.е. при невозможности перенесения налогового бремени за пределы региона. Здесь увеличение налоговой ставки не вызывает перемещения налоговой базы в другое место. Это относится и к налогам, которые прямо зависят от благосостояния населения данной территории. Например, налог с продаж зависит от количества денег у населения, на которые оно покупает товары, и закрепляется за местными бюджетами.

Налог закрепляется за местными бюджетами, если орган местного самоуправления может влиять на повышение налогового потенциала, т.е. налоговые доходы должны быть зависимы от усилий. Это налоги, имеющие очерченную территориальную базу низкую мобильность. Все предприятия используют местную территорию, инфраструктуру, природные ресурсы. Местные налоги должны порождать стимулы рационального использования, бережного отношения к природным ресурсам, гарантировать стабильность платежей. Это налоги, от которых нельзя уклониться, так как их база у всех на виду.

Учитывая приоритет общегосударственных интересов, а также необходимость макроэкономического регулирования, перераспределения национального дохода, центральные органы власти сосредотачивают у себя наиболее важные налоговые источники: 100% налога на добавленную стоимость, большую часть акцизов, ввозные и вывозные пошлины, доходы от внешнеэкономической деятельности и т.д. По ним почти не меняются ставки, расширяется налогооблагаемая база, они легко администрируются.

У субъектов РФ положение тоже надежное, в их бюджеты поступает подоходный налог, на имущество предприятий, транспортный налог и др В местные бюджеты поступает 100% земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Распределение налогов между уровнями бюджетов определяется федеральным законодательством. Внутри регионов оно находится в компетенции региональных органов власти. Одни налоги распределяются по принципу «один налог — один бюджет», другие — как совместные и долевые. Без использования совместных налогов по твердым процентным долям или разделенным налоговым ставкам на постоянной и повременной основе не представляется реальным создать благоприятные условия на местах для сбалансирования территориальных бюджетов.

Долевое участие бюджетов разных уровней в налогах стимулирует региональные и местные органы обеспечивать более полное поступление их в бюджет.

Указ Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г. установил минимальные доли поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней. Перечень видов налогов включал 13 позиций, из них по 10 предполагались поступления в местный бюджет на уровне от 5 до 40%. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126 от 25 сентября 1997 г. предусматривает закрепление на постоянной основе за местными бюджетами некоторой минимальной части федеральных налогов. Эта часть должна отчисляться от доли, передаваемой федеральным Центром субъекту РФ. В местный бюджет должны направляться отчисления от трех налогов (50% подоходного, 5% на прибыль, 10% НДС) и двух акцизов (5% на спирт и 10% на остальные подакцизные товары).

До 2001 г. почти все значимые федеральные налоги разделялись между бюджетами разных уровней. В настоящее время число таких налогов уменьшилось

Налоговая политика по отношению к налогоплательщикам имеет фискальное и регулирующее направления, а по отношению к региональным и местным органам власти она полностью совпадает с политикой распределения бюджетных доходов, которая, в свою очередь, диктуется разграничением расходных обязательств между уровнями власти.

В связи с благоприятной мировой конъюнктурой на рынках сырья бюджет России не испытывает финансового дефицита (в рамках принятых на себя инвестиционных, социальных и других расходных обязательств). Поэтому фискальная функция налогов практически остается невостребованной. Возможности регулирующей функции ограничены либеральной концепцией развития страны, которая реализуется на протяжении всего постсоветского периода. Фискальные новации в отношении бизнеса считаются недопустимыми. Наоборот, налоговая политика ищет пути снижения налоговой нагрузки на бизнес без реального вмешательства государства в темпы роста и структуру общественного производства.

Ключевым звеном решения этой задачи признается перенос тяжести налогообложения с доходов, получаемых от трудовой, инновационной и инвестиционной деятельности, на дифференцированное налогообложение имущества (включая природные ресурсы) и видов деятельности, связанных с негативными экологическими и социальными последствиями, с частного потребления на личный доход.

Любой вариант налоговой политики по фискальному или регулирующему направлению затрагивает интересы территориальных бюджетов, так как влияет на формирование налогового потенциала муниципального образования, наполнение бюджетов.

