27732

Конституционно-правовые институты в странах АТР

Реферат

Мировая экономика и международное право

Кроме того лишив права Президента самостоятельного решения и о внесении предложения по роспуску ВНХ кандидатуры Премьерминистра в парламент остался только один случай ограничило полномочия Президента и у него остается лишь функция передачи партийного предложения по существу задания о назначении Премьера. С другой стороны проблема спора нашего права заключается в определении является Монголия парламентарной республикой или смешанной или может даже полупарламентской или полупрезидентской. Позволю сделать два сравнения:...

Русский

2013-08-20

1.1 MB

12 чел.

145

 

Р а з д е л   2

Конституционно-правовые

институты  в  странах  АТР

Бираа Чимид

заслуженный юрист Монголии, доктор, профессор

К ВОПРОСУ О СРАВНИТЕЛЬНОМ ИССЛЕДОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ         ОСНОВЫ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВА

Содержание доклада

  1.   Актуальность сравнительного изучения темы.
  2.   О закреплении государственной формы Конституцией Монголии 1992 года.
  3.   Закрепление новой Конституцией формы государства и системы его органов.
  4.   Есть ли причинная связь между распределением и единством власти.

5. Актуальность выявления и ликвидации причин попыток отрицания Парламентарной власти.

  1.   К вопросу об активизации сравнительных исследований данных проблем (некоторые методологические вопросы).
  2.   Что видится при сравнении Монголии со странами со смешанной формой.

1. Актуальность сравнительного изучения темы

Вопрос о государственной форме сам по себе сложен. В частности, до сих пор одним из спорных вопросов в Монгольской политической, конституционно-правовой науке является проблема теоретической концепции, практического утверждения. Уточнение слова «теоретической» объясняется тем, что 16 лет назад данный вопрос уже фактически был решен нашим народом на основе своего суверенитета Основным законом (Конституцией) Монголии 1992 г.

Однако по мере реализации концепции Основного закона, устанавливающего систему государственного устройства и форму правления, возникали некоторые разногласия и теоретические споры. В этой связи следует объяснить, как наш народ решил данную проблему.

2. Некоторые исторические моменты в выборе формы государства

Монгольский народ определил форму правления своего государства не по наивности и вовсе не копировал у других, а стремился решить данную проблему на научной основе, учитывая основные факторы, влияющие на формы государства, в частности, ситуацию 1990 г., исторические традиции, национальные особенности, тенденции развития страны, геополитические условия, а также практику других государств. В процессе демократических движений, происходивших в то время в Монголии, ситуация по этому вопросу была не простой, возникали небольшие разногласия между разными слоями населения и политическими группами. Одни считали целесообразным выбрать монархию, а другие республиканскую форму правления, в частности парламентскую или Президентскую власть. Представители политических и правящих кругов того времени, учитывая обстоятельства минувшего, настоящего, будущего, придерживались политического курса на решение проблемы на основе мнения и воли народа.

Монархия как традиционная форма монгольской государственности была отвергнута еще в 1924 г., то есть целое историческое поколение назад. Не было никакой социально-экономической основы восстановления монархии, так как она была полностью ликвидирована. Первым Основным законом Монголии 1924 г. было декларировано, что «Вся Монголия отныне провозглашается Суверенной народной республикой». Данный факт позволяет судить, что Монголия начала развиваться схожей формой с парламентской республикой. Но из-за внутренних и внешних условий страны, Монголия постепенно шаг за шагом переходила к пути развития социалистической ориентации. С тех пор более 60 лет господствовал у нас режим тоталитаризма, основанный на однопартийной системе. И этот режим был отвергнут демократической революцией 1990 г. Страна начала переходить к демократическим и рыночно-экономическим отношениям. Первостепенная задача этого перехода, то есть демократической реформы, заключалась в выборе и установлении более демократичной формы правления и ее формировании.

На официальном уровне форма монархии не обсуждалась, и поэтому народу предстояло выбрать наиболее приемлемую для нашей страны или парламентскую, или президентскую республиканскую форму правления. Летом 1991 г. вновь образованные постоянно действующие законодательные органы – Государственный Малый Хурал, Государственная комиссия по разработке проекта Конституции – вынесли на народное обсуждение проект Основного закона (по вопросу формы правления специально были собраны мнения).  В референдуме приняли участие более 900 тысяч, т.е. свыше трех четвертей избирателей), из них больше 60% отдали свой голос за парламентскую республику. Кроме того, из-за сомнений среди заинтересованных специалистов по заказу были проведены научными учреждениями конкретно-социологические исследования, и 56 % опрошенных подтвердили итог народного обсуждения. Основываясь на этом, Государственный Малый Хурал внес в последний вариант проекта положение, в котором отражено, что Монголия является парламентарной Республикой, и представил данный проект Великому Народному Хуралу. А он в свою очередь после двукратного и двухмесячного обсуждения 13 января 1991 г. единогласно принял Основной закон Монголии.

3. Закрепление новой Конституцией формы государства и системы его органов

Новая Конституция в отношении государственной формы установила следующие положения:

В 1 ст. «Монголия является суверенной, независимой Республикой».

В 3 ст. «В Монголии вся власть принадлежит народу. Монгольский народ осуществляет это право ... посредством им же избранного представительного органа государственной власти».

В 20 ст. «Великий Государственный Хурал Монголии является высшим органом государственной власти. Законодательная власть принадлежит исключительно Великому Государственному Хуралу». Эти положения по общему признаку (в совокупности) показывают, что Монголия имеет парламентарную власть, основой которой является сам народ. Исключительно с таким убеждением законодатели приняли Конституцию. Обобщенно это можно показать схемой:


Хотя полномочия Президента Монголии связаны со всеми ветвями власти, по основному юридическому признаку они относятся к системе исполнительной власти, а полномочия Конституционного суда (Цэц) относятся к системе судебной власти. Таким образом, в основу заложен принцип «разделения властей» при установлении системы высших органов власти и механизмов взаимодействия их деятельности.

4. Есть ли причинная связь между распределением и единством власти

Некоторые наши исследователи искажают определение о том, что «ВГХ является высшим органом государственной власти», приравнивая его к ленинскому лозунгу «вся власть советам», выдвинутому в «Апрельских тезисах». Когда говорим в этой связи «есть такие демократические страны как Венгрия, Сингапур, Япония, у которых в Конституциях записаны формулировки, подобные положению нашей конституции», то они пренебрежительно утверждают, что это всего лишь неправильный перевод. Однако в современности закреплен принцип распределения законодательной, исполнительной власти, а не их централизации. К примеру в ст. 41 Конституции Японии предусмотрено, что «Парламент Японии является высшим органом государственной власти».

С начала демократической реформы мы были против чрезмерной абсолютизации и полного отрицания принципа «разделения властей» или говорили, что это совсем неправильный подход. Применительно к теоретическому определению формы правления принцип и механизм взаимоотношений высших органов государственной власти, особенно функций и полномочий ВГХ, принимались в качестве одного из основополагающих критериев для определения форм государства.

Концепцию конституции для определения правового статуса Великого Государственного Хурала понимали и толковали по разному, то и дело скручивая, грубо искажая. Еще при проекте был всесторонне обсужден, особенно Комиссией и Малым Государственным Хуралом, этот вопрос, включая формулировку «ВГХ является высшим органом государственной власти». Такое определение в свою очередь вызывало ряд разногласий относительно его соответствия принципу «распределения власти» в силу определенных оснований и причин. В конце концов данная формулировка была оставлена без изменений, пришли к единому выводу, что единство деятельности необходимо с точки зрения обеспечения коренного интереса для укрепления единства нации и обеспечения единства стратегической деятельности всех государственных органов. Вечным идеалом и конечно целью Монголии является независимое существование и развитие, защита национального единства и коренных интересов. Это основная объективная причина и наличия единства власти. И тогда, и сегодня ни в коем случае нельзя считать, что распределение или разделение властей не означает, что государственные органы, отвечающие «три власти», действуют совершенно по отдельности в разные стороны, тем самым нарушая единство нации. Верность данной концепции доказывается мнениями, заключениями ученых, самими законами других стран. Реализация «принципа распределения полномочий» предполагает разделение не просто функций (законодательной, исполнительной, судебной и др.), но и полномочий, что не нарушает единства государственной власти. Под единством государственной власти следует понимать, как пишет русский ученый О.Н. Булгаков, и другие «единства стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает сам народ» (1).

Единство «высшей народной власти» из всех органов власти непосредственно выражает только Парламент в силу полноправного представительства самого народа, он ни с кем не делится своими законодательными полномочиями. Верховенство закона также является одним из основополагающих принципов демократии. Но приравнивание нынешней либеральной системы с «монистическим» понятием государственной власти приводит к отрицательным последствиям. Выгораживаясь формулировкой столетней давности «угнетение большинства», либералы, искусственно грозят, что «господство парламента» приводит к опасностям. Кроме того, из-за неправильных подходов парламентских партий, ВНХ становится все более слабым органом, в самом деле всего лишь производит оформление законов, а его способность самостоятельного решения все уменьшается.

Большинство стран Европы имеют парламентарную республиканскую форму правления.  Установления парламентарной системы власти добиваются развивающиеся страны других континентов и регионов. Как отмечают некоторые исследователи, «Примеры Латиноамериканских стран свидетельствуют, что борьба за демократию, в основном, направлена на увеличение роли представительного органа» (2). Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что Монголия с континентальной направленностью, выбрав форму парламентской республики, вовсе не ошиблась, а сделала правильный выбор. Безусловно, настало время сохранять свой выбор как «зеницу ока», и укреплять его. Для этого необходимо терпение, мудрость, профессионально обработанный тончайший механизм, способные для его разработки и применения кадры, умеющие разумно использовать его, лояльные политики, которые умеют слушать мнения народа.

5. Актуальность выявления и ликвидации причин попыток отрицания Парламентарной власти.

После выбора основного вопроса были сделаны некоторые шаги к упрочнению парламентской формы правления. Но тем не менее, все чаще слышны мнения что «для Монголии не соответствует парламентская власть», «президентская намного лучше». Одним из последних фактов, подтверждающих это, является то, что Новая Национальная партия провозгласила эту идею одним из своих основных направлений политического курса, а Объединенная партия Традиционная включила ее в свою «выборную программу» (3). Очень жаль, что они не понимают того, что это незаконная политическая платформа против Конституционного строя, и даже Выборная комиссия не видит этого. В странах Азии, Африки, Латинской Америки наблюдается стремление к сильной власти одного лидера, такая тенденция опасна тем, что может привести к установлению власти одной личности (пожизненный «диктатор», или «суперпрезидентская власть»). Таким образом, чтобы застраховаться от таких последствий, необходимо изучить и выявить источник, причину таких идей для сегодняшней Монголии. И нам это видится следующим образом:

Во-первых, во время обсуждения Основного закона проигравшие приверженцы идеи президентской власти оставляют эту идею до наших дней.

Во-вторых, это связано с тем, что при обсуждении и принятии Основного закона был выбран вариант решения, что Президент избирается всеобщим голосованием и парламент издает закон о признании его полномочий. Например, во Франции, России, Польше и других странах президента избирает сам народ и он в свою очередь подразделяется на «сильного» и «слабого», что было приравнено.

В-третьих, после принятия Основного закона было позабыто формирование механизма совершенствования парламентаризма.

В-четвертых, состав Парламента выборов 1996, 2000, 2004 гг. и главенствующие в нем партии работали безуспешно, делая всякие ошибки и искажения в законодательной деятельности, тем самым лишая надежды и веры среди населения.

Самым отрицательным поступком было внесение  в Основной закон в конце 2000 г. неожиданной поправки, посягнувшей на принцип распределения властей. И это обострило положение. Что заставляло Правительство в кризисную ситуацию внести это изменение и каково оно?

1992 г. в подлинном тексте Основного закона говорилось: «член ВНХ не должен совмещать какую-нибудь должность, не входящую в компетенцию, установленную законом.» (ст. 21.1 Основного закона). Но к 2000 г. после слов «совмещать» было добавлено еще пять слов – «кроме Премьер-министра, члена правительства». Кроме того, лишив права Президента самостоятельного решения и о внесении предложения «по роспуску ВНХ», кандидатуры «Премьер-министра» в парламент (остался только один случай), ограничило полномочия Президента и у него остается лишь функция передачи партийного предложения (по существу «задания») о назначении Премьера.

Таким образом, смешение Парламента и Правительства, постановка Партии над Президентом противоречит системе парламентской власти по принципу распределения властей. Приведем примеры:

- теряется относительная независимость двух ветвей власти, законодательной и исполнительной, механизма сдержек и противовесов;

- парламентский контроль над правительством становится формальным. Это похоже на то, как больной оставшийся без «медицинского контроля», наблюдает себя сам;

- усиление централизации, вследствии чего Парламент стал вторгаться в оперативную деятельность Правительства.

Принцип вотума доверия Правительства парламенту остался только «на бумаге». Согласно положению Конституции, Правительство вправе «внести проект постановления в ВНХ с просьбой вынести решение по вотуму доверия» (ст. 44 Основного закона). Конечно, при парламенте, когда 20 его членов могут принимать решение, будет формальным тот факт, что внесение такого проекта, где 14-17 членов совмещают должность министра. Например, согласно Основному закону, если «свободных» 19 членов ВНХ сообща инициируют отставку Правительства, то противостояние 17 министров-членов, конечно, будет равно сильным.

Из-за смешивания полномочий двух должностей правительства и партии, гарантия реализации Конституционного принципа ответственности «Премьер-министра перед Великим Государственным Хуралом» значительно ослаблена. Это связано с тем, что члены его кабинета являются членами ВНХ, а сам Премьер-министр является лидером партии большинства, что у партии наличествуют внутренние правила и положения, которые обязательны для партийных членов парламента. Было исключено из Основного закона основание Президента согласовать с партиями состав Правительства и вместо этого утвержден принцип, по которому на утверждение ВНХ вносится кандидатура по представлению партии, также если Президент не одобрит кандидата в министры, то Премьер-министр самолично представляет предложения в ВГХ. Таким образом, партии и ее лидеру дается превосходящее положение.

Все это постепенно приводит не к укреплению, а к ухудшению парламентарной власти, в конце концов приводит к заблуждению масс.

Следовательно, нарастает необходимость в проведении основополагающих исследований, уточнении теоретических основ, просвещении масс в этом отношении. Наиболее эффективным, как мы считаем, является проведение сравнительного исследования, доказательное демонстрирование положительного опыта других стран,

6. К вопросу об активизации сравнительных исследований данных проблем (некоторые методологические вопросы)

При теоретическом разрешении вышеупомянутой проблемы необходимо провести ее  сравнительное исследование, которому мы придаем особое значение, в Монголии и других странах. Методологической необходимостью данного исследовании является заранее сделанный правильный выбор предмета сравнительного исследования. Каждое государство, его правовые отрасли имеют систему и структуру со своими особенностями, которые можно сравнивать и нельзя сравнивать. Совершенно идентичных, к сожалению, нет. Сравнение имеет определенную цель и свой оптимальный выбор, изучают, чтобы, познав закономерность, изыскать полезный способ, метод реформы и их внедрение в свою государственно-правовую систему (4).

Следовательно, при сравнительном исследовании формы правления Монгольского государства с формами других стран необходимо учитывать то, что сравнению подлежит не все, а только Республика с ее тремя формами (парламентарной, президентской, смешанной). Особенно, как мы считаем, необходимо сравнение с последней формой, однако, зачастую хвалят именно парламентскую монархию, как в Японии и Великобритании.

Президентская и парламентская форма правления уже устоявшаяся и понятная. Вопрос смешанной формы республики, которая образовалась еще во второй половине XX века во Франции и до сей поры распространилась лишь в некоторых странах, проблематичен и специфичен. С другой стороны, проблема спора нашего права заключается в определении, является Монголия «парламентарной республикой» или «смешанной», или может даже «полупарламентской или полупрезидентской». В ответах  «колеблются в обе стороны». Сегодня форма правления и политический режим государственного правления, в особенности у стран, борющихся за демократию и переходящих заново в демократию, имеют разнообразные образы, формы со своими положительными и отрицательными последствия. Из 102 стран, вошедших в книгу «Правовые системы мира» (5), 17 государств являются парламентскими монархиями, а 85 стран – республиками. Если же классифицировать республики, то парламентских – 23, президентских – 37, смешанных – 20 и Социалистических – 5.

Форма правления

государства

Страны Азии

Страны Австралии

Страны Африки

Страны Северной и Южной Америки

Страны Европы

Всего

1

Парламентская монархия

5

2

1

1

8

17

2

Парламентская республика

6

-

2

-

15

23

3

Президентская республика

12

-

6

14

3

37

4

Смешанная республика

5

-

1

-

14

20

5

Социалистическая республика

4

-

-

1

-

5

Всего

32

2

12

16

40

102


Таково положение на данный момент. Некоторые страны Азии с помощью парламента перешли в демократию, затем – к президентской власти с авторитарным режимом. Тут тоже есть причина для опасения.

7. Что же видится при сравнении Монголии со странами со смешанной формой

Кто же – президент ли парламент – имеет преобладающую власть в системе государственных полномочий стран со смешанной формой? Российские и монгольские исследователи по проблеме республиканской формы правления по-разному комментируют положения закона, тем самим выдвигая разные предложения.

К примеру, относительно Российской Федерации некоторые утверждают, что «Россия» по форме государственного правления является «суперпрезидентской» (5), а другие «полупрезидентско-парламентарной республикой» (6). Среди монгольских ученых относительно своей страны, считается, что она «парламентарная* или «смешанная» (7).

Таким образом, проблему, имеющую теоретические и практические разногласия, только одним докладом или статьей охватить невозможно. Позволю сделать два сравнения: во-первых, парламентарная республика имеет следующие признаки:

- президента избирают из парламента или из ближайших коллективов парламента;

- конституцией вполне возможно наделить Президента широкими правами, за реализацию которых отвечает перед парламентом;

- правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Для этого применяют механизм приобретения и утраты доверия («вотум недоверия»);

- если допущено Конституцией, то парламент распускается президентом по его же инициативе. Классической формой является система власти Италии. И при сравнении с нею Конституция Монголии, кроме «выбора Президента и возможности роспуска парламента президентом», соответствует всем его признакам. Монгольский Президент «прямо избирается» и тем самым отличается от вышеупомянутой формы. По этому признаку можно сделать сравнение с формой правления Российской Федерации. Российская Федерация – республика со смешанной формой правления, имеющая сильную президентскую власть, и некоторые исследователи определяют ее черты следующим образом:

Российская Федерация

Монголия

Сильная президентская власть

Номинальная президентская власть

Наличие парламента – высшего законодательного и представительного органа государственной власти

есть

Наличие правительства как высшего органа исполнительной власти

есть

Возможность отставки правительства парламентом

есть

Возможность роспуска президентом нижней палаты парламента

Возможность самороспуска однопалатного парламента

Президент избирается всеобщим голосованием

Президент избирается путем двух этапного голосования

Президент действует независимо от правительства и парламента

Президент зависим от парламента, т.е. он подотчетен парламенту

В республиках со смешанной формой правления

- премьер-министры назначаются президентом, но определяется состав правительства обычно с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Это не является обязательным условием функционирования правительства.

- правительства в большей степени зависят от главы государства, а не от парламента.

Однако монгольских министров назначает парламент. Правительство зависит не от президента, а от парламента. Полномочия Президента малы. Поэтому не похож государственный строй с такими странами, как Россия, Франция. Он ближе к парламентарной форме.

Отсюда следует, что каждое государство имеет свои особенности формы правления и нельзя подогнать их под один стандарт. Можно сделать вывод, что сравнительным исследованием возможно совершить разработку рационального способа, механизма и реально внедрить их.

Подводя итог, можно с уверенностью утверждать, что государственные органы действуют не изолированно друг от друга, а представляют собой единый механизм власти (9).

  1.  Современный парламент. (Теория. Мировой опыт. Российская практика). ЭКСМО. М., 2005. С. 20-21.
  2.  Там же. С.298.
  3.  «Новые монголы»: еженедельная газета. У6. 2008. июнь.
  4.  Современные актуальные проблемы теории и практики сравнительного права УБ. 2007. С. 36.
  5.  Правовые системы мира / под ред. проф. Д.Н Сухарева.– М.: Норма. – 2000.
  6.  Сухарев А.Я. Правовая система стран мира / А.Я. Сухарев. М., 2005.
  7.  Головастикова А.Н. Конституционное право России / А.Н. Головастикова, Л.Ю. Грудинина. М.: ЭКСМО. 2005. С. 252.
  8.  Концепция Конституции Монголии: сб. материалов конф. УБ, 2005. С. 113. 124; Философское, юридическое исследование. Т. XXI. УБ, 2007. С.174.
  9.  Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая и др. – М.: Норма; 2005. С.298.

К.А. Будаев

Председатель КонституционногоСуда Республики Бурятия, кандидат юридических наук, профессор

Начальный этап в развитии конституционного законодательства КНР

Китайская Народная Республика в настоящее время является пока единственным социалистическим государством с развивающейся рыночной экономикой и имеющей в дополнение к сектору общественной собственности частный сектор экономики и новый режим землепользования. 1 октября 2009 г. отмечается 60-летие со дня провозглашения КНР. За этот период КНР прошла сложный политический, экономический и конституционный путь развития. Основные этапы этого прогрессивного динамичного, в отдельных местах противоречивого, развития были закреплены четырьмя конституциями, принятыми в 1954, 1975, 1978, 1982 гг. и принципиальными поправками к действующей Конституции 1988, 1993, 1999 и 2004 гг.

До принятия в 1954 г., первой Конституции КНР функции основного конституционного акта выполняла так называемая совместная программа Народного политического консультативного Совета Китая (НПКСК), принятая в 1949 г. накануне провозглашения КНР пленарной сессией этого органа, который оказался в роли учредительного собрания нового государства. Также этим учредительным органом нового государства был принят ряд других законодательных актов, в т.ч. Закон об организации Центрального народного правительства. Фактически совместная программа не только провозгласила программные задачи, но и установила форму правления, государственное устройство, политический режим, принципы организации и деятельности органов государства, экономическую, внутреннюю и внешнюю политику. Она заложила основные начала, на базе чего, стало создаваться новое государство – КНР. Это демократическая диктатура народа; народно-демократический (а затем социалистический) строй; права и свободы, обязанности человека; многопартийная система при руководящей роли компартии; общественное народное хозяйство; вспомогательная роль в экономике национальной буржуазии; унитарное государство, запрет создавать внутри Китая образования, имеющие государственный статус; право малочисленных наций на автономию; организация власти по советскому типу – через систему собраний народных представителей всех уровней.

Поэтому совместная программа Народного политического консультативного Совета Китая явилась базой правотворческой деятельности в КНР в первом пятилетии ее существования, до принятия первой Конституции КНР (1954 г.). Высшим органом власти в этот период был Центральный народный правительственный Совет (ЦНПС), избранный на сессии Народного политического консультативного Совета Китая. Центральный народный правительственный Совет сформировал высший исполнительный орган власти – Административный Совет, также Народно- революционный военный совет, Верховный народный суд и Верховную народную прокуратуру. В качестве местных государственных органов программой провозглашались местные народные правительства и местные собрания народных представителей. Постановление о подготовке проекта Конституции нового государства – КНР было принято на заседании Центрального народного правительственного Совета в январе 1953 г. Была создана Конституционная комиссия. Первый проект Конституции был представлен в комиссию в марте 1954 г. и разослан на места для обсуждения. Результаты обсуждений поступали в Конституционную комиссию. В июне 1954 г. Центральный народный правительственный Совет опубликовал доработанный проект Конституции для всенародного обсуждения. В ходе обсуждения было выдвинуто большое количество поправок, дополнений, которые были частично учтены Конституционной комиссией. В сентябре 1954 г. проект Конституции был утвержден Центральным народным правительственным Советом и внесен на рассмотрение I сессии Всекитайского собрания народных представителей I созыва. 20 сентября 1954 г. первая Конституции КНР была принята. Конституция 1954 г. состояла из введения и 106 статей, объединенных в четыре главы. Глава 1 «Общие положения» была посвящена общественному устройству, гл. 2 «Государственная структура» – системе государственных органов, гл. 3 – основным правам и обязанностям граждан и гл. 4 определяла государственные символы и столицу. Как указывалось во введении, данная Конституция основывалась на Общей программе Народного политического консультативного Совета Китая и являлась ее дальнейшим развитием. В ст. 4 Конституции в качестве задачи государственного строительства определялось создание социалистического общества. Кроме того, в традиционном для социалистического «конституционализма» духе говорилось о дружбе с социалистическими странами и борьбе за мир. КНР провозглашалась государством народной демократии, руководимым рабочим классом и основанном на союзе рабочих и крестьян, было закреплено равенство граждан перед законом, гарантированы социально-экономические, политические и другие права граждан КНР. Политической основой провозглашались собрания народных представителей. Значительная самостоятельность была предоставлена Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП). В систему высших органов государства была введена должность Председателя КНР. Вместо Административного Совета был образован Государственный Совет (Центральное народное правительство).

Конституция и принятый вслед за ней Закон о местных собраниях народных представителей и местных народных представительствах различных ступеней внесли существенные изменения в организацию местных органов власти и управления. Система местных органов базировалась на закрепленном Конституцией административно-территориальном делении.

Значительным изменением в правовом положении районов национальной автономии, внесенным в Конституцию, было их деление на уровни – автономные области (районы), автономные округа и автономные уезды.

1. Гудошников Л.  Конституция Китайской Народной Республики и процесс исторических перемен и реформ (К двадцатой годовщине принятия действующей Конституции КНР) / Л. Гудошников // Проблемы Дальнего Востока. 2002. № 3. С. 12-21.

2. Смоленский М.Б.. Конституционное право зарубежных стран / М.Б. Смоленский. Ростов на/Д: Феникс, 2006. С.162-174.

3. Страшун Б.А.  Конституционное (государственное) право зарубежных стран / М.Б. Смоленский. М.: Норма, 2001. Т. 4. С.265.

4. Баглай М.В.  Конституционное право зарубежных стран / М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 1999. С.607-643.

Ж. Будханд

аспирант Бурятского государственного университета

Конституционные основы местного самоуправления в Монголии

Исторический опыт развития местного самоуправления в Монголии свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

XX в. принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре Монголии.

В настоящее время не только в Монголии, но и во всем мире все шире используются методы нецентрализованного руководства. На основе новой конституции, утвержденной в 1992 г., в нашей стране коренным образом изменился государственный строй, претворяется в жизнь концепция системы власти, основанной на ценностях демократии и права человека. На этой основе местное самоуправление, где на первый план ставится личное участия граждан во всех делах государства, получило конституционную гарантию, в результате чего многие вопросы, находящиеся в компетенции органов местного самоуправления и главы администраций всех уровней, стали решаться правовыми актами. Все это является свидетельством становления в Монголии правовых основ местного самоуправления, ухода от централизации руководства, повышения активности и интереса граждан в участии в жизни своих регионов.

Новая Конституция Монголии (1992 г.) провозгласила, что «В Монголии вся власть принадлежит народу. Монгольский народ осуществляет это право путем непосредственно избранных им же представителей, а также посредством избранных им же представительных органов государственной власти» (1). Данная статья указывает, какова роль местного самоуправления в системе народовластия Монголии.

Четвертая глава Конституции «Административно-территориальные единицы Монголии, их руководство» охватывает целиком правовую основу государственного устройства Монголии. Естественно, адми-нистративно-территориальная единица является частью государственного устройства. Содержание понятия «административно-терри-ториальная единица» состоит из следующих 3 компонентов: а) население; б) территория; в) администрация. Административно-территори-альная единица Монголии включает в себя качественно отличающиеся три уровня – как верхний, средний и низовой.

По Конституционному определению аймаки, столица, сомоны, районы представляют собой административно-территориальный, социально-экономический комплекс со специально наделенными законом функциями и со своим руководством (2). Упомянутые два уровня административно-территориальной единицы являются самостоятельными субьектами публичного и частного права. Отсюда следует, что аймаки, сомоны и есть имеющие свои административную структуру и функции, территорию, экономику, социальную основу, соответствующее руководство, обладающие конституционно-правовым статусом  как самостоятельный субьект.

А баги и хороны, хотя в экономическом отношении не обладают самостоятельностью, в публично-правовых отношениях являются сравнительно независимым субьектом. Вопрос об изменении административно-территори-альных единиц решает Великий Государстве-нный Хурал с учетом экономической структуры, размещения населения, на основе мнений соответствующего Хурала и граждан.

Ст. 59 Конституции Монголии 1992 г. гласит, что «Руководство административно-территориальными единицами Монголии осуществляется на основе сочетания местного самоуправления с государственным упра-влением». Впервые в истории существования Монголии был использован термин «местное самоуправление» (3). По концепции новой Конституции о местном управлении предоставляется возможность: 1. Избрание жителями данной территориальной единицы местного органа самоуправления. 2. Избранный представительный орган наделен полномочием решать в рамках закона все вопросы местного значения.

В современной правовой науке Монголии выделяются три уровня власти: аймачный (столичный), сомонный (районный) и баговый (хоронный).

Ученый Д. Дащцэдэн считает: «Местное самоуправление в Монголии это сочетание государственного управления и организации власти на местах». Мы не разделяем его взгляда. А по мнению другого ученого (Б. Чимид), с которым мы согласны, «местное управление это право населения решать вопросы местного значения на основе Конституции с учетом исторических традиций, особенностей, имея соответствующую материально-финансовую опору, самим или через выборные органы (4).

Как определили монгольские ученые Д. Лундээжанцан и Ч. Энхбаатар, местное управление рассматривается как право граждан самостоятельно, непосредственно или через представительные органы решать вопросы местного значения с учетом государственного интереса, материально-финансовых основ и местных особенностей в рамках Основного закона, Закона « Об административно-территориальных единицах Монголии, их управлении, и другими законами» (5).

Характерное отличие местного и центрального уровней власти состоит в том, что условно выделяемые ветви местной власти «представительная и исполнительная» – имеют, как правило, только горизонтали. Их правовой статус отличается от законодательной и исполнительной ветвей государственной власти, прежде всего, наличием собственной компетенции, законодательно ограниченной рамками соответствующей территории.

Хотя местная власть принципиально отличается от государственной власти, в конечном счете она тоже имеет правовую природу. Например, от государственной она отличается следуюшими признаками: подзаконностью; ограниченной территориальной организацией; более широким спектром форм непосредственного участия в управлении своими территориями законодательно ограниченным объемом системы принуждения: взимание налогов, издание нормативных актов, имеющих обязательную силу для граждан и юридических лиц на соответствующей территории, использование института должностных лиц (в основном выборных).

Российский ученый Л.А. Велихов выделил четыре основных признака, отличающих местное самоуправление от государственной власти. Мы считаем их более обоснованными и четкими, а также они юридически определены в соответствующих законах Монголии:

  1.  «Самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти» (главной правовой основой этого признака, являются глава 4 Конституции Монголии и закон об административно-территориальной единице и ее управлении \2006г.\).
  2.  Самоуправление возможно лишь тогда, когда определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения (ст. 62, п.1. Конституции «Органы местного самоуправления наряду с самостоятельным решением вопросов экономической и социальной жизни на территории соответствующего аймака, столицы, сомона, района, бага и хорона организуют участие населения в решении вопросов в масштабе страны и вышестоящей единицы»).
  3.  Под эти предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципиальной собственности (ст. 5 Закона «Об административно-территориальной единице и ее управлении». Экономическая основа административно-территориальной единицы состоит из земель и недр, закрепленных в законодательном порядке природного богатства, муниципиальной собственности, налогов, сборов и сбережений, собранных с доходов промышленных предприятий, учреждений сфер обслуживания любой формы общественной и частной собственности).
  4.  Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборна по своей природе» (6) (Ст. 59, п.2 Конституции Монголии, « Органами местного самоуправления являются в аймаках, столице, сомонах и районах Хуралы Представителей граждан данных территорий и в багах и хоронах – Общие Хуралы граждан», ст.59, п.3 «Хуралы Представителей ... избираются сроком на 4 года»).

Местное самоуправление в Монголии имеет следующие признаки, и они по природе носят властный характер:

  1.  Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, ставят перед собой цель комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижения тем самым экономической, политической и социальной стабильности на своей территории ( ст. 62, п.1. Конституции «Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы экономической и социальной жизни на территории соответствующего аймака, столицы, сомона, района, бага и хорона»).
  2.  Они вправе издавать нормативные правовые акты во вопросам своей компетенции, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, находящимися на соответствующей им территории (ст. 63, п.1. Конституции, «Хуралы аймака, столицы, сомона, района, бага и хорона выносят в рамках своей компетенции постановления»).
  3.   Регулируют порядок осуществления на своей территории деятельности органов общественного самоуправления муниципиальных предприятий, учреждений, организаций (ст. 18, п.1.3.ж. (7) выносит решение по организации, реорганизации и роспуске юридических лиц муниципиальной собственности, утверждение их уставов»), самостоятельно управляют муниципиальной собственностью (ст. 77, п.1, «Хурал представителей граждан является собственником собственности аймака, столицы, района и сомона, представляя населения») (8).
  4.  Формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (Ст. 18, п.1.2. б. «Обсуждение, утверждение сомонного, районного бюджета, предложенного Засаг дарга, внесение изменений и дополнений в него, утверждение отчета об исполнении») (9).
  5.  Устанавливают местные налоги и сборы (Ст. 18, п. 1.2.д. «в соответствии с требованием и в пределах, закрепленным законом, устанавливают некоторые муниципальные налоги, сборы и пошлины») (10).
  6.  Осуществляют охрану общественого порядка, несут административную и иную ответственность за принимаемые решения и свою деятельность перед населением и государством (11) (Ст. 4. п1. «Административный суд рассматривает споры, связанные с актами следующих органов и должностных лиц»: ст. 4, п.1.13 «Аймачный, столичный, сомонный, районный Хурал Представителей граждан, Общий Хурал граждан и их Президиумы»).

Основываясь на вышеизложенных признаках, исходящих от концепции, идеи, предписания Конституции, мы пришли к следующему выводу: на нынешнем этапе институционализации системы власти Монголии местное самоуправление трансформируется, скорее в форму местной власти, чем общественной самоорганизации граждан (12).

Само понятие «местное самоуправление» для Монголии сравнительно новое. Только с второй половины 1980-х годов наши ученые и исследователи обратили внимание на него, в результате чего были сделаны попытки дать теоретическое определение и юридически закрепить его.

Конституция Монголии и другие соответствующие законы закрепляют принципы местного самоуправления в качестве национального законодательства, они также регулируются международно-правовыми актами – Всеобщей Декларацией прав человека, Примерным Уставом (Европейская Хартия) международной организации по местному самоуправлению, к которым Монголия присоединилась.

Из нашего исследования очевидно, что среди монгольских исследователей и ученых пока не появилось специального, полного исследования «о принципах местного самоуправления». Профессор Б. Чимид подчеркнул, что любая форма самоуправления характеризуется следующими признаками:

  1.  в пределах закона самостоятельно решают вопросы коллектива территории (13) или местной жизни и развития;
  2.  данное решение носит управомочивающий характер, то есть обладает силой обязательного исполнения;
  3.  обладает самостоятельностью, не поддаваясь со стороны давлению, при решении и осуществлении вопросов, входящих в их компетенцию. (14) Этим он подчеркнул основной характер принципов самоуправления в Монголии.

1. Монгол Улсын Ундсэн хууль (Монгол, орос, англи, франц, герман, япон, хятад, солонгос хэлээр). УБ., 2006. С. 31-32.

2. Монгол Улсын Ундсэн хууль (Монгол, орос, англи, франц, герман, япон, хятад, солонгос, хэлээр), УБ., 2006. С.58.

3. Сунжид Д. Органы местного управления Баварии (ФРГ) и Монголии: сб. науч. тр. вып. иностр. вузов / Д. Сунжид. УБ., 2003. С.166-167.

4. Монгол Улсын Ундсэн хуулийн хавсралт хууль, Шууван саарал. УБ., 1992.С.33.

5. Лундээжанцан Д. Конституционное право Монголии: учеб. / Д.  Лундээжанцан, Ч. Энхбаатар. УБ., 1996. С.176.

6. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства / Л.А. Велихов. М., 1998.

7. «Торийн мэдээлэл» эмхтгэлийн 2006. №12. Закон об административно-территориальной единце и ее управлении. С.9.

8. «Торийн мэдээлэл» эмхтгэлийн 1996. №5. Закон о государственной и муниципиальной собственности.

9. «Торийн мэдээлэл» эмхтгэлийн 1996. №12. Закон об административно-территориальной единице и ее управлении. С.8.

10. Там же.

11. «Торийн мээдэлэл» эмхтгэлийн 2002. №12. Административно-процессуальный закон Монголии. В ст. 4 дан перечень споров, решаемых административным судом.

12. Болор-Эрдэнэ Л. Местное самоуправление в системе власти в Монголии: сравнительно-правовое исследование / Л. Болор-Эрдэнэ. М.: Проспект, 2005. С.51.

13. «Коллектив територии» – данный термин обозначает население соответствующей територии, избиратели и есть самостоятельный субъект, принимающий участие в ее комплексном экономическом и социальном отношении. Следует отметить, что проф. Б Чимид впервые в Монголии употребил данное понятие в качестве термина.

14.Чимид Б. Ундсэн хуулийн узэл баримтлал. Илтгэл, огуулэл, ярилцлага, дурсамж. Тэргуун дэвтэр. УБ., 2002. С.176.

Р.С. Буянтуева

аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского государственного университета

Порядок подачи и приема уведомлений о проведении публичных                     мероприятий: сравнительный анализ

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает для органа власти следующую процедуру общения с организатором публичного мероприятия до его проведения – процедуру приема уведомления об этом. Поэтому не исключено, что за неимением других законных средств именно процедура уведомления может использоваться некоторыми представителями власти для произвольного ограничения права граждан на мирные собрания.

Федеральный закон обязывает организатора публичного мероприятия не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения подать уведомление об этом, а уведомление о пикетировании группой лиц должно быть подано не позднее, чем за три дня до его проведения (1). Такие сроки являются достаточными для эффективной реализации конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии, как для организаторов публичного мероприятия, так и для органов власти. Такие же сроки подачи уведомлений устанавливают нормативные правовые акты практически всех субъектов Российской Федерации. В отдельных регионах, например, в Тюменской области уведомление подается строго за 10 дней до проведения публичного мероприятия. Впрочем, само по себе такое ограничение вряд ли оказывает серьезное воздействие на эффективность реализации конституционного права на свободу манифестаций.

Уведомление должно содержать полную информацию о цели, форме, месте проведения и маршрутах движения участников, о дате, времени начала и окончания мероприятия и т.д. Закон не предполагает возможности отказа в приеме уведомления, в том числе даже составленного неверно или не содержащего полной информации о мероприятии. Согласно ст. 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», орган власти должен документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия и в трехдневный срок довести до сведения его организатора обоснованные предложения об изменении места и (или) времени мероприятия, а также об устранении несоответствия уведомления о нем требованиям закона (2).

Таким образом, федеральный закон не предоставляет органу власти права не принимать уведомление о проведении публичного мероприятия. Но зачастую законодатель в субъектах Российской Федерации пытается это право себе присвоить, включая в собственные законы положения о «признании уведомления не поданным», о «не регистрации уведомлении», «об отказе в принятии уведомления» и т.п.

