31370

НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА КАК ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Диссертация

Налоговое регулирование и страхование

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ИССЛЕДОВАНИЮ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В СОЦИОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ. Теоретическое исследование налоговой системы как института социального управления. Функциональная структура налоговой системы как института социального управления. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Русский

2013-08-29

988 KB

5 чел.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Павенкова

Мария Владимировна

НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА КАК ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Специальность 22.00.08 - социология управления

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель -доктор социологических наук, профессор Волчкова Л.Т.

С анкт-Петербург 2001

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................................3

ГЛАВА    1.    ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ    ПОДХОД    К    ИССЛЕДОВАНИЮ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В СОЦИОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ............................10

1.1. Институциональный подходе социологии управления...............................10

1.2.     Теоретическое    исследование    налоговой    системы    как    института социального управления.........................................................................................34

1.3.  Функциональная структура налоговой системы как института социального управления................................................................................................................50

ГЛАВА 2.  СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ КАК

ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ....................................................65

2.1. Становление налоговой системы как института социального управления.65 .2.2. Перспективы развития налоговой системы как института социального

управления................................................................................................................87

ГЛАВА 3.  ОПТИМИЗАЦИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ...........................................................................106

3.1.    Проблемы   социального       рыночного   типа   налоговой   системы   и необходимость его оптимизации.........................................................................106

3.2. Развитие общественного участия в управлении налоговой системой......124

ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................................................................................144

ЛИТЕРАТУРА...........................................................................................................150

ПРИЛОЖЕНИЯ.........................................................................................................164

Приложение 1. Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной

прозрачности: декларация принципов................................................................164

Приложение 2. Обращение участников общественных слушаний по бюджетному процессу и проекту бюджета города Санкт-Петербурга на 2001 год...........................................................................................................................169

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется прежде всего теми трудностями, которыми обусловлено управление налоговой системой во многих странах мира. Неудачи функционирования налоговой системы в России (1991-2001 гг.), широкомасштабный «теневой уход» от налогов требуют всестороннего исследования становления налоговой системы. Если проблемы налоговой системы в РФ являются следствием её институционализации, то в развитых странах они - предпосылка и результат кризисного состояния сложившегося института налоговой системы. По мнению западных специалистов, в 1990-х годах на первый план выступила проблема пересмотра основных постулатов социального рыночного государства, организации его институтов, в том числе налоговой системы.

Возрастает социальная значимость изучения налоговой системы, которая является сферой взаимодействия граждан и органов власти, общества и государства, способом вовлечения каждого члена общества в систему его институтов. Необходимо дополнить традиционное изучение налогов как социально-экономического феномена с позиции экономической науки социолого-управленческим анализом, фокусирующим внимание на управленческой роли налоговой системы в современном обществе.

Налоговая система выступает как институт, инициированный социальным управлением для решения определенных общественных задач, но в процессе ее институционализации утрачивается согласованность действий субъектов социального управления. В результате налоги перестают восприниматься населением как общественно необходимое явление. Это требует анализа более широкого круга социальных факторов функционирования налоговой системы, изучения ее как института, посредством которого осуществляется социальное управление в обществе.

Социологическое изучение налоговой системы как института социального управления также позволяет обогатить предметную область социологии управления -молодой динамично развивающейся дисциплины. Однако многие теоретические положения институционального подхода в социологии управления требуют своего

Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. М., 1999. С. 14-15.

обоснования, до сих пор детально не разработан теоретико-методологический инструментарий анализа конкретных институтов социального управления, в том числе налоговой системы.

Таким образом, актуальность темы обусловлена потребностью в социологическом исследовании налоговой системы как института социального управления, важностью формирования теории и методологии социологии управления как самостоятельной области социологического знания, а также необходимостью развития в социологической науке институционального подхода, применимого к исследованию конкретных институтов.

Степень разработанности темы. Анализу налоговой системы, ее исторического развития и социально-экономических аспектов функционирования было уделено большое внимание в отечественной и в зарубежной науке.

В трудах классиков теории налогообложения А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, Н. Тургенева, Дж. Кейнса и др. представлен теоретический анализ процессов, происходящих в обществе под влиянием налоговой системы, содержится обоснование различных типов налоговых систем и принципов их построения. В данных работах рассматриваются не только экономические, но и социальные последствия функционирования налоговых систем.

Представители экономики государственного сектора, например Э.Б. Аткинсон и Дж. Э. Стиглиц, анализируют налоги в системе государственных финансов. Они указывают на важность социологических исследований для принятия управленческих решений в области налогообложения, на многоаспектность и малопредсказуемость последствий налоговых изменений. При этом они считают, что поведение индивидов рационально. Однако с социологической точки зрения это весьма проблематично.

Функционирование налоговой системы анализируется также и отечественными учеными-экономистами: В.М. Аньишиным, А.И. Погорлецким, В.Н. Сумароковым, С.Ф. Сутыриным, Ц.М. Хасан-Беком, В.Ф. Шмелевым и др. В их работах налоговое регулирование рассматривается прежде всего в контексте экономического управления, а анализу социальных аспектов не придается должного значения. А.В. Брызга-лин, С.Г. Пепеляев, К.В. Седов, Д.Г. Черник, Т.Ф. Юткина исследуют налоги, опира-

ясь на экономико-правовой подход. При этом они указывают на необходимость комплексного, в том числе философского и социологического осмысления налоговой системы.

Из экономико-социологических работ, посвященных налогообложению, следует отметить работы исследователей неформальной экономики Дж. Гершуни, Э. Де Сото, В. Волкова, А. Леденевой, А. Яковлева и др., в которых рассматриваются неформальные механизмы ухода от налогов, причины перехода функций налоговой системы к неформальному сектору. В работах В.К. Потемкина исследуются вопросы искаженного восприятия населением экономических и социальных функций налогообложения, делается акцент на создании социальной стратегии налогообложения, развивающей малое предпринимательство. М.П. Дмитриев подробно изучает социальные аспекты налогообложения в системе регулирования народного благосостояния. Таким образом, в экономико-социологических работах подчеркивается социально-экономическое и политическое значение налоговой системы.

Характеристика исторического развития налоговой системы дается в работах Ф. Броделя, Л.С. Васильева, В.О. Ключевского, А.И. Першица, И.Я. Фроянова и др. В них содержится богатый исторический материал, позволяющий изучить процесс становления налоговой системы. Историки намечают некоторые пути социологического анализа налогов, что служит предпосылкой для формирования концепции институ-ционализации налоговой системы как института социального управления.

Использование принципов налогообложения в государственной практике, взаимосвязь государства и гражданского общества как субъектов управления налоговой системой рассматриваются в работах Г. Веттерберга, Т.И. Виноградовой, X. Лам-перта и др.

Таким образом, социальное содержание налогов и налоговой системы было подвергнуто научному анализу. Вместе с тем налоговая система как институт социального управления является неразработанным и перспективным направлением социологических исследований.

Анализ налоговой системы как института социального управления требует обращения к литературе, посвященной социальному управлению, социологии управления и институциональному подходу в общественных науках.

Многие аспекты теории и практики социального управления рассмотрены в трудах Ю.П. Аверина, В.Г. Афанасьева, И.В. Бестужева-Лады, Л.Т. Волчковой, В.Г. Долгова, В.Я. Ельмеева, В.Н. Мининой, Н.И. Лапина, Б.Р. Рященко, И.М. Слепенко-ва, Ж.Т. Тощенко, О.А. Уржи и др. В них содержится анализ систем управления, планирования, программирования и прогнозирования.

Среди исследований, посвященных социологии управления, следует отметить работы Ф.-Х. Кауфманна и Г.А. Меньшиковой. В трудах А.В. Тихонова заложены теоретико-методологические основы социологии управления как отраслевой научной дисциплины.

Институциональный подход как отдельное направление развивается прежде всего в работах экономистов Т. Веблена, Р. Коуза, Д. Норта, О. Уильямсона и др. Выводы институционалистов-экономистов представляют большой интерес для общественных наук в целом. Развитию эволюционно-институциональной теории в отечественной экономической науке посвящены работы Р.И. Капелюшникова, А.Н. Олейни-ка, В.М. Полтеровича, В.Л. Тамбовцева и др.

В социологии интерес к изучению институтов отражен в трудах О. Конта, Г. Спенсера, Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Парсонса, Р. Мертона, П. Бергера, Т. Лукмана, Г. Маркузе, Ю. Хабермаса, Н. Флигстайна и др. Среди отечественных исследователей, разрабатывающих социологический институциональный подход, можно отметить О.Э. Бессонову, С.Г. Кирдину, Д.В. Иванова и др.

Вместе с тем институты социального управления, в отличие от экономических и политических институтов, отдельно не изучались. Данная диссертация позволяет в определенной степени восполнить этот пробел.

Цель исследования состоит в социологическом анализе налоговой системы как института социального управления. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:

7

•   дать характеристику института как категории социологии управления, определить понятие «институт социального управления»;

•   раскрыть теоретические основы изучения налоговой системы как института социального управления, охарактеризовать его функциональную структуру;

•   рассмотреть генезис, становление и перспективы развития налоговой системы;

•   определить пути оптимизации налоговой системы как института социального управления.

Объектом исследования является налоговая система.

Предмет исследования - становление и развитие налоговой системы как института социального управления.

Теоретико-методологической основой исследования послужили классические труды по социологии и институциональному подходу в общественных науках. При разработке темы использовались общенаучные методы: диалектический метод, исторический метод, метод структурно-функционального анализа; методы прикладной социологии: анализ документов, данных экономической и социальной статистики, анализ прессы.

При работе над диссертацией использовался опыт теоретических исследований, накопленный кафедрой социального управления и планирования Санкт-Петербургского государственного университета.

Информационной базой для исследования послужили федеральные и местные законы РФ, указы Президента РФ, инструкции, письма Министерства по налогам и сборам РФ, публикации в периодической печати.

Научная новизна диссертационной работы в целом состоит в том, что теоретическое обоснование налоговой системы как института социального управления избрано темой специального исследования в качестве одного из перспективных направлений социологии управления.

К элементам научной новизны можно отнести следующие:

•  сформулирована авторская концепция социологического исследования институтов социального управления, исходя из определения и анализа подходов к изучению

институтов управления: инструментального, нормативно-ролевого и коммуникативного;

•   уточнено понятие института как устойчивого и организующего социальную жизнь, установления;

•   сформулировано определение института социального управления, координирующего  взаимодействие  субъектов  социального  управления;   институт  социального управления характеризуется как результат конкретно-исторической комбинации институтов государства и институтов гражданского общества как основных субъектов социального управления;

•   раскрыта социальная сущность налогов - финансирование общественной солидарности; охарактеризован узкий и широкий состав субъектов социального управления налоговой системой;

•   сформулировано определение «параллельных налоговых систем», выполняющих институциональные функции в разных секторах общественного производства: легальном (частном, государственном, некоммерческом) и внелегальном (нелегальном и неформальных сетях поддержки);

•   разработаны рекомендации по оптимизации налоговой системы современного российского общества.

Практическая значимость работы состоит в том, что разработанные в ней положения могут быть использованы при подготовке нормативных актов, расширяющих общественное участие в управлении налоговой системой. Полученные в диссертационном исследовании выводы используются в учебных курсах по социологии управления, управлению социально-экономическими процессами, государственному и муниципальному управлению, а также в читаемых автором спецкурсах для студентов факультета социологии СПбГУ «Социология налогообложения», «Социологические аспекты управления», «Налоги и налогообложение».

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертации были представлены на аспирантском семинаре по социологии управления (Санкт-Петербург, 13 января 2000 г.), на Первом Всероссийском социологическом конгрессе «Общество и социология: новые реалии и новые идеи» (Санкт-Петербург,

27-30 сентября 2000 г.), на межвузовской научно-практической конференции «Современные информационные технологии обучения» (Санкт-Петербург, 17 октября 20001 г.), на научно-общественном форуме «Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века» (Санкт-Петербург, 14-16 декабря 2000 г.), на городском семинаре «Социология управления», проходящем под эгидой Санкт-Петербургской социологической ассоциации, (Санкт-Петербург, 19 июня 2001 г.) Научные положения исследования отражены в ряде публикаций автора.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

10

ГЛАВА    1.    ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ    ПОДХОД    К    ИССЛЕДОВАНИЮ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В СОЦИОЛОГИИ УПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Институциональный подход в социологии управления.

Становление новых институтов в нашей стране требует от ученых-обществоведов обобщения опыта институционального развития и функционирования. Это требование обусловило необходимость создания социологии управления - новой социологической дисциплины, предмет которой находится еще в стадии формирования.1 В настоящий момент уже существуют предпосылки для развития институционального подхода в социологии управления. Так, А.В. Тихонов определил, что социология управления является отраслевой социологической дисциплиной, которая изучает закономерности становления, функционирования и развития управления как социального института во взаимодействии с другими институтами общества, условия, формы и механизмы управляемости общества и его подсистем как функциональные единства рациональной (искусственной) организации и спонтанной (естественной) самоорганизации.2 Франц-Х. Кауфманн и Г.А. Меньшикова рассмотрели механизм институциональной координации, которая наряду с функциональной координацией характеризуется как объект исследования социологии управления.3

Вместе с тем, на наш взгляд, особенности институционального подхода в социологии управления, его возможности и границы применения еще недостаточно раскрыты. Мы полагаем, что социология управления изучает институты как институты управления. Основываясь на взглядах Ю. Хабермаса4, можно предположить, что в процессе человеческой истории сформировались три типа институтов управления: инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные.

' См. дискуссию о предмете и задачах социологии управления: Актуальные проблемы социологии управления (Материалы «круглого стола») // Социологические исследования. 1998. N2. С.98-107.

2 Тихонов А.В. Социология управления. Теоретические основы. СПб., 2000. С.280.

3  Кауфманн Франц-Х., Меньшикова Г.А. Социология управления как область научного знания (зарубежные исследования 80-х годов) // Социология экономики и управления: Сб. статей / Под ред. Л.Т. Волчковой. СПб., 1998. С.107-122.

4  В основу наших взглядов легла типология действия Ю. Хабермаса. См.: Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995. С. 68-73; Habermas J. The theory of communicative action. V 2. Boston. Beacon Press, 1989. P. 343-348, 383-403.

11

Появление институтов как таковых обусловлено компенсацией инстинктов, которые у человека гораздо менее развиты, чем у животных.1 По аналогии с инстинктами первые институты управления носят инструментальный запретительный харизматический характер. Их воздействие на человека не должно быть осознанным. Напротив, безусловное подчинение и принуждение являются непременными атрибутами инструментальных институтов. Только такие институты позволяют группе (племени, народу) выжить. Инструментальный институт осуществляет скорее внутренний, чем внешний контроль над индивидом. Сам индивид неосознанно контролирует свое поведение, а нарушение признанного порядка вещей карается смертью (включая самоубийство). Инструментальный институт является управляющим институтом и неуправляем со стороны индивида.

Подчинение природы, развитие материально-технической базы, разделение общественного труда обусловливают перерастание инструментальных институтов управления в нормативно-ролевые. Нормативно-ролевой институт связан с четким распределением функциональных прав и обязанностей (ролей), закрепленных частично в законодательстве, частично в стандартах общепринятого поведения (неформально). Нормативно-ролевой институт осознан, но признается как данность, которую не желательно корректировать. Поддержка индивидом институционализированных норм и ролей активно приветствуется обществом, отсутствие этой поддержки карается санкциями. Контроль над индивидом сменяется с внутреннего на внешний, с самоконтроля на контроль общества. В связи с этим, нормативно-ролевой институт рассматривается прежде всего сквозь призму результатов его функционирования в обществе. К нормативно-ролевому типу относятся как большинство традиционных институтов (где ситуация контролируется с помощью обычая), так и большинство современных институтов государства (где на первый план выходят правовые нормы).

Нормативно-ролевой институт не может столь же безоговорочно рассматриваться в качестве управляющего института как инструментальный. Однако он функционально необходим и поддерживается со стороны общества. Поэтому конкретный индивид не имеет реальных возможностей его корректировки. Можно сказать, что нор-

'См.: Гелен А. О систематике антропологии // Проблема человека в западной философии. М., 1988. С.152-202.

12

мативно-ролевой институт не управляет, а создает возможность управлять для определенных групп и классов.

Развитие демократических форм участия граждан в управлении, становление: гражданского общества приводят к появлению нового типа институтов управления -коммуникативных. Коммуникативный институт имеет более «мягкую» и «гибкую»1 институциональную организацию, чем инструментальный и нормативно-ролевой. Его функционирование связано не только с осознанием необходимости институтов, но и с возможностью постоянной их корректировки в коммуникативном диалоге.1 Коммуникативный институт - это управляемый институт. Поэтому его развитие требует расширения навыков самоконтроля и децентрализации.

На наш взгляд, в каждый конкретный момент исторического времени все три типа институтов (или их прообразы) имеют место, а институциональные структуры обществ различаются их пропорцией. В «чистом» виде эти три типа институтов могут рассматриваться как идеальные типы (идеально-типические конструкции).

Мы полагаем, что исходя из данной типологии, можно анализировать социальные процессы на микроуровне (внутриорганизационная культура, стандарты поведения, формулировка миссии организации и т.д.), на мезоуровне (проблема соучастия государства и гражданского общества в управлении), на макроуровне (становление досовременной, современной и постсовременной цивилизаций). Здесь следует указать и на границу применения институционального подхода, которая определяется границами институционализации в обществе. За пределами институционализирующихся явлений, например, при исследовании аффективного действия институциональный подход не имеет своих оснований.

Гипотеза о трех типах институтов управления находит свое подтверждение, если условно выделить и рассмотреть три направления социологической институциональной теории.

Инструментальное направление видит в институте общественный инструмент подавления индивидуальной человеческой натуры. Это подход берет свое начало в работах Т. Веблена, считавшего, что институты как принятая система общественной

Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. С. 70-71.

13

жизни, вытекающая из инстинктов, определяют непосредственные цели, подчиняющие себе поведение людей.1

М. Вебер полагал, что обычно происходит насильственное внедрение институтов! отдельными лицами, которое затем легитимируется как договорное. Если индивид не: захочет соответствовать возлагаемым на него ожиданиям, существует шанс, что его» заставят повиноваться с помощью «аппарата принуждения».2

Дальнейшее становление инструментального направления исследования институтов связано с указанием на их бессознательный характер. По мнению Ч. Кули, в «разуме индивида институт присутствует как принадлежащая группе в целом, и поэтому бессознательная привычка, способ мышления или действия».3 Бессознательность делает институт неуязвимым, вместе с тем, человеческое поведение жестко контролируется.

Впрочем подавление человеческой натуры не должно однозначно рассматриваться как недостаток. Так, по мнению Дж. Г. Мида, институты подавляют «Я», но это является единственным путем обретения личностью своей автономности: «индивид является индивидуальностью постольку, поскольку принадлежит к какому-то сообществу, поскольку перенимает в своем собственном поведении установления этого сообщества».4 При этом Дж. Г. Мид определяет социальные институты как общепринятую реакцию со стороны общества на поведение индивида.5

Подробная критика инструментальной природы институтов связана с деятельность теоретиков Франкфуртской школы (Э. Фромма, Г. Маркузе). По мнению Э. Фромма, человек непреодолимо отчужден институтами общества от своих истинных потребностей в творчестве, познании, духовном возвышении, самореализации лично-

1 Веблен Т. Теория праздного класса. М., 1984. С.216.

2Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии // Вебер М. Избранные произведения. М, 1990.

С.536-540.

3 Кули Ч.Х. Общественная организация. Изучение углубленного разума // Тексты по истории социологии XIX-XX веков. Хрестоматия. М., 1994. С.382.

4 Мид Дж. Интернализованные другие и самость // Американская социологическая мысль. М., 1994. С.235.

5 Там же.

14

ста1. Г. Маркузе видит в институтах «рационализацию несвободы», посредством которой общество осуществляет свою независимую власть над индивидами.2

Таким образом, инструментальное направление делает акцент на том, что индивиды не имеют возможности изменения навязанных им институтов и находятся под их тотальным контролем.

Нормативно-ролевое направление исследования природы институтов берет свое начало ещё в работах Г. Спенсера и Э. Дюркгейма, однако его окончательное оформление связано со школой структурно-функционального анализа.

Г. Спенсер, с именем которого связано первое широкое употребление категории «социальный институт» в социологии, рассматривал институты как образования, возникшие эволюционным путем, развитие которых связано с осуществлением определенных функций в обществе.3

По Э. Дюркгейму, институт - это особый способ бытия общества, выражающийся в закреплении, установлении вне нас определенных способов действий и суждений, которые не зависят от каждой отдельно взятой воли. По его мнению, институтом можно назвать все верования, все поведение, установленные группой.4 Это определение не только близко к определениям инструментального направления, но и существенно повлияло на их развитие. Однако Дюркгейм не рассматривал институты как нечто неизменное и тотальное. Институты, по его мнению, не являются чем-то чуждым человеческой природе, они позитивны и служат человеческой самореализации. Более того, воз-можно и нужно создание институтов, поддерживающих органическую солидарность, например, профессиональных корпораций.5

В работах продолжателей данного направления - теоретиков структурно-функционального анализа Т. Парсонса и Р. Мертона институты предстают как нормативные регуляторы человеческих действий, определяющие ролевой набор. Институты подавляют личность, не позволяя ей выходить за рамки предписанной социальной роли. Но  вместе с тем предполагается возможность альтернативного выбора института,

1  Фромм Э. Бегство от свободы. М., 1990. С.373.

2 Маркузе Г. Одномерный человек. М., 1994. С.134-13^

} Спенсер Г. Основания социологии. Т.2. СПб., 1898. С.212,234-237.

4 Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение. М., 1995. С.20.

5 См.: Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1990. С.35.

15

если он зависит от содержания интересов (Т. Парсонс), или, если он может быть заменен функциональной альтернативой в случае дисфункциональных последствий (Р.. Мертон).*

Нормативно-ролевое направление делает акцент на системную составляющую! функционирования институтов, т.е. их необходимость для системы в целом. Альтернативы выбора институтов индивидами здесь сильно ограничены, но в принципе возможны, если для этого существуют определенные системные предпосылки. Следует' отметить, что нормативно-ролевое направление исследования природы институтов является более распространенным.

Коммуникативное направление исследования природы институтов первоначально связано с попыткой представителей феноменологической социологии (А. Щюц, затем П. Бергер и Т. Лукман) включить в социологическую теорию активно действующего индивида (деятеля), конструирующего социальную реальность. Тогда инсти-туционализация должна представать как творческий процесс создания общества. Однако, по мнению П. Бергера и Т. Лукмана, институт - это объективированная человеческая деятельность. Он возникает по следующей схеме: хабитуализация (т.е. опри-вычивание действий) => взаимная типизация опривыченных действий деятелями разного рода (институционализация) => легитимация института (прежде всего в языке) => типизация институтом как индивидуальных деятелей, так и индивидуальных действий (создание ролей).1 Исходя из данной схемы, первоначально творческий процесс создания общества переходит в институционализированный (возникают рутинные практики). В итоге, личность типизируется (социализируется) в созданной до нее институциональной структуре, и ее собственная «конструирующая» роль уже серьезно ограничена.

В рамках смягчения нормативизма структурно-функциональной традиции С. Липсет на примере политических институтов выделил два критерия прочности инсти-

1 См.: Parsons Т. The Social System. London. 1991. P.jS; Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль. М., 1996. С.393-461.

гСм.: Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. М, 1995. С.89-131. Конечно, данная схема не отражает всей постановки и решения задачи, которые можно найти у П. Бергера и Т. Лукмана, и в этом плане она условна. П. Бергер и Т. Лукман в большей мере стремятся показать взаимообусловленность этих эта-

16

туциональной структуры. Первый критерий - эффективность, которая определяется на основе расчета, проводимого большинством членов общества. Второй критерий - законность. Законность понимается не в узком юридическом, а в широком социальном толковании и означает способность институциональной структуры создать и сохранить мнение о том, что существующие институты являются лучшими из тех, какие: только можно придумать. Законность влияет на эмоции человека и постоянно им оценивается в соответствии с собственным мировоззрением.1 Таким образом, С. Липсет1 указывает, что институты создаются и корректируются совместно многими людьми на основе «расчета», а не бессознательно. Вместе с тем каждый совершает не рациональный частный, а общезначимый выбор, параметры которого зависят как от эффективности результата, так и мировоззрения, формирующегося под влиянием институтов социализации.

Наиболее подробно коммуникативное направление исследования природы институтов разрабатывается Ю. Хабермасом, продолжателем традиций Франкфуртской школы. По его мнению, проблему современного общества составляет не сама по себе направленность на воссоздание инструментальных институтов, а то, что эти институты носят неязыковой характер (власть, деньги). Они и создают неязыковой мир системы, «колонизирующий» и разрушающий «жизненный мир». Недостатки современного общества, по Ю. Хабермасу, коренятся не в процессе рационализации как таковом, а в неспособности развить и превратить в институты те области, в которых рационально достигнутое понимание координирует действия. Конкретно это означает, что должна быть создана такая система институтов, которая позволяла бы людям в рациональной дискуссии, направленной на взаимопонимание, планировать и осуществлять материальное производство, определять политические цели. Фактически институты здесь выступают в качестве институциональных форм демократического принятия решений.2

пов, чем четко их выделить.

1 Липсет С. Политическая социология // Социология сегодня. Проблемы и перспективы. Американская буржуазная социология середины XX века. М, 1965. С. 142.

2См.: Habermas J. The theory of communicative action. V 2. P. 343-348, 383-403; Монсон П. Современная западная социология: теории, традиции, перспективы. СПб., 1992. С.329-339.

17

Определения института, данные в рамках инструментального, нормативно-ролевого и коммуникативного направлений, имеют существенные различия. Однако, так как речь идет об одном социальном феномене, необходимо сформулировать единое определение института, позволяющее развивать институциональный подход в социологии управления.

Термин «институт» произошел от латинского «institutum» и означает «учреждение, установление».1 В обыденной речи институт ассоциируется с учреждениями,, прежде всего образовательными и научными. Теоретическое изучение институтов в: общественных науках ставит акцент на втором значении - «установление», предлагая весьма широкий диапазон интерпретаций. Среди них нормы, комплексы норм, правила игры, типы социальной практики и т.д. Вместе с тем сам термин «установление» выпадает из поля зрения. Мы предлагаем вернуться к определению института как установления, позволяющему связать противоречивые трактовки институтов.

Исходя из определений, данных в словаре В. Даля, слово «установление», во-первых, связано с уставом, постановлением, законом, т.е. с различными видами правил и норм, прежде всего формальных. Во-вторых, установление - это процесс устанавливания и узаконивания, как мы бы сказали сейчас, процесс приобретения устойчивости и легитимности. В-третьих, установление - это основание и учреждение чего-либо, расстановка в должном порядке установителем, т.е. устанавливающая деятель-ность определенного субъекта.

