23108

Общая характеристика экономики государственного сектора

Лекция

Макроэкономика

Под государственным сектором экономики страны понимают сектор, представляющий и обслуживающий интересы всего населения. Государство является основным институтом, организующим и координирующим взаимоотношения граждан и социальных групп в стране и обеспечивающим условия для их совместной деятельности

Русский

2014-10-12

262 KB

12 чел.

Тема 1. Общая характеристика экономики государственного сектора

Вопрос 1.    Понятие и границы экономики государственного сектора

1.1.   Понятие экономики государственного сектора

Под государственным сектором экономики страны понимают сектор, представляющий и обслуживающий интересы всего населения. Государство является основным институтом, организующим и координирующим взаимоотношения граждан и социальных групп в стране и обеспечивающим условия для их совместной деятельности. Органы государственной власти, используя свои организационные формы (законодательные, исполнительные и судебные), управляют делами общества. Предполагается, что государственный сектор призван представлять интересы членов общества, поэтому его принято называть общественным сектором.

Рассмотрение вопросов, связанных с государственным сектором экономики, необходимо для понимания того, как органы власти могут с должной эффективностью достигать целей проводимой ими социально-экономической политики и как находить наиболее рациональное соотношение между государственным и частным секторами экономики. Важную роль играет анализ государственных расходов — направления использования денежных средств, издержек и выгод, оптимального налогообложения, общественного выбора. Необходимо также объяснить, почему государство занимается одними видами деятельности и не занимается другими, почему перечень видов деятельности, которыми занимается государство, не одинаков в различных странах, как складываются тенденции развития.

Основными направлениями деятельности государственного сектора экономики являются предоставление общественных благ, перераспределение доходов и богатства и оказание социальной помощи населению, а также производство и реализация товаров и услуг на коммерческой основе предприятиями, принадлежащими или контролируемыми государством. В силу своей особой роли государство может также оказывать воздействие на экономическое поведение субъектов хозяйствования путем принятия законодательных и иных нормативных актов, налогообложения, субсидий и других мер регулирования экономической деятельности.

Предоставление населению общественных благ — товаров и услуг коллективного и индивидуального пользования, относящихся к общественному потреблению, осуществляется, как правило, на бесплатной основе. Экономические потоки, связанные с предоставлением государственным сектором этих услуг, не оформляются сделками купли-продажи, не зависят от спроса и предложения и носят, как принято говорить, нерыночный характер. Тем не менее, существуют факторы, определяющие общие возможности государства по сбору налогов и неналоговых средств в государственные финансовые фонды и вытекающие из этого возможности предоставления общественных благ, связанные с общим экономическим потенциалом и состоянием экономики страны.

Механизм рынка не в состоянии производить общественные блага, потребность в которых не выражается в индивидуальном платежеспособном спросе, хотя общество в целом и отдельные его члены в них нуждаются. К таким общественным благам относятся национальная оборона, общественный порядок и безопасность, фундаментальная наука и др.

Общественные блага рассматриваются как коллективные, если их использование одними лицами, как, например, услуги по обороне, не лишает других лиц возможности также пользоваться этими благами. К индивидуальным благам относятся такие, которые в случае их потребления одним лицом не могут быть одновременно потреблены другими, например лекарства в государственной больнице. В отличие от благ, предоставляемых частным сектором экономики, общественные блага доступны всем членам общества без оплаты. Поскольку эти блага может получить любой член общества без оплаты, частные производители не заинтересованы в их производстве. Оплата таких благ осуществляется за счет финансовых ресурсов государства. В ряде сфер деятельности потребности людей удовлетворяются на основе как общественных благ, так и благ, предоставляемых частными предпринимателями. Это относится, в частности, к здравоохранению, образованию, строительству и эксплуатации дорог, муниципальному жилью. Как правило, за счет общественных благ в этих случаях удовлетворяются потребности менее состоятельных граждан, не имеющих возможности оплачивать дорогие услуги частных медицинских и образовательных учреждений и т.п. Предоставляя гражданам жилье, услуги здравоохранения, образования и др., государство обеспечивает так называемые насущные блага, т.е. такие блага, которые люди должны получать независимо от уровня их доходов.

Другой важной сферой деятельности государства является перераспределение доходов и богатства и оказание поддержки отдельным группам населения в виде социальной помощи и социального страхования с использованием таких инструментов, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и др.

Производство товаров и услуг, являющееся третьей крупной сферой экономической деятельности общественного сектора, осуществляется на принадлежащих ему или контролируемых им предприятиях на коммерческих принципах. Их товары и услуги реализуются по ценам, формируемым на рыночной основе.

Вся экономическая деятельность государственного сектора в конечном итоге предполагает направленность на повышение благосостояния граждан. Достигнутый в развитых странах уровень экономического развития привел к формированию долговременной тенденции повышения стандартов жизненного уровня основной массы населения. Появляются и реализуются меры социальной ориентации экономики, прямого и косвенного регулирования социальных процессов на основе государственной политики доходов и расходов, занятости, цен, программ развития образования, здравоохранения, культуры. Эти процессы нашли отражение в концепции государства всеобщего благосостояния. С этих позиций государственный сектор экономики обеспечивает перераспределение доходов между различными социальными группами населения, обеспечивая реализацию принципа социальной справедливости. Предполагается, что перераспределение доходов позволяет увеличить общее благосостояние.

Важным элементом такого подхода является принцип солидарного (кооперативного) поведения, согласно которому такое поведение приносит больший эффект, чем эгоистическое поведение, определяемое интересами каждого отдельного индивидуума. При этом, поскольку существует определенное противоречие между личными и коллективными интересами, необходим механизм принуждения, реализуемый органами государственной власти.

Варианты экономики благосостояния зависят от институциональных факторов, национальных, исторических, культурных и религиозных традиций. Страны различаются по доле ВВП, распределяемой через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды. При этом должно соблюдаться рациональное соотношение между конечным потреблением, сбережением и накоплением капитала, имея в виду обеспечение устойчивого долговременного экономического роста. В связи с этим серьезной проблемой теории государства всеобщего благосостояния является противоречие между необходимостью повышения эффективности производства и справедливостью распределения доходов. Оптимизация эффективности производства предполагает максимально возможное использование ресурсов на цели накопления капитала. В то же время распределение доходов в условиях рыночного хозяйства осуществляется такими способами, при которых лица, не располагающие собственностью, оказываются заведомо в проигрышном положении и не обладают достаточными ресурсами для обеспечения социально приемлемого уровня жизни. Государство решает эту проблему с помощью системы механизмов перераспределения доходов корпораций и физических лиц, направленной на уменьшение дифференциации доходов различных социальных групп населения, регулирование уровня оплаты труда наемных работников, уровней занятости и безработицы, финансовую поддержку пенсионеров, инвалидов, лиц с низким уровнем доходов.

Побочным результатом такого перераспределения является увеличение конечного потребления за счет уменьшения возможностей накопления капитала. В итоге ограничивается экономический рост, сдерживается экономическое развитие и рост уровня доходов в стране — как в целом, так и в расчете на одного жителя. При существенном ограничении накопления в течение длительного времени страна начинает отставать от других стран по общему уровню благосостояния. Указанное противоречие в принципе неразрешимо, и на практике всегда необходим поиск компромисса между эффективностью и справедливостью, между сегодняшним и завтрашним днем.

Система формирования органов власти в демократическом обществе призвана обеспечить преобладание в них представителей политических сил, отражающих интересы большинства населения.

На основе демократических институтов граждане и их политические объединения делегируют органам власти свои права по координации деятельности, направленной на удовлетворение общих потребностей. Задачей органов государственного управления является решение проблем общества в целом, преодоление интересов отдельных групп и слоев населения, не совпадающих с общенациональными. Решение проблем эффективности и справедливости во многом зависит от политических процессов в стране. В ходе выборов органов власти и при принятии решений отдельные социальные группы объединяются и лоббируют свои интересы, причем интересы отдельных групп могут идти вразрез с интересами общества. Процедуры голосования и сговор могут быть причинами принятия решений, неблагоприятных для экономики страны, но выгодных для отдельных групп.

Институциональные единицы общественного сектора являются субъектами рыночного хозяйства. Вместе с тем органы государственного управления, прежде всего на федеральном уровне, определяют стратегию и политику в сфере социально-экономического развития общества. Их роль в экономике является двойственной. С одной стороны, они определяют и регулируют экономическое развитие, с другой стороны, функционируют как субъекты рыночной экономики в рамках ее норм и правил. Поэтому рассмотрение экономики государственного сектора не может осуществляться изолированно от стратегии и экономической политики в области макроэкономики, финансов и кредитно-денежной сферы. Проблемы макроэкономики, финансов, денежного обращения, кредита являются предметами самостоятельных дисциплин и изучаются в соответствующих учебных курсах. В настоящем учебнике они рассматриваются в той мере, в какой это необходимо для изучения экономики государственного сектора.

1.2.  Экономика государственного сектора и экономика сектора государственного управления. Их границы

Современная экономика является смешанной. Экономическая деятельность в ней осуществляется государственным сектором, а также частными нефинансовыми предприятиями, финансово-кредитными и другими организациями, часто объединяемыми общим понятием «частный сектор». Смешанной является и экономика самого государственного сектора. Составными частями государственного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежащие или контролируемые государством, но относящиеся согласно общепринятому подразделению экономики на экономические сектора к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу государственного сектора составляет сектор государственного управления, применительно к которому формируются также государственные финансы. Рассмотрим его место в системе экономических секторов экономики.

В настоящее время при составлении прогнозов социально-экономического развития, формировании финансов, принципов построения статистики и экономическом анализе границы секторов экономики определяются в соответствии с системой национальных счетов. Соответственно, трактовка основных понятий и определение границ общественного сектора и сектора общественного правления должны производиться применительно к системе национальных счетов, которая принята во всем мире. Таким образом, обеспечиваются единые подходы к изучению экономики государственного сектора и экономики других секторов, их имущества, складывающихся между ними потоков товаров, услуг и денежных средств. В системе национальных счетов, принятой Организацией Объединенных Наций в 1993 г., сектор государственного управления выделяется как один из секторов экономики.

Согласно этой системе хозяйствующие субъекты страны (институциональные единицы), владеющие и распоряжающиеся активами и вступающие в экономические отношения с другими хозяйствующими субъектами, в соответствии с осуществляемыми ими функциями и способами финансирования затрат объединяются в пять институциональных секторов экономики. Этими секторами являются: сектор нефинансовых корпораций; сектор финансовых корпораций; сектор государственного управления; сектор домашних хозяйств и сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (НКООДХ).

К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Под институциональной единицей понимается хозяйствующий субъект (экономическая единица), который владеет и распоряжается активами от своего имени, принимает обязательства, вступает в экономические операции с другими институциональными единицами, составляет полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. В качестве хозяйствующих субъектов принимаются как юридические лица (предприятия, органы государственного управления, кредитные организации, страховые компании и др.), так и домашние хозяйства, поскольку они являются центрами принятия экономических решений. Субъекты хозяйствования располагают находящимися в постоянном обороте экономическими ресурсами.