Минфин РФ исчисляет налоговый потенциал для распределения средств ФФПР на основе добавленной стоимости по основным отраслям хозяйства (ВРП); в результате получается нормативная сумма налоговых доходов по субъектам РФ. Она считается более надежной базой для выравнивания бюджетной обеспеченности, чем фактические налоговые доходы в силу большей объективности. Отношение налоговых доходов всех субъектов РФ, прогнозируемых на следующий год, к ожидаемому ВВП дает коэффициент, применяемый к ВРП каждого субъекта РФ, что и характеризует налоговый потенциал субъекта РФ.   Центр фискальной политики предложил определять налоговый потенциал региона по прогнозируемой налогооблагаемой базе для отдельных налогов.

Расчет налогового потенциала (любым методом) используется для исчисления коэффициента налоговых усилий (КНУ). Он указывает на степень использования муниципальными образованиями налогооблагаемой базы. КНУ определяется отношением налоговых доходов муниципального образования к его же налогооблагаемой базе. А отношение полученного результата к среднему по субъекту РФ дает сравнительный показатель КНУ.

Во многих регионах состояние налогового потенциала определяет наличие одного или нескольких плательщиков — крупных компаний, зарегистрированных на данной территории.

В 2004 г. в консолидированный бюджет Омской области поступило 26,0 млрд руб. налоговых доходов, в том числе на прибыль — 58%, подоходный — 19,5, акцизы — 8,2, на имущество — 4,2%. Компания «Сибнефть» формировала доходную часть областного бюджета на 89%. Доля компании «Норильский Никель» в консолидированном бюджете Красноярского края составила 70%.

Повышение налогового потенциала актуально для каждого муниципального образования. Решение этой задачи зависит как от усилий местного самоуправления, федерального и регионального законодательства, так и финансового оздоровления налогоплательщиков. Местное самоуправление может воздействовать на перерегистрацию юридических лиц, финансовые потоки экономических агентов (раскрытие теневого оборота), налоговые льготы, развитие малого бизнеса. Можно перенести налоговую нагрузку на пользователей услугами муниципального образования с помощью налогов на землю, доходы и имущество физических лиц, недвижимость в целом, а также на совокупный предпринимательский доход. Налоговый потенциал должны учитывать региональные власти, устанавливающие нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

До последнего времени применялись дифференцированные нормативы (кроме Пензенской и Свердловской областей, Дагестана и Кабардино-Балкарии) в разных формах: установление дифференцированных норм по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц. Установление для разных территорий различных нормативов по какому-либо конкретному налогу — средство сокращения числа дотационных муниципалитетов и усиления   стимулов  для   самостоятельного   зарабатывания   средств (аналогично применительно к вопросу о распределении налоговых доходов между Российской Федерацией и субъектами РФ).

Дифференцированные нормативы отчислений помогают органам государственной власти субъектов РФ разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и муниципальными поселениями с учетом их объективных территориальных различий, определить для каждого региона оптимальную степень финансового выравнивания и способствуют перераспределению значительной части налоговых поступлений по месту жительства граждан. Дифференциация нормативов открывает дорогу к упрощению системы налогообложения по схеме «один бюджет — один налог», индивидуализации подхода к муниципальному образованию. В каждом регионе есть предприятия, налоговый потенциал которых достаточен для финансового обеспечения не одного, а нескольких муниципальных образований в размерах не ниже доходов, полученных от местных налогов и по каналам межбюджетных перечислений. Все это становится почти невозможным при единых нормативах.

Под предлогом исключения субъективизма при установлении нормативов Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131 введен порядок использования единых нормативов. Но это решение оказалось нежизнеспособным. Дополнением к Закону режим нормативов отчислений от налогов изменен в сторону более широкого использования дифференцированных нормативов.

В связи с изменениями в разграничении полномочий, осуществленным в соответствии с законами об органах власти субъектов РФ и местном самоуправлении, происходят существенные сдвиги в соотношении налоговых доходов между уровнями бюджетов (табл. 6.10).

Таблица 6.10. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на условия 2005 г., млрд руб.

Таким образом, расходные обязательства местных бюджетов сокращаются на 400 млрд руб., или на 35%. Соответственно снижаются и доходные источники. Доля налоговых доходов федерального бюджета составит 60%, региональных — 30, местных — 10%. Налоговые доходы покроют 60% расходных обязательств местных бюджетов, доля финансовой помощи снижается с 40 до 30%, что свидетельствует о снижении роли трансфертов как менее эффективного источника доходов. Характерно, что финансовая помощь местным бюджетам из региональных бюджетов направляется в основном поселениям через бюджеты муниципальных районов (215,3 млрд из 289,5 млрд руб.).