Итак, институт - не только определенная устойчивая норма, правило, закон, но и саморазвитие этой нормы, правила, закона, а также деятельность по установлению нормы, правила и закона. Здесь совмещается статическая, динамическая и управленческая характеристики института, его устойчивость, способность устанавливаться и способность быть установленным.

Вместе с тем не всякая норма (правило, закон), не всякий процесс установления и не всякая устанавливающая деятельность являются институтом. На наш взгляд, необ-

1 Энциклопедический социологический словарь / Под общ. ред. Г.В. Осипова М., 1995. С.226. ! Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1-4. Т.4. М., 1994. С. 1077-1079.

18

холимо ввести такие критерии отнесения к институтам, как устойчивость и органи зующее влияние на социальную жизнь.

Устойчивость означает, что институт устоялся и стал самостоятельным социальным фактом, отделимым от других. В таком случае требуется достаточно большая мера воздействия, чтобы институт был изменен^

Организующее влияние института на социальную жизнь означает, что, во-первых,, институт организует значительную часть социального пространства в виде ролей и статусов, во-вторых, результаты деятельности института могут трактоваться как функции! и дисфункции для общественной системы в целом, в-третьих, ликвидация института образует «нишу», которая может быть заполнена только сопоставимой институциональной конфигурацией, имеющей ряд совпадающих признаков.

Таким образом, мы полагаем, что институт - это устойчивое и организующее социальную жизнь установление.

Прибавление к термину «институт» слова «социальный» указывает на более широкое толкование института, чем это принято в юридической науке. В научной социологической литературе категории «институт» и «социальный институт» обычно используются как синонимы.

В современном высокоинституционализированном обществе в основе многих институтов лежит не одно установление, а целый ряд установлений, образующий систему. Поэтому институт может трактоваться как система установлений, процесса установления и устанавливающей их деятельности. Здесь термин «установление» не указывает на единичный характер установления. Также и система может рассматриваться как институт, если речь идет о системе установлений, а не о системе институтов.

Институт как устойчивое и организующее социальную жизнь установление определяет наше поведение, включая нашу способность подчиняться институтам и/или конструировать их, управляться и/или управлять ими. Чтобы понять, каким образом институты влияют на управляемость нашего поведения, необходимо обосновать такую категорию как «институт социального управления».

По мнению Л. Т. Волчковой и В. Г. Долгова, под социальным управлением должна пониматься  практическая  деятельность   по  преобразованию социума, социальных

19

отношений. Социальное управление - это целерациональное и в то же время ценностно-ориентированное воздействие субъекта управления на объект по согласованию: противоречивых потребностей и интересов субъектов социальной деятельности и возможностей общества. В то же время социальное управление - это своеобразный механизм внутренней саморегуляции общества, обеспечивающий подчинение действий разнообразных субъектов общественным ценностям, нормам, традициям, выработанным в процессе исторического развития.1

А. В. Тихонов видит в социальном управлении практику управления обществом и его подсистемами, практическое проявление институциональной природы управления.2 По мнению О.А. Уржи, неоднозначность понятия «социальное управление» требует проведения анализа его смысловых нагрузок как в широком, так и в узком смысле. Она полагает, что социальное управление в широком смысле - это управление, которое включает в себя государственное управление, осуществляемое институтом государственной власти, социальный контроль и самоуправление, осуществляемые гражданским обществом и его организациями. В узком смысле социальное управление - это опосредованное, «мягкое» управление, опирающееся на интересы представителей различных социальных слоев, их консолидацию на основе эффективной социальной политики. Его осуществление связано с использованием апробированных и инновационных социальных технологий, позволяющих решать задачи социальной политики/

Опираясь на данные определения, можно выделить существенные характеристики социального управления. Социальное управление - это:

■ воздействие субъекта управления на объект с целью достижения консенсуса;

■  механизм внутренней саморегуляции общества, являющийся практическим проявлением институциональной природы управления;

1  Волчкова Л.Т., Долгов В.Г.  Развитие социального управления и планирования  в Санкт-Петербургском университете // Социология в Санкт-Петербурге и в Санкт-Петербургском государственном университете. Тезисы Всероссийской научной конференции, посвященной 10-летию факультета социологии. СПб., 1999. С.31.

2  Тихонов А.В. Теоретико-методологические основы социологии управления как отраслевой научной дисциплины. Автореф. дис. на соискан. учен, степ д.с.н. СПб., 2000. С.28.

3   Уржа О.А.  Теоретико-методологические основы управления процессами функционирования социальной структуры современного российского общества (социологический аспект). Автореф. дис. на соискан. учен, степ д.с.н. М, 2000. С. 37.

20

■  «государственное управление», осуществляемое институтом государственной власти, и «самоуправление», осуществляемые гражданским обществом;

■  «мягкое» управление, нацеленное на консолидацию, т.е. развивающее солидарностк и сотрудничество.

Опираясь на развернутую характеристику социального управления, можно дать определение института социального управления. В отличие от идеально-типических; конструкций инструментальных, нормативно-ролевых и коммуникативных институтов, институт социального управления носит конкретно-исторический характер w является результатом их комбинирования на практике. В нем пропорционально совмещены статические, динамические и управленческие характеристики институтов. Институт социального управления выступает в качестве устойчивого механизма осуществления социального управления в обществе.

Институт социального управления - это устойчивое и организующее социальную жизнь установление (или система установлений), координирующее взаимодействие субъектов социального управления.

В современном обществе в качестве основного субъекта социального управления обычно рассматривается государство. Однако в последнее время стала более активно обосновываться роль гражданского общества, что, на наш взгляд, связано с общей тенденцией перерастания нормативно-ролевых институтов (таким институтом является современное государство) в коммуникативные. Поэтому институт социального управления является результатом определенной конкретно-исторической комбинации институтов государства и институтов гражданского общества как основных субъектов социального управления.

В связи с этим, на разных исторических этапах развития институт социального управления может рассматриваться:

•во-первых, как институционализированная система государственного управления обществом или как преимущественно институт государства, где главным субъектом социального управления выступает государство;

21

•во-вторых, как институционализированная система самоуправления общества или как преимущественно институт гражданского общества, где главным субъектом социального управления выступает гражданское общество;

•в-третьих, как конкретно-историческое разрешение противоречия между управлением и самоуправлением, между институтами государства и институтами гражданского общества, т.е. результат взаимодействия государства и гражданского общества.

Институты социального управления, как и любые институты вообще, представляют собой сложные социальные агрегаты. Во-первых, сложившиеся институты социального управления ограничивают индивидуальный (рациональный) выбор граждан. Во-вторых, они порождают инерцию для последующего воздействия со стороны конкретного субъекта управления, так как совокупность предшествующих установлений может препятствовать институционализации новых.

Проблема институционального ограничения рационального выбора находится в центре внимания современного экономического институционализма. Принципами этой эволюционно-институциональной теории являются наследственность (непрерывность), изменчивость и естественный отбор институтов.1 С точки зрения данного направления, институты естественно- (само-) управляются, являясь объектом выбора людей, а основная проблематика исследований связана с представлениями о рациональности этого выбора. Поэтому решение вопроса об искусственном повышении эффективности системы управления институтами не входит в задачи экономического институционализма.

Современный экономический институционализм предлагает несколько вариантов решения проблемы рационального выбора институтов. Неоинституциональная экономика (Р. Коуз, О. Уильямсон, Дж. Стиглиц) продолжает традиции неоклассики и размышляет об автоматической оптимизации институтов в результате рационального выбора индивидов, максимизирующих свою пользу. Новая институциональная экономика (Д. Норт, Л. Тевено) исходит из понятия ограниченной рациональности Саймона и видит в институтах рамки, которые являются результатом взаимодействия индиви-

' См.: Нестеренко А. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории // Вопросы экономики. 1997. N3. С.50.

22

дов. Эти рамки, «правила игры», ограничения могут изменяться в результате взаимодействия.1

Если сопоставить взгляды современных экономических институционалистов с изложенными выше социологическими концепциями, то можно отметить, что экономический институционализм близок к социологическим подходам в некоторых выводах.. Это связано с общими истоками (Т. Веблен, М. Вебер, А. Щюц) и движением двух; дисциплин навстречу друг другу. Но, на наш взгляд, экономический институционализм основывается на индивидуалистических ценностях и представлении о свободном! выбирающем субъекте, которое и пытается скорректировать. Тогда как для социологии индивид остается социализированным индивидом. Для нее важен не факт свободы (свобода от общества изначально невозможна), а активное или пассивное участие в процессе социальных изменений.

Изучение систем управления на основе моделей рационального выбора и экономического понимания институциональных ограничений представляет несомненный интерес. Концепция рационального выбора позволяет конструировать идеально-типические конструкции, а изучение институциональных ограничений исследовать влияние неформальных установлений на формальные, что собственно и объясняет отклонение от идеально-типических конструкций. К тому же экономический институционализм несет в своей основе либеральную идеологию, которая, на наш взгляд, необходима для обеспечения плюрализма в социологической теории.

В качестве положительных примеров интериоризации и социологизации версий экономического институционализма можно привести примеры экономической социологии и социологии организаций. В экономической социологии на базе институциональных концепций сформировалось такое научное направление, как исследование неформальной экономики.2 Важно, что исследователи неформальной экономики не видят возможности и в целом не считают нужным управленческое изменение наличных условий. Используя качественные и количественные социологические методики, они выявляют, описывают и систематизируют реальные «правила игры» в сфере эко-

' См.: Олейник А.Н. Институциональная экономика. М, 2000. С.30-33.

2 См.: Неформальная экономика. Россия и мир/Под ред. Теодора Шанина. М., 1999. С. 292-310, 371-395.

23

номических отношений. Данные «правила игры» обычно трактуются как возникшие спонтанно, независимо от конкретных индивидов, по воле обстоятельств вынужденных играть по этим правилам.

В такой близкой социологии управления отраслевой дисциплине, как социология организаций, достижения экономической неоинституциональной теории могут быть конкретизированы следующим образом:

1) формальные организации формируются и расширяются по мере возникновения рациональных, институционально признанных правил в конкретных областях деятельности;

2) возникновение институциональных мифов и предписаний в новых областях деятельности неизбежно влечет за собой появление новых организаций;

3) при появлении новых «рациональных мифов» изменяются формальные структуры в уже существующих организациях;

4) чем более развито современное общество, тем в большей мере развита рационально-институциональная сфера;

5) получив однажды институциональную поддержку, рациональность обретает статус правила с огромным организационным потенциалом.

Исходя из этих посылок, институциональная социология организаций приходит к важным выводам о фактической децентрализации и гибкости структур управления, о вторичности формальных структур управления перед неформальными. Институционально признанные в обществе правила (институциональный изоморфизм), а не потребность во внутренней координации деятельности рассматриваются как основа формирования организационных структур.1 Институциональная социология организаций также отрицательно отвечает на вопрос, возможно ли управление институтами. Для нее институты заданы, их формирование является результатом естественной эволюции.

Надо отметить, что в большинстве социологических отраслевых дисциплинах и в социологической теории в целом интерпретация институтов, идущая из экономического институционализма, не выдерживает конкуренции с традиционным социологи-

Щербина В.В. Социальные теории организации: Словарь. М., 2000. С.114-116.

24

ческим взглядом на институты. В социологии по прежнему сильны традиции нормативно-ролевой институциональной линии Э. Дюркгейма - Т. Парсонса, постояннс корректирующейся с помощью «подключения» теории институционализации П. Бергера и Т. Лукмана.

Если экономические институционалисты скорее умалчивают о проблеме целенаправленного формирования институтов, чем возражают против него, то в институциональной социологии в целом господствует скептический взгляд на принципиальную возможности формирования институтов. Например, представитель этой точки зрения С.Г. Кир дина полагает, что следует различать базовые институты и институциональные формы. Первые вообще не поддаются управлению, они неизменны. Вторые, напротив, поддаются целенаправленному изменению. Однако если характер этого изменения не соответствует типу институциональной матрицы, происходит социальная революция, латентной целью которой является возвращение институциональной матрицы в исходное состояние.1

Мы полагаем, что все институты общества взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому невозможно изменение институциональной формы без изменения сущности базового института. Как писал Г.В.Ф. Гегель, нельзя изучать «каким образом форма присоединяется к сущности: ведь она лишь видимость сущности внутри самой себя, имманентная ей собственная рефлексия». Таким образом, управленческое воздействие на институциональную форму не может не привести к изменению сущности базовых институтов. Неизменность базовых институтов привела бы только к полной неизменности общества, а оно, как мы можем наблюдать, напротив, динамично и изменчиво.

Подводя итог нашему исследованию теоретического окружения институциональной социологии управления, повторим слова В. Тамбовцева: «Должна ли говорить наука «как надо делать?» или только отвечать на вопрос «что будет, если?». Неоин-

1  См.: Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. М., 2000. С. 17-18, 120, 129-130.

2 Гегель Г.В.Ф. Наука логики. М., 1999. С.495.

25

ституциональная традиция склоняется ко второму варианту, причем как в случае фор* мирования больших экономических систем, так и малых усовершенствований.»1

В отечественной социологии управления, напротив, имеет место традиция рассматривать институты как принципиально подлежащие целенаправленному управленческому воздействию. Более того, именно вопрос «как надо делать?» является основным. Ответ на него связывается с развитием инновационных управленческих технологий и социальной инженерии.2 Институциональная социология управления не может игнорировать эту традицию, и, на наш взгляд, необходимо по меньшей мере поставить вопрос об осознанном целенаправленном управлении институтами.

Вместе с тем неверным было бы утверждение, что институты легко сформировать. Институт невозможно создать путем принятия нормативного акта. Нормативный акт не создает институт, а производит институциональное закрепление (в законодательстве) тех социальных явлений, которые достигли необходимой ступени развития. На наш взгляд, институт - это не какое-либо новое явление социальной реальности, а качественная характеристика уже существующего; социальное явление может как приобрести, так и утратить эту институциональную характеристику.

Формирование институтов является сложным процессом. Отдельно взятый субъект управления может с помощью управленческого воздействия только инициировать институционализацию и корректировать ее ход. Поэтому следует учитывать, что институциональный контекст управленческого воздействия (внешняя среда института) и само управленческое воздействие взаимосвязаны. С одной стороны, институциональный контекст во многом предопределяет содержание и меру управленческого воздействия. С другой стороны, управленческое воздействие изменяет институциональный контекст.

Следовательно, правомерно ставить вопрос о формировании институтов, если при этом принимаются во внимание ограничения, накладываемые институциональным контекстом, существующим на момент формирования.

Тамбовцев В. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. N3. С.82.

2 См., напр.: Уржа О.А. Теоретико-методологические основы управления процессами функционирования социальной структуры современного российского общества (социологический аспект). С.38-40.

26

На наш взгляд, формирование институтов социального управления должно ochoi вываться на определенных принципах.

Принцип единства общественных, институциональных и личностных изменений Образно говоря, любое реальное изменение любого института приводит как к изменению общества, так и к изменению человека. Причем речь идет не только об изменении социального положения индивида. Изменение института приводит к другой модификации «социокультурного» кода, отражающемся на поведении последующих поколений людей. Также и изменение, происходящее на личностном уровне, будет институционализироваться в новые институты общества.

Принцип различия темпов общественных, институциональных и личностных изменений. Взаимообусловленность данных видов изменений не ведет к их линейной зависимости, так как темпы этих изменений различны. Общественные и институциональные изменения могут опережать личностные, как это произошло в нашей стране: при резком переходе к рыночным отношениям. Или, напротив, личностные изменения: могут происходить более быстрыми темпами. Разница в темпах прежде всего связана, с влиянием самой системы управления, но может иметь или дополняться другими источниками, коренящимися в культуре.

Принцип запаздывающего влияния на институт. Институт - это сложный объект управленческого воздействия. Поэтому изменение института обычно «запаздывает» от управленческого воздействия, нацеленного на поддержку этого изменения.

Принцип косвенного управления институтом. Формирование, поддержка или изменение института должны рассматриваться как сочетание его организации и самоорганизации (управления и самоуправления). Роль управленческого воздействия состоит в инициировании и поддержке изменений, контроле над их ходом, а не в полном осуществлении (что невозможно).

Принцип частичных институциональных изменений. Данный принцип сформулирован К. Поппером, обосновавшим необходимость частичного изменения социальных институтов вместо полной перестройки структуры общества.'

' Поппер К. Открытое общество и его враги. Т.1. Чары Платона. М., 1992. С.205-207.

27

Принцип личностного участия в институциональных изменениях. Институцио* нальные изменения так или иначе в большей мере зависят от личности, чем от власть (или от самоуправления больше, чем от управления). После инициирования управлением институционального изменения, реальное изменение невозможно без явной иле латентной поддержки широких народных масс. Данный принцип не обязательно свидетельствует о необходимости демократии, так как латентная поддержка институциональных изменений имеет место при любом политическом режиме, в том числе тоталитарном. Например, доносительство, процветавшее при сталинизме, свидетельствует о поддержке населением этого режима и инициированных сталинизмом институтов.1

Исходя из этих принципов, можно заключить, что при управленческом воздействии на институты возникают проблемы, не свойственные управлению организациями. Главная из них - это сложность определения уровня доверия к институту, что необходимо для конкретизации управленческих целей. Институт как общественное установление характеризуется стабильностью, которая представляет собой не что иное, как каждодневную поддержку данного установления многими людьми. Роль института в организации общественной жизни может быть определена с помощью выяснения степени доверия, которое оказывается ему индивидами. Это выяснение -прямая задача социологов. Но эту задачу нельзя назвать простой. Доверие к институту не лежит на поверхности, его уровень нельзя определить столь быстро, как уровень доверия к отдельной партии или политическому лидеру.

Как справедливо отмечает французский социолог Матей Доган, уровень доверия к институтам нельзя смешивать с количеством людей (в пропорциональном выражении), которые одобряют или не одобряют различные правительственные меры. Общественное мнение по проблемам жилья, безработицы, налогов часто неустойчиво, оно меняется в зависимости от обстоятельств. Например, большинство граждан может быть недовольно тем, как правительство руководит страной. Но это еще не является свидетельством делегитимизации существующих институтов власти.2 Поэтому мне-

' При формулировке данных принципов мы использовали следующую литературу: Минина В.Н. Социальное программирование: теоретико-методологический аспект. СПб., 1997. С.79-80; Резник Ю.М. Формирование институтов гражданского общества (социоинженерный подход) // Социологические исследования.  1994. N10. С.27-30. 2 Доган М. Легитимность режимов и кризис доверия // Социологические исследования. 1994. N6. С. 152.

28

ние, высказываемое по отдельным вопросам, и вера в законность существующих институтов - не одно и то же.

На наш взгляд, следует говорить о двухуровневой структуре легитимации института: его поддержке в целом как общественного установления при возможной критике конкретных проявлений. Здесь речь может идти о создании новых институциональных конфигураций из легитимированных институтов. Эту задачу решают попперов-ские «социальные технологии».

Другое следствие из представления о легитимации института как двухуровневой -это объяснение того, почему общественное мнение оказалось непонятым. Из критики конкретных проявлений делается вывод, распространяемый на институт в целом, и начинается его деинституционализация, имеющая серьезные социальные последствия. Результатом деинституционализации тех институтов, в которых индивиды были социализированы, оказывается полная или частичная утрата идентификации личности.

Характер управленческого воздействия должен соответствовать институциональному этапу развития объекта воздействия. На наш взгляд, в развитии института можно выделить четыре основных этапа: доинституциональный этап, этап институционали-зации, институциональный этап (включая периоды неинституционального состояния) и этап деинституционализации, которые образуют институциональный цикл для конкретного социального явления.1

Доинституциональный этап может быть охарактеризован с нескольких позиций. С одной стороны, речь идет о возникновении принципиально нового социального явления, с другой - о проявлении и осознании уже существующего в новой более «мягкой» конфигурации. В первом случае доинституциональное состояние имеет место тогда,  когда изучаемое явление еще не легитимировано индивидами, и, следова-

'Наши взгляды сформировались в результате изучения достаточно широкого пласта литературы, прежде всего трудов историков (Блок М. Апология истории, или Ремесло историка. М, 1986;. Бродель Ф. Динамика капитализма. Смоленск, 1993; Тойнби А. Дж. Постижение истории. М., 1991), работ теоретиков франкфуртской школы (Маркузе Г. Одномерный человек. М, 1994; Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995), а также ряда работ отечественных социологов-институционалистов (Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. Новосибирск, 1997; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. М, 2000) и др. Используется понятие «функциональное требование», введенное Р. Мертоном. См.: Мертон Р. Явные и латентные функции. С. 416.

29

тельно, не обладает устойчивостью и почти не участвует в организации общественной жизни. Во втором случае, доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление уже не легитимировано индивидами вследствие прошедшей деин-ституционализации. Поэтому доинституциональное состояние может возникнуть при переходе инструментальных институтов в нормативно-ролевые и, затем, в коммуникативные. Изучение доинституционального этапа принципиально важно для социологии управления, так как прежде всего на данном этапе может быть поставлена задача формирования института.

Доинституциональный этап развития социального явления как института имеет определенные особенности. Во-первых, когда изучаемое явление находится в доин-ституциональном состоянии, общественная жизнь уже организована другими институтами. Поэтому институционализация социального явления приводит не к изолированно возникшему новому институту, а к новой институциональной конфигурации, в которую в разной мере включены как новые, так и давно существующие институты.

Во-вторых, доинституциональное состояние социального явления характеризуется его персонализацией - зависимостью от определенного человека. При персона-лизации не принадлежность к социальному явлению задает статус человека, а наоборот человек придает социальному явлению статусную характеристику. Поэтому невозможно четко определить набор основных функций данного социального явления. Этот набор подвижен и впоследствии может относиться к разным институтам.

В-третьих, доинституциональное состояние социального явления не исключает его некоторого участия в организации общественной жизни. Но доля этого участия слишком мала и зависима от обстоятельств.

В-четвертых, в доинституциональном состоянии само социальное явление не может быть устойчивым, его признаки то появляются, то исчезают. Социальное явление обретает свою сущность в процессе институционализации.

По этим особенностям достаточно просто распознать явления, находящиеся на доинституциональном этапе. Например, на доинституциональном этапе коррупции один чиновник берет взятки, а другие не берут. Или на доинституциональном этапе развития избирательной системы для одного кандидата действуют одни правила, для

30

другого - другие. В зависимости от целей возможны две стратегии управленческого воздействия. В первом случае необходимо предотвращение начала институционали-зации, а во втором - инициирование института, например, с помощью создания единой для всех законодательной базы.

Этап институционализации связан с постепенной деперсонализацией и более четким определением функционального предназначения данного социального явления. На данном этапе начинается легитимация института. Затем может произойти разрастание его функций. Если функций становится несколько, одна обязательно является главной и рассматривается как функциональное требование существования института, без выполнения которого данный институт утратит легитимность и исчезнет.

На этапе институционализации возможны такие стратегии управленческого воздействия, как ускорение институционализации, замедление институционализации и прекращение институционализации. Надо отметить, что, так как инициирующая роль управления здесь ниже, простор управленческого воздействия также сужается.

Институциональный этап. Социальное явление на институциональном этапе обычно и называется институтом. Наличие у института двух основных свойств - устойчивости и организующего влияния на социальную жизнь - свидетельствует о том, что институт легитимен. Но эти свойства присущи конкретным институтам не в равной мере. В обществе есть немало устойчивых традиционных институтов, организующее влияние которых на социальную жизнь на современном этапе развития общества невелико (например, институт кровной мести, который проявляется в мести за родственников и друзей). Также существуют новые институты, которые претендуют на роль организаторов общественной жизни, но еще недостаточно устойчивы (например, рынок в нашей стране).

Необходимо принимать во внимание, что институциональное состояние социального явления включает и кратковременные периоды неинституционального состояния. Так, кратковременное введение прямого президентского правления не свидетельствует о начале деинституционализации институтов демократии.

На институциональном этапе возможны такие стратегии управленческого воздействия, как поддержка институционального состояния, укрепление институцио-

31

нального состояния (уменьшение периодов неинституционального состояния) и инициирование деинституционализации для институтов, оказавшихся дисфункциональными по своим последствиям. Возможности управления на институциональном этапе развития социального явления самые небольшие. И управленцы, и граждане уже социализированы в контексте данного института, идентифицируют себя с ним. Сама постановка управленческой задачи будет сильно подвержена институциональному контексту. Поэтому действия по поддержке и укреплению института здесь найдут больший отклик, чем действия, начинающие деинституционализацию. Также нужны достаточно веские причины для управленческого воздействия.

На этом этапе мы имеем дело с уже сложившимся объектом. Поэтому если принято решение о подготовке управленческого воздействия, необходимо выявить первоначальную основу института. В качестве первоначальной основы института могли быть представлены ценность, норма, «правила игры», законодательный акт, которые начали процесс институционализации. Первоначальная основа института влияет на то, как сейчас воспринимается этот институт - как ценность, как норма, или как просто «правила игры». Здесь содержится основа для конфигурирования, в том числе с помощью управленческого воздействия. Институты, основанные на ценностях и ныне рассматриваемые как ценность (например, церковь), в меньшей степени будут сами изменяться в процессе институционального конфигурирования, в большей степени могут распространять часть своих институциональных свойств на другие институты, включать их в новые институциональные конфигурации.

Этап деинституционализации. Процесс деинституционализации начинается при долговременном невыполнении институтом своего функционального требования, независимо от причины этого невыполнения. Изучение механизма возможной деинституционализации выявляет слабые стороны существующих институтов. Учитывая возможность неинституционального состояния, о деинституционализации можно говорить только тогда, когда временная протяженность периодов неинституционального состояния нарастает, и оно начинает доминировать.

Деинституционализация - сложный процесс. На самом деле мы не можем привести ни одного примера полностью деинституционализированного института. Если бы

32

такой пример был, то это означало, что деинституционализация не произошла полностью. Институты, хоть и ставшие раритетами, остались в ассортименте нашего выбора. Они, казалось бы, уже не значимы и не могут организовывать общественную жизнь. Но у них остался признак устойчивости, и поэтому они полностью не исчезли, оставшись в исторической памяти. Более того, возможно, что они войдут в новые институциональные конфигурации. Как, например, суд шариата был снова призван исламским фундаментализмом. Не прошедшая полностью деинституционализация возвращает институт в доинституциональное состояние.

На этапе деинституционализации в зависимости от поставленных целей возможны такие стратегии управленческого воздействия как прекращение, ускорение и упорядочивание процесса деинституционализации.