Например, в соответствии с ч.5 ст. 4 Закона Республики Башкортостан от 19 апреля 2005 года № 175-з «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия», уполномоченный орган власти может на первом этапе принять решение о регистрации или не регистрации поступившего уведомления, а на втором – о его принятии или признании не поданным (3). Подобная двухступенчатая процедура позволяет органу власти объявить не поданным уже принятое и зарегистрированное уведомление.

В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться как в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и в орган местного самоуправления (4). Нормативные акты субъектов Российской Федерации вводят правовые основания для такой дифференциации.

Как правило, уведомление о проведении мирного собрания подается в орган местного самоуправления муниципального образования. При этом, однако, в большинстве регионов Российской Федерации структурное подразделение или должностное лицо в органе местного самоуправления, уполномоченное осуществлять прием, учет и рассмотрение уведомлений, не определено нормативно и назначается распоряжением руководителя соответствующей местной администрации по его усмотрению. Так, например, в Республике Хакасия уведомления рассматриваются Общим отделом, в Пензенской области – Отделом делопроизводства, в Ивановской области – Организационным отделом (5). Проблема здесь состоит не в названии подразделения, призванного обеспечивать одно из важнейших конституционных прав граждан, а в прослеживающемся восприятии работы с уведомлениями как второстепенной технической функции, не требующей ни глубокого знания законодательства, ни ответственности за принимаемые решения. По нашему мнению, такое отношение чревато дополнительными ошибками должностных лиц или же, в конечном счете, их произволом.

Уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы субъекта Российской Федерации. Такой порядок существует в Республике Башкортостан, в Удмуртской Республике, в Челябинской, Омской, Астраханской, Липецкой и Костромской областях. В Республике Татарстан, в Ставропольском крае, в Московской области, в г. Санкт-Петербурге уведомление подается в администрацию субъекта Российской Федерации, если публичное мероприятие проводится на территории нескольких муниципальных районов, в Республике Башкортостан – если оно проводится в виде демонстрации или шествия (6).

В некоторых регионах необходимость подачи уведомления в администрацию субъекта Российской Федерации обусловливается также проведением публичного мероприятия на центральных магистралях и площадях города, на территории, непосредственно прилегающей к зданиям федеральных органов власти, представительств иностранных государств, заявленной численностью мероприятия и т.д. (7).

Следует признать, что такой обширный и не единообразный перечень обстоятельств, при которых уведомление о проведении публичного мероприятия должно подаваться в администрацию субъекта Российской Федерации, не вступает в противоречие с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Рассмотрение же уведомлений в администрации субъекта Российской Федерации повышает уровень ответственности за принимаемые решения.

Общее требование о содержании уведомления, закрепленное в частях 3 и 4 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (8) в той или иной степени дублируется в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако некоторые субъекты Российской Федерации установили дополнительные требования, вызывающие серьезные возражения.

Например, в ряде муниципальных образований Ульяновской области установлена норма сбора подписей и образец прилагаемого к уведомлению подписного листа (9). Подобное требование представляется чрезмерным и неконституционным.

В ряде субъектов Российской Федерации (Волгоградская область, Липецкая область и другие) организатор публичного мероприятия вместе с уведомлением должен представить копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность, копии учредительных документов политической партии или общественного объединения, их решение о проведении публичного мероприятия, а также документ, удостоверяющий его полномочия (10). С некоторой натяжкой такое требование можно признать допустимым. Однако требования, установленные в законодательстве Пермской области (в настоящее время Пермского края) (11), обязывающие организатора публичного мероприятия приложить к уведомлению об его проведении план-схему расположения участников, копии паспортов лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции, а также регламент мероприятия, представляются чрезмерными. Они не имеют под собой правового основания, поскольку, например, изменение расположения участников или регламента публичного мероприятия, при соблюдении остальных требований к его организации и проведению, не может трактоваться как нарушение установленного законом порядка.

Больше всего документов к уведомлению о проведении публичного мероприятия необходимо приложить в Республике Башкортостан. Полный список требуемых документов включает:

  1.  копии паспортов организатора публичного мероприятия и лиц, уполномоченных выполнять на нем распорядительные функции; письменное согласие уполномоченных лиц на выполнение распорядительных функций;
  2.  решение политической партии (или иного объединения) о проведении публичного мероприятия, скрепленное печатью и заверенное уполномоченным лицом;
  3.  копия протокола заседания политической партии (или иного объединения), скрепленная печатью и заверенная уполномоченным лицом;
  4.  нотариально заверенная копия документа о регистрации политической партии (или иного объединения) либо нотариально заверенная копия документа, подтверждающего факт создания и деятельности объединения, действующего не на основании устава (12).

При изучении данного списка требуемых документов, можно прийти к выводу, что он максимально затрудняет гражданам Российской Федерации реализацию их конституционного права на мирные собрания.

На сегодняшний день существует практика подачи одного уведомления сразу о нескольких публичных мероприятиях.

Например, в первом полугодии 2006 г. Саратовским региональным отделением КПРФ было подано 16 уведомлений о проведении 911 мероприятий, Саратовским общественным объединением «Родина» – 10 уведомлений о проведении 832 мероприятий, Саратовским региональным отделением партии «Единая Россия» – 10 уведомлений о проведении 2239 мероприятий (13).

Возможно, что уполномоченные органы власти не имели трудностей с рассмотрением этих уведомлений и в целях экономии времени предпочли согласовать все заявленные публичные мероприятия, поданные одним уведомлением. Однако главной целью уведомления о публичном мероприятии является предоставление уполномоченным органам власти возможности своевременно и полно подготовиться к выполнению своих обязанностей по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, информировать о вопросах, явившихся его причиной тех, кому эти вопросы адресуются и т.д. При рассмотрении уведомления сразу о большем, чем сотня мероприятий сделать это можно лишь формально. Законодателю в субъектах Российской Федерации следовало бы пересмотреть описанную практику, обеспечив строгое соответствие количества подаваемых уведомлений количеству заявляемых публичных мероприятий.

Спорной является установленная в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» процедура «согласования» уведомлений и проведения публичных мероприятий. Федеральный закон позволяет органам власти обратиться к организаторам публичного мероприятия с предложением об изменении места и времени его проведения. Закон не конкретизирует основания для подобного предложения, указывая лишь на то, что они должны быть мотивированными (ч.5 ст.5) или обоснованными (п.2 ч.1 ст.12) (14). Это влечет к появлению различных объяснений невозможности (или же нежелательности) проведения публичного мероприятия именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его организаторы. «Мотивированность» и «обоснованность» являются оценочными понятиями.

Публичное мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину, во многом перестает быть публичным и, как следствие, теряет свой смысл. Следовательно, предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, то есть позволять его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предоставляет органам власти право предлагать организаторам публичного мероприятия изменить лишь его время и место. Право органов власти предлагать организаторам публичного мероприятия изменить его форму, например, провести митинг вместо демонстрации или шествия, данный федеральный закон не предусматривает.

Серьезной в правоприменительной практике является проблема соблюдения органами власти установленных законом сроков рассмотрения уведомлений о проведении публичного мероприятия. Нарушение этих сроков позволяет поставить вопрос о наличии в действиях должностных лиц состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (15).

Неясным остается вопрос о юридической силе решений органов власти, вынесенных с нарушением установленных сроков или иных требований закона. Нет единообразия и в интерпретации случаев, когда ответ на уведомление о проведении публичного мероприятия вообще не поступает из органа власти. Возникает вопрос о том, следует ли рассматривать такое молчание как «знак согласия» органа власти с полученным уведомлением или же, наоборот, орган власти, таким образом, не санкционирует проведение данного публичного мероприятия.

Таким образом, сравнительный анализ показал, что в процедуре уведомления о проведении публичных мероприятий в субъектах Российской Федерации имеются существенные различия, а в некоторых случаях и недостатки. На наш взгляд, законодательство субъектов РФ в данной области требует существенной доработки.

  1.  Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. – 21.06.2004. – № 25. – Ст. 2485. – ч. 1 ст. 7.
  2.  Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. – 21.06.2004. – № 25. – Ст. 2485. – пп.1, 2 ч.1 ст.12.
  3.  Закон республики Башкортостан от 19.04.2005 № 175-з «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия» // http://eduprofrb.ru/download/file_872.doc. ч.5 ст.4.
  4.  Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. – 21.06.2004. – № 25. – Ст. 2485. – ч.1 ст.7.
  5.  Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» // http://www.legislationline.org.ru.
  6.  Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» // http://www.legislationline.org.ru.
  7.  Там же.
  8.  Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. – 21.06.2004. – № 25. – Ст. 2485. – чч.3, 4 ст.7.
  9.  Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» // http://www.legislationline.org.ru
  10.  Там же.
  11.  Там же.
  12.  Закон республики Башкортостан от 19.04.2005 № 175-з «О порядке уведомления о проведении публичного мероприятия» // http://eduprofrb.ru.
  13.  Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» // http://www.legislationline.org.ru.
  14.  Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. – 21.06.2004. – № 25. – Ст. 2485. – ч.5 ст.5, п.2 ч.1 ст.12.
  15.  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Парламентская газета, № 2-5, 05.01.2002. – ст.5.38.

С.Н. Быков

доцент кафедры конституционного и международного права ЮФ БГУ, кандидат юридических наук

А.Е. Бахлаев

аспирант кафедры конституционного и международного права БГУ

Характеристика современной миграционной ситуации в Российской            Федерации

Одной из важнейших проблем, связанных с миграцией, является обеспечение и защита прав мигрантов, создание условий для их легализации, последующей социальной адаптации и интеграции в принимающем сообществе.

Российская Федерация как по численности имеющихся иммигрантов, так и их потоку, уступает только США. По данным международного доклада о мировой миграции, сделанного в 2003 г., численность иностранных мигрантов в США в 2000 г. составила 35 млн человек, в России – 13 млн, в Германии и Украине – 7 млн, во Франции, Индии и Канаде – 6 млн Чистое количество иммигрантов в 1970-1995 гг. составило 17 млн человек в США, 4 млн – в России и 3 млн – в Саудовской Аравии, Индии, Канаде и Германии. Согласно данным Всероссийской переписи населения 2002 г., за период, прошедший с момента предыдущей переписи 1989 г., численность иммигрантов составила 11,0 млн. человек (показатель чистой иммиграции – 5,6 млн человек); из них 99,5% прибыли из республик бывшего СССР (стран СНГ) и главным образом были представлены репатриантами.

Принимая во внимание существующие трудности в сфере экономического и демографического развития Российской Федерации, в то же время необходимо указать на значительное количество нелегальных мигрантов (по данным ФМС России их количество составляет немногим больше 10 млн человек, по сведениям Международной организации труда – все 15 млн), находящихся на территории страны. Эти лица преимущественно являются соотечественниками, многие из которых давно проживают в России, интегрировались в общество и при этом не имеют какого-либо определенного правового статуса. Налицо парадоксальная ситуация – в 2006 г. Российской Федерацией была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, рассчитанная на три года, бюджет которой составляет 17 млрд рублей. Целями данной программы является привлечение в Российскую Федерацию 300 тысяч человек, в то время как миллионы таких же соотечественников, приехавших бесплатно, в соответствии с действующим законодательством подлежат депортации. Приравнивание граждан СНГ к другим категориям иностранных граждан в отношении въезда в Россию и проживания в ней является разрушительным шагом с точки зрения политического и экономического развития государства. Поправки, внесенные в законодательство и вступившие в силу после 15 января 2007 г., решение данного вопроса не учитывают. Исходя из существующего законодательного регулирования миграционных отношений в целях приобретения правового статуса в Российской Федерации (легализации) указанной категории лиц следует выехать и снова въехать на территорию Российской Федерации. Конечно, такое формальное решение проблемы в силу сложности его выполнения представляется весьма затруднительным. Одним из оптимальных и наименее затратных путей выхода из сложившейся ситуации может быть проведение иммиграционной амнистии. Концепция такой амнистии была разработана группой экспертов при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Подобные акции упрощенной легализации мигрантов регулярно проводят все развитые страны, которые, как и Россия, не могут обойтись без привлечения мигрантов и потому несмотря на более совершенное законодательство получают и отрицательные последствия в виде скопления нелегальных мигрантов. России будет проще легализовать данную категорию мигрантов, чем находящимся в таких же сложных условиях зарубежным государствам, поскольку в Российскую Федерацию в большей степени прибывают именно соотечественники, в основном русскоязычные, а не иные чуждые для России люди.

Иностранная рабочая сила прибывает в Россию по двум направлениям. Первое – официальное привлечение ее российскими предприятиями и организациями, осуществляемое при посредничестве Федеральной миграционной службы. Второе – нелегальное. Реальные объемы нелегальной трудовой миграции точно определить практически невозможно.

Основными причинами, способствующими незаконной миграции из-за рубежа, являются:

- отсутствие надлежащих границ России с Украиной, Казахстаном, Узбекистаном и Таджикистаном. Казахстан и другие среднеазиатские республики в свою очередь имеют соглашения о безвизовом въезде-выезде граждан с 15 государствами, в том числе с Китаем, Ираном, Пакистаном, Турцией, что используется гражданами этих стран для беспрепятственного проникновения на территорию России. Аналогичная ситуация складывается и в Азербайджане, имеющем безвизовые отношения с рядом стран Азии;

- использование поддельных документов;

- отсутствие эффективной системы иммиграционного контроля на соответствующих постах в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

- отсутствие возможности принятия действенных мер в отношении иностранных граждан, не имеющих при себе документов, удостоверяющих личность. Если такие граждане не совершают явных уголовно-наказуемых деяний, то к ним не могут быть применены какие-либо меры административного воздействия. Зная о сложившейся практике, ряд иностранных граждан и лиц без гражданства специально не имеют при себе документов;

- недостаточное федеральное финансирование на выдворение иностранных граждан, прибывающих на территорию России в качестве туристов или по частным делам и уклоняющихся от выезда по истечении определенного им срока пребывания;

- отсутствие денежных средств в бюджетах субъектов Российской Федерации и законодательного регулирования, касающегося деятельности депортационных центров для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства;

- существующая практика регистрации иностранцев (особенно выходцев из Азербайджана и Таджикистана) по «месту жительства» не позволяет контролировать их местонахождение, поскольку данные лица после регистрации по конкретному адресу, как правило, там не проживают, что позволяет им пребывать на территории России по истечении срока регистрации;

- несовершенство законодательства в отношении лиц, являющихся пособниками незаконной миграции;

- недостаточный уровень работы по укреплению взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с правоохранительными подразделениями иностранных государств, для осуществления информационного обмена (о наличии у оформляемых граждан-мигрантов судимостей, склонности к совершению преступлений, в первую очередь насильственного характера) по вопросам, возникающим при принятии решений о выдаче разрешений на работу гражданам, приехавшим в Россию;

- сложность социальной адаптации мигрантов в российском мультикультурном обществе. Испытывая объективные и субъективные трудности в социальной адаптации в условиях иностранного государства, мигранты закономерно стремятся к сплочению с земляками, образуя этнические землячества или общины. В своей массе этнические общины и землячества зачастую представляют собой замкнутые социумы. В настоящее время в этнических общинах помимо обособленности наблюдается жесткая иерархичность, клановость. Отмечаются попытки установления этническими криминальными структурами контроля за жизнью диаспор и общин;

- низкий уровень правовой культуры большинства мигрантов, незнание требований российского миграционного законодательства.

Иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории Российской Федерации, пересекают Государственную границу, как правило, установленным порядком, используя каналы туризма, транзитного проезда либо поездки по частным делам, используя лояльность российского законодательства, незаконно остаются на территории России. К этой категории относятся, прежде всего, граждане Вьетнама, Китая и Монголии, ряда африканских государств.

По оценкам ФМС России, только экономический ущерб, который нелегальные мигранты наносят России, составляет больше 8 млрд. долларов в год. Кроме того, ежегодно мигранты из стран СНГ вывозят из Российской Федерации свыше 10 млрд. долларов, минуя систему государственного контроля. Так, например, сумма денежных переводов, осуществляемых грузинскими мигрантами в России на родину, составляет 20% от ВВП Грузии. Годовой бюджет Таджикистана составляет 485 миллионов долларов, в то время как из России туда ежегодно переводится 1 миллиард долларов, из которого на легально переведенные средства приходится не более половины. Такие потери бюджета сопоставимы с ежегодными национальными расходами на сферу образования или здравоохранение (1).

Нормативные правовые акты в сфере регулирования миграционных отношений и практика их применения на сегодняшний день не достаточно учитывают демографические и экономические реалии. Ситуацию усугубляет коррупциогенность законодательства, некомпетентность и в ряде случаев корыстная заинтересованность сотрудников правоохранительных органов, существование отлаженных схем выдачи важнейших государственных документов теневыми структурами на коммерческой основе.

Федеральной миграционной службой в 2005 г. за нарушения законодательства в сфере регулирования миграции было привлечено к административной ответственности более 1,5 млн иностранных граждан и лиц без гражданства. Более 70 тысяч из них, признанных виновными в нарушении законов, были в соответствии с решениями судов выдворены за пределы страны.

Однако силовые методы – не единственный путь, по которому идет Россия, пытаясь решить эту проблему. Так, с 22 сентября по 1 декабря 2005 г. в 10 регионах России – Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Красноярский край, Омск, Иркутск, Приморский край, Сахалинская область и Краснодарский край – ФМС России был проведен эксперимент по легализации нелегальных мигрантов. Данный эксперимент касался только тех жителей стран СНГ, с которыми Россия имеет единое безвизовое пространство. Как отметил директор ФМС России К.О. Ромодановский, «в результате был урегулирован правовой статус более 7 тысяч трудовых мигрантов, а также обеспечено поступление в бюджет 380 млн рублей, в эту сумму вошла госпошлина с легализованных трудовых мигрантов и уплаченные ими налоги» (2).

В то же время не имеет смысла отрицать, что нелегальный статус сотен тысяч мигрантов устраивает или, как минимум, не мешает не только работодателям, но и государству. Мигранты чаще всего не конфликтуют с местным населением, а недоимки по налогам компенсируются высокими темпами роста в отраслях экономики, где присутствует нелегальная дешевая рабочая сила. Если бы не разовая акция со стороны государства, то десятки тысяч мигрантов оставались бы без правового статуса. Механизм проведения легализации позволил не столько ввести нелегальную миграцию в рамки правового регулирования, сколько просто выявил масштабы подобного явления.

Необходимо констатировать, что незаконное пребывание иммигрантов в стране прямо связано с их незаконной занятостью. Практически все формы нелегального пребывания сводятся, в конечном счете, к незаконной трудовой деятельности. В основном нелегальные мигранты сосредоточены в тех сферах, которые, с одной стороны, не требуют от них легализации их статуса, а с другой – предоставляют широкие возможности для быстрого достижения материального благополучия, так как позволяют избежать уплаты налогов. Так, например, по официальным данным ФМС России доля легальных трудовых мигрантов в 2006 г. составила около 1,5% от общей численности занятых в российской экономике, в то же время, учитывая масштабы незаконной трудовой миграции, ее вероятная величина доходила до 15-20%.

Исходя из этого, особую актуальность приобретает вопрос о необходимости выработки единой системы противодействия нелегальной трудовой иммиграции иностранных граждан в Российской Федерации. В этих условиях наибольший эффект в борьбе с нелегальной занятостью иммигрантов могут принести не запретительные меры, а, например, расширение легальных возможностей иммиграции. Есть основания считать, что, получив возможность приобрести правовой статус и временное трудоустройство в России, большинство иммигрантов предпочтут пойти по этому пути. В этой связи необходимо отметить, что проблема нелегальной трудовой иммиграции должна рассматриваться на общем фоне привлечения иностранной рабочей силы в Россию.

Останавливаясь на возможных стратегических направлениях противодействия трудовой нелегальной иммиграции, каждое из которых связано с принятием мер определенного характера, хотелось бы отметить позицию зарубежного специалиста Р. Бенинга, который выделяет три основных типа мер:

- предотвращение нелегальной иммиграции и нелегального трудоустройства;

- депортация нелегальных мигрантов, уже находящихся в стране;

- легализация незаконных иммигрантов.

Эти группы мер не исключают друг друга и, естественно, должны реализовываться параллельно. Учитывая различный контингент иммигрантов, а также ограниченность ресурсов, целесообразно определить наиболее эффективную стратегию в тех или иных конкретных обстоятельствах. Какая из этих стратегий может быть наиболее результативна для России, пока судить трудно. Однако уже сейчас можно отметить, что правовая система Российской Федерации в области регулирования процессов внешней трудовой миграции все более подчинена принципам международного права и нацелена на обеспечение внутренней безопасности государства.

По оценкам ФМС России, динамика въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации и их выезда с территории страны за последние пять лет остается достаточно стабильной. Общий объем ежегодно прибывающих на территорию Российской Федерации иностранных граждан составляет в среднем 21-23 млн человек. Так, по данным Пограничной службы ФСБ России, в 2005 г. въехало в страну 22 200 649 человек, а выехало 20 801 886 человек, в 1 полугодии т.г. число въехавших составило 10 310 950 человек.

Необходимо отметить, что до настоящего времени отсутствуют точные данные о потребностях Российской Федерации в целом, определенного федерального округа, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в иностранной рабочей силе, ее специализации (рабочих, строителей, инженеров, ученых, управленцев и т.д.). Подобные исследования помогли бы скорректировать направления правового регулирования миграционных процессов, в том числе и с точки зрения противодействия угрозам внутренней безопасности России.

Таким образом, негативными факторами в реализации государственной миграционной политики в настоящее время выступают:

- существующая в большей части разобщенность усилий федеральных органов исполнительной власти;

- противоречивость законодательного регулирования правового положения иностранных граждан в России;

- незавершенность паспортизации населения России;

- непроработанность законодательства по вопросам приобретения иностранными гражданами гражданства Российской Федерации;

- состояние исполнения международно-правовых обязательств России в области миграции населения.

Для нелегальных мигрантов Российская Федерация является привлекательной по двум причинам: отсутствие работы в своей стране или возможность больших заработков в России. Выгодны они и российским предпринимателям, которые существенно экономят на заработной плате путем снижения ее величины (по сравнению со сложившейся на местном рынке труда) и расчеты наличными, позволяющими избежать обложения оплаты труда подоходным и единым социальным налогом.

Формируя предложение более дешевой рабочей силы, трудящиеся мигранты деформируют рынок труда и снижают общую стоимость рабочей силы. До внесения поправок в законодательство Российской Федерации в сфере миграции от 18.07.2006 г. нелегальный сектор занятости, характеризуемый наличием нарушений трудовых прав работников, развивался поступательными темпами. Практика применения данного законодательства со всей очевидностью указывает на нерешенные проблемы миграции.

Нерегулируемый приток трудовых иммигрантов в районы с низким уровнем и медленными темпами экономического развития приводит к усилению напряжения в социальной сфере, возникновению напряженности в отношениях между населением в этих районах и мигрантами, осложнению санитарно-эпидемиоло-гической и криминогенной обстановки. В свою очередь это вызывает дополнительные расходы со стороны государства и местных бюджетов на содержание объектов социальной инфраструктуры и правоохранительную деятельность.

В то же время государством принимаются определенные действия по преодолению сложившейся ситуации. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 682 «Об утверждении на 2007 г. квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» и № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» с 2007 г. в России началось квотирование иностранной рабочей силы, прибывающей не только из стран, с которыми у Российской Федерации установлен визовой режим, но и из стран с безвизовым режимом. В соответствии с данным нормативным правовым актом на 2007 г. количество разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим на территорию Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы и в визовом порядке, составило 6 млн и 309 тыс. (соответственно). Кроме того, с 1 апреля 2007 г. действует запрет на привлечение иностранной рабочей силы в розничной торговле.

Кроме того, с помощью квотирования трудящихся мигрантов предполагается преодолеть проблемы связанные с чрезмерным сосредоточением в том или ином регионе иностранных граждан.

Вследствие постоянной нехватки сотрудников ФМС России, занимающихся миграционными вопросами, иммиграционный контроль на границе и внутри территории страны является по сути выборочным и не создает серьезных препятствий на пути международных организованных групп, занимающихся незаконной переправкой граждан из стран Африки и Азии в страны Западной Европы и использующих в качестве промежуточного варианта территорию Российской Федерации.

Эта проблема является все более актуальной в рамках сотрудничества с Евросоюзом, в котором существует мнение, что хотя Россия сама по себе и не является значительным миграционным донором, большой объем нелегальной миграции в ЕС проходит через Россию транзитом. Минимум два из пяти основных маршрутов, выделенных экспертами Европола, по которым нелегальные мигранты прибывают в ЕС, связаны с Россией.

Кроме того, в настоящее время на территории Российской Федерации законно трудятся более 1 млн иностранных граждан. Однако, ввиду ограниченной численности сотрудников ФМС России, не представляется возможным жестко контролировать и регулировать процессы привлечения иностранной рабочей силы в экономику России, в том числе с учетом социально-экономического развития принимающих регионов, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения.

  1.  Доклад в Государственной Думе К.О. Ромадановского // Миграционное право. 2006. № 1.
  2.  Там же. 

А.А. Дабалаев

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права БГУ

К вопросу о совершенствовании института отзыва выборных лиц                   местного самоуправления в РФ

Отзыв выборных лиц в системе местного самоуправления является уникальным правовым институтом, представляющим собой одновременно форму непосредственной демократии и меру юридической ответственности.

Нередко в науке и правоприменительной практике имеют место негативные оценки в отношении данного института. Тональность высказываний сводится к тому, что отзыв выборных лиц представляет собой громоздкий институт, который несет в себе наследие советской эпохи. На практике данная мера ответственности, являющаяся и формой народовластия, может привести к нарушению политической стабильности. Так, М.В. Баглай полагает, что для воздействия на депутатов достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения мандата со стороны самого парламента с применением квазисудебной процедуры или даже в судебном порядке, «но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей – это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных» (1).

Другие ученые и практики положительно или, по крайней мере, более сдержанно относятся к возможности отзыва выборных лиц, особенно это касается уровня местного самоуправления. К примеру, по мнению Н.В. Витрука, отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата (2).

Следует согласиться с А.Н. Кокотовым и И.В. Выдриным в том, что одним из принципов местного самоуправления является политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей (3). Исходя из этого, очевидна концептуальная ошибка законодателя, когда последний в качестве основания отзыва выборного лица местного самоуправления определил исключительно правонарушение (ч.2 ст. 24 федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (4) (далее – Закон о местном самоуправлении 2003 г.)).

В случае привлечения депутата, выборного должностного лица местного самоуправления к ответственности перед населением, налицо система отношений, которые находятся в относительно автономной от государства сфере саморегулирования. Уже в начале ХХ в. известный российский юрист Н.И. Лазаревский отмечал зависимость должностных лиц местного самоуправления от населения (5). Основанием ответственности здесь является факт неудовлетворения насущных потребностей людей, проживающих в границах муниципального образования, «утрата доверия».

Таким образом, основная направленность данной формы конституционной ответственности заключается в стимулировании активной и в то же время эффективной деятельности для достижения социально значимого результата. Поэтому в условиях отлаженной системы ответственности перед населением выборные лица не смогут позволить себе бездействовать, «просиживать» свое место, лишь формально не нарушая правовых предписаний, без соответствующих негативных последствий в виде досрочного прекращения полномочий. Иными словами, основания отзыва выборных лиц местного самоуправления не должны иметь формально-юридического характера.

Данное обстоятельство вызывает критику со стороны некоторых авторов (6). Основные доводы противников отзыва заключаются в возможности манипулирования данным институтом, руководствуясь корыстными конъюнктурными соображениями. Реализация данной меры, по их убеждению, может иметь место в отношении тех лиц, деятельность которых вступает в противоречие с интересами их политических оппонентов, в том числе олигархических групп. Поэтому реально инициатива будет исходить не от населения, а от тех субъектов, которые обладают необходимыми для этих целей административными и финансовыми ресурсами. А это вступает в прямое противоречие с демократическим содержанием рассматриваемой нами формы ответственности.

Признавая в целом справедливость такой позиции, хотелось бы высказать ряд соображений и предложить некоторые варианты решения данного вопроса. По нашему глубокому убеждению, отзыв выборных лиц является проявлением подлинного самоуправления, своего рода квинтэссенцией местной демократии. Поэтому полный отказ от отзыва в муниципалитетах противоречит «духу» Конституции РФ.

Вместе с тем игнорирование некоторых негативных моментов в процессе его реализации может повлечь за собой отрицательные последствия в социальной практике. Действительно, в некоторых случаях отзыв становится орудием сведения счетов с политическими конкурентами, не имеющим ничего общего с интересами населения. В целях преодоления недостатков радикальных взглядов на эту проблему институт отзыва выборных лиц должен применяться на уровне поселений, а на уровне муниципальных районов и городских округов целесообразно отказаться от него. Основные доводы в пользу этого тезиса следующие:

- во-первых, «идеологическое» обоснование такой модели заключается в том, что политическое противостояние наиболее яркие формы и четкие контуры приобретает именно в муниципальных районах (городских округах). Это обусловлено тем, что на поселенческом уровне на первый план выдвигается именно хозяйственная деятельность, направленная на удовлетворение первичных, насущных потребностей и имеющая зримые результаты, оценить которые может каждый член местного сообщества. На уровне муниципального района (городского округа) по причине относительной отдаленности от населения деятельность становится менее транспарентной (прозрачной), приобретает более яркий политический оттенок;

- во-вторых, как показывает мировой опыт, наиболее оптимальной средой для функционирования института отзыва является муниципальный уровень публичной власти. Муниципальный район, равно как и городской округ, является своего рода «буферной зоной» между уровнем государственной власти и реальным поселенческим самоуправлением. Такой пограничный по своей сути статус обусловлен тем, что согласно ч.3 ст.19 Закона о местном самоуправлении 2003г. именно органам этого муниципального уровня могут передаваться отдельные государственные полномочия. Поэтому такое «огосударствление» муниципального района ограничивает в некоторой степени демократические возможности института отзыва выборных лиц;

- в-третьих, такая концептуальная модель позволяет избежать некоторых достаточно сложных технико-юридических проблем, вроде той, когда совершенно неясно, как отозвать депутатов представительного органа муниципального района, когда он состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.

В соответствии с законами некоторых субъектов РФ депутат, выборное должностное лицо, член выборного органа местного самоуправления считается отозванным, если в результате голосования за отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (Нижегородская, Белгородская области, Республики Дагестан, Хакасия, Алтайский, Красноярский края). Согласно ст.29 Закона Брянской области от 12 марта 1998 года № 6-З «Об отзыве депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в Брянской области» (7), депутат, выборное должностное лицо признается отозванным, если в результате голосования за его отзыв проголосовало более половины участников отзыва, принявших участие в голосовании. При этом число граждан, проголосовавших за отзыв, должно быть больше числа избирателей, проголосовавших при проведении выборов за избрание этого депутата, выборного должностного лица.

Конституционный Суд РФ в течение непродолжительного периода сформулировал взаимоисключающие позиции по данному вопросу. Так, в постановлении от 7 июня 2000 г. было указано, что «законодатель обязан предусмотреть, … чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании» (абз.8 п.9). Однако менее чем через два года Конституционный Суд РФ приходит к совершенно иному мнению – «за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов» (абз.3 п.8 постановления от 2 апреля 2002 г.). Кроме того, вопреки предписанию статьи 73 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (8) дело было рассмотрено в заседании палаты.

В соответствии с ч.2 ст.24 Закона о местном самоуправлении 2003 г. депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Юридические дефекты подобного подхода легко просматриваются. К примеру, в схожих по численности избирателей муниципальных образованиях состоялось голосование по отзыву глав. В одном муниципальном образовании глава был избран большинством в 80% от зарегистрированных избирателей, в другом – большинством в 15% от внесенных в списки для голосования. Однако в обоих муниципальных образованиях для отзыва достаточно одинакового числа голосов. Такая ситуация представляется недопустимой.

Помимо этого установление таких процентных показателей выглядит явно необоснованно на фоне количества голосов избирателей, необходимых для избрания на муниципальных выборах. Для сравнения – чтобы одержать победу на выборах данного уровня публичной власти достаточно набрать простое большинство голосов. Так, к примеру, в соответствии с п. 2 ст.45 Закона Ленинградской области от 13 мая 2005г. № 34-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» (9) при выборах депутатов представительных органов избранным в одномандатном избирательном округе признается кандидат, получивший наибольшее по отношению к другим кандидатам число голосов избирателей.

Вместе с тем позиция Конституционного Суда, изложенная в постановлении от 2 апреля 2002 г., также не является совершенной, что обусловлено особенностями избирательной системы. Несложные арифметические расчеты наглядно могут продемонстрировать дефекты такого подхода. К примеру, в муниципальном образовании число избирателей составляет 1 тыс. человек. Глава этого муниципалитета был избран голосами 105 избирателей (это возможно в условиях мажоритарной системы). В итоге, следуя позиции Конституционного Суда РФ, данное должностное лицо можно отозвать, если за это проголосуют 106 избирателей, даже если глава муниципального образования пользуется поддержкой остальных 894 избирателей.

Поэтому в целях преодоления данного недостатка можно предложить следующую редакцию предл. 2 абз.3 ч.2 ст.24 Закона о местном самоуправлении 2003 г.:

«Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало большее число избирателей по отношению к числу избирателей, проголосовавших против отзыва, при условии, что число избирателей, проголосовавших за отзыв, не менее числа голосов, которым отзываемое лицо было избрано».

Таким образом, механизм конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления применительно к отзыву выборных лиц требует дальнейшего совершенствования.

1. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Баглая М.В. к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 5.

2. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 5.

3. Выдрин И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. М., 2000. С. 33.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

5. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву / Н.И. Лазаревский. СПб, 1910. Т.2. Ч.1. С. 50.

6. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия / А.А. Сергеев. М., 2005. С. 222-224.

7. Брянские известия. 1998. 2 апр., № 62.

8. Согласно данной статье в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание.

9. Вестник Правительства Ленинградской области. 14.06.2005. № 23.

А.В. Данеев

аспирант кафедры конституционного права БГУ, старший специалист УФМС России по РБ

Селективная миграционная модель. Мировой опыт и перспективы                применения в России

В условиях современного мира миграция становится фактором, оказывающим все большее влияние на социально-экономические и политические процессы, национальную безопасность и благосостояние граждан в различных странах. По данным ООН, общее число лиц, проживающих за пределами стран, в которых они родились, достигло почти 175 млн человек, и при этом подавляющее большинство мигрантов вносит существенный вклад в развитие принявших их стран (1).

Миграционные процессы в современной России имеют свои характерные особенности. Во-первых, население России убывает с 1992 г., причем в последние годы эта убыль отражается на трудоспособном населении. Таким образом, в России уже в скором будущем не будет хватать работоспособного населения. И можно предположить, что в ближайшей перспективе рабочая сила будет одним из самых дефицитных, если не самым дефицитным ресурсом.

Вместе с тем по различным экспертным оценкам на территории России нелегально проживают до 10 миллионов иностранцев, большую часть которых составляют выходцы из стран СНГ и АТР (в особенности на территории Сибири и Дальнего Востока). В основном это низко квалифицированные, порой не знающие русского языка иностранные граждане, жители сельских районов, приехавшие в России в поисках лучшей доли. В их массе не редки преступники, наркоторговцы, переносчики заразных болезней. Экономический же эффект от использования данной рабочей силы крайне низок, а получить возможность легально трудоустроиться им достаточно тяжело. В то же время в этих странах есть квалифицированные специалисты, в том числе и получившие образование в бывшем СССР и желающие работать по специальности в России, но не имеющие такой возможности.

В числе прочих, одной из причин такой ситуации стало несовершенство миграционного законодательства Российской Федерации, недостаточность нормативного правового регулирования в указанной сфере.

Внешняя трудовая миграция – основной вид миграции в Российскую Федерацию, оказывающий непосредственное влияние на социальную и экономическую ситуацию в стране. На необходимость выработки в России миграционной политики, соответствующей современным реалиям, неоднократно указывал Президент РФ В.В. Путин. Критике со стороны главы государства чаще всего подвергалось российское миграционное законодательство, создающее «административные барьеры, которые непреодолимой преградой стоят на пути людей, желающих законным образом оформить свое пребывание или право на трудовую деятельность в России» (2).

Создание эффективной, прозрачной, правовой системы регулирования миграционных процессов, отвечающей требованиям развития страны и позволяющей привлечь нужное количество квалифицированной иностранной рабочей силы – одна из первоочередных задач, стоящих перед российским законодателем. Именно законодательство должно стать инструментом, своего рода «ситом», позволяющим остановить неконтролируемую миграцию в Россию и привлечь необходимых иностранных работников.

Политика стимулирования миграции определенных групп населения, предоставление им ряда привилегий во въезде, проживании и трудоустройстве получила название селективной (от англ. select – выбирать, отбирать) миграционной политики. В современных условиях селективная миграционная политика представляется наиболее адекватной мерой, позволяющей соблюсти и интересы экономики страны, и интересы национальной безопасности.

Многие страны используют такие иммиграционные программы для привлечения талантов со всего мира, чтобы удерживать свои экономические системы на глобально-конкуренто-способном уровне.

В мировой практике есть примеры успешного проведения селективной миграционной политики. Ярким примером служит Австралия – страна, в которой, как и в большинстве современных стран, давно уже поняли, что успешно конкурировать на современном рынке возможно только при наличии высококвалифицированных кадров. И, несмотря на свою значительную отдаленность от других стран, Австралия проводит активную и разностороннюю миграционную политику. Без этой политики население Австралии сейчас бы насчитывало всего 12 миллионов человек, а не 20,1 миллиона. Сегодня, согласно статистике, почти каждый четвертый житель Австралии родился за рубежом. Несмотря на заметные изменения в жизни австралийского общества и положения Австралии в мире, иммиграция и связанные с ней явления по-прежнему являются одной из основ общественной жизни.

Но если в большинстве стран иммиграционное законодательство, способствующее привлечению лучших специалистов, только формируется, то в Австралии прекрасно отработанные иммиграционные программы, введенные после завершения Второй мировой войны, действуют уже много лет.

Современная миграционная политика Австралии направлена на достижение следующих целей: привлечение мигрантов, чьи квалификационные характеристики и профессиональный опыт соответствуют потребностями экономики страны, противодействие нелегальной иммиграции, развитие принципов мультикультурного общества.

Центральным объектом иммиграционной политики Австралии являются постоянная иммиграция или переселения, среди которых выделяются иммиграция квалифицированных специалистов и бизнес-иммиграция. Численность прибывающих по каналам иммиграции квалифицированных специалистов и бизнес-иммиграции утверждается правительством в рамках так называемой миграционной программы (Migration Program). В 2002-2003 гг. планируемый правительством объем иммиграционного потока квалифицированных специалистов и бизнес-иммигрантов составил 60 700 человек.

Главной целью правительства Австралии в области трудовой иммиграции является обеспечение притока квалифицированных специалистов при сохранении баланса интересов работодателей и защиты внутреннего рынка труда. Программа иммиграции квалифицированных специалистов включает независимую профессиональную иммиграцию и спонсорскую иммиграцию, где спонсором выступают австралийские работодатели, нанимающие иностранных специалистов в случае отсутствия претендентов на занятие вакансии на внутреннем рынке труда.

Иммиграционное законодательство Австралии построено на бальной системе, введенной в 1989 г., которая учитывает возраст, образование, род занятий, опыт работы, знание английского языка, навыки и наличие семейных связей и поддержки в Австралии.