К нефинансовым корпорациям относятся находящиеся на экономической территории страны институциональные единицы (корпорации и квазикорпорации), основной функцией которых является производство товаров и нефинансовых услуг с целью продажи их на рынке и получения прибыли. Затраты на производство возмещаются из выручки от реализации. К этому сектору относятся, в частности, предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли и др. Под квазикорпоративными предприятиями понимаются институциональные единицы, аналогичные корпорациям по своим функциям и способу финансирования, но не имеющие формально статуса корпорации (например, государственные унитарные предприятия).

К сектору финансовых корпораций относятся институциональные единицы, основной функцией которых является финансово-кредитная деятельность, — органы денежно-кредитного регулирования, банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие учреждения, осуществляющие финансовое посредничество.

К некоммерческим организациям, обслуживающим домашние хозяйства (население), относятся общественные некоммерческие организации, оказывающие нерыночные услуги домашним хозяйствам. Это общественные организации, включающие политические партии, профсоюзы, религиозные организации, различного рода общества, союзы и ассоциации, а также удовлетворяющие потребности в области образования, здравоохранения, культуры и т.д. Они финансируются за счет взносов членов, пожертвований и доходов от собственности.

Сектор домашних хозяйств объединяет физических лиц или группы лиц, живущих вместе и имеющих общий бюджет. Домашние хозяйства распоряжаются своими ресурсами, имеют активы и обязательства, занимаются хозяйственной деятельностью. К ним относятся домашние хозяйства лиц, работающих по найму, домашние хозяйства предпринимателей, домашние хозяйства самозанятых (лиц свободных профессий, владельцев мелких некорпоративных ферм, семейных магазинов, кафе), домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты). Это сектор, в основном потребляющий товары и услуги и производящий их для собственного потребления и реализации.

Сектор государственного управления. К сектору государственного управления относятся институциональные единицы, наделенные правом на законодательную, исполнительную и судебную власть на территории страны или ее частей. Основными функциями сектора государственного управления являются обеспечение политической и регулирующей деятельности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления членами общества, а также перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий. Это предопределяет его роль в качестве основы государственного сектора, его ведущего элемента. Соответственно, экономика сектора государственного управления является центральным звеном экономики государственного сектора. Выделение сектора государственного управления в качестве одного из секторов экономики связано с тем, что формирование секторов в системе национальных счетов осуществлено по функциям институциональных единиц в экономической деятельности. Институциональные единицы других секторов деятельностью, свойственной государственному управлению, не занимаются. Соответственно, предприятия, производящие и реализующие продукцию по рыночным ценам, в том числе принадлежащие и контролируемые государством, к этому сектору не относятся.

Вместе с тем, поскольку государство не только осуществляет определенные функции в сфере государственного управления, но также является владельцем или контролирует деятельность значительного количества предприятий, производящих товары и услуги на коммерческих началах, существует потребность в рассмотрении общего объема его экономической деятельности с учетом права собственности на институциональные единицы. В этой связи наряду с понятием сектора государственного управления системой национальных счетов допускается формирование собирательного государственного сектора, называемого также общественным сектором. Объединение сектора государственного управления и принадлежащих государству или контролируемых им предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, как и предприятия частного сектора, в государственный сектор производится на основе принципа собственности. Поскольку эти предприятия принадлежат государству или государство владеет в них частью собственности, позволяющей оказывать решающее влияние на их деятельность, оно может использовать их для проведения своей экономической политики. Однако по характеру своей экономической деятельности они относятся к нефинансовым или финансовым корпорациям. Таким образом, необходимо различать экономику государственного сектора и экономику сектора государственного  управления.

Реализация функций сектора государственного управления предполагает проведение социальной политики, направленной на оказание помощи малоимущим, недопущение чрезмерных разрывов в уровнях доходов высоко- и слабообеспеченных слоев общества. К услугам этого сектора относятся общегосударственные услуги, связанные с управлением, обороной, общественным порядком и безопасностью, услуги, связанные с экономической деятельностью, и услуги социального характера (здравоохранение, образование, культура и др.). Государство осуществляет эти функции не в целях коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения общественных благ или, как часто говорят, нерыночных услуг обществу.

Одной из важнейших особенностей органов власти является их функция управления делами страны, как политическими, так и социально-экономическими, исходя из интересов всего общества или его основных социальных слоев и политических сил. Они координируют все стороны политической и экономической жизни граждан страны, опираясь на разветвленную сеть органов власти, представляющих собой аппарат управления и принуждения.

Эта особенность предопределяет двойственную роль сектора государственного управления в экономике страны. С одной стороны, он определяет институциональные основы, стратегию развития и экономическую политику страны для всех секторов экономики, а с другой — является одним из экономических секторов и функционирует в рамках установленных им правил.

Основным критерием отнесения институциональных единиц к сектору государственного управления являются выполняемые ими функции как института, управляющего делами общества. В сектор государственного управления входят главным образом государственные учреждения (институциональные единицы сектора государственного управления), осуществляющие властные полномочия в качестве основного вида деятельности. Являясь институциональными единицами, они занимаются также экономической деятельностью: владеют активами, ведут операции с другими институциональными единицами, принимают обязательства, имеют полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. Другой составной частью сектора государственного управления являются государственные организации социального страхования, управляющие соответствующими фондами. Организации социального страхования в силу своей специфики могут быть выделены в особый подсектор сектора государственного управления.

Государственное управление в федеративных государствах предполагает наличие нескольких уровней управления. Соответственно, при анализе экономики государственного сектора управления необходимо рассматривать экономическую деятельность органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях управления и экономическую деятельность органов управления на муниципальном уровне.

К институциональным единицам сектора государственного управления относятся также бюджетные некоммерческие организации (НКО), в отношении которых государственные органы управления определяют программу их деятельности и назначают их руководителей. Эти некоммерческие организации проводят государственную политику и финансируются государственными институциональными единицами. К таким организациям относятся, в частности, научно-исследовательские учреждения и организации, устанавливающие нормативы, которыми руководствуются предприятия и население в сфере образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и др.

Отнесение институциональньгх единиц к соответствующим секторам экономики осуществляется в СНС по функциональному принципу. Такой подход соответствует пониманию сектора государственного управления как сектора, оказывающего бесплатные услуги и предоставляющего населению социальную поддержку в денежной (а иногда и в натуральной) форме. Соответственно, предприятия и организации, собственником которых является государство (например, государственное учреждение, оборонное предприятие и банк), относятся, как уже говорилось, к различным экономическим секторам в зависимости от выполняемых ими функций.

Государственный сектор — это более широкое понятие, чем сектор государственного управления. Он объединяет сектор государственного управления и принадлежащие государству или контролируемые им предприятия и организации, производящие, как и предприятия частного сектора, товары и услуги на основе коммерческой деятельности и являющиеся составной частью секторов нефинансовых и финансовых корпораций.

Государство как субъект экономической деятельности выступает не только в качестве экономического сектора государственного управления, но и в качестве управляющего или регулирующего органа власти по отношению к принадлежащим или контролируемым им предприятиям. В основе выделения понятия «государственный сектор» лежит тезис, согласно которому государство действует «от имени и по поручению» своих граждан и в их интересах использует всю принадлежащую ему или контролируемую им собственность. Воздействие на экономику со стороны  сектора осуществляется также и через производящие товары и услуги предприятия, принадлежащие государству или контролируемые им.

К предприятиям, находящимся в государственной собственности, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, действующие на основе права хозяйственного ведения или на праве оперативного управления (казенные предприятия). Имущество этих предприятий (например, предприятий атомной промышленности) принадлежит органам государственной или муниципальной власти, которые назначают их руководителей, играют решающую роль в определении их производственной программы, цен на продукцию, заключают контракты на обязательную поставку продукции для государственных нужд. При этом могут устанавливаться цены, не покрывающие полностью издержек производства. Взамен жесткого управления органы государственной и муниципальной власти оказывают им финансовую помощь, предоставляют льготы, кредиты и т.п.

Другой формой предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются акционерные общества (например, акционированные предприятия оборонной промышленности), в которых им принадлежит более половины акционерного капитала или других видов участия в капитале.

Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль включает выработку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть капитала предприятия, но при этом они в значительной степени контролируют его деятельность, такое предприятие, по существу, является государственным. Единого однозначного критерия, определяющего порядок отнесения к государственному сектору предприятий, контролируемых государством, не существует. В настоящее время ведется работа по уточнению признаков, на основании которых предприятия могут быть отнесены к государственному сектору. Принадлежность предприятий к этому сектору в ходе обновления СНС-93 предполагается определять на основе набора показателей:

  •  владение большинством голосующих акций — показатель важен в случае действия принципа «одна акция — один голос»;

контроль над управлением советом или другим руководящим органом — контролирующая структура может обладать правом назначения и увольнения большинства членов руководящего органа или правом вето при рассмотрении назначений;

контроль над назначением и увольнением ключевых работников — если контроль над управляющим органом незначителен, то решающую роль может играть возможность назначения на ключевые посты в составе персонала;

контроль над ключевыми управленческими структурами — подкомитетами управляющего совета (комитета), определяющими важнейшие направления политики организации (финансовой, производственной);

владение «золотой акцией» и опционами;

прямое регулирование и контроль, например, в установлении цен на выпускаемую продукцию;

контроль со стороны основного потребителя — в случае если вся продукция корпорации или преобладающая ее часть предназначена для одного или нескольких государственных потребителей;

контроль со стороны кредитора — государство в качестве условия кредитования может определить условия контроля за использованием кредита и деятельностью корпорации в целом.

Основанием для отнесения корпорации к государственному сектору является наличие одного или нескольких признаков.

Уточняется также порядок отнесения к государственному сектору некоммерческих организаций. Их принадлежность к государственному сектору будет определяться на основе следующих показателей:

право назначения государственными органами руководящих работников НКО;

другие конституирующие инструменты, например определение задач и функций НКО, утверждение бюджета, право вето в принятии решений и др.;

наличие контрактных соглашений между государством и НКО — некоторые контракты на поставку товаров или услуг могут содержать пункты, позволяющие государству определять отдельные аспекты политики или программы работ НКО. Однако если при этом НКО имеет возможность самостоятельно определять значительную часть своей политики, то это означает принадлежность не к государственному, а к частному сектору;

степень финансирования со стороны государства — так же как и при рассмотрении предыдущего показателя, необходимо учитывать, насколько финансирование со стороны государства определяет политику и программу НКО; даже если государственное финансирование составляет преобладающую часть, но не сопровождается условиями по определению политики, НКО следует относить к частному сектору;

степень принятия государством финансовых рисков по деятельности НКО — принятие рисков может иметь условием контроль за политикой НКО; однако если такое условие не устанавливается, то, так же как и в предыдущих случаях, следует относить НКО к частном у сектору.

Производящие на коммерческой основе товары и услуги предприятия не выполняют функций по государственному управлению, в их функции не входит предоставление населению бесплатных общественных благ или социальных выплат. Они производят продукцию для продажи на рынке по экономически значимым ценам.