Решение первой задачи вначале может выглядеть как замедление деинституционализации. Институт, уже утрачивающий легитимность, сложно полностью восстановить в прежних правах. Скорее всего, выход будет найден в создании новых институциональных конфигураций. Ускорение деинституционализации социального явления может происходить в виде упорядочивания этого процесса. Деинституционализация легитимного института маловероятна, поэтому именно легализация и создание новых конфигураций, замещающих институт, может стать реальной основой управленческого воздействия на этот процесс.

Рассмотрение типологии институтов управления - инструментальных, нормативно-ролевых и коммуникативных в контексте этапов институционального развития приводит к следующим выводам. Неосознанное существование инструментальных институтов как заменителей инстинктов может трактоваться и как расцвет их инсти-туционализации (институциональное состояние), и как предпосылка доинституцио-нального состояния. Это связано с тем, что инструментальные институты очень устойчивы. Согласно критериям отнесения к институтам здесь имеет место полное соответствие, поэтому инструментальные институты - это наиболее жесткий тип институтов управления. Однако полное отсутствие у субъекта установления возможности изменить инструментальный институт приводит к тому, что только деинституционализация инструментального института и переход его в доинституциональное состоя-

33

ние восстанавливает в правах субъекта установления. Здесь можно сказать, что слишком жесткая структура инструментальных институтов может привести их к упадку при малейшем социальном изменении, которое все-таки удалось провести. Пройдя через этап деинституционализации, ранее инструментально оформленное социальное явление может уже институционализироваться как нормативно-ролевое. Данное обстоятельство также свидетельствует, что теоретически возможно говорить о социальном явлении как об институте, когда оно еще или уже не может им являться, т.е. речь идет об институте в предпосылке.

Нормативно-ролевой институт как наиболее распространенный тип институтов управления в большинстве исторически осмысленных нами цивилизаций, включая современную, проходит этапы институционализации в связи с осознанным управленческим вмешательством широкого круга субъектов установления. Поэтому с социальной точки зрения, даже негативно воспринимаемый нормативно-ролевой институт предпочтительнее инструментального, так как сама критика, протест, конфликт или борьба являются предпосылками его корректировки.

Коммуникативный институт во многом является результатом деинституционализации нормативно-ролевого института. Мы сомневаемся в том, что возможно становление коммуникативного института непосредственно в процессе деинституционализации инструментального института без стадии нормативно-ролевого. Коммуникативный институт как наиболее «мягкий» тип института управления, как управляемый институт предъявляет высокие требования к развитию общества и осознанному самоконтролю личности, поэтому доминирование коммуникативных институтов в институциональной структуре общества - это дело достаточно отдаленного будущего. Но, так как три типа институтов управления в «чистом» виде являются идеальными типами, можно говорить о разнообразных переходных типах, например, о преимущественно нормативно-ролевых институтах, имеющих коммуникативную составляющую.

Итак, мы вначале описали разноплановые явления, определяемые как институты управления (инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные), рассмотрели теоретико-социологические направления их исследования, определились с обобщенной трактовкой института в социологии управления как установления и с ис-

34

пользованием категории «институт социального управления», далее выяснили теоретическую возможность и описали принципы социального управления институтами, дали характеристику стратегий управленческого воздействия на институты в контексте этапов институционального развития. При изучении объекта нашего исследования - налоговой системы, мы будем опираться на изложенную институциональную концепцию.

1.2. Теоретическое исследование налоговой системы как института социального управления.

Налоги в основном являются объектами изучения экономической и юридической наук. В контексте данных дисциплин сущность налога определяется как изъятие государством определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса. В качестве важнейших экономико-правовых признаков налога указываются следующие:

•   налог представляет собой отчуждение части собственности частных субъектов в пользу государства при внесении налоговых платежей в бюджет;

•   установление налога, а также его взимание осуществляются в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами;

•   налог - это обязательный взнос, т.е. в силу закона налогоплательщики при определенных условиях обязаны осуществлять уплату налогов;

•   налог - это безвозмездная уплата, которая характеризуется односторонностью, безэквивалентностью и безвозвратностью. Безвозмездность означает, что денежные средства, уплаченные в качестве налога, переходят в государственный бюджет без получения встречного возмещения или удовлетворения конкретного плательщика.   Обязательства по уплате налога являются односторонними, и в налоговых правоотношениях существует только одна обязанная сторона - налогоплательщик. Государство, получая в бюджет налоги и налоговые платежи, не принимает на себя каких-либо встречных обязательств перед налогоплательщиками и не должно что-либо совершить в его пользу. В то же время плательщик, уплатив налог, не приобретает каких-либо прав. Конечно же, данное положение должно пониматься в узком смысле, т.е. не возникает прямой выгоды для конкретного плательщика. Меж-

35

ду тем, налоги безэквивалентны, и пользование общественными благами никак не пропорционально величине налогов, уплаченных налогоплательщиками.1

В соответствии с экономико-правовой трактовкой налоги рассматриваются как фискальные механизмы, созданные государством и государственным аппаратом для финансирования своих расходов. Так, в ст. 8 Налогового кодекса РФ дано следующее определение налогов: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований».2 В Налоговом кодексе РФ акцент ставится только на обязанностях налогоплательщиков. Права налогоплательщикам, фактически, даются только для исполнения их обязанностей по уплате налогов (ст.21).

Рассмотрение налога в качестве экономико-правовой категории напрямую связанно с действующим законодательством. Жесткость определений здесь обусловлена стремлением объяснить прямое действие налога.

Однако Т.Ф. Юткина, одна из инициаторов создания новой дисциплины - нало-говедения, совершенно правомерно отмечает, что необходимо учитывать философскую трактовку налога. Философия налога, по ее мнению, - это мировоззренческое учение о восприятии налога как осознанной общественной необходимости. Большой интерес представляет следующее замечание Т.Ф. Юткиной: «Особую важность в развитии демократических основ налоговых правоотношений приобретает такой раздел налогового права, как социология налогообложения».3 Мы не можем согласиться с тем, что социология налогообложения - это раздел налогового права, скорее - это возможный раздел социологической науки. Но само стремление ввести социологию в

1 См.: Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. М, 1998. С.93-99.

2 Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая  (по состоянию на 01 января 2001 г.) СПб., 2001. С.8.

3  Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М, 1999. С. 120. Во втором издании книги «Налоги и налогообложение»   Т.Ф.   Юткина   связывает   социологию   налогообложения   с   пониманием   налога   как   социально-нравственной категории. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2001. С. 170.

36

структуру отечественных юридических представлений о налоге нам представляется чрезвычайно актуальным.

Одну из социологических интерпретация налога предлагает фискальная социология, развивающаяся в рамках экономической социологии. Основные выводы фискальной социологии основываются на изучении повседневных практик в сфере налоговых отношений с помощью методик нестандартизированных (нарративных) интервью с предпринимателями, представителями налоговых органов, экспертами.

Фискальная социология дает расширенную трактовку налога. Различаются формальные и неформальные налоги. Если формальные налоги направлены на финансирование государства, то неформальные - на финансирование определенных групп (коррумпированных чиновников, бандитов и т.д.) Взимание формальных государственных налогов не является односторонней передачей ресурсов от одних субъектов другим, а представляет собой достаточно сложную форму сделки, в которой налог, по сути, является платой за некоторую совокупность услуг по обеспечению прав собственности, предоставляемых государством, а объем и ставка налогов выступает как цена этих услуг. Вместе с тем агентами налогообложения могут выступать не только представители государства, но и другие агенты, имеющие возможность оказывать силовое воздействие на экономических субъектов и предлагать им определенные услуги по регулированию отношений собственности. Поэтому отношения по поводу размера и способа уплаты налога лишь в небольшой своей части носят формализованный характер, то есть следуют законодательным и процедурным нормам. Соответственно и денежные платежи государственным налоговым инстанциям составляют лишь некоторую долю налоговых выплат. В остальном же налоговые отношения являются совокупностью персонализированных отношений между хозяйствующими субъектами и различными инстанциями налогообложения, представляющими как государство, так и частные неформальные организации или группы, причем граница между ними часто носит условный характер.1

1 Волков В. Конкуренция за налогоплательщика.  Введение // Конкуренция за налогоплательщика. Исследования по фискальной социологии / Под ред. В. Волкова. М., 2000. С. 3-6.

37

Итак, в соответствии с концепцией фискальной социологии, налог - это плата за услуги, размер которой является результатом сделки между договаривающимися сторонами. Отличием концепции фискальной социологии от известной концепции представителей экономики общественного (государственного) сектора1 является более широкое социологическое понимание налога, когда все явления «платежа за социальные услуги» приравниваются к налогу, вне зависимости от того, является ли государство основным субъектом взимания налоговых платежей.2

В таком случае основным вопросом является вопрос - нормальна ли данная ситуация, или требуется управленческая корректировка сложившейся практики? При ответе, на наш взгляд, нельзя ограничиваться исследованием повседневных практик, важно более детально изучить социальную сущность налогов. Здесь можно отметить вклад М.П. Дмитриева, предлагающего рассматривать налогообложение как управленческую деятельность по регулированию социальных и экономических процессов в обществе посредством фискальных инструментов, направленную на достижение поставленной в интересах всего общества цели. По его мнению, налоги - это специфическое социальное отношение, связанное с процессом производства, распределения и присвоения части материальных, социальных и духовных благ в масштабах общест-ва.3

Итак, можно отметить, что налоги необходимы, но их необходимость связана не с финансированием деятельности государства как таковой, а с решением общественных задач. При этом для финансирования общественных задач требуются определенное единство мнений и действий, осознание необходимости взаимопомощи и поддержки членов общества, совместной ответственности.

Исходя из этимологического значения солидарности как деятельного сочувствия каким-нибудь мнениям и действиям, единодушия, общности интересов, можно ска-

1 См., напр.: Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М, 1996. С.119.

2 Волков В. Конкуренция за налогоплательщика. Введение. С. 5-6. По результатам анонимного опроса предпринимателей, 85% из них предпочли бы отдавать часть получаемых доходов своей "крыше", чем платить налоги государству. См.: Соловьев И.Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика налоговых преступлений по УК РФ 1996 г.// Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1999. N 1. С. 3^.

3 Дмитриев М.П. Налогообложение в системе регулирования народного благосостояния (социальные аспекты). Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.с.н. СПб., 1999. С.14-15.

38

зать, что реально финансирование общественных задач выступает как финансирование общественной солидарности. Поэтому мы полагаем, что социальная сущность налогов состоит в финансировании общественной солидарности.

Следовательно, налоги могут выступать в качестве платы за социальные услуги и гарантии, но сами социальные услуги не обязательно носят индивидуальный характер. Существует часть услуг, которые индивид может использовать только вместе со всеми. Солидарность в данном случае означает определенный примат общих интересов над индивидуальными. Солидарность необходима, так как соблюдение только узко трактуемых индивидуальных интересов сделает невозможным существование общества, и, в конечном счете, нормальную жизнь индивида.

В современных государствах налоги функционируют не изолированно друг от друга, а в определенной системе, где действие одних налогов ограничивается действием других. Это требует выбора в качестве объекта исследования не собственно налога, а системы налогов или налоговой системы.

Обычно налоговая система характеризуется как совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых с налогоплательщиков в установленном порядке.1 Это определение легло в основу российского законодательства. Например, согласно ст.2 Закона «Об основах налоговой системы», «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее - налоги), взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему».2

Вместе с тем исследователи налоговой системы считают данное определение на совсем удачным. Например, А.В. Брызгалин полагает, что налоговая система не является простой совокупностью налогов, поскольку систему нельзя определить как простую совокупность элементов. Налоговой системе свойственны признаки, характеризующие любую систему, - поэлементный состав системы, взаимозависимость элементов, органическая цельность и единство, непрерывное развитие и т.д. Ввиду этого определение, данное законодателем, не включает в себя ряд следующих обязательных элементов, которые непосредственно формируют налоговую систему любого государ-

1 См., напр.: Налоги / Под ред. Д.Г. Черника. М., 1996. С. 35.

2 В действующем Налоговом кодексе РФ определение налоговой системы отсутствует.

39

ства: систему налоговых органов, систему и принципы налогового законодательства, принципы налоговой политики, порядок распределения налогов по бюджетам, формы и методы налогового контроля, порядок и условия налогового производства, подход к решению проблемы международного двойного налогообложения и др.

Отсюда А.В. Брызгалин вслед за С. Пепеляевым определяет налоговую систему как взаимосвязанную совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения. При этом А.В. Брызгалин подчеркивает, что понятия «налоговая система» и «система налогообложения» нетождественны. Налоговая система - более широкое понятие, так как она характеризуется экономическими и политико-правовыми показателями.1

Т.Ф. Юткина полагает, что «под налоговой системой понимается совокупность налогов, пошлин, сборов, взимаемых на территории государства в соответствии с Налоговым кодексом, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях».2

Из определений А.В. Брызгалина и Т.Ф. Юткиной, можно сделать вывод, что налоговая система - это институт, значение которого трактуется весьма широко. Он определяет «правила игры» для всех участников налоговых правоотношений - налогоплательщиков, налоговых агентов (сборщиков налогов) и налоговых администраций (налоговых органов)3, является отражением принципов налогово-бюджетной политики в целом.

В западной литературе также преобладают расширенные трактовки понятия «налоговая система». Так, П. Самуэльсон пишет, что современные налоговые системы представляют собой компромисс. В них придается то или иное значение и принципам налогообложения соразмерно выгоде, и принципам перераспределительных пожерт-

' Налоги и налоговое право. С.177-178.

2 Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. 1999. С.59.

3 Перечислены участники налоговых правоотношений в соответствии с действующим Налоговым кодексом РФ (ст. 19-25, 30-37). Налоговые администрации - государственные органы, определяющие порядок налогообложения. В РФ - это Министерство по налогам и сборам (МНС), Федеральная служба налоговой полиции, Государственный таможенный комитет, финансовые и казначейские органы (Минфин). Налогоплательщики - субъекты налоговых отношений, на которых законом возложена обязанность уплачивать налоги за счет собственных средств. Лица, содействующие уплате налогов - это  (1) банки и иные кредитные организации; (2) налоговые агенты и сборщики налогов; (3) прочие лица (суды, государственные нотариусы и др.)

40

вований, и целесообразности, и политическим убеждениям1. При этом указывается на жесткую взаимосвязь налоговой и бюджетной систем. Дж. Стиглиц в своей работе «Экономика государственного сектора» первоначально освещает структуру государственных расходов (на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборону и др.) и лишь затем переходит к налоговым методам увеличения государственных расходов2. В целом среди западных экономистов принято рассматривать налоговую систему как компромисс социальных сил, достигнутый как по порядку сбора налогов, так и по направлениям их использования.

Исходя из указанных определений, подчеркнем особенности налоговой системы.

Функционирование и развитие налоговой системы неразрывно связаны с определением направлений расходования собранных с помощью налогов средств, т.е. с бюджетированием. В связи с этим часто определения налоговой и бюджетной сфер объединяются в одно - «налогово-бюджетная сфера», «бюджетно-налоговые отношения».3 Налоговая система не совпадает с бюджетной. Но, так как налоги являются основной доходной частью бюджета4, а порядок расходования бюджетных средств связан с социальной сущностью налога, рассмотрение налоговой системы включает в себя изучение процесса бюджетирования.

Такой подход тождественен понятию «фискальный», применяемому для исследования налогово-бюджетных отношений за рубежом.5 Само установление налогов неразрывно связано с процессом бюджетирования расходов, на покрытие которых взимаются налоги, и контролем за распределением налоговых средств. Здесь налоговая система предстает как перераспределительный механизм.

Налоговая система упорядочивает отношения между субъектами налоговых установлений (т.е. субъектами управления налоговой системой). Исходя из включения процесса бюджетирования в рассмотрение налоговой системы, необходимо отметить что, если гражданин-налогоплательщик платит налоги на покрытие определенных

1 Самуэльсон П. Экономика. М., 1964. С.206.

2 Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М, 1997. С.51.

3 Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. 1999. С.63.

4

Налоги являются не единственной доходной частью бюджета, но в современных государствах они стали основным источником пополнения бюджетных средств. 5Здесь термин «фиск» совпадает понятием «казна».

41

расходов, то он должен иметь возможность проконтролировать целевое использование 'большей части использованных средств.

И имущие, и малоимущие (неимущие) являются гражданами-налогоплательщиками.1 Налоговая система как перераспределительный механизм отнимает доходы одних и передает другим. Но и те, и другие должны иметь возможность контроля за этим процессом. Первые - для того, чтобы убедиться, что их средства (утраченные возможности) достигли цели, вторые - для того, чтобы выяснить, соответствуют ли полученные ими возможности утраченным возможностям первых. Прозрачность этого процесса позволяет оценить качество управления.

Однако в Налоговом кодексе РФ (ст.21) гражданские права налогоплательщиков существенно сужены, ничего не говорится о праве налогоплательщика требовать от государства отчета об использовании уплаченных им налогов, не признается необходимости контроля налогоплательщиков за перераспределительным механизмом налоговой системы. Это не просто законодательная ошибка, а последствие низкой активности граждан, слабости их стремления осуществлять контроль за расходами государства.

Проблема более активного вовлечения граждан-налогоплательщиков в процесс управления налоговой системой ставится и на Западе. В конце XX века проявились новые тенденции в развитии налоговой системы. Кризис идеи социального рыночного хозяйства в развитых странах, провал институциональных реформ в странах бывшего СССР, появление идеи многополярного мира и, следовательно, его институционального разнообразия выдвинули новые требования к анализу институтов и налоговой системы в частности.

Сейчас приходится еще раз возвращаться к вопросам, ответы на которые казались очевидными: в чем социальное предназначение налогов, почему растет уклонение от

'для того, чтобы малоимущих искусственно сделать налогоплательщиками американские экономисты предлагают ввести негативный подоходный налог. Эта идея еще находится в стадии разработки. Позитивный подоходный налог уплачивается семьями, когда их доход поднимается выше определенного уровня. Негативный подоходный налог уплачивается органами власти тем семьям, у которых доход падает ниже определенного уровня. Если этот налог действительно будет введен, все перераспределение доходов в обществе станет осуществляться с помощью налоговой системы. Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2 т. Т.2., М., 1992. С. 287-289. См. также: Van Parijs Ph. Competing Justifications of basic income // Van Parijs Ph. Arguing for basic income. N.Y., 1992. P.3-43.

42

них, следует ли государство финансировать с помощью налоговой системы или надо прибегнуть к другим инструментам, в какой мере налоговая система может быть децентрализована, могут ли налогоплательщики контролировать налоговую систему, возможно ли создание налоговой системы на иных основах, решающих ее нынешние проблемы и т.д. В этом плане определенный интерес представляет изучение налоговой системы как института социального управления.

Налоговая система как институт социального управления:

■ это устойчивое использование налогов как средств решения социальных задач с помощью системы государственного управления, т.е. институт государства;

■ это включение представителей гражданского общества в широкое обсуждение источников и направлений расходования налоговых средств через их участие в функционировании некоммерческих организаций (НКО) и органах местного самоуправления (МСУ), которое в конечном счете мобилизует гражданское общество, т.е. это - институт гражданского общества;

■ это конкретное разрешение противоречия между централизацией и децентрализацией в управлении налоговой системой, между огосударствлением и возрастанием роли гражданского общества, где огосударствление является предпосылкой и платформой развития негосударственного налогового контроля гражданского общества, а последнее в свою очередь открывает перспективы для повышения государственной эффективности, т.е. это результат «снятия» противоречия между институтами государства и институтами гражданского общества, конкретно-историческая конфигурация государственных и гражданских институтов управления налоговой системой.

Говоря о гражданских институтах управления, мы должны коснуться вопроса об естественных основаниях налоговой системы и системы поборов в современном обществе1. На наш взгляд, существует неорганизованный формально и контролируемый неформальными нормами спектр явлений, который, на первый взгляд, никак нельзя отнести к налогам, но который обладает их существенным признаком. Речь идет о

' В социологии управления вопросы соотношения естественной и искусственной природы процессов управления, самоуправления и самоорганизации подробно исследованы А.В. Тихоновым. См.: Тихонов А.В. Социология управления. Теоретические основы. С. 141-202.

43

плате за солидарность в группе. Без какой-либо формы финансового единства (бюджета, например) невозможно долговременное существование любой группы людей. Находясь в коллективе и пользуясь благами коллективного принятия решений, любой человек склонен поддерживать это единство, ощущая, если не экономическую, то социальную (эмоциональную, психологическую и др.) его эффективность.

В западных исследованиях изучаются «неформальные сети поддержки», главным примером которых является семья как набор нормативных родственных связей и домохозяйство как базовая единица совместного проживания. Домохозяйство является для своих членов основой в их стремлениях справиться с возникающими проблемами. В случае отсутствия государственных программ социальной помощи индивидуальное благополучие и выживание зависит от того, как семья заботится о своих членах, объединяя часть средств в «общий котел». С помощью семьи, индивидуальные члены включаются в более широкие дружеские сети, позволяющие преодолеть трудности.' «Неформальные сети поддержки» являются естественной основой налоговой системы, которая необходимо существует.

Однако следует заметить, что эту естественную добровольную форму стремления к самообеспечению коллективной деятельности не следует путать со столь же естественной, но не столь добровольной, в основе ориентированной на экономические выгоды формой, определяемой понятием «побор». Она также функционирует в рамках неформальной экономики. В качестве примера можно привести систему патрон-клиент, когда патрон «собирает дань» в виде неформальных натуральных и денежных поборов и/или разнообразных услуг, или взаимосвязанную с ней систему фаворитизма.2 Это естественное основание налоговой системы как правило ограничено размерами малых и средних групп.3

1  См.: Роберте Б. Неформальная экономика и семейные стратегии // Неформальная экономика. Россия и мир. С.321-325.

2 См.: Ковалев Е. Взаимосвязи типа «патрон-клиент» в российской экономике //Неформальная экономика. Россия и мир С.125-137.; Парамонова СП. Институт фаворитизма //Социология и общество. Тезисы Первого Всероссийского социологического конгресса «Общество и социология: новые реалии и новые идеи». СПб., 2000. С.264-265.

3 Естественные основы системы поборов в принципе могут распространиться на все общество, которое в таком случае будет напоминать мафиозное. Естественные же основы добровольного финансового участия, на наш взгляд, более ограничены в социальном пространстве современного общества.

44

Учитывая вышесказанное, можно определить узкий и расширенный составы участников-субъектов налоговой системы как института социального управления (субъектов управления налоговой системой) с целью финансирования общественной солидарности.

Узкий состав субъектов обычно описывается формулой «налогоплательщик -государство», но на самом деле государство здесь необходимо только как перераспределительный механизм и/или как производитель социальных услуг. Поэтому реальными субъектами являются «плательщик - благополучатель», которые могут быть представлены в одном лице: налогоплательщик-гражданин. Если плательщик или благополучатель не могут произвести необходимые социальные услуги, появляется третий субъект - производитель социальных услуг. В общем виде в качестве производителя социальных услуг выступает государство, но также им могут являться институты гражданского общества: коммерческий и некоммерческий секторы, органы местного самоуправления, а также внелегальный сектор. Появляется расширенный состав участников-субъектов управления, взаимодействие которых строится по нескольким направлениям.

Во-первых, используется государство как центр политической системы и в настоящее время главный субъект управления налоговой системой. Здесь возникают линии:

1) «налогоплательщик - государство - благополучатель», где государство перераспределяет   средства через общегосударственный (федеральный) бюджет, налогоплательщик и благополучатель могут быть одним и тем же лицом, однако отсутствуют действенные механизмы контроля за налогово-бюджетной деятельностью государства;

2) «налогоплательщик - частный сектор - ассоциации частного сектора - государство -благополучатель», где частный сектор выступает в качестве корпоративного налогоплательщика и в зависимости от степени политического развития может через профессиональные ассоциации   лоббировать свои интересы при определении и распределении налоговых платежей;

45

3) «налогоплательщик - некоммерческие организации - государство- благополучатель», где некоммерческие организации могут служить проводниками узкоспециализированных интересов конкретных налогоплательщиков прежде всего при распределении налоговых средств, однако действенность влияния некоммерческого сектора будет зависеть от степени развития гражданского общества;

4) «налогоплательщик - органы местного самоуправления - государство - благополучатель», где децентрализация принятия налоговых решений может приблизить сферу определения налоговых и бюджетных приоритетов к конкретному налогоплательщику.

Во-вторых, когда государство не используется в качестве субъекта управления налоговой системой. Здесь возникают линии:

1) «налогоплательщик - благополучатель», где социальные задачи ставятся и решаются в конкретном взаимодействии без посредников;

2) «налогоплательщик - некоммерческие организации - благополучатель», где определение налогового платежа и порядка его распределения происходит частным демократическим порядком, однако также носит обязательный характер для налогоплательщика, несущего солидарную ответственность, т.е. имеет место институционализированная благотворительность1;

3) «налогоплательщик - органы местного самоуправления - благополучатель», где уровень местной власти, формируемой гражданами, самостоятельно решает определенный круг социальных задач, собирая на него определенные средства;

4) «налогоплательщик - частный сектор - благополучатель», где частный сектор может оказывать социальные услуги на коммерческой основе для любого конкретного

1 Благотворительность - это как оказание материальной или иной помощи нуждающимся, так и участие в охране мира, природы, культурных ценностей, другие действия, направленные на благо людей. См.: Лценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. СПб., 1999. С. 46. Мы полагаем, что институционализированная благотворительность имеет место тогда, когда возникают институты благотворительности, предъявляющие требование участия в благотворительной деятельности. Институционализированная благотворительность сейчас широко распространена в мире и связана с необходимостью предотвращения или смягчения диспропорций в социальном развитии народов, стран, регионов и отдельных групп. Поэтому помощь и/или участие в добровольных движениях, связанных с благотворительностью, является в большей мере обязательным для поддержания социального статуса участвующего. Хотя и не существует законодательно оформленных требований этого участия, отказ от благотворительной деятельности может привести к применению против отказавшегося социальных санкций, принимающих самые различные формы. Таким образом, благотворительность хоть и не управляется институтом государства, управляется институтами гражданского общества.

46

налогоплательщика - благополучателя и/или брать на себя социальное обеспечение сотрудников за счет созданной ими прибавочной стоимости, выступающей в качестве латентного налога;

5) «налогоплательщик и/или частный сектор - внелегальный сектор - благополуча-тель», где внелегальный сектор оказывает социальные услуги на коммерческой основе, стоимость которых конкурентоспособна по сравнению со стоимостью, запрашиваемой государством, а услуга более конкретна для налогоплательщика -благополучателя (теневой сектор), или где внелегальный сектор оказывает социальные услуги безвозмездно в целях поддержания солидарности (неформальные сети поддержки). Сам факт существования внелегального сектора не является однозначно негативным, так как он является основной структурой участия гражданского общества в качестве субъекта управления налоговой системой в случае, если другие структуры (НКО, МСУ) неразвиты, а государство решает исключительно свои задачи, не совпадающие с задачами общества.