Программа предусматривает создание возможности для иммиграции лиц, чьи образование, квалификация и опыт работы могут представлять интерес для экономики Австралии, что формализовано в наличии особого перечня профессий, пользующихся спросом на рынке труда Австралии. Оценка претендента основана на балльной системе. Для того чтобы стать иммигрантом, необходимо набрать определенное количество баллов, которые начисляются за возраст, образование, квалификацию, стаж работы по специальности, знание языка. Количество баллов, присуждаемых претендентам на получение иммиграционной визы, различается в зависимости от категории иммиграции. Для лиц, имеющих спонсорскую поддержку, устанавливается более низкий проходной балл.

Таблица 1

Количество баллов, необходимое для получения иммиграционной визы

Программы иммиграции

Проходной балл

Минимальный балл

Независимая иммиграция

115

70

Спонсорская иммиграция

110

105

Семейно-спонсорская иммиграция

110

110

Независимая иммиграция иностранных студентов

115

115

Спонсорская иммиграция иностранных студентов

110

110

Для вынесения положительного решения необходимо набрать сумму баллов, равную или превышающую проходной балл. Если сумма баллов меньше проходного, но превышает минимальный балл, данные заносятся на 2 года в так называемый «банк ожидания». Иммиграция через «банк ожидания» – новшество, которое вступило в силу с 1 июля 1999 г.: претендент автоматически получает иммиграционную визу в случае понижения суммы проходного балла в течение двух лет. Помимо этого для ряда штатов Австралии предусмотрена возможность приглашения иммигрантов, набравших минимальное количество баллов.

1 июля 1999 г. Департамент иммиграции Австралии объявил о введении ряда изменений в существующие положения для независимой категории миграционных виз. Были введены минимальные требования к претендентам, невыполнение которых не позволяет им подавать заявление на визу. Значительно изменена система подсчета проходного балла. Различное количество баллов присуждается за разные виды профессий. Несколько изменена система присуждения баллов за знание английского языка, а обладателям определенных профессий может быть предложено пройти специальный языковый тест. Кроме того, были введены баллы за дополнительный (кроме минимального) стаж работы, а также за специальность, если она входит в список профессий, дефицитных на австралийском рынке труда, и за квалификацию супруга претендента.

Балльная система предполагает оценку претендентов по целому ряду критериев. В табл. 2 представлены некоторые из них, дающие представление о требованиях к иностранцу, желающему жить и работать в Австралии.

Таблица 2

Критерии начисления баллов

Критерии отбора

Количество баллов

Профессиональная квалификация

Ученая степень или диплом о высшем образовании и опыт работы по специальности, на занятие которой претендует заявитель (для специальностей, требующих узкой профессиональной подготовки)

60

Высшее образование

50

Диплом о профессиональном образовании

40

Знание английского языка

Профессиональный уровень

20

Бытовой уровень (достаточно свободное владение английским языком, способность понимать английский язык в большинстве ситуаций)

15

Спрос на специальность

Специальность пользуется особым спросом и заявитель имеет приглашение на работу в Австралии

10

Специальность пользуется особым спросом, но заявитель не имеет приглашения на работу в Австралии

5

Дополнительные баллы

Инвестиция капитала в экономику Австралии (как минимум 100 тыс. дол. США на срок 12 месяцев)

5

Опыт работы в Австралии (как минимум 6 месяцев из 48 месяцев, предшествующих подаче заявления)

5

Еще одним важным аспектом австралийской миграционной системы является наличие большого количества отельных категорий и подкатегорий виз. Это способствует привлечению отдельных категорий иностранных граждан, количество которых за последние годы сильно возросло. Примером может служить введение категории бизнес-виз (Business Talent), предназначенных для бизнесменов высокого уровня. Эта категория виз является единственной из всех бизнес-виз, которая автоматически предоставляет соискателю право на постоянное пребывание в Австралии без прохождения системы отбора. Перечислим требования, которым необходимо соответствовать для получения визы в категории Business Talent:

  •  спонсорская поддержка одного из австралийских штатов или территории;
  •  стоимость активов в основном бизнесе заявителя не менее 400 тыс. австралийских дол. в течение 2-х лет из последних 4-х финансовых лет перед подачей иммиграционного заявления;
  •  годовой оборот средств в основном бизнесе заявителя не менее 3 млн австралийских дол. в течение 2-х лет из последних 4-х финансовых лет перед подачей иммиграционного заявления;
  •  общая стоимость активов заявителя и его супруги(а), включая личные активы и активы в бизнесе, которые потенциально могут быть переведены в Австралию, не менее 1,5 млн австралийских дол.;
  •  возраст заявителя не более 55 лет.

Важным элементом программы иммиграции в Австралии является расширение участия правительств штатов и территорий в иммиграционном процессе с целью стимулирования миграции в регионы, которые нуждаются в привлечении дополнительных трудовых ресурсов. Так, трудовые мигранты и бизнес-иммигранты, имеющие поддержку со стороны региональных органов власти, получают значительные льготы по сравнению с остальными мигрантами, в частности, для них снижены критерии отбора по возрасту и требования к знанию английского языка.

Таким образом, законодательство Австралии в сфере миграционных отношений направлено на привлечение в страну необходимых категорий иностранных граждан. При этом критерии отбора прозрачны и открыты и каждый иностранец, желающий въехать в Австралию, может ознакомиться с ними и реально представлять свои возможности в зависимости от набранного количества баллов. Балльная система позволяет избежать дискриминации и в то же время учесть индивидуальные качества претендентов. Критерии этой системы вырабатываются с учетом потребности страны. Для привлечения квалифицированных мигрантов в балльной системе предусмотрено начисление большого количества очков тем, кто обладает высоким образовательным статусом. Среди других критериев отбора – опыт работы и профессия, наличие родственников в стране, опыт учебы или пребывания в ней, возраст. В качестве критерия адаптивности – знание языка. Все баллы суммируются. В итоге может получиться так, что человек, который не очень хорошо знает язык, но является отличным специалистом, наберет больше баллов.

Балльная система оценки представляется открытой и прозрачной, в то же время она достаточна гибкая. В случае изменения социально-экономической обстановки в стране законодатель может изменить балльную оценку одного или нескольких критериев, не меняя при этом систему в целом. В настоящее время бальная система отбора претендентов действует в Канаде и Австралии, аналогичную систему собираются ввести в Германии.

Вариативность миграционного законодательства Австралии усиливается большим количеством различных программ выдачи виз и большой степенью участия регионов в определении категорий иммигрантов, необходимых каждому конкретному штату или территории. Регионы имеют право снижать проходной балл, устанавливать собственные критерии отбора, а также давать работодателям право приглашать иностранных работников без учета критериев под их ответственность («спонсорская иммиграция»).

При построении российской правовой системы регулирования миграционных процессов целесообразным представляется обратиться к опыту стран, построивших эффективные миграционные системы.

Так, рассмотрев законодательство Австралии в области миграционных правоотношений, необходимо отметить следующие характерные черты селективной миграционной политики и пути их применения в российском законодательстве.

Во-первых, в целях наиболее эффективного соответствия требованиям развития страны миграционная система должна быть нацелена на привлечение необходимых групп мигрантов в определенные регионы и сферы занятости. При этом иностранцы должны знать, где и какая рабочая сила необходима, должны быть устойчивые, прозрачные критерии отбора. Существующее на данный момент в России квотирование иностранной рабочей силы непоследовательно и несистемно. Так, в 2007 г. квота на привлечение иностранных работников из стран СНГ была установлена в количестве 6 миллионов человек, в 2008 г. она уменьшилась почти в три раза, разом переведя огромное число в прошлом легальных мигрантов в разряд нелегалов.

Следует выделить программы для временных и постоянных мигрантов. То, о чем у нас говорят сейчас, что прописано в законе о положении иностранных граждан – все это по сути ориентировано на временную миграцию. Но, как говорил один европейский исследователь, нет ничего более постоянного, чем временная миграция. Европа долго жила иллюзией о временном характере трудовой миграции. Ошибка, например, немецкой политики 1960-х гг. была в том, что они полагали, что иммигрант приезжает работать, а потом уезжает. Но уезжала из страны только треть временных рабочих!

Необходимо более тщательно учитывать интересы регионов, дать им право самостоятельно определять на местах правила отбора, количество и «качество» мигрантов. Определенные привилегии нужно представить бизнес-иммигрантам, желающим инвестировать в российскую экономику, причем не только привилегии экономического характера, в сфере таможенного и налогового законодательства, но и в сфере правового статуса, упрощенного въезда, принятия гражданства.

Как показывает мировой опыт, эффективная миграционная политика – непременное условие успешного развития современного государства. Миграционная система должна отвечать требованиям социально-экономического развития страны.

Современные страны (в т.ч. страны АТР) идут по пути «селективной миграционной политики» – привлечения мигрантов, способных внести вклад в развитие государства. Поддерживает такой путь и директор Федеральной миграционной службы России генерал-полковник К.О. Ромодановский – «Полагаю, что в целом создание системы селективной миграции, направление миграционных потоков именно в те регионы России, которые более всего в них нуждаются, и будет отвечать в наибольшей степени интересам России» (3).

Хочется надеяться, что российский законодатель учтет эти моменты при построении отечественной системы правового регулирования миграционных процессов.

1. International Migration Report (2002). – N.Y., 2002. P.1.

2. Вступительное слово Президента РФ В.В. Путина на заседании Совета безопасности по миграционной политике. 17.03.2005.

3. Сайт Finam.ru. Людмила Дудиева. Гастарбайтеров будут контролировать с помощью чипов.

Ц.С. Дондоков

декан факультета международных отношений Читинского университета,

кандидат юридических наук

Особенности содержания понятия «общественный порядок»

Анализ нормативно-правовых актов, действующих в России, подчеркивает проблему понятия общественного порядка, где дается слишком расплывчатое его толкование. Поэтому возникает вопрос, что собой представляет понятие «общественный порядок», какие признаки характеризуют эту важную правовую категорию?

Следует отметить, что общественный порядок представляет собой сложное социально-правовое образование, имеющее ряд признаков:

1) в самом общем виде под общественным порядком следует понимать правильное размещение людей и вещей в местах (в поезде, теплоходе, самолете, на вокзале и др.), имеющих общественное значение, путем установления их правового статуса с помощью социальных, правовых и этических норм. Порядок нужен везде: в органах государственного управления, органах судебной власти, в управлении предприятиями и организациями, в коллективах, на транспорте, на вокзалах и станциях, железнодорожных путях и др. Можно согласиться с французским специалистом по научному управлению А. Файолем, давшему следующую формулу порядка: «Всякая вещь на своем месте, каждое лицо на своем месте»;

2) места общественного порядка ограничены известными пространственными границами. К ним относятся улицы, площади, вокзалы, поезда, пристани, стадионы, рынки, магазины и др. Общественный порядок – это установленный государством порядок поведения в общественных местах. Для общественных мест характерна определенная концентрация людей, не связанных друг с другом семейными, трудовыми, дружескими отношениями и, как правило, незнающих друг друга. Поэтому очень важно, чтобы в общественных местах поведение граждан соответствовало требованиям закона или иным правовым актам;

3) для общественного порядка характерно правильное и рациональное размещение вещей в общественных местах. Подобные места должны быть благоустроены и удобны для граждан. Благоустройство – один из существенных признаков общественного порядка. Рациональная планировка домов и дворов, чистота, освещенность улиц и подъездов в вечернее время и другое.

4) следствием изложенного является фиксация еще одного важного признака общественного порядка – его нормативное регулирование, включающее реализацию правовых норм.

Право регулирует самые важные общественные отношения в сфере общественного порядка: между гражданами, а также между надзорными органами. При этом основная тяжесть в урегулировании отношений и установлении правового статуса в сфере общественного порядка падает на нормы административного и уголовного права страны.

Во взаимодействии указанных признаков общественный порядок определяется как морально – правовое состояние общества, при котором компетентные правоохранительные и местные органы путем надзора обеспечивают личную безопасность, общественную безопасность и правомерное поведение граждан в общественных местах. Следовательно, общественный порядок выступает как определенная устойчивая система взаимосвязанных и образующих целостное единство признаков – элементов, основу которой составляют безопасность и правомерное поведение граждан в общественных местах, общественное благоустройство, охрана общественного порядка местными и правоохранительными органами. Эти элементы общественного порядка являются главными, сущностными.

Общественный порядок, будучи целостным социальным образованием, выступает в реальной жизни в различных правовых формах, что обусловливает его масштабность и охрану соответствующими органами исполнительной власти, в частности, местными органами, органами внутренних дел, внутренними войсками и другими воинскими формированиями посредством наблюдения и применения административного и уголовного принуждения к лицам, нарушающим этот порядок.

В первую очередь общественный порядок проявляется в форме противокриминальной безопасности. Данная общественная безопасность основывается на активных действиях правоохранительных органов по пресечению правонарушений, так как они являются антиобщественными, посягают на общественный порядок и на субъективные права граждан, юридических лиц, общественных объединений и т.д.

Организация охраны общественного порядка – это осуществление органами внутренних дел, другими правоохранительными и местными органами, а также общественными объединениями комплекса мер, основанных на нормативно-правовой базе управленческих функций, направленных на обеспечение состояния общественного и личного спокойствия граждан, общественной нравственности преимущественно в общественных местах.

Л.А. Доржиева

ассистент кафедры теории и истории права  и государства Бурятского госуниверситета

К вопросу о возможности существования законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации в ч. 1 ст. 1.1 устанавливает, что «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Данная норма породила бурную полемику в научных кругах. Ученые ставят под сомнение право субъектов РФ принимать собственные законы об административных правонарушениях, обосновывая свои умозаключения той или иной статьей Конституции РФ, с которой принятие субъектом РФ закона об административных правонарушениях якобы вступает в противоречие. Условно все приводимые аргументы можно разделить на две группы.

. Принятие субъектами РФ законов об административных правонарушениях противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая определяет, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом».

Так, М.Н. Карасев пишет: «Введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением упомянутой нормы Конституции, однако законодательство субъектов Федерации идет по этому пути (1).

А.И. Павловский полагает, что многоуровневость административно-деликтного законодательства противоречит не только конституционным требованиям, но и международно-правовым стандартам в области прав человека, поэтому установление административной ответственности (равно как и уголовной) должно быть исключительной компетенцией Российской Федерации (2).

На той же позиции находится А.Б. Агапов, заявляя о том, что применение административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ, если речь идет об имущественных санкциях, ч. 1 ст. 22 Конституции РФ, если речь идет об административном аресте. Наделение субъектов РФ правом устанавливать административный штраф не является, по его мнению, легитимным, поскольку не соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (3). Более того, высказывались мнения, что законодательная деятельность субъектов Федерации в сфере административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина России, ставя основание и объем административной ответственности в зависимость от места проживания гражданина (4).

Предлагается вариант, позволяющий избежать установления региональными актами ограничений прав и свобод граждан. Для этого было предложено устанавливать законами субъектов Федерации административную ответственность лишь юридических и должностных лиц (5).

На наш взгляд, для дальнейшего обсуждения вопроса важно решить, что понимать под термином «правоограничение».

В теории права сложилось два подхода к определению его сущности.

Сторонники первого фактически отождествляют правоограничения с юридической обязанностью и юридически запретом. В этом смысле под правоограничением понимается правовое сдерживание противозаконного деяния, те границы, в которых субъекты должны действовать (6). Данная точка зрения не выдерживает критики. Возложение юридических обязанностей и установление юридических запретов несет в себе ограничительное регулирование исключительно в плане ограничения вседозволенности, свободы делать все, что захочу, без оглядки на права и законные интересы других лиц, общественные и государственные интересы. Как справедливо отметила М.С. Студеникина, «вряд ли возможно в самом установлении административной ответственности, которая является адекватной реакцией государства на совершенное правонарушение, видеть ограничение прав и свобод граждан» (7).

Другой взгляд на правовые ограничения связан с их пониманием как результата умаления существующего права, сужения ранее предоставленных правовых возможностей.

Очевидно, что в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ речь идет об изъятиях из конституционных прав и свобод, которыми граждане уже наделены и реализацию которых закон ограничивает в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отметим и то, что противники существования региональных законов об административных правонарушениях, как правило, рассматривают административную ответственность как один из видов административного принуждения. При этом административное принуждение понимается ими «как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение». Властвующий «воздействует на моральную, имущественную, организационную, физическую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения».

В свою очередь, составляющими элементами административной ответственности являются:

1) установление состава административного правонарушения,

2) установление наказания за него,

3) применение к виновному наказания.

При этом административным принуждением является только последний элемент – правоприменительная деятельность субъекта административной юрисдикции по конкретному правонарушению. Именно на этом этапе происходит ограничение конституционных прав и свобод граждан. Однако данная деятельность осуществляется на основании федерального закона (КоАП РФ). Процессуальный порядок, административные наказания, которые могут быть закреплены законами субъектов РФ, – предупреждение и административный штраф, все их важнейшие юридические характеристики (минимальный и максимальный размер, порядок исчисления, порядок назначения и исполнения) также определены федеральным законом, а это соответствует требованиям части 3 ст. 55 Конституции РФ.

Установление же состава административного правонарушения и наказания за него есть не что иное как ограничение НЕПРАВОМЕРНОГО поведения, а не прав и свобод граждан.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П изложено следующее: «По смыслу ст. 55 (часть 3) Конституции РФ, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение (неприменение контрольно-кассовых машин, нарушающее установленный порядок торговли и финансовой отчетности) и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния». Конституционный Суд РФ по данному делу признал санкцию, предусмотренную абз. вторым ч. 1 ст. 7 закона РФ от 18 июня 1993 г. № 5215-1 «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», несоразмерно ограничивающую гарантированные Конституцией РФ свободы экономической деятельности, право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и права частной собственности.

Из приведенного примера видно, что Конституционный Суд РФ разграничивает понятия установления административного правонарушения и применение («установление конкретной санкции» судом). Именно применение конкретной санкции к конкретному лицу является правоограничением. Недопустимо смешение различных правовых средств, обладающих различными юридическими характеристиками, а именно – установление состава правонарушения (стадия правотворчества) и реализация мер административной ответственности (стадия правоприменения). Сама по себе санкция деликтной нормы способна ограничивать права граждан только в процессе ее применения. До ее применения у граждан не возникает никаких дополнительных обязанностей и обременений.

Наконец, хочется указать и на то обстоятельство, что российское законодательство содержит огромное количество правовых норм, действие которых распространяется только на определенную территорию. Речь идет о режиме закрытых территориальных образований. Однако ни у кого нет возражений в связи с тем, что в них применение мер государственного принуждения ставится в зависимость от места пребывания человека. Согласимся с К.Г. Филантом, «что в федеративном государстве заботиться следует не о полном совпадении прав и обязанностей жителей различных субъектов Федерации, а о единстве и равенстве федеральной конституционной основы их правового статуса, чтобы региональные органы власти не снижали федеральный уровень правовой защищенности и гарантированности прав и обязанностей» (9).

 . Принятие субъектами РФ законов об административных правонарушениях противоречит п. «к» ч. 1. ст. 72 Конституции РФ, которая гласит: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное законодательство», полагают, что законодательство об административных правонарушениях не входит в состав административного и административно-процессуального законодательства. Например, А.П. Шергин отмечает, что «в соответствующем положении ст. 72 Конституции РФ произошла подмена понятий: в административное законодательство было необоснованно включено законодательство об административной ответственности» (10).

Оригинальную точку зрения представил Б.В. Россинский: «Ни у кого не вызывает сомнений положение ст. 1.3 Кодекса об административных правонарушениях о том, что к ведению Российской Федерации относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях. Между тем, согласно ст. 72 Конституции РФ, административно – процессуальное законодательство так же, как и административное, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Почему же между Федерацией и субъектами Федерации в пределах их совместного ведения не может быть распределения полномочий, связанных с установлением административной ответственности? Нормы законодательства об административных правонарушениях составляют маленькую толику всего административного законодательства. При отнесении административного законодательства в целом к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ вполне допустимо установление норм об административных правонарушениях граждан на уровне федерального законодательства» (11).

Однако приведенные доводы по большей мере представляются надуманными.

Подавляющее большинство представителей науки административного права, создававших теорию административной ответственности, такие как А.Е Лунев, О.М. Якуба, С.С. Студеникин, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, И.А. Галаган, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, рассматривают ее как неотъемлемый элемент системы административного права (12).

«У нас нет сомнений в том, что разработчики проекта Конституции РФ, используя термин «административное и административно-процессуальное законодательство», прежде всего, имели в виду законодательство об административных правонарушениях. Достаточно обратиться к ст. 1 закона РФ от 14 июля 1992 года № 3293-1 «О порядке перерасчета размера штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях»: «Впредь до принятия основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях руководствоваться следующим порядком перерасчета размеров штрафов...». Намерение законодателя выражено более чем однозначно – субъекты РФ должны обладать собственными нормотворческими полномочиями административно-деликтного характера. И хотя впоследствии вместо основ законодательства был разработан и принят кодекс, что существенно повлияло на объем этих полномочий, отрицать наличие у субъектов РФ таких полномочий федеральный законодатель не стал, строго следуя конституционной характеристике института совместного ведения (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) (13).

Кроме того, п. «к» ст. 72 Конституции РФ не содержит оговорок для административно-деликтного законодательства, признав его тем самым находящимся в общем русле законодательства административного, которое подпадает под режим совместного ведения Федерации и ее субъектов (14).

Таким образом, считаем убедительным утверждать, что законодательная деятельность субъектов РФ по принятию законов об административных правонарушениях имеет под собой прочную конституционную основу и не может рассматриваться как «неправомерное ограничение» конституционных прав и свобод граждан либо как не входящее в предмет административного права, находящегося в совместном ведении РФ и ее субъектов.

1. Карасев М.Н. Институт совместного ведения РФ и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения / М.Н. Карасев //Журнал российского права. 2001. №9.

2. Павловский А.И. К вопросу об основных направлениях административной политики применительно к институту административной ответственности / А.И. Павловский // Институты административного права России.  М., 1999.  С. 242-243.

3. Агапов А.Б. Административная ответственность / А.Б. Агапов. М.: Статут, 2004. С. 34.

4. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник.  М., 2007.

5. Сидорцов Р.В. Законодательное регулирование субъектами РФ ответственности за административные правонарушения, посягающие на общественный порядок: дис. … канд. юр. наук / Р.В. Сидорцов.  М., 2005.  С. 52

6. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве / А.В. Малько. М.: Юристь,  2003.  С.84-109.

7. Студеникина М.С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях / М.С. Студеникина // Закон. 2002. №7. С.4.

8. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве / С.С. Алексеев. М., 1989. С.65.

9. Филант К.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно-деликтного права : дис. ... канд. юр. наук / К.Г. Филант. – Екатеринбург, 2006.  

10. Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права / А.П. Шергин //Государство и право.  1994.  №8-9.  С. 62.

11. Россинский Б.В. О разграничении компетенции РФ и ее субъектов в области укрепления административной ответственности / Б.В. Россинский // Журнал российского права. – 2001. – №7.

12. Бахрах Д.Н. Административная ответственность / Д.Н. Бахрах. – Пермь, 1966; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права / Ю.М. Козлов.  М., 1967; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР / И.А. Галаган. – Воронеж, 1970 и др.

13. Филант К.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно-деликтного права : дис. ... канд. юр. наук / К.Г. Филант. – Екатеринбург, 2006.  С. 28.

14. Студеникина М.С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях / М.С. Студеникина // Закон.  2002.  №7.  С.4.

Ц.Ч. Жимбаева

кандидат культурологии, преподаватель Агинского филиала ЗабГГПУ им. Н.Г. Чернышевского

Х.М. Суборова

кандидат социологических наук, методист Республиканского центра мониторинга и информатизации Министерства образования РБ

Избирательная кампания как отражение социально-политической                ситуации в регионе (на примере Агинского Бурятского автономного округа)

Институт выборов в современной России, являясь одним из самых зримых элементов новой для страны политической системы, стал предметом пристального интереса исследователей как один из важнейших факторов развития современного общества. Эффективное решение экономических и социальных проблем невозможно без демократических политических институтов, одним из которых является институт выборов. Обеспечение справедливой демократической выборной процедуры является одним из важнейших путей для превращения России в развитую цивилизованную страну.

Сфера правого регулирования организации и проведения избирательной кампании требует особой деликатности, внимательности и взвешенности. В избирательной кампании, как ни в какой другой сфере общественно-политической деятельности и отношений, существенным компонентом является доверие основного субъекта выборов – избирателей к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современной избирательной кампании как политического механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти.

Понятие «избирательная кампания» по своему содержанию и объему является широким и включает наряду с организационно-техни-ческими и информационно-финансовыми аспектами некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические, социокультурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Избирательная кампания как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства и практики его применения используется в широком и узком значении и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. Демократический избирательный процесс – это часть политического процесса, и он непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти.

Прежде всего, значимой предварительной процедурой является регистрация избирателей. Точность и полнота списка избирателей имеют основополагающее значение для любого вида избирательной системы. Доверие к избирательному процессу во многом зависит от этого и может быть подорвано, если в ходе избирательной кампании обнаружится недостоверность (в количественном и качественном отношении) сведений о гражданах, обладающих избирательным правом.

Практика проведения избирательных кампаний в регионах России имеет свои особенности. Исторически сложилось так, что как на территории нашего государства в целом, так и в Агинском Бурятском автономном округе, в частности, живут представители самых различных национальностей, формировавшие веками свои уникальные культуры. Поэтому вполне естественно, что управление таким многонациональным государством, а также и регионом представляет сложную задачу. От избранного руководством и выборными руководящими институтами курса политических действий всегда зависело будущее народа.

Современное состояние Агинского Бурятского автономного округа по политическим и социальным параметрам можно характеризовать как устойчивое и стабильное. Отличительной чертой и одновременно главным принципом, которым руководствуется в своей деятельности администрация Агинского Бурятского автономного округа, является социальная направленность всей проводимой работы. Значительно выросла бюджетная обеспеченность территории, благодаря чему резкий рост получило новое строительство в социальной сфере и жилищном секторе, быстрыми темпами идет материально-техническое и технологическое обновление в учреждениях и объектах здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта округа и системы социальной защиты населения.

В Агинском Бурятском автономном округе сложилась оптимальная модель взаимодействия органов местного самоуправления, государственного управления и избирательных комиссий. Принципиально важно отметить, что избирательные комиссии в округе независимы как от органов государственной власти, так и от органов местного самоуправления. Избирательная комиссия Агинского Бурятского автономного округа действует только в соответствии с законами, является самостоятельной в своих решениях. Однако независимость не означает полную обособленность, изолированность комиссии во всех ее действиях. Без сотрудничества невозможно решение многих организационных проблем. Эта взаимозависимость между избирательной комиссией, обеспечивающей на соответствующей территории реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, и органами местного самоуправления обусловливает необходимость взаимодействия, прежде всего в интересах избирателей и участников избирательного процесса.

Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти округа, система избирательных комиссий действует как государственно-общественная структура. Избирательная комиссия автономного округа, территориальные избирательные комиссии являются государственными органами, а остальные – окружные, муниципальные, участковые избирательные комиссии – общественными образованиями, решения которых по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц.

Как ранее нами отмечалось, вопросы учета избирателей – это первоочередная задача, связанная с достоверностью списков избирателей. Согласно ст. 16 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» регистрация избирателей осуществляется главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, то лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления) по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.

Следующий не менее важный вопрос – финансирование выборов. Оно предусматривается отдельной строкой в соответствующем уровню выборов бюджете. Эти вопросы решаются при непосредственном взаимодействии соответствующих избирательных комиссий и органов, которые формируют бюджет.

Самого тесного взаимодействия требует вопрос образования избирательных округов и избирательных участков. В период проведения избирательных кампаний основой совместных действий избирательных комиссий и органов государственной власти и местного самоуправления становится обеспечение и защита законных прав граждан России, обеспечение законного формирования органов власти, пресечение всех попыток нарушения законов. Работа строится на принципах невмешательства органов власти в работу избирательных комиссий и разумного взаимодействия между ними.

Избирательной комиссией автономного округа постоянно ведется работа по реализации программы правовой культуры избирателей и организаторов выборов, включающая перечень мероприятий, связанных с профессионализацией деятельности в этой области и развитием демократических принципов и стандартов участия в избирательном процессе. За десять лет состояние работы по повышению гражданско-правовой культуры определил характер, ход и итоги избирательных кампаний, а также формирование активной гражданской позиции и осознанного участия в выборах граждан, проживающих на территории автономного округа.

Результаты нескольких прошедших демократических выборов показывают достаточно высокую электоральную активность избирателей округа. Так, на проводимых пяти выборах президента участвовало от 66,26 до 73,82% избирателей, на четырех выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 50,2 до 69,5%, в органы государственной власти области, округа и органов местного самоуправления от 60,6 до 66,3%, т.е. отмечается высокая политическая активность населения округа.

Целенаправленно изучается Конституция Российской Федерации, являющаяся основой содержания правового образования. Овладение конституционными основами государства помогает избирателям осознать, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти и что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Большое внимание уделяется работе с молодыми избирателями, для чего со стороны избирательной комиссии Агинского Бурятского автономного округа оказывается финансовая поддержка в совместном проведении массовых мероприятий, таких как:

окружные олимпиады среди учащихся старших классов по вопросам законодательства о выборах;

выборы школьного парламента и президента;

конкурс рефератов среди студенческой молодежи, брейн-ринги «Молодежь и выборы»;

окружные молодежные акции «Время выбора»;

слет молодежи Аги «Поколение XXI века», а также другие информационные лекции и беседы по вопросам избирательного права и избирательного процесса, которых в работе избирательных комиссий достаточно много.

Большой вклад вносят сельские библиотеки и Дома культуры округа. Ими проделывается большая работа по реализации конституционного права граждан на свободный доступ ко всем нормативно-правовым документам, что способствует повышению правовой культуры населения, электоральной активности избирателей.

Таким образом, избирательная комиссия Агинского Бурятского автономного округа, образованная 15 апреля 1994 г. постановлением первой окружной думы-парламента автономного округа и главы администрации округа, является постоянно действующим государственным органом, который последовательно совершенствует свою деятельность, повышает профессионализм и ответственность организаторов выборов, правовое просвещение избирателей и тесное взаимодействие с общественностью, государственными органами власти и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Также избирательная комиссия автономного округа, обладающая правом законодательной инициативы, выполняет значительный объем работы по совершенствованию законодательства о выборах и референдумах округа.

Одним из наиболее значимых направлений в информационной деятельности избирательной комиссии Агинского Бурятского автономного округа является формирование прозрачных взаимоотношений с избирателями, политическими партиями, общественными организациями, органами государственной власти и местного самоуправления, средствами массовой информации, кандидатами на выборные должности. Это, в свою очередь, содействует повышению доверия всех участников избирательного процесса к институту выборов и избирательной комиссии как органам, призванным обеспечивать реализацию избирательных прав граждан.

Успешной организации избирательных кампаний способствует активность населения округа, что подтверждает его политическую зрелость, стремление к дальнейшему улучшению государственного устройства и развитию родного края. Избиратель имеет возможность проголосовать объективно благодаря деловому, спокойному прохождению кампаний, отсутствию «черного пиара», что, не разделяет общество на противоборствующие лагеря – на «своих» и «чужих». А это – один из важнейших позитивных факторов для социально-политического развития региона. Стабильная социально-политическая ситуация в Агинском Бурятском автономном округе позволяет сохранять согласие и взаимопонимание среди населения региона. Воспитание у граждан заинтересованного и ответственного отношения к своим избирательным правам является условием становления и развития правовой культуры.

В заключение приведем небольшое сравнение отечественного избирательного опыта и опыта проведения выборов в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, в частности в Китае. Так, например, в России цензов для избирательного права, связанных с родом занятий (при условии, что эти занятия не являются уголовно наказуемыми), практически не существует. Тогда как в Китае военнослужащие избирают депутатов по специально создаваемым для них избирательным округам. Таким образом, часть депутатского корпуса избирается исключительно военными и представляет военнослужащих как определенную социальную группу и как обособленный коллектив. Это ставит военнослужащих в известной мере в привилегированное положение по отношению к другим социальным группам.

В современной России политические партии свободно выступают (наряду с избирателями) главными субъектами избирательного процесса. Для Китая же характерна еще одна особенность избирательного права – это отсутствие свободно складывающихся партийных систем. Создаются принудительные партийные системы, для которых имеются некоторые ограничения, их девять четко обозначенных партий. Данные партии могут участвовать в выборах наряду с руководящей Коммунистической партией Китая. Предварительным этапом, открывающим возможность их включения в избирательный процесс, является регистрация партий в соответствующем государственном органе.

В отечественном демократическом избирательном процессе профессионализм членов региональных избирательных комиссий, в частности, избирательной комиссии Агинского Бурятского автономного округа, четкое обеспечение ими соблюдения избирательного законодательства, тесная контактная работа с органами государственной власти и местного самоуправления, а также с общественными организациями способствуют тому, что, используя разнообразные формы и методы работ в ходе совместной деятельности, добиваются успешного проведения избирательной кампании в регионе.

  1.  Власть и бизнес Аги / под ред. Б.Г. Галсанова. – Улан-Удэ: НоваПринт, 2005. С. 80.
    1.  Выборы в Российской Федерации / под ред. М.Б. Горного. – СПб.: Норма, 2002.  С. 336.
      1.  Социальная политика в Агинском Бурятском автономном округе / под ред. З. Цыренжапова, О. Дамдинжаповой. – Улан-Удэ: НоваПринт, 2003. С. 26 .
        1.  Сто лет российскому парланментаризму / под ред. С.В. Нарутто, В.М. Цырфы. – Хабаровск, 2006.С. 204.

Жугнээ Амарсанаа

доктор юридических наук, профессор, действительный член академии наук Монголии, заслуженный юрист

ЮРИСДИКЦИЯ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В СТРАНАХ

АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОГО РЕГИОНА (СРАВНИТЕЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

I. С 1980-х гг. широко употребляется географический термин «Азиатско-Тихооке-анский». Это связано с расширением экономической и политической интеграции данного региона. К странам этого региона относятся такие страны, как Австралия, Бруней, Камбоджа, Фиджи, Индонезия, Япония, Кирибати, Северная Корея, Южная Корея, Лаос, Малайзия, Маршалловы острова, Микронезия, Науру, Новая Зеландия, Палау, Папуа-Новая Гвинея, Филиппины, Самоа, Сингапур, Соломоновы Острова, Тайвань (Китай), Тайланд, Восточный Тимор, Тонга, Тувалу, Вануату, Вьетнам, Китай (Центральная часть Китая и Гонконг, Макао), США (Американское Самоа, Гуам, Северная часть Марианского острова), а также в некоторых случаях Индия, Монголия, Мьянма, Россия (восточная ее часть, которая граничит с Тихим Океаном, или Дальний Восток).

II. Органы конституционного правосудия в странах Азиатско-Тихоокеанского регион (АТР) решают конституционно-правовые вопросы. Способы определения их юрисдикции зависимы от модели конституционного правосудия. В американской модели конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия. Конституционные вопросы могут присутствовать в любых делах и рассматриваться судами общей юрисдикции в общем порядке.

В странах Малайзия, Сингапур, Вьетнам, Тонга, Лаос, Северная Корея, Макао, Индия объем юрисдикции общих судов в конституционно-правовой сфере законодательно точно не определяется. Это осуществляется основным законом и по общему правилу охватывает такие вопросы, как толкование конституции; защита конституционных прав и свобод; контроль за проведением выборов; контроль за деятельностью политических партий и т.д. В федеративных государствах (Индия, Австралия, США) к этому добавляется решение вопросов между федерацией и ее субъектами. В отличие от судов общей юрисдикции компетенция специализированных органов конституционного правосудия ограничена рассмотрением исключительно конституционно-правовых вопросов.

В этом случае специализированный орган избавлен от необходимости одновременно решать нередко очень сложные специальные вопросы из области гражданского, уголовного, административного права и сосредоточивается исключительно на конституционно-правовой проблематике рассматриваемых дел.

В большинстве стран конституция содержит исчерпывающий перечень полномочий специализированного органа, который воспроизводится в законе о нем. Таким образом, законы не могут изменить компетенцию специализированного органа конституционного правосудия путем расширения и сокращения установленного конституцией перечня его полномочий. В ряде стран об этом прямо сказано в конституции (например, в Конституции Республики Корея, Индонезии, Таиланда).

Юрисдикция органов конституционного правосудия определяется их природой как главные органы судебной защиты конституции. Сравнительное исследование современного законодательства АТР позволяет выделить следующие группы их полномочий:

а) рассмотрение споров о компетенции между законодательной, исполнительной и судебной властью;

б) контроль за проведением выборов и референдумов;

в) контроль за деятельностью высших должностных лиц и политических партий;

д) толкование конституции;

г) контроль за конституционностью нормативно-правовых актов.

В зависимости от времени осуществления различают две формы конституционного контроля.

1. Предварительный – это проверка конституционности нормативного акта до его принятия, промульгации или вступления в силу.

2. Последующий – это проверка конституционности уже действующего нормативного акта.

Классической американской модели предварительный контроль не известен. В ограниченной степени он применяется в странах, где эта модель модернизирована (Индия, Фиджи, Папуа-Новая Гвинея, Малайзия). Но в большинстве случаев речь идет о консультативном контроле, осуществляемом по запросу главы государства о конституционности некоторых законопроектов. Европейской модели в большинстве стран в целом присущ последующий контроль. Предварительный контроль здесь применяется очень ограниченно.

Существуют два вида конституционного контроля.

1. Абстрактный контроль – это рассмотрение органом конституционного правосудия вопроса о конституционности нормативного акта безотносительно к какому-либо конкретному делу, конкретному интересу, подлежащему судебной защите. Поводом для такого рассмотрения являются любые сомнения в конституционности нормативного акта, вопрос, о чем ставится в общей форме (абстрактно).

2. Конкретный контроль – это рассмотрение органом конституционного правосудия вопроса о конституционности нормативного акта, возникшего в связи с судебным разбирательством конкретного дела, предметом которого является защита конкретных интересов.

Субъектами абстрактного контроля, по общему правилу, выступают государственные органы и должностные лица. Однако в ряде стран право возбуждения процедуры абстрактного контроля предоставляется также и гражданам (Малайзия, Монголия).

Субъектами конкретного контроля являются преимущественно физические и юридические лица и государственные органы (например, в Монголии Генеральная прокуратура и Верховный суд).

Из практики конституционного правосудия видно, что сочетание абстрактного и конкретного контроля является наиболее оптимальным решением проблемы конституционного контроля, ибо позволяет органу конституционного правосудия сохранять правильные пропорции между защитой прав граждан и защитой непротиворечивости правовой системы.

III. По Конституции 1992 г. в Монголии был создан специализированный орган конституционного правосудия – Конституционный Суд.

Конституционный Суд осуществляет свою деятельность с 1992 г. Конституционный Суд (Цэц) Монголии есть полномочный орган, осуществляющий высший контроль за выполнением Конституции, выносящий заключение о нарушении ее положений, рассматривающий и разрешающий споры.

Конституционный цэц состоит из девяти членов. Трое из них назначаются Великим Государственным Хуралом по предложению Великого Государственного Хурала (парламента), трое – по предложению Президента, трое – по предложению Верховного суда сроком на шесть лет.