Предприятия, принадлежащие или контролируемые государством, отражают деятельность государства как производителя товаров и услуг и функционируют в основном на основе коммерческих принципов хозяйствования. Их расходы покрываются за счет доходов от предпринимательской деятельности. Вместе с тем органы государственной власти могут оказывать существенное влияние на их экономическую политику и практическую деятельность. Принадлежность к государственному сектору обусловливает ряд особенностей, позволяющих органам власти использовать эти предприятия для решения социально-экономических задач, определять цели их деятельности. При формировании производственной программы общественный интерес ставится выше интересов предприятия. Органы власти могут оказывать определяющее влияние на программу производства продукции, цены ее реализации, выступать в роли заказчика и использовать другие методы воздействия. Одновременно они могут оказывать финансовую помощь, предоставлять субсидии, кредиты на льготных условиях и т.д. В случае принятия органами государственной власти решений, негативно сказывающихся на финансовом положении предприятий, убытки или упущенная выгода могут компенсироваться за счет бюджетных средств. Степень их хозяйственной самостоятельности обратно пропорциональна степени подконтрольности государству. Право собственности и основанного на собственности контроля позволяет органам государственного управления использовать их в целях проведения государственной экономической политики и регулирования экономики. Получая государственную поддержку, эти предприятия нередко реализуют свою продукцию и услуги по ценам более низким, чем это делали бы частные фирмы. Так, например, государственные предприятия в целях обеспечения социальных благ для низкооплачиваемых слоев населения могут устанавливать более низкие цены на жилищно-коммунальные услуги, предоставлять бесплатный проезд отдельным категориям населения на городском транспорте. Для доступности культурных услуг могут устанавливаться низкие цены или предоставляться скидки отдельным социальным группам населения на билеты в музеи.

Считается, что государственные предприятия менее эффективны, чем частные. Тем не менее, государственные предприятия успешно функционируют во многих, в том числе высокоразвитых, странах мира и используются для реализации важнейших государственных программ. Основная проблема заключается не в том, кто владелец предприятия, а в том, как организовано управление им, как обеспечены заинтересованность и ответственность управляющих. Для этого может использоваться сочетание коммерческих и административных рычагов.

В отношении государственной собственности на протяжении многих десятилетий наблюдаются противоположные тенденции. Одна из них заключается в расширении и развитии государственного предпринимательства за счет создания новых и национализации старых предприятий. Другая — в денационализации предприятий и передаче их в негосударственный сектор. Во многих случаях частные предприятия, например сталелитейные предприятия Великобритании, стали государственными в результате банкротства. Государство было вынуждено вмешаться, чтобы предотвратить их закрытие.

Количество таких предприятий в отдельные периоды может увеличиваться или уменьшаться в зависимости от складывающейся экономической конъюнктуры и преобладания тенденций национализации или, наоборот, разгосударствления и приватизации.

Наряду с некоммерческими организациями сектора государственного управления, входящими в государственный сектор, нерыночные услуги членам общества оказывают общественные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (НКООДХ). Основной функцией некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, является предоставление услуг и товаров домашним хозяйствам на нерыночной основе. Предметом рассмотрения в отношении этих организаций являются характеристика их типов, объема и видов осуществляемой ими деятельности, финансового обеспечения, воспроизводственные процессы в этом секторе экономики, взаимоотношения его институциональных единиц с организациями-нерезидентами, а также их роль в формировании и развитии гражданского общества.

Доля НКООДХ в производстве валовой добавленной стоимости всех секторов экономики в 2005 г. составила 0,4%. Доля НКООДХ в валовом располагаемом национальном доходе (с учетом взносов и других поступлений) составила 1,3%, из которых 0,9% было направлено на оказание услуг населению. В отличие от органов государственного управления эти организации предоставляют услуги не всему населению, а гражданам, входящим или связанным с каждой из этих организаций. Так, профсоюзы оказывают помощь своим членам, религиозные организации оказывают духовные услуги верующим соответствующих конфессий, спортивные организации помогают спортсменам и т.д. Их сфера деятельности является более ограниченной, чем сфера деятельности органов государственного управления, охватывающая общество в целом. Они не относятся к сектору государственного управления. Однако функции общественных некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, аналогичны функциям государственного управления и также осуществляются на некоммерческой основе. Поэтому их экономическая деятельность в этом отношении сходна с сектором государственного управления.

Предметом изучения экономики государственного сектора являются роль и функции государства как хозяйствующего субъекта рыночной экономики, теоретические основы и мотивации его экономической деятельности, взаимодействие с другими хозяйствующими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рассмотрению экономическая деятельность государственного сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельности. Основными проблемами, рассматриваемыми экономикой государственного сектора, являются:

влияние государственного сектора на уровень и условия жизни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и использования других инструментов;

формирование доходов, расходов и имущества государственного сектора;

влияние экономической политики и экономической деятельности государственного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведение;

производство товаров и услуг государственным сектором на коммерческой основе.

Экономика государственного сектора как наука занимается вопросами как макроэкономики, так и микроэкономики. Предметом рассмотрения макроэкономики являются экономика в целом и экономика ее основных секторов. Соответственно, при рассмотрении экономики сектора государственного управления как основы государственного сектора используются агрегированные показатели: валовой внутренний продукт, валовая добавленная стоимость, валовой доход сектора, валовой располагаемый доход сектора, сбережение и накопление. При этом интерес представляет как их формирование по видам деятельности сектора государственного управления, так и роль сектора государственного управления в перераспределении доходов между секторами экономики. Предметом рассмотрения на макроуровне являются также государственные финансы и их воздействие на социально-экономическое развитие. С использованием средств, аккумулируемых в государственных финансах, органы власти осуществляют меры, направленные на стабилизацию и развитие экономики, перераспределяют доходы (и соответственно, ресурсы) между секторами экономики и субъектами хозяйствования, производят общественные блага, оказывают поддержку малообеспеченным слоям населения путем перераспределения доходов корпораций и высокодоходных групп домашних хозяйств. Органы государственного управления оказывают также решающее воздействие на регулирование денежного обращения в стране, поскольку являются владельцами центрального банка, относящегося к сектору финансовых учреждений. На федеральном уровне государственного управления определяются концепция, стратегия, экономическая политика и пропорции развития государственного сектора управления, а также концепция, стратегия, экономическая политика и направления структурных изменений экономики в целом.

В то же время в состав сектора государственного управления входят более мелкие институциональные единицы, осуществляющие менее масштабные экономические процессы. К ним относятся министерства, службы, агентства, органы управления на муниципальном уровне, школы, больницы, организации культуры и т.п., в отношении которых предметом изучения является их поведение в процессе производства, распределения и потребления общественных благ, а также их отношения между собой и субъектами хозяйствования других секторов. Именно этими институциональными единицами осуществляются непосредственные контакты с институциональными единицами корпоративного сектора, сектора финансовых учреждений на поставку общественному сектору товаров и услуг, а также непосредственное предоставление общественных услуг домашним хозяйствам. С позиций микроуровня рассматривается также деятельность принадлежащих государству и контролируемых им предприятий.

Рассмотрение этой деятельности должно базироваться на экономической теории, объясняющей причинно-следственные связи экономической деятельности государственного сектора, основы его взаимодействия с другими секторами. Рассмотрение практической деятельности государственного сектора и ее теоретический анализ позволяют сделать выводы о стратегических целях, экономической политике и конкретных мерах и механизмах, обеспечивающих эффективное устойчивое экономическое развитие и улучшение уровня и условий жизни населения.

1.3.  Факторы, предопределяющие необходимость государственного сектора экономики

Государственное участие в экономике обычно связывается с противоречивым характером самого рыночного хозяйства, не способного решить ряд сложных проблем социально-экономического развития, так называемыми «провалами рынка». К недостаткам рыночного хозяйства, вызывающим необходимость государственного вмешательства в экономику, в частности, относятся:

неспособность частного предпринимательства обеспечить нормальный процесс воспроизводства, что приводит к кризисам, безработице, инфляции и т.п. Кризисы и безработица являются свидетельством того, что в рыночном хозяйстве отсутствуют элементы регулирования, обеспечивающие устойчивое экономическое развитие. Депрессии и спады производства ведут к разорению предприятий, не сумевших вписаться в меняющиеся условия экономической деятельности, и росту безработицы. Государственное вмешательство в экономику позволяет избегать глубоких экономических кризисов, смягчать их и обеспечивать более или менее равномерный экономический рост;

неспособность частного предпринимательства обеспечить производство общественных благ, что связано в основном с невозможностью или трудностью исключения отдельных индивидуумов из числа потребителей общественных благ. Вытекающая из этого необходимость предоставлять эти блага на бесплатной основе приводит к тому, что многие товары и услуги не могут быть предоставлены рынком или могут быть предложены в недостаточном количестве. В частности, рынок не в состоянии обеспечить оборону страны, общественный порядок и безопасность. Кроме того, бизнес не в состоянии обеспечить индивидуальные услуги малообеспеченным слоям населения в таких видах деятельности, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Наконец, бизнес равнодушен к развитию фундаментальной науки как сферы деятельности, не приносящей дохода, да и к прикладной науке, если разрабатываемые проекты не сулят быстрой коммерческой выгоды;

недостатки конкуренции. В ряде отраслей и производств существуют одна, две или три фирмы, занимающих очень большую долю рынка, что приводит к ослаблению конкуренции и возможности скрытой договоренности. В других случаях существуют препятствия для вхождения в производство, связанные с высокой экономией на масштабах производства, что приводит к естественным монополиям. Например, для обслуживания города достаточен лишь один водопровод, создание второго связано с существенным удорожанием. Недостатки конкуренции, ведущие к монополизму и монопольному ценообразованию, вызывают необходимость государственного ограничения этих тенденций, а в сфере естественных монополий — регулирования цен. Во многих случаях предприятия естественных монополий принадлежат государству;

неравномерность и недоброкачественность информации о потребительских свойствах товаров, технологиях производства, экономической конъюнктуре и тенденциях развития, что может приводить к неправильным решениям участников рынка. Государство вынуждено брать на себя информацию, связанную с защитой прав потребителей, определять объем и требования к информации, предоставляемой банками заемщикам, чтобы последние получали представление о действительной величине процентной ставки, обеспечивать деятельность метеослужбы и т.д.;

внешние эффекты. Существуют случаи, когда деятельность корпораций наносит ущерб другим, — так называемые отрицательные экстерналии. Наиболее значительный ущерб наносится загрязнением окружающей среды. Так, кожевенное или химическое предприятие, сбрасывая отходы в реку, заставляет заниматься очисткой воды всех, кто расположен ниже по течению. Это вынуждает государство устанавливать нормы содержания вредных веществ, использовать системы штрафов, вознаграждать тех, кто сокращает выбросы вредных веществ;

• неполные рынки. Частные рынки в ряде случаев не могут обеспечить отдельные товары и услуги, в которых нуждаются рынки частного предпринимательства. Это касается, в частности, некоторых страховых услуг, например страхования вкладов в банках. Так, в России в связи опасностью потери вкладов государство взяло на себя обязательство возмещения вкладчикам сумм вкладов до 700 тыс. руб. Страховые программы по депозитам существуют также в США и других странах. Следует, однако, обратить внимание на несколько обстоятельств, которые сами по себе обусловливают неизбежность участия общественного сектора в экономической жизни независимо от «провалов» рынка. Одно из них заключается в том, что органы государственной власти имеют двойственный характер. С одной стороны, они являются инструментом организации политической и экономической деятельности в стране, позволяющим членам общества координировать свои действия для достижения общих целей. С другой стороны, выполнение общественным сектором своих функций по координации деятельности граждан базируется на праве собственности его институциональных единиц на необходимое для этого имущество (основные фонды и др.) и мобилизации и расходовании денежных средств. Именно в силу этих особенностей сектор государственного управления становится в рыночном хозяйстве одним из секторов экономики, осуществляющим экономические и финансовые операции с другими секторами во всех областях экономической жизни. Субъекты сектора государственного управления осуществляют экономические и финансовые операции как между собой, так и с институциональными единицами других секторов экономики.