Исходя из расширенного состава субъектов управления налоговой системой, можно сказать, что объектом их управленческой деятельности являются не люди (налогоплательщики, представители налоговых администраций и др.), а перераспределительные процессы, осуществляемые институтом налоговой системы и включающие в себя определение, сбор, распределение налоговых платежей, а также контроль за ними.

При этом, по приведенной схеме расширенного состава субъектов управления налоговой системой может возникнуть несколько возражений:

•   в качестве налогоплательщиков и благополучателей, причем основных, выступают также и коммерческий (и даже некоммерческий) секторы, а не только граждане;

•   налогоплательщики и благополучатели могут быть не гражданами (не резиденты);

•   государство обладает монополией на легитимное принуждение, и именно оно контролирует всю налоговую систему в лице налоговых администраций.

В ответ на эти возражения можно выдвинуть следующее.

В любой коммерческой или некоммерческой организации есть лицо, принимающее решения по поводу налогов. Оно (или они), являясь социализированной лично-

47

стью и гражданином, принимает налоговые решения, опираясь на определенные установки и при определенных обстоятельствах конкретно-исторического времени. Поэтому в конечном счете поведение «секторов» зависит от граждан.

Даже если налогоплательщики и благополучатели не являются гражданами определенной страны (не резиденты), то можно отметить, что гражданин и резидент - это не одно и то же. Нынешний век глобализации, новых технологий, ядерного оружия и т.д. необходимо требует определенного уровня социальной стабильности в мире в целом, поэтому сейчас понятие «гражданин» имеет более широкое звучание, не связывающее его только с принадлежностью к конкретному государству. Поэтому, если не резидент живет в РФ и платит здесь налоги, его положение (позиция по отношению к налоговой системе) не должно каким-то существенным образом отличаться от положения граждан. Если не резидент должен платить налоги в РФ, но живет в другой стране, к тому же принимает решения по поводу налогов какой-либо корпорации, то эта ситуация требует определенного осмысления. Данный налогоплательщик все равно заинтересован в том, чтобы для функционирования его дела существовали определенные правила, законы и т.д. Но то, что его заинтересованность в развитии РФ будет ниже, это очевидно. Такие ситуации неизбежны и требуют повышенного контроля со стороны как государства, так и гражданского общества.

И на последнее возражение - «государство обладает монополией на легитимное принуждение, и именно оно контролирует всю налоговую систему в лице налоговых администраций» - уже ответила фискальная социология, показавшая, что это является идеальным и труднодостижимым вариантом. На практике, когда даже государственные чиновники берут взятки и помогают уклоняться от налогов, сложно считать государство единственным субъектом управления налоговой системой и, соответственно, карательных мер за уклонение от налогов. Но в отличие от позиции фискальной социологии, мы полагаем, что государство и не должно контролировать всю налоговую систему. В части местных бюджетов управление налоговой системой должны осуществлять органы местного самоуправления, являющиеся частью гражданского общества.

48

Поэтому расширенный состав участников-субъектов управления налоговой системой, на наш взгляд, позволяет описать функционирование и развитие налоговой системы, исходя из определения сущности налога как финансирования общественной солидарности. Вместе с тем конкретное взаимодействие этих субъектов может как позитивно, так и негативно сказываться на развитии общества в целом. Поэтому всегда в конкретный момент времени может быть поставлена задача упорядочивания этого взаимодействия с помощью создания нормативных идеальных моделей функционирования налоговой системы как института социального управления.

Налоговая система как институт социального управления - это устойчивая и организующая социальную жизнь система налоговых установлений, координирующая взаимодействие субъектов этих установлений с целью финансирования общественной солидарности.

Конкретные характеристики налоговой системы определяются сочетанием в управлении противоречивых сторон налогов.

Дихотомия «обязательность - добровольность». Общеизвестным является, что налоги - это обязательные платежи. Однако, вместе с тем, можно рассматривать налог как добровольную плату за солидарность. Финансирование солидарности требует и обязательности, и, при этом, добровольности. Если налогоплательщик имеет категорические возражения против уплаты налога, он найдет способ не платить. Если же функционирование налоговой системы основано на принуждении, то налог утрачивает свою социальную сущность и становится побором, где побор - это произвольно назначенная с точки зрения налогоплательщика выплата, взысканная с помощью системы принуждения без какого-либо встречного возмещения. Превращение налогов в поборы приводит к уклонению от них.

Дихотомия «безэквивалентность - компенсация». Налоги безэквивалентны, но налогоплательщик будет уклоняться от их уплаты, если он не считает, что его налоговый платеж компенсирован социальными услугами получателя.

Поэтому компенсационный характер налогов и их добровольность являются критериями отличия налогов от поборов. Однако нельзя утверждать, что налоги всегда добровольная уплата, которая в полной мере компенсируется встречным возме-

49

щением. Если налоги и добровольны, то только в силу развития самоконтроля налогоплательщика, а также контроля за его действиями со стороны институтов гражданского общества.1 Следовательно, речь идет об определенной мере добровольности и компенсируемости, полное отсутствие которых превращает ■._. налога побор.

Поэтому успешность разрешения указанных дихотомий является индикатором демократичности государства и степени развития гражданского общества, так как в силу сопричастности каждого гражданина к налогам, они являются полем для оттачивания системы общественного контроля и способом вовлечения каждого в систему отношений, присущих гражданскому обществу. Последнее особенно важно для стран, только вставших на путь формирования гражданского общества.

Исходя из этого, главным условием полноценного функционирования налоговой системы является демократизация общественной жизни, которая выражается в наличии обратной связи между налогоплательщиками и устанавливающими налоги органами власти, возможности контроля со стороны налогоплательщиков за определением, сбором и распределением налоговых средств, развитии системы образования граждан-налогоплательщиков.

При отсутствии демократизации общественной жизни налоговая система не является самостоятельным институтом, а играет лишь вспомогательную роль как дополнительный источник доходов лиц, установивших налоги. Налоги в данном случае не имеют принципиальных отличий от поборов и ассоциируются с последними.

Мы исходим из того, что о современной налоговой системе можно говорить как об институте социального управления с момента формирования ее основных функций, т.е. с момента формирования как нормативно-ролевого института управления, где главным субъектом установления является государство, стремящееся решить задачи общества, а для общества создается возможность проконтролировать налогово-бюджетный процесс.2 Поэтому мы подробно рассмотрим функциональную структуру налоговой системы как института социального управления.

1 Иначе говоря, речь идет об институционализированной добровольности, а не добровольности по принципу «хочу плачу, хочу - нет». Здесь добровольность связана с фактом отсутствия видимого принуждения. 2Досовременная или постсовременная налоговые системы, на наш взгляд, могут выступать в качестве инструментальных или коммуникативных институтов соответственно, но налоговая система современного государства имеет нормативно-ролевой характер.

50

1.3. Функциональная структура налоговой системы как института социального управления.

Большинство современных институтов государства, к которым относится и налоговая система, носит в основном нормативно-ролевой характер, поэтому их изучение может опираться на структурно-функциональный анализ. С целью изучения функциональной структуры современной налоговой системы как института социального управления (с приоритетом государственного управления) воспользуемся рядом широко известных разработок представителей структурно-функционального анализа -схемой AGIL Т. Парсонса и планом функционального анализа Р. Мертона.

Схема AGIL Т. Парсонса построена на основе предположения, что все элементы социальных систем можно структурно распределить вокруг двух основных осей дифференциации. Первая ось дифференциации определяется как ось между внешними и внутренними элементами ориентации. На второй инструментально - консуматорной оси располагаются средства и цели системы. Пересечения осей дают общеинституциональные функции адаптации (приспособление к внешней среде), целеполагания (достижение целей, определяющихся как следствие стремления к адаптации), интеграции (обладание достаточным внутренним единством и упорядоченностью) и ла-тентности (сохранения форм и управления напряжением) (см. таблицу 1).

Таблица 1. Схема AGIL Т. Парсонса

Инструментальные

Консуматорные

Ось внешней ориентации

«А» Функция приспособления

«G» Функция достижения целей

Ось внутренней ориентации

«L»- латентность Функция сохранения форм и управления напряжением

«I» Функция интеграции

Источник: Парсонс Т. Общетеоретические проблемы социологии // Социология сегодня. Проблемы и перспективы. Американская буржуазная социология середины XX века. М., 1965. С. 29.

Р. Мертон дополнил структурно-функциональный анализ целым рядом понятий -«дисфункция», «функциональное требование», «функциональная альтернатива».1

1 См.: Мертон Р. Явные и латентные функции. С.414-416.

51

В контексте теоретического анализа Т. Парсонса и Р. Мертона мы можем предложить свое видение функциональной структуры налоговой системы как института социального управления.

Экономические функции налоговой системы могут рассматриваться в качестве её функции адаптации как института социального управления. Среди них - фискальная функция (формирование доходной части бюджета на основе стабильного и централизованного сбора налогов) и функция регулирования экономических процессов.1

Мы исходим из того, что если налоговая система не выполнит свою фискальную функцию, то невозможно осуществить и все остальные её функции. Это подтверждает и история налоговых систем. Р. Мертон считал, что функциональные требования - это условия «выживания» данной системы. Следовательно, фискальная функция налоговой системы может рассматриваться как функциональное требование её существования как института.

Можно воспользоваться и другой характеристикой функций социального института, также предложенной Р. Мертоном, - понятием функциональной альтернативы (функционального эквивалента или заменителя). В качестве функциональных заменителей экономических функций налоговой системы обычно рассматриваются внеэкономическое принуждение и перераспределение с помощью кредитно-денежной политики.

В исследованиях внеэкономического принуждения, выделяются налоговые и неналоговые государства.2 В качестве критерия разделения служит доля налогов в доходах государства. В налоговых государствах налоги являются основными источниками доходов государства. В неналоговых государствах налоги играют лишь роль вспомогательной формы сбора необходимых для государства средств. Они могут изыматься нерегулярно и, будучи налогами по названию, иметь характер внеэкономического принуждения. К последнему, прежде всего, относятся нерегулярное изъятие денежных и натуральных средств (поборы), принудительный общественный труд. Упор на внеэкономические методы связан с тем, что такие государства характеризуются боль-

1  См.: Дмитриев М.П. Налогообложение в системе регулирования народного благосостояния (социальные аспекты). Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.с.н. С. 14.

2 См.: Всё начиналось с десятины: Этот многоликий налоговый мир. М., 1991. С.51-52.

52

шим количеством неимущих и, следовательно, отсутствием развернутой налогооблагаемой базы.

Другие функциональные заменители экономических функций налоговой системы связаныс кредитно-денежной политикой. К этому виду функциональных заменителей относятся регулирование количества денег в обращении, манипулирование процентными банковскими ставками, выпуск государственных ценных бумаг. Здесь также можно отметить инфляционный доход государства, который также называют инфляционным налогом. Инфляционный налог, с одной стороны, обесценивает налоговые льготы плательщикам по прямым налогам, установленным в фиксированном размере, с другой - при прогрессивном характере налоговых систем рост заработной платы вслед за инфляцией приводит, фактически, к более высоким ставкам подоходного налога для большинства налогоплательщиков.1

В любой национальной налоговой системе будут иметь место отклонения (дисфункции). По Мертону, дисфункции - это те наблюдаемые последствия, которые уменьшают приспособление или адаптацию системы. В нашем случае дисфункцию можно рассматривать, с одной стороны, как неспособность социального института выполнить функцию, а с другой, как чрезмерное выполнение этой функции, препятствующее осуществлению остальных функций.

Осуществление экономических функций налоговой системы может рассматриваться как дисфункциональное, если они препятствуют экономическому росту, дести-мулируют инициативу и предприимчивость, дестабилизируют финансовую и денежную системы, препятствуют структурной перестройке, создают непредсказуемую социально-экономическую ситуацию, способствуют «утечке» капитала, росту инфляции и бюджетного дефицита.

'Так, в США, несмотря на то, что ставки подоходного налога не менялись, фактический уровень обложения семьи со средним доходом вырос с 17% в 1965 г. до 28% в 1980 г. Подобный феномен объясняется тем, что номинальные доходы большинства представителей «среднего класса» росли под влиянием инфляции, что автоматически переводило многих в более высокую категорию налогоплательщиков и соответственно заставляло выплачивать более высокий процент дохода. Каждый процентный пункт увеличения темпов инфляции сопровождался ростом поступлений от подоходного налога на 1,6%. Только в 1980 финансовом году казначейство США благодаря инфляционному фактору получило дополнительно 12 млрд. дол. подоходного налога. См: Караваева И.В. Налоговое регулирование рыночной экономики. М., 2000. С.28-29.

53

Политические функции налоговой системы могут рассматриваться как функция целеполагания этого института социального управления. Можно указать на несколько политических функций налоговой системы. Первая состоит в том, чтобы поддержать национальный суверенитет, вторая - в выявлении предпочтений граждан и выполнении их поручений.

Поддержка национального суверенитета с помощью налоговой системы практиковалась как в древности, так и в наши дни. Еще княгиня Ольга организовывала государственный союз вокруг Киевского княжества, «уставляющи уставы и уроки».1 В средневековой Европе границы влияния суверена совпадали с границами взимания установленных им налогов.2

В наши дни полный контроль над национальной налоговой системой также расценивается как главный оплот национального суверенитета. Например, в «битве» за ратификацию Маастрихтского договора (договор об Европейском союзе, подписанный 7 февраля 1992 года) внутри французской политической элиты Э. Балладюр высказал важнейший тезис в доказательство политической роли национальной налоговой системы. Он, настаивая на ратификации, утверждал, что в Маастрихтских соглашениях нет опасности для национального суверенитета, потому что «каждое государство сохранит господство над своей бюджетной политикой и налоговой системой».3

Вторая политическая функция налоговой системы - выявление предпочтений граждан и выполнение их поручений - связана с тем, что в демократическом обществе политика государства во всех областях, в том числе и в сфере налогообложения, зависит от предпочтений избирателей. Эти предпочтения следует рассматривать как определенные поручения государственному сектору и как контроль избирателей-налогоплательщиков   за исполнением этих поручений.4 При этом осуществлять кон-

1  Слово «уставити» в древнерусском языке было полисемитичным и означало, в частности, положить, назначить, определить, а слов «устав» - предел, граница. Под «уроком» в Древней Руси понимали, наряду с другим, плату, подать, налог. Фроянов И.Я. Рабство и данничество у восточных славян. СПб., 1996. С. 401.

2 См. напр.: Ле Гофф Ж. Цивилизации средневекового Запада. М., 1992. С. 231.

3  Цит по.: Чернов И.В. Правоцентристская коалиция во Франции и европейская интеграция // Вестник СПбГУ. 1998. Серия 6. Вып. 1.С. 108.

4 См.: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М, 1997. С. 10-28.

54

троль должны по возможности все налогоплательщики, а не только узкие группы, лоббирующие свои интересы при определении, сборе и распределении налогов. В настоящее время контроль над налоговой системой осуществляется меньшинством. Следовательно, задача состоит в том, чтобы нивелировать действие отдельных лобби и установить возможность контроля со стороны большинства населения. Этот контроль должен строиться не по принципу пропорциональности вклада (например, внесенных налогов), а по принципу вовлечения максимального количества участников в обсуждение налоговых вопросов.

Ясно, что контроль большинства налогоплательщиков за сбором и распределением налоговых средств возможен только при построении прочной демократической системы. Такая система, по Липсету, требует наличия источников раскола, чтобы происходила реальная борьба за руководящие посты, за власть, за смену партий у власти.1 Источниками раскола могут быть профсоюзы, недовольные группы налогоплательщиков и т.д. Поэтому только при наличии критически настроенного и организованного налогоплательщика возможен контроль за налогами. Как пишет П. Самуэль-сон, в конечном счете каждый избиратель должен попытаться «прикинуть» издержки и, исходя из этических соображений, решить, что он предпочитает - большую или меньшую уравнительность в обществе, большие или меньшие вознаграждения и стимулы для частной инициативы.2

Однако представители концепции экономики государственного сектора (Э. Ат-кинсон, Дж. Стиглиц) справедливо указывают на то, что рядовой избиратель не слишком компетентен в деталях налоговой политики, не всегда ощущает ее отдельные последствия и, главное, не очень стремится их прогнозировать. Налогоплательщик по-разному относится к тем налогам, прямая связь которых с его уровнем благосостояния очевидна, и к тем, которые на первый взгляд, затрагивают его не очень сильно.3 Так, каждый избиратель в полной мере ощущает влияние подоходного налога на собственную платежеспособность, и, как правило, негативно реагирует даже на

' Липсет С. Политическая социология // Социология сегодня: проблемы и перспективы. М, 1965. С. 148.

2 Самуэльсон П. Экономика. М, 1964. С.211.

3  См.: Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М., 1995. С.130, 213-214, 531.

55

умеренное его повышение. Зато гораздо спокойнее он воспринимает рост косвенных налогов, даже если в итоге налоговое бремя возрастает в большей степени. При этом рядовой налогоплательщик не учитывает того, что большая часть этого бремени будет переложена на него как на конечного потребителя. Что же касается налога на прибыль, то лица наемного труда, составляющие большинство избирателей, часто не только соглашаются с его увеличением, но и подталкивают государственные органы к таким решениям. Однако, в конечном счете, и этот налог в значительной мере перекладывается на них, так как ведет к росту цен, тормозит экономический рост, способствует увеличению безработицы.1

Поэтому когда налоговая система характеризуется с точки зрения демократичности, имеется в виду не просто право налогоплательщиков корректировать налоговую политику через участие в выборах и референдумах. Акцент делается на способности гражданина на практике распознавать особенности тех или иных налогов и проецировать их на собственные интересы.

Дисфункциональность осуществления политических функций налоговой системы может проявиться в политической нестабильности, нарушении национального суверенитета, нарушении гражданских прав.

Следующая группа функций - социальные функции налоговой системы - может рассматриваться как функция интеграции этого института социального управления. В настоящее время налоговая система характеризуется как экономический механизм достижения социальных целей, что делает социальные функции принципиально важными в структуре налоговой системы как института социального управления.

А.В. Брызгалин рассматривает распределительную (социальную) функцию налогов, которая состоит в перераспределении общественных доходов между различными категориями населения.2 М.П. Дмитриев выделяет функцию регулирования социальных процессов.3

' Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. М., 1996. С. 142.

2 Налоги и налоговое право. С.61.

3  Дмитриев М.П. Налогообложение в системе регулирования народного благосостояния (социальные аспекты). С.14.

56

В рамках экономической науки и экономической социологии основной исследовательский интерес нацелен на то, как в налоговой системе распределяются и перераспределяются доходы, полученные в виде налоговых изъятий, но для социологии управления важно знать, какие социальные цели преследуются при этом перераспределении.

На наш взгляд, можно выделить такие социальные функции налоговых систем, как развитие социальной сферы и смягчение социального неравенства. Рассмотрим их подробнее.

Важнейшей социальной функцией налоговой системы является развитие социальной сферы. Социальная сфера включает в себя социальную инфраструктуру и социальные отношения между людьми, социальными группами, отношения общества и личности.

При осуществлении социальной функции развития социальной сферы применяется два подхода: прямой сбор средств на развитие социальной сферы и предоставление налоговых льгот. Прямой сбор средств на развитие социальной сферы связан с налогами на социальное страхование1 или целевыми налогами (например, налог на содержание социально-культурной сферы или налог на нужды образовательных учреждений). Основными налоговыми инструментами обеспечения социальной стабильности в современном обществе стали налог на заработную плату в виде взносов в фонды социального страхования (ФСС), которые выплачивают наемные работники и работодатели, и система налоговых льгот по подоходному налогу с физических лиц.2

Также с целью осуществления функции развития социальной сферы предоставляются налоговые льготы предприятиям, занимающимся социально значимыми видами

' Могут иметь разное название- взносы на социальное страхование, отчисления во внебюджетные фонды и т.д. По сути, они являются налогами, так как отвечают критериям обязательности и регулярности сбора. 2 Доля налоговых поступлений в ФСС в общем объеме налоговых поступлений в послевоенный период постоянно возрастала. Так, в США она возросла в четверо, а ставка федерального налога на социальное страхование увеличилась с 2% в 1949 г. до 15,3% в 1990-м. В настоящее время в среднем по странам ОЭСР налоговые поступления по взносам социального страхования практически сравнялись с поступлениями от подоходного налога, а в некоторых даже превысили (Япония, Нидерланды). Несомненно, эта тенденция отражает изменения в современной социальной структуре общества: старение населения, изменение структуры семьи (увеличение числа одиноких родителей), рост безработицы. В России, где доля пожилых людей превышает 12%, налоговые доходы на соцобеспечение существенно превышают поступления от подоходного налога. См.: Караваева И.В. Налоговое регулирование рыночной экономики. С. 11-12.

57

деятельности, открывающим новые рабочие места, финансирующим жилищное строительство, содержащим объекты социально-культурной сферы, занимающимся благотворительной и природоохранной деятельностью, берущим на работу инвалидов и т.д.

Поэтому развитие социальной сферы, осуществляемое с помощью налоговой системы, связано с развитием социальной инфраструктуры. Вместе с тем оно преследует более широкую цель - упорядочивания взаимоотношений между социальными классами и группами, прогрессивное их изменение. Успешное осуществление этой социальной функции налоговой системы должно способствовать обеспечению социальной стабильности.

В современном обществе социальная стабильность связывается с политикой выравнивания доходов, создания и укрепления среднего класса. В западных странах представители среднего класса являются основными избирателями и налогоплательщиками.

С целью укрепления среднего класса реализуется такая социальная функция налоговой системы, как смягчение социального неравенства. Неравенство характеризует неравномерное распределение дефицитных ресурсов общества (денег, власти, образования и престижа) между различными слоями общества. Смягчение социального неравенства как социальная функция налоговой системы прежде всего выражается в прогрессивности подоходного налогообложения, введении границ низких доходов, необлагаемых подоходным налогом, маленьких ставках (или отмене) косвенных налогов на предметы первой необходимости и больших ставках косвенных налогов на предметы роскоши.

Осуществление функции смягчения социального неравенства также связано с необходимостью соблюдения оптимальных пропорций распределения налоговых поступлений между местным и государственным бюджетами. Результатом осуществления этой функции является создание препятствий усилению расслоения на «богатые» и «бедные» регионы. Для осуществления этой функции предлагается введение оффшорных зон. Оффшорные зоны (зоны с льготным налогообложением, свободные экономические зоны) - это ограниченные территории, в которых уровень налогового об-

58

ложения ниже, действуют льготные экономические условия. Другой путь состоит в предоставлении отдельным регионам различных льгот и привилегий. Среди инновационных попыток ограничения зон бедности на региональном уровне заслуживает внимания план финансово-экономического возрождения, принятый в штате Мичиган (США), согласно которому на территории 11 наиболее бедных регионов штата на 15 лет отменяются почти все налоги, в том числе подоходные, на собственность, на прибыль. У плана есть как активные сторонники, так и противники. Но в случае успеха он может стать моделью для всех бедствующих регионов в США.1

Как и экономические функции, социальные функции налоговой системы могут быть заменены своим функциональными альтернативами. Осуществление социальных целей общества возможно и с помощью других источников. Например, удачный военный поход с большой контрибуцией решает проблему занятости мужского населения на время войны (сам поход) и после войны (обеспечение земельным наделом на завоёванной территории как источником средств существования). Победа в походе формирует уважение к власти, а социальное неравенство сглаживается при дележе добычи. Этот способ осуществления социальных целей общества, который можно назвать социальной функцией военных походов, характерен для всей истории человечества и используется до сих пор в некоторых непрерывно воюющих развивающихся странах (например, в Афганистане).

В развитых государствах социальные функции частично могут осуществляться за счет средств, поступающих от использования государственной собственности, приватизации государственного имущества.

С точки зрения осуществления социальных функций, дисфункциональным станет рост социальной дифференциации в обществе, перенос налогового бремени на наименее обеспеченные слои населения (например, с помощью обложения косвенными налогами товаров первой необходимости), отсутствие введения необлагаемых налогом минимумов заработной платы, или их несоответствие прожиточному минимуму, значительное региональное различие в уровне жизни населения.

1 Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. М., 2000. С. 125.

59

Здесь надо иметь в виду, что осуществление социальных и экономических функций налоговой системы позитивно только до определенного предела. Этот предел определяется экономическим и социальным развитием общества.

Для реализации социальных функций нужна достаточно большая налоговая база, поэтому налоговая система не должна лишать человека стимула к экономической активности, приучать к социальному иждивенчеству. Следовательно, социальные функции налоговой системы заключаются именно в смягчении, а не в ликвидации социального неравенства.

Важно то, что экономические и социальные функции налоговой системы могут быть функциональными для одних индивидов и дисфункциональными для других, так как социально-экономическое положение и экономические интересы представителей различных социальных групп часто расходятся. Экономическая и социальная эффективность осуществления этих функций во многом будет зависеть от реализации политических функций и от налоговой культуры как части экономической культуры.

Одно из самых подробных исследований экономической культуры было предпринято Р. В. Рыбкиной. Она выделяет пять черт, характеризующих экономическую культуру: экономическая деятельность, мотивы этой деятельности, определенное пространство экономических отношений, право и нравственность, длительность формирования.1

Все эти черты характерны для налоговой культуры, так как в ней максимально сосредоточены способность налогоплательщика к открытой и честной экономической деятельности, мотивация уплаты или неуплаты налога, нравственная и правовая характеристика этой мотивации. Наиболее важной характеристикой налоговой культуры является необходимость ее длительного формирования. В качестве положительного момента выступает поддерживающая социальные и политические функции религиозная основа менталитета.

Функции налоговой культуры могут рассматриваться как функции латентности налоговой системы как института социального управления. На наш взгляд, компонентами налоговой культуры являются осуществление на практике норм налогового пра-

1 Рывкина Р.В. Между социализмом и рынком: судьба экономической культуры в России. М., 1994. С.27.

60

ва, сложившаяся технология определения, сбора и распределения налоговых средств, гражданское и религиозное самосознание налогоплательщиков.

Осуществление на практике норм налогового права свидетельствует о развитии налоговой культуры в целом. Налоговое право предоставляет субъектам налоговых установлений и исполнителям этих установлений совокупность обязательных для них правил поведения, а также определяет санкции за отклонение от них. Однако нормы налогового права часто трансформируются в конкретной деятельности. Двусмысленность налогового права, его противоречивость и инструктивная перегруженность дезинтегрируют налоговую систему, подрывают возможности осуществления экономических, политических и социальных функций. Так, функция смягчения социального неравенства не будет выполнена, если противоречия налогового законодательства, большое количество налоговых льгот сведут на нет прогрессивность налогообложения. Без правовой поддержки социальные функции налоговой системы останутся простой декларацией.