Налоговые поступления не покрывают расходов, как правило, не из-за недостаточности налогового потенциала территорий, а из-за сложившихся пропорций распределения налоговых доходов.

На территории Московской области в 2004 г. собрано 128,7 млрд руб., в том числе перечислено в федеральный бюджет 43%, в областной — 35,4, в местные — 21,6%. По сравнению с 2003 г. доля местных бюджетов не изменилась, а областного бюджета поднялась с 30 до 35,4%. В доходах консолидированного бюджета налоговые доходы составили 75%. Налоговые доходы между областным и местными бюджетами распределились в пропорции 62 : 38. В Мордовии пропорция почти противоположная: 30% — в областной и 70% — в местные бюджеты. Это свидетельствует о различных подходах к разграничению расходных полномочий, в Московской области они больше централизованы на областном уровне.

В странах Европы местные налоги составляют около 25% финансовых ресурсов муниципалитетов. В промышленно развитых странах финансовая автономия местных органов выше (доля налогов 33, трансфертов — 40%). Доля местных налогов в бюджетах муниципалитетов составляет, %: в Финляндии — 36,0; в Норвегии — 43,0; в Швейцарии — 45,0; в Дании — 52,2; в Швеции — 56,0. Доходы местных бюджетов там обеспечиваются за счет подоходного налога, ставка которого устанавливается органом местного самоуправления.

В России несмотря на принятые меры налоговая база местного самоуправления остается неопределенной, противоречивой. Роль местных налогов не повышается, а даже понижается (табл. 6.11).

Таблица 6.11. Структура налогов

Как следует из приведенных данных, местные налоги (земельный и на имущество физических лиц) составляют около 10% в общей их сумме. При завершении реформы местного самоуправления и налоговой реформы с учетом заложенных в них принципов положение вряд ли изменится в другую сторону. Закрепленные за муниципальными образованиями налоги приближены к местным условиям, но их потенциал недостаточен.

В городах существенным источником доходов местных бюджетов служит земельный налог. Местные органы имеют право самостоятельно устанавливать налоговую ставку в рамках законодательного предела, вплоть до нулевой. Динамика поступлений по земельному налогу зависит от принятых на местном уровне правовых актов.

Городские власти активно используют новые возможности для пополнения местных бюджетов, но за счет резкого увеличения ставки налога.

Например, во Владивостоке принято Положение о Земельном налоге. Для собственников квартир в многоэтажных домах ставка поднялась с 28 до 455 руб. в год, т.е. в 16 раз. Ставки поднялись для всех организаций, предприятий, что дополнительно принесет в бюджет города 274 млн руб. Естественно, это вызовет рост цен на товары. Но кроме этого налога у государства и местной власти других собственных источников доходов практически нет.

В бюджетном послании Президента РФ 2004 г. наряду с земельным налогом, налогом на недвижимость как наиболее перспективный стабильный источник доходов региональных и местных бюджетов назван налог на наследование и дарение имущества. Но после Бюджетного послания 2006 г. в целях цивилизованного перехода имущества из поколения в поколение налог на имущество, переходящее в наследование, был отменен.

Налог на содержание жилищной сферы и объектов социально-культурного назначения являлся основным и целевым источником покрытия расходов в ЖКХ, социальной сфере на местах; он составляет около 15% собственных налоговых доходов местных бюджетов. В результате отмены этого налога роль местных налогов в целом была сведена на нет. Предполагается в перспективе ввести налог на недвижимость для развития цивилизованного рынка земли, жилья. Но оценивая, как собирается налог на имущество физических лиц, такое решение не вызывает оптимизма, вряд ли новый аналогичный налог будет приносить доходов в бюджеты больше.

Транспортный налог введен как основной источник формирования территориальных дорожных фондов. Большинство муниципальных образований в ближайшие годы вряд ли смогут самостоятельно заниматься вопросами дорожного строительства. У них для этого нет материально-технической базы, сил и средств. Поэтому налог и впредь должен оставаться региональным.