Конституционный цэц рассматривает и разрешает споры о нарушении Конституции по своей инициативе на основе заявлений и сообщений граждан или по просьбе Великого Государственного Хурала, Президента, Премьер-министра, Верховного суда и Генерального прокурора.

Если Великий Государственный Хурал не согласится с данным заключением, то Цэц повторно рассматривает основания несогласия с заключением и выносит окончательное решение, а именно: 1) о соответствии Конституции законов и иных решений Великого Государственного Хурала; 2) о соответствии Конституции указов и иных решений Президента; 3) о соответствии Конституции постановлений и иных решений Правительства; 4) о соответствии Конституции международного договора, заключенного Монголией; 5) о соответствии Конституции решения Центрального избирательного органа относительно всенародного референдума; 6) о соответствии Конституции решений Центрального избирательного органа относительно выборов в Великий Государственный Хурал, выборов отдельных членов Великого Государственного Хурала и относительно президентских выборов.

Цэц также рассматривает споры о нарушении Конституции и выносит по ним заключение в Великий Государственный Хурал о том: 1) имело ли место нарушение Конституции со стороны президента; 2) имело ли место нарушение Конституции со стороны председателя Великого Государственного Хурала или члена Великого Государственного Хурала; 3) имело ли место нарушение Конституции со стороны премьер-министра или члена правительства; 4) имело ли место нарушение Конституции со стороны главного судьи Верховного Суда или Генерального прокурора Монголии; 5) существуют ли предусмотренные в законе основания отстранения от должности президента или председателя Великого Государственного Хурала или основания отзыва члена Великого Государственного Хурала.

Если после окончательного рассмотрения Цэц вынесет постановление о несоответствии Конституции закона, указа или иного решения Великого Государственного Хурала и президента, решения правительства, международного договора Монголии, решения Центрального избирательного органа, то соответствующий закон, указ, ратифицирующий документ или иное решение признаются утратившими силу полностью или в части несоответствующей статьям, пунктам или нормам Конституции. В этом случае окончательное решение Цэца вступает в силу с момента его принятия.

С.А. Кирсанов

кандидат экономических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского института гуманитарного образования

Правовое регулирование публичных услуг в России и за рубежом

Категория «публичные услуги» является достаточно новой для современной науки российского административного права. Теория публичных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет не только единства мнений относительно видов услуг и системы их правового регулирования, но даже единого понимания публичной услуги.

Изучение данной категории действительно является насущной необходимостью. Актуальность данной темы обусловлена в первую очередь местом и ролью конструкции «публичные услуги» в современном государственном управлении и, в частности, значимостью этого явления при определении степени улучшения качества публичного управления в контексте административной реформы.

Под услугами согласно ст. 779 ГК РФ (1) понимаются определенные действия или совокупность действий (деятельность), совершаемых в интересах физического или юридического лица.

Категория публичных услуг очень слабо разработана в правовой науке. В российской экономической и юридической литературе нет общепринятого определения понятия публичных услуг. Анализ специальной литературы и актов законодательства позволяет выделить несколько подходов к понятию публичных услуг, под которыми понимаются:

  •  публичные услуги, предоставляемые «сервисным» государством;
  •  сфера предоставления публичных услуг;
  •  позитивное (предоставляющее услуги, а не властно воздействующее) государственное управление;
  •  функции государственных органов по организации предоставления публичных услуг;
  •  обслуживание граждан при непосредственном взаимодействии с органами государства.

Более детально остановимся на одной из концепций, изложенной Л. К. Терещенко в своей статье. Согласно этой точки зрения в нормативной науке существует устойчивая классификация услуг на государственные, социальные и публичные (2).

Государственные услуги – это услуги, оказываемые органами государственной власти каждому отдельному индивиду, обратившемуся за ними. Предоставление государственных услуг тесно связывается с государственной службой, что не случайно, ведь оказывает услуги государство через специальный аппарат – государственных служащих.

Наряду с термином «государственные услуги» нередко можно встретить и другой – «публичные услуги», причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате это приводит к тому, что и без того не вполне ясное в силу новизны понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными. Если к этому ряду добавить «социальные» услуги, также входящие в нашу жизнь, то возникает ситуация, когда трудно разграничить государственные, публичные и социальные услуги.

Отличительным признаком государственной услуги является субъект, оказывающий услугу, – государственные органы. Публичные услуги – более широкий термин, включающий также услуги, оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Главное их отличие от государственных заключается в том, что органы власти могут лишь обеспечивать их предоставление, а не оказывать самостоятельно, то есть субъектом публичных услуг могут выступать не только государственные, но и негосударственные структуры. Общей чертой является установленная Конституцией РФ и законами обязанность органов публичной власти предоставлять услуги, обеспечивать их предоставление, а также общественный интерес в выполнении этих услуг. Социальные услуги отличают от публичных критерий их выделения – сфера деятельности. Социальные услуги реализуются в таких сферах, как здравоохранение, культура, образование, наука.

Подобно определению содержания публичных услуг не существует единой классификации данной категории. Наиболее четкой является классификация публичных услуг по критерию потребителя данных услуг (3):

1) услуги для граждан (выдача личных документов, осуществление регистрационных действий, предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги и т.д.);

2) услуги для предпринимателей и юридических лиц (регистрация компаний, выдача лицензий, разрешений, консультирование по вопросам налогообложения и др.);

3) услуги информационного характера, оказываемые органами государственной власти и местного самоуправления.

Под предоставлением услуги понимают деятельность исполнителя, необходимую для обеспечения выполнения услуги. При этом под исполнителем услуги понимается предприятие, организация или предприниматель, оказывающие услугу потребителю, а под потребителем – гражданин, получающий, заказывающий либо имеющий намерение получить или заказать услуги для личных нужд. В качестве основания предоставления услуги выступает заказ на нее – договор между потребителем и исполнителем услуги, определяющий юридические, экономические и технические отношения сторон.

Сравнительный анализ правового регулирования публичных услуг в России и за рубежом

По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. Для того чтобы определить причины низких показателей эффективности государственного управления, необходимо провести оценку деятельности исполнительных структур.

Так, анализ правового регулирования публичных услуг позволяет выделить ряд проблем:

1. В постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» для федеральных органов исполнительной власти предусмотрена обязанность по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, а также перечней предоставляемых ими услуг. Также отмечается, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности.

Однако четкие регламенты предоставляемых услуг до сих пор не разработаны, не приняты и стандарты государственных услуг. Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг.

С проблемой стандартизации услуг тесно связана проблема ответственности чиновников за ненадлежащее предоставление публичных услуг. В связи с этим полезным может оказаться обращение к опыту зарубежных стран.

2. В настоящее время состав и характер услуг, оказываемых органами исполнительной власти, не регламентированы специальными законодательными актами. В отличие от ряда других стран в России отсутствует единый государственный перечень (реестр) услуг, оказываемых органами исполнительной власти.

В этих условиях решения о составе услуг принимаются соответствующими органами государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Следует также обратить внимание на тот факт, что решение о составе публичных услуг принимается без учета мнения граждан и организаций, являющихся потребителями услуг, а также выражающих их интересы общественных и профессиональных объединений. В целях реального обеспечения предоставления необходимых населению услуг нужно установить на законодательном уровне единый открытый государственный перечень (реестр) услуг, оказываемых органами исполнительной власти, в том числе на платной основе.

3. Необходимо выделить блок услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Важно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи, которым должны отвечать негосударственные структуры, определить условия передачи. Передача некоторых видов публичных услуг в частный сектор вызывает много критики со стороны потребителей услуг. Эта критика связана с тем, что негосударственные организации стремятся обслуживать только легкодоступные сегменты рынка соответствующих услуг, то есть достаточно состоятельных клиентов, остальные же сегменты рынка остаются невостребованными. Кроме того, при государственных заказах в частном секторе создаются благоприятные условия для коррупции, быстро возникают несколько крупных подрядчиков.

Однако сложившаяся ситуация отнюдь не снимает вопроса о правомочности и целесообразности выбора в качестве исполнителя услуги коммерческого предприятия в тех случаях, когда услуга не является функциональной обязанностью государственного органа, и частная структура, выбранная на основе открытого тендера, может оказать ее качественнее, быстрее и эффективнее. Следует также отметить, что более широкое привлечение предприятий частного сектора может создать благоприятное конкурентное воздействие на оказание услуг государством.

4. В настоящее время отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Необходима подробная регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих публичные услуги. В качестве одного из направлений такой регламентации можно выделить расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов РФ, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью. Возможно составление реестра полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе.

Четкая регламентация всех сторон деятельности органов исполнительной власти позволит повысить качество публичных услуг, предоставляемых гражданам муниципальными органами, более действенно бороться с проявлениями чиновничьего произвола и коррупцией.

По сравнению с большинством развитых стран, российская система исполнительной власти уже сейчас выглядит архаично. Причем качественный разрыв стремительно увеличивается. Правительства всех стран «большой восьмерки», кроме России, тратят миллиарды долларов на программы развития государственных систем управления, на создание «электронного» правительства. У нас в стране финансирование исполнительной власти не только строится по принципу «от достигнутого», но самое главное, без учета более низкого стартового уровня государственного управления, приоритетов и первоочередных задач данной сферы.

Также нельзя не отметить крайне низкие оценки гражданами деятельности государственных служащих и качества оказываемых государственных услуг. Так, по данным ФОМ, более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате. При этом только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг.

Процентный ранг РФ по эффективности государственного управления равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы (из 100 возможных).

В настоящее время в России реализуется Концепция административной реформы, целью которой должно быть повышение эффективности работы органов исполнительной власти, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Но, к сожалению, осуществление мероприятий административной реформы пока не привело к коренному изменению ситуации в системе исполнительной власти. Так, почти за десять лет реализации административной реформы не было достигнуто весомых результатов, исходя из чего реформа была продлена до 2010 г.   

Как показала практика, основным направлением усовершенствования системы предоставления услуг органами исполнительной власти в различных странах явилось внедрение различных информационно-коммуникационных технологий в данный процесс.

Например, в Канаде действуют телефонизированные центры «1-800 Канада», которые предоставляют необходимую информацию населению о том, где и когда можно получить определенную услугу. Также действуют «Центры доступа», которые оказывают услуги по консультированию начинающих предпринимателей. Эти центры располагаются в зданиях государственных учреждений по всей Канаде. Их особенность состоит в том, что помимо предоставления консультаций предпринимателям они оказывают значительное количество государственных услуг и работают по принципу «одного окна».

В Греции в рамках реформы административной системы разработана «Программа качества», которая предусматривает создание консультационных центров по государственным услугам, объединенных в единую информационную сеть.

Использование новых информационно-коммуникационных технологий позволит расширить доступ потребителей к государственным услугам и информации о них.

В Австралии в 1997 г. был принят закон «Об агентствах по предоставлению услуг в Содружестве». Согласно этому закону, в том же году было создано государственное учреждение «Centrelink». Оно предоставляет государственные услуги от имени и в партнерстве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами посредством интернет, телефонизированных центров по обслуживанию клиентов и в обычных офисах. Информация на сайте представлена на 56 языках. При этом плата за услуги может производиться путем электронных переводов, чеков и т.д. В 2002 г. этим органом были обслужены 700 000 инвалидов, 500 000 молодых людей, 1,1 млн безработных, 2 млн пенсионеров, 1,8 млн семей. В этом учреждении работают 24 000 сотрудников.

В Малайзии Отделом административной модернизации и Управленческого планирования (MAMPU) была внедрена система электронных государственных услуг (e-public services). Целью данного проекта является обеспечение эффективной внутриведомственной и межведомственной координации и предоставление упрощенного доступа предпринимателей и граждан к государственным услугам. В данное время инициированы несколько пилотных проектов по предоставлению услуг через интернет: регистрация автомобилей, выдача водительских прав; оплата за коммунальные услуги; предоставление информации Министерства здравоохранения; осуществление государственных закупок; электронная биржа труда.

В США в рамках общенациональной программы «Первый приоритет – клиенты» проводится мониторинг оценки качества предоставляемых услуг и изучение ожиданий потребителей. Наряду с этим проводятся регулярные опросы среди государственных служащих, которые непосредственно контактируют с населением в процессе предоставления услуг, с целью выявления недостатков и сбора предложений для достижения уровня стандартов качества услуг, предоставляемых частным сектором.

В Австралии на веб-сайте «Canberra-Connect» также выставлены формы, которые могут заполнить желающие предложить пути совершенствования предоставления каждого отдельно взятого вида услуг.

Использование на практике принципа «обратной связи» с потребителем является проверенным и эффективным методом изучения современного состояния в области предоставления услуг и формирования стратегии дальнейшего совершенствования государственных услуг с учетом потребностей и ожиданий потребителей.

Анализ зарубежного опыта позволил выявить основные подходы и принципы, используемые в мировой практике, для проведения реформы государственного аппарата, в том числе системы предоставления государственных услуг. К таковым можно отнести:

  •  проведение реформ – осуществляется в соответствии с четко установленными принципами;
  •  руководство – реформами возлагается на государственный орган высокого уровня, непосредственно подотчетного главе государства или правительства;
  •  проведение реформ – сопровождается созданием разветвленной сети исследовательских, консультационных, обучающих и других поддерживающих структур;
  •  проведение реформ – сопровождается широким применением передовых информационно-коммуникационных технологий;
  •  процесс совершенствования предоставления государственных услуг – тесно связан с использованием на практике принципа «обратной связи» с потребителем услуг.  

Предложения по повышению качества предоставляемых публичных услуг

Анализ сложившейся ситуации в России показывает, что необходимо незамедлительное проведение мероприятий в целях реформирования системы обеспечения услугами органами исполнительной власти. Главной задачей реформирования государственного аппарата должно стать повышение качества предоставляемых услуг до уровня стандартов европейских стран. Для достижения заданной цели первоочередными мероприятиями в данной сфере должны служить стандартизация, регламентация и мониторинг деятельности органов исполнительной власти.

Базовой целью стандартизации государственных услуг является сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с должностными лицами органов власти.

Организация оптимизации государственной услуги должна включать пошаговое выполнение следующих мероприятий:

  •  Выявление предпочтений потребителей государственных услуг и анализ административных процессов их оказания.
  •  Предложения по оптимизации государственных услуг.
  •  Разработка проектов стандартов.
  •  Разработка типовых версий стандартов государственных услуг.

Проведение мероприятий стандартизации позволит повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей, а также повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Стандарты предоставляемых государством услуг внедряются на основе административных регламентов. Основными задачами которых являются:

  •  Обеспечение управляемости, повышение радиуса эффективного управленческого воздействия.
  •  Прозрачность и подконтрольность; снижение административного усмотрения и поля неопределенности при взаимодействии общества с государством, персонификация ответственности.
  •  Модернизация административных процессов, сокращение административных издержек.

Административные регламенты устанавливают нормы управленческих процессов, стандарты государственных услуг, обеспечивающие полное и эффективное исполнение функций органов исполнительной власти. Введение регламентов позволяет персонализировать ответственность, создать систему оценки качества государственной службы.

Различные виды деятельности органов исполнительной власти в разной степени подлежат регламентации. Исполнительная, рутинная деятельность должна быть в большей степени зарегламентирована. Необходимо объявить и последовательно внедрять принцип презумпции открытости административных регламентов государственных услуг.

Административные регламенты могут быть эффективно реализованы лишь в электронной форме. Создание электронных административных регламентов – это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее «электронное правительство».

Наряду с электронными административными регламентами должны быть созданы электронные должностные регламенты (ЭДР). Структура должностных регламентов уже прописана в общих чертах в проектах законов о государственной гражданской и муниципальной службе. ЭДР быть реализованы в виде программных продуктов, алгоритмов исполнения должностных обязанностей и будут включать системы информационного обеспечения, критерии принятия решений, решающие правила, должностные требования. ЭДР позволят:

  •  повысить производительность труда государственных служащих;
  •  создать аттестационные истории отдельных служащих, включающие регулярные индикаторы результатов работы;
  •  дать инструменты планирования и оценки деятельности и формирования оплаты труда на основе индикаторов результативности.

Электронные должностные регламенты в первую очередь должны внедряться там, где они способны принести наибольший эффект: на рабочих местах, связанных с выполнением широко типизируемых функций по оказанию административных услуг населению и предприятиям (таможенные посты, налоговые инспекции, казначейства, паспортные столы, отделы социального обеспечения).

Разработка стандартов и регламентов должна быть дополнена мониторингом деятельности органов исполнительной власти. Целью данного мероприятия является формирование постоянно действующего механизма мониторинга деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления как обязательного звена применения ими и в отношении них методов управления по результатам и повышения эффективности их текущей деятельности.

Создание системы мониторинга качества государственных и муниципальных услуг должно обеспечить внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, оценку их применения с участием пользователей услуг, своевременную коррекцию стандартов государственных и муниципальных услуг.

В последнее время все большую популярность приобретают концепции организации работы органов государственной власти на основе информационно-коммуникационных технологий. Они предоставляют новые возможности для повышения эффективности управления и вывода его на принципиально новый уровень. Достаточно интересным проектом в этой сфере является создание электронного правительства (ЭП).  

Однако внедрение ЭП – это сложный организационный, экономический, технологический и социальный процесс, требующий значительных финансовых затрат и административных усилий. Учитывая высокую стоимость реализации национальных проектов, важно правильно определить стратегию развития ЭП. Одним из интересных исследований в данной области является опубликованный в январе 2006 г. доклад «Your Voice on Government 2010, online public consultation», который основан на опросах специалистов (всего 403 человека из 33 стран) в области определения политики развития ЭП в Евросоюзе на период до 2010 г. Среди опрошенных 48% представляли органы государственной власти, 25% – бизнес-структуры, 13% – академические круги (университеты, институты) и 6% – неправительственные организации.

Необходимо признать, что концепция электронного правительства является весьма эффективным направлением для реформирования организации деятельности государственных органов по оказанию услуг. Информационные технологии постепенно должны стать незаменимым инструментом управления в самых различных областях управленческой деятельности. Но, к сожалению, внедрение технологии электронного правительства в России не так просто. Согласно исследованиям ООН, Россия занимает лишь 50-е место в мире по уровню зрелости ЭП, уступая таким странам, как Украина и Уругвай.

Достаточно интересным проектом, реализованным организацией «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» в 2007 г., является внедрение проекта под названием «Визуализация деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках формирования рекомендаций по организации управления внедрением информационных и коммуникационных технологий на уровне отдельных органов государственной власти», который был выполнен по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ.

Основными целями визуализации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) являются:

  •  повышение доверия граждан к деятельности органов государственной и муниципальной власти; повышение информационной открытости и прозрачности деятельности органов власти в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ;
  •  повышение комфортности получения гражданами и юридическими лицами массовых общественно значимых государственных и муниципальных услуг;
  •  распространение лучших практик и успешного опыта деятельности МФЦ.  

Технология «Активное Видео» представляет новые методы управления информационными потоками в области теле- и видеоинформации. В применении к деятельности государственных органов данная технология является достаточно интересной альтернативой предоставлению так называемых «электронных» услуг.

Преимуществами виртуального прохождения процедуры получения государственной услуги являются:

  •  снижение нагрузки на государственных служащих;
  •  простота в восприятии информации;
  •  повышение доверия граждан к органам власти;
  •  создание комфортных условий получения государственной услуги.

Из этого следует, что такой метод оказания услуг населению органами исполнительной власти приводит к повышению качества предоставления государственных услуг.

В области оказания публичных услуг особый интерес для России представляет опыт стран Азиатско-Тихоокеанского региона, так как его можно взять в основу разработки инновационных проектов реформирования государственного аппарата. Знание зарубежного опыта позволяет избежать многих ошибок в организации совершенствования деятельности государственных структур России.

Изучение зарубежных материалов, касающихся государственного устройства и взаимодействия различных органов власти в процессе предоставления услуг общественного сектора населению, представляет серьезный научный и практический интерес для органов государственной власти и органов местного самоуправления РФ.

На современном этапе развития науки административного права существует реальная возможность оказать влияние на качество правового регулирования и становление практики государственного управления путем формирования четкой теории предоставления публичных услуг как одного из видов позитивного государственного управления. Для этого необходимо незамедлительное проведение мероприятий по совершенствованию системы оказания услуг органами исполнительной власти.

  1.  Гражданский кодекс Российской Федерации
  2.  Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные социальные / Л.К. Терещенко // Журнал Российского права. 2004. №10.
  3.  Тихомиров Ю.А. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг/ Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова // Журнал Российского права. 2005. №3.
  4.  Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг / А.Ф. Васильева // Журнал Российского права. 2007. №12.
  5.  Елистратова В.В. Трансформация понятийного аппарата государственного управления в условиях реформы публичной власти / В.В. Елистратова // Правовая политика и правовая жизнь (Саратов). 2007. №2.
  6.  Княгинин В. От «административного» государства к «рыночному» / В. Княгинин // Российское экспертное обозрение «Эволюция государства». 2006. №5.
  7.  Костюков А.Н. Проблемы правового регулирования публичных услуг в России / А.Н. Костюков // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М., 2007.
  8.  Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной / А.В. Нестеров // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №11.
  9.  Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления / Н.В. Путило // Журнал Российского права. 2007. №6.
  10.  Тамбовцев В.Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы.  – М.: РЕЦЭП, 2004.
  11.  Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные / Л.К. Терещенко // Журнал Российского права. 2004. №10.
  12.  Тихомиров Ю.А. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг / Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова // Журнал Российского права. 2005. №3.
  13.  Шаститко А.Е. Публичные услуги и организационные рамки их предоставления. Информационно-аналитический бюллетень – М.: БЭА. 2004. №54.
  14.  ru.active-video.net
  15.  ar.gov.ru
  16.  www.government.nnov.ru
  17.  www.nisse.ru

Лю Цзифэн

кандидат юридических наук, доцент Политико-юридического университета Китая

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ МОНОПОЛИИ В КИТАЕ

30 августа 2007 г. был опубликован закон КНР «О борьбе с монополиями» (далее – китайский антимонопольный закон), вступивший в силу 1 августа 2008 г. Хотелось бы обратить внимание на то, что закон «О пресечении недобросовестной конкуренции» был принят в Китае еще в 1993 г. Принятие данных законов обусловлено изменением социалистической экономической системы, в частности средств и масштабов государственного регулирования экономики. С появлением нового закона контроль за деятельностью органов исполнительной власти стал основным направлением в деятельности антимонопольных органов.

В начале 90-х гг. прошлого века политика была направлена на то, чтобы при социалистической экономической системе рынок стал играть главную роль в распределении ресурсов, а в хозяйственной деятельности должен был учитываться закон стоимости и соотношение спроса и предложения. Однако административная власть продолжает оказывать существенное влияние на экономическую систему страны по сей день, что выражается в различных формах воздействия по отношению к объектам управления.

Рыночный механизм постепенно формируется. Доля видов промышленной продукции, производство которых регулируется государственными директивными планами, снизилась с 95% в 1978 г. до 5% в настоящее время. Удельный вес товаров, цены на которые непосредственно устанавливаются государством, в розничном товарообороте упал с 95 до 6%. Помимо рынка товаров начали создаваться рынки капиталов, машин, оборудования, рабочей силы и других необходимых для производства элементов. Таким образом, за 15 лет государство постаралось создать все условия для укрепления единого рынка внутри страны и его здорового развития. Все же рыночные механизмы не могут полноценно функционировать без макроэкономического прямого контроля государства, формы и методы которого необходимо всемерно совершенствовать. Государство должно создавать определенные условия для эффективной деятельности предприятий, что предполагает в том числе механизм четкого разграничения прав и ответственности между предприятием и центральной администрацией.

В настоящее время в Китае административная монополия – самое распространенное негативное явление, которое нарушает социалистический рыночный экономический порядок.

В ходе рассмотрения проекта китайского антимонопольного закона глава «Запрет ограничения конкуренции административной властью», как самая насущная, была устранена. Результатом возмущения общественности стал пересмотр проекта и восстановление его прежнего содержания.

В Китае существуют два противоположных мнения об административной монополии.

Сторонники, отрицающие необходимость ограничения административной монополии антимонопольным законодательством, апеллируют следующими положениями. Во-первых, это особенный экономический и политический фон страны. Считается, что в переходный период преобразования строя административная монополия позволяет решать ряд комплексных вопросов реформирования экономической и политической системы, в том числе финансово-налоговой и управленческой. Поэтому необходимо проводить дальнейшие реформы строя. Одним антимонопольным законом КНР данную проблему не устранить. Во-вторых, подчеркивается международный опыт. В развитых странах административная монополия антимонопольным законодательством мало ограничивается. Для Китая административная монополия является только временным феноменом, применять долгосрочный проект ее ограничения нет необходимости.

Ученые, которые выступают за запрещение административной монополии путем антимонопольного законодательства, считают, что феномен административной монополии привнес огромный отрицательный эффект в справедливую конкуренцию рыночной экономики. Таким образом в закон КНР «О борьбе с монополиями», как базисный в целях защиты конкуренции на рынке надо установить специальную главу о «Запрете ограничения конкуренции административной властью».

В Китайском антимонопольном законе нашли отражение позиции обеих сторон по трем основным вопросам:

1) соотношение законодательного регулирования с другими методами;

2) административные монополистические поступки;

3) система антимонопольных органов.

В России при разработке федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ также обсуждались три вышеупомянутых вопроса. Посредством пересмотра и внесения поправок законодательный подход к этим вопросам был усовершенствован. Поэтому во время разрешения своих аналогичных вопросов КНР изучает и старается заимствовать опыт России.

Принятие антимонопольного закона уже поставило КНР на путь законодательного регулирования монополистической деятельности. Наряду с законодательным регулированием существует и такой метод, как «партийная дисциплина». Однако такой метод не должен использоваться как превалирующий.

Без законодательного регулирования пытаться разрешать вопросы об административной монополии, значит уклоняться от их разрешения. Борьба с феноменом административной монополии за много лет не принесла весомых результатов. В последние годы Канцелярия Госсовета по законодательству вместе с соответствующим ведомством уже составила несколько проектов административных правил об устранении административной монополии, но эффект остается прежним, поскольку часто сама власть поддерживает некоторые поступки административных монополий. В январе 2007 г. Управление административной монополией продолжает работу по повышению уровня «партийной дисциплины» по курсу «внедрения борьбы против гниения и поощрения неподкупной честности» внутри партии. В Вестнике заседания 7-й сессии Китайской комиссии по проверке дисциплины указано, что необходимо строго вести судебные дела о сговоре между чиновниками и коммерсантами. Мы уверены, что путем усиления партийной дисциплины разрешение административной монополии может производить определенный эффект, но недостаточный, т.к.  ограничивают только руководителей внутри партии, а другую сторону сговора – коммерсантов – нет. Более того, контроль дисциплины внутри партии главным образом ориентируется на цель «Большие и важные судебные дела», не учитывая всех поступков административной монополии. Требуется создать такую модель управления, чтобы антимонопольный закон рассматривался как основное средство ограничения административной монополии, а «партийная дисциплина» должна играть вспомогательную роль.

В проекте закона «О борьбе с монополиями» 2004 г. установлены четыре административных монополистических поступка: принудительная купля-продажа, ограничение входа на рынок, принуждение хозяйственников осуществить ограничение конкуренции, «абстрактный административный монополистический поступок». В отношении законодательной техники применяется метод перечисления. В действующем антимонопольном законе одобрен установленный вышеупомянутым проектом перечень административных монополистических поступков и расширен до шести. Данный перечень является закрытым, расширительному толкованию не подлежит. По сравнению с антимонопольным законом Китая, в федеральном законе Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» перечислено большее число административных монополистических поступков.

Метод «партийной дисциплины» негативно отразился на содержании антимонопольного закона. Так, в нем предусмотрена юридическая ответственность только чиновников, а не чиновников и коммерсантов за совместное осуществление административных монополистических поступков. В январе 2007 г. Китайской комиссией по проверке дисциплины были опубликованы пять казусов, по которым следовало бы привлечь их участников к ответственности как по делу «Сговор чиновников и коммерсантов». Это незаконная выдача и списание кредита; проведение фальшивых торгов и тендеров в инвестиционных проектах правительства; незаконная регистрация прав на землю, продажа земли по низкой цене, извлечение пользы при осуществлении земельных работ; нарушение порядка рассмотрения и утверждения права на разработку недр, права на зондирование недр и участие в освоении полезных ископаемых; сокрытие, частное разделение, перемещение, продажа государственного актива по заниженной цене.

Что касается системы органов, которые вправе рассматривать дела об административных монопольных поступках, то актуальным становится следующий вопрос: если антимонопольные органы уполномочены прямо отменить административный монополистический поступок административного органа, то это противоречит существующей административной системе Китая. Потому что по действующим законам только вышестоящие административные органы власти имеют право разрешать дела об административных монополистических поступках подчиненных органов (ведомственный контроль).

Целью китайского антимонопольного закона является создание единого конкурентного рынка страны, достижение которой возможно лишь путем создания единой и независимой системы антимонопольных органов.

Действительно, создание модели сочетания единой и независимой системы антимонопольных органов и ведомственного контроля вполне реально, также как и ее функционирование. Единая система антимонопольного управления и контроля балансирует отношения субъектов рынка исходя из единства рынка и справедливости. Что касается ведомственного управления и контроля, при котором учитывается специфика отрасли, осуществляются такие процедуры, как разрешение входа на рынок, лицензирование, регистрация и т.д. Единоличное существование ведомственного контроля и управления на основе интересов ведомства может быть неодинаковым, неравномерным, субъективным и может вступать в противоречие с принципом единства рынка, и как следствие разделение рынка.

Закон Китая должен настоять на принципе сочетания единства системы управления и контроля за антимонопольным законодательством антимонопольными органами с ведомственным контролем в той же сфере. Создание системы единого управления и контроля также предполагает сочетание контроля администрации с контролем юстиции, что одновременно является оптимальным, необходимым условием действительного ограничения и дальнейшей ликвидации административной монополии.

М.Ю. Матинская

аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского госуниверситета; главный специалист Республиканского агентства по развитию промышленности, предпринимательств и инновационных технологий

Конституционно-правовые аспекты развития института права собственности в Российской Федерации и Китайской Народной Республике

Право собственности представляет собой сложнейшее правовое явление, до сих пор находящееся в стадии своего формирования. К настоящему времени в современной юридической науке существует огромное количество определений права собственности.

В классической западной юриспруденции под правом собственности принято понимать наиболее полное господство лица над вещью. Римские юристы понимали право собственности как наиболее полное, неограниченное и исключительное правовое господство лица над вещью, какое может допускаться объективным правом, как право по своей сущности, свободное от ограничений и абсолютное по своей защите (1).

В российском законодательстве основы института права собственности закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, статья 35 конкретизирует и детализирует более общие и абстрактные положения ч. 2 ст. 8 о едином праве собственности, охватывающем два основных типа данного права (частное и публичное право собственности) как одну из основ конституционного правового строя России применительно к праву частной собственности.

Обладателями права собственности являются, во-первых, физические лица независимо от их публично-правовых правомочий, исходя из того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Именно право частной собственности стоит на первом месте в конституционных перечнях форм права собственности. Во-вторых, субъектами частного права собственности могут быть и иные публично-правовые субъекты конституционного права (РФ, ее субъекты, местные самоуправления), нередко передающие своим органам исполнительной власти, предприятиям и другим фактическое осуществление правомочий собственника. Кроме того, ограниченной частной правоспособностью могут обладать общественные объединения и религиозные организации некоммерческого характера согласно закону и своим уставным целям, исключающим получение доходов участниками этих объединений и организаций (2).

Из ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей признание и защиту равным образом всех форм собственности, вытекает равенство всех физических и юридических лиц, то есть всех субъектов права собственности.

В российском праве принято различать право собственности в объективном и субъективном смысле. Право собственности в объективном смысле выражается в системе правовых норм, регулирующих экономические отношения собственности. Право собственности в субъективном смысле выражается в закреплении определенной меры юридической власти за конкретным лицом, являющимся собственником данной вещи.

В юридической и экономической литературе содержание субъективного права собственности принято характеризовать через составляющие его правомочия.

В п.1 ст. 209 Гражданского кодекса РФ сказано: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом».

Таким образом, в законодательстве выделяются три правомочия собственника: правомочие владения, правомочие пользования и правомочие распоряжения имуществом.

Следует отметить, что указанная «триада» правомочий собственника впервые в российском законодательстве получила закрепление в 1832 г. в Своде законов Российской Империи (ст. 420 т.10, ч.1). Считается, что в российское законодательство «триаду» впервые внес М.М. Сперанский.

М.М. Сперанский понимал, что указанной триадой содержание права собственности не исчерпывается, ведь любое из правомочий может быть отделено от права собственности, но тем не менее право собственности сохраняется. «Объем права собственности всегда остается неизменным в границах, установленных законом» (3).

Конституционное определение в ч. 2 ст. 35 содержания права собственности как совокупности трех правомочий – владения (т.е. фактического обладания объектом), пользования (т.е. получения пользы от объекта) и распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения, сдачи в аренду и других сделок по поводу объекта права собственности) – закрепляет это традиционное основное содержание права собственности. Конституция возвращает его в конституционно-правовую систему России после долгого периода подавления экономической свободы личности и прямого или косвенного почти тотального огосударствления экономики, отрицания частного права вообще во времена социалистического устройства российского государства.

Так, ранее действовавший Гражданский кодекс 1964 г. в ст. 92 формально наделял одинаковыми правомочиями владения, пользования и распоряжения всех собственников, хотя по своему характеру и возможностям осуществления правомочия государства-собственника не шли ни в какое сравнение с правомочиями «личных собственников» – граждан, подвергнутыми многочисленным ограничениям.

Восстановление «нормальных» институтов этого рода сопровождается явной недооценкой мирового опыта развития права собственности за последние сто лет. Это объясняется рядом причин. Изменения в праве собственности с середины XIX в. были введены, исходя из опыта функционирования названных традиционных институтов в условиях нарастания социально-функциональных ограничений права собственности и его трех правомочий собственника, демократизации государственного строя, научно-технического прогресса и усиления публично-правового, в особенности государственного, регулирования экономики в целях осуществления гуманизирующейся социальной политики, повышения эффективности народного хозяйства. Отражением этих процессов явилась модернизация права собственности, породившая теорию и практику его социальной функции. В настоящее время развитие института права собственности признано одной из составляющих, способствующих становлению демократического общества и развитию справедливых отношений (4).

Развитие института частной собственности является одной из основ формирования демократического государства, однако является ли данный институт основой правовой и экономической системы современных стран с социалистической ориентацией развития?

Китайская Народная Республика – страна с 5000-летней историей. В настоящее время экономика Китая бурно развивается, причем в значительной степени благодаря частному сектору. Это объясняется, в частности, закреплением в праве Китая института права частной собственности. Вопрос о том, как Китайская Народная Республика идет по пути социализма и одновременно развивает частную собственность, является актуальным и интересным ученым не только в самом Китае, но и во всем мире.

Частное право возникло в Древнем Китае и в целом было направлено на защиту интересов только господствующего класса. Для обеспечения общественного порядка объективно существовали положения о защите права частной собственности, но когда затрагивались интересы высшей власти, такие нормы игнорировались.

После образования Китайской Народной Республики право частной собственности стало объектом особого внимания в стране, «Общая программа Народного Политического Консультативного Совета Китая» установила главные принципы юридической охраны частной собственности, так, в частности, программа закрепляла частичные меры по охране частной собственности и защите экономических интересов рабочих, крестьян и мелкой буржуазии.

В начале 50-х гг. XX в. Китай по экономическому уровню отставал от наиболее развитых государств, а средства производства были недостаточно развиты. В Китае в этот период одновременно существовали пять форм собственности: государственная, кооперативная, государственно-капиталистическая, частная (личная), частнокапиталистическая, которые отражали разные тенденции развития хозяйства в стране.

При этом главной задачей оставалось укрепление социалистической формы экономики. Число объектов частной собственности постепенно сокращалось, что происходило в том числе и под влиянием советской доктрины на систему экономики.

В процессе экономических реформ во второй половине XX в. происходили постепенные преобразования форм собственности. Так, в 1978 г. в соответствии с решениями III пленума Центрального комитета Коммунистической партии Китая 11-го созыва страна отказалась от традиционного советского осмысления системы собственности.

Правовое положение единоличного хозяйства впервые было определено в Конституции КНР 1982 г. Частное хозяйство являлось дополнением к социалистической экономике, основанной на общественной собственности. Государством установлена охрана законных прав и интересов частного хозяйства, направление его деятельности, осуществление контроля и управления.

В 1993 г. была принята очередная Конституция КНР, объявившая о том, что «государство держит курс на рыночную экономику в условиях социализма» (5). Очевидно, что рыночная экономика и институт частной собственности постепенно преображаются. Китайская теоретическая база в рассматриваемой сфере имеет специфические особенности.

Институт права собственности регламентируется в Китае согласно принципам континентального права. После образования КНР проект Гражданского кодекса «Общие положения гражданского права КНР» и другие основные акты гражданского законодательства основываются в первую очередь на конструкциях германской модели. Большинство учебников, пособий и монографий о собственности написаны также в соответствии с доктриной континентального права. Данный феномен легко объясним: правовая система бывшего СССР, которая оказала большое влияние на развитие законодательства Китая, также относилась к континентальному праву. Кроме того, в конце эпохи правления династии Цин и в начале нового времени (после 1911 г.) Китай активно перенимал правовые институты стран континентальной Европы, прежде всего Германии, так как в Китае модель англо-американского права не прижилась. В последней отсутствует стройная логическая система, зато она есть в континентальном праве, которое поэтому ближе менталитету китайцев с их рационализмом, стремлением к стабильности и четкости (6).

В настоящее время в Китае ученые редко говорят «частная собственность», обычно употребляя термин «личная собственность граждан». В Китае признается личная собственность, а также провозглашается ее охрана. Субъектами права частной собственности в КНР являются граждане, самостоятельные предприниматели в городах и деревнях, подрядчики в деревне, юридические лица, частные предприятия, совместные компании отдельных физических лиц и предприятий, организации с иностранными инвестициями.

Но если сравнить право личной и право общественной собственности в условиях социализма, мы увидим, что их положение и степень защиты неодинаковы. В статье 12 Конституции КНР говорится, что социалистическая общественная собственность священна и неприкосновенна. Государство охраняет социалистическую общественную собственность. Запрещается любым организациями или отдельным лицам, какими бы то ни было способами присваивать или подрывать государственную или коллективную собственность.

Причины, которые обусловили указанные различия в статусе и формах защиты, коренятся в сущности китайского социализма и национальных формах собственности. Однако вопрос об отношениях между правом общественной собственности и правом личной собственности в гражданском праве Китая до конца не исследован.

Китайские ученые обычно рассуждают следующим образом: в западных государствах право на средства производства принадлежит частным собственникам, следовательно, форма частной собственности доминирует, а в Китае в условиях социализма базовой является форма общественной собственности, личная же собственность служит лишь дополнительным стимулом к развитию экономики страны, а также необходимым условием для удовлетворения материальных потребностей граждан. Таким образом, сущность права частной собственности граждан в Китае определена социалистической системой экономики (7).