Функциональным заменителем налогового права может стать любая другая система общеобязательных норм, устанавливающая санкции для нарушителей. Ярким примером здесь служат жесткие религиозные системы норм.

Технология - это совокупность научно обоснованных процедур и операций, характеризующих последовательность действий по реализации сложного процесса оптимальным способом. Технология определения, сбора и распределения налоговых средств характеризует особенности государственного управления, работу налоговых служб и налоговых агентов, степень включения гражданского общества в перераспределительный налоговый механизм. Так, предполагается, что определение величины налоговых платежей, их структуры, способов уплаты и распределения должно происходить в соответствии с реальной необходимостью, а не под воздействием лоббирования или авторитарного догмата органов государственной власти.

Следующий компонент налоговой культуры - гражданское и религиозное самосознание налогоплательщиков - формируется в процессе социализации. Такие религиозные системы, как протестантизм или конфуцианство в целом в большей мере способствуют осуществлению гражданских обязанностей по уплате налога и контролю

61

над налоговой системой. Сформировавшийся «культурный» стержень может позволить уплачивать налоги и контролировать их перераспределение даже в крайне неблагоприятных экономических, политических и социальных условиях. Также гражданское самосознание вполне может быть «привито» в случае правильной организации системы образования.

Все компоненты налоговой культуры взаимосвязаны и переходят один в другой. Детальную технологию невозможно создать без налогового права, а последнее не будет действенным, если религиозное и гражданское самосознание налогоплательщиков этому не способствует. Поэтому дисфункциональность налоговой культуры негативно отражается на осуществлении всех остальных функций налоговой системы.

Обобщая вышеизложенное в данной главе можно сделать следующие выводы: 1. В отличие от других отраслевых социологических дисциплин, социология управления изучает институты как институты управления. В процессе человеческой истории сформировались три типа институтов управления: инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные, которые и сейчас присутствуют в институциональных конфигурациях общества. Инструментальный институт в «чистом» виде компенсирует человеку недостаточное развитие инстинктов и является управляющим институтом, при этом совершенно неуправляем со стороны индивида. Нормативно-ролевой институт в «чистом» виде связан с четким распределением функциональных прав и обязанностей (ролей), закрепленных частично в законодательстве (формально), частично в стандартах общепринятого поведения (неформально); он не управляет, а создает возможность управлять для определенных групп и классов. Коммуникативный институт в «чистом» виде - это управляемый институт, поэтому его развитие требует расширения навыков самоконтроля и децентрализации.

2. Объединение инструментального, нормативно-ролевого и коммуникативного определений институтов возможно на основе изучения института как устойчивого и организующего социальную жизнь установления. Здесь совмещаются статическая, динамическая и управленческая характеристики института, его устойчивость, способность устанавливаться и способность быть установленным. Устойчивость и организующее влияние на социальную жизнь являются критериями отнесения к институтам.

62

3.   В современном высокоинституционализированном обществе в основе многих институтов лежит не одно установление, а целый ряд установлений, образующий систему. Здесь термин «установление» не указывает на единичный характер установления. Система может рассматриваться как институт, если речь идет о системе установлений, а не о системе институтов.

4.  Институт социального управления - это устойчивое и организующее социальную жизнь установление (или система установлений), координирующее взаимодействие субъектов социального управления. Институт социального управления характеризуется как результат определенной конкретно-исторической комбинации институтов государства и институтов гражданского общества как основных субъектов социального управления.

5.  Институт - это не какое-либо новое явление социальной реальности, а качественная характеристика уже существующего; социальное явление может как приобрести, так и утратить эту институциональную характеристику. Поэтому формирование институтов является сложным процессом, возможность которого связана с учетом ограничений, накладываемые институциональным контекстом, существующим на момент формирования. Формирование институтов социального управления может основываться на следующих принципах: единства общественных, институциональных и личностных изменений; различия темпов общественных, институциональных и индивидуальных изменений; запаздывающего влияния на институт; косвенного управления институтом; частичных институциональных изменений; личностного участия в институциональных изменениях.

6.  Возможность и границы управленческого воздействия определяются институциональным этапом развития объекта воздействия. В развитии института можно выделить четыре основных этапа: доинституциональный этап, этап институционализа-ции, институциональный этап (включая периоды неинституционального состояния) и этап деинституционализации.

7. Социальная сущность налогов состоит в финансировании общественной солидарности. Налоговая система как институт социального управления - это устойчивая и организующая социальную жизнь система налоговых установлений, координи-

63

, рующая взаимодействие субъектов этих установлений с целью финансирования общественной солидарности. Налоговая система - институт социального управления может рассматриваться как устойчивое использование налогов в качестве средств решения социальных задач с помощью системы государственного управления, т.е. как институт государства; как расширение субъектов управления налоговой системой, включение представителей гражданского общества в широкое обсуждение источников и направлений расходования налоговых средств через их участие в функционировании некоммерческих организаций (НКО) и органах местного самоуправления (МСУ), которое в конечном счете мобилизует гражданское общество, т.е. как институт гражданского общества; как конкретное разрешение противоречия между централизацией и децентрализацией в управлении налоговой системой, между огосударствлением и возрастанием роли гражданского общества, где огосударствление является предпосылкой и платформой развития негосударственного налогового контроля гражданского общества, а последнее в свою очередь открывает перспективы для повышения государственной эффективности, т.е. это результат «снятия» противоречия между институтами государства и институтами гражданского общества, конкретно-историческая конфигурация государственных и гражданских институтов управления налоговой системой.

8. Конкретные характеристики налоговой системы определяется сочетанием в управлении противоречивых сторон налогов: «обязательности - добровольности», «безэквивалентности - компенсации». Успешность разрешения данных противоречий является индикатором демократичности государства и степени развития гражданского общества. Если функционирование налоговой системы основано на принуждении, то налог утрачивает свою социальную сущность и становится побором, где побор - это произвольно назначенная с точки зрения налогоплательщика выплата, взысканная с помощью системы принуждения без какого-либо встречного возмещения. Нельзя утверждать, что налог - всегда добровольная уплата, которая в полной мере компенсируется встречным возмещением. Если налоги и добровольны, то только в силу развития самоконтроля налогоплательщика, а также контроля над его действиями со стороны институтов гражданского общества. Следовательно, речь идет об определенной мере

64

добровольности и компенсируемости, полное отсутствие которых делает из налога побор.

9. Большинство современных институтов государства, к которым в настоящее время может быть отнесена и налоговая система, носит в основном нормативно-ролевой   характер,    поэтому    их    изучение    может    опираться    на    структурно-функциональный анализ.    Функциональная структура налоговой системы как института социального управления состоит из экономических, политических, социальных функций и функций налоговой культуры. Экономические функции налоговой системы могут рассматриваться в качестве функции её адаптации как института социального управления. Среди них - фискальная функция (формирование доходной части бюджета на основе стабильного и централизованного сбора налогов) и функция регулирования экономических процессов. Политические функции налоговой системы могут рассматриваться как функции целеполагания этого института социального управления. Можно указать на несколько политических функций налоговой системы. Первая состоит в поддержании национального суверенитета, вторая - в выявлении предпочтений граждан и выполнении их поручений.  Следующая группа функций - социальные функции налоговой системы - рассматриваются как функции интеграции этого института социального управления. В настоящее время налоговая система характеризуется как экономический механизм достижения социальных целей, что делает социальные функции принципиально важными в структуре налоговой системы как института социального управления.   На наш взгляд, можно выделить такие социальные функции налоговых систем, как развитие социальной сферы и смягчение социального неравенства.   Функции налоговой культуры могут рассматриваться как функции латентности налоговой системы как института социального управления. Компонентами налоговой культуры являются осуществление на практике норм налогового права, сложившаяся технология определения, сбора и распределения налоговых средств, а также гражданское и религиозное самосознание налогоплательщиков. Реализация этих функции может заменяться функциональными альтернативами. Также возможно появление дисфункциональных последствий.

65

ГЛАВА 2.  СТАНОВЛЕНИЕ  И РАЗВИТИЕ  НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Становление налоговой системы как института социального управления.

Протоналоги возникли как результат самоорганизации гражданского общества на доинституциональном этапе развития налоговой системы. Факт появления прото-налогов связывается с несколькими разноплановыми явлениями. Во-первых, возникновение налогов рассматривается как естественно-исторический процесс, связанный с распадом родовой общины, превращением ее в соседскую с последующим выделением знати из числа рядовых общинников и формированием государства. Во-вторых, в возникновении налогов исследователи видят связь с обрядом жертвоприношения, а сами налоги рассматриваются как сакральная (священная) жертва. В-третьих, происхождение налогов тесно увязывается с древними военными конфликтами и перерастанием разовой контрибуции с побежденного народа в постоянно взимаемую дань.

Итак, первая точка зрения связывает возникновение налогов с распадом родовой общины. Так как члены соседской общины вели преимущественно раздельное хозяйство, то им приходилось собирать средства для участия в войнах, освоения территорий, строительства. Эти средства собирались в натуральном виде. Величина налога и направления его использования обсуждались всеми взрослыми представителями общины (период военной демократии). На ранней стадии развития соседской общины большую часть налога должен был выплачивать более состоятельный по сравнению с другими член общины. Социальное неравенство в общине прививалось с трудом.1 Поэтому налог, фактически, был прогрессивным. Главная функция налогов была социальная - финансирование признанных общественно необходимых потребностей. Они взимались по мере возникновения этих потребностей. Иначе говоря, налог рассматривался в качестве платы за солидарность.

Однако появление продуктовых излишков послужило началом выделения знати, присваивающей эти излишки и превратившей их в налоги, насильственно взимаемые

1 Алексеев В.П., Першиц А.И. История первобытного общества. М., 1990. С.269-271.

66

с рядовых общинников. Это явление получило название редистрибуции.1 Оно состояло в первоначально добровольной передаче части произведенного общинниками избыточного продукта в распоряжение вождей на различные общественные нужды. Изначально в основе этого явления лежало стремление вознаградить деятельность вождя, связанное с его необычными способностями лидера, харизмой. После смерти харизматического лидера вставал вопрос о наследнике. Его выбор также осуществлялся «по харизме». Однако с развитием догосударственного политического союза вера в харизматические способности вождя перерастала в веру в харизматические способности его рода в целом. Так, по мнению М. Вебера, появлялись определенные правила, создавшие основу для традиционного типа господства.2

При традиционном господстве из избранных родов формировалась родо-племенная знать, которая пыталась закрепить свои имущественные притязания. Возникли налоговые сборы в виде преимущественной доли в урожае или продуктах коллективной охоты, в которой сама знать не участвовала. Налоги-поборы получили принудительный характер. Сопротивление сбору налогов подавлялось с помощью военной силы/ Постепенно налоги полностью перерастают в поборы и ассоциируются с последними.

Так налог из платы за солидарность стал орудием эксплуататорского класса - налогом-побором.4 Эксплуататорская сущность налогов еще более укрепилась при появлении государства, стала их неотъемлемой чертой. Из этого сторонники формацион-ного подхода делали вывод, что налоги отомрут с эксплуататорским государством.

Вторая точка зрения указывает на сакральное происхождение налогов, их связь с такими категориями как «жертвоприношение» и «дар». Ассоциирование налога с жертвой, например, нашло отражение в Библии (требование Моисея отдавать Богу де-

1 Термин введен К. Поланьи. См.: Primitive, Archaic and Modern Economies. Essays of K. Polanyi. N.Y., 1968. P. 9,13,153.

2K харизматическим качествам Вебер относит магические способности, пророческий дар, выдающуюся силу духа и слова, другие качества, воспринимаемые как сверхъестественные. См.: Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С.27, 646; Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994. С.68-69.

3 См.: Редер Д.Г., Черкасова Е.А. История Древнего мира. 4.1. Первобытное общество и Древний Восток. М., 1985. С.80-85.

4 Першиц А.И. Начальные формы эксплуатации и проблема их генетической типологии // Проблемы типологии в этнографии. М, 1979. С.59-65.

67

сятую часть урожая). Мнение, что налог, жертвоприношение и дар однопорядковые явления достаточно распространено. Оно основывается на анализе этимологии слова «налог». Так, Т.Ф. Юткина пишет, что не случайно в Англии в средние века понятия «налог» и «дар» выступали почти синонимом и обозначались одним словом «gift». Однопорядковость налога, жертвоприношения и дара становится основой философии налога. «В налоге отражена прежде всего общечеловеческая потребность жертвовать во благо всех, особенно во благо нуждающихся в общественной защите и помощи», -отмечает Т.Ф. Юткина1

Считается, что первый налог-жертва был добровольным. Вместе с тем на наш взгляд, нельзя не отметить, что сакральный (священный) характер налога-жертвы делал невозможным уклонение от него. Можно признать, что налог-жертва был добровольным, т.е. основанным на доброй воле платящего, а не на внешнем принуждении, но необходимо учитывать, что сама добрая воля была результатом инструментальной институционализации налога-жертвы, когда добровольность была обязательной, а обязательность подкреплялась мифологией, интериоризированной в жесткий внутренний самоконтроль.2

Поэтому данный подход порождает определенные споры. Например, историк Михаил Буланже полагает, что то, что «некоторые специализированные средства массовой информации со ссылкой на неведомых экономистов утверждают, будто "начальной формой налогообложения можно считать жертвоприношение" является мистическим объяснением, не приближающим нас к познанию истины, но твердо указывающим на фольклорные источники, которыми пользуются иные современные интерпретаторы генезиса налогов».3

Третья точка зрения видит в налоге результат военных межплеменных конфликтов, контрибуции и дани.4 Зародившись как контрибуция и военный грабеж, данниче-

'Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М, 2001. С.42.

2 См., напр.: Мосс М. Очерк о даре // Общества. Обмен. Личность: Труды по социальной антропологии / Пер. с франц., послесловие и комментарии А. Б. Гофмана. М., 1996. С.134-155. На наш взгляд, нет добровольности вне морали, а, следовательно, не может быть неинституционализированной добровольности.

3 Буланже М. Развитие налоговой системы в России в цифрах и фактах // Налоговый Вестник. 1999. № 4. С. \Й.

4 Blomert R. Sociology of Finance - Old and new perspectives // Economic sociology. European Electronic Newsletter. 2001.Vol. 2. No. 2. P. 9. Опубликовано на сайте: http://www.siswo.uva.nl./ES.

68

ство первоначально представляло собой форму эксплуатации, состоявшую в регулярном отчуждении прибавочного продукта победителями у побежденных.' Сбор дани на регулярной основе превратил дань в побор, который впрочем также мог носить сакральный характер у архаичных народов.2

Уплата налога-побора ложилась тяжким бременем на покоренные народы, а представители победителей вообще освобождались от налогов. Осмысление роли налогов-поборов складывалось под влиянием способов их установления, и отсюда возникло весьма характерное для античности представление, что обычные граждане налогов не платят.2 Так, Афины V в. до н. э. покрывали свои государственные расходы за счет поступлений с рудников и взносов членов Афинского морского союза. Кроме ; того, часть государственных расходов могла быть переложена на плечи богатых граждан посредством литургий. Обычному гражданину уплата налога представлялась унизительной рабской обязанностью. Римские граждане, жившие в Италии со 167 г. до н. э., также были освобождены от прямых налогов. В связи с этим вся тяжесть налогов ложилась на провинции.

Впрочем, первое теоретическое осмысление роли налогов в обществе, которое нам предложила античная философия, было связано с идеями ужесточения налогового режима для граждан и полного обобществления доходов и расходов. Так, Аристотель в своем сочинении «Политика» приводит в качестве положительного пример критян : «На Крите сисситии имеют более общенародный характер: от всего урожая, от всего приплода, от всех доходов, получаемых государством, из взносов, платимых периеками, отчисляется одна часть, идущая на дела культа и на общегосударственные расходы, а другая часть идет на сисситии. Таким образом, все, и женщины, и дети, и мужчины, кормятся на государственный счет».5

Подводя итоги рассмотрения генезиса налогов, можно отметить, что само установление факта возникновения налогов не является установлением их социальной

1 Першиц А.И. Начальные формы эксплуатации и проблема их генетической типологии. С. 62.

2 Фроянов И.Я. Рабство и данничество у восточных славян. СПб., 1996. С.ЗОЗ, 421-425.

3 Словарь античности. М, 1989. С.371.

В Спарте и других областях Древней Греции сисситии (греч. syssitia) - общественные обеды, проходившие за столами под открытым небом с одинаково скромной пищей для всех. 5 Аристотель. Сочинения: В 4 т. Т. 4. М, 1983. С. 435.

4

69

; сущности в современном обществе. Это тем более верно, что мы имеем по крайней мере три варианта происхождения налога: налог-плата, налог-жертва, налог-побор, которые могли сосуществовать вместе.

Можно предположить, что первоначальные налоги имели сакральный характер, и необходимость перераспределения продуктовых излишков освещалась харизматической властью. Но в таком случае, речь идет не о добровольном коммуникативном институте, а о жестком инструментальном, подчиняющем личность. При этом, в качестве субъекта налогового установления определялся Бог, что исключало всякую возможность критического отношения к налогу, не говоря уже об уклонении от его уплаты.

Поэтому перерастание сакральных инструментальных налогов в налоги-поборы может рассматриваться с двух позиций. С одной стороны, община утратила контроль за налогом, право взимания которого теперь перешло к вождям-государям. Харизматический характер власти последних первоначально соответствовал сакральному характеру налога. Но с утратой харизматического характера власти потребовалось внешнее принуждение, чтобы налог был уплачен. Фактически, это вылилось в отстранение общины от прямого управления налогами.

С другой стороны, на наш взгляд, перерастание сакральных инструментальных налогов в налоги-поборы - это и положительное явление, так как налог-побор рассматривался уже как система внешнего принуждения, функционирующая по созданным людьми, а не Богом, правилам. Утрата сакрального характера налога направила институционализацию налоговой системы в нормативно-ролевой институт. Налог-побор мог был несправедлив, но осознан, а осознание - это первая предпосылка обсуждения. Против поборов можно возмутиться, восстать, отказаться их платить, уклониться и т.д.

Процесс выделения знати из среды равноправных общинников положил начало формированию двух основных субъектов управления налоговой системой - знати и общины и стал основой разделения государства и гражданского общества. Именно противоречивые взаимоотношения государства/государя и гражданского общества/подданных стали определять конкретные параметры институционализации налого-

70

вой системы. Расцвет первых налоговых систем связан с укреплением государя, расширением его влияния на многие сферы общественной жизни, абсолютизацией государственной власти. Упорядоченная налоговая система стала основным средством решения задач государства. Противоречия между задачами государя-государства и общества и их подавление со стороны государства привели к перерождению граждан в подданных, налогов в поборы. Налог - дозволенная форма грабежа, - такое идеологическое оформление, предложенное Фомой Аквинским1, характеризует данный период.

Единственным типом налоговой системы стал фискальный, основанный на налоге-поборе. Фискальный тип налоговой системы институционализировался как нормативно-ролевой, т.е. происходило упорядочивание и закрепление определенных групп функций, становление функциональной структуры. Однако, так как само становление функций заняло продолжительный период времени, большую часть своего существования фискальный тип налоговой системы был достаточно ограниченным.

Так, с точки зрения осуществления экономических функций, фискальная налоговая система традиционного государства представляла собой не движение денежных потоков и налогово-бюджетные отношения как в современных государствах. Напротив, налоги носили характер «отработки» (например, барщина) или взимались в натуральном виде. Поэтому в условиях феодальной раздробленности налог совпадал с феодальной рентой. Общегосударственный уровень налоговой системы также функционировал как сдаточно-раздаточный поток, основанный на служебной организации труда.2

С точки зрения осуществления политических функций, фискальная налоговая системы играла значительную роль. Граница сбора налогов очерчивали границы государства. Политическое участие поданных в определении и распределении налоговых платежей не могло быть определяющим, так как подданные имели ограниченные гражданские права. Однако децентрализация (феодальная раздробленность) имела здесь и определенные преимущества. По крайней мере, был известен конкретный

1 См.: Налоги. М, 1996. С.16.

Бессонова О.Э. Раздаточная экономика в ретроспективе // Общественные науки и современность.   1998. № 4.

71

субъект управления налоговой системой, и сам перераспределительный механизм функционировал «на глазах» плательщиков. В конечном счете, особые притеснения феодала могли вызвать бунт непосредственно против него, что часто и происходило. В гораздо худшем положении находились регионы, отдаваемые на откуп. Когда право устанавливать и собирать налоги выкупалось откупщиками у государства, они могли в несколько раз превышать заплаченную за выкуп налогов сумму, что порождало несправедливость, разорение и нищету.

Социальные функций налоговой системы фискального типа были ещё в зачаточном состоянии. Сеньор иногда регулировал социальное положение крестьян и вассалов с помощью налогов, особенно в периоды войн, массовых болезней.1 Но льготы сеньора были непостоянными. К тому же вне этой регуляции была церковная десятина.

С точки зрения налоговой культуры, при построении фискальной налоговой системы постоянно предпринимались попытки упорядочить правила сбора налогов. Но отсутствие налоговой теории не позволяло создать налоговую культуру, основанную на добровольной уплате налога, а не да   силе   принуждения.

Недостатки фискальной налоговой системы легко проследить на примере Российского государства, где со времен Московского царства, государство и общество были единой реальностью, более того государство поглощало общество. «Сильное государство соответствовало обществу, удерживаемому в руках, осужденному на то, чтобы производить прибавочный продукт, за счет которого жили государство и господствующий класс»,- писал Ф. Бродель.2

В таких условиях официальные налоги и пошлины - это не единственный источник дохода государства. Царь мог распоряжаться всем прибавочным продуктом, производимым в государстве, а не только налогами. При этом возможно было использовать население как рабскую силу. Ужесточение налогового режима было решением одного государя. В любой момент времени, под влиянием внешних или внутренних обстоятельств, царь мог резко изменить свою налоговую политику, отказаться от

1  Ле Гофф Ж. Цивилизации средневекового Запада. М., 1992. С. 231. См. также: Всемирная история. T.I. M., 1956. С.172.

2 Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм, XV - XVIII вв. Т. 3. М., 1992. С. 458.

72

прежней налоговой системы и вводить бесконечную череду чрезвычайных платежей, требовать исполнения повинностей и распоряжаться судьбами подвластных ему людей как своим имуществом.

Налоговая система как продуманная система налогов и сборов существовала в России только с XIX века. До этого времени фактически существовала не приведенная в порядок масса налогов. Откупная система сбора налогов окончательно была отменена только в 1885 г. Конечно, это все не могло не отразиться на налоговой культуре населения России. Формировался тип «хитрого» налогоплательщика, основная задача которого сводилась к попыткам укрыть все, что подлежит налогообложению или избежать уплаты налога. В ответ на это государство ужесточало контроль.

Налоги, принимавшие характер поборов, имеют и другую сторону. С одной стороны, укрывается то, что произведено, и не платится положенный налог, с другой -само производство сокращается и выводится на уровень удовлетворения собственных нужд. Здесь в полной мере проявляется дестимулирующее влияние фискальной налоговой системы на экономическое развитие.

Фискальную налоговую систему нельзя назвать институтом социального управления, так как осуществление ее функций нестабильно, а сами налоги недостаточно упорядочены, чтобы можно было говорить именно о системе налогов. Поэтому функционирование и сакральных налогов, и налогов-поборов соответствует доинституцио-нальному этапу развития налоговой системы как института социального управления. Ее институционализация связана с теоретическим осмыслением налогов как платы за определенные государственные услуги и практическим применением этих положений. Началом теоретического осмысления социальной роли налогов, изучения их влияния на экономический и моральный дух государства ознаменован рубеж XVII-XVIII веков. Фрэнсис Бэкон в труде "Опыты или наставления нравственные и политические" писал: "Налоги, взимаемые с согласия народа, не так ослабляют его мужество... Заметьте, что речь идет у нас сейчас не о кошельке, а о сердце. Подать, взимаемая с согласия народа или без такового, может быть одинакова для кошельков, но не одинаково ее действие на дух народа".1  Томас Гоббс обосновал необходимость налогов:

Цит. по: Все начиналось с десятины. С. 74.

73

«Недостаточно, чтобы человек только трудился для своего существования: он должен также в случае необходимости сражаться для защиты своего труда... Ибо налоги, которыми верховная власть облагает людей, есть не что иное, как жалованье, причитающееся тем, кто держал государственный меч для защиты людей, занимающихся различными промыслами и ремеслами».*

Первым исходные принципы построения и функционирования налоговых систем систематизировал А. Смит в книге «Исследование о природе и причинах богатства народов». Налогообложение должно быть всеобщим, а налоговое бремя равномерно распределяться между гражданами соразмерно доходам, которыми они пользуются под покровительством и защитой государства. Сумма, способ и время платежа должны быть заранее известны плательщику. Неопределенность обложения ставит налогоплательщика в зависимость от сборщика налогов, который может «...отягощать налог для всякого неугодного ему плательщика или вымогать для себя угрозой такого отягощения подарок или взятку»2. Налог должен взиматься в такое время и таким способом, которые представляют наибольшие удобства для плательщика.

А. Смит подробно останавливается на источниках неэффективности налога, дающего государству меньше, чем отнимается от граждан. Во-первых, жалование чиновников и их вымогательство может поглотить большую часть той суммы, которую приносит налог. Во-вторых, налог может затруднить приложение труда и промыслы, дающие средства к существованию и работу, имея которые, народ с легкостью бы платил налог. В-третьих, «...конфискациями и другими наказаниями, которым подвергаются несчастные люди, пытающиеся уклониться от уплаты налога, он может часто разорять их и таким образом уничтожать ту выгоду, которую общество могло бы получать от приложения их капиталов».3 В-четвертых, частые посещения и неприятные расспросы сборщиков налогов могут причинять много лишних волнений, неприятностей и притеснений. Далее Смит отмечает: «...хотя неприятности, строго говоря, не; представляют собою расхода, однако они, без сомнения, эквивалентны расходу, ценою/ которого каждый человек готов избавиться от них».4

Таким образом, Адам Смит акцентировал внимание на социально-экономических аспектах функционирования налоговой системы.   В отличие от него,

1  Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. Т. 2. М., 1991. С. 15-16.

2 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т.2. М., 1935. С. 341. 3Тамже. С. 343.

4 Там же.