Другим обстоятельством, предопределяющим участие сектора государственного правления в экономической жизни, является необходимость формирования и постоянной корректировки институциональных основ рыночной экономики. Наглядным примером является роль государства в формировании основ рыночной экономики в России в 90-х гг. прошлого века. Органы государственной власти вырабатывают законодательные и нормативные правила, обеспечивающие условия для функционирования рыночного механизма и использования потенциальных возможностей рыночной экономики. Законодательно обеспечиваются право собственности, возможности конкурентного предпринимательства, ограничение монопольной деятельности, гарантирование исполнения контрактов и т.д. Создавая институциональные основы, государство предопределяет нормы экономического поведения субъектов рыночной экономики и особенности национальных экономик различных стран, в которых могут преобладать нормы либеральной или социально ориентированной рыночной экономики. При этом учитываются особенности исторического развития и менталитет населения. В случае если в стране сложился олигархический режим или режим, выражающий интересы какой-либо социальной группы, устанавливаются нормы, выгодные для данной группы олигархов или социальной группы (клана). Таким образом, экономика государственного сектора существует не только потому, что существуют изъяны рынка, которые нужно компенсировать, но прежде всего потому, что сектор государственного управления сам по себе является субъектом экономических отношений, взаимодействующим с другими секторами экономики.

Третьим обстоятельством является необходимость перераспределения доходов. Это одна из самых значительных сфер государственной деятельности. Бизнес безразличен к социальному неравенству, сопряженному с чрезмерной дифференциацией населения по уровню доходов. Даже если существуют достаточно конкурентные рынки, не происходит перераспределения ресурсов, при котором положение одних не улучшается за счет других и ресурсы распределены правильно; распределение доходов может быть крайне неравномерным. Доходы значительной части людей оказываются ниже прожиточного минимума. В результате растет социальная напряженность в обществе и резко тормозится развитие человеческого капитала, что чревато отставанием в экономическом развитии от других стран. С этими обстоятельствами связана необходимость перераспределения доходов в пользу семей с детьми, пенсионеров, инвалидов и т.д.

Наконец, многие экономисты считают, что в ряде случаев люди действуют в противоречии со своими собственными интересами. Так, многие люди не склонны сберегать на старость или на случай потери трудоспособности, и нужны специальные меры, побуждающие или делающие обязательными такие сбережения в различных формах. Другие не выполняют правил дорожного движения, и требуются определенные меры наказания для того, чтобы снизить число жертв дорожно-транспортных происшествий. Некоторые не считают обязательными прививки от распространенных инфекционных заболеваний. Все это приводит к необходимости патерналистских мер со стороны государства, несмотря на то что ряд социологов и экономистов считают, что следует уважать предпочтение людей. По их мнению, заинтересованные группы лиц могут использовать государство для реализации своих представлений о том, что люди должны потреблять и как им следует действовать.

Государственный сектор экономики создает возможности для решения проблем, с которыми не может справиться частное предпринимательство на основе саморегулирования. При недостаточном государственном участии в экономической жизни минусы чисто рыночного механизма проявляются в резкой форме. Вмешательство государства позволяет вносить позитивные коррективы. Вместе с тем оно может, в свою очередь, приводить к негативным результатам.

Поэтому одним из предметов изучения сектора государственного управления является анализ причин несостоятельности государства в решении социально-экономических проблем и мотивов, побуждающих органы государственной власти принимать те или иные решения. Критики государственного вмешательства в экономику справедливо указывают на такие серьезные недостатки, как недостаточная информированность органов власти при принятии решений, недоучет ответной реакции частного сектора на осуществляемые меры, бюрократизм и коррумпированность государственного аппарата, ограничения, обусловленные политическими процессами.

Недостаток информации при принятии решений и недоучет ответной реакции частного сектора на меры, осуществляемые государством. Органы власти, принимая решения, не всегда могут правильно оценить их последствия. Так, в России при проведении приватизации в 1990-х гт. не была учтена опасность формирования монополий, при либерализации внешней торговли не была учтена опасность конкуренции зарубежных фирм для национальных производителей. Предполагалось, что произойдут структурные изменения, способствующие повышению технологического уровня производства, однако в силу неконкурентоспособности многие национальные предприятия были ликвидированы, внутренний российский рынок был в значительной мере занят иностранными фирмами. Попытка в относительно сжатые сроки повысить уровень оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства не учитывала реальной платежеспособности значительной части населения, и этот процесс пришлось растянуть и осуществлять с учетом роста реальных доходов. Монетизация льгот встретила сопротивление части населения и привела к повышению цен на многие виды лекарств.

Бюрократизм и коррумпированность государственного аппарата. Одной из важнейших проблем является бюрократический характер государственного аппарата, что снижает эффективность его деятельности. Законодательные органы в центре и на местах принимают законы, а конкретные детальные правила их применения нередко разрабатываются различными министерствами и ведомствами, причем определяемые ими технические детали не всегда адекватны целям принятых законов. Нежелательные решения могут являться следствием неоднозначности принятых законов, недостаточной квалификации государственного аппарата, а иногда и его целенаправленных действий.

Крайне болезненными для экономики являются коррумпированность государственного аппарата, его сращивание с предпринимательской средой. В результате принимаемые решения зачастую направлены на предоставление различных выгод отдельным предпринимателям в ущерб общественным интересам.

Ограничения, обусловленные политическими процессами, связаны с тем, что в демократических государствах в результате выборов к власти приходят представители различных социальных слоев населения и проводят политику в соответствии с предпочтениями своих избирателей. Во многих случаях они должны выбирать между различными предпочтениями или находить компромиссные решения. В результате смены власти на основе выборов социально-экономическая политика может меняться. Следствием является непоследовательность в принятии решений, что сказывается на развитии экономики. Негативное воздействие на государственный аппарат оказывают развитие лоббизма и коммерциализация процесса выборов в законодательные органы власти, создающие условия для принятия решений исходя из интересов влиятельных корпоративных кругов, а не интересов общества в целом или большинства населения.

Недостатки государственной деятельности в значительной мере связаны со слабым контролем общества над органами государственной власти, негативным воздействием отдельных элементов политического процесса, недостаточной мотивацией к эффективности государственных управленческих структур. Используемые меры и механизмы должны быть работоспособными и содействовать улучшению экономической ситуации в стране.

Среди экономистов нет единства в оценке роли государства и общественных организаций в регулировании экономики. Многие экономисты считают, что в экономике действуют различные силы с несовпадающими интересами, каждая из которых тянет в свою сторону. Государство, по их мнению, является таким инструментом, который призван координировать различные тенденции, вырабатывать и способствовать реализации общенационального вектора развития. С этой идеей связана, в частности, концепция дирижизма. Вместе с тем многие экономисты, главным образом из англосаксонских стран, делают акцент не на государственном, а на общественном контроле и регулировании. Они указывают на несовершенство государства и предлагают развивать общественный контроль, общественное регулирование и добровольное коллективное использование принципов сотрудничества с широким использованием нравственно-этических норм. С этих позиций для достижения необходимого равновесия различных интересов и достижения общенациональных целей в уровне и условиях жизни людей необходимы совместные усилия частного предпринимательства, государства и общественного контроля.

Если говорить о роли государства в экономической жизни, следует сконцентрировать внимание не на проблеме ее увеличения или сокращения. Основная проблема заключается в том, справляется ли государство со своими функциями и задачами, стоящими перед обществом и экономикой. Органы государственной власти всегда являются неотъемлемой частью общества и выполняют свои функции в условиях конкретно складывающейся социально-экономической, политической и международной ситуации. При этом существенную роль играют исторические традиции и менталитет населения. Проблема заключается в том, как эти функции выполняются, насколько государству удается способствовать социально-экономическому развитию.

На преодоление негативных тенденций направлено развитие институтов гражданского общества, способствующее повышению социальной ответственности органов власти, развитию самоуправления и повышению автономности ее низовых органов. Возрастание элементов гражданского общества, формирование общественных структур, некоммерческих организаций ведут к повышению уровня гражданского сознания населения, его политической активности, степени участия в общественных делах. В результате усиливается возможность противостояния бюрократизации государственного аппарата и его коррумпированности, повышается влияние населения на принятие решений в интересах общества в целом.

Одной из острых, постоянно дискутируемых проблем является проблема эффективности государственного сектора экономики. По существу, это проблема соотношения эффективности экономического развития и справедливости и равенства в потреблении. Считается, что частный сектор является более эффективным, чем государственный сектор. Он развивается на основе конкуренции, способствующей формированию рыночного равновесия. На этой основе покупатели могут максимизировать для себя выбор товаров и услуг, а производители — обеспечить максимизацию прибыли. Экономика считается эффективной, если при имеющихся ограниченных ресурсах производится максимально возможная при данных условиях величина необходимых обществу товаров и услуг. При этом согласно экономической теории благосостояния оптимальным вариантом распределения ресурсов и готовой продукции является такой, при котором невозможно их перераспределение, улучшающее положение хотя бы одного человека без ухудшения положения других. Свободная конкуренция создает наилучшие условия для эффективного использования ресурсов, предпринимательской инициативы и развития производства.

Этот подход при его внешней логичности имеет несколько недостатков. Для определения расчета оптимальности необходимо иметь информацию о предпочтениях потребителей, объемах ресурсов и производстве товаров и услуг, технологиях производства, издержках, прибыли, нормах замещения и др., что если и возможно, то в условиях реально функционирующего рынка, тогда как информация для регулирования нужна заблаговременно. Многие экономисты (в частности, кейнсианского направления) считают, что экономика вообще не стремится к равновесию или стремится, но никогда его не достигает. Тем не менее теоретические положения экономики благосостояния широко используются в экономической науке, так как предоставляют возможность сравнения реальной экономики с некой моделью, к которой желательно стремиться. Одновременно этот подход используется для обоснования ограничения вмешательства государства в экономику, поскольку такое вмешательство нарушает условия свободной конкуренции и может привести к замедлению роста или к снижению эффективности производства. Ранее уже говорилось о причинах участия государства в экономической жизни, обусловленных тем, что оно является неотъемлемой составной частью экономики и, кроме того, позволяет устранять изъяны, свойственные рыночной экономике. В связи с проблемой эффективности участия государства в экономической жизни уместно сказать и о том, что наряду с таким важным критерием социально-экономического развития, как эффективность, существует понятие равенства и справедливости. Критерий эффективности не предлагает инструментов решения этой проблемы. Даже в идеальной модели есть место для чрезмерного богатства у одних слоев населения при нищете других социальных групп. Рыночный механизм нацелен на дифференциацию доходов и как следствие — обострение социальной напряженности. В этой связи важным фактором участия государства в экономике является выработка и реализация политики государственного социального обеспечения, направленной на поддержку бедных на основе механизмов перераспределения доходов. Несомненно, что изъятие государством части прибыли из производства может сдерживать его развитие, однако достигается улучшение благосостояния безработных, пенсионеров, инвалидов и других нуждающихся лиц, не способных обеспечить самостоятельно необходимый уровень жизненных благ. Это позволяет избегать накала социальных противоречий.