  1.  Римское частное право: учебник / под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М.: Новый юрист, 1998. С. 170.
  2.  Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица / О.Е. Кутафин. М.: Проспект, 2007.
  3.  Рубанов А.А. Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности. Развитие советского гражданского права на современном этапе / А.А. Рубанов. М., 1986. С.105-106.
  4.  Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.В. Лазарева. М., 2007.
  5.  Дю Динхуа, Чюй Маохуй, Тан Тэйцзиань. Реформа частной собственности и ее правовое регулирование в условиях рыночной экономики КНР // Исследование. 1999. N 3. С.4-8.
  6.  Общие положения гражданского права Китайской Народной Республики // Гражданское законодательство КНР: пер. с кит. Сер. Современное зарубежное и международное частное право. М., 1997.
  7.  У Ган. Развитие гражданско-правового регулирования отношений частной собственности в КНР // Законодательство. 2005. №5.

М.Б. Напсо

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Карачаево-Черкесской государственной технологической академии

СООТНОШЕНИЕ АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА         И ПРАВ НАРОДОВ С ДРУГИМИ СИСТЕМАМИ ЗАЩИТЫ

 

Права народов, относящиеся к третьему поколению прав человека и поэтому именуемые часто правами человека и правами народов, находятся лишь на стадии становления в качестве юридически обязательных норм, за исключением права на самоопределение, и содержатся, главным образом, в резолюциях международных организаций. Поэтому уточнение их нормативного содержания, с одной стороны, как прав народов, с другой, – как прав человека и народов – вопрос ближайшей и отдаленной перспективы. Нет и общепринятого перечня прав народов. Часть их изложена в юридически обязывающих («твердых») источниках, таких как: Устав ООН (1945), Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973), Африканская хартия прав человека и прав народов (1981) и т.д., и имеет нормативный характер; часть – в рекомендательных (так называемых «мягких») источниках, среди которых Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам (1960), Декларация социального прогресса и развития (1969), Хартия экономических прав и обязанностей государств (1974), Декларация о расе и расовых предрассудках (1978), Декларация о праве на развитие (1986), Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988), Тунисская декларация о правах человека и правах народов (1988), Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992) и другие.

Так называемыми «твердыми» источниками установлены следующие основные права народов (и принципы): право на существование; право быть защищенными от геноцида; право не быть подвергнутыми дискриминации; право не быть угнетаемыми вследствие принадлежности к другой расовой группе; право на освобождение от уз господства – для колониальных и угнетенных народов; право на самоопределение; право полностью и свободно обладать и пользоваться своими естественными богатствами и ресурсами; право на собственное экономическое, социальное и культурное развитие; право на национальную и международную безопасность и мир (1).

Теперь обратимся к правам народов (и принципам), изложенным в рекомендательных источниках, отличительной особенностью которых является, во-первых, установление большего объема прав, во-вторых, взгляд на права народов в их неотъемлемом единстве с аналогичными правами человека, а в некоторых случаях и с обязанностями:

- принцип равноправия и самоопределения народов;

- принцип равенства народов в достоинстве и правах: «Все народы мира обладают равными способностями, позволяющими им достигнуть самого высокого уровня интеллектуального, технического, социального, экономического, культурного и политического развития…Принцип равенства в достоинстве и правах всех людей и всех народов, независимо от расы, цвета кожи и происхождения, является общепринятым принципом, признанным в международном праве» (Декларация о расе и расовых предрассудках (1978);

- право отличаться друг от друга (право на самобытность): «Все люди и группы людей имеют право отличаться друг от друга, рассматривать себя как таковых и считаться такими» вкупе с правом «на развитие своей собственной культурной жизни в национальных и международных рамках, при этом имеется в виду, что каждая группа сама свободно решает вопрос о сохранении и в случае необходимости об адаптации или обогащении ценностей, которые она считает основополагающими для ее самобытности» (Декларация о расе и расовых предрассудках (1978);

- право человека и народа на развитие: в отличие от Африканской хартии прав человека и прав народов (1981), во-первых, рассматривается как право и ответственность государства (Декларация социального прогресса и развития (1969), Хартия экономических прав и обязанностей государств (1974)); во-вторых, через призму права человека на развитие как единство права человека и права народов на развитие; в-третьих, включает в себя право на самоопределение и право обладать и пользоваться своими естественными богатствами и ресурсами – «право человека на развитие предполагает также осуществление в полной мере права народов на самоопределение, которое включает…осуществление их неотъемлемого права на полный суверенитет над всеми своими природными богатствами и ресурсами (Декларация о праве на развитие (1986), Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)); в-четвертых, «право на всестороннее развитие любого человека или группы людей… предполагает абсолютно равный доступ к средствам прогресса и полного расцвета личности и коллектива в атмосфере уважения ценностей, а также национальной и мировой культуры» (Декларация о расе и расовых предрассудках (1978)); в-пятых, предполагает соблюдение права на окружающую среду (Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992));

- право народов на самоопределение: является правом народов и национально-освободительных движений, и его обеспечение связано с полным учетом национальной, этнической, расовой, культурной и религиозной самобытности (Тунисская декларация о правах человека и правах народов (1988)); на его основе осуществляется право на неотъемлемый суверенитет над естественными богатствами и ресурсами (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)); кроме того, «это право должно осуществляться свободно и без какого-либо внешнего давления и при полном соблюдении прав человека и основных свобод» (Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета (1981)); в некоторых региональных актах право на самоопределение сформулировано как право распоряжаться своей судьбой – «все народы имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие» (Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничества в Европе (1986));

- право не быть подвергнутыми геноциду, расовой дискриминации, сегрегации, апартеиду, колониализму и неоколониализму и право быть защищенными от их пропаганды (Декларация о расе и расовых предрассудках (1978), Декларация о воспитании народов в духе мира (1978));

- право на жизнь (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право на достойное существование (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)), которое Декларацией социального прогресса и развития (1969) понимается как «право жить в достойных условиях и в условиях свободы и пользоваться плодами социального прогресса» (вкупе с обязанностью для всех народов и людей способствовать ему);

- право народов «проживать на своей национальной территории, охранять и разрабатывать свои естественные ресурсы и природные богатства и получать возмещение за их любую иностранную эксплуатацию» (Тунисская декларация о правах человека и правах народов (1988));

- право на достойную среду обитания в единстве с обязанностью индивида, народа, государства ее сохранять (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)); право на защиту окружающей среды и природных ресурсов для народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации, и для коренных народов (Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992), Декларация прав коренных народов (2007));

- право на мир и безопасность в своем коллективе, государстве, на Земле в целом (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)), или неотъемлемое право на жизнь в мире (Декларация о воспитании народов в духе мира (1978)), в мирном международном сообществе (Тунисская декларация о правах человека и правах народов (1988));

- право быть свободным от насилия и страха (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право на свободу и защиту от терроризма (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)); в Тунисской декларации о правах человека и правах народов (1988) изложено как запрет «прибегать к терроризму, в частности к государственному терроризму, в ущерб праву народов и национально-освободительных движений на самоопределение»;

- право на экономическую безопасность, позволяющую стабильно развиваться (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право на активное участие в решении государственных, международных и глобальных проблем (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)) в Тунисской декларации о правах человека и правах народов (1988) звучит как «важность участия в управлении общественными делами, а также свободного выбора правительства»;

- право на гарантированные условия для гармоничного развития личности человека и самобытности народа (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право на свободу волеизъявления без ущерба правам и свободам других индивидов и народов (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право жить в мире без оружия в единстве с обязанностью (долгом) каждого индивида, народа и государства всемерно содействовать реализации этого права (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право жить в условиях недопустимости и запрета проведения испытаний ядерного оружия (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право добиваться создания безъядерных зон (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право жить в мире, не разделенном на противостоящие военные союзы (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право на понимание и доверие предполагает и обязанность индивидов и народов добиваться взаимопонимания и доверия между индивидами, народами, государствами во имя мирного сосуществования на Земле как высшего принципа международных отношений (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право быть объективно, без предвзятости, информированным о жизни, развитии и проблемах других народов: это право напрямую связано с вышеназванным правом на понимание и доверие и признается решающим условием их установления и укрепления (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право контролировать деятельность ТНК и других иностранных и национальных капиталов и вкладчиков (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право отвергать все виды займов, «подрывающих национальный суверенитет или развитие или усиливающих зависимость от иностранного капитала или усугубляющих социальное неравенство» (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право быть полностью информированным о внутренней и внешней политике своего правительства (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988));

- право на всеобщее уважение и соблюдение всех прав и свобод человека и народов для всех независимо от расы, национальности, религии, пола, уровня развития (Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988)) (2).

Как видим, приведенный перечень достаточно большой, равно как и весьма разнообразны формулировки, и уже одно это позволяет говорить о необходимости унификации и даже кодификации прав народов, определения минимума прав народов. Но нельзя забывать, что действие большого количества объективных факторов влияния, определяемых конкретно-историческими условиями политического, экономического, культурного развития мира, регионов, территорий, многообразием типов этнических общностей и особенностями их формирования и развития, требуют выработки наряду с основными права народов и иных прав, обеспечивающих процесс адаптации этнического развития к тем или иным условиям и реализации соответствующих им этнонациональных интересов. И в этом смысле примечательна Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988), которой предусмотрены следующие права, актуальные в условиях глобализации: право на экономическую безопасность, позволяющую стабильно развиваться; право контролировать деятельность ТНК и других иностранных и национальных капиталов и вкладчиков, «с тем чтобы не допускать спекулятивного обогащения и добиваться, чтобы такая деятельность содействовала развитию данной страны, а также справедливому распределению богатства и доходов между различными социальными группами»; право отвергать все виды займов, «подрывающих национальный суверенитет или развитие или усиливающих зависимость от иностранного капитала или усугубляющих социальное неравенство»; право на активное участие в решении государственных, международных и глобальных проблем. В условиях расширяющихся информационных потоков и информационного давления, широкого использования технологий конструирования ценностей и манипулирования массовым сознанием неизбежно возрастет роль и значение (изменяется содержание) не только «информационных» прав, но и прав, связанных с последствиями информационных атак. И в этом смысле Азиатско-Тихоокеанская система защиты прав человека и прав народов представляет несомненный интерес. И, наконец, следует отметить, что этой системой предусмотрены не столько традиционные права народов, сколько права народов, необходимые для их выживания и существования в современных условиях: право на достойную среду обитания, право на мир и безопасность в своем коллективе, государстве, на Земле в целом; право на свободу и защиту от терроризма; право на экономическую безопасность, позволяющую стабильно развиваться; право жить в мире без оружия; право жить в условиях недопустимости и запрета проведения испытаний ядерного оружия; право добиваться создания безъядерных зон; право жить в мире, не разделенном на противостоящие военные союзы; право на активное участие в решении государственных, международных и глобальных проблем; право на свободу волеизъявления; право на гарантированные условия для гармоничного развития личности человека и самобытности народа (3).

Для реализации прав народов (как и прав человека) важное значение имеет то, какие права народов реализуются посредством установления обязанностей и обязательств государств предпринять действия по их осуществлению (известно, в случае с национальными меньшинствами права разделяют на «позитивные» и «негативные» в зависимости от обязательности для государства совершать позитивные действия по их реализации). Азиатско-Тихоокеанская декларация отличается тем, что в ней не содержатся положения о содержании действия государства, направленного на реализацию тех или иных прав, или создании для того необходимых условий. Сравним, как излагаются обязательства государства по обеспечению права на жизнь в мире, без оружия в Африканской хартии прав человека и прав народов (1981): «Государства-участники… обеспечивают, чтобы... их территории не использовались в качестве баз для подрывной или террористической деятельности против любого другого государства-участника…» и в Азиатско-Тихоокеанской декларации человеческих прав индивидов и народов: «Сохранение мира и безопасности на всех этих уровнях – забота, долг и обязанность каждого индивида, каждого народа, каждого государства… Долг каждого индивида, народа и государства всемерно содействовать реализации этого права (права жить в мире без оружия – прим. автора)». Азиатско-Тихоокеанская декларация практически не содержит таких формулировок, как «государства должны принимать меры в целях…», «государства несут основную ответственность за создание национальных и международных условий, благоприятных для…», «государства должны признавать и должным образом…», «государства-участники обязуются…». Ей более свойственны декларативные, лозунговые формулировки в стиле: «Сохранение должного состояния окружающей среды на Земле – долг и обязанность каждого индивида, народа и государства» – и чаще всего обязанности государства представлены в единстве с обязанностями индивида и народа (4).

В связи с этим возникает вопрос о том, как в современных источниках международного права решается проблема обязанностей народов: в каком случае речь идет исключительно об обязанности народа, в каком – о единстве прав и обязанностей народов или о единстве обязанностей индивида, народа и государства. Из юридически обязывающих источников прав народов только Африканская хартия прав человека и прав народов (1981) устанавливает обязанности для человека, гражданина и представителя африканской культуры, что требует от него сохранять и укреплять позитивные африканские ценности, содействовать достижению и укреплению африканского единства. Что касается рекомендательных источников, то, как уже указывалось, их отличает рассмотрение прав народов в единстве с правами человека и обязанностями (как индивидуальными, так и коллективными), что свойственно незападной правовой мысли. И особо примечательна в этом смысле Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988), ею установлены следующие обязанности: 1. «Все индивиды, народы и государства обязаны уважать право всех на жизнь, независимо от расы, религии, пола, национальности, уровня развития». 2. «Сохранение мира и безопасности… – забота, долг и обязанность каждого индивида, каждого народа, каждого государства. 3. «Сохранение должного состояния окружающей среды на Земле – долг и обязанность каждого индивида, народа и государства. 4. «…Каждый индивид и народ имеет долг перед нынешним и грядущим поколениями содействовать решению таких (государственных, международных и глобальных – прим. автора) проблем. 5. «Долг каждого индивида, народа и государства всемерно содействовать реализации этого права (жить в мире без оружия – прим. автора). 6. «Каждый человек и все народы должны добиваться взаимопонимания и доверия между индивидами, народами, государствами во имя мирного сосуществования на Земле как высшего принципа международных отношений… Все индивиды, народы и правительства обязаны содействовать установлению доверия». 7. «Каждый индивид и народ должен уважать права и свободы других», а также Тунисская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988), которая провозгласила «настоятельную необходимость для народов и государств уважать и способствовать соблюдению права на самоопределение народов и национально-освободительных движений, полностью учитывая их национальную, этническую, расовую, культурную и религиозную самобытность» и «непреложное обязательство народов и государств запрещать прибегать к терроризму, в частности к государственному терроризму, без ущерба праву народов и национально-освободительных движений на самоопределение» (5).

Заметим, что приведенные положения не есть обязанности в привычно правовом смысле: они, скорее, носят характер политико-идеологических постулатов, принципов, соблюдение которых способствует установлению мира, дружбы, доверия и взаимопонимания, хотя в Большом юридическом словаре, под редакцией А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских (2002) права народов названы «формирующейся системой международно-правовых норм, регулирующих права и обязанности (выделено автором) народовгосударств) как субъектов международного права» (6).

Итак, особенность Азиатско-Тихоокеанской декларации человеческих прав индивидов и народов состоит в том, что она отражает политическую реальность континента, а также исторические традиции и ценности народов Азиатско-Тихоокеанского региона. Она интересна, прежде всего, как свидетельство все возрастающей роли региональных систем защиты прав человека, которых отличает адаптированность к особенностям, потребностям и интересам тех или иных регионов. Это позволяет более динамично и гибко подходить к вопросу о толковании прав человека и прав народов в соответствии со специфическими условиями региона. Во-вторых, эта декларация, признавая наряду с правами человека права народов, содержит, как и Африканская хартия прав человека и прав народов (1981), концептуальные новации в области международного права прав человека. В-третьих, провозглашение ряда основополагающих обязанностей, налагаемых на человека, народ, государство, позволяет объединить усилия в достижении мира, стабильности, взаимопонимания, сотрудничества и сделать это делом каждого и всех. Но в отличие от Африканской хартии прав человека и прав народов здесь нет свойственного последней ярко выраженного коллективистского (семья, община, народ) подхода к правам человека, реализуемого посредством установления обязанностей для него в его отношениях с семьей, общиной, обществом, государством, а также другими законно признанными образованиями и международным сообществом: частное лицо должно отдавать приоритет интересам общины. В-третьих, как мы уже отмечали, в декларации основное внимание уделено правам народов, позволяющим им безопасно существовать и развиваться в современных условиях, что предопределено, как отмечено в преамбуле, глубиной социального неравенства, несправедливостей, длительным иноземным угнетением, колониальным игом, тем фактом, что народы региона первыми пострадали от ядерного взрыва и продолжают ощущать тяготы испытаний ядерного оружия.

1. Права и свободы народов в современной истории международного права (сборник документов). – Казань, 1995. – С. 51, 53; Африканская хартия прав человека и народов и права человека по-южноафрикански. – М., 1998. – С. 86-87; Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948) < http://www.un.org/russia/documen/convents/genocide.htm>; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966) <http://www.hro.org/docs/ilex/un/dicrall.htm>; Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него (1973) <http://www.hro.org/docs/ilex/un/apartheid.php>; Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975) <http://www.koroboff.spb.ru/EUROPE/1901862.html>; Конвенция МОТ № 169 о коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах (1989) < http://www/un/org/russian/indigenous/guide/iol/69.htm>; Приложение к Азиатско-Тихоокеанской декларации человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.memo/ru/hr/referats/selfdet/Chapter22.htm#VPID_95>.

2. Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам (1960)< http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID-36490.html>; Декларация социального прогресса и развития (1969) <http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID-36484.html>; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970) <http://www.spbpravo.ru/abro.php?id=515>; Хартия экономических прав и обязанностей государств (1974 г.) <http://for-expert./hartia_epog/index.shtml>; Декларация о расе и расовых предрассудках (1978) <http://www.un.org/russia/document/declarat/racism.htm>; Декларация о воспитании народов в духе мира (1978) <http://www.memo.ru/pravo/fund/781215.htm>; Декларация о праве на развитие (1986) <http://humanrights.gov.uz/ html//databases.files/20_20.html>; Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992) <http://www.un.org/russia/document/declarat/riodecl.htm>; Приложение к Азиатско-Тихоокеанской декларации человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.memo/ru/hr/referats/selfdet/Chapter22.htm#VPID_95>; Советское государство и право. – 1990. – № 9. – С. 136-137; Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.hro.org/docs/ilex/intconf/1.php>.

3. Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.hro.org/docs/ilex/intconf/1.php>.

4. Права и свободы народов в современной истории международного права (сборник документов). – Казань, 1995. – С. 51, 53; Африканская хартия прав человека и народов и права человека по-южноафрикански. – М., 1998. – С. 86-87; Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.hro.org/docs/ilex/intconf/1.php>.

5. Приложение к Азиатско-тихоокеанской декларации человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.memo/ru/hr/referats/selfdet/Chapter22.htm#VPID_95>; Советское государство и право. – 1990. – № 9. – С. 136-137; Азиатско-Тихоокеанская декларация человеческих прав индивидов и народов (1988) < http://www.hro.org/docs/ilex/intconf/1.php>.

6. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – М., 2002.; Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских – М., 1997.<http://yas.yuna.ru/>

И.Д. Павлова

ассистент кафедры конституционного и международного права Бурятского госуниверситета

Некоторые особенности правового регулирования внешнеэкономических сделок в праве КНР и РФ

РФ и КНР, являясь соседними государствами, всегда поддерживали отношения как на государственном уровне, так и на уровне частных компаний. Однако в новом тысячелетии сотрудничество двух стран приобретает все новые аспекты и черты прежде всего с точки зрения торгово-экономических отношений хозяйствующих субъектов двух стран. Безусловно, бурное развитие торгово-экономических связей между хозяйствующими субъектами (предпринимателями, юридическими лицами) КНР и РФ является положительным явлением. Но при заключении очередного договора возникает ряд специфических вопросов, свойственных внешнеэкономическим сделкам: таможенные формальности, выбор валюты контракта, применимое право и т.п.

Цель данной статьи – рассмотреть лишь некоторые наиболее основные вопросы, связанные с внешнеэкономическими сделками на российско-китайском пространстве. Так, одним из ключевых вопросов является признание сделки внешнеэкономической. Ни российское, ни китайское законодательство не содержит легального определения внешнеэкономической сделки. Однако оба государства являются участниками Венской Конвенции о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г., в которой прямо закреплен основной критерий, позволяющий квалифицировать сделку как внешнеэкономическую – место нахождения коммерческих предприятий сторон на территории разных государств.

Отдельного внимания заслуживает круг субъектов внешнеэкономических сделок. Если в РФ на этот счет нет ограничений, то в Китае для ведения внешнеторговой деятельности до недавнего времени действовал разрешительный порядок, т.е. необходимо было получить разрешение компетентного органа Госсовета по вопросам внешней торговли и внешнеэкономического сотрудничества. Об этом говорилось в ст. 9 Закона КНР о внешней торговле в редакции 1994 г., однако в декабре 2001 г. с вступлением Китая в ВТО ситуация в корне поменялась, поскольку Китай взял на себя обязательства отменить указанную норму в течение 3-х лет со дня вступления в ВТО. В итоге 1 июня 2004 г. вступила в силу новая редакция закона КНР «О внешней торговле», которая отменила необходимость получения разрешения Госсовета. Кроме того, право ведения внешнеторговой деятельности также получили физические лица при условии регистрации в качестве предпринимателей. Ранее же, физические лица, а также фирмы, не имеющие разрешения, могли выступать лишь в качестве агентов тех компаний, у которых это разрешение имелось.

Следующий вопрос – способ заключения внешнеэкономической сделки. Как в РФ, так и в Китае для этого предусмотрена обязательная письменная форма. Несмотря на то, что в Конвенции о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. признается как письменная, так и устная форма договора, Китай и Россия при подписании данной Конвенции сделали оговорку о неприменении устной формы договора.

В РФ в ст. 1209 ГК РФ прямо указано, что внешнеэкономический договор должен быть заключен в письменной форме. Под письменной формой понимается либо составление одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору (ст. 434 ГК РФ).

В Китае аналогичная норма предусмотрена в законе «О внешнеэкономическом договоре» 1985 г., ст. 7 которого допускает заключение внешнеэкономического договора путем обмена сообщениями по почте, телеграфу, телетайпу. Таким образом, китайское законодательство относительно формы внешнеэкономического договора ничего не упоминает про факсимильную связь, а также электронные сообщения. В связи с этим практикующие юристы зачастую не советуют использовать факс как средство заключения договора с китайскими партнерами.

Однако на сегодняшний день ситуация в корне меняется. Ни для кого не секрет, что факсимильная связь, а также электронные сообщения являются наиболее удобными средствами ведения деловой переписки. В связи с этим не так давно вступила в силу Конвенция ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах (окончательный текст принят 23.11 2005 г.). Данная Конвенция разработана Комиссией по международному торговому праву (ЮНСИТРАЛ). На данный момент Конвенцию подписали не так много государств, однако как РФ, так и КНР являются ее участниками.

Суть Конвенции в том, что теперь договор не может быть признан недействительным лишь на том основании, что он составлен в форме электронного сообщения. Здесь также предусмотрены более подробные правила относительно электронной оферты, время и место отправления электронного сообщения и т.п. Все это является предметом отдельного исследования. Здесь же целесообразно упомянуть о том, что с подписанием данной Конвенции в КНР признается электронный способ заключения сделок, что означает переход на новый этап развития правового регулирования внешнеэкономических сделок.

Однако центральным вопросом в правовом регулировании любого внешнеэкономического контракта является выбор применимого права. В законодательстве и практике РФ такой институт, как автономия воли сторон, под которым понимается возможность выбрать применимое право самими сторонами контракта, признается еще с практики ВТАК 30-х гг. прошлого столетия. На законодательном уровне он впервые был закреплен в ГК РСФСР 1964 г. и на сегодняшний день принципу автономии воли сторон также посвящена отдельная статья части 3 ГК РФ, содержащая детальное регулирование этого вопроса.

Если проследить за историей развития принципа автономии воли сторон в российском законодательстве, то видно, что по сравнению с просто изначальным признанием такого права за сторонами сегодня мы уже имеем развернутое содержание этого принципа. Так, стороны могут выбрать применимое право как при заключении договора, так и в последующем. Кроме того, они могут выбрать подлежащее применению право как для договора в целом, так и для отдельных его частей.

Принцип автономии воли сторон является практически общепризнанным среди большинства государств, и КНР не является исключением. В ст. 126 закона КНР «О договорах» (1999 г.) прямо предусмотрена возможность сторон выбрать применимое к их договору право. Однако более детальное регулирование, как в ГК РФ, отсутствует.

В случае если стороны не избрали применимое право, то, как по российском праву, так и по праву КНР, применяется закон той страны, с которой договор наиболее тесно связан. Принцип наиболее тесной связи берет свои истоки в англо-саксонской правовой системе, которой традиционно свойственно отсутствие жестких коллизионных привязок.

Напротив, в РФ развитие коллизионного регулирования в части внешнеэкономических сделок происходило по следующей схеме: закон места заключения сделки – закон страны продавца – закон наиболее тесной связи. Таким образом, при применении российского законодательства в каждом отдельном случае решается вопрос о том, к какому правопорядку тяготеет возникшее отношение. В праве КНР закрепление принципа наиболее тесной связи свидетельствует прежде всего о том, что в отношении правового регулирования внешнеэкономических сделок Китай воспринимает общемировые тенденции с достаточной быстротой и легкостью.

Если сравнивать закон наиболее тесной связи, закрепленный в РФ и КНР, то опять-таки в ГК РФ ст. 1211 содержится более подробное регулирование, в то время как в КНР присутствует лишь указание на применение данного принципа. С другой стороны, если проанализировать положения ст. 1211 ГК РФ, в которой столь подробно расписаны все возможные случаи, что понимается под наиболее тесной связью, то становится очевидно, что это в свою очередь отголоски тех самых жестких коллизионных привязок, еще совсем недавно существовавших в российском законе. Так, правом страны, с которой договор наиболее тесно связан, считается, если иное не вытекает из закона, условий или существа договора либо совокупности обстоятельств дела, право страны, где находится место жительства или основное место деятельности стороны, которая осуществляет исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора. И далее же уточняется, что такой стороной, как правило, является продавец в договоре купли-продажи и т.д. И несмотря на то, что подобные определения сопровождаются рядом оговорок, на практике суды наиболее охотно используют все ту же коллизионную привязку к закону страны продавца.

Что касается КНР, то здесь отсутствие каких-либо уточнений по поводу того, что понимать под наиболее тесной связью с тем или иным правопорядком, предоставляет большую свободу судьям для изучения тех самых условий и существа договора и фактических обстоятельств, позволяющих выявить подлежащий применению правопорядок.

Некоторая неясность существует относительно Общих условий поставок товаров из Союза ССР в Китайскую Народную Республику и из Китайской Народной Республики в Союз (далее – ОУП СССР-КНР). Последняя редакция данного международного соглашения была принята в 1990 г. Однако с распадом СССР Российская Федерация так и не выразила своего отношения к данному международному договору, хотя в 1992 г. Нотой МИД Россия заверила все государства, с которыми у СССР имелись договорные отношения, что принимает на себя обязательства по этим договорам. Однако во всех последующих соглашениях, заключаемых с КНР, ничего про ОУП СССР-КНР не сказано.

Выяснение вопроса о том, носят ли они обязательный или факультативный характер, имеет огромную практическую ценность. Прежде всего это связано с тем, что несмотря на то, что в данном международном договоре достаточно много диспозитивных норм, тем не менее в нем также присутствуют и императивные нормы, обязательные для применения. Так, согласно нормам этого документа, обязателен претензионный порядок урегулирования споров, причем установлены конкретные сроки предъявления претензий по отдельным видам споров, также установлен срок исковой давности 4 года и, что самое главное – судопроизводство по спорам, вытекающим из договоров поставки, должно осуществляться международными коммерческими судами по месту нахождения ответчика, а именно: МКАС при ТПП РФ либо Китайской международной экономической и торговой арбитражной комиссией при Китайском комитете содействия развитию международной торговли.

С одной стороны, все понятно, что в этом договоре установлены императивные правила подсудности споров по договорам поставки. Но с другой – здесь имеются следующие противоречия. Во-первых, с того момента, как были подписаны ОУП СССР-КНР, между РФ и КНР был заключен ряд других международных документов, которые содержат иные правила по этому вопросу. Так, в Соглашении между ТПП РФ и Китайской палатой международной торговли в 1996 г. со ссылкой на ОУП СССР-КНР сторонам рекомендовано использовать арбитражную оговорку по принципу место нахождения истца, а не ответчика, как это указано в ОУП СССР-КНР. Наличие указанного соглашения наталкивает на мысль о том, что ОУП СССР-КНР уже не носят нормативного характера. Кроме того, в Протоколе между Правительством РФ и Правительством КНР о торгово-экономическом сотрудничестве от 2.09.1994 г. в ст.4 прямо сказано, что поставки товаров должны осуществляться с учетом общепринятой практики международной торговли. В практике международной торговли, в свою очередь, одним из основных постулатов является возможность сторонами заключать арбитражное соглашение, т.е. самим выбирать тот юрисдикционный орган, который будет компетентным рассматривать спор между ними.

Во-вторых, многие авторы склоняются к тому, что ОУП СССР-КНР все-таки носят нормативный характер и стороны должны ими руководствоваться вне зависимости от того, хотят они этого или нет. Среди них большинство практикующие юристы, что вполне поддается объяснению если взглянуть на существующую практику МКАС при ТПП РФ. Позиция данного арбитража на этот счет такова, что ОУП СССР-КНР имеют нормативный характер, поскольку когда встает вопрос о том, какими нормативными актами регулировать возникший спор, арбитры данного суда применяют данный международный договор как имеющий приоритет как над нормами Венской Конвенции о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г., так и над национальным законодательством.

Относительно Венской Конвенции все можно объяснить указанием в ней самой на то, что она никоим образом не заменяет собой существующие международные соглашения по аналогичным вопросам.

Данный вопрос о юридической силе ОУП СССР-КНР важен прежде всего потому, что если они не имеют юридической силы, то для их применения сторонам необходимо указать на них в договоре, а если они имеют юридическую силу, то стороны просто вынуждены следовать их предписаниям независимо от того, хотят они этого или нет. Опять-таки если признать за ними нормативный характер, то получается, что между РФ и КНР арбитражные оговорки не действуют, т.е. стороны сами выбирать арбитраж не могут. Если же они все-таки включили арбитражную оговорку, указав, например, Арбитражный суд при ТП Стокгольма, то судебные приставы Китая могут отклонить его решение ввиду неподсудности дела суду в Стокгольме, в соответствии с договором СССР-КНР. Но и суд при ТПП КНР может не принять иск, сославшись на арбитражную оговорку относительно суда в Стокгольме.

Далее, в законе КНР «О договорах» в ст. 128 прямо сказано, что стороны по внешнеэкономическим сделкам могут на основе арбитражного соглашения обратиться в арбитражный орган. Если стороны не заключили арбитражного соглашения или последнее недействительно, то можно обратиться с иском в народный суд.

Несмотря на то, что в КНР, как и в РФ, международные договоры имеют приоритет над действием внутригосударственного законодательства, необходимо учитывать, что данный закон был принят намного позднее, чем ОУП СССР-КНР, (а именно в 1999 г.), и если бы последний документ до сих пор имел нормативный характер, то какой смысл принимать закон, который противоречит действующему международному договору. Следовательно, в целях прекращения различных толкований относительно юридической силы ОУП СССР-КНР представляется необходимым принять отдельный документ по этому вопросу на межправительственном уровне.

В целом развитие правового регулирования внешнеэкономических сделок как в праве РФ, так и в КНР имеет в основном положительные тенденции в связи с тем, что изменяется законодательство обеих стран в части внешнеторговой деятельности, а вместе с ним и практика ведения внешнеторговой деятельности между двумя странами, что в конечном итоге способствует еще большему укреплению существующих отношений между Китаем и Россией.

Ю.И. Скуратов

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, президент Фонда содействия развитию правовых технологий XXI века, заведующий кафедрой муниципального права Российского государственного социального университета

Сотрудничество России со странами АТР и некоторые задачи юридической науки*

*Доклад на II Международной конференции «Проблемы сравнительного правоведения в странах Азиатско-Тихоокеанского региона». Улан-Удэ, 19-20 июня 2008 г.

В данной статье хотелось бы остановиться не столько на проблемах сравнительного правоведения в самих странах Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), сколько на задачах российской юридической науки, включая как правоведение, так и государствоведение, при этом акцентировать внимание на четырех вопросах: а) факторах, определяющих необходимость резкой активизации научных исследований правовых систем государств, входящих в АТР; б) некоторых направлениях (задачах), возникающих в настоящее время перед российской юридической наукой; в) проблемах участия в сотрудничестве со странами АТР субъектов Российской Федерации (на примере Республики Бурятия); г) вопросах координации научных исследований и подготовки юридических кадров.

I. Необходимость значительной и резкой активизации научных юридических исследований проблематики правовых систем и институтов государств АТР определяется, на наш взгляд, рядом объективных и субъективных факторов. Среди них исключительно важное значение имеет общемировая тенденция глобализации, т.е. формирования общемирового и регионального, экономического, информационного, социального и политического пространства. Этот процесс сопряжен с интернационализацией многих юридических институтов. Формирование новых экономических и иных отношений вне существующих государственных границ в различных сферах деятельности людей, организаций и государств происходит на основе права, т.е. в результате заключения различных рода соглашений, договоренностей между государствами или группами государств. Другими словами, одновременно с экономической глобализацией отчетливо наблюдаются процессы глобализации права, или юридической глобализации (1), которые требуют комплексной разработки. При этом происходит не только своеобразное давление норм международного права на национальные правовые системы, но и наоборот, международно-правовые стандарты формируются на базе наиболее эффективных и передовых норм и механизмов внутригосударственного права.

Безусловно, наиболее высокого уровня юридическая глобализация достигла в Европе, но эта общемировая тенденция неуклонно охватывает и азиатский континент. Наглядным показателем этого является как возрастающая роль стран АТР в мировой политике, так и, интеграционные процессы внутри региона: создание Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), создание Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), активизация АСЕАН и т.д.

Необходимость значительной активизации исследований правовых систем и институтов государств АТР объективно предопределено и особенностями геополитического положения России как евразийской державы. Этот очевидный факт как-то забывается, затушевывается в связи со спорами о целесообразности особого исторического пути России, о ее «особой судьбе». Нашу страну и сейчас призываются «рубить окно» в Европу, поскольку без сотрудничества с ней Азия «поглотит», растворит в себе Россию (2). Никто не призывает «забыть» об активной политике на Европейском континенте. Однако существует настоятельная необходимость преодоления явного крена во всех сферах российской жизни в сторону сотрудничества с Европой в ущерб азиатскому направлению. Общеизвестно, что большая часть нашей территории и природных ресурсов находится в Азии. Поэтому юристы должны ответить на вопрос: каким образом Российскому государству выстроить наиболее оптимальную систему правоотношений с азиатским странами, их организациями. Необходимо также создать соответствующую законодательную базу для обеспечения экономического, политического и гуманитарного сотрудничества.

Важными факторами, определяющими необходимость активизации «азиатского» направления российской науки сравнительного правоведения, являются последние акценты во внешней политике Российской Федерации. Еще в 2006 г. Президент России В. Путин заявил: «Россия как евразийская держава во многом связывает планы социально-экономического развития (особенно подъема сибирских и дальневосточных районов) с активным участием в региональной интеграции. Этот подход для нас естественный и стратегически принципиальный» (3). Изменение вектора во внешней политике требует соответствующего правового оформления на уровне международно-правовых, межгосударственных документов, правительственных и межправительственных решений, межведомственных соглашений, соглашений о межрегиональном сотрудничестве территорий. Создание этого многоуровнего международно-правового механизма невозможно без глубокого знания особенностей азиатской правовой семьи, национального законодательства, правовой культуры, обычаев и правовых традиций стран АТР, вовлеченных в орбиту сотрудничества с Россией на многосторонней и двусторонней основе.

Изменение международной политической конъюнктуры требует и преодоления известного отставания в изучении российской наукой сравнительного права и государствоведения правовых институтов стран АТР. Оно может быть проиллюстрировано на примере конституционного права. Так, первый учебник по конституционному праву зарубежных стран, подготовленный профессором А.Д. Градовским в 1886 г., назывался: «Конституционное право важнейших европейских держав» (Спб., 1886 г.). Да и в настоящее время современные учебники данного профиля в подавляющем большинстве крайне скромно представляют государства азиатской правовой системы. Такова картина и в других юридических дисциплинах, а также в юридической науке в целом. Сложившееся положение необходимо изменить за счет более активного изучения институтов государственности стран АТР и азиатских правовых семей.

Наконец, важнейшим фактором, определяющим необходимость резкой активизации юридических исследований правовых систем и институтов стран АТР, являются потребности правового обеспечения бурно растущего экономического сотрудничества. Согласно официальной российской позиции, значение АТР можно оценить в качестве «локомотива» мировой экономики (4). Россия производит перераспределение потоков энергетических ресурсов из Европы в Азию (проекты «Сахалин – I» и «Сахалин – II», строительство нефтепровода Восточная Сибирь – Тихий океан (СВСТО); проектирование и строительство газопровода «Алтай»). Расширяется сотрудничество с КНР, с Японией, Южной Кореей, достигнуты соглашения об инвестировании Россией значительных ресурсов в газо- и нефтедобычу Индонезии, налаживается экономическое сотрудничество с далекой Австралией и т.д. Все это требует соответствующего законодательного, правового оформления, определяет теснейшее сотрудничество юристов различного профиля на длительный период.

Таков далеко неполный перечень факторов, определяющих необходимость значительных усилий российских ученых-юристов на азиатском направлении. Однако кроме общего анализа этих факторов, на наш взгляд, уместен и акцент на более конкретных задачах, которые ставит перед российской юридической наукой современная практика международного сотрудничества со странами АТР.

II. Прежде всего, это задачи, стоящие перед российской наукой международного права. Они связаны с оптимизацией роли России в международных организациях, функционирующих на азиатско-тихоокеанском направлении, повышении эффективности их деятельности. Российская Федерация является полноправным членом таких организаций, как Содружество Независимых Государств (СНГ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС). Кроме того, Россия активно участвует в работе регионального форума АСЕАН по безопасности и азиатско-тихоокеанскому экономическому сотрудничеству. Очевидно, что необходима единая линия России в работе этих организаций; координированность усилий ее представителей в них; правильное определение возможностей каждой организации в реализации внешнеполитических, экономических и правовых задач, стоящих перед Россией в странах АТР; обеспечение своей активной, инициативной роли в текущей деятельности организаций и т.д. При этом акцент в Российской внешней политике должен быть сделан не на создании новых организаций (их уже и так значительное количество), а на повышении эффективности действующих.

Важной задачей Российской юридической науки, науки сравнительного права является разработка нормативно-правовой базы для осуществления основных направлений деятельности соответствующих международных организаций, чтобы их организационный механизм был «замкнут» на национальные правовые системы. Практически во всех организациях приоритетным направлением является экономическое сотрудничество. Более того, ЕврАзЭС – международная организация, наделенная функциями, связанными с формированием общих таможенных границ, выработкой единой внешнеэкономической политики, тарифов, цен и других составляющих общего рынка. То есть ЕврАзЭС – организация, созданная исключительно для экономической деятельности. Функции же остальных организаций более разнообразны, в частности, важное значение в деятельности АТЭС и ШОС занимают вопросы борьбы с международным терроризмом.