74

Поль Анри Гольбах подчеркивал также социально-политическое предназначение налогов. В своих произведениях «О правителях», «О свободе» и «О политике вообще» Гольбах указывал на социально-политическую справедливость: важно не только правильное распределение налогового бремени между гражданами, но и соответствие расходов налоговых средств целям общества. Поэтому он пишет: «Подчиняясь верховной власти, нации, несомненно, должны были предоставить ей средства, чтобы она могла успешно трудиться ради их счастья; поэтому каждый индивид пожертвовал частью принадлежащего ему имущества, чтобы содействовать сохранению и защите собственности всех граждан. Таково происхождение налогового обложения. Оно справедливо только в том случае, если народ дал согласие подчиниться ему; его применение законно лишь при условии, что оно используется строго по назначению, то есть в интересах сохранения государства. Его неизменным мерилом должна быть общественная польза: размер той доли владений и благ, которыми пользуется каждый член общества, определяет степень, в которой он обязан способствовать общему благу...»1

Трактовка налога, предложенная Фомой Аквинским: «Налог - дозволенная форма грабежа», уже не устроила бы П. Гольбаха. Налог, по сути - это не кража. Если же справедливость не соблюдена, то, по мнению П. Гольбаха, сбор налогов действительно становится кражей. Тогда налоги собирают не в целях обеспечения средств сохранения государства и упрочения его счастья. Король, допустивший это, является преступником, разбойником и взяточником. Он применяет силу, чтобы вырвать имущество у народа, не обеспечивая ему взамен никаких выгод и преимуществ; он становится вероломным нарушителем долга, недобросовестно управляющим хозяйством народа, когда расхищает или тратит не по прямому назначению богатства, распорядителем и хранителем которых ему доверено быть.2

Развивая социально-политическую трактовку налога, Гольбах продолжает: «Вопрос о налогах является одним из самых важных вопросов, которыми должна заниматься политика; налоги постоянно становятся причиной раздоров между государем и

1 Гольбах П. А. Избранные произведения: В 2 т. Т. 2.. М, 1963. С. 194-195.

2 См. там же.

75

подданными... каждому человеку от природы свойственно оказывать себе предпочтение перед всеми остальными; ему гораздо больше хотелось бы использовать для себя блага, которыми он обладает, чем жертвовать часть этих благ в пользу общества, членом которого он является; связь своих интересов с общественными гражданин обыкновенно представляет себе очень смутно и неопределенно; нередко он совсем не понимает, чем обязан родине».1 Но если обложить всех произвольными налогами, это значит задушить их, или превратить всех подданных в нарушителей.2 Здесь Гольбах совершенно правомерно указывает на сложность взаимосвязи частных интересов гражданина с общественными.

Философы - теоретики налогообложения указали на главные проблемы формирования налоговой системы как института социального управления: взаимосвязь уплаты налогов с получением определенных услуг; трудность определения этой взаимосвязи; требование отчета от государства; гражданское неповиновение в случае отсутствия этого отчета. Главное, появилось принципиально новое понимание сущности налога: «Налог - это плата за услуги государства». Исходя из такого философского обоснования, первые экономические теории налогообложения строились на основе либеральной идеологии и утверждали, что вмешательство государства и, соответственно, плата за его услуги должны быть минимальными.

Наиболее последовательно теорию экономического либерализма разрабатывал английский экономист Давид Рикардо. Государство, с позиции Рикардо, не должно вмешиваться ни в производство, ни в обмен, ни в распределение. Законы о социальной помощи бедным не ведут к улучшению положения самих бедных. Напротив, они ухудшают положение и бедных, и богатых. Бедные становятся еще беднее, так как налоги на них отбирают часть дохода у работающих и часть прибыли у владельцев капитала, которую можно бы было пустить на развитие производства.3

'Там же. С. 410-411.

2  П. Гольбах показывает это на примере торговли: «Лишите торговлю свободы, обложите ее произвольными налогами, и скоро вы либо совершенно задушите ее, либо превратите всех подданных в нарушителей законов». Там же. С. 418.

3 Рикардо Д. Начала политической экономии и податного обложения. М., 1935. С.57-59. Таких же взглядов на налоги как средство поддержания бедных придерживались  Т.Р. Мальтус и Г. Спенсер. См.: Антология экономической классики. В 2-х тт. Т.2 М, 1992. С.70-71; Спенсер Г. Основания социологии. Т.2 СПб., 1898. С.481.

76

Если охарактеризовать либеральный тип налоговой системы, то мы получим налоговую систему с ограниченными функциями. Социальные и экономические функции, особенно фискальная, должны быть минимизированы.' Всякое налоговое регулирование, стимулирование и перераспределение недопустимы. Главная задача такой налоговой системы - оставить налогоплательщикам как можно больше средств для вложений в производство.2 Попробуем найти аналог этому теоретическому обоснованию на практике.

Страной самого радикального либерализма в XIX в. считались США. По свидетельству А. Токвиля, описавшего налоговую систему США 1831 г., фискальная функция налоговой системы выполнялась таким образом, что у населения оставались свободные средства для капиталовложений. Население само стимулировало производство без участия государства. Поэтому из экономических функций налоговой системы практически отсутствовала стимулирующая функция. Можно говорить о политических и социальных функциях данной налоговой системы. А. Токвиль описывал, как «верное своему народному происхождению правительство» расходовало деньги налогоплательщиков. Оно старалось удовлетворить запросы низших классов общества, повысить их уровень благосостояния и образования. Ежегодно выделялись средства на школы, оказывалась разнообразная денежная помощь. При этом на содержание неимущих и бесплатное образование большие средства затрачивали и сами штаты.3

Фактически, необходимость социальных функций налоговой системы на практике была признана, но они ещё не играли столь значительной роли как с середины XX в. Можно обратить внимание на то, что налоговые средства преимущественно направлялись на образование, их цель - поддерживать равенство возможностей, а не «кошельков». Социальная   дифференциация в американском обществе середины XIX в.

1 Социальные функции не отрицаются, а передаются гражданскому обществу, которое в определенной части должно контролировать перераспределительный механизм.

Отсюда следовала идея, подробно развиваемая меркантилистами (в частности Д. Карафой), о том, что налоги - это только чрезвычайный источник. Государь не должен истощать народ большими поборами, а   основой бюджета должны стать поступления от государственного имущества.(Курсив наш - М.П.) См.: Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996. С.7. 3 Токвиль А. Демократия в Америке. М, 1992. С. 173.

77

считалась оправданной. Однако результат осуществления экономических и социальных функций налоговой системы был таков, что слово «бедный» имело в США только относительный смысл, по сравнению с европейским бедняком, он скорее был похож на богатого. Технология определения и сбора налогов в США 1831 г. создавала ситуацию, когда после выплаты налогов у бедного оставалось достаточно средств для жизни, а богатый сохранял свои излишки.

Американское население воспринимало налоги как неизбежное зло. В соответствии: с пуританской моралью и представлениями о честности они должны были быть уплачены. Уклонение от налогов резко порицалось обществом. Формирование такой налоговой культуры было связано с тем, что американцы ценили деньги и стремились контролировать расходы правительства. Как пишет Токвиль, «в этой стране народ утверждает налог».1 При этом американское общество считало себя самодостаточным и легко могло обойтись без помощи правительства.

На основе данной характеристики реально действовавшей налоговой системы, мы можем сказать, что либеральная идеология может использоваться на практике только bi случае адекватного развития гражданского общества, стремящегося взять на себя всю полноту полномочий и ответственности. В налоговой системе, существовавшей в США в начале XIX веке, уже присутствовали элементы налогового перераспределения доходов. При этом в основе деятельности гражданского общества лежала самоорганизация! населения в органах местного самоуправления.

В отличие от США, в странах Европы, например во Франции, в первой половине XIX века господствовал фискальный подход к налогам, отрицание их социальных функций. Считалось, что заботой о бедных должно заниматься не государство, а благотворительные организации.2 Высокие налоги оправдывались необходимостью содержания больших армий и чиновников, которые их собирали.

Проблему социальных и политических функций налоговой системы одним из первых вновь поднял Г.В.Ф. Гегель. Указывая на ошибочность отождествления недос-

1 Там же.

2 Там же. С. 175.

78

татков налоговой системы с высокими налогами, Гегель отмечал, что оценка государственного устройства страны не должна производиться в зависимости от установленных в ней налогов. Важно чтобы народ сам облагал себя налогами, а не просто уплачивал их в меньшем размере. Маленькие налоги - это свидетельство слабого интереса населения к гражданским законам.1

Фактически Гегель рассматривал налоги как форму самообложения гражданского общества. Поэтому он полагал, что государство может вообще оставить вне сферы своего внимания всю систему налогообложения, не поступясь при этом своим могуществом. В качестве примера такой возможности Гегель приводит ленную систему.2

К. Маркс, напротив, считал, что налоги тесно связаны с государством. Он писал: «В налогах воплощено экономически выраженное существование государства»3, «налог - это материнская грудь, кормящая правительство»4. Поэтому для К. Маркса налоги были исключительно фискальным механизмом грабительского фискального государства. Он не верил в то, что какие-нибудь изменения в форме налогообложения могут вызвать существенные изменения в отношениях между трудом и капиталом.5 По его мнению, возрастающая роль налоговой системы только усугубляет классовые антагонизмы. Так, в Англии становление общегосударственной налоговой системы стало одним из «моментов первоначального накопления», наряду с колониальной системой, системой государственных займов и протекционизмом.6 Опираясь на факты, К. Маркс доказал, что современная ему налоговая система была необходимым органом государственной эксплуатации. Чрезмерное обложение - это не случайный факт, а скорее принцип фискальной системы.7

1 См.: Гегель Г.В.Ф. Из «Конфиденциальных писем о прежнем государственно-правовом отношении земли Ваад-та (ВО) к городу Берну» // Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 55-56.

2 Гегель Г.В.Ф. Конституция Германии // Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 80.

Маркс К. Морализирующая критика и критизирующая мораль // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.4. С.308.

4 Маркс К. Классовая борьба во Франции // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.7. С.82.

5  Маркс К. Инструкция делегатам Временного Центрального Совета // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.16. С.201.

6 Маркс К. Капитал // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.23. С.761. 7Тамже. С.766.

79

К. Маркс указал на ошибки и просчеты европейского западного общества XIX века, что послужило началом творческого переосмысления капитализма. С одной стороны, это переосмысление в конечном счете воплотилось в идее социального рыночного государства, основанного на новой теории налогов. С другой стороны, была принята за основу идея неизбежности гибели капитализма и перехода к коммунистической формации - бесклассовому обществу, которое мыслилось безналоговым.

Преодоление фискального характера налоговой системы происходило в двух направлениях: построении налоговой системы государственно-социалистического или социального рыночного типов

Налоговая система государственно-социалистического типа. Исторически первой налоговую систему государственно-социалистического типа стала строить молодая Советская Россия. После Октябрьской революции 1917 г. налоги носили ярко выраженный характер реквизиции и по существу налогами не являлись. Первые налоговые преобразования относятся к эпохе нэпа. После доклада В. И. Ленина от 15 марта 1921 года «О замене продразверстки продовольственным налогом» начался период перехода от «приемов отвоёвывания» к «приемам управления», к которым В.И. Ленин относил прежде всего налоги.1 Однако он видел в налогах исключительно фискальное содержание. «Налог - это значит то, что государство берет с населения без всякого вознаграждения», - пишет он. Показателен и такой тезис В.И. Ленина: «Конечно, продналог не убеждением будет браться, его можно взять только принуждением, это и называется аппарат».3

Л. Д. Троцкий несколько расширил трактовку налогов, фактически добавив к фискальной функцию регулирования экономических процессов. Налоги, по его мнению, должны играть роль проводников социалистического протекционизма.4 Можно отметить, что первые лидеры советского государства признавали основные положения экономической теории налогов и пытались построить налоговую систему в соответствии с этими положениями. Однако в целом отмечалась исключительная взаимо-

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.43. С. 350.

2 Там же. С. 149.

3 Там же. С.339.

4 Троцкий Л.Д. Тезисы о промышленности//Архив Троцкого. 1923-1927. В 4-х тт. Т.1.С.45-51.

80

связь налогов с государством, их фискальный характер. Такие налоги должны были постепенно «отмирать».

Поэтому к концу 20-х - началу 30-х гг. XX в. значение налогов в СССР уменьшается. Постепенно в связи с изменением и ужесточением внутренней политики СССР, свертыванием нэпа, индустриализацией и коллективизацией, налоговая система заменяется административными методами изъятия прибыли предприятий и дохода граждан. Налоги оказались слишком гибким механизмом, требующим продуманности решений, а создатели Советского государства стремились провести преобразования быстрыми темпами. В 1930-1932 гг. в СССР была проведена налоговая реформа - была упразднена система акцизов, а все налоговые платежи предприятий (до реформы их было около 60-ти) были унифицированы в двух основных платежах - налоге с оборота и отчислениях от прибыли.1 Вся прибыль промышленных и торговых предприятий, за исключением нормативных отчислений на формирование фондов, изымалась в доход государства. В 1960 г. была предпринята попытка постепенного снижения, вплоть до отмены, налогов с заработной платы рабочих и служащих.

Доход советского государства формировался не за счет налогов, а за счет прямых изъятий, производившихся на основе государственной монополии. Так, в конце 1970-х годов главным источником доходов государственного бюджета СССР и других социалистических стран являлись поступления от социалистического хозяйства, за счет которых формировалось более 9/10 всех бюджетных ресурсов.2 В связи с этим, СССР нельзя назвать налоговым государством. Практически в неизменном виде такой подход к налоговой системе просуществовал в нашей стране до начала 1990-х годов.

В КНР после аналогичного периода деинституционализации налоговой системы произошло возвращение к налоговым методам регулирования экономики.3 Поэтому КНР прежде всего интересует нас как государство, сумевшее своевременно перейти от

1  Несмотря на название налог с оборота по своей природе и экономическому содержанию не являлся налогом. Фактически, это был еще один своеобразный метод административного изъятия денежных средств предприятий. См.: Политическая экономия. М, 1981. С.234.

2 Там же. С.235.

3  В зону нашего рассмотрения не входит Гонконг (Сянган), который с 1 июля 1997 г. присоединен к Китаю. Гонконг характеризуется умеренным налогообложением и по некоторым характеристикам близок к оффшорной зоне. См.: Сутырин С.Ф., Погорлецкий А.И. Налоги и налоговое планирование в мировой экономике. СПб., 1998. С.527-534.

81

административных методов управления к экономическим, в частности налоговым, и, при этом, сохранить руководящую роль Коммунистической партии (КПК), не допустить грандиозного экономического краха в стране с миллиардным населением.

Теоретической основой экономической реформы в КНР служила концепция социалистической плановой товарной экономики, основной смысл которой состоял в том, что без значительного развития товарного производства и обмена, экономика является натуральной или полунатуральной, как было в СССР. Специфика китайской модели экономической системы, сформировавшейся к 1987 г., обосновывалась в пяти пунктах: ведущая роль общенародной собственности (частная собственность разрешена конституцией 1988 г.); многоуровневая (государство - предприятие - трудящиеся) система принятия решений; отход от директивного плана и административных рычагов, использование экономических механизмов рынка; повышение качества распределения, при котором должны учитывать интересы трех сторон - государства, коллектива и личности; переход от «вертикального» управления к «горизонтальному», в котором главным «стержнем» будут являться города как экономические центры.1

Обеспечением этой модели являлась налоговая система с ее перераспределительным механизмом. Особенно интересен метод, с помощью которого осуществлялся поиск действенных налоговых механизмов, который можно назвать налоговым экспериментированием. Обращение к налоговому экспериментированию не случайно. Экономическая модель делала невозможным копирование налоговых механизмов Запада. Налоговое экспериментирование строилось по следующему плану. После зарождения идеи о новом совершенствовании налоговой системы, проводился налоговый эксперимент на предприятиях отдельных отраслей, в небольших регионах. По ходу эксперимента накапливались элементы новой теоретической базы, доказывалась или опровергалась дееспособность и эффективность нового налогового механизма. Если он оказывается эффективным, то вместе с другими уже апробированными налоговыми механизмами становился основой нового налогового эксперимента более крупного по масштабам. Удачность последнего позволяла распространить новый налоговый механизм на всю страну. В целом эксперимент обычно занимал несколько лет.

Реформа хозяйственной системы в КНР. М., 1989. С.18-20, 45.

82

Конечно, для использования данного метода необходимо достаточно длительное время, в течение которого политическая власть должна оставаться стабильной. По нашему мнению, в демократических государствах налоговое экспериментирование может носить ограниченный характер. Постоянная смена партий у власти не дает возможность столь постепенно вводить изменения: на уровне отдельного предприятия, группы предприятий в одном регионе, группы предприятий в нескольких регионах и т.д.

Чтобы налоговые механизмы работали в условиях, близких к административному управлению, в Китае законодательно с 1 августа 1988 г. было закреплено отличие налога от побора. Под побором понималось любое требование любого органа или учреждения о предоставлении любых видов ресурсов.

Функция экономического стимулирования налоговой системы КНР оригинально сочеталась с фискальной. На практике это осуществлялось с помощью многих налоговых механизмов. Рассмотрим, к примеру, один из них. Показатель прибыли предприятия за прошлый год определяется как базовый. Если предприятие получает такой же объем прибыли, то она облагается подоходным налогом по ставке 55%, если больше -то сверхбазовая часть прибыли облагается по ставке 30%!. При таком налогообложении основным способом минимизации налога является быстрое расширение производства, благодаря которому Китай обеспечивал товарами не только свое огромное население, но и другие страны.

Другая особенность заключается в том, что финансовая деятельность в КНР контролируется строже.2 Поэтому масштабы налоговых правонарушений меньше и в основном связаны с деятельностью совместных предприятий.3 Государство много внимания уделяет формированию честного налогоплательщика. С 1997 года впервые в

1 Там же. С.ЗЗО-336.

2 Государственный советник налоговой службы России II ранга А.П. Потемкин, вспоминая о своих  беседах с китайскими «налоговиками», приводит один отрывок: «Меня спросили: «Какое количество налоговых преступлений фиксируется в России?» Еще не понимая коварности вопроса, отвечаю: «К сожалению, не много. В 1996 г. около пяти тысяч, в 1997 г. идем с приростом в 11%. А как у вас?» Китайский коллега отвечает: «В 1995 г. -111, из которых 64 казнено, в 1996 г. -59, из которых 42 казнено, в 1997 г. пока-37...»» Потемкин А. Виртуальная экономика и сюрреалистическое бытие: Россия. Порог XXI века. Экономика. М., 2000. С.351-352.

3 Подавляющее большинство организовавших СП предпринимателей из Гонконга и Макао были склонны уклоняться от налога. Якутии Ю. Уроки реформ // Экономика и жизнь. Ваш партнер. 1994. N 6. С. 19.

83

мире в Китае введены занятия по налогообложению уже в начальных классах школы. Руководители министерства народного просвещения Китая полагают, что воспитывать уважение к процедуре взимания налогов необходимо с самого раннего детства.1

Государство в Китае является гарантом социальных благ. Поэтому налоговая система Китая имеет социальные функции. Следует отметить, что в КНР социальная политика планируется только в соответствии с ростом валового национального продукта. Властям КНР не свойственны нескромные обещания: в начале должен быть экономический рост, рост налоговых доходов, а потом уже возможно достижение «среднего достатка» как социальной цели.2 Расчетливость - черта национального характера китайцев. Экономическая и налоговая культура имеет существенные отличия. Как отмечает Ю. Якутии, китайцы очень нацелены на экономическую целесообразность, прагматизм, реалистичность.3 Этот здравый смысл заложен еще в конфуцианстве - исконной религии Китая.

В настоящее время тенденция реформирования налоговой системы КНР указывает на то, что она постепенно трансформируется в налоговую систему социального рыночного типа, структура налогов в целом совпадает с западной.4

Налоговая система социального рыночного типа. Предпосылки создания нового типа государства с широкими социальными гарантиями и налоговым перераспределением появились еще в конце XVII-начале XVIII веков, когда в европейских странах стало формироваться легальное государство, основным источником доходов которого стали налоги («налоговое государство»). Его возникновение, на наш взгляд, связано с целой группой причин: переходом от традиционного к легальному типу господства; отказом от откупной системы сбора налогов и появлением налоговых методов регулирования экономики; началом теоретического осмысления принципов и методов налогообложения; промышленным переворотом и последовавшим за  ним   экономиче-

Платить налоги научат с детства // Педагогический калейдоскоп. 1997. N52. С. 11.

2 Реформа хозяйственной системы в КНР. С. 103,141.

3 Якутии Ю. Уроки реформ // Экономика и жизнь. Ваш партнер. 1994. N 6. С. 19.

4 См., напр.: Ермилова Н.Г., Гендерова Н.Н. Налоговая система современного Китая // Аудиторские ведомости. 2000.N5.C.5-10.

84

ским ростом1, ростом производительности труда.

Социальный протест и европейские революции середины XIX века привели к необходимости возрастания роли государства в социально-экономической жизни. Оно выразилось в принятии общегосударственных социальных программ. Так, программа страхования от несчастных случаев на производстве впервые была принята в Германии в 1884 г., программа пенсионного обеспечения появилась - в 1889 г.2

На основе социально-экономических предпосылок стало формироваться легальное налоговое государство, имеющее налоги основным источников своих доходов. В нем постепенно на первое место выходят не фискальная, как ранее, а социальные функции налоговой системы. Расширение сферы действия налоговых систем потребовало новое теоретическое обоснование.

В противовес Карлу Марксу Эдуард Бернштейн предложил свое видение перспектив Европы и выступил в 1899 г. с критикой марксистского прогноза развития капиталистического общества и неизбежности социалистической революции. Основными положениями его теории были следующие: в капиталистическом обществе обнаруживается способность руководить экономическим развитием и уменьшается вероятность кризисов; постепенно растет «средний класс»; движущую силу рабочего движения образует не крайняя материальная нужда, а сознание своего равноправия и стремление к полной демократии (через парламент).3

Кризис и депрессия в капиталистической экономике 20-30-х годов XX века увеличили потребность во вмешательстве государства. Одним из первых, кто повлиял на изменение парадигмы экономической теории, был Дж. М. Кейнс. Государство, по мнению Кейнса, должно осуществлять регулирование с помощью соответствующей системы налогов, не исключая всякого рода компромиссов и способов сотрудничества государственной власти с частной инициативой. Государство может изъять с по-

1 В доиндустриальных экономиках из-за низкого уровня жизни преобладающей части населения доля налогов не могла превышать 5-10% от ВВП. Таково было максимальное фискальное напряжение до XVIII века. См.: Бро-дель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм, XV - XVIII вв. Т.З. С.313.

2 Обращает на себя внимание тот факт, что разница в датах введения программ социальной помощи на примере Германии и США достигает 45 лет. Американское общество, ориентированное на независимость от правительства, обратилось к программам социальной помощи только во время кризиса 1920-30-х годов.

3 См.: Бернштейн Э. Возможен ли научный социализм? Одесса, 1906. С. 38; Бернштейн Э. Проблемы социализма и задачи социал-демократии. М., 1901. С.184-185.

85

мощью прогрессивных налогов излишние сбережения и произвести за счет этих средств финансирование инвестиций в производство и обеспечение текущих государственных расходов. Тогда прогрессивные налоги будут действовать в экономической системе как «встроенные механизмы гибкости». Так, в условиях кризиса или депрессии государство должно сокращать налоги и увеличивать расходы государственного бюджета, допуская бюджетный дефицит и, таким образом, усиливая дополнительный спрос в «вялой» экономике. При высокой конъюнктуре финансовая политика должна сдерживать спрос путем повышения налогов и ограничения расходов. Эта концепция Кейнса получила название антициклической, так как ее основной задачей было исключение долгосрочных кризисных фаз из динамики капитализма.'

Под влиянием теории государственного вмешательства Кейнса сформировалась модель социального рыночного государства с соответствующим ей типом налоговой системы.2 Центральное место в нём заняли не экономические, а социальные функции, резко возросла роль налоговой системы как инструмента регуляции социального неравенства. Смягчение социального неравенства с помощью налогового перераспределения и социальных программ стало главным достижением социального рыночного государства. Социальные выплаты государства постепенно приобрели решающее значение для многих граждан, хотя и в разной степени. Больший выигрыш от перераспределения получили те, кто в нем особенно нуждался - пенсионеры, нетрудоспособные, безработные.

Несмотря на то, что на практике налоговое перераспределение стало рычагом перемещения доходов от занятых в производстве к незанятым, от сравнительно высокооплачиваемых - к низкооплачиваемым, от малосемейных - к многосемейным, социальными программами оказалось охвачено почти все население. Особенно это касалось медицинских услуг и образования. Налоги помогали выравнивать социально-

1  Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978. С 365. Однако реальный ход экономического развития подтвердил концепцию «длинных волн» Н.Д. Кондратьева, который, рассматривая большие циклы конъюнктуры, предсказал длительный период подъема в 1950-60-е годы и мировой кризис 1970-80-х годов. См.: Кондратьев Н.Д. Избранные сочинения. М, 1993. С.9.

2  На наш взгляд, с середины XX века неправомерно отдельно выделять либеральную модель экономики для США, как это делается в литературе. В США к этому моменту уже отошли от либеральной модели и ориентировались на методы Кейнса. В 1960-е президент США Р. Никсон отмечал: «Все мы теперь кейнсианцы». Цит. по: Западная Европа: парадоксы регулирования. М., 1988. С. 195.

86

экономическое развитие регионов, субсидировать отстающие отрасли, а, следовательно, и занятых в них людей.

Обобщая вышеизложенный исторический процесс становления налоговой системы, мы можем отметить, что либеральная, государственно-социалистическая и особенно социальная рыночная налоговые системы развиваются как нормативно-ролевые институты, имеющие соответствующие группы функций. У либеральной налоговой системы выполнение некоторых функций передается гражданскому обществу. Это создает реальные предпосылки для уменьшения роли государства. В государственно-социалистической и социальной рыночной налоговых системах роль государства, напротив, велика. Это имеет свое обоснование, так как именно государство является основным гарантом социальных благ.

В настоящее время подавляющее большинство налоговых систем мира тяготеют к социальному рыночному типу, что объясняется как ее жизнеспособностью, так и необходимостью унификации и налоговой гармонизации налоговых систем разных стран. Однако раздается критика социальной рыночной налоговой системы, связанная с резким усилением роли государства в ее функционировании и развитии. Налоговая система в качестве института государства необходима тогда, когда государство на основе конкуренции с другими производителями социальных благ более эффективно, чем другие, размещает и задействует ресурсы для решения поставленных социальных задач. Но современные тенденции развития общества связываются с дальнейшим разнообразием в потреблении социальных услуг, децентрализацией и демократизацией. Можно констатировать начало процесса теоретического обоснования совершенно иного подхода к налоговой системе как институту социального управления, связанного с резким возрастанием роли гражданского общества в его функционировании и развитии. Сейчас - это во многом теоретические посылки и предположения, но изложенные нами выше теоретические взгляды философов и экономистов также первоначально были предположениями и теоретическими гипотезами. Часть теоретических представлений о необходимости построения налоговой системы как института преимущественно гражданского общества уже достаточно успешно переносится на прак-

87

тику.1 Поэтому мы предпримем попытку систематизировать эти предположения в следующем параграфе.