Крупной проблемой органов государственного управления является неравенство уровня жизни отдельных регионов страны, связанное с различиями в уровнях экономического развития. Жители различных регионов одной страны имеют право на примерно одинаковый уровень жизни. В федеративных государствах, к которым относится и Россия, устройство государственной власти предполагает наличие как центральных органов государственной власти, так и органов власти членов Федерации с разделением полномочий между ними. Одной из задач органов власти является решение этой проблемы исходя из необходимости более полного обеспечения принципа учета особенностей отдельных территорий и принципа территориальной справедливости.

Принцип максимального учета интересов населения конкретных территорий. Сфера ответственности органов власти при предоставлении общественных благ в значительной мере связана с размерами территории, численностью и интересами населения, для которого они предназначены. Ответственность и полномочия в этой связи следует максимально приближать к потребителям услуг. Чем и большей мере услуги затрагивают интересы населения данной конкретной территории, требующие учета местных особенностей, тем на более низком уровне должны концентрироваться полномочия и ответственность за их предоставление. Иначе говоря, полномочия, ответственность и расходы по их обеспечению должны закрепляться за тем уровнем управления, который обладает властью над территорией, где проживают потребители данного вида услуг, и который может обеспечить качественную реализацию данной услуги. Услуги, которыми пользуются только жители наиболее мелкого звена при существующем административно-территориальном делении (например, городского района), должны предоставляться низшим звеном местного (муниципального) самоуправления. Услуги, которыми пользуются одновременно жители всех районов города или сельского района, должны обеспечиваться органами управления города или района; услуги, общие для всех жителей области, относятся к региональному уровню, а общие для всех жителей страны — к федеральному. При определении уровня ответственности существенную роль играют местные и национальные особенности отдельных территорий. Как правило, для образования, здравоохранения, жилищной сферы более эффективна концентрация ответственности и полномочий на региональном и местном уровнях; для внешнеполитической деятельности, обороны — на федеральном. В то же время, чем выше заинтересованность центрального уровня управления в реализации каких-либо проектов в регионах и муниципалитетах, тем больше оснований для выделения средств на них из федерального бюджета.

Территориальная справедливость означает выравнивание доступа граждан к основным предоставляемым благам вне зависимости от места проживания. Реализация этого принципа означает, в частности, что по основным функциональным направлениям социальных расходов во всех регионах и муниципальных образованиях должно обеспечиваться выполнение минимальных государственных стандартов. Местные (муниципальные) органы управления согласно конституциям многих стран, в том числе России, не относятся к органам государственной власти. Считается, что в местных (муниципальных) образованиях должен реализоваться принцип местного самоуправления. Местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении, в соответствии с которой ст. 12 Конституции РФ предусмотрено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Органы государственной власти, к которым относятся и органы власти регионального уровня, не должны вмешиваться в решение вопросов местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется самим населением через выбранные им непосредственно представительные органы. К ведению местных органов власти относятся вопросы жизнеобеспечения населения территориальных административных образований. Реализация этого принципа в России еще не завершена, финансирование расходов на оказание услуг и социальные выплаты в значительной мере осуществляется за счет средств региональных бюджетов. К тому же они осуществляют непосредственное предоставление населению услуг в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и др. В этой связи в данном учебнике экономическая деятельность общественного сектора рассматривается с учетом деятельности муниципальных образований.

Уровень жизни населения в регионах и муниципальных образованиях крупных государств находится в зависимости от уровня их экономического развития. Чем более развита та или иная территория, тем большими возможностями для оказания услуг населению она обладает. Между тем граждане одной страны имеют равные основания на реализацию своих конституционных прав и гарантированный минимум государственных и муниципальных услуг. Если различия между территориями не очень велики, то затруднения довольно легко преодолеваются за счет налоговой политики и межбюджетных отношений, обеспечивающих аккумуляцию средств, получаемых от налогоплательщиков центральным правительством, и перераспределение их менее развитым территориям. Для России характерна чрезвычайно большая дифференциация в уровнях развития различных регионов и связанная с этим огромная разница в доходах различных регионов страны. Эти различия сложились в разные периоды истории страны. Причинами проблем регионов могут быть исторически сложившаяся отсталость, недостаток природных ресурсов, недостаток капитала для использования имеющихся ресурсов, упадок ведущих отраслей регионов и др. Рынок в этих случаях не исправляет ситуации. В этой связи подлежат рассмотрению проблемы выравнивания уровней экономического развития, поддержания жизненного уровня населения регионов, находящихся в тяжелом экономическом положении, и роль государственного сектора экономики в их решении.

В сферу деятельности национального государственного сектора экономики входят также экономические операции с зарубежными партнерами и регулирование внешнеэкономических связей всей национальной экономики. Развитие международной торговли и движение капиталов дали импульс к усилению вовлеченности стран в мировые экономические процессы. Это связано с появлением новых информационных систем, стремлением преодолеть ограничения государственных органов внутри отдельных стран, возможностями и желанием высокоразвитых стран использовать свои преимущества, связанные с выпуском продукции более высоких стадий обработки, высокотехнологичной и наукоемкой, а также широкими возможностями использования международных валютных и фондовых рынков. Предоставляя ряд преимуществ, вхождение в глобальную экономику сопряжено с крупными рисками, особенно для развивающихся стран. Многие из них опасаются, что открытость экономики сделает их чувствительными к перетокам капитала на международных финансовых рынках, поставит под угрозу стабильность национальной валюты, затруднит развитие национального сектора экономики. Рыночный механизм не в состоянии самостоятельно защитить интересы национального производства во взаимоотношениях с другими странами. В этой связи государство осуществляет регулирование внешнеэкономической деятельности. Целью государственного регулирования внешнеэкономических связей является реализация тех или иных протекционистских мер для защиты национальной экономики и помощь отечественным производителям в проникновении и закреплении на рынках других стран.

Функцией государства в этих процессах является выработка и проведение общенациональной политики, позволяющей использовать выгоды глобализации и минимизировать ее негативные стороны. В этих условиях национальные государства используют таможенную и валютную политику и другие инструменты защиты национальных интересов, добиваются с их помощью укрепления позиций на международных рынках товаров, услуг и капиталов, равноправных взаимоотношений с международными экономическими организациями.

Выполнение органами государственного управления своих функций предполагает наделение их особыми правами, которых лишены частные институты. Государство имеет право принимать обязательные для исполнения законы, наказывать за их несоблюдение, устанавливать налоги, призывать на военную службу и содержать армию. Ряд функций государственного управления осуществляется на основе принуждения. В этом одно из важных отличий деятельности сектора общественного управления от частного сектора и от деятельности предприятий, принадлежащих государству или им контролируемых, где все построено на договорных началах.

При анализе деятельности сектора государственного управления могут использоваться два основных подхода: нормативный и позитивный. При нормативном подходе внимание концентрируется на том, что правительство должно делать. Он нацелен на выявление роли государства в экономике, постановку целей развития, формулирование и обоснование способов (программ) их достижения. Позитивный подход нацелен главным образом на объяснение того, что реально делает государство, выявление последствий его деятельности, экономических и политических сил, заинтересованных и практических реализующих те или иные программы действий. В последующих главах будут использоваться оба подхода.

Вопрос 2.    Основные виды деятельности и общественные блага, предоставляемые государственным сектором экономики.

Как для экономики в целом, так и для экономики государственного сектора управления существует проблема выбора в использовании имеющихся ограниченных ресурсов. На всех этапах социально-экономического развития приходится решать, что производить, как производить и для кого производить.

При решении вопроса о том, что производить, необходимо делать выбор между общественными благами, предоставляемыми населению бесплатно, и товарами и услугами, производимыми и реализуемыми на коммерческой основе. Общественные блага производятся сектором государственного управления. Платные товары и услуги производятся нефинансовыми корпорациями, финансовыми корпорациями, некоммерческими организациями, обслуживающими домашние хозяйства, и домашними хозяйствами. При этом в состав нефинансовых и финансовых корпораций входят также государственные предприятия, производящие и реализующие продукцию на коммерческой основе. Они могут добывать полезные ископаемые (уголь, газ, нефть, руды и др.), производить автомобили и иную продукцию.

Ресурсы экономики ограничены. Поэтому увеличение расхода ресурсов на общественные блага ведет к сокращению производства товаров и услуг на коммерческой основе, и наоборот. Указанными обстоятельствами предопределяется общая граница возможных масштабов бесплатных общественных благ. Эта граница довольно подвижна, однако предоставление чрезмерного, по сравнению с возможностями экономики, объема общественных благ ведет к повышению налогообложения и за определенным пределом — к сокращению роста производства. В этой связи существует проблема распределения ресурсов между сектором государственного управления и функционирующими на коммерческих принципах другими секторами экономики.

Другой вопрос заключается в том, как производить. В какой мере государство должно само производить товары и услуги, ответственность за обеспечение которыми оно взяло на себя, и в какой мере оно должно приобретать их у частных фирм? Этот вопрос может по-разному решаться в отношении отдельных видов деятельности. Во многих странах электроэнергия, телефонные и почтовые услуги производятся в основном государственными предприятиями, в то же время лишь незначительная часть государственных расходов на образование направляется в частные школы. Точки зрения различны. Существует мнение, что передача производства в частные руки ведет к ущемлению интересов потребителей; с другой стороны, утверждается, что государственные предприятия менее эффективны, чем частные.

Наряду с вопросом об общем объеме производства общественных благ, существенным является вопрос, для кого производить. Интересы людей неоднозначны. Часть населения отдает предпочтение одним общественным благам, другая — иным. Для органов государственной власти решить этот вопрос иногда довольно сложно. В этом отношении существенную роль играет коллективный выбор.

Общие потребности всех граждан страны обеспечиваются прежде всего в законодательном порядке. Вместе с тем последовательное проведение в жизнь принятых законов, выработка и реализация стратегии развития и экономической политики и предсказуемость действий государственных органов, практическая реализация социально-экономической политики не менее важны, чем сами законы. На это нацелены исполнительная ветвь власти, разграничение сфер ответственности между центральными, региональными и местными органами власти, а также формирование государственных структур, обеспечивающих контроль над соблюдением законодательных актов. Задачей данного параграфа является общий обзор видов экономической деятельности, осуществляемых сектором государственного управления, предоставляемых им общественных благ (услуг), конкретных задач, на решение которых направлена его деятельность, способов достижения целей, т.е. представлений об основных видах экономической деятельности сектора государственного управления. В последующих разделах учебника они будут рассмотрены более подробно.