Вместе с тем, хотя экономические функции АТЭС и ЕврАзЭС носят во многом пересекающийся характер, степень интеграции существенно отличается. Если АТЭС рассматривает задачу установления свободного и открытого торгово-инвестиционного режима как долговременную, для решения которой необходимо произвести преобразования в 15 областях экономики (тарифы и нетарифные ограничения, услуги, инвестиции, таможенные процедуры и т.д.), то для ЕврАзЭС экономическая интеграция имеет более глубокий характер, охватывает разработку и реализацию совместных программ социально-экономического развития, создание равных условий для производственной и предпринимательской деятельности, формирование общего энергетического рынка. Важно подчеркнуть, что предусматривается, и это вполне оправданно, сближение и гармонизация национального законодательства, обеспечение взаимодействия правовых систем государств ЕврАзЭС в целях создания общего правового пространства в рамках сообщества, ибо без унификации юридических правил и процедур невозможно формирование единого экономического пространства. Другими словами, в рамках ЕврАзЭС определен наиболее правильный, научно обоснованный подход к формированию сфер сотрудничества.

Все сказанное выше требует первоочередного развития исследований по правовому обеспечению внешнеэкономической деятельности, подготовки специалистов в сфере таможенного, инвестиционного, налогового, торгового, предпринимательского права, хорошо ориентированных в национальном законодательстве экономической сферы стран АТР.

Географическое положение России, размеры ее территории, уже существующая и планируемая инфраструктура объективно делают нашу страну связующим звеном, своеобразным транспортным мостом между Европой и Азией. Транзитные коммуникации России – это не только кратчайшее расстояние для доставки грузов. Не менее важным их преимуществом является то, что в этом случае основную часть пути грузы проходят через единое административное пространство, пересекают наименьшее число границ. Все это упрощает транзитные процедуры, сокращает время и документооборот, связанный с перевозкой, а следовательно – значительно экономит средства грузоотправителей и грузополучателей.

Дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры России связывается, прежде всего, с созданием целостной мультимодальной транспортной сети, основу которой составляют евроазиатские транспортные коридоры. Крупным шагом в развитии транспортной инфраструктуры Азиатско-Тихоокеанского региона стал Делийский план действий по развитию инфраструктуры АТР на 1997-2006 г., поддержанный Россией. Наша страна принимает участие в 31 проекте в рамках первого этапа Делийского плана, в том числе в 25 проектах по транспорту. Их реализация, несомненно, будет способствовать развитию торгово-экономических связей между странами АТР и остальным миром.

Одной из главных задач для России является развитие транспортной системы Сибири и Дальнего Востока. Этим объясняется интерес нашей страны к большинству транспортных проектов, реализуемых под эгидой ООН. В первую очередь следует отметить проект Комплексного развития инфраструктуры наземного транспорта в Азии, в реализации которого наиболее активно участвует Россия. Его конечной целью является интегрированная азиатская сеть наземного транспорта, а также обеспечение евроазиатских транспортных связей. Дальнейшая реализация этого проекта предполагает согласование автомобильных, железнодорожных и автомобильно-железнодорожных маршрутов Азиатской шоссейной дороги (АШД) и трансазиатской железной дороги (ТАЖД), их формализацию, в том числе и на основе разработки соответствующих международных соглашений.

Специализированные учреждения ООН в области транспорта поддержали российскую инициативу по разработке проекта Соглашения по азиатским шоссейным дорогам, которые позволят формировать сеть основных азиатских дорог международного значения, состыковать азиатские дороги сети «А» с европейской сетью «Е», в том числе в плане гармонизации целого ряда дорожных стандартов и процедур. Для этой цели Россия в 2004 г. в г. Шанхае присоединилась к Межправительственному соглашению по сети Азиатских автомобильных дорог, которое создает правовую основу для международной отраслевой интеграции, регламентирует деятельность государств при проведении дорожной политики, определяет основные требования к этой сети.

Вообще планы наших транспортников поражают воображение. В частности, предполагается восстановление транскорейской железной дороги и соединение с Транссибом, рассматривается вопрос о строительстве автомобильного места через реку Тумангон в Корею. Вместе с открытой недавно автодорогой «Чита – Хабаровск» это создаст колоссальные возможности для всего автомобильного транспорта региона. Будет открыт сквозной проезд от Лиссабона до Пусана. В Осаке на II Российско-Японской встрече деловых кругов (февраль 2008 г.) речь шла о перспективах выхода Транссиба на Японские острова, о целесообразности использования японских технологий скоростных поездов в России и т.д.

Естественно, что будет активно развиваться не только автомобильный и железнодорожный, но и морской, речной, авиационный, трубопроводный виды транспорта. Все это потребует активизации научных исследований международных и внутригосударственных проблем такой комплексной отрасли, как транспортное право. В России со специалистами-юристами этого профиля тяжелейшая ситуация. Московский автодорожный институт готовит юристов-транспортников и все. Практически отсутствуют специалисты-юристы, разбирающиеся в особенностях правового регулирования применительно к трубопроводному транспорту. Речь даже не идет о специалистах, знающих зарубежное законодательство азиатских стран в этой сфере. Их практически нет. Ситуацию надо достаточно быстро исправлять.

Велика потребность в создании Международного информационно-логистического центра. Существует возможность систематизировать и объединить сеть услуг по обслуживанию всех видов перевозок по основным транзитным коридорам. Такой центр по обслуживанию и информационному обеспечению чрезвычайно востребован в Азии, а также в Евросоюзе, России, странах СНГ. Он объединяет основные корпоративные сети оказания услуг железнодорожным, автомобильным транспортом, авиаперевозок и фрахтования судов.

Создание международно-логистического центра предполагает, прежде всего, программное обеспечение, связь, консультационные, правовые и маркетинговые услуги в области страхования, банковского обслуживания, экспедирования, таможенного обслуживания, а также отслеживание и переадресацию транспортных потоков по рациональным вариантам следования и складирования. Это позволит не только пополнить имеющиеся транзитные потоки, увеличить скорость доставки товаров, но и значительно снизить финансовые затраты по всем этапам следования (по России такие потери сегодня составляют порядка 24 млрд дол. США в год).

Целесообразна реализация пилотного проекта в рамках Международного транспортно-логистического центра по транзитному коридору юг-север-юг (Китай – СНГ – Россия – Евросоюз – Азия).

В данном проекте заинтересованы не только производители и получатели товаров, но и государства, по которым следуют основные транспортные коридоры, это, прежде всего, Россия и страны СНГ.

В настоящее время этот вопрос является востребованным, в том числе на законодательном уровне в Российской Федерации.

Имеется целый ряд правительственных документов по поддержке и созданию международного информационно-транспортно-логисти-ческого центра, а также соответствующие поручения исполнительного комитета Совета СНГ по организации данной системы.

Необходимо создание, в том числе и с участием юристов, рабочей группы, занимающейся данным вопросом, которая должна иметь необходимый административный ресурс и научный потенциал для успешного решения и организации данной структуры и построения информационно-логистической системы.

Появление в рамках АТР быстро растущих экономик порождает, как уже отмечалось, большую потребность в энергоносителях. Вместе с тем в настоящее время нет общих правовых основ для быстрого продвижения региональной интеграции в этой сфере. Выход из ситуации может быть найден в изучении и заимствовании опыта Европейского правового поля (особо – правового поля Евросоюза) и его влияния на региональную интеграцию в сфере энергетики, выявление правовых механизмов, применимых (при адаптации) к Азии.

Можно выделить еще не один блок проблем, сфер общественной жизни, где возможно и необходимо эффективное сотрудничество России со странами АТР и где это сотрудничество предполагает четкое и всестороннее правовое регулирование. Это, например, природоохранная сфера. К сожалению, общемировая тенденция деградации, кризиса окружающей природной среды в полной мере присуща и Азиатско-Тихоокеанскому региону. И эффективными станут те международные экономические союзы, в рамках которых по максимуму будут реализованы ресурсосберегающие производственные технологии, что невозможно обеспечить без помощи юристов.

Для нас интересен и опыт стран АТР в борьбе с коррупцией. Если в России национальная антикоррупционная программа принята совсем недавно, то в Сингапуре, например, она действует уже более десятка лет и принесла хорошие результаты (как кстати и меры по борьбе с наркотиками).

III. Эффективное сотрудничество России со странами АТР не возможно без активного привлечения к этому процессу субъектов Российской Федерации.

Одна из проблем – выработка оптимальной модели сотрудничества субъектов РФ со странами АТР. Рассмотрим эту проблему на опыте международного сотрудничества Республики Бурятия.

В качестве сложившихся направлений международной деятельности Республики Бурятия выделяются монгольское и китайское направления. Оба этих направления закреплены в международных соглашениях.

Так, в отношении Монголии действует Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии об экономическом и приграничном сотрудничестве между Республикой Бурятия и Монголией от 25 февраля 1999 г. Сотрудничество с КНР нашло свое закрепление в Соглашении между Правительством Республики Бурятия (Российская Федерация) и Правительством Автономного района Внутренней Монголии (Китайская Народная Республика) о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве от 22 декабря 2003 г.

Новым направлением является сотрудничество в рамках АРАССВА (Ассоциации региональных администраций стран СВА (Северо-Восточной Азии)), потенциал которого огромен. Действующие рабочие органы Ассоциации охватывают основные сферы интересов Бурятии, позволяя наладить контакт с удаленными регионами Республики Корея и Японии – потенциальными партнерами и перспективными инвесторами.

Отличительной особенностью границы России с Монголией является то, что она не стала пороговым культурным рубежом. Республика Бурятия как субъект Российской Федерации близка к монголо-ламаистской культурной системе, основанной на общности культуры, языка, религии, существовавшими в советский период хозяйственными связями, перешедшими в настоящее время в несколько видоизмененной форме.

Но при осуществлении связей с Монголией необходимо помнить, что Республика Бурятия не может рассматривать сопредельное государство в качестве равного субъекта.

Статус приграничного субъекта является для республики, с одной стороны, положительным фактором, связанным с рынком сбыта продукции Бурятии, значительным потенциалом экономического и гуманитарного сотрудничества. С другой – ускоренное экономическое развитие, недорогие трудовые ресурсы, наличие финансового капитала развитых стран СВА, продуманная налоговая и производственная политика на сопредельной территории, внедрение соседних регионов России создают дополнительные сложности для развития партнерских взаимоотношений.

Основная роль в данном направлении сотрудничества отводится развитию приграничных горизонтальных связей сторон, разноуровневым контактам с органами государственной власти Монголии.

Сегодня, несмотря на наличие геополитических, экономических факторов, предопределяющих для республики необходимость развития активных отношений с Монголией в различных формах и направлениях деятельности, приграничное сотрудничество пока остается малоэффективной формой отношений, развивающейся в основном в сфере торговли, дающей гораздо больший экономический эффект для экономики Монголии в силу несовершенной структуры республиканского экспорта.

Наличие институциональных механизмов, таких как Подкомиссия по региональному и приграничному сотрудничеству и Российско-Монгольская межправительственная комиссия по торгово-экономическому, научно-техниче-скому и культурному сотрудничеству, позволяет акцентировать внимание федеральных органов власти на преодолении фрагментарности российского законодательства по приграничному сотрудничеству, решение всего комплекса проблем, что позволит перевести отношения в практическую плоскость и перейти к реализации конкретных проектов, позволяющих стимулировать устойчивое социально-экономическое развитие приграничных территорий, повышение их интегрирующей роли в российском масштабе.

Анализируя политику руководства КНР по развитию своих северо-восточных провинций, можно выделить следующие акценты для Республики Бурятия в развитии отношений с Китаем.

В основе долгосрочного торгово-экономи-ческого сотрудничества с КНР будет лежать, прежде всего, освоение ресурсов, дефицит которых представляет угрозу экономической безопасности КНР. Механизм реализации данного направления связан с инвестированием средств в разработку и производство ресурсной продукции на территории республики. К настоящему времени в республике с участием китайского капитала реализуется ряд проектов. Данное направление предполагает реализацию мер, преследующих цель создания в крае крупных специализированных торговых центров, комплексов, оптовых рынков с инфраструктурой для их обслуживания; совместную реализацию проектов по освоению месторождений минерально-сырьевых ресурсов, проектов в области лесопереработки, строительства офисных зданий, гостиниц, активизацию туристических обменов.

В перспективе фактор дефицита ресурсов для промышленной базы северо-восточных провинций КНР позволит осуществить в республике политику активизации китайских вложений в создание не только добывающих, но и перерабатывающих производств на территории республики, что может значительно повлиять на повышение удельного веса продукции высокой степени переработки в республиканском экспорте, стимулировать геологоразведку и ввод в эксплуатацию новых месторождений, финансовые средства на разработку которых в республике отсутствуют, а также стимулировать создание рабочих мест, развитие инфраструктуры, маршрутных схем, сферы услуг, связанных с доставкой грузов. Это, в свою очередь, ставит задачу определения перечня перспективных месторождений для возможного совместного изучения и разработки с китайской стороной.

Исходя из стратегических направлений развития, основными задачами по развитию сотрудничества с КНР до 2010 г. станут создание условий для перехода на новые, более сложные и эффективные формы взаимодействия, стимулирующие рост товарооборота, организацию производств, инвестиционную деятельность.

Развитие сотрудничества с регионом Северо-Восточной Азии. Стратегическая задача превращения России в динамично развивающуюся экономическую державу стала основой для определения Востока России как опорного региона в целях расширения сотрудничества России с сопредельными странами: Китаем, Кореей, Японией. Это страны, сходящие в так называемый регион Северо-Восточной Азии. В настоящее время мировое сообщество все более обращает внимание на высокий экономический рост стран СВА. В 2007 г. в международной торговле Китай занимал 3 место, Япония – 4, Корея – 11. Кроме того, 20% объема мировой экономики и 30% всех перевозимых международных грузов приходится на регион СВА. Валютные запасы стран СВА составляют 41% от объема общемировых.

Рост влияния экономики стран СВА в мире, расширение объемов торговли и человеческих контактов между странами требуют создания и дальнейшего развития новой структуры международного сотрудничества для совместного развития.

Прежде всего следует исходить из принципа ограниченности ресурсной базы и полномочий Республики Бурятия как самостоятельного игрока в сфере международного сотрудничества, а также существующих связей, их структуры и направленности.

В рассматриваемый в географическом и геополитическом смысле регион СВА входят: Российский Дальний Восток (к которому в силу объективных факторов более тяготеет Бурятия), КНР, Монголия. Япония, Республика Корея и КНДР. Кроме того, в качестве активного игрока в данном регионе следует рассматривать также и США, открыто декларирующие и отстаивающие свои интересы в СВА.

Отношения Республики Бурятия с регионами Российского Дальнего Востока укладываются в рамки межрегионального сотрудничества. Монголия и Китай, являясь традиционными внешними партнерами Бурятии, отношения с которыми должным образом структурированы и систематизированы, заслуживают отдельного рассмотрения. Таким образом, при рассмотрении вопроса развития международных связей Республики Бурятия в регионе СВА делается акцент на трех государствах (КНР, Япония, Республика Корея) и, соответственно, их административно-территориальных образованиях и органах государственной власти данных стран (5). Кроме того, отдельного рассмотрения заслуживают различные региональные организации.

Кроме того, следует отметить, что при осуществлении международных связей последние не стоит редуцировать и сводить исключительно к осуществлению и поддержке внешнеэкономической деятельности. Гуманитарное, научно-техническое, образовательное сотрудничество также играет очень важную роль для инновационного и социального развития региона, позволяя применять имеющиеся наработки партнеров для собственных нужд.

Республика Корея. Как известно, в течение недолгого времени в Бурятии рассматривался вопрос (который до сих пор иногда поднимается) о заключении Соглашения между Правительством Республики Бурятия Российской Федерации и Министерством торговли, промышленности и энергетики Республики Корея о торгово-экономическом сотрудничестве. С инициативой подписания данного Соглашения выступила бурятская сторона, однако со стороны Республики Корея данное предложение не нашло достаточного отклика, не представляя интереса для корейской стороны, поскольку предусматривало интересы лишь российской, а точнее бурятской стороны.

В первую очередь необходимо сделать Республику Бурятия узнаваемой для корейских регионов и крупных хозяйствующих субъектов. Здесь необходимо использовать то, что разработчики стратегии экономического сотрудничества включили в первый этап реализации кластерной политики, а именно: «продвижение региона как туристического брэнда – участие в выставках и конференциях, проведение собственных международных мероприятий, рекламные кампании, включение республики в соответствующие информационные ресурсы и т.п.». В то же время представляется целесообразным не зацикливаться на туристическом кластере региональной экономики, но привлекать и хозяйствующие субъекты реального сектора экономики (АО «Байкальская Лесная Компания», АО «Улан-Удэстальмост», ОАО «Байкалфарм», другие предприятия). В данной сфере не обойтись без эффективной и действенной политики органов государственной власти Республики Бурятия. Основным кластером экономики Бурятии, требующим продвижения на корейском рынке в среднесрочной перспективе, является лесопромышленный комплекс.

Одновременно следует провести отбор наиболее перспективных для развития международного сотрудничества провинций Республики Корея с точки зрения взаимной заинтересованности. При проведении отбора представляется возможным задействовать открытые источники информации, привлечь Посольство РФ в Республике Корея. Генеральное консульство Республики Корея во Владивостоке, КОТРА (Корейское торговое агентство). Следует также учитывать, что у Бурятии уже есть определенные устоявшиеся связи начального уровня с провинциями Кенсанбук-до и Кенги-до.

Развивая горизонтальные связи с провинциями Республики Корея, представляется целесообразным делать основной упор на развитии гуманитарных и туристических связей, поскольку в настоящее время прежде всего требуется пробудить интерес корейцев к Республике Бурятия в целом, и лишь затем приступать к развитию внешнеэкономического сотрудничества.

Основные направления развития международного сотрудничества с префектурами Японии по сути практически идентичны тому, что было отмечено выше относительно необходимости продвижения брэнда «Бурятия» в Республике Корея.

Следует, однако, учитывать некоторые особенности, присущие отношениям с японскими партнерами. В первую очередь следует упомянуть большую известность Бурятии в Японии, в частности благодаря деятельности обществ дружбы «Бурятия – Япония» и «Япония – Бурятия». Наработанный опыт представляется важным изучить и использовать в практической деятельности, привлекая общество «Бурятия – Япония» к практическим мероприятиям и, насколько это возможно, участвуя в его повседневной работе.

Кроме того, осуществляется регулярное сотрудничество Правительства Республики Бурятия и Министерства здравоохранения, труда и благосостояния Японии по поиску и установлению захоронений японских военнопленных, что также является немаловажным плюсом Бурятии.

Предложенный ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве РФ» сценарий эколого-технологического развития Республики Бурятия предполагает соорганизацию трех сфер деятельности: развивающего образования, фундаментальной практикоориентиро-ванной науки и инновационной промышленности. Как известно, образцовой страной инновационной экономики является Япония, которая всеми силами сегодня стремится превратиться в страну-лидера технологического и социокультурного развития. В данном русле следует говорить о возможности использования и перенимания японского опыта, в том числе в сфере индикативного планирования развития основных отраслей экономики.

В силу специфического государственного устройства, изоляции от внешнего мира и командно-административного типа экономики по образцу военного коммунизма, а также личного авторитарного режима Ким Чен Ира Корейская Народно-Демократическая Республика представляет собой наиболее закрытый для нас в потенциале рынок. Граждане КНДР в Бурятии осуществляют свою хозяйственную деятельность в качестве наемных рабочих на строительстве и в сельском хозяйстве. В то же время не стоит сбрасывать со счетов потенциальные возможности КНДР.

Сотрудничество с региональными организациями. Россия как евразийская держава во многом связывает планы социально-экономического развития (особенно подъема сибирских и дальневосточных регионов) с активным участием в региональной интеграции. Было бы стратегически неверным перекладывать все вопросы региональной интеграции на уровень Российской Федерации, поскольку сотрудничество на горизонтальном уровне между административно-территориальными единицами государств позволяет более гибко и оперативно реагировать на возникающие вопросы и проводить политику Российской Федерации на региональном уровне.

Согласно Концепции внешней политики Российской Федерации, «важное и все возрастающее значение во внешней политике Российской Федерации имеет Азия, что обусловлено прямой принадлежностью России к этому динамично развивающемуся региону, необходимостью экономического подъема Сибири и Дальнего Востока». Упор на азиатском направлении, согласно концепции, сделан «на активизации участия России в основных интеграционных структурах Азиатско-Тихоокеанского региона» (6).

В связи с этим деятельность Республики Бурятия в региональных международных организациях и в первую очередь Ассоциации региональных администраций стран Северо-Восточной Азии приобретает все большее значение. Основная цель Ассоциации – содействие формированию системы доверительных отношений и всестороннему развитию региона Северо-Восточной Азии посредством разработки механизмов сотрудничества между администрациями территорий стран этого региона на основе принципов взаимопонимания, равноправия и взаимной выгоды.

В рамках АРАССВА действуют 7 подкомиссий – по экономике и торговле, по экологии, по культурным обменам, по защите от стихийных бедствий, по общим обменам, по приграничному сотрудничеству, по технологиям и инновациям. Бурятия является членом подкомиссии по приграничному сотрудничеству, координатор подкомиссии – Хабаровский край.

Принципиально важной является дальнейшая активизация сотрудничества в рамках Ассоциации, участие в основных мероприятиях рабочих органов АРАССВА, проявление инициативы, в том числе и в организации мероприятий Ассоциации на территории Бурятии. Согласно выводам рабочей группы СГС при МИД РФ, необходима более тесная координация усилий российских регионов как между собой, так и с федеральным центром (7). И если координацией усилий регионов и федерального центра занимается МИД, то регион, выступающий в роли локомотива горизонтальных связей, пока не определен. У Бурятии есть значительный потенциал для того, чтобы выступать в этой роли.

Повышение роли субъектов Российской Федерации в сотрудничестве со странами МТР требуют решения и ряда принципиальных вопросов правового характера. Речь идет об «отладке» всего организационно-правового механизма внешнеэкономических связей субъектов федерации. Преодоление пробельного, фрагментарного нормативно-правового регулирования в этой сфере целесообразно начать с подготовки федерального закона, регламентирующего общие вопросы внешнеэкономической деятельности субъектов федерации. Он мог бы стать основополагающим в этой сфере, конкретизировать положение п. «о» статьи 72 Конституции РФ, которая относит к сфере совместного ведения России и ее субъектов координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Думается, что принятие такого закона упорядочило бы и практику договорного регулирования отношений в этой сфере, которая стала вновь возвращаться (договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении полномочий) и могла бы учитывать специфику роли того или иного субъекта в региональном и международном сотрудничестве. Соответствующий закон мог бы стать толчком к активизации практики двухсторонних соглашений субъектов РФ со странами АТР.

IV. И в заключение затронем вопрос о координации научных исследований и подготовке юридических кадров. Надо оказать всяческое содействие, поддержку лаборатории сравнительного правоведения в странах АТР, действующей в Бурятском государственном университете. Однако в одиночку ничего не сделаешь. Нужна кооперация с существующими научными учреждениями (прежде всего, с российскими). Интересный опыт работы по азиатскому направлению накоплен в Уральской государственной юридической академии, где создали очень интересную структуру – Европейско-Азиатский правовой конгресс. Есть исполнительный комитет как постоянно действующий орган. 15-16 мая 2008 г. провели II сессию. Надо сделать лабораторию (БГУ) и ее исследования одним из направлений работы Европейско-Азиатского правового конгресса, подготовить и заключить специальные соглашения о сотрудничестве между БГУ и УрГЮА по этому вопросу. Уральская академия заинтересована в использовании языкового потенциала БГУ (в частности, кафедры восточных языков).

Кроме того, нужно установить контакты с центром Азиатско-Тихоокеанского региона Дипломатической академии МИД РФ, который создан 18 февраля 1991 г. для разработки узловых проблем современного развития стран АТР. Наконец, известные коррективы должны быть внесены и в учебный процесс в БГУ. Возможно создание в перспективе на его базе института проблем сравнительного правоведения в странах АТР, который бы вел специализированную подготовку юридических кадров в этом направлении.

Нужно подумать и о роли БГУ в контексте обсуждаемой идеи о создании Университета Шанхайской организации сотрудничества. Будет ли этот университет виртуальным учебным заведением по принципу дистанционного обучения или классическим вузом сказать еще рано, но в любом случае речь идет о формировании единого образовательного пространства в рамках ШОС, о взаимном обогащении опытом и обмене новациями в системе подготовки специалистов в России, Китае, странах Центральной Азии. Казахстан и Россия выступили инициаторами создания Евразийской ассоциации вузов, а Казахстан предложил создать университете ШОС на базе Евразийского университета в Астане. В любом случае эта идея дает БГУ еще одну возможность заявить о себе как одном из ведущих образовательных учреждений страны и продвинуться в научных исследованиях правовой проблематики АТР.

1. В.В. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. Общая характеристика. М., 2006.

2. Российская газета. 2008. 5 июня.

3. Российская газета. 2006. 18 нояб.

4. Обзор внешней политики Российской Федерации, веб-сайт Министерства иностранных дел России.

5. Согласно ст. 3 соглашения от 11 июля 1995 г. № 3 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей. «В ведении Правительства Республики Бурятия находятся участие в осуществлении внешнеэкономических связей, заключение соглашений с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в целом».

6. Концепция внешней политики Российской Федерации. Российская газета. 11 июля. № 133. 2000.

7. Доклад рабочей группы СГС РФ при МИД России по вопросам участия субъектов Российской Федерации в международных региональных организациях № 21-12-2005.

А.В. Суворов

юрист филиала НГУЭУ в г. Улан-Удэ 

Особенности судебного разбирательства, связанные с вопросом о                              применимом праве к международным частно-правовым договорам

 

Применимое право определяется в литературе как право, подлежащее применению сторонами по внешнеэкономической сделке. Основополагающим при определении права является принцип «автономии воли сторон». Этот принцип означает, применение права того государства, которое изберут сами стороны – участники частного правоотношения. Такой способ выбора права используется лишь в одной группе правоотношений – в договорных обязательствах. Воля сторон является приоритетной при выборе права во внешнеэкономической сделке, тогда как другие способы определения права применяются только при отсутствии соглашения сторон. Другие способы определения права, применимого к частным правоотношениям, привязаны к месту нахождения вещи или месту исполнения обязательства. Однако с развитием технологий связи договор потерял реальную связь с территорией какого-либо государства. То есть договоры все чаще заключаются между отсутствующими сторонами путем переписки. Место заключения договора из физической, объективной категории превратилось в юридическую категорию.

При определении применимого права судами существуют несколько особенностей. Основные различия связаны с разным правовым положением судебных органов, разбирающим споры по внешнеэкономическим сделкам. В силу международных договоров и национального законодательства в определении применимого права к спору в практике арбитражей имеются значительные отличия от подходов государственных судов. Последние при разрешении дел, осложненных иностранным элементом, всегда руководствуются коллизионными нормами, которые содержатся в соответствующем национальном законодательстве и международных договорах.

Напротив, международные коммерческие арбитражи руководствуются при поиске применимого права теми коллизионными нормами, которые сочтут применимыми. В случае если стороны не определили применимое право, арбитры устанавливают его в силу коллизионных норм. При этом в отличие от судей государственных судов, которые в силу закона обязаны следовать национальным коллизионным нормам, арбитры не связаны коллизионными нормами государства, на территории которого проходит арбитраж. Иными словами, «национальные коллизионные нормы предназначены для судей, а не для международных арбитров». Неприменение арбитрами коллизионного права государства местонахождения арбитража ни в международных конвенциях, ни в национальном законодательстве не рассматривается как основание для отмены арбитражного решения или отказа в его принудительном исполнении.

Учитывая существенные различия в коллизионном праве разных стран, нельзя не обратить внимание на то, что до момента подачи иска определение применимого к договору национального права можно пытаться осуществить лишь с существенной долей неопределенности и многовариантности. Данная логическая операция может оказаться практически неразрешимой задачей, если в коллизионном праве государств, суды которых потенциально могут рассматривать спор, закреплена гибкая коллизионная норма о применении права, имеющего наиболее тесную связь с договором. В отношении международного коммерческого арбитража поиск потенциально применимого к договору национального права выглядит еще более затруднительным: поскольку арбитраж не связан коллизионными нормами места проведения арбитража, то предугадать ход мыслей арбитров чрезвычайно сложно.

Как отмечают иностранные ученые, арбитры не начинают рассмотрение дела с поиска коллизионных норм, а пытаются разрешить спор, исходя из положений контракта. Если положения контракта являются достаточными для рассмотрения дела и они не противоречат предписаниям соответствующих императивных норм, арбитры обычно не обращаются к применимому национальному праву.

Однако контракты редко содержат положения, которые позволяют разрешить все возникающие между сторонами спорные вопросы. Кроме того, некоторые термины и словесные обороты в контрактах нуждаются в толковании и пояснении, что можно сделать лишь в контексте применимого национального права. Поэтому арбитры вынуждены устанавливать применимое право.

Основными способами его определения зарубежными учеными выделяется следующее:

1. Использование коллизионных норм места проведения арбитража.

Такой метод обладает известными преимуществами, а именно предсказуемостью и единообразием в установлении применимого права арбитражем. Вместе с тем место проведения арбитража иногда избирается из соображений удобства для сторон спора или арбитров, и в этом случае коллизионные нормы форума (т.е. страны суда) оказываются никак не связанными с возникшим спором или сторонами.

2. Совместное применение соответствующих коллизионных норм.

Этот метод предполагает совместное применение коллизионных норм соответствующих стран, связанных со спором. Если, к примеру, коллизионные нормы сторон спора указывают на применение одного и того же материального права, то применяется это материальное право.

3. Использование общих принципов коллизионного права.

Использование арбитрами общих принципов коллизионного права предполагает анализ соответствующих коллизионных норм и выведение из них неких общих принципов, свойственных всем или большинству правовых систем.

4. Прямое применение lex mercatoria, то есть коммерческого права или права торговли.

Метод прямого применения lex mercatoria предполагает возможность для арбитров не обращаться к коллизионным нормам, а напрямую применить lex mercatoria, в частности в ситуациях, когда право государства, на которое указывают коллизионные нормы, не дает четкого ответа по вопросу, являющемуся предметом спора, или когда применение национальной правовой нормы ведет к результату, который противоречит разумным ожиданиям сторон.

Необходимо отметить, что использование того или иного метода во всяком случае зависит от норм государства места проведения арбитража. То есть, носят ли нормы, касающиеся выбора права арбитражем, императивный характер.

При разбирательстве спора, осложненного иностранным элементом, судам помимо разрешения дела по существу отводится задача установить содержание, применимого к договору иностранного права, а также истолковать и применить его.

Рассмотрим каждую задачу в отдельности.

Установление содержания иностранного права исключительно трудное дело. Ведь правоприменительный процесс построен на принципе, что судья знает и применяет «национальное» право. Но, что касается иностранного права, то судья государственного суда не знает и не может знать его. Вот поэтому-то особое значение приобретает установление содержания иностранного права.

По российскому праву установление содержания иностранного права является обязанностью суда. При этом стороны вправе представить в суд документы, подтверждающие содержание иностранного права, однако это является их правом, а не обязанностью.

В случае затруднения в установлении содержания иностранного права, суд может обратиться за консультационной помощью в компетентные органы и учреждения в России и за рубежом. Кроме того, можно привлечь для участия в судебном разбирательстве экспертов. Это сотрудники научно-исследовательских учреждений, дипломатических и консульских представительств за рубежом. В случае если содержание иностранного права установить не удалось, то суду предписывается применение национального законодательства.

Толкование норм иностранного права. Иностранные правовые нормы должны быть истолкованы судом так, как они толкуются у себя на родине. То есть исходя из этого постулата, судья должен встать на место иностранного судьи и решить это дело так, как решил бы его иностранный судья, применяющий родные для него нормы.

Применение иностранного права в реалии связано с категорией взаимности. На практике это выглядит таким образом: с точки зрения права юридическая обязанность применения иностранных законов не должна зависеть от взаимности. Однако возникает законный вопрос – должны ли российские суды применять право иностранного государства, если в этом государстве не признается и не применяется российское право?

Как правило, применение иностранного права – если нормативный акт не устанавливает иное – не зависит от взаимности. Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает, что иностранное право подлежит применению в Российской Федерации независимо от того, применяются ли в соответствующем иностранном государстве к отношениям такого рода российское право, за исключением случаев, когда применение иностранного права на началах взаимности предусмотрено законом Российской Федерации.

То есть, если подвести небольшой итог, то можно сформулировать применение иностранного права в трех принципах:

1. Применение иностранного права не зависит от взаимности.

2. Соблюдение взаимности может быть предусмотрено соответствующим законом.

3. Иностранное право применяется на основе взаимности, что доказывает ее существование, пока не доказано иное.

Однако применение иностранного права не должно нарушать основополагающие принципы местного правопорядка – это твердо установленный принцип международного частного права.

В заключение хотелось бы отметить, что подобные проблемы возникают из-за излишней приверженности правоприменительных органов к национальному законодательству. Это исходит от многочисленности способов определения, применимого к частному правоотношению права. Возникают ситуации, когда несколько различных факторов влияют на выбор применимого права, но каждый из них указывает на разное национальное законодательство. Большая роль в этом процессе отводится самим сторонам, ведь от их воли зависит правильность и целесообразность выбора того или иного национального права, регулирующего их взаимоотношения.

Хочется еще раз напомнить слова, сказанные в начале статьи, – воля сторон является приоритетной при выборе права во внешнеэкономической сделке.

А. Г. Тышкенова

ассистент кафедры конституционного и международного права Бурятского госуниверситета, аспирант 3 года обучения

Правовые режимы для иностранных граждан по законодательству РФ и КНР (сравнительно-правовое исследование)

На территории любого государства находится определенное число иностранных граждан, что обусловлено установлением различных отношений между странами. Российская Федерация и Китайская Народная Республика территориально относятся к числу самых крупных стран в мире. По своей площади Россия стоит на первом месте в мире, а Китай на третьем. В течение 90-х г. в РФ происходили значительные изменения, одними из проявлений которых было объявление границ открытыми и доступность для посещения иностранцами нашей страны. В Китае была провозглашена политика «открытых дверей», которая, безусловно, сказалась на количестве посещений КНР иностранными гражданами и лицами без гражданства. В истории обоих государств начался период миграционной активности, который привел к значительному потоку иностранных граждан, въезжающих и выезжающих из страны. Подобные процессы не могли не вызвать появление проблем, связанных с миграцией. В результате возникших проблем, а в последующем и изменения миграционной политики РФ и КНР, появились новые юридические понятия и институты, например, такие как нежелательность пребывания иностранного гражданина, миграционная карта и т.д. Все вышеизложенное потребовало усиления внимания со стороны государственных органов, представителей науки и общества в целом.

В современном мире, где все большее распространение получает принцип отмены границ и создания единого мирового пространства, немаловажное значение имеет национальное законодательство государств, устанавливающее правовой статус иностранных граждан. Правовые нормы, которые включаются в это законодательство, и формируют правовую базу, определяющую гостеприимство той или иной страны. В тоже время эти нормы призваны обеспечивать безопасность и национальные интересы государства. Правовое регулирование статуса иностранных граждан обусловлено процессом развития международных связей между государствами и народами в различных областях. Защита прав и интересов иностранных граждан способствует развитию дружественных отношений и сотрудничества между государствами, в том числе и России и Китая, а также укреплению мира и всеобщей безопасности.

Практика и опыт регулирования общественных отношений между государством и иностранным гражданином имеются как у России, так и у Китая. При этом, помня об особенностях исторического развития, геополитического положения, а также современного социально-экономического развития обеих стран, необходимо рассмотреть правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан в Российской Федерации и Китайской Народной Республике, как элемента их правового статуса.

В самом начале исследования определимся с пониманием термина правовой режим, поскольку его содержание в науке неоднозначно. Так, например, С.С. Алексеев считает, что правовой режим включает в себя принципы, правоспособность, права и обязанности, словом, весь правовой статус (1). Того же понимания правового режима придерживается А.М. Арбузкин, хотя уточняет, что его сущность заключается в том, что правовой режим устанавливает динамику статуса, т.е. определяет порядок и условия его приобретения, изменения и реализации (2). Л.Н. Галенская же считает эти понятия идентичными: «Совокупность прав и обязанностей иностранцев называется правовым режимом (правовым статусом)» (3).

В целом можно сделать вывод, что под правовым режимом иностранцев понимается правовая модель регулирования статуса (положения) иностранного гражданина или лица без гражданства, в рамках которой учитываются особенности той или иной группы лиц, не являющихся гражданами государства.

В международном праве чаще всего называют следующие три вида правового режима: 1) национальный; 2) режим наибольшего благоприятствования; 3) специальный. Стоит раскрыть основное содержание каждого из них.

Национальный режим как самостоятельный вид правового статуса иностранцев выделяется М.М. Богуславским (4) и другими. Согласно этому режиму иностранным гражданам и лицам без гражданства предоставляются те же права и обязанности, что и гражданам, хотя наименование данного вида статуса несколько условно, ибо у иностранцев никогда не бывает такого же объема прав и свобод, как у собственных граждан: он всегда меньше (5).

Неоднозначно воспринимается в юридической литературе трактовка режима наибольшего благоприятствования. А.И. Микульшин отмечает, что основное назначение наибольшего благоприятствования заключается в уравнении иностранцев между собой в определенной сфере прав, или, другими словами, в запрещении дискриминации (6). Также отмечается, что наибольшее благоприятствование не режим, а лишь оговорка, специальное условие, которое включается в договоры. В правовой литературе было высказано мнение, что наибольшее благоприятствование представляет собой метод установления национального режима для иностранцев (7). По мнению Л.Н. Галенской, наибольшее благоприятствование представляет собой не вид правового режима иностранцев, а широко распространенную оговорку (положение, клаузулу), включаемую в международные договоры с целью воспрепятствования дискриминации в отношении граждан и юридических лиц соответствующих государств (7).

Что касается специального режима иностранцев, то следует отметить, что одни авторы вообще отрицают его наличие, другие – по-разному понимают его содержание. М. Поточный считает, что о специальном режиме надо говорить в тех случаях, когда государство устанавливает права и обязанности иностранцев особыми предписаниями и эти права и обязанности отличаются от тех, которые имеют его собственные граждане (8). А.И. Микульшин же пишет о том, что специальный режим – совокупность норм, регулирующих права и обязанности, которыми наделяются только иностранцы в государстве пребывания (9). Н.Т. Блатова определяет содержание такого режима в предоставлении «иностранцам особых прав, которые чаще всего устанавливаются в договорном порядке» (10).

Согласно действующему законодательству Российской Федерации установлен национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ говорится о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (11). В ст. 4 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ установлено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (12). Стоит заметить, что в рамках национального режима федеральный закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание.

Временно пребывающим в РФ иностранным гражданином признается лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание.

Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы.

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Согласно ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – это лицо, получившее разрешение на временное проживание. Согласно ч. 1 ст. 6 закона срок действия разрешения на временное проживание составляет три года (13).

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин – это лицо, получившее вид на жительство. Постоянному проживанию иностранных граждан в РФ посвящены ст. 8 и 9 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Правовой статус иностранца на территории КНР закрепляется рядом нормативно-правовых актов. К основным относятся Конституция КНР 1982 г., закон КНР «О гражданстве» 1980 г., закон КНР «О порядке въезда в страну и выезда из страны иностранцев» 1985 г. и др. Кроме внутреннего законодательства Китая правовое положение иностранцев КНР определяют международные договоры, заключенные с другими странами. Так, например, режим пребывания российского гражданина в Китае устанавливает, помимо актов КНР, Договор между РФ и КНР о правовой помощи по гражданским и уголовным делам 1992 г.