2.2. Перспективы развития налоговой системы как института социального управления.

В соответствии с тенденцией перерастания нормативно-ролевых институтов в коммуникативные и увеличения доли коммуникативных институтов в институциональной структуре демократического обществе, мы полагаем, что перспективы развития налоговой системы связаны с формированием ее как института гражданского общества.

Исходя из расширенной трактовки субъектов социального управления налоговой системой, формирование налоговой системы как института преимущественно гражданского общества может происходить на основе трех различных идеологических установок:

>   производства социальных услуг и предоставлении гражданских прав2 самим частным сектором, где перераспределение основано на конкуренции производителей;

>   добровольности взносов3 в рамках некоммерческого сектора, где налоговая система институционализируется как организация гражданского общества, основанная на солидарности;

У приближения налоговой системы к налогоплательщику как конечному потребителю услуг государственного сектора и передаче перераспределительного механизма органам местного самоуправления.

Таким образом, перспективы формирования налоговой системы как института гражданского общества связаны с максимально возможной денационализацией (разгосударствлением) перераспределительного налогового механизма, его передачи двум негосударственным секторам - частному и некоммерческому или местному самоуправлению.4

1 См., напр.: Приложения 1,2.

2  Наша трактовка гражданских прав как прав, создаваемых социальной общностью и распространяемых через разных институциональных агентов (государство, органы местного самоуправления, частный, некоммерческий, а также внелегальный секторы), основана на достижениях социологического инстнтуционализма.

} Речь идет не просто о добровольности, а об институционализированной добровольности.

4 Мы в данной работе рассматриваем местное самоуправление как институт гражданского общества.

88

Налоговая система как институт частного сектора. В плане изучения данной налоговой системы интересно обратиться к взглядам Ф. Хайека, в частности к его идее денационализировать деньги. Полное лишение правительства многовековой прерогативы на производство денег пока представляется большинству слишком непривычной и опасной идеей, которая вряд ли может быть принята в ближайшем будущем. Однако по мнению Хайека, как только люди привыкнут к этой новой для них ситуации, любое отклонение с достойного пути выпуска денег сверх меры сразу же будет приводить к быстрому вытеснению ненадежной валюты другими, более надежными.1

На основе этих либеральных идей мы можем предположить теоретическую возможность денационализации налоговой системы и передачи этого громоздкого механизма в управление частному сектору при условии лицензирования и законодательного оформления правил конкурентной борьбы. Например, представители частного сектора сами устанавливают налоги и механизмы их перераспределения - и называют это «налоговыми пакетами», а налогоплательщики имеют возможность выбора между пакетами. Роль государства в этом случае состоит в создании соответствующего законодательства и контроле над его исполнением.

Если бы люди в зависимости от выбранного «налогового пакета» получали бы разные права гражданства, разные пакеты образовательных и медицинских услуг, их понимание необходимости налогов и контроль над ними был бы больше, чем сейчас. Вместе с тем параметры предоставления этих «налоговых пакетов» и их расценки могли бы учитывать социально-экономическое положение индивидов. Таким образом, «неэффективные» с точки зрения налогоплательщиков «налоговые пакеты» были бы отвергнуты. В данном безналоговом государстве, налоговая система стала бы институтом гражданского общества (а не институтом государства).2

Теоретически отход от доминирующей роли государства в сборе налогов и предоставлении социальных и гражданских услуг может иметь ряд положительных моментов. Это могло бы позволить заинтересованным гражданам сформировать персо-

Хайек Ф. Частные деньги. Н.$Ш.С. H-4Z.

1                                   $

возможности выбора налогоплательщиком налоговой системы уже в настоящий момент существенно расширились. Если обратиться к анализу тенденций в современной мировой экономике, налогоплательщики рассматривают налоговые системы как конкурирующие и могут перемещать свои капиталы в оффшорные зоны или менять гражданство.

89

j нальные требования к налоговой системе и, как следствие, к системе социального ■ обеспечения, к правовой системе, к функционированию органов власти. Конкуренция между различными частными производителями гражданских и социальных услуг в идеале могла бы привести к созданию более эффективной системы при более низких затратах, поскольку обе стороны процесса, спроса и предложения, могли бы стремиться к оптимальному решению как в экономическом, так и в социальном аспекте.1

Однако исследователи подчеркивают возможную опасность, подстерегающую на этом пути. К настоящему моменту на примере частного пенсионного и медицинского обеспечения наработан серьезный опыт функционирования накопительных систем.2 На этой основе можно изучить и возможные недостатки накопительных «налоговых пакетов».

Во-первых, степень вмешательства государства в случае создания накопительных налоговых систем может оказаться не меньше, чем при использовании государственной системы. Государство в любом случае несет ответственность за функционирование налоговой системы, социальную и экономическую безопасность своих граждан. Скорее всего, частные схемы будут иметь государственные гарантии.3

Во-вторых, с развитием частных накопительных налоговых систем будет затруднено и/или невозможно проведение общегосударственной налоговой политики, которая имеет ряд положительных моментов. Как отмечает Дж. Стиглиц, государство может распределять риск между поколениями. Издержки войны, например, могут быть распределены между настоящим и будущим поколениями через сокращения инвестиций в течение военного времени и через увеличение налогового бремени на молодое поколение в пользу более старого. Также, если экономика переживает период инфляции в данном десятилетии, государство может перенести часть ее тягот на молодые, «работающие» поколения.4 В случае широкого развития частных систем такая воз-

1 См.: Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. М, 2000. С.27. 2См.:тамже. С.27, 33-34.

3  Например, программа, осуществляемая Американской корпорацией гарантирования пенсий, имела в 1985 г. дефицит в 13 млрд. дол. См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997. С.314. Государственные гарантии по частным системам могут подвергать риску финансовую стабильность государственной налоговой системы.

4 Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. С.315.

90

можность будет утрачена. Хотя скорее, по законам военного времени или крупных экономических кризисов, государство будет вынуждено восстановить государственную налоговую систему в полном объеме. Таким образом, частные накопительные налоговые системы имеют ограничения и требуют определенных экономических и социальных условий для их использования - высокого жизненного уровня, экономической и социальной стабильности.

В-третьих, частная накопительная налоговая система может оказаться еще более сложной и запутанной, чем государственная. Частным лицам будет сложно разобраться в разнообразных условиях «налоговых пакетов». Им придется тратить определенные средства на консультантов. Возрастает вероятность недальновидных поступков частных лиц и неопределенность при получении выплат. При этом административные расходы для разных конкурирующих «налоговых пакетов», из которых люди могут выбирать, будут выше, чем в случае единой государственной системы.

В-четвертых, система управления в частном секторе также может рассматриваться как бюрократическая.

Таким образом, при изменении статуса налоговой системы с государственного на частный, достаточно велик риск резкого роста социальной дифференциации, поляризации населения, неравенства гражданских прав и объема получения социальных услуг. Уменьшается возможность государства компенсировать неблагоприятные обстоятельства. При этом приватизация налоговой системы не обязательно будет означать повышение её эффективности, сокращение административных расходов или уменьшении доли бюрократизма.

На наш взгляд, на практике частная накопительная налоговая система может действовать как дополнительная при обычной базовой системе с общеобязательными условиями платежей и объемов получаемых прав и услуг. Баланс между государственной и частной системами, с одной стороны, поддержит необходимый уровень перераспределения доходов, с другой - создаст широкий спектр дополнительных возможностей для граждан. Теоретическое изучение и экспериментальная апробация такой системы, по нашему мнению, является делом не столь отдаленного будущего и имеет свои предпосылки в лице кризисных явлений в социальной рыночной налоговой сие-

91

теме (например, роста уклонения от налогов во всех странах) и достаточно широкого участия частного сектора в предоставлении социальных услуг (см. таблицу 2).

Таблица 2.

Расходы на социальное обеспечение государства и частного сектора в США в 1980-1994 гг.

Год

Частные расходы, всего*

Государственные расходы

Доля частных расходов во всех расходах, %

Млрд. долл.

% от ВВП

Млрд. долл.

% от ВВП

1980

255,9

9,4

493,0

18,6

33,6

1985

471,8

11,7

738,0

18,4

38,9

1990

728,0

13,1

1050,0

18,9

40,9

1991

768,2

13,4

1161,0

20,3

39,8

1992

839,6

13,3

1264,0

20,0

39,9

1993

877,6

13,4

1364,0

21,1

38,8

1994

925,0

13,3

1435,0

21,6

38,1

Источник: Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. М., 2000. С.35.

*- Включают расходы на пенсионные планы; пособия по временной нетрудоспособности, инвалидности, страхование жизни, а также на образование, медицинские услуги, социальную помощь.

Однако мы полагаем, что в течение длительного времени частные перераспределительные механизмы должны рассматриваться как элементы государственной налоговой системы и находиться под государственным контролем.

Налоговая система как институт некоммерческого сектора. Как мы уже отметили, налоговая система как институт гражданского общества может формироваться на основе добровольных взносов в рамках некоммерческого сектора. Тогда налоговая система институционализируется как благотворительная организация гражданского общества, основанная на солидарности и коллективном принятии решений. Такую налоговую систему определяют как исторически первую, когда говорят, что налоги появились как «добровольная жертва». Ряд исследователей полагает, что ей принадлежит будущее.

Мы уже отмечали, что добровольность и благотворительность в этом контексте -достаточно условные понятия, если полагать, что добрая воля - это результат эгоистического решения: «Хочу делаю, хочу нет». Чисто эгоистические решения вообще невозможны в обществе из-за социальнообразующего института солидарности. Если налоговая система как институт гражданского общества когда-либо будет формироваться на основе добровольных взносов в рамках некоммерческого сектора, то тогда

92

будет иметь место институционализированная добровольность и институционализированная благотворительность. В таком случае институты добровольности и благотворительности будут предъявлять требование добровольного участия в благотворительной деятельности, а отказ от участия будет караться применением социальных санкций, имеющих самые различные формы. Вместе с тем речь идет именно о добровольности и благотворительности, так как видимая система принуждения в виде государства и его органов будет заменена «мягкой» социализацией внутри гражданского общества.

Подробное теоретическое обоснование возрастания роли некоммерческих добровольных объединений людей предлагает О. Тоффлер. Он считает, что институты управления превратятся в новые «текучие» формы управления. В качестве последних, по Тоффлеру, выступают ассамблеи социального будущего.1 Социальное управление налоговой системой как институтом некоммерческого сектора может осуществляться на основе таких постоянно действующих ассамблей.

В случае развития налоговой системы как института некоммерческого сектора наибольший интерес представляют такие взаимосвязанные направления деятельности, как разработка действенных механизмов включения более широкого числа субъектов-участников в управление налоговой системой и расширение сферы деятельности некоммерческого сектора как производителя и получателя конкретных социальных услуг.

Еще не так давно считалось, что достаточно демократической избирательной системы, чтобы налогоплательщики как потребители услуг государства контролировали перераспределительный механизм налоговой системы. Например, Л.И. Якобсон пишет, что потребители услуг государства должны являться избирателями. Это, по его мнению, обеспечивает потребителям-налогоплательщикам бесспорное право доби-

1 Ассамблеи могут принять форму специальных групп, собираемых через регулярные промежутки времени, при условии, что каждый раз в их работе будут участвовать разные представители. Новые виды связи позволят участникам ассамблей социального будущего обсуждать вопросы, не встречаясь в одном помещении. Социальные ассамблеи будущего будут опираться на технический персонал, который сможет обеспечить данные по социальным и экономическим издержкам разнообразных проектов. Это позволит участникам выбирать между альтернативными решениями о будущем, имея реальную информацию. В качестве путей построения таких ассамблей О. Тоффлер указывает на уже разработанные игры и моделирующие упражнения. Тоффлер А. Футу-рошок. СПб., 1997. С.393-395.

93

ваться минимизации своих затрат (налогов). Отсюда, цели государственных органов и способы их достижения в конечном итоге должны определяться интересами индивидов и формироваться в ходе их взаимодействия.1

Однако практика демонстрирует, что это весьма абстрактный механизм. Поэтому был поставлен вопрос о создании системы гражданского контроля за налогово-бюджетным процессом, что в свою очередь требует «прозрачности» последнего. В 1998 г. МВФ был принят «Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности: декларация принципов» (см. приложение I).2 В 1999 г. представителями Центра бюджетных и политических приоритетов (Вашингтон, США) была разработана «Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе».3

Следует отметить, что методики общественного участия в налогово-бюджетном процессе ориентированы на участие не каждого отдельного гражданина, а добровольного объединения граждан - некоммерческой организации.4 Для нее и создаются механизмы включения своих целей в процесс местного, регионального или общегосударственного бюджетирования. Речь идет именно о включении некоммерческих организаций в этот процесс, а не о замене централизованного сбора налогов благотворительной некоммерческой формой.

Поэтому можно отметить, что налоговая система как «чистый» институт некоммерческого сектора, когда с его помощью создаются все социальные услуги и под их финансирование собираются благотворительные средства, предстает как утопия. При современных условиях такая система имела бы существенные недостатки, среди которых сложность координации, трактуемой как общегосударственная налоговая политика, и отсутствие системы государственного контроля и государственных гарантий, которая сейчас рассматривается как самая надежная и предсказуемая. Мы полагаем, что в настоящее время существование налоговой системы как «чистого» института

1 Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. С. 5-6, 12.

2  Code of Good Practices on Fiscal TransparencyDeclaration on Principles. С официального сайта МВФ: http:// www. imf. org.

3 Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе (опыт работы в Южной Африке) /пер. М.А. Саломатин; Под ред. Д.А. Антонюка. Псков, 1999.

"См.: там же. С. 52-54.

94

некоммерческого сектора невозможно, так как роль государства в современном обществе велика, но обоснована. Вместе с тем дополнение государственного налогового механизма некоммерческим сектором имеет и должно иметь место.

Институциональное строительство налоговой системы, поставленной на службу гражданскому обществу, предполагает и адекватное развитие самого гражданского общества. Новые институциональные структуры возникают исключительно по мере становления гражданских отношений. Только грамотные и заинтересованные граждане-налогоплательщики, объединившиеся в общественные ассоциации, смогут осуществлять контроль над системой государственных финансов и формировать свои требования по изменению налоговой политики. Также следует отметить, что существующие добровольные ассоциации налогоплательщиков зачастую создаются для лоббирования своих (или чьих-то конкретных) частных налоговых интересов, и провести грань между необходимостью участия и недостатками «узко-профильного» только внешне «некоммерческого» лоббирования сложно. Опасность же «узкопрофильного» лоббирования заключается в том, что нарушаются права других налогоплательщиков, не сумевших или не имеющих возможности вовремя «подсуетиться».

В связи с этим перспективы формирования данного типа налоговой системы связаны с созданием соответствующих демократических процедур и серьезно ограничены состоянием наличного гражданского общества. В данном случае именно структурный контекст формирования института налоговой системы будет являться определяющим.

Налоговая система как институт местного самоуправления. Наиболее популярный путь становления налоговой системы как института гражданского общества - это децентрализация решений по определению, сбору и распределению налоговых средств с помощью органов местного самоуправления.

По мнению Алисы Ривлин (Rivlin) - главного советника президента Клинтона по бюджетным и управленческим вопросам, - можно указать на три причины, активизирующие этот процесс:

>   глобализация, приводящая к поиску новых путей сотрудничества;

>   растущие ожидания граждан и их неудовлетворенность;

95

У необходимость уменьшения бюджетного дефицита.1

В результате в большинстве развитых стран начинается процесс децентрализации власти, уменьшение доли государственного сектора, поиск эффективных путей организации социального сервиса в соответствии с запросами граждан, создание более четких стандартов для социальных служб и упрощение механизма регулирования. Фактически речь идет о комплексной реформе системы управления, возобновляющей доверие к демократически избранным правительствам. При этом реформированию перераспределительной системы (налоги - бюджет - программы) уделяется ведущая роль.2 В этот процесс активно вовлекаются посткоммунистические страны Восточной и Центральной Европы.3

Децентрализация рассматривается как процесс перевода местного самоуправления на самофинансирование, передачи ему прав и ответственности. С целью упорядочения налоговых взаимоотношений между центральной государственной властью и местным самоуправлением в странах Центральной и Восточной Европы, при OECD4 была создана организация - Инициатива налоговой децентрализации (Fiscal Decentralisation Initiative -FDI). В её задачи входит обсуждение и распространение знаний о налоговых возможностях местного самоуправления с помощью финансирования симпозиумов, семинаров, межправительственных форумов, создание рабочих экспертных групп, включающих собственных и зарубежных экспертов - партнеров FDI; распространение полученного опыта в регионах; выделение и продвижение оптимальных методов использования межправительственной финансовой помощи, предоставляемой с целью расширения налоговой децентрализации.5

1 Ministers Confer on Public Management Institutions// Public Management Forum, 1996. Vol. II. №2. P.I.

2 См.: State budget support to local governments /Ed. By G. Marcou. Paris: PHARE/OECD, 1994 P.123-250; Ministers Confer on Public Management Institutions// Public Management Forum, 1996. Vol. II. №2. P.1,3; Promoting Efficient Management and Control of Public Money //Public Management Forum, 1996. Vol. II. №6. P. 1; Zapico-Goni E. Strategic Spending Management Versus Spending Performance Monitoring: A New Role for the Budget Centre //Public Management Forum, 1996. Vol. II. №6. P.8-9; Blondal J. Government Pursue Budget Reform //Public Management Forum, 1996. Vol. II. №6. P.7,12.; Ben-Gera M. Broadening Inputs into the Policy-making Process //Public Management Forum, 1997. Vol. III. №3. P.1,11.; O'Toole L. Budgetary Reform in Perspective //Public Management Forum, 1996. Vol. II. №4. P.I 1.

3 Verheijen T. The Relevance of «Western» Public Management Reforms for Central and Eastern European Countries // Public Management Forum, 1996. Vol. II. №4. P.8-9.

4 Organization for economic co-operation and development (Организация экономического сотрудничества и развития).

5 Engelschalk M. Donor collaboration on fiscal decentralization // Public Management Forum, 1997. Vol. III. №3. P.15.

96

В западной литературе поддерживается мнение, что успешная налоговая децентрализация должна быть основана на следующих стратегических принципах: четкое распределение ролей и ответственности между различными уровнями правительства; определение меры автономии местных правительств в части их доходов и расходов, сопровождаемое эффективной федеральной системой предоставлений поддержки; установление процедур, гарантирующих координацию и сотрудничество между различными уровнями правительства и институциональное строительство, включающее развитие административной инфраструктуры, необходимой для выполнения задач местных органов власти.1

Широкое развертывание идей децентрализации, распределение функции принятия решений и ответственности по сотням различных единиц имеет свои положительные и отрицательные черты. Преимущества децентрализации принятия решений в сфере налогообложения заключаются в том, что это предопределяет гибкость механизма. Существует много возможностей экспериментировать, пробовать, а также максимально приспособиться к местным условиям. Таким образом, в случае передачи значительной части налоговой системы в руки местного самоуправления, может быть обеспечена гибкость в налогообложении, не свойственная централизованным налоговым системам, и уменьшение инерции институционального механизма налоговой системы. Здесь возможно и применение на практике теории Кейнса, видящего в налогах «встроенные механизмы гибкости».

Называются и отрицательные аспекту децентрализации решений по определению, сбору и распределению налоговых средств. Предполагается, что возможна утрата общегосударственной налоговой политики. Каждому отдельному субъекту трудно оценить социально-экономические последствия собственных решений. Если один субъект принятия налоговых решений бесконтрольно повышает налоги или уменьшает трансферты, то могут померкнуть результаты всех других его разумных решений. Если многие субъекты поступят подобным образом, то социально-экономические последствия окажутся значительными, несмотря на то, что их трудно оценить тому, кто

1 World economic outlook: a survey by the staff of the International Monetary Fund. Focus on Transition Economies. Washington, D.C., 2000. P. 128.

97

принимает решения1. В децентрализованной системе принятия налоговых решений трудно провести общегосударственную налоговую реформу.

В качестве другого недостатка указывается, что кадровый состав местного самоуправления менее компетентен в узко специальных вопросах, связанных с налогообложением и контролем над расходами, что является препятствием дальнейшей децентрализации. Особенно это относится к маленьким муниципалитетам.2 Может возникнуть такая ситуация, что руководители окажутся слишком слабы, т.е. имеются другие лица, не занимающие руководящих постов, но более компетентные. Руководители же определяют не только собственную производительность, но и производительность взаимодействующих единиц в системе.3

Здесь мы можем отметить, что кадровый состав местного самоуправления может также обучаться, как и кадровый состав государственных органов власти, привлекать экспертов-консультантов. Более того, желательно, чтобы большинство налогоплательщиков еще со школьной скамьи имели достаточное представление о налоговой системе.

Среди других недостатков централизации указывается на то, что при опоре на такую налоговую систему возможен ряд противоречий. Например, адресность, важная для получения трансфертов, опасна при уплате налогов, так как налогоплательщики ставятся в неравное положение. Компенсирует этот недостаток возможность передвижения налогоплательщиков из неблагоприятных зон с высоким налогообложением в более благоприятные.

Собственные налоговые доходы местного самоуправления в настоящее время достаточно велики в большинстве развитых западных стран (см. таблицу 3).

1 Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. С.65-66.

2 См.: Kamenickova V. Czech Republic Implements Local Government Budget Reform // Public Management Forum, 1996. Vol. II. №2. P.3.

3 Лейбенстайн X. Аллокативная эффективность в сравнении с «Х-эффективностью» // Теория фирмы / Под ред. В.М. Гальперина. СПб, 1995. С.484.

98

Таблица 3.

Структура доходов  органов  местного  самоуправления  в  некоторых странах ОЭСР и Восточной Европы (%)

№п/п

Страны OECD и

Собст-

Собствен-

Доля от на-

Пере-

Пере-

ДРУ-

Всего,

SIGMA

венные

ные доходы,

логовых

чис-

числе-

гие

%

нало-

полученные

поступлений

ления

ния из

дохо-

говые

за оказание

в государст-

из го-

фо-

ды**,

дохо-

услуг*,%

венный

судар-

ндов

%

ДЫ,%

бюджет,%

ствен-

ЕС,%

ного

бюд-

же-

та,%

1.

Швеция

67,5

-

0

19,9

-

12,6

100

2.

Франция

40,0

-

0

34,0

-

26,0

100

3.

Польша

24,1

6,1

25,3

28,1

-

16,4

100

4.

Португалия

22,4

-

1

37,8

11,6

27,2

100

5.

Румыния

13,0

2,4

32,5

46,1

-

6,0

100

6.

Великобритания

11,8

-

19,6

58,7

-

9,9

100

7.

Чехия

7,7

3,0

27,8

29,8

-

31,7

100

8.

Словакия

7,68

9,92

26,9

10,6

-

44,9

100

9.

Болгария

6,2

7,0

38,7

45,4

-

2,7

100

10.

Венгрия

4,4

14,8

8,3

57,6

-

14,9

100

Составлено по: State budget support to local governments /Ed. By G. Marcou. Paris: PHARE/OECD, 1994. P. 115,

124. Приводятся данные на 1992-1993 гг.

* Даются только по странам - членам SIGMA (Support for improvement in governance and management).

** Доходы от приватизации, штрафы, доходы от капитала, доходы из дополнительных бюджетных фондов и др.

Вместе с тем возникает вопрос: насколько налоговые доходы местного самоуправления должны быть высокими, так как существует мнение, что большая часть доходов местного самоуправления должна складываться за счет эффективного распоряжения собственностью. Здесь следует отметить, что западные исследователи видят в низких собственных налоговых доходах органов местного самоуправления слабое развитие экономики и полагают, что основными источниками доходов местного самоуправления должны быть именно налоги.1

Обращаясь к отечественному опыту децентрализации налоговой системы, можно сказать, что такая задача была поставлена еще в начале XX века. В программе «Общества финансовых реформ» (1910) было сказано: «Бюджеты земств и городов должны быть увеличены. Управление следует децентрализовывать, и удовлетворение местных потребностей, лежащее в   настоящее время на   центральном правительстве,

1 См.: State budget support to local governments / Ed. by G. Marcou. Paris: PHARE/OECD, 1994. P. 29.

99

перевести на органы местного самоуправления. В связи с этим необходимы строгая экономия в местных расходах, борьба с халатностью и кумовством и расширение участия населения в делах местного самоуправления».1 Данная программа была написана в тот момент, когда государство не только вмешивалось в хозяйственную деятельность местных органов самоуправления, но и непосредственно использовало денежные средства земских и городских бюджетов в своих целях, что, безусловно, осуждалось Обществом. Так как на местах был уже достигнут предельный критический уровень налогообложения, Общество разрабатывало схемы государственного и частного кредитования органов местного самоуправления.2

Проблема децентрализации налоговой системы остро стоит и в наши дни. На общественных слушаниях по бюджету Санкт-Петербурга на 2001г. указывалось, что муниципальная составляющая бюджета Санкт-Петербурга противоречит Конституции ; и российскому законодательству, на муниципальном уровне, который ближе других расположен к простым гражданам, нет прозрачности в бюджете, его сложно контролировать.

Таким образом, еще предстоит много сделать, чтобы налоговые системы местных органов власти, сосуществующие с общегосударственной (федеральной) налоговой системой, функционировали эффективно. Можно высказать предположение, что недостатки децентрализации налоговой системы со временем будут уменьшаться, а ее достоинства будут оценены населением. В настоящее время налоговая система как институт местного самоуправления может быть сформирована только в случае исторически обусловленных, развитых традиций опоры на местную власть.

Обобщая вышеизложенное в данной главе можно сделать следующие выводы: 1. Протоналоги возникли как результат самоорганизации гражданского общества на доинституциональном этапе развития налоговой системы. Факт появления прото-налогов связывается с несколькими разноплановыми явлениями. Во-первых, возникновение налогов рассматривается как естественно-исторический процесс, связанный с распадом родовой общины, превращением ее в соседскую с последующим выделени-

1  Известия «Общество финансовых реформ». 1910. №1. С.4-5. Цит. по: Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы в России в XIX веке. С.99.

2 Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы в России в XIX веке. С.93-118.

100

ем знати из числа рядовых общинников и формированием государства. Во-вторых, в возникновении налогов исследователи видят связь с обрядом жертвоприношения, а сами налоги рассматриваются как сакральная (священная) жертва. В-третьих, происхождение налогов тесно увязывается с древними военными конфликтами и перерастанием разовой контрибуции с побежденного народа в постоянно взимаемую дань.