В силу многообразия видов экономической деятельности, осуществляемых государственным сектором, общее определение предмета нуждается в конкретизации. Виды деятельности и связанные с ними общественные блага, производимые сектором государственного управления, могут классифицироваться по различным критериям в зависимости от решаемых задач. Представляется, что наибольшее значение для практики распределения общественных благ имеет классификация видов деятельности, основанная на функциях, выполняемых общественным сектором управления, и связанных с ними видах предоставляемых общественных благ, используемая также в функциональной классификации государственных расходов.

Виды деятельности сектора государственного управления, обеспечивающие соответствующие общественные блага, могут быть объединены в три большие группы: оказание услуг общегражданского характера (общественные услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность), виды деятельности по развитию экономики и виды деятельности в социальной сфере. Наряду с этим, подлежат рассмотрению воспроизводственные процессы в государственном секторе, взаимоотношения с другими секторами экономики и внешнеэкономические связи. Рассмотрим последовательно указанные выше группы видов деятельности сектора государственного управления.

2.1.  Оказание общественных услуг общего назначения. Оборона. Общественный порядок и безопасность

К услугам общегражданского характера относятся общественные услуги общего назначения, оборона страны и услуги по обеспечению общественного порядка и безопасности.

Общественные услуги общего назначения. К общественным услугам общего назначения относится прежде всего проведение выборов, референдумов и других мероприятий аналогичного характера, обеспечивающих реализацию демократических свобод и формирование законодательных и исполнительных органов власти в соответствии с предпочтениями граждан. К услугам общего назначения относятся также услуги, оказываемые сформированными органами власти общими службами, не связанными с конкретной функцией управления, в частности службами экономического и социального планирования, статистической службой; услуги по содействию фундаментальным научным исследованиям. Одной из важнейших задач органов экономического и социального планирования является формирование и содействие реализации стратегии экономического развития и экономической политики. Стратегия определяет долговременные принципиальные установки по вопросам развития производства, распределения и использования товаров и услуг, социальным аспектам воспроизводства, финансам, внешнеэкономической деятельности, развитию гражданского общества. Она определяет в общем виде долговременную совокупность действий, направленных на реализацию концепции социально-экономического развития, и призвана реализовать траекторию и динамику развития экономики страны, обеспечивающие существенное улучшение условий жизни населения, успешную адаптацию страны к меняющимся условиям окружающего мира и укрепление ее экономических и политических позиций.

Общая задача общественных услуг общего назначения заключается в создании условий для коллективного выбора предпочтений в производстве и потреблении общественных благ. Граждане страны потребляют один и тот же их набор. Однако интересы отдельных граждан и социальных групп населения различны и нуждаются в согласовании. Такое согласование в демократическом обществе осуществляется путем выявления мнения основной массы населения. Инструментами выявления преобладающего мнения выступают органы власти, формируемые на выборной основе. В процессе выборов население оценивает предвыборные программы, предлагаемые различными партиями, и определяет свои предпочтения. Таким образом, население путем определения индивидуальных представлений о полезности тех или иных действий приходит к выработке коллективных решений, определяющих воздействие на производство и распределение доходов.

На практике в качестве услуг общего характера рассматриваются также операции, связанные с обслуживанием государственного долга, и оказание экономической помощи развивающимся государствам непосредственно или через международные организации.

Оборона. Услуги по обеспечению безопасности страны обеспечивают строительство и содержание вооруженных сил, гражданскую оборону, прикладные исследования и опытные разработки в области обороны. Эти услуги оказывают противоречивое воздействие на экономику. С одной стороны, они обеспечивают заказы государства производству и создают рабочие места, с другой — это прямой вычет ресурсов, которые могли быть использованы на цели выпуска товаров и услуг для населения. Они должны соответствовать возможностям экономики и бюджета и контролироваться гражданскими демократическими институтами органов государственной власти, принимающими военно-политические решения.

Общественный порядок и безопасность. Деятельность правоохранительных органов направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, защиту собственности и интересов общества от противоправных действий. Эти потребности населения обеспечиваются милицией, внутренними войсками, прокуратурой, юстицией, судами, службой исполнения наказаний, органами безопасности, органами по контролю над оборотом наркотических средств и психотропных препаратов, по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, пожарной охраны, миграционной службой и другими службами. В условиях рыночного хозяйства в экономическом плане важную роль играет защита собственности, гарантирующая отдельным субъектам право на владение, пользование и распоряжение имуществом.

2.2. Деятельность сектора государственного управления по развитию экономики и обеспечению воспроизводства

Экономический рост в конечном итоге определяется четырьмя ведущими факторами: увеличением капитала, научными исследованиями и инновациями, использованием природных ресурсов, количеством и качеством трудовых ресурсов. Задача государства заключается в том, чтобы обеспечить наилучшее развитие и использование этих факторов. В этой связи основными функциями сектора государственного управления в экономике (наряду с формированием стратегии экономического развития, о чем выше уже говорилось) являются: создание условий для нормального функционирования рыночной экономики; формирование экономической политики и содействие ее реализации; поддержка производства и инновационной деятельности; разработка и реализация политики в области труда; регулирование цен; административное регулирование экономики.

Создание условий для нормального функционирования рыночной экономики. Основными условиями функционирования рыночной экономики являются обеспечение законодательных основ рыночного хозяйства, организация и регулирование денежного обращения и кредита, поддержание конкурентной среды, макроэкономическое регулирование социально-экономического развития и обеспечение распространения информации.

Формирование законодательных основ рыночной экономики и меры по их реализации. Законодательная деятельность предполагает создание институциональных основ рынка и определение пропорций (соотношений) сосуществующих и дополняющих друг друга рыночного и государственного механизмов обеспечения рыночного хозяйства. Необходимой предпосылкой рыночной экономики являются такие основополагающие акты, как Гражданский кодекс, законы об акционерных обществах, ценных бумагах, земле, ипотеке, векселях и т.п. Законодательные и другие нормативные акты определяют порядок владения собственностью, правила функционирования рынков, регламентируют деятельность предприятий. Они должны обеспечить устойчивую правовую базу экономических отношений и правопорядка в стране, хозяйственно-правовые основы для деятельности в условиях рынка.

Организация и регулирование денежного обращения и кредита. Рыночная экономика немыслима без денежного обращения и кредита. Реализацию этой функции непосредственно осуществляет национальный (центральный) банк страны. Национальный банк относится не сектору государственного управления, а к сектору финансовых учреждений. Вместе с тем он является собственностью государства, которое контролирует его работу и использует его в целях регулирования денежного обращения и кредита в силу присущей ему роли координатора экономической деятельности в стране.

Поддержание конкурентной среды, антимонопольная политика.

Наиболее полно эффективность рыночного хозяйства проявляется в условиях конкурентного производства, обеспечивающего минимизацию затрат. Однако в реальной жизни в силу неустойчивости рыночной системы, стремлений к максимизации прибыли и подавлению конкурентов наблюдается тенденция к монополизации производства и монопольному установлению цен, что снижает эффективность производства, ведет к перерасходу ресурсов, необоснованным сверхприбылям, потерям для потребителей. В России по данным, приведенным председателем общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Б. Титовым, «три года назад 80% ВВП производили 1200 компаний, а сейчас — всего 500». Самостоятельно справиться с этими процессами рыночная система не в состоянии. Выполнение этой задачи является функцией государственных контролирующих и регулирующих организаций, обеспечивающих поддержание условий для свободной конкуренции и ограничение тенденций к монополизму, защиту интересов потребителей, регулирование деятельности в области ценных бумаг, контроль над естественными монополиями и др.

Макроэкономическое регулирование. Учитывая, что рыночный механизм не обеспечивает устойчивого макроэкономического равновесия и, в частности, равновесия между спросом и предложением, инвестиционным спросом и предложением сбережений, крупным направлением государственной экономической политики является деятельность, направленная на обеспечение экономической стабильности, создание условий экономического роста, сглаживание негативного воздействия экономических циклов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, реализации целевых программ.

Обеспечение распространения информации. Для принятия решений субъекты хозяйствования должны располагать информацией о спросе и предложении товаров, ценах на производимые товары и факторы производства, конкурентах, рыночных прогнозах и т.п. Затраты на информацию являются важным видом трансакционных издержек. Между тем рыночный механизм не в состоянии самостоятельно обеспечить ее распространение. Не все субъекты рынка в состоянии располагать необходимыми сведениями. Причины этого различны. Некоторые не располагают необходимыми для сбора информации средствами. Многие виды информации доступны или становятся известны быстрее лишь некоторым хозяйствующим субъектам, например, в силу их близости к правительству или иным органам власти, принимающим решения, в силу их социального положения и по другим причинам. Неравномерность распространения информации касается не только эксклюзивной, но и общедоступной информации, несмотря на развитие современных средств связи. Лица, владеющие информацией, оказываются в более выгодном положении по сравнению со своими конкурентами. В этой связи государство берет на себя функцию определения объема информации, подлежащей обязательному раскрытию, и установления порядка публикации данных.

Государственная поддержка производства, инвестиционной и инновационной деятельности. Наряду с созданием условий для эффективного функционирования рыночного хозяйства, органы государственной власти осуществляют практическую деятельность, направленную на разработку и реализацию целевых программ государственного или регионального характера, обеспечение сбалансированного развития регионов, создание новых рабочих мест. Органы государственного управления поддерживают важные и перспективные отрасли и производства, финансируют научно-исследовательские работы, инновации, оказывают содействие развитию внутренней и внешней торговли, регулируют деятельность отдельных отраслей и т.д. Ведущим направлением экономической деятельности по поддержке производства является реализация крупномасштабных проектов, которые не могут быть осуществлены частным бизнесом, программ развития отраслей, имеющих особое значение для обеспечения безопасности страны. К таким отраслям относятся космическая и атомная промышленность, оборонная промышленность и др. Эта деятельность способствует наращиванию экономического потенциала страны, инновационному развитию, структурной перестройке экономики, техническому перевооружению и модернизации производства.

За счет средств органов власти различных уровней осуществляется значительная часть инвестиций в экономическую инфраструктуру (строительство магистральных железных и шоссейных дорог, линий связи, систем промышленного водоснабжения, очистных сооружений и др.), а также расходы на их эксплуатацию. Эти инвестиции косвенно содействуют развитию предпринимательства.

Одним из важнейших инструментов государственного воздействия на экономику является финансовая политика — совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости. Финансовая политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности.

На основе системы регулирования государство способно активно воздействовать на характер и результаты рыночной деятельности в интересах общества в целом. Большинство ныне развитых стран на ранних стадиях развития использовали те или иные способы стимулирования развития рынка. В относительно недавнем прошлом Япония, Южная Корея, ряд других стран в дополнение к созданию институциональных основ рынка и условий для свободной конкуренции использовали различные методы поддержки экономики своих стран. Для этих целей использовались, в частности, субсидии для стратегических направлений развития, оказывалось содействие развитию инфраструктуры, экспорту, защите внутреннего рынка. В зависимости от конкретных условий проводилась та или иная валютная, торговая, кредитная и промышленная политика. Проведение этих мер базировалось на эффективной деятельности сильного государства.