Стоит заметить, что в области правового регулирования положения иностранных граждан современный Китай во многом имеет сходные черты с СССР до 1982 г., поскольку, так же как и Советском Союзе, на данный момент в Китае нет единого координирующего акта о правовом статусе иностранцев, действуют Конституция, закон о въезде и выезде и др. На наш взгляд, это объясняется проведением политики «единого» Китая, то есть проблемой Сянгана, Айоменя, Тайваня. Также, возможно, это обусловлено тем, что структура современного китайского законодательства характеризуется неравномерностью в разработанности различных отраслей (14).

Действующие нормы в законодательстве Китая позволяют сделать вывод о установлении национального режима в отношении иностранцев в КНР. В Конституции Китая несколько статей посвящены иностранным гражданам. В ст. 32 Конституции КНР сказано, что Китайская Народная Республика охраняет законные права и интересы иностранцев, находящихся в Китае; находящиеся в Китае иностранцы должны соблюдать законы Китайской Народной Республики (15). В ч. 2. указанной статьи закреплено, что КНР может предоставить право убежища иностранцам, вынужденным эмигрировать по политическим мотивам.

Ст. 18 Основного закона отмечает, что КНР разрешает иностранным предприятиям и другим иностранным хозяйственным организациям либо отдельным лицам соответствии с законами КНР вкладывать капиталы в Китае, осуществлять в различных формах экономическое сотрудничество с китайскими предприятиями или другими китайскими хозяйственными организациями. Все находящиеся на территории Китая иностранные предприятия и другие иностранные хозяйственные организации, а также смешанные предприятия, основанные на китайском и иностранном капитале, должны соблюдать законы КНР (17). Их законные права и интересы охраняются законами КНР (16). В китайской юридической литературе отмечается, что положения Конституции закрепили основу статуса иностранцев в Китае (18). Отметим особенность Конституции КНР – в главе 2 «Основные права и обязанности граждан» все 24 статьи этой главы посвящены правам и обязанностям только граждан КНР.

Анализируя ряд других нормативно-правовых актов Китая, например, Общие положения гражданского права 1986 г., Гражданско-процессуальный кодекс 1991 г., законы КНР «О совместных предприятиях с китайским и иностранным капиталом», «О патентах», «Об авторском праве» и другие можно сделать о предоставлении иностранцам одинаковых с гражданами Китая прав и свобод, что является ярким примером применения национального режима в Китае.

По мнению Ли Синьдэ, значение национального режима заключается в гарантии (обеспечении) равного правового положения иностранцев и своих граждан, тем самым устраняется и предотвращается дискриминация иностранцев (19). Хотя также отмечается, что в ряде случаев в основном в торгово-экономическом сотрудничестве применяется режим наибольшего благоприятствования, который предоставляется путем подписания соответствующего международного договора (20). Напомним, что в настоящее время относительно вопроса правового статуса иностранцев все еще нет положений, носящих программный характер, то есть нет координирующего закона, который бы устанавливал основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Китае (21).

В Китае наряду с законом «О порядке въезда в страну и выезда из страны иностранце» 1985 г. действует закон «О порядке въезда в страну и выезда из страны граждан КНР» 1985 г. (22). При существовании в КНР отдельных законодательных актов о въезде и выезде для собственных граждан и иностранцев можно предположить об отграничении двух категорий физических лиц, пересекающих государственную границу Китая. В тоже время отметим, что в Китае проводится политика поддержки соотечественников, проживающих в других странах и являющихся их гражданами, так называемые «хуацяо». Согласно нормам закона КНР «О гражданстве КНР» 1980 г., им предоставляется упрощенный порядок получения гражданства КНР. При этом «хуацяо» не только пользуются поддержкой китайского государства, но и сами являются активными проводниками государственных интересов Китая (23). Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что среди иностранцев особо выделяется, так называемая группа «хуацяо», поскольку осуществляется особое правовое регулирование статуса иностранных граждан-китайцев (бывших соотечественников) и оказание им помощи и содействия.

В заключение данной статьи отметим следующее: правовое регулирование пребывания, проживания иностранных граждан в России и Китае не идентично, хотя в целом, делая вывод, можно утверждать, что правовые режимы для иностранцев в РФ и КНР сходны. В обеих странах основой правового статуса иностранцев является национальный режим, но степень урегулированности отношений между иностранными гражданами и государством неравнозначно. Так, в РФ действует разработанная система нормативно-правовых актов, центральным звеном которой является федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ. В Китае же нет единого нормативного акта, устанавливающего основы правового статуса иностранцев, действуют разрозненные нормы различных законов, подзаконных актов, формирующие режим нахождения в КНР указанных лиц. Вышеизложенное может сподвигнуть китайского законодателя использовать российский опыт в регулировании правового положения, режимов для иностранцев.

  1.  Алексеев С.С. Структура советского права / С.С. Алексеев. М., 1975. С. 166.
  2.  Арбузкин А.М. Государственно-правовой статус иностранцев в зарубежных социалистических странах Европы: автореф. дис. … канд.юр.наук / А.М. Арбузкин. М., 1980. С. 9.
  3.  Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР / Л.Н. Галенская. М., 1982. С. 7.
  4.  Богуславский М.М. Международное частное право / М.М. Богуславский. М., 1974. С. 67.
  5.  Галенская Л.Н. Указ.соч. С. 8.
  6.  Микульшин А.И. О понятии и видах режимов иностранцев / А.И. Микульшин. Советский ежегодник международного права. М., 1974. С. 182.
  7.  Международное право / под ред. Г.В. Игнатенко и Д.Д. Остапенко. М., 1978. С. 190
  8.  Галенская Л.Н. Указ.соч. С. 11.
  9.  Potochny M. Mezinarodni pravo verejne. Praha / M. Potochny, 1973. Р. 196-197.
  10.  Микульшин А.И. Указ. соч. С. 188.
  11.  Международное право / под ред. Л.А. Моджорян и Н.Т. Блатовой. М., 1970. С. 255.
  12.  Российская газета. 1993. № 237. 25 дек.
  13.  Российская газета. 2002. № 140. 31 июля.
  14.  Российская газета. 2002. № 140. 31июля.
  15.  Куманин Е.В. Юридическая политика и правовая система Китайской Народной Республики / Е.В. Куманин. – М., 1990. С. 55.
  16.  Николаев И.В. Конституции зарубежных государств / И.В. Николаев. – Чебоксары, 2005. С. 274.
  17.  Николаев И.В. Указ. соч. С. 272.
  18.  Гражданско-правовое положение иностранцев в КНР и предложения по совершенствованию соответствующего законодательства / отв.ред. Лу Пин. – Общественные науки. 1995. № 6. С. 32.
  19.  Ли Синьдэ. О системах гражданско-правового положения иностранцев //  Общественные науки. 2006. № 1. С. 27.
  20.  Чэн Минь Лу. Размышления о системе правового положения иностранцев. Провинция Хэбэй. – Ухань, 2006. С. 71.
  21.  Гражданско-правовое положение иностранцев в КНР и предложения по совершенствованию соответствующего законодательства / отв. ред. Лу Пин // Общественные науки. 1995. № 6. С. 33.
  22.  Административное и трудовое законодательство Китая / отв.ред. Хуо Айхуа. – Пекин, 2007. С. 274.
  23.  Чупанов А.С. Государственный строй КНР (конституционно-правовой аспект): дис. … канд. юр. Наук / А.С. Чупанов. М., 2006. С. 111.

Удвал Ванчигийн

докторант кафедры конституционного права юридического института Иркутского государственного университета, старший преподаватель Академии управления при Правительстве Монголии 

Конституционный Суд в системе государственных органов демократической Монголии

Институт Конституционного Суда для монгольского конституционного права – явление новое, и особенно привлекают внимание исследователей вопросы, связанные с обоснованием данной теории, ее возникновением, развитием, формой и субъектом осуществления конституционного контроля.

Конституция Монголии как правовая основа текущей законодательной деятельности обладает высшей юридической силой. Все другие законы и нормативные правовые акты должны соответствовать основному источнику – Конституции Монголии.

Одно из достижений новой Конституции Монголии 1992 г. – учреждение и законодательное закрепление Конституционного Суда Монголии – «Цэц».

Конституционный Суд Монголии является гарантом неукоснительного соблюдения Конституции и органом, управомоченным осуществлять высший контроль за исполнением Конституции, который выносит заключение о нарушении конституционных положений, разрешает по существу споры, возникающие по данному вопросу.

Наряду с этим следует отметить некоторые недостатки действующего Конституционного Суда Монголии. Он не имеет полномочия инициировать обсуждение, проверку и решение вопросов о конституционности тех или иных законов, нормативных правовых актов. Согласно ст. 12 закона «О порядке рассмотрения споров в Конституционном Суде» независимым может считаться только такой суд, который вправе признавать недействующим нормативные акты органов государственной власти, которые противоречат положениям Конституции.

Конституционный Суд выносит решения только по предмету, затронутому в представлении или ходатайстве лишь в отношении той части нормативного акта, конституционность которой подвергается сомнению. Вместе с тем Конституционный Суд может, проверив конституционность нормативного акта, одновременно вынести решение также и в отношении других нормативных актов, основанных на проверенном нормативном акте. Конституционный Суд может также рассматривать законы или иные нормативные правовые акты в целом, структурную часть правового акта, статьи правового акта и конкретную правовую норму.

Важным моментом в деятельности Конституционного Суда является то, что по Конституции Монголии его решение является окончательным и не подлежит обжалованию.

Согласно Конституции Монголии, Конституционный Суд рассматривает дела, касающиеся нарушения Конституции и выносит решения по следующим актам.

В число таких актов входят:

1) законы и другие постановления, принимаемые Великим государственным хуралом;

2) указы и другие постановления Президента;

3) постановления и другие решения Правительства;

4) международные договоры, заключенные Монголией;

5) решения Центральной избирательной комиссии относительно результатов выборов в Великий Государственный Хурал и Президента.

Кроме того, Конституционный Суд рассматривает и выносит решения по вопросам нарушений положений Конституции должностными лицами верховного ранга, указанных в статье 66 Конституции Монголии.

В Конституции не указано, что Конституционный Суд является ревизионной судебной инстанцией, которая решает конкретные конституционно-правовые вопросы в рамках гражданского, уголовного и административного производства. И поэтому он не входит в систему судов общей юрисдикции. В его компетенции решение конституционно-правовых вопросов в целом. Вследствие этого Конституционный Суд Монголии считается «верховным стражем Конституции».

Особое положение Конституционного Суда в системе органов государства соответствует его функции как основного гаранта Конституции. Он является одновременно частью судебной власти и также высшим конституционным органом. По отношению к другим конституционным органам Конституционный Суд является независимым и самостоятельным органом.

Конституционный Суд Монголии – это уполномоченный орган, осуществляющий высший контроль за соблюдением Конституции, который рассматривает споры по нарушению ее положений и выносит по ним заключения. «Конституционный Суд – важнейший, демократический институт, обеспечивающий верховенство Конституции Монголии, защиту прав и свобод человека через законодательство, принятое в соответствии с ним. Возникновение Конституционного Суда прямо связано с проведением демократических реформ и воплощением в жизнь идей правового государства, разделения властей» (1).

Существование судебной власти наряду с законодательной и исполнительной является обязательным признаком демократического государства.

Конституционный Суд осуществляет судебный контроль за законодательной властью. В то же время судебную власть как одну из основных структур правового государства нельзя сводить только к рассмотрению конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского или уголовного права. Такой подход себя изжил. Настоящая судебная власть может возникнуть в результате приобретения судом качественно новых функций, отнюдь не сводимых к тому, что раньше обычно именовалось правосудием. В контексте системы сдержек и противовесов судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей и «уравновешивать» их. Вот эти-то полномочия, когда они используются судом, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов.

Судебный контроль играет в жизни общества упорядочивающую роль в силу того, что государственно-властный характер имеет строго законодательное основание и проявляется в конкретных полномочиях, составляющих правовые средства реализации государственной политики в области применения права. Эта деятельность выполняет роль правовых рычагов в осуществлении социального управления обществом, обеспечивая принудительную силу власти, ее прямое господствующее выражение. Конечно, используя силу власти для подчинения членов общества единой руководящей воле, судебная власть испытывает воздействие таких современных тенденций общественного развития, как активизация применения государством методов ненасильственного действия, защита прав человека и т.д. Но это не меняет в целом характера и назначения «силовых» властей, предназначенных для обеспечения законности и правопорядка.

Вместе с тем судебная власть в этом отношении имеет собственную специфику, ибо осуществляет такую форму государственной деятельности, которая организационно оформляется в качестве системы правосудия. Особенности системы правосудия раскрывают следующие положения.

Во-первых, осуществление правосудия нацелено на особую форму деятельности государства, в которой выкристаллизовываются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы содержания власти, устанавливаются основы фактического и правового равенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданина перед судом и законом.

Во-вторых, реализация системы правосудия имеет четкую направленность на осуществление судебной политики в государстве.

Судебная политика может рассматриваться как исторически определенная форма управления социальными процессами, что предполагает как установку целей, так и планомерную и сознательную деятельность по их осуществлению. Возможность вычленения именно судебной политики говорит о ее особом воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью привести общество к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-правовой и прочей охраны прав личности в условиях справедливого устройство общества. Само содержание судебной политики обусловливает специфические формы и методы деятельности государства по ее осуществлению. В свою очередь именно особенность этой деятельности позволяет рассматривать ее в качестве нетрадиционной формы осуществления правосудия.

Естественно, правосудие не может функционировать вне политики. Но в истории Монгольского государства судебная политика длительное время означала совершенно определенную заданность в деятельности судов, которая ориентировалась либо на защиту завоеваний социалистической революции, либо на проведение в жизнь революционной законности, либо на усиление уголовной репрессии в отношении «врагов народа», либо на обеспечение «политики партии» по тем или иным направлениям, далеко не всегда выражавшим интересы общества, и т.д.

В процессе демократизации общества судебная политика призвана вернуть свое основное назначение, воплотить свою правовую обусловленность. Никаких иных ориентиров, кроме права, для суда быть не должно, для него главное – воплощать в жизнь политику, выраженную в законе, обеспечивать правовые формы в установленном законом порядке.

Будучи полноценной ветвью государственной власти, судебная власть, которая осуществляется Конституционным Судом, обладает всеми ее основными признаками. Решения, принимаемые Конституционным Судом в рамках своей компетенции, обязательны для всех государственных органов, должностных лиц и граждан.

Специфика Конституционного Суда заключена и в особой процедуре, процессуальной форме осуществления ее полномочий. То есть он осуществляет свои полномочия в строго регламентированной законом процессуальной форме.

Конституционный Суд охраняет политическую стабильность и играет значительную воспитательную роль, приобщая граждан к принятым в обществе стандартам поведения, соблюдению простых общечеловеческих ценностей.

Роль судебной власти в обществе во многом определяется уровнем правовой культуры народа, в основе которой – уважение к суду и праву.

 

1. Нарангэрэл С. Правовая система Монголии / С. Нарангэрэл. Улан-Батор – Москва, 2004. С.49.

Ю.Г.  Хамнуев

кандидат юридических наук, заведующий кафедрой конституционного и международного права Бурятского госуниверситета

Законодательство Китайской Народной Республики: конституционно-правовой аспект

Китай, являясь крупнейшим географическим соседом и стратегическим союзником России, представляет огромный интерес с точки зрения исследования права этого государства. В соответствии с Договором о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, вступившим в силу 28 февраля 2002 г. РФ и КНР на основе взаимной выгоды развивают сотрудничество в торгово-экономической, военно-технической, научно-технической, энергетической, транспортной областях, ядерной энергетике, финансовой, космической, авиационной областях, сфере информационных технологий и других сферах, представляющих взаимный интерес, содействуют развитию приграничного и межрегионального торгово-экономического сотрудничества между двумя государствами и в соответствии с национальным законодательством каждой из них создают для этого необходимые благоприятные условия, всемерно способствуют развитию обменов и сотрудничества в области культуры, образования, здравоохранения, информации, туризма, спорта и права (ст. 16).

Россия и Китай сотрудничают в деле содействия осуществлению прав человека и основных свобод в соответствии со своими международными обязательствами и национальным законодательством каждой из них, предпринимают эффективные меры, гарантирующие законные права и интересы юридических и физических лиц одного государства на территории другого государства, а также оказывают друг другу необходимую правовую помощь по гражданским и уголовным делам. Соответствующие органы обоих государств на основе соответствующих законов рассматривают и решают проблемы и споры, возникающие в ходе сотрудничества и хозяйственной деятельности юридических и физических лиц одного государства на территории другого государства (ст. 18).

Очевидно, что принятый руководством государств курс на стратегическое партнерство предполагает сотрудничество двух стран в различных областях: торгово-экономической, культурной, военной и т.д. Однако особое место будет занимать сотрудничество в области права, поскольку эффективное развитие экономических, социальных, да и любых других отношений возможно только на основе адекватных правовых предписаний.

Понятно, что потребуется серьезная взаимная работа, направленная на анализ действующих законов двух государств. Одним из направлений этой работы должно стать исследование основных категорий права Китая и, в частности, такого понятия, как «законодательство». Являясь ключевым, оно объединяет вокруг себя другие важнейшие понятия, такие как «право», «источник права», «закон», «нормативный правовой акт» и другие.

Необходимо также отметить, что, несмотря на существующий сегодня постоянный интерес к праву Китайской Народной Республики, полноценного представления о правовых институтах в этом государстве в отечественной науке до сих пор не сформировано. Связано это не только с тем, что длительное время российские юристы не уделяли должного внимания праву Китая, но и с тем обстоятельством, что правовая система КНР находится в постоянном развитии, а в некоторых элементах и на стадии становления. В связи с этим в данной статье предлагается своеобразный обзор представлений, существующих в отечественной литературе, по вопросу о законодательстве Китайской Народной Республики (1).

В соответствии со ст. 5 Конституции КНР* (2) государство поддерживает единообразие и достоинство социалистической правовой системы. Никакие законы, указы или местные правила и инструкции не могут противоречить Конституции. Все государственные органы, вооруженные силы, все политические партии и общественные организации, все предприятия и учреждения обязаны соблюдать Конституцию и закон. Все действия, нарушающие Конституцию и закон, должны быть расследованы. Ни одна организация или частное лицо не имеет привилегий перед Конституцией или законом.

Указанные положения в системной связи с положениями преамбулы (3) свидетельствуют о том, что Китай является правовым социалистическим государством. Как справедливо отмечено А.С. Чупановым, «…Конституция (КНР – Х.Ю.) выступает в качестве ядра всей системы права. Она обеспечивает единство, взаимную согласованность различных отраслей законодательства, общность их исходных принципов. Эта роль Конституции ведет к упорядоченности всей системы права, устанавливая соподчиненность различных видов нормативных актов. Конституция выполняет ту же роль и в отношении других нормативных подсистем, особенно в сфере государства и общественных институтов» (4).

В тексте Конституции указываются и виды актов, которые могут приниматься в Китае. В ст. 5 упоминаются законы, указы, местные правила и инструкции. В ряде статей Конституции упоминаются административные правила и инструкции, местные правила (ст. 67, 89), указы, директивы и правила Государственного совета (ст. 89), указы, директивы и обязательные постановления министерств и комитетов (ст. 90), местные директивы (правила) местных собраний народных представителей провинций и муниципальных образований, находящихся в прямом подчинении центрального правительства (ст. 100), местные указы и директивы народных представительств (ст. 107), положения об автономии и отдельно действующие положения (ст.116).

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в тексте Конституции Китайской Народной Республики основным термином, характеризующим совокупность действующих правовых предписаний, является термин «закон» (5). Например, в ст. 53 Конституции говорится о том, что граждане Китайской Народной Республики обязаны соблюдать Конституцию и закон. Ст. 33 Конституции: «…Все граждане Китайской Народной Республики равны перед законом. Каждый гражданин пользуется правами и вместе с тем должен выполнять обязанности, определенные Конституцией и законом». Таким же образом термин «закон» применяется и при характеристике статуса органов государственной власти Китайской Народной Республики. «Депутаты Всекитайского собрания народных представителей должны служить примером в соблюдении Конституции и закона» (ст. 76).

В некоторых случаях термин «закон» имеет вполне конкретное содержание, указывая на группы отношений, подлежащих урегулированию в форме закона. Например, ст. 59 Конституции говорит о том, что количество депутатов Всекитайского собрания народных представителей и процедура выборов определяются законом. В ст. 78 указывается, что организационный и рабочий регламент Всекитайского собрания народных представителей и его постоянного комитета определяются законом. Указанные положения позволяют выделить наравне с обычными законами особую разновидность законов, действующих в Китае – законы, принимаемые на основании указания Конституции, т.е. органические законы.

Законом КНР о законодательстве устанавливается перечень вопросов, которые могут быть регулироваться только законами: вопросы государственного суверенитета, образования, организации и компетенции собраний народных представителей, народных правительств, народных судов и народных прокуратур всех ступеней, системы национальной территориальной автономии, системы особых административных районов, система низового самоуправления масс, преступлений и уголовных наказаний, мер принуждения и наказания, связанных с лишением, ограничением личной свободы как гражданского политического права, изъятие негосударственного имущества, основ гражданского права, основ экономической системы, а также основ системы финансов, налогов, таможни и внешней торговли, процессуальной и арбитражной систем. Этот перечень является открытым, так как последним пунктом ст. 8 закона устанавливается возможность расширения перечня самим Всекитайским собранием народных представителей или Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. Кроме того, 9-й статьей закона установлено право ВСНП и ПК ВСНП делегировать Госсовету право принимать по вышеперечисленным вопросам административно-правовые акты, если по этим вопросам еще не приняты законы (6).

Конституция КНР предусматривает и иерархию принимаемых нормативных правовых актов. Как уже сказано, Конституция является основным законом государства и обладает высшей юридической силой. Законы должны соответствовать Конституции. Акты Государственного совета должны соответствовать Конституции и законам. Акты министерств и комитетов должны соответствовать законам и актам Государственного совета Акты местных народных представительств должны соответствовать вышеперечисленным актам.

Особенностью построения иерархии нормативных правовых актов в Китае являются примеры некоторых юридических исключений из общих правил, а также возможность дополнительного самостоятельного правового регулирования на местах. Речь, в частности, идет о районах национальной автономии и особых административных районах. Согласно Конституции Китайской Народной Республики, автономные районы, автономные округа и автономные уезды являются территориями национальной автономии. Система районной национальной автономии означает установление автономии в районах компактного проживания национальных меньшинств, учреждение там органов самоуправления и осуществление автономных прав под единым руководством государства. В 1980-е годы в Китайской Народной Республике стала складываться многоступенчатая система национального (этнического) законодательства. Основу этой системы составили соответствующие положения Конституции Китайской Народной Республики, закон Китайской Народной Республики о национальной районной автономии 1984, положения об автономии, отдельно действующие установления, разрабатывающиеся в национальных районах, и другие местные законодательные акты (7). По словам А.С. Чупанова: «В законе Китайской Народной Республики о национальной районной автономии конкретизированы, расширены и дополнены положения Конституции, касающиеся политики районной национальной автономии. …Согласно ст. 19 закона, собрания народных представителей районов национальной автономии имеют право с учетом политических, экономических и культурных особенностей национальностей соответствующих районов вырабатывать положения об автономии и отдельно действующие положения. Положения об автономии относятся к основополагающим вопросам районной национальной автономии данного района; отдельно действующие положения касаются конкретных статей в какой-либо области осуществления национальной автономии в данном районе. Положения об автономии и отдельно действующие положения автономных районов вступают в силу после их утверждения Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. …Важнейшим правом национальных автономий является возможность (по согласованию с вышестоящими государственными органами) изменять или приостанавливать исполнение их решений, постановлений, приказов и инструкций» (8).

В соответствии со ст. 31 Конституции Китайской Народной Республики государство может при необходимости создавать особые административные районы. Система, создаваемая в особом административном районе, должна быть предписана законом, принятым Всекитайским собранием народных представителей с учетом конкретной специфики.

«4 апреля 1990 г. Всекитайским собранием народных представителей был принят Основной закон Сянганского особого административного района (СОАР) Китайской Народной Республики, а 31 марта 1993 г. – Аомэньского особого административного района (АОАР) Китайской Народной Республики, регламентирующие режим управления на территории, соответственно Сянгана и Аомэня, после их перехода под суверенитет Китайской Народной Республики. …Структура Основных законов ОАР в целом схожи. Основной закон СОАР содержит 160 статей, Основной закон АОАР – 145 статей. …Особый административный район является территориальным административным районом Китайской Народной Республики. Всекитайское собрание народных представителей разрабатывает Основной закон Особого административного района. Законодательный орган Особого административного района может на основании Основного закона в соответствии с установленной процедурой вырабатывать законы, однако эти законы должны быть доведены до сведения Всекитайского народного собрания представителей. При этом в случае, если Всекитайское собрание народных представителей сочтет какой-либо законодательный акт, выработанный законодательным органом Особого административного района, не соответствующим Основному закону ОАР, закон возвращается вновь на рассмотрение законодательного органа Особого административного района и утрачивает силу. …Особые административные районы пользуются правом широкой автономии. За исключением законоположений об обороне, внешней политике и других правовых актов, касающихся единства государства и территориальной целостности страны и не входящих в сферу автономии ОАР, все иные законодательные акты, разработанные Всекитайским собранием народных представителей, не применимы к Особым административным районам» (9).

Таким образом, при характеристике структуры законодательства Китайской Народной Республики необходимо учитывать наличие уровней, являющихся специфическим относительно самостоятельным массивом законодательных актов. Указанные массивы вносят определенные коррективы в иерархию правовых актов Китайской Народной Республики. Указанное положение дел вытекает из концепции «одно государство – две системы», предполагающей существование в рамках одной государственной общности различных социально-экономических укладов, что фактически делает возможным существование в рамках государства нескольких правовых систем, отличающихся друг от друга социальной природой, содержанием и структурой законодательства, системой правоприменительных и правоохранительных органов.

«Следующая особенность китайской правовой системы заключается в широком распространении экспериментального, опытного подхода к праву. Формирование и реализация такого подхода обусловлена не только отсутствием достаточно устойчивого опыта правового регулирования, но и значительной внутренней разобщенностью многих общественных отношений» (10). Это, в частности, отражается в практике принятия представительными органами Китайской Народной Республики так называемых временных законов, то есть законов, действующих в порядке эксперимента. Сфера применения таких законов ограничивается отношениями, связанными с хозяйственным оборотом, и не затрагивает публичные отношения.

Говоря о правовой системе Китайской Народной Республики, нельзя обойти стороной и вопрос о влиянии Коммунистической партии Китая на законодательство. По мнению многих авторов, Китай, с точки зрения политического режима, является партократическим государством. Политический курс, закрепленный в Преамбуле Конституции КНР, ставит народ под идеологическое и политическое руководство Коммунистической партии Китая. Компартия фактически является единственной партией в Китае. Признается, что Коммунистическая партия Китая была, есть и будет руководителем китайского народа (11). Каким образом решается вопрос о верховенстве права в социалистическом государстве, где господствует одна партия, мы знаем по опыту нашей страны. Фактически это означает полную зависимость органов государственного управления от партийного руководства.

Заявления китайских официальных лиц по этому поводу просты и однозначны. В частности, Цзян Цзэминь в своем докладе на 15-м Всекитайском съезде Компартии отметил: «Управление государством по закону означает, что широкие народные массы под руководством партии и в соответствии с Конституцией и законами через различные каналы и в различных формах управляют государственными делами, экономикой и культурой, общественными делами, что гарантируется законность деятельности органов государственной власти, что постепенно осуществляется систематизация и узаконенность социалистической демократии, чтобы эта система и эти законы не менялись со сменой руководителей, в зависимости от их взглядов и внимания. Эта идея, развивая содержание управления по закону, стала важной частью теории Дэн Сяопина, является основной стратегией, благодаря которой партия руководит народом при осуществлении государственного управления, и представляет собой важную гарантию для стабильности государства» (12). Взаимодействие партии государства и общества выражено в Уставе Компартии следующим образом: «Партия должна обеспечивать государственным законодательным органам, органам юстиции и административным органам, хозяйственным и культурным организациям, а также народным организациям такие условия, при которых они могли бы работать активно и инициативно, слаженно и согласовано, самостоятельно и со всей ответственностью» (13).

В любом случае при анализе фактического состояния дел в правовой системе Китайской Народной Республики необходимо принимать во внимание и соответствующие партийные решения.

На основании изложенного следует согласиться с мнением Е.В. Куманина о том, что «структура современного китайского законодательства характеризуется неравномерностью в разработанности различных отраслей. Многие из действующих в настоящее время законов и постановлений связаны с экономикой. Значительное развитие получило уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. … Проведение демографической политики по ограничению рождаемости потребовало развитие брачно-семейного законодательства. Постепенно сложилась как самостоятельная отрасль административное законодательство» (14).

Отдельно необходимо отметить формирование совокупности законов, образующих конституционное право Китайской Народной Республики. Примечательно, что в коллективной работе «Современное право Китайской Народной Республики» 1985 г. говорилось о том, что в 1982 г. приняты и введены в действие Конституция КНР, а также Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей, Закон об организации Государственного совета, Закон об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств, Закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней. Первые два закона разработаны на основе соответствующих актов, принятых в 1954 г.; вторые два – на основе законодательных актов 1979 г. К важным государственно-правовым актам относятся также законы, принятые в 1979 г. и измененные в 1983 г.: Закон об организации народных судов и Закон об организации народной прокуратуры. «Конституция и шесть указанных законов составляют государственно-правовую основу КНР» (15). Примечательно же в этой цитате то обстоятельство, что она может послужить примером того, как быстро и достаточно разнообразно развивается конституционное законодательство Китайской Народной Республики. Сегодня помимо Конституции и указанных шести законов к нему можно отнести следующие акты: Закон КНР о гражданстве, Закон КНР об организации комитетов городских жителей, Закон КНР об организации комитетов сельского населения, Закон КНР о государственных компенсациях, Закон КНР о народонаселении и планировании рождаемости, Закон КНР о защите прав и интересов, возвратившихся из эмиграции китайцев и родственников лиц, проживающих за границей, Закон КНР о воинской обязанности, Закон КНР об обороне, Закон КНР о национальной районной автономии, Закон КНР против сецессии, Основной закон Сянганского особого административного района КНР, Основной закон Аомэньского особого административного района КНР, Закон КНР о законодательстве, Закон КНР о государственной службе.

В заключение необходимо отметить, что законодательство Китайской Народной Республики находится на стадии формирования. Развитие его, как уже сказано, происходит неравномерно. Во многом направление развития права Китая определяется политической целесообразностью, что особенно ярко проявляется в преобразованиях в экономической сфере государства. Принцип «одно государство – две системы» делает возможным существование нескольких разнонаправленных правовых систем в стране. Развитие этих правовых образований, как и само существование в Китае самостоятельных социально-экономических укладов, оценивается отечественными экспертами как временное переходное явление. Как положительную тенденцию необходимо отметить также поиск руководством Китая компромисса по вопросу о соотношении принципа правового государства с партийным руководством государства на современном этапе.

1. Хабибуллин А.Г. Модернизация государства и права на современном этапе: российско-китайский взгляд / А.Г. Хабибуллин. М.: ГНИИСА СП РФ, 2006. 207с.; Чупанов А.С. Государственный строй Китайской Народной Республики: конституционно-правовой аспект: дис. … канд. юр. наук: 12.00.02./ А.С. Чупанов. – М., 2006. – 255с.; Юрковский А.В. Конституционно-правовые основы политической системы Китайской Народной Республики: проблемы теории и практики / А.В. Юрковский. Иркутск, 2004. 194 с.; Келимбердин Б.М. Основы конституционного права Китайской Народной Республики: учеб. пособие / Б.М. Келимбердин. М., 2002. 48 с.; Куманин Е.В. Юридическая политика и правовая система Китайской Народной Республики / Е.В. Куманин. М., 1990. 157 с.; Государственный строй Китайской Народной Республики / отв. ред. Л.М. Гудошников. М.: Наука, 1988. 230 с.; Юридическая жизнь в Китае. М., 1990. 375 с.; Современное право КНР. М.: Наука, 1985. 206 с.

2. Акты, отмеченные символом *, используются в переводе Центра изучения российского права Пекинского политико-юридического университета.

3. Данная Конституция в правовой форме торжественно заявляет о достижениях в борьбе народов Китая и определяет базовую систему и основные задачи государства; она является основным законом государства и имеет высшую юридическую силу. Все народы страны, все государственные органы, вооруженные силы, все политические партии и общественные организации, все предприятия и учреждения страны должны принимать Конституцию как основной стандарт и обязаны поддерживать уважение к Конституции и претворять в жизнь ее положения.

4. Чупанов А.С. Государственный строй Китайской Народной Республики: конституционно-правовой аспект: дис. … канд. юр. наук: 12.00.02. / А.С. Чупанов. – М., 2006. С. 63.

5. В предоставленном переводе.

6. Чупанов А.С. Указ. соч. С.165-166.

7. Чупанов А.С. Указ. соч. С. 146-149.

8. Там же. С. 147.

9. Там же. С. 151-152.

10. Куманин Е.В. Юридическая политика и правовая система Китайской Народной Республики / Е.В. Куманин. – М ., 1990. С.62.

11. Модернизация государства и права на современном этапе: российско-китайский взгляд. М.: ГНИИСА СП РФ, 2006. С.52.

12. Цит. по: Модернизация государства и права на современном этапе: российско-китайский взгляд. М.: ГНИИСА СП РФ, 2006. С. 52.

13. Цит. по: Ганшин В.Г. Формирование гражданского общества в России и Китае / В.Г. Ганшин. М.: Институт Дальнего Востока, 2007. С. 76.

14. Куманин Е.В. Указ. соч. С. 69.

15. Современное право КНР. М.: Наука, 1985. С. 35.

Хэ Жань

доктор юридических наук, профессор, директор юридического института Чанчуньского политехнического университета, член законодательного и консультативного совета правительства провинции Цзилинь, юрисконсульт муниципального народного правительства г. Чанчунь.

опыт административного надзора в Китайской Народной Республике:           теория и практика

Административные акты исполнительной власти тесно связаны с законными правами и интересами миллионов людей, важное значение имеет контроль за действиями органов исполнительной власти для защиты законных прав и интересов людей, занимающих относительно слабую позицию. С учетом этого данная работа рассматривает процесс действия административного надзора, механизмы и меры административного надзора с точки зрения теории права, автор пытается связать с реальностью возрождение старых промышленных баз в провинции Цзилинь, выдвинуть теоретические законодательные и судебные основы для осуществления деятельности административных органов в соответствии с законом.

В этом году началось осуществление стратегии возрождения северо-восточной старой промышленной базы. Редкая возможность, тяжелая ответственность. Правительство играет важную роль в планировании и принятии решений.

Для повышения эффективности работы органов исполнительной власти необходимо придавать больше значения административному надзору.

1. Правовой анализ административного надзора

Исполнительная власть является одной из наиболее тесно связанных с народом. Французский философ Монтескье сказал: «Все люди, облеченные властью, уязвимы к злоупотреблению властью, это вечная истина». Таким образом, все страны в мире, прежде всего западные правовые государства, без исключения, контролируют исполнительную власть. С административно-правовой точки зрения надзор за правительством основывается на следующем понимании людей исполнительной власти:

Во-первых, под исполнительной властью понимается публичная власть, имеющая силу государства в виде поддержки, расширение, нарушение и произвол являются ее внутренними факторами, по сравнению с правами человека находится на более сильной позиции. Китай является страной, где политическая власть традиционно играет ведущую роль, исполнительная власть, связанная плановой экономикой, имеет более универсальные характеристики. Такая исполнительная власть отличается тем, что, как правило, имеет прямую силу, т.е. «силу, которая может независимо от желания и обстоятельств вынуждать другую сторону подчиняться своей воле» (1). Очевидно, что «эта власть главным образом не является определенным духовным и идеологическим влиянием, а опирается на принудительное применение физической силы (например, задержание, заключение под стражу и т.д.). Таким образом, общие насильственные административные меры в процессе осуществления вызывают желание нарушить и подавить, даже включая желание устранить сопротивление путем вооруженных сил» (2). Хотя здесь в основном имеются в виду насильственные административные действия, но и насильственные административные действия как типичная модель правления правительства лучше объясняет то, что существует возможность нарушения прав гражданина. Из-за этого некоторые капиталистические страны с момента основания начинают принимать меры предупреждения, делают все возможное, чтобы ограничивать и сдерживать подобные проявления.

Во-вторых, исполнительная власть может быть открытой для общественности, также может быть частной. Административная исполнительная власть осуществляется и выполняется людьми, правительство есть коллектив людей, оно не может избавиться от слабости человеческой натуры. Таким образом, можно сказать, что исполнительная власть имеет тенденцию к ненадлежащему осуществлению, нарушению общественных интересов и стремлению к удовлетворению интересов отдельных лиц. Аргументация Монтескье заключается в следующем: «Люди, которые имеют власть, используют ее до тех пор, пока не сталкиваются с пределами». Поэтому, чтобы предотвратить злоупотребление властью, необходимо осуществлять надзор за административной властью. Например, проблема распределения государственного финансирования и льгот связана с крупными отраслями и предприятиями, необходимо обеспечить справедливость и научность ее решения.

Только путем усиления контроля, с тем чтобы люди, не имеющие полномочий, не принимали решения и люди, принявшие ошибочные решения несли ответственность, нужно максимально обеспечить научность решения.

Наконец, исходя из отношения между гражданским правом и исполнительной властью, в соответствии с требованием социальной справедливости, власть должна служить реализации и росту права. В западных странах, в соответствии с теорией общественного договора и либеральной теорией, предоставление прав и защита прав граждан являются сферой и пределами права. В социалистической стране принцип народного суверенитета устанавливает, что вся власть принадлежит народу. В целях предотвращения злоупотребления правительственной властью, необходимо контролировать исполнительную власть.

2. Анализ механизма административного надзора

С правовой точки зрения, зрелая система административного надзора должна быть «структурной», путем многолетних интерактивных интеграций законодательного, административного, судебного и неофициального правового процесса необходимо проверять, подтверждать законность и рациональность административных действий правительства перед, во время и после дела. Система в практике административного надзора в западных странах играет важную роль, во многих странах принимают различные системы для предотвращения злоупотребления публичной властью. Прежде всего на основе теории об ограничении власти западные ученые выдвинули идею ограничения власти властью, их конкретные модели включают два аспекта: с одной стороны, взаимное ограничение различных систем власти, например, право законодательства контролировать административную власть, судебная власть контролирует исполнительную власть; а с другой стороны, это же ограничение в одной системе, например, ограничение между ветвями власти в системе исполнительной власти. Во-вторых, правопорядок в западных странах стал давней традицией и национальной культурой, которая имеет большое значение для благоприятного функционирования публичной власти. Наконец, в рамках теории общественного договора западные ученые выдвинули идею системы сдержек и противовесов, эту мысль в большинстве случаев применили в практике в западных странах в целях укрепления административного надзора, сложился эффективный надзор граждан, народных организаций, групп по интересам и средств массовой информации за административной властью. Системы административного надзора в юридической практике каждой страны различаются содержанием, сферой, формой и т.д. Такие страны, как Соединенные Штаты Америки, Великобритания и Япония, в административном надзоре накопили богатый практический опыт.