2.  Первоначально налоги имели сакральный характер, и необходимость перераспределения продуктовых излишков освещалась харизматической властью. Но эти налоги образовывали не добровольный коммуникативный институт, а жесткий инструментальный, подчиняющий личность, где в качестве субъекта налогового установления определялся Бог, что исключало всякую возможность критического отношения к налогу, не говоря уже об уклонении от его уплаты. Поэтому перерастание сакральных инструментальных налогов в налоги-поборы может рассматриваться с двух позиций. С одной стороны, община утратила контроль за налогом, что негативно. С другой стороны, это, на наш взгляд, и положительное явление, так как налог-побор рассматривался уже как система внешнего принуждения, функционирующая по созданным людьми, а не Богом, правилам. Утрата сакрального характера налога направила ин-ституционализацию налоговой системы в нормативно-ролевой институт. Налог-побор мог был несправедлив, но осознан, а осознание - это первая предпосылка обсуждения. Против поборов можно возмутиться, восстать, отказаться их платить, уклониться и т.д.

3. Процесс выделения знати из среды равноправных общинников положил начало формированию двух основных субъектов управления налоговой системой - знати и общины и стал основой разделения государства и гражданского общества. Именно противоречивые  взаимоотношения  государства/государя  и  гражданского  общества/подданных стали определять конкретные параметры институционализации налоговой системы. Расцвет первых налоговых систем связан с укреплением государя, расширением его влияния на многие сферы общественной жизни, абсолютизацией государственной власти. Упорядоченная налоговая система стала основным средством решения задач государства. Противоречия между задачами государя-государства и

101

i общества и их подавление со стороны государства привели к перерождению граждан в подданных, налогов в поборы.

4. Первым типом налоговой системы стал фискальный, основанный на налоге-поборе. Фискальный тип налоговой системы институционализировался как нормативно-ролевой, т.е. происходило упорядочивание и закрепление определенных групп функций, становление функциональной структуры. Однако так как само становление функций заняло продолжительный период времени, большую часть своего существования фискальный тип налоговой системы был достаточно ограниченным. Фискальную налоговую систему нельзя назвать институтом социального управления, поскольку осуществление ее функции нестабильно, а сами налоги недостаточно упорядочены, чтобы можно было говорить именно о системе налогов. Поэтому функционирование и сакральных налогов, и фискальных налогов-поборов соответствует доинституцио-нальному этапу развития налоговой системы как института социального управления. Ее институционализация связана с теоретическим осмыслением налогов как платы за определенные государственные услуги и практическим применением этих положений. 5. Уже первые теоретики налогообложения указали на главные проблемы формирования налоговой системы как института социального управления: взаимосвязь уплаты налогов с получением определенных услуг; трудность определения этой взаимосвязи; требование отчета от государства; гражданское неповиновение в случае отсутствия этого отчета. Появилось принципиально новое понимание сущности налога: «Налог - это плата за услуги государства», которое получило развитие в либеральной идеологии, утверждавшей, что вмешательство государства и, соответственно, плата за его услуги должны быть минимальными.

6. Созданный на этой основе либеральный тип налоговой системы, имел достаточно ограниченные функции, так как выполнение социальной и экономической функций, особенно фискальной, минимизировалось. Значение политических функций и налоговой культуры, напротив, было высоким. Сама минимизация социальных функций государственной налоговой системы не означала их неисполнения. Просто часть проблем перераспределения доходов и оказания социальных услуг перекладывалась на гражданское общество. Поэтому либеральная идеология может использо-

102

ваться на практике только в случае адекватного развития гражданского общества, стремящегося взять на себя всю полноту полномочий и ответственности.

7. Либеральный тип налоговой системы существовал в XIX в. в США. Преодоление крайностей фискальных налоговых систем Европы происходило на основе строительства государственно-социалистического и социального рыночного типов налоговой системы как института социального управления.

8. Государственно-социалистический тип налоговой системы как институт социального управления был основан на ведущей роли государства в экономике. Этот тип имел все группы функции, но доминировали экономические и социальные. Политические функции и налоговая культура сведены к формированию общественного мнения в поддержку налоговой политики государства. В настоящее время тенденция реформирования этого типа налоговой системы указывает на то, что он постепенно трансформируется в налоговую систему социального рыночного типа.

9. Социальный рыночный тип налоговой системы как института социального управления основан на ведущей роли государства, но с подключением и других субъектов управления. Исполнение социальных функций доминирует над исполнением других групп функций. В настоящее время подавляющее большинство налоговых систем мира тяготеют к социальному рыночному типу, что объясняется как ее жизнеспособностью, так и необходимостью унификации и налоговой гармонизации налоговых систем разных стран. Однако социальная рыночная налоговая система резко критикуется, что связано с резким усилением роли государства в функционировании и развитии этого типа налоговой системы. Она в качестве института государства необходима тогда, когда государство на основе конкуренции с другими производителями социальных благ более эффективно, чем другие, размещает и задействует ресурсы для решения поставленных социальных задач. Но современные тенденции развития общества связываются с дальнейшим разнообразием в потреблении социальных услуг, децентрализацией и демократизацией. Можно констатировать начало процесса теоретического обоснования совершенно иного подхода к налоговой системе как институту социального управления, связанного с резким возрастанием роли гражданского общества в его функционировании и развитии.

103

10. В соответствии с тенденцией перерастания нормативно-ролевых институтов в коммуникативные и увеличения доли коммуникативных институтов в институциональной структуре демократического общества, мы полагаем, что перспективы развития налоговой системы связаны с формированием ее как института гражданского общества. Исходя из расширенной трактовки субъектов социального управления налоговой системой, формирование налоговой системы как института преимущественно гражданского общества может происходить на основе трех различных идеологических установок:

>   производства социальных услуг и предоставлении гражданских прав самим частным сектором, где перераспределение основано на конкуренции производителей;

>  добровольности взносов в рамках некоммерческого сектора, где налоговая система институционализируется как организация гражданского общества, основанная на солидарности;

У приближения налоговой системы к налогоплательщику как конечному потребителю услуг государственного сектора и передаче перераспределительного механизма органам местного самоуправления.

Таким образом, перспективы формирования налоговой системы как института гражданского общества связаны с максимально возможной денационализацией (разгосударствлением) перераспределительного налогового механизма, его передачи двум негосударственным секторам - частному и некоммерческому или местному самоуправлению.

11. Налоговая система как институт гражданского общества имеет определенные преимущества. Она позволяет заинтересованным гражданам сформировать персональные требования к налоговой системе и, как следствие этого, к системе социального обеспечения, к правовой системе, функционированию органов власти. При построении налоговой системы как института частного сектора конкуренция между различными частными производителями гражданских и социальных услуг в идеале могла бы привести к созданию более эффективной системы, где обе стороны процесса (спрос и предложение) стремятся к оптимальному решению как в экономическом, так и в социальном аспекте. Налоговая система как институт некоммерческого сектора

104

может формироваться на основе добровольности, солидарности и коллективного принятия решений. Преимущества децентрализации принятия решений в сфере налогообложения и формирования налоговой системы как института местного самоуправления заключаются в том, что это предопределяет гибкость механизма; существует много возможностей экспериментировать, пробовать, а также максимально приспособиться к местным условиям.

12. Вместе с тем налоговая система как институт гражданского общества имеет определенные недостатки. Во-первых, на начальном этапе создания гражданских форм налоговых систем степень вмешательства государства может оказаться не меньше, чем при использовании государственной системы. Государство в любом случае несет ответственность за функционирование налоговой системы, социальную и экономическую безопасность своих граждан. Скорее всего, новые схемы будут иметь государственные гарантии. Во-вторых, с развитием гражданских форм налоговых систем будет затруднено и/или невозможно проведение общегосударственной налоговой политики. В-третьих, гражданские формы налоговых систем имеют ограничения и требуют определенных экономических и социальных условий для их использования - высокого жизненного уровня, экономической и социальной стабильности.    В-четвертых, ориентированные на индивидуальные запросы и возможности гражданские формы налоговых систем могут оказаться еще более сложными и запутанными, чем государственная. Данные недостатки будут прежде всего присущи начальному этапу становления гражданских форм налоговых систем и должны уменьшаться по мере развития этих форм.

13. Если исходить из того, что постепенная трансформация налоговых систем развитых государств свидетельствует о движении от налоговой системы, выступающей как институт государства, к налоговой системе - институту гражданского общества, то необходимо отметить, что этот процесс не может происходить быстро и включает в себя множество переходных моментов, т.е. будет развиваться коммуникативная составляющая в действующих институциональных конфигурациях, но останется нормативно-ролевая основа. Нельзя не отметить те опасности, которые могут подстерегать на этом пути. Простое ослабление позиций государства никогда автоматически не

105

приведет к усилению позиций гражданского общества, скорее укрепится внелегаль-ный теневой сектор. Институциональное строительство налоговой системы, поставленной на службу гражданскому обществу, предполагает адекватное развитие самого гражданского общества. Новые институциональные структуры возникают по мере становления гражданских отношений. Мы полагаем, что в течение длительного времени негосударственные формы должны рассматриваться как элементы государственной налоговой системы и находиться под государственным контролем.

В настоящий момент господствующим типом налоговой системы является налоговая система социального рыночного типа. Можно предположить, что демократизация и децентрализация именно этого типа налоговой системы, уже имеющая место в странах Запада, приведет к желаемым социальным результатам. Основные проблемы социального рыночного типа налоговой системы как института социального управления и перспективы его оптимизации мы рассмотрим в следующей главе.

106

ГЛАВА 3.  ОПТИМИЗАЦИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ  КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Проблемы социального    рыночного типа налоговой системы и необходимость его оптимизации.

К началу 1980-х гг. на Западе социальный рыночный тип налоговой системы стал подвергаться серьезной критике. Указывалось, что к этому моменту налоговая система перестала быть эффективным регулятором экономики. Причины такого положения условно можно разбить на несколько групп.

1.  Экономические причины. В развитых странах Запада уровень налогообложения чрезвычайно возрос в результате высоких ставок подоходного налога (до 98%)! и налога на прибыль корпораций (до 46%), а также расширения косвенного налогообложения. Это вызвало рост издержек производства и снижение нормы прибыли за 1970-1983 гг. с 16,4% до 10%.2

2. Политические причины. Этот период характеризуется ростом недовольства широких народных масс (прежде всего среднего класса), испытывающих чрезмерное налоговое бремя.  Реальное бремя налогов значительно увеличилось в результате роста потребительских цен.3

3.  Социальные причины. Инфляция имела ряд социальных последствий. Обесценивались налоговые льготы плательщикам по прямым налогам,    установленные в фиксированном размере. С учетом прогрессивности налоговых систем рост заработной платы вслед за инфляцией привел фактически к более высоким ставкам подоходного налога для большинства налогоплательщиков. Рост налогового бремени на работающих уменьшил деловую активность.4

'В Великобритании до 1979 г. самая высокая ставка по подоходному налогу с «заработанных» доходов составляла 83%, а для «незаработанных» - 98%, в США максимальная ставка подоходного налога составляла 91%. См.: Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макро -экономического регулирования. М., 1996. С.69.

2 Финансы капитализма / Под ред. Б.Г. Болдырева. М., 1990. С.123-124; Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В 2 т. Т.2., М., 1992. С.391.

3Так, в США в 1982 г. индекс потребительских цен был в три раза выше, чем в 1967 г.. Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. 1-2-й форзац.

4 Строкань С. Заботливое государство делает своих граждан несчастными //Молодежь: цифры, факты, мнения. 1995. N2-3. С.241-243.

107

4. Технические причины взимания налогов. Налоговое законодательство было чрезвычайно запутано, что связанно с бесчисленными поправками, дополнениями, изменениями и большим количеством различных налоговых льгот. При этом на сбор некоторых налогов уходило больше средств, чем они давали бюджету.

В связи с этим в большинстве развитых странах мира были проведены налоговые реформы, пытающиеся модифицировать модель социального рыночного государства, сделать ее более либеральной, возродить стимулы к труду и деловой активности. Снижались ставки по подоходному налогу и налогу на прибыль, отменялись некоторые налоговые льготы. Преобразования затрагивали широкие слои налогоплательщиков, что позволяет говорить о реальном снижении налогового бремени. Вместе с тем происходило свертывание многих социальных программ.

Однако в результате налоговых реформ, на наш взгляд, не был выработан принципиально новый тип налоговой системы. В начале налоговых реформ рубежа 1970-1980-х годов много внимания было уделено экономическим концепциям А. Лэффера и М. Фридмана.1 Но неоконсервативные правительства Р. Рейгана и М. Тэтчер явно переоценили их возможности. В результате налоговая реформа, проведенная в США в 1981 г., не подтвердила основного положения Лэффера о том, что с уменьшением налоговой ставки произойдет резкий рост налоговой базы, возрастет деловая активность и за счет новых налогов потери бюджета будут компенсированы. Практика показала, что поступления налогов в бюджет уменьшились пропорционально снижению налоговых ставок. Это потребовало проведения новой налоговой реформы. Такие же проблемы встали перед правительством Тэтчер. Сокращение социальных программ, за которое ратовал М. Фридман, вызвало нарастающий протест большинства британцев.

1 М. Фридман как представитель теории монетаризма считал, что наибольшее внимание надо уделять не налоговой политике, а жесткой монетарной политике, являющейся средством борьбы против инфляции, «разбухания» государственного бюджета, высоких налогов и социальных программ. А. Лэффер исходил из того, что рост налогового бремени может приводить к увеличению государственных доходов только до какого-то предела. Когда этот предел будет превышен, рост налоговой ставки приведет к сокращению доходов бюджета, так как часть налогоплательщиков перейдет в "теневой" сектор экономики. В связи с этим Лэффер рекомендовал решать задачу оживления деловой активности путем облегчения налогового гнета. Предельной ставкой для налогового изъятия в бюджет А. Лэффер считает 30% суммы доходов. При 40-50%-ном изъятии доходов ставка попадает в "запретную зону" действия, и доходы бюджета начинают сокращаться. См: Перегудов СП. Тэтчер и тэтчеризм. М., 1996. С.74; Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996. С.69-70.

108

Уже к середине 1980-х годов население Великобритании было согласно на повышение налогов для восстановления системы социальных услуг.1

В связи с этим к настоящему моменту еще не снят вопрос о дисфункциональное™ социального рыночного типа налоговой системы. С точки зрения экономических функций, эта дисфункциональность выражается в уклонении от налогов и дестимули-рующих последствиях для экономики. С точки зрения политических функций, проявляется политическая неэффективность отсутствия реальных механизмов включения налогоплательщиков в процесс принятия налогово-бюджетных решений. С точки зрения социальных функций, социально неэффективная налоговая система порождает социальное иждивенчество и действительно ослабляет стимулы к труду и развитию. С точки зрения налоговой культуры, рост уклонения от налогов и социальное иждивенчество подрывают моральные устои общества в целом.

Теперь после налоговых реформ, не принесших качественных сдвигов, проблемы социального рыночного типа налоговой системы стали рассматриваться как более глубокие. Г. Веттерберг пишет: «Самый значительный кризис переживает сама идея, замысел финансирования общественного сектора с помощью налогов».2

Исходя из анализа литературы, можно выделить ключевые проблемы социального рыночного типа налоговой системы - нежелание платить налоги и уклонение от них, а также нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество. Рассмотрим их подробнее.

Нежелание платить налоги и уклонение от них. С точки зрения осуществления фискальной функции (функционального требования существования налоговой системы как таковой), основная задача налоговой системы наполнить бюджет. Но осуществлению этой задачи препятствует все расширяющееся в масштабах уклонение от налогов, которое по данным официальной статистики составляет до 1/3 положенных налоговых сборов.3

1 Перегудов СП. Тэтчер и тэтчеризм. С. 177.

2 Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. М., 1999. С. 14. (Курсив Г. Веттербер-га. Книга написана в 1995 г.).

3 Сутырин С.Ф., Погорлецкий А.И. Налоги и налоговое планирование в мировой экономике. СПб., 1998. С. 124. В Италии, где действует система самообложения, при которой налогоплательщик сам рассчитывает свои налоги, а налоговая полиция ежегодно проверяет только 3-5% деклараций, налогоплательщики укрывают до 40% налога. См.: Налоговая политика в индустриальных странах. М., 1995. С.98-99.

109

Конечно, идеальным случаем является полностью добровольная уплата налогов. Принудительность подразумевает рост издержек: требуется разработать налоговое законодательство, содержать налоговую службу, тратить средства на выявление и преследование уклоняющихся от налогов. Задача государства состоит в том, чтобы свести эти потери к минимуму, апеллируя к потребности гражданах в общественных благах. Однако само по себе наличие у потенциального пользователя потребности в общественных благах еще не гарантирует его участия в коллективных действиях (уплате налогов), необходимых для получения этих благ.1 В работах представителей экономики государственного сектора это явление получило название проблемы «безбилетника», возникающей тогда, когда участники экономической жизни отказываются платить за общественные услуги.2

Пути решения данной проблемы не так однозначны, как кажется на первый взгляд. Размеры потребляемого общественного блага неодинаковы для разных потребителей. Наиболее обеспеченные люди, которые отдают своих детей в частные школы, лечатся в частных поликлиниках, не пользуются общественным транспортом, в силу прогрессивности налогообложения должны платить больше за благо, которое меньше потребляют: государственные бесплатные школы и поликлиники, общественный транспорт и т.д. Это одна из причин того, что люди с более высокими доходами больше склонны уклоняться от уплаты налогов. Здесь мы имеем дело с дифференциацией потребителей общественного блага, которые при этом теоретически несут равное налоговое бремя для производства этого блага. При этом, как «безбилетники» ведут себя не только те, которые не платят налоги, но и те, которые настаивают на всеобщем участии в финансировании более выигрышного для них общественного блага и, фактически, лоббируют свои личные интересы.

На Западе неуплата налога рассматривается как серьезная проблема для социального рыночного государства. Во-первых, государство недополучает бюджетные средства, в связи с этим сокращается финансирование государственных программ. Во-вторых, неплательщики налогов оказываются  в более выгодном положении по срав-

1 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. М., 1996. С.51.

2 См.: там же. С. 176, 185.

по

нению с законопослушными плательщиками с точки зрения рыночной конкуренции. Это может провоцировать на уклонение других субъектов экономической активности. В-третьих, при широком распространении фискальных преступлений, ведущих к дефициту доходной части бюджета, государство может компенсировать недостаток средств введением новых налогов, ростом ставок.1 Все это начинает вызывать цепную реакцию.

Среди основных причин уклонения от налогов выделяются следующие: реакция налогоплательщика на рост налогового бремени (моральный фактор), несовершенство контроля со стороны налоговых органов (технический фактор) и сравнение последствий уплаты и неуплаты налогов (экономический фактор).2 Однако в качестве основной причины уклонения обычно рассматривается экономический фактор: высокие налоги делают экономически эффективными затраты на уход от них. При этом, очевидно и то, что невозможно охватить тотальным контролем все население и компании.

На наш взгляд, выделение этих причин недостаточно. Опираясь на достижения институциональной теории, мы полагаем, что оппортунистическое поведение (О. Уильямсон)3, лежащее в основе уклонения от налогов, будет присутствовать всегда. Но здесь особую важность представляет разграничение причин оппортунистического поведения, так как по крайней мере часть из них можно устранить с помощью определенным образом организованной системы управления. Исходя из идей О. Уильямсо-на, Л. Тевено предлагает следующее объяснение причин оппортунистического поведения.4 Он описывает два способа обоснования действий: «гражданский» и «рыночный», а также четыре способа интерпретации поведения действующего лица в зависимости от положения интерпретатора (см. таблицу 4).

' Сутырин С.Ф., Погорлецкий А.И. Налоги и налоговое планирование в мировой экономике. С. 123-124.

2 Там же. С. 124.

3 См.: Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация. СПб., 1996. С. 71-74, 97-104, 689. О. Уильямсон под оппортунизмом понимает преследование личного интереса с использованием коварства, включающего просчитанные усилия по сбиванию с правильного пути, обману, сокрытию информации и другие действия, мешающие реализации интересов организации. Оппортунистическое поведение необходимо отличать от простого эгоизма, когда индивиды играют в игру с фиксированными правилами, которым они безусловно подчиняются. См.: там же. С. 689.

4 Тевено Л. Множественность способов координации: равновесие и рациональность в сложном мире // Вопросы экономики. 1997. N10. С. 69-84. См. также: Тевено Л. Рациональность или социальные нормы: преодоленное противоречие? // Экономическая социология. Электронный журнал. 2001. Том.2. N 1. С. 88-122. Опубликовано на сайте: http://www.ecsoc.msses.ru/.

Ill

Таблица 4.

Двойная система оценок, порождающая оппортунистическое поведение

/по Л. Тевено/

Действующее лицо

«гражданский»

«рыночный»

«гражданский»

«солидарный»

«оппортунист»

«рыночный»

«наивный»

«реалист»

Интерпретатор

Источник: Тевено Л. Множественность способов координации: равновесие и рациональность в сложном мире // Вопросы экономики. 1997. N10. С. 71.

Рассмотрим таблицу на примере выбора между уклонением и уплатой налога. Предположим, налогоплательщик (действующее лицо) уплачивает налог, руководствуясь принципом солидарности, но при этом возможно уклонение от налога, которое практикуется другими, особенно референтной группой (интерпретатор с «рыночными взглядами»). В таких условиях противопоставление двух несовместимых мотивов может повлиять на решение налогоплательщика. Он находится в сомнении; является его поведение правильным или он просто наивен?

Напротив, когда налогоплательщик занимает «рыночную» позицию и уклоняется от налога, то его поведение может быть истолковано либо как «оппортунистическое», если интерпретатор занимает «гражданскую» позицию и считает необходимой уплату, либо как «реалистичное», если позиции налогоплательщика и интерпретатора совпадают. Итак, налогоплательщик будет принимать решение от уплате налога, апеллируя к позиции интерпретатора. Он может найти поддержку уклонения от налога, если уплата будет проинтерпретирована как «наивное» действие, а неуплата - как «реалистичное». Иначе говоря, при изучении уплаты/неуплаты налога мы имеем дело с коллективным институционально обусловленным действием, а не единичным человеческим поступком.

Как отмечает В.М. Полтерович, когда уклонение от налога принимает массовый

112

характер, возникает «институциональная ловушка».1 Если налоги слишком высоки, а система принуждения к их уплате неэффективна, то уход от налогов оказывается более выгодным для большинства налогоплательщиков. Но тогда и вероятность обнаружения каждого конкретного неплательщика мала. Чем больше масштаб уклонения от налогов, тем меньше ожидаемый ущерб от неуплаты для каждого неплательщика, что, в свою очередь, увеличивает масштаб уклонения.

Массовое уклонение от налогов приводит к возникновению соответствующей "системы обслуживания',' где разработчики и консультанты создают и внедряют новые схемы уклонения от налогов. Появляются специфические формы организации производства, искажается отчетность, уход от налогов сопрягается с бартером, неплатежами и коррупцией. Для конкретного налогоплательщика выход из теневого сектора теперь связан с высокими издержками, тем более, что единожды уплатив налоги, он «засвечивается» и «засвечивает» деловых партнеров.

Так как массовое уклонение от налогов является результатом неэффективной (экономически, политически и социально) политики государства, то неуплата налогов оправдывается как отдельным налогоплательщиком, так и обществом в целом. Поэтому незначительное увеличение затрат на укрепление системы сбора налогов вызывает лишь рост издержек в системе уклонения от налогов, истощая экономику. Не дает результата и небольшое снижение налоговой нагрузки: те, кто не платил налоги, платить не станут, а те, кто платил, уменьшат платежи. Поэтому для государства выход из институциональной ловушки требует больших затрат - как в случае принятия «решительных мер» (резкого усиления контроля, ужесточение наказаний, существенного уменьшения налоговых ставок), так и при постепенном совершенствовании налоговой системы.2

' Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ // Эволюционная экономика и «мэйнстрим». Доклады и выступления участников международного симпозиума, г. Пущино, 29 мая - 1 июня 1998 г. / По ред. Л.И. Абалкина. М, 2000. С.39-40. Устойчивость институциональной ловушки означает, что при отклонении от соответствующего стереотипа поведения индивид или малая группа проигрывают, в то время как одновременный переход всех агентов к альтернативной норме позволил бы улучшить общественное благосостояние. 2 Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ. С.43-44. См. также: Леденева А. Теневой бартер: повседневность малого бизнеса // Неформальная экономика. Россия и мир / Под ред. Теодора Шанина. М, 1999. С.292-310.

из

Опираясь на указанные идеи институционалистов, мы полагаем, что уклонение от налога должно быть подразделено на неумышленное, умышленное и гражданский протест против налогов (т.е. их бойкотирование). Неумышленное уклонение от налогов обычно имеет место в связи с техническими и информационными сложностями уплаты налога. К нему ведут недостаточное налоговое образование, сложность и запутанность законодательства. Умышленное уклонение от налогов, как правило, происходит с целью повышения экономической эффективности хозяйственных операций. Оно должно жестко преследоваться государством. Совершенно иные характеристики имеет гражданский протест против налогов, включающий бойкотирование их уплаты. Конечно, для представителя юридической науки умышленное уклонение и гражданский протест - это одно и то же явление, так как имеет место умышленное нарушение законодательства. Но мы считаем, что теоретически они должны быть разведены. На наш взгляд, когда умышленное уклонение от налогов имеет повсеместное распространение и охватывает широкие слои населения - это гражданский протест против неисполнение государством своих обязанностей. Поэтому гражданский протест имеет ответный характер на действия и/или бездействие государства.

Следовательно, существенной характеристикой гражданского протеста против уплаты налогов является его массовый характер. Все общество не может являться налоговыми правонарушителями, иначе большинство субъектов управления налоговой системой теряют легальность, а государство - легитимность. В таких условиях возможна даже латентная поддержка уклонения от налога самими налоговыми администрациями, выражающаяся в сговорах с налогоплательщиками, т.е. имеет место внутреннее несогласие с действующей системой со стороны представителей налоговых органов. Следует отдельно отметить, что эти сговоры могут и не иметь характер вымогательства взяток, как это обычно описывается в литературе, а связаны с необходимостью выполнения плана взимания штрафов.

Поэтому мы полагаем, что указанное деление важно для системы управления, так как если уклонение от налогов принимает форму гражданского протеста, требуются меры, не сводимые к повышению контроля налоговых администраций, а развивающие участие гражданского общества в управлении налоговой системой.

114

Достаточно спорным моментом является вопрос о том, к какой группе явлений относить налоговое планирование - к уклонению от налога или отсутствию уклонения. С одной стороны, налоговое планирование как способ легальной минимизации налоговых затрат фирмы кардинально отличается от уклонения от