Центр тяжести экономического соперничества государств переместился в сферу науки, техники и технологий. При этом учитывается, что инновационное развитие является основным фактором роста ВВП, ведет к повышению в нем доли новых, более эффективных товаров и услуг и существенно усиливает позиции стран, экспортирующих наукоемкую продукцию. Однако корпорации проявляют слабую заинтересованность в организации научно-исследовательских работ, особенно на начальных стадиях, когда они связаны с высокими рисками и не сулят скорой прибыли. В этой связи государство содействует научным разработкам — как с помощью прямого финансирования, так и путем предоставления льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность. Государственное финансирование научно-исследовательских работ обусловлено также тем, что реализация крупных научно-технических программ не под силу даже крупным частным корпорациям, для их осуществления во многих случаях необходимы объединение и координация усилий финансово-промышленных групп и научных центров. Кроме того, государство финансирует научно-исследовательские работы оборонного значения и несет расходы по подготовке научных кадров.

Разработка и реализация политики в области труда. Государственный сектор экономики осуществляет общее руководство трудовой деятельностью в стране. Он обеспечивает выработку и практическую реализацию политики в области труда и трудовых норм (например, продолжительность рабочего дня, часы работы, оплату труда, технику безопасности и другие условия труда). Органами государственного управления разрабатываются и осуществляются меры по снижению уровня безработицы, обеспечивается функционирование организаций по трудоустройству и арбитражу, реализуются программы, направленные против дискриминации трудовой деятельности отдельных групп населения по полу, возрасту, национальности, программы сокращения безработицы в слаборазвитых регионах и регионах с высоким уровнем безработицы.

Ценообразование. Актуальным направлением деятельности органов государственного управления является формирование механизмов и регулирование цен на услуги общественного сектора, а также воздействие на цены товаров и услуг частного сектора.

Административное воздействие на экономику. Предметом забот сектора государственного управления является также организация деятельности патентных бюро, служб регистрации торговых знаков, службы по авторским правам, стандартизации и метрологии, службы времени, службы разведки и изысканий в области гидрологии, геодезии и картографии, организация защиты прав потребителей.

Воспроизводство в секторе государственного управления. Существование и развитие общества обеспечиваются непрерывным процессом воспроизводства, сутью которого является производство товаров и услуг, их потребление и возобновление. Сектор государственного управления выступает активным участником воспроизводственного процесса. В этой связи предметом рассмотрения являются производство, распределение и использование валовой добавленной стоимости в самом секторе, его взаимодействие с другими секторами и эффективность использования ресурсов. Воспроизводство в масштабах национальной экономики является синтезом сложных взаимосвязанных и взаимозависимых воспроизводственных процессов, происходящих в ее секторах. Анализ воспроизводства в отдельных секторах экономики предполагает использование тех же теоретических и методологических подходов, что и анализ экономики в целом, с учетом особенностей этих секторов и их роли в общем воспроизводственном процессе. Это относится и к сектору государственного управления.

Ведущими показателями, характеризующими масштабы производства в секторе государственного управления, являются объем и рост валовой добавленной стоимости, ее конкретное наполнение, учитывающее изменение структуры и качественные изменения. В России в 2005 г. валовая добавленная стоимость этого сектора составила 1,9 трлн руб., или 9% суммы валовой добавленной стоимости всех секторов экономики.

Сектор государственного управления является собственником значительных основных фондов: административных зданий, жилья, школ, поликлиник, больниц, зданий и сооружений культурного и спортивного назначения, оборонных объектов и.п. Эта составная часть всего капитала страны нуждается в постоянном развитии и обновлении. Валовое накопление основного капитала включает создание и приобретение основных фондов (за вычетом выбытия), затраты на крупное их улучшение, затраты на улучшение непроизведенных активов, а также расходы в связи с передачей прав собственности на непроизведенные активы. В России в государственном секторе экономики в настоящее время валовое накопление основного капитала примерно в 5 раз превышает его потребление, однако в силу сохранения большого объема устаревших основных фондов степень износа основных фондов продолжает возрастать. В то же время органы государственного управления в 2003—2007 гг. использовали на накопление лишь четверть своего сбережения.

Сложным аспектом анализа являются факторы роста экономики сектора государственного управления. Если в отношении корпоративного сектора экономики можно говорить о том, что исходным фактором развития является совокупный платежеспособный спрос, побуждающий увеличивать производство, то сектор государственного управления предоставляет услуги в основном бесплатно и мотивы его развития связаны с его внутренними потребностями и необходимостью выполнения его функций по отношению к другим секторам экономики, и прежде всего к сектору домашних хозяйств. При этом конечное потребление и накопление этого сектора превышают величину собственного производства, а общий размер предоставляемых им другим секторам товаров и услуг определяется в основном величиной закупок в корпоративном секторе за счет средств налоговых и неналоговых доходов бюджета.

2.3. Виды деятельности сектора государственного управления в социальной сфере

В развитых странах сектор государственного управления вырабатывает и реализует комплекс мер, способствующих формированию человеческого капитала и постиндустриального общества. Важнейшими компонентами деятельности сектора государственного управления в социальной сфере являются регулирование доходов, цен и занятости, обеспечение развития социальной инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры, организация системы социальных гарантий и социальной защиты населения, охрана окружающей среды. Масштабы участия государства в социальной сфере зависят от сложившегося в различных странах типа экономики государственного сектора, преобладания либерального или социально ориентированного направления во взглядах на проводимую экономическую политику, степени регулирования или дерегулирования социально-экономического развития. Деятельность органов государственного управления в социальной сфере призвана решать две основные противоречивые задачи. Одной из них является обеспечение достаточно высоких жизненных стандартов населения и достижение на этой основе социального консенсуса. С другой стороны, социальная политика призвана стимулировать экономическую активность населения. В условиях рыночного хозяйства, для которого характерны существенные разрывы в уровнях доходов различных социальных групп населения, безработица и другие социальные беды, необходимость повышения жизненных стандартов и сокращения бедности обосновывается требованиями обеспечения социальной справедливости.

Негативной чертой рыночного хозяйства является тенденция к росту дифференциации доходов, социального неравенства, увеличению абсолютной численности и доли населения с доходами ниже прожиточного минимума. Значительная часть доходов является результатом использования средств, полученных ранее (доходы от собственности). Это ведет к концентрации богатства у владельцев капитала, в то время как у наемных работников основной доход — это заработная плата. С точки зрения этики рыночной экономики получение любого дохода на основе признанных законом рыночных операций является справедливым. В результате проявляется тенденция к накоплению богатства и роскоши на одном полюсе и бедности и нищеты — на другом. Рыночная экономика равнодушна к социальным и моральным требованиям, если это не противоречит экономическим принципам организации рыночного хозяйства. Poст неравенства ведет к негативным социальным последствиям и недовольству населения. Для того чтобы люди получали доходы, обеспечивающие достойное с общепринятой точки зрения существование, требуется вмешательство государства.

Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы.

Одной из важнейших задач государства является обеспечение возможно более справедливого распределения благ между членами общества. Осуществляя эту деятельность, государство уменьшает социальную дифференциацию путем перераспределения доходов, материальных благ и услуг на основе налогообложения и реализации социальных программ. Это связано с расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, обеспечение имущественной и личной безопасности граждан. Социальная политика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, населенных национальными меньшинствами, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности.

В то же время с позиций экономистов либеральной направленности в целях повышения эффективности экономики, мотивации предпринимательской и трудовой деятельности обосновывается необходимость сокращения социальных программ и соответствующего уменьшения налогов. Положение осложняется тем, что повышение жизненного уровня, особенно в странах с относительно низким уровнем развития, требуется, как говорится, здесь и сейчас, а повышение жизненного уровня за счет увеличения эффективности производства предполагается в неопределенном будущем.

В процессе экономического развития в XX в. периоды сокращения или расширения социальных программ и, соответственно, общественных благ менялись местами, однако общей направленностью было увеличение масштабов государственного участия в социальной жизни общества, а уменьшение каждый раз осуществлялось относительно более высокого достигнутого уровня.

Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми являются системы страхования европейского типа. Однако многие развивающиеся страны, например Китай, Индия, Бразилия, пока не могут позволить себе внедрение таких систем в силу недостаточного уровня экономического развития.

Производство товаров и услуг нередко связано с побочными положительными и отрицательными так называемыми внешними эффектами для других лиц и организаций. Так, например, прокладка железной дороги или автомобильной магистрали может оказать благотворное влияние на развитие отдельных регионов, а строительство химического комбината без достаточных очистных сооружений приводит к загрязнению атмосферы и водоемов. Положительные «внешние эффекты» встречаются благосклонно, в то время как отрицательные создают проблемы в экономике и обществе, поскольку ухудшают окружающую среду и вызывают у юридических и физических лиц, испытывающих их воздействие, дополнительные издержки. В случае отрицательных «внешних эффектов» имеет место получение выгод производителями за счет ущерба, наносимого соседям. Рыночный механизм, как правило, не в состоянии самостоятельно разрешать такого рода противоречия. Для этого требуется вмешательство государства, которое устанавливает нормы, регулирующие защиту окружающей среды и меры по недопущению и устранению вредных внешних эффектов.

Государственное регулирование охраны окружающей среды осуществляется на основе государственных законодательных норм, бюджетных расходов самого государства, воздействия на частное предпринимательство с помощью рыночных механизмов, привлечения внимания общественного мнения, информации и др.

2.4.  Экономическая деятельность предприятий, принадлежащих государству или контролируемых им

Основными группами предприятий, принадлежащих государству или контролируемых им, являются нефинансовые предприятия и предприятия финансово-кредитного сектора.

Нефинансовые предприятия. Сферой деятельности государственных предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой основе, являются: производства, к которым не проявляют интереса частные фирмы; сферы, где требуются крупные первоначальные капиталовложения, которые не под силу частным предпринимателям; производства, связанные с высокими рисками; сферы деятельности, где участие частного капитала нежелательно для государства. К таким предприятиям могут относиться предприятия почты, снабжения водой, газом, электроэнергией, теплом, атомная промышленность, оборонные заводы и др.

Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий. Под ес-тественномонопольным производством понимают производства, в которых эффективная деятельность возможна только при достаточно больших объемах продукции или услуг и одновременно существование конкурентных производств невозможно, крайне затруднительно или трудно осуществимо. Условием существования естественной монополии является ситуация, при которой эффект масштаба производства вследствие технологических особенностей настолько значителен, что обеспечение низких издержек на единицу продукции и, соответственно, низкой цены возможно лишь при весьма крупных объемах производства. При этом единственное предприятие отрасли может обеспечивать потребности в продукции или услугах данного вида с издержками в расчете на единицу продукции значительно меньшими, чем два или больше конкурирующих предприятий.