Финансовые возможности местных бюджетов существенно сузились из-за негативной оценки роли оборотных налогов. До недавнего времени наряду с налогом на добавленную стоимость (НДС) взимался налог с продаж.

Родственный НДС налог с продаж: ближе других соответствовал условиям местного самоуправления. Его выбирали с большим предпочтением, чем подоходный налог, считающийся самым надежным источником доходов. Дело в том, что местные органы могли реально влиять на этот налог. Но налог с продаж отменен из-за двойного косвенного обложения. Между тем в США налог с продаж занимает в доходах местных бюджетов около 30%. Политика, направленная на снижение и отмену оборотных налогов, косвенно отражается на бизнесе: потери от отмены оборотного налога регионы вынуждены компенсировать повышением налогов на имущество предприятий, арендной платы, что угнетает реальный сектор.

Для местных бюджетов ключевое значение приобретает налог на доходы физических лиц как инструмент сбалансированности доходов и расходов, выравнивания бюджетной обеспеченности. Один процент доходов от этого налога в масштабе России равен 6,5 млрд руб. Роль налога на доходы физических лиц все же недооценивается, в доходах консолидированного бюджета он занимает 12% при весьма низкой ставке — 13%, которая не зависит от суммы дохода плательщика. Для повышения эффективности налога, особенно для местных бюджетов, необходимо ввести прогрессивную шкалу ставок и уплату налога по месту проживания плательщиков.

Видимо, нужен налог, аналогичный отмененному налогу с продаж, охватывающий домашние хозяйства, так как все заинтересованы в благополучии собственной территории. Налог на розничные продажи позволил бы муниципальным образованиям иметь полноценную экономическую базу без увеличения нагрузки на бизнес, наоборот, смещая ее в потребление, что стратегически оправданно.

Повышение общей нагрузки на физические лица теснее свяжет социальные потребности местного населения с финансовыми возможностями. Кроме того, часть налоговых полномочий реально переместится на самый низкий уровень. С учетом установления долговременных нормативов по другим налогам налоговая самостоятельность муниципальных образований существенно повысится.

Правда, он повысит налогообложение физических лиц, но подоходный налог сейчас занижен по сравнению с мировыми стандартами.

По мере роста экономики будет повышаться роль налога на прибыль, хотя нормативные акты направлены в другую сторону: ставка налога понижается, облагаемая база сужается (табл. 6.12).

Сейчас ставка налога разделена на федеральную и региональную части, долю отчислений налога в местные бюджеты определяет субъект РФ. Прямые отчисления от платежа налога в местные бюджеты признаны менее эффективными. Введение ускоренной амортизации уменьшает облагаемую налогом базу до 50%. Например, в доходах бюджета Московской области доля налога на прибыль упала с 36% в 2000 г. до 23% в 2004 г. Таким образом, снижение налоговой ставки не компенсируется увеличением суммы платежей в бюджет.

По числу местных налогов Россия, видимо, ориентируется на Великобританию, где доминирует один местный налог на имущество, взимается с собственников и арендаторов недвижимости, включая землю (11% всех средств органов местного самоуправления). Другим источником служит налог на технические строения, он взимается по всей стране, поступления перераспределяются между муниципальными образованиями пропорционально числу жителей (14% всех средств местных бюджетов). Неналоговые доходы (от общественных сборов и др.) составляют 11%, остальная сумма покрывается трансфертами, в том числе общая дотация 25,2%, субсидии 26,1%. Таким образом, при перераспределении налоговых доходов приоритет отдается не нормативам отчислений от налогов, а трансфертам.

Для дальнейшего укрепления налоговой базы уже на протяжении ряда лет учеными и практиками предлагаются меры, которые стали предметом оживленных дискуссий. Так, для повышения стимулов расширения собственной налоговой базы считают целесообразным предоставить местному самоуправлению право вводить надбавки к ставкам налогов на доходы физических лиц и прибыль без включения дополнительных доходов в процессе выравнивания; ввести к ставке налога на доходы физических лиц федеральную твердую надбавку 3% для выплаты дотаций регионам с низким налоговым потенциалом; ввести отчисления от НДС (10—25%) для формирования территориальных бюджетов на стадии первичного распределения налоговых доходов; зачислять в местные бюджеты всю сумму подоходного налога с предпринимателей без образования юридического лица, 50% налога на имущество предприятий; ликвидировать внутренние «оффшорные» зоны, ввести механизмы противодействия недобросовестной налоговой конкуренции.

В связи с усилением процесса социального расслоения целесообразно также предоставить право субъектам РФ устанавливать налоговые ставки по имущественным налогам для отдельных категорий налогоплательщиков.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

15125. Асан қайғы - жырау, данышпан ойшыл 58 KB
  Мәлім де беймәлім асан абыз Сәбитұлы Асан қайғы 14 15 ғғ. жырау философ қоғам қайреткері. Еділ бойында дүниеге келген. Құрбанғали Халидұлы өзінің Тауарих хамса атты еңбегінде әйгілі Майқы биді Асан қайғының арғы атасы еді дейді. Берке хан дүниеден қайтқан соң...
15126. Ахмет Байтұрсынұлының өмірі мен қызметі 47 KB
  А. Байтұрсыновтың өмірі мен қызметі Кезінде репрессияға ұшырап мерт болған боздақтар қайта тірілді сөнген жанып жоғалған табылды. Алыптар қайта оралды. Тұтас буынның төлбасы кешегі Абай Ыбырай Шоқан салған ағартушылық демократтық бағытты ілгері жалғастырушы ір...
15127. Б. Адамбаев - фольклортанушы 37.5 KB
  ӘОК 8219 Қ64 Б. АДАМБАЕВ ФОЛЬКЛОРТАНУШЫ М.Б. Қоңқашова ӘулиеАта университеті Тараз қ. Қазақ ауыз әдебиеті туралы ғылыми зерттеулер он тоғызыншы ғасырда өз бастауын алды. Бұған дейінгі уақытта қазақ фольклоры жайында жекелеген пікірлер ғана айтылып т
15128. Баймырзаұлы Балуан Шолақ 41.5 KB
  Баймырзаұлы Балуан Шолақ 1864-1916 – қазақтың халық композиторы ат ойынының түрлі тәсілін меңгерген өнерпазы күш өнерін көрсеткен спортшысы жауырыны жерге тимеген балуаны. Оның есімін де халық осы соңғы өнеріне сүйсінгендіктен еркелет
15129. Балалардың сүйікті жыршысы - Мұзафар Әлімбай 320 KB
  Балалардың сүйікті жыршысы М.Әлімбаевтың шығармашылығына арналған әдістемелік құрал Ол алуан қырлы талантты ақын Д.Әбілов Кіріспе орнына Қымбатты достым қалай ойлайсыз қазіргі қазақ әдебиеті мен поэ
15130. Батыр жырау - Қожаберген 173.5 KB
  Ел тарихын ұмыттырмаған ән €œҚожаберген жыраудың шығармаларын сұрыптап толықтырылған жинағын баспаға дайындап жатыр едiк соған сiз алғы соз жазсаңыз€ деп Қызылжардан телефон шалғанда уәдемдi берiп қалып едiм. Өзiң атқарар iстi бiреу жарқыратып атқарып жатса құдайды...
15131. Бейімбет Майлин 89.5 KB
  Бейімбет Майлин Майлин Бейімбет 1894-1938 Бейімбет – поэзия проза драма саласында бірдей өнімді еңбек еткен қаламгер. Ол Садақ қолжазба журналында Айқап журналында Қазақ газетінде жарияланған алғашқы өлеңдерінен бастапақ ел өмірінің сансала көкейкесті мәсе...
15132. Бұқар жырау Қалқаманұлы 39.5 KB
  Қалқаманұлы Бұқар жырау Қалқаманұлы Бұқар жырау 1668 1781 қазақтың ұлы жырауы 18 ғ. жоңғар басқыншыларына қарсы қазақтың азаттық соғысын бастаушысы әрі ұйымдастырушысы атақты Абылай ханның ақылшысы. Шыққан тегі Арғын тайпасының қаржас руынан. Заманындағы сыншылар о
15133. Ғабиден Мұстафин 104.5 KB
  ҒАБИДЕН МҰСТАФИН 1902-1985 Мен әрдайым бүгінгіні шамам келгенше – ертеңгіні жаздым. Жазушы алдымен өз дәуірінің жаршысы. Мен өз бойымдағы бүкіл дарыным мен күшқуатымды халық мүддесіне қалтқысыз алаңсыз бағыштаған жазушымын. Менің творчествомның өзегі а...