В Соединенных Штатах вместе с постепенным совершенствованием правопорядка власти постепенно создают комплексную правовую систему административного надзора. Соединенные Штаты в 1965 и 1978 гг., соответственно, принимали «Руководящие принципы правительственных чиновников и служащих» и «Закон о моральном поведении правительства», которые дали четкое определение о заявлении собственности президента, различных высших должностных лиц, их супругов и детей. В 1978 г. был также принят «Закон о реформе бюрократических системы» о правилах поведения государственных служащих, который четко предусматривает обязанности государственных служащих, в 1985 г. «Моральные нормы правительственных служащих» установили, что нельзя использовать в любой форме государственные посты для совершения частных сделок. Системы административного надзора включают прокуратуру, ФБР и другие антикоррупционные агентства, в Соединенных Штатах также создали специальные учреждения по борьбе с коррупцией. В 1921 г. приняли «Закон о бюджете и бухгалтерском учете» для сокращения злоупотребления властью и расточительства административных должностных лиц, решили создать Генеральное управление аудита, которое непосредственно подчиняется Департаменту укрепления надзора за доходами, расходами и использованием общественных фондов. Еще особо отметили, что защита осведомителей является важной составной частью системы административного надзора. В 1978 г. американским «Законом о реформе бюрократической системы» был создан специальный кабинет советников, отвечающий за расследование и преследование действий исполнительных органов, которые нарушили данный кодекс. В Великобритании кроме органов судебного преследования и постоянного комитета Нолан есть еще ряд антикоррупционных органов. Например, Управление по борьбе с мошенничеством, омбудсмен административного надзора совета, омбудсмен местного административного надзора, омбудсмен здравоохранения исполнительного надзора и омбудсмен парламентского и финансового надзора. Но самым важным контрольным органом является Комитет Нолан. В Японии политика на основе денег и власти является хронической болезнью правительства. Японские меры административного надзора проявляются: во-первых, в «Законе о государственных служащих», «Законе о местных служащих», «Решении об упорядочении морального поведения чиновников», в уголовном законодательстве есть подробные положения о преступлениях гражданских служащих; во-вторых, в осуществлении позрачности собственности. Прозрачность имущества включает недвижимость и доходы: банковские депозиты и вклады, почтово-сберегательные вклады, ценные бумаги, корпоративные облигации, акции и иные ценные бумаги, акции стоимостью более 5 миллионов йен должны содержать названия организаций, выпускающих акции, и количество акций; членство в гольф-клубах, автомобили, антиквариат, для защиты которых есть ряд мер административного надзора.

В Китае надзор административного правопорядка, главным образом, состоит из государственного мониторинга и социального надзора. Государственный мониторинг включает три аспекта: контроль органов государственной власти, т.е. народных собраний и их постоянных комитетов на всех уровнях, внутренний контроль и контроль судебной власти. Социальный надзор включает надзор Коммунистической партии Китая, надзор демократических партий и социальных групп, надзор общественного мнения, в основном контроль средств массовой информации, прямой надзор граждан в виде жалоб, обвинений и докладов. Тем не менее роль существующих правовых систем административного надзора на практике слабая, все еще существуют такие вопросы, как узкие рамки контроля, отсутствие силы контроля, каналы контроля, ослаблена общая эффективность системы контроля. Внутренний надзор органов исполнительной власти можно назвать «надзором самоанализа», контроль ВСНП за законодательной властью находится в пассивной позиции в результате того, что система предоставления права до сих пор не создана, ВСНП не в силах надзирать за работой правительства, а система жалоб и петиций зачастую не может решить реальных проблем. Эти проблемы мешают экономическому развитию Китая, так что вопрос о том, как в дальнейшем совершенствовать существующие системы мониторинга и повышать эффективность, необходимо как можно скорее решить в теории и практике административного права.

3. Анализ контрмер административного надзора

Автор считает, что в его провинции в процессе формирования правительства, действующего строго в соответствии с законом, создание и совершенствование системы административного правопорядка и надзора будет важным ключом для развития сетевой структуры старой промышленной базы. А в административном надзоре имеется еще большое пространство для исследования. Например:

1. Необходимо двигаться от первоначальной «идеи управления» к «идее обслуживания».

В настоящее время наиболее важной проблемой, стоящей перед правительством Китая, является проблемой поиска новой концепции. Согласно старой концепции, администрация является исполнительным руководством, управление осуществляется рассмотрением и утверждением, сборами, штрафами, если не изменить эту концепцию, административные системы неизбежно деформируются, мы должны установить новую концепцию, где администрация значит служба, а управление основным образом является предоставлением обществу социальных услуг.

Это изменение концепции также является изменением понимания правительством своего положения, только чтобы в полной мере осознать, что народ является хозяином, правительство является слугой, советы народа представляют собой реализацию законного права, правительство должно по-настоящему уделять большое внимание мнению народа, чтобы надзор по-настоящему играл свою роль в улучшении работы правительства.

2. Усилить контроль за администрацией и законодательством.

Контроль за исполнительной и законодательной властью является аспектом, который очень легко упустить, исполнительная и законодательная власть являются важной составной частью государственной власти. Административные органы разрабатывают и публикуют кодекс общего поведения, это уставные полномочия исполнительных органов, но некоторые исполнительные органы стремятся превысить собственные должностные полномочия, бесконтрольно или не в соответствии с правовыми процедурами производить штрафы и сборы и т.д., необоснованно принимают поспешные решения, наносят ущерб интересам людей.

3. Создать системы контроля средствами массовой информации.

Средства массовой информации контролируют правительство с целью предотвращения злоупотребления властью, иностранные научные круги называют их «четвертой» властью наряду с законодательной, исполнительной и судебной.

Обеспечение независимости средств массовой информации и свободы выражения мнений, укрепление надзора средствами массовой информации будут способствовать повышению прозрачности и справедливости работы правительства.

4. Создать систему экспертных консультаций и систему правовой оценки.

Чтобы акты правительства становились более действенными, более углубленными в отрасли, необходимо использовать специальные технические характеристики, гарантировать законность и научность правительственных решений, создать систему юридической консультации и оценки. Правительство при принятии важных политических решений может проконсультироваться с техническими экспертами, экономистами, экспертами по правовым вопросам, которые определят и опубликуют отчет консультативных оценок. В нашей провинции должны создать единое правовое сообщество, которое будет систематически разрешать вопросы надзора в административном процессе.

5. Система выражения мнения заинтересованных участников.

Что касается законности и разумного характера действий правительства, заинтересованные участники имеют преимущественное право на выражение своего мнения. Голос и действия основного субъекта являются подлинной обратной информацией. Согласно ст. 27 и 41 Конституции КНР, административные органы обязаны прислушиваться к народному мнению и предложениям, принимать контроль народа; критика, предложение, жалоба, обвинение и изобличительное сообщение о действиях административных органов являются основополагающими конституционными правами гражданина.

Некоторые существующие акты административного надзора, как, например, «день приема определенного начальника», «горячая линия определенного управления», в строгом смысле, это только «меры», а не подлинная система. Система должна включать несколько следующих элементов: во-первых, установленные правила не должны быть отдельными, случайными; во-вторых, система включает многонаправленные механизмы контроля.

В процессе возрождения промышленности, когда работа правительства непосредственно влияет на здоровый рост субъекта рынка и усовершенствованная и прочная система административного надзора играет важную роль для решения проблем в сфере административного законодательства, есть насущная необходимость в восстановлении старых промышленных баз в провинции Цзилинь.

1. Чжоу Гуанхуэй. О насильственной силе общественных прав // Социальные науки Цзилиньского университета. 199. № 5.

2. Цуй Чжолань. О ненасильственном административном действии // Социальные науки Цзилиньского университета. 1998. № 5. С. 31.

О.В. Хышиктуев

заместитель руководителя Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, профессор Бурятского госуниверситета, заслуженный юрист России, государственный советник юстиции 2 класса

А.С. Мангутов

консультант отдела международных связей Министерства экономики Республики Бурятия

Сотрудничество Республики Бурятия с Ассоциацией региональных                 администраций стран Северо-Восточной Азии (АРАССВА)

Во внешней политике Российской Федерации важное значение отводится развитию связей со странами Северо-Восточной Азии. Это направление сотрудничества становится все более актуальным, так как страны этого региона аккумулировали значительный экономический потенциал и демонстрируют высокие темпы развития. Регион Северо-Восточной Азии в настоящее время стал одним из трех крупнейших экономических центров мира.

Рост влияния стран Северо-Восточной Азии в мире, в частности, Японии, Республики Корея, Китая, развитие интеграционных процессов, увеличение объемов торговли и расширение международных контактов вызвали к жизни объективную необходимость создания в регионе Северо-Восточной Азии международной структуры для совместного развития стран, объединяющей в себе положительный опыт строительства международных организаций.

Такая структура в лице Ассоциации региональных администраций стран Северо-Восточной Азии (АРАССВА) была создана в сентябре 1996 г. в г. Кенчжу (провинция Кенсанбук-до Республики Корея) представителями 29 региональных администраций России, Республики Корея, Китая и Японии. Основной целью АРАССВА является содействие всестороннему развитию региона Северо-Восточной Азии посредством разработки и внедрения механизмов сотрудничества между администрациями территорий стран этого региона. За 12 лет существования на международной арене Ассоциация заявила о себе как об авторитетной организации.

В настоящее время в АРАССВА входит 65 региональных администраций из России, Республики Корея, Японии, Китая, Монголии и КНДР. В ноябре 2005 г. в г. Поханг (провинция Кенсанбук-до Республики Корея) был открыт постоянный Секретариат АРАССВА, в котором кроме представителей Республики Корея как страны-основателя АРАССВА начиная с мая 2006 г. работают и по 1 представителю от стран-членов Ассоциации (кроме КНДР). В функции Секретариата входит координация связей между членами Ассоциации, подготовка мероприятий АРАССВА, информационных справок, издание печатных материалов.

В рамках АРАССВА работает 7 Подкомиссий: по экономике и торговле, экологии, по культурным обменам, защите от стихийных бедствий, общим обменам, приграничному сотрудничеству, научным технологиям, координатором каждой из которых является одна из региональных администраций-членов Ассоциации. Каждая Подкомиссия рассматривает и обсуждает специфические вопросы по своему направлению с целью координации совместной деятельности регионов-членов Подкомиссии по реализации предложенных ими проектов.

Республика Бурятия уделяет значительное внимание расширению географии торгово-экономического сотрудничества и рассматривает страны Северо-Восточной Азии в качестве основных партнеров в развитии международной кооперации. Достаточно сказать, что по итогам 2007 г. 76,6% внешнеторгового оборота Бурятии пришлось на страны Северо-Восточной Азии. Связи с этим регионом поддерживаются в том числе и через взаимодействие с АРАССВА посредством участия в мероприятиях, проводимых под эгидой Ассоциации.

В период с 1996 г. по 2005 г. Республика Бурятия являлась членом Ассоциации в статусе наблюдателя, а в ноябре 2005 г., когда в работе 5-го заседания рабочей комиссии в г. Пусан (Республика Корея) принял участие заместитель Председателя Правительства Республики Бурятия О.В. Хышиктуев, стала постоянным членом АРАССВА. От Российской Федерации в заседании приняли участие представители администраций Республики Бурятия, Республики Саха (Якутия), Амурской, Иркутской областей, Хабаровского края.

С этого периода Республика Бурятия стала активно принимать участие в мероприятиях, проводимых в рамках АРАССВА.

В период с мая 2006 г. по апрель 2007 г. в Секретариате АРАССВА, г. Поханг (Республика Корея) работал консультант Министерства экономики Республики Бурятия А.С. Мангутов, представлявший Российскую Федерацию в Секретариате.

В декабре 2006 г. в г. Кенчжу состоялось заседание Подкомиссии по экономике и торговле, в котором приняли участие представители Республики Бурятия – первый заместитель министра экономического развития и внешних связей С.А. Мещеряков, начальник отдела международных связей Министерства экономики Республики Бурятия С.Ц. Дашицыренова, деловые круги в лице представителей компаний «Макбур», «Сибирь-тур», «Байкал-Адистид». В ходе заседания состоялась конференция по поощрению бизнеса в регионе СВА, в работе которой приняли участие представители региональных администраций, а также прошли переговоры бизнесменов. Деловые круги Бурятии провели переговоры с компаниями Кореи, Монголии и наметили дальнейшие пути сотрудничества.

ОАО «Макбур» провела встречу с корейскими компаниями «Глория» и «Тэ Син». Данные фирмы занимаются выпуском оборудования для производства тары и упаковки для макаронных изделий, а также фасовочного оборудования. Корейские компании представили модельный ряд оборудования, ознакомили с технологическими особенностями оборудования, спецификой производства.

Для наглядного показа оборудования в работе корейская сторона организовала для представителей ОАО «Макбур» и «Байкал-Адистид» поездку в г. Тэгу на компании, на которых используется данное оборудование. Во время встречи с представителями корейских компаний стороны обсудили пути сотрудничества.

Компания «Сибирь-тур» провела переговоры с корейскими и монгольскими компаниями по организации туров на озеро Байкал.

В целом участие в заседании Подкомиссии способствовало налаживанию контактов с представителями администраций регионов России и расширению деловых контактов предпринимателей Республики Бурятия.

Республика Бурятия участвовала в 6-м Пленарном заседании АРАССВА в сентябре 2006 г. в г. Пусан, в котором приняла участие делегация РБ в составе первого заместителя Председателя Правительства Республики Бурятия И.М. Егорова, мэра г. Улан-Удэ Г.А. Айдаева, руководителя Представительства Республики Бурятия в Монголии Н.И. Атанова, генерального директора компании «Бурят-Фармация» Х.П. Монголова.

В своем выступлении на пленарном заседании И.М. Егоров отметил значительную роль АРАССВА в укреплении сотрудничества в регионе Северо-Восточной Азии и подчеркнул, что Ассоциация как механизм и инструмент межрегионального взаимодействия должна выбрать в качестве приоритетного направления развитие экономических отношений, которые наиболее прямо и непосредственно вовлекают страны в международное сотрудничество.

Представители Республики Бурятия принимают участие и в мероприятиях Подкомиссий АРАССВА. В частности, делегация Республики Бурятия в составе 3 выпускниц восточного факультета БГУ и П.Ф. Ишкина – главного специалиста сектора международного сотрудничества Министерства образования и науки Республики Бурятия – приняла участие в фестивале «Крылья дружбы в Симанэ-2007» в префектуре Симанэ (Япония) с 1 по 10 августа 2007 г., состоявшемся в рамках Подкомиссии по культурным обменам АРАССВА.

Целью фестиваля было сближение и достижение большей степени взаимопонимания молодежи стран Северо-Восточной Азии через участие в совместных мероприятиях. В фестивале приняло участие 47 человек из 9 региональных администраций-членов АРАССВА.

Программа мероприятия включала знакомство с японской культурой посредством проживания в японских семьях, посещения культурных достопримечательностей. Участники фестиваля ознакомились с социальными программами Японии по поддержке престарелых граждан, приняли участие в программе-экотренинге по улучшению экологической обстановки в регионах-участниках АРАССВА.

Результатом участия делегации Республики Бурятия в фестивале «Крылья дружбы в Симанэ – 2007» стало налаживание контактов с молодежью стран Северо-Восточной Азии, знакомство с японской культурой, а также совершенствование знаний и навыков разговорного японского языка.

Сотрудничество Республики Бурятии с АРАССВА продолжилось и в 2008 г. – в мае консультант отдела международных связей Министерства экономики Республики Бурятия А.С. Мангутов принял участие в 3-м заседании сотрудников членов АРАССВА в г. Поханг (Республика Корея). В ходе заседания участники из 5 стран обсудили итоги работы Ассоциации за 2007 г., план работы на 2008 г., а также пути углубления взаимодействия между региональными администрациями стран Северо-Восточной Азии.

Республика Бурятия и далее намерена развивать сотрудничество со странами Северо-Восточной Азии по разным направлениям. К этому есть все предпосылки – стремление к этому деловых кругов стран, наличие экономического и культурного потенциала. А самое главное – это необходимость углубления взаимовыгодных контактов во все более интегрирующемся мире.

Цзоу Сяохун

доктор юридических наук, доцент юридического института Чанчуньского политехнического университета

К вопросу о защите права женщин на образование

Вопросу о защите права женщин на образование уделяется все большее внимание. Право женщин на получение образования – одно из основных прав гражданина, установленных в Конституции КНР. Однако осуществление права женщин на получение образования еще не получило реальной правовой защиты, например, в бедных местностях, расположенных в отдаленных районах, люди уважают мужчин и недооценивают женщин, право девочек на получение обязательного образования не гарантировано. Поэтому мы призываем общество к защите права женщин на образование.

Право на получение образования для женщин является очень важным правом. Право на получение обязательного образования предусмотрено «Законом КНР об обязательном образовании», «Законом КНР о гарантиях прав и интересов женщин», «Конституцией КНР». Образование пробуждает сознание женщин, служит предпосылкой содействия равноправию мужчин и женщин. Недостаточный уровень образования и профессионализма не позволяет им на равных конкурировать с мужчинами и занять достойное место в обществе. Только завоевав право на получения образования, женщина может изменить традиционное мнение о неравенстве мужчин и женщин, повысить свое социальное положение.

1. Ситуация развития права женщин на образование в Китае

От степени социально-политического, экономического и культурного развития общества зависит, можно ли получить женщинам хорошее образование. Если право женщин на получение образования не гарантируется, то и право на поступление на работу, на участие в государственном и общественном управлении также не могут быть реализованы, поэтому необходимо вначале гарантировать их право на получение образования.

Законодательная практика в КНР по вопросу права женщин на получение образования

С момента основания КНР китайское правительство всячески улучшает и укрепляет охрану права женщин на получение образования, чтобы женщины наравне с мужчинами активно принимали участие в образовательной, научно-исследовательской деятельности. В настоящее время право женщин на образование получает все большее развитие, охватывая получение обязательного образования, обучение взрослых и ликвидацию неграмотности. Обязательное образование является основой народного образования, и в то же время основой повышения культурного уровня женщин. Государство уделяет большое внимание проблеме обеспечения детей обязательным образованием. В «Законе КНР об обязательном образовании» 1985 г. подтвержден основной принцип: «Все дети, которым исполняется 6 лет, независимо от национальной и расовой принадлежности, пола, бесплатно получают обязательное образование».

В ст. 46 Конституции КНР определен принцип: граждане Китайской Народной Республики имеют право на получение образования и обязаны получить его. Из этого следует, что женщины как граждане КНР имеют право на образование. В п. 14 «Закона КНР о гарантиях прав и интересов женщин» определен принцип: государство обеспечивает женщинам равное с мужчинами право на образование. В других правовых актах в сфере образования – в «Законе КНР об обязательном образовании», «Положении о работе в области ликвидации неграмотности» – тоже предусмотрено обеспечение женщинам право на образование. Ст. 15 «Закона КНР о гарантиях прав и интересов женщин» определяет: школы и соответствующие ведомства должны выполнять соответствующие установления государства, чтобы гарантировать право женщин на поступление в последующее учебное заведение, в распределении на работу по окончании вуза, в присвоении ученой степени и в распределении за границу на стажировку. На основе этих установок женщины пользуются равными с мужчинами правами во всех областях политической, экономической, просветительной, культурной, общественной и семейной жизни. Особая охрана прав женщин позволяет ликвидировать безграмотность среди женщин, обеспечить их культурные права.

Функционирование права женщин на образование в реальной жизни

Ускоренное развитие начального образования в Китае предоставляет возможность для всеобщего осуществления права женщин на образование. До освобождения в Китае было менее 290 тысяч начальных школ, а в 1989 г. уже более 790 тысяч начальных школ, и в то время доля девочек среди школьников увеличивалась из года в год. Среднее и высшее образование развивалось так же быстро: если в 1946 г. было 5 892 средних учебных заведений, то в 1988 г. уже 108 565. В средних учебных заведениях доля обучающихся девушек также постоянно увеличивалась. До освобождения было только 207 высших учебных заведений, в 1988 г. уже 1025, доля девушек в них увеличилась в 30 раз (1). Благодаря развитию вузов в последние годы недостаточный ранее уровень образования женщин улучшается, образовательный ценз женщин повышается.

Женщины играют большую роль в обществе. В «Законе КНР об обязательном образовании» и «Законе КНР о гарантиях прав и интересов женщин» содержится запрет на дискриминацию женщин при приеме на учебу. Эти правовые акты позволяют обеспечить постепенное повышение числа женщин в общем количестве поступающих в учебные заведения (с 56,3% в 1982 г. увеличилось до 63,3% в 1987 г.). Коэффициент неграмотности постепенно снизился с 38% в 1983 г. до 33,5% в 1987 г. (2). В 1980 г. процент женщин обучающихся в учебных заведениях приблизился к среднемировому уровню (в мире 42%, в Китае 35,9%). Доля девочек среди школьников выше среднемирового уровня (3). В «Законе КНР об образовании», «Законе КНР об обязательном образовании» и «Законе КНР об профессиональном образовании» ясно предусмотрено право женщин на получение девятилетнего обязательного образования. Мы считаем, что также необходимо увеличить возможности для женщин на получение среднего и высшего образования, ликвидировать женскую неграмотность. В 2004 г. пропорция посещения школы мальчиков и девочек составляла 98,97% и 98,93%. Различие между ними с 0,07% в 1995 г. снизилось 0,04%. Расходы государства на сельское обязательное образование достигли 139,362 млрд юаней в 2004 г., что в 3 раза больше по сравнению с 1995 г. В настоящее время проводятся специальные политические мероприятия по обучению девочек в бедных районах и в районах сосредоточения национальных меньшинств. В 2004 г. по сравнению с 1995 г. пропорция обучающихся в средних и высших школах девочек повысилась на 10,3%, пропорция женщин магистров и докторов увеличилась на 13,6 и 15,9%. Коэффициент неграмотности женщин старше 15 лет в городах и поселках составлял в 1995 г. – 8,2%, а в деревнях 16,9%. В 2004 г. коэффициент неграмотности снизился на 5,7% в городах и поселках и на 10,5% в деревнях. Согласно пятой переписи населения, средний срок получения образования китайских женщин 7 лет. По сравнению с 1990 г. увеличился на 1,5 года. В 2004 г. два миллиона девяносто тысяч женщин обучались в университетах заочно и на вечерних курсах (4).

2. Актуальные вопросы, касающиеся права женщин на образование

Обзор текущего положения образования женщин позволяет сказать, что во всем мире женщина больше не вытесняется из передовой науки, однако есть еще много стран, в которых положение в сфере женского образования не соответствует мировым требованиям.

Проблемы гендерного неравенства в сфере образования

В странах с отсталой экономикой процент образованных женщин очень низок. По статистике ЮНЕСКО, во всем мире 2/3 всех неграмотных – это женщины. Во многих районах Азии и Африки среди женщин старше двадцати пяти лет 3/4 не имеют образования. Во всем мире количество женщин, не имеющих образования, в 1970 г. было свыше 543 млн, в 1983 г. данная цифра достигла 597 млн. Количество женщин, не имеющих образования, увеличивается стремительней, чем количество мужчин (5). Согласно четвертой переписи населения, с 1949 по 1994 г., количество женщин со средним образованием увеличилось с 23 тыс. до 964 тыс. человек, 34,5% от общего количества студентов. Одновременно количество женщин-аспиранток с 1963 по 1993 г. увеличилось с 790 человек до 27 тысяч человек, 1/4 от общего количества. В КНР в 1997 г. общее количество женщин-аспиранток составило 53 517 человек, 36,42% от общего количества аспирантов, в 1993 г. было 1149 женщин докторов наук, 9,4%. В конце 1998 г. в КНР количество женщин-академиков достигло 62 человек, 6% от общего количества (6). Таким образом, можно сказать, что уровень образования женщин в Китае достаточно приемлемый.

Коэффициент поступления девочек в школу ниже, чем у мальчиков. Например, в западных районах нашей страны огромное количество девочек не имеет возможности учиться, с одной стороны, из-за трудностей в экономике, с другой стороны, существует мнение о том, что девочке не обязательно учиться, это препятствует дальнейшему развитию общества. По статистике за 1995 г., среди 30 провинций, автономных районов, городов центрального подчинения Китая коэффициент поступления девочек в школу достиг 96 с лишним процентов в 23 провинциях; от 90 до 96% в 4 провинциях; и менее 90% в 3 провинциях. 70% детей в возрасте 7-11 лет, не поступающих в школу, – это девочки, 75% – среди детей, бросивших школу (7). По статистике ООН и Всемирного банка, сейчас во всем мире 15 миллиардов детей в возрасте 6-11 лет не обучаются в школе. Среди них свыше 90% проживают в бедных районах, в том числе 60% девочек (8).

К поступлению женщины в вуз, на работу по-прежнему относятся с пренебрежением. Обычно в семье девушки имеют меньше возможностей получить образование. Большинство родителей желают вкладывать свой капитал в мальчиков, а не в девочек. Несмотря на то, что законом много раз подчеркивалось равноправие мужчин и женщин, в некоторых учебных заведениях до сих пор наблюдается дискриминация девушек при приеме на обучение. Некоторые организации не скрывают, что не принимают женщин.

3. Контрмеры правовой защиты права женщин на образование

Право на образование является основным содержанием третьего поколения прав человека, к тому же реализация права на образование женщин напрямую зависит от мер, принимаемых государством. Главная причина низкого положения женщин – это низкое качество образования. А главная причина низкого качества образования – это ситуация в сфере получения образования женщиной.

Образовательный ценз – это обязательное обучение в стандартной государственной школе, средней и высшей ступени, это основная система образования страны и основной путь получения образования, предоставленный народу. Равноправие в доступности образовательного ценза для мужчины и женщины очень важно для улучшения общего положения женщины. В ст. 19 Конституции КНР говорится: «Государство создает и управляет школами различных типов, делает начальное образование всеобщим и обязательным, стимулирует среднее, профессиональное и высшее образование, а также дошкольное образование». Кроме конституции каждое государство должно ввести единый закон обязательного образования, обязательное образование получило правовую поддержку в странах всего мира. Хотя обязательное образование в мировом масштабе уже достигло неплохих результатов, реальная ситуация расходится с желаемыми. Из материалов исследования видно, что в КНР число девочек, достигших школьного возраста, но не обучающихся, превышает число мальчиков на 10%. Поэтому государство должно обеспечивать право девочек на получение обязательного образования.

Содержание обучения должно соответствовать потребностям женщин

Уровень получения образования в последующем влияет на социальный статус женщины, ее положение в семье. Возможности для приобретения дорогих вещей у женщин с высоким образовательным цензом на 2,9% выше, чем у женщин с низким образовательным цензом, к тому же количество супругов с высоким образовательным цензом, совместно принимающих решение о приобретении товаров, на 20% больше, чем супругов, не имеющих образования; решение о том, чтобы завести ребенка, принимает образованных женщин, на 38,4% больше, чем женщин без образования (9). Однако только осознание важности образования, только возможность предоставить женщинам равные права при получении образования могут в полной мере изменить существующую ситуацию, связанную с правами женщин, повысить сравнительно низкое положение женщины. В развитых западных странах количество образованных женщин очень велико, в некоторых странах образованных женщин больше, чем образованных мужчин. Исследования свидетельствуют о том, что причины, по которым высокий образовательный ценз не гарантирует равных прав, заключаются в том, что на работе и в обыденных отношениях женщины не получают равноправного отношения к себе. Предусматривает ли содержание нового образования соответствие учебного процесса равному развитию полов, учитывает ли особенности женщин, выявляет ли природные задатки женщин? Если в обществе, в образовательном учреждении при оценке человека за основу будут взяты способности и возможности мужчин, то вопрос о повышении статуса женщины останется нерешенным.

Государство должно оказывать помощь в получении образования женщин.

На основании положения осуществления права женщин на получение образования повышение уровня образованности женщин является необходимым и актуальным. Предоставление женщинам возможность получения образования и помощь в ликвидации неравенства – это цель всего общества. В бедных районах процент необучающихся девочек сильно превышает процент необучающихся мальчиков, девочек, отвечающих за ведение домашнего хозяйства, также больше, чем мальчиков. Из-за старой идеологии «уважать мужчин и недооценивать женщин» ситуация еще более обостряется. В западных районах КНР число необучающихся девочек больше числа обучающихся, в этих районах главной причиной отказа девочек от образования является экономическая бедность, поэтому должно быть принято решение об учреждении справедливого, легального фонда помощи получения образование девочками, гарантирующего девочкам предоставление необходимых прав при поддержке государства.

  1.  У Чанчжэнь, Чэнь Шэнь, Чжэн Сяочуань. Правовая защита прав женщин. Издательство Народный суд, 1998.
  2.  У Чанчжэнь, Чэнь Шэнь, Чжэн Сяочуань. Правовая защита прав женщин. Издательство Народный суд, 1998.
  3.  Ли Иньхэ. Подъем женского права. Издательство Общественные науки Китая, 1997.
  4.  Ли Иньхэ. Подъем женского права. Издательство Общественные науки Китая, 1997.
  5.  Ду Чжэнчунь. Неправительственный форум в Пекине. Китайское народное издательство, 1995.
  6.  Ли Чжэнхуа. История и современное положение женского движения в Китае // Исследования современной китайской истории.
  7.  Ли Чжэнхуа. История и современное положение женского движения в Китае // Исследования современной китайской истории.
  8.  Сюй Сяньмин. Исследование прав человека. Шаньдунское народное издательство, 2001.

С.В. Цыреторов

аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского государственного университета

ПРАВОВОЙ СТАТУС ФОРУМА «АЗИАТСКО-ТИХООКЕАНСКОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ                 СОТРУДНИЧЕСТВО»

В настоящее время при разработке внешнеэкономической политики России на ближайшую перспективу и в стратегическом плане особое внимание стало уделяться развитию торгово-экономических отношений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). В Концепции внешней политики РФ, одобренной Президентом РФ в июле 2000 г., в частности, говорится: «Важное и все возрастающее влияние во внешней политике Российской Федерации имеет Азия, что обусловлено прямой принадлежностью России к этому динамично развивающемуся региону, необходимостью экономического подъема Сибири и Дальнего Востока. Упор будет сделан на активизацию участия России в основных интеграционных структурах АТР – форуме «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» (1).

Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС) – международная региональная организация, крупнейшее экономическое объединение, на которое приходится свыше 60% мирового ВВП и 47% объема мировой торговли (данные на 2004 г.). Россия заинтересована в участии в интеграционных проектах АТЭС, особую роль в которых играют Сибирь и Дальний Восток, прежде всего в энергетической и транспортной областях. Они могут стать своеобразным «сухопутным мостом» между странами так называемого тихоокеанского кольца (Pacific Ring) и Европой.

В состав АТЭС входит 21 страна Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) и две территории – Гонконг (Сянган, являющийся частью КНР) и Тайвань, поэтому официально его участники называются не странами-членами АТЭС, а экономиками АТЭС. Россия участвует в АТЭС с 1998 г. Состав АТЭС: Австралия, Бруней, Вьетнам, Гонконг, Индонезия, Канада, КНР, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Папуа-Новая Гвинея, Перу, Россия, Сингапур, США, Таиланд, Тайвань, Филиппины, Чили, Южная Корея, Япония. При этом Бруней, Вьетнам, Индонезия, Малайзия, Сингапур, Таиланд и Филиппины входят и в другое экономическое объединение АТР под названием Ассоциация стран Юго-Востока Азии (Association of SouthEast Asian Nations, ASEAN, www.aseansec.org). Помимо перечисленных в эту ассоциацию входят Лаос, Мьянма и Камбоджа (2).

По своей сути АТЭС – это объединение форумов, которые носят формальный и неформальный характер, тесно взаимосвязаны между собой, иерархизированы, подчиняют свою работу определенным правилам и процедурам, решения на всех форумах принимаются консенсусом, решения высших органов (саммиты лидеров и встречи министров) не имеют строго обязательного характера для государств-членов. Стремление участников избежать излишней бюрократизации форума (о чем не устают говорить лидеры и министры) находит практическое воплощение. Работа всех форумов носит сессионный характер. И интерес представляет то обстоятельство, что каждое государство, принимающее заседание того или иного форума, берет на себя финансовое бремя по его проведению.

По результатам каждого саммита лидеров принимаются декларации, подводящие общий итог под деятельностью форума за год, и формулируется позиция участников относительно тех или иных событий региональной или мировой экономики и стратегия форума, иногда в качестве дополнения декларации содержат разного рода приложения, определяющие принципы АТЭС в тех или иных сферах сотрудничества.

На встречах отраслевых министров рассматриваются вопросы в соответствующих областях сотрудничества и принимаются планы действий, руководящие принципы, декларации и другие документы, определяющие приоритетные направления деятельности АТЭС в той или иной области сотрудничества, и адресованы они прежде всего соответствующим форумам системы АТЭС, которые на их основе и осуществляют свою деятельность.

Встречи отраслевых министров не обязательно проводятся в председательствующем в данном году государстве; отраслевые министры собираются в стране, которая согласилась организовать эту встречу и несет все расходы, связанные с ее проведением.

Встречи Старших должностных лиц (СДЛ) – орган, призванный координировать работу по реализации решений, принятых лидерами и министрами; он же является связующим звеном высшего органа АТЭС и форумов, занимающих положение структурных подразделений АТЭС. СДЛ непосредственно подчинены Министрам и обязаны выполнять распоряжения последних.

Органы АТЭС именуются форумами. К ним относятся 3 комитета (Комитет по торговле и инвестициям, Экономический комитет, Комитет по бюджету и управлению) и 11 рабочих групп: по энергетике, рыболовству, развитию малых и средних предприятий, транспорту, туризму, развитию людских ресурсов, промышленной науке и технологиям, сохранению морских ресурсов, телекоммуникациям и информации, развитию торговли, техническому сотрудничеству в области сельского хозяйства. Все эти форумы могут создавать свои вспомогательные органы – субфорумы (это общее понятие объединяет все вспомогательные органы, имеющие разные наименования: подкомитеты, группы, подгруппы и т.п.), которые проводят определенную работу в соответствующей сфере в рамках своего мандата. Данные субфорумы вырабатывают рекомендации и передают их в органы своего управления (комитеты и рабочие группы) для изучения и дальнейшей их передачи СДЛ, которые, окончательно утверждая, передают рекомендации на одобрение министрам.

Важным элементом структуры АТЭС является Деловой консультативный совет (APEC Business Advisory Council) – автономный бизнес-форум (действует с 1996 г.), объединяющий в своих рядах представителей бизнеса, которые выражают точку зрения делового мира в форуме АТЭС, непосредственно участвуя в его работе. Совет сам определяет свою структуру и бюджет, предметы обсуждения на своих встречах и проблемы, которые он представляет на рассмотрение министрам и лидерам.

Совет осуществляет две главные функции:

  1.  Дает советы относительно реализации Осакской программы действий и по другим приоритетным для бизнеса вопросам; рекомендации совета играют очень важную роль в деятельности АТЭС, особенно при составлении коллективных планов действий.
  2.  Предоставляет по запросам АТЭС информацию по вопросам, связанным с бизнесом, и информацию о перспективах бизнеса в специфических областях сотрудничества.

В совет входят по три представителя от каждого государства, причем все они назначаются правительствами своих стран. Каждый год проводятся встречи tete-a-tete лидеров и делового консультативного совета, на которых обсуждаются вопросы, представляющие интерес для бизнеса (3).

На сегодняшний день для нашей страны весьма актуально проникновение в глубины Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества. России, недавно ставшей полноправным членом этого форума, предстоит научиться эффективно использовать преимущества от участия в организации. Насущность прикладных знаний обо всех аспектах деятельности форума АТЭС особенно возросла с момента, как Россия стала членом организации в 1998 г. и включилась в повседневную работу АТЭС. Параллельно с ростом интереса к форуму с практической точки зрения заметно расширяется поле для академических исследований (4).

1. Независимая газета, 2000. 12 июля. С. 5.

2. www.apec.org

3. Копылов Ю.М. Форум Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и Россия / Ю.М. Копылов // www.apec.org

4. Веремеев Н.В. Россия и форум «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» (некоторые аспекты взаимодействия) / Н.В. Веремеев // Московский журнал международного права. – М. Международные отношения, 2008. № 1. (69). С. 5-24.

Чжао Цзинбо

доктор юридических наук, профессор юридического института Чанчуньского политехнического университета

Об административном судебном прецеденте как источнике административного права

В настоящее время две большие системы права с каждым днем все больше сближаются, судебный прецедент принят многими странами. Право судебного прецедента имеет большую гибкость и приспосабливаемость в обществе, эффективно восполняет пробелы ранее принятого закона, демонстрирует явное преимущество в сфере административного права. Административное право, существующее в Китае, недостаточно полно и более нуждается в праве судебного прецедента как дополнительном источнике официального закона. Данная статья аргументирует возможность установления административного судебного прецедента как дополнительно источника в административном праве Китая. Но административный судебный прецедент еще не является одним из источников административного права.

1. Постановка проблемы

В последние годы, когда исполнительная власть и судебный аппарат почувствовали беспомощность во время разрушения моста Радуги во время праздника фонарей, когда было много убитых и раненых, стало очевидно, что существующие административные законы и нормы все более и более не удовлетворяют реальным требованиям развития общества. Во-первых, административно-правовая практика очень сложна и трудно сформировать единый кодекс. Во-вторых, ранее написанный закон сам имеет существенный недостаток. Постоянно развиваются новые административные отношения, необходимо срочное разрешение споров, и возникает вопрос о стабильности и приспособляемости ранее принятого закона. Как проявляется активная роль юстиции? Как эффективно разрешить разрыв между теорией и практикой административного права? Все эти проблемы являются ключевыми проблемами в исследовании административного закона. Исходя из практики административного права западных стран, управляемых на основе законов, система с использованием административного судебного прецедента, без сомнения, является эффективным способом решения проблемы. Например, как в системах права Великобритании и США, так и в континентальной существует административный судебный прецедент, однако в Китае он еще не распространен среди источников права.

2. Спор между законом и судебным      прецедентом

Источники права континентальных стран в основном ограничиваются законом, а неустановленные законы (судебный прецедент, обычай, теория права и др.) занимают важное место среди источников права в Великобритании и США. «В административном праве Великобритании мало писаных законодательных актов, их основное содержание состоит в своде ряда основных принципов, сформированных судьями через приговоры по многочисленным делам, о контроле над осуществлением административного права и защите прав и интересов граждан» (1). Источники административного права континентальной системы права включают писаные законы, такие как Конституция, законы, договоры и т.д., которые занимают основное место, и незафиксированные законы, такие как общие принципы, судебный прецедент, обычное право и т.д.

Исходя из эволюции источников административного права двух больших систем права, из диалектического отношения между экономическим базисом и надстройкой, право является важной частью надстройки; но надстройка зависит от экономического базиса, это требует гибкости закона, приспособления к развитию и изменению политики и экономики. Наряду с этим относительная независимость надстройки от базиса определяет стабильность закона, гарантирует, что участник правоотношения рационально предвидит последствия своих поступков. Поэтому требование гибкости и стабильности права составляет противоречие в развитии его системы, особенно по мере социального развития, углубления международного обмена и постоянного совершенствования законов. Ученые и судьи четко видят совместимость и взаимодополняемость судебного п