К таким производствам принято относить железнодорожный транспорт, компании электроэнергетики, предприятия по добыче и транспортировке нефти и газа по трубопроводам, почту, телефонные компании, предприятия водо- и теплоснабжения, канализацию, кабельное телевидение, автомобильные дороги и т.п. Действительно, существование двух параллельных железных дорог означает удвоенные затраты на инфраструктуру. Наличие нескольких городских электрокомпаний влечет за собой большие расходы на строительство и эксплуатацию параллельных высоковольтных сетей. Между тем производства естественных монополий имеют, как правило, низкие предельные издержки. Для общества в целом монополистическая организация производства в этих случаях оказывается экономически более выгодной, чем создание конкурирующих предприятий. Сокращение объемов производства для каждого отдельного предприятия в случае возникновения параллельных производств и дележа рынка между ними привело бы к удорожанию продукции и услуг каждого из конкурентов и, соответственно, к росту цен для потребителей. В этом смысле в качестве монопольных могут рассматриваться предприятия, которые могут производить определенное количество продукции с меньшими издержками, чем две или несколько фирм, производящих такое же количество продукции. К государственным предприятиям могут относиться также принадлежащие государству предприятия оборонной промышленности, портовые сооружения, государственные организации по созданию резервов стратегических запасов продовольствия и других товаров, организации, занимающиеся сдачей в аренду государственного имущества, и др.

Государственные предприятия могут быть использованы для реализации важнейших государственных программ. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важными показателями общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны.

Деятельность предприятий, принадлежащих или контролируемых государством, может быть направлена на ускорение инвестиционно-инновационной деятельности в областях, где частный капитал не проявляет к этому интереса, поскольку прибыль может появиться не скоро. Так, в целях форсирования использования научных достижений в производстве продукции, пользующейся спросом на рынке, в России в 2006—2007 гг. начали создаваться государственные корпорации. Создана корпорация по нанотехнологиям.

В России в государственный сектор попадает значительная часть корпораций, относящихся в СНС к сектору нефинансовых корпораций. Имеются в виду, в частности, такие корпорации, как ОАО «Газпром», РАО «РЖД», ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», многие оборонные заводы, предприятия по добыче и переработке примерно четверти нефти и др.

Деятельность государственных нефинансовых предприятий критикуется за их недостаточную эффективность, выражающуюся в повышенных затратах и низкой рентабельности и даже убыточности. При отсутствии конкуренции, как в случаях с естественными монополиями, стимулы к эффективности отсутствуют. На практике органы государственного управления стремятся сделать такие предприятия самофинансируемыми, однако во многих случаях приходится прибегать к субсидиям.

Повышение эффективности является актуальной задачей, однако нельзя упускать из виду, что в ряде случаев, как, например, в случаях с естественными монополиями и многими оборонными предприятиями, государству затруднительно отказаться от этих предприятий. Кроме того, целевой функцией государственных предприятий во многих случаях является более полное использование ресурсов экономики, обеспечение занятости, поддержание и стимулирование экономического роста. Эти цели достигаются в условиях, неприемлемых для частного капитала в силу их финансовой невыгодности. В то же время функционирование таких предприятий оказывается необходимым с позиций экономики в целом. Следует также учитывать, что в современной российской экономике ряд государственных предприятий, в частности занимающихся добычей нефти и газа, являются высокорентабельными и вносят значительный вклад в доходы бюджета.

Финансовые операции и остатки средств на счетах таких государственных предприятий не включаются в финансы сектора государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера деятельности этого сектора, а решение стоящих перед ними задач, связанных с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной политики.

Финансово-кредитные учреждения. Почти во всех странах государственной организацией является центральный банк. Он регулирует денежную эмиссию, осуществляет контроль над объемом кредита, управляет международными резервами страны, осуществляет общий контроль над денежно-кредитной системой. В собственности государства могут находиться и другие финансово-кредитные учреждения, занимающиеся приемом переводных депозитов до востребования, срочных и сберегательных вкладов, принимающие финансовые обязательства и приобретающие финансовые активы. Такими учреждениям являются, например, Сбербанк России, государственные инвестиционные банки.

Учреждения и деятельность такого рода, осуществляемая в рамках государственного сектора экономики, не относятся к государственному управлению. Все функции, связанные с финансово-кредитными операциями, независимо от того, какими институциональными единицами они выполняются, рассматриваются как деятельность сектора финансовых корпораций, а не сектора государственного управления. В государственных финансах учитываются только итоговые операции между сектором государственного управления и финансово-кредитным сектором, которые отражают чистый поток средств, поступающих в этот сектор или выходящих из него в результате проведения таких операций.

ВЫВОДЫ

  1.  Под государственным сектором экономики страны понимают сектор, представляющий и обслуживающий интересы всего населения. Основными направлениями деятельности государственного сектора экономики являются предоставление общественных благ, как правило, на бесплатной основе, перераспределение доходов и богатства и оказание социальной помощи населению, а также производство и реализация товаров и услуг на коммерческой основе предприятиями, принадлежащими государству или контролируемыми им. В силу своей особой роли государство может также оказывать воздействие на экономическое поведение субъектов хозяйствования путем принятия законодательных и иных нормативных актов, налогообложения, субсидий и других мер регулирования экономической деятельности.
  2.  Составными частями государственного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежащие государству или контролируемые им, но относящиеся согласно системе национальных счетов к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу государственного сектора составляет сектор государственного управления, применительно к которому формируются также государственные финансы.
  3.  Основными функциями сектора государственного управления являются обеспечение политической и регулирующей деятельности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивидуального потребления членами общества, а также перераспределение доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий.
  4.  Государственное участие в экономике обычно связывается с противоречивым характером самого рыночного хозяйства, не способного решить ряд сложных проблем социально-экономического развития, так называемыми провалами рынка. Существуют, однако, факторы, обусловливающие неизбежность участия государственного сектора управления в экономической жизни независимо от «провалов» рынка. С одной стороны, они являются инструментом организации политической и экономической деятельности в стране, позволяющим членам общества координировать свои действия для достижения общих целей. С другой стороны, выполнение государственным сектором управления своих функций по координации деятельности граждан базируется на праве собственности его институциональных единиц на необходимое для этого имущество, на аккумуляции и расходовании денежных средств. Сектор государственного управления аккумулирует и расходует почти треть валового располагаемого дохода страны. Численность работников в государственном секторе вместе с работниками, занятыми на принадлежащих ему предприятиях, составляет более 30% всех занятых в стране. В силу этих особенностей сектор государственного управления становится в рыночном хозяйстве одним из секторов экономики, осуществляющим экономические и финансовые операции с другими секторами во всех областях экономической жизни. Другим обстоятельством, предопределяющим участие сектора государственного управления в экономической жизни, является необходимость формирования и постоянной корректировки институциональных основ рыночной экономики.
  5.  На всех этапах социально-экономического развития приходится решать, что производить, как производить и для кого производить. При решении вопроса о том, что производить, необходимо делать выбор между общественными благами, предоставляемыми населению бесплатно, и товарами и услугами, производимыми и реализуемыми на коммерческой основе. Ресурсы экономики ограничены. Поэтому увеличение расхода ресурсов на общественные блага ведет к сокращению производства товаров и услуг на коммерческой основе, и наоборот. Указанными обстоятельствами предопределяется общая граница возможных масштабов бесплатных общественных благ. Эта граница довольно подвижна, однако предоставление чрезмерного, по сравнению с возможностями экономики, объема общественных благ ведет к повышению налогообложения и за определенным пределом — к сокращению роста производства. В этой связи существует проблема распределения ресурсов между сектором государственного управления и функционирующими на коммерческих принципах другими секторами экономики. Другой вопрос заключается в том, как производить. В какой мере государство должно само производить товары и услуги, ответственность за обеспечение которыми оно взяло на себя, и в какой мере оно должно приобретать их у частных фирм? Этот вопрос может по-разному решаться в отношении отдельных видов деятельности.
  6.  Виды деятельности сектора государственного управления, обеспечивающие соответствующие общественные блага, могут быть объединены в три большие группы: оказание услуг общегражданского характера (общественные услуги общего назначения, оборона, общественный порядок и безопасность), виды деятельности по развитию экономики и виды деятельности в социальной сфере.

ТЕРМИНЫ

Блага

Общественные блага

Государственный сектор

Сектор государственного управления

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

  1.  Дайте определение государственного сектора экономики.
  2.  В чем различие между государственным сектором экономики и сектором государственного управления?

        3. Назовите основные факторы, предопределяющие необходимость государственного сектора экономики.

        4. Охарактеризуйте масштабы деятельности государственного сектора.

        5. Какие основные общественные блага предоставляются государственным сектором экономики?


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

75856. Лінгвістичні моделі. Лінгвістичний знак та його особливості 31.83 KB
  Чаще всего под термином понимают: модель – тип образец lnguge pttern какихлибо текстовых единиц слов предложений; модель – символы схемы для описания языковых объектов ПР: схема модели составляющих в синтаксисе модель – формализованная теория структуры с фиксированным метаязыком ПР: формальные грамматики. Главная цель моделирования в лингвистике это моделирование целостной языковой способности человека. Общие свойства моделей: условность образ может быть не только материальным но и мысленным и передаваться посредством...
75857. Корпусна лінгвістика: проблемна галузь та корпус даних. Види корпусних текстів. Принципи розмітки текстів у лінгвістичних корпусах 34.09 KB
  Целесообразность создания текстовых корпусов объясняется: представлением лингвистических данных в реальном контексте; достаточно большой представительностью данных при большом объёме корпуса; возможностью многократного использования единожды созданного корпуса для решения различных лингвистических задач. Корпусная лингвистика занимается разработкой общих принципов построения и использования лингвистических корпусов данных с использованием компьютерных технологий. Она использует три приема: – автоматическое извлечение сведений о языке из...
75858. Методи викладання іноземної мови. Особливості програм аудіолінгвального та аудіовізуального підходів 48 KB
  Особливості програм аудіолінгвального та аудіовізуального підходів Аудіолінгвальний метод Аудіолінгвальний метод створений Чарльзом Фрізом 18871967 та Робертом Ладо 1915 в США в 4050і роки XX ст. Ця вимога порівнювати мовні системи відрізняє аудіолінгвальний метод від усіх інших прямих та непрямих методів. Суть запропонованого Фрізом і Ладо методу який пізніше був названий американським методистом Нельсоном Бруком аудіолінгвальним полягає в роботі зі структурами оскільки на їх думку знати мову це уміти користуватися...
75860. Лінгвістичні засоби впливу в рекламі. Маніпулятивні стратегії 56.5 KB
  Что касается грамматической организации рекламных текстов, она представляет собой удивительное своеобразие на фоне нескончаемой однородности. Относительно порядка слов следует подчеркнуть употребление инверсии и пассивных конструкций - Detroit Edison is pleased to be
75862. Визначення і методи комп. Бібліографування та реферування 24.53 KB
  К аналитическим методам относятся: Общий библиографический анализ документа осуществляемый в целях выяснения ее основной тематики формальных и содержательных особенностей достоинств и недостатков целевого и читательского назначения; Библиографическое описание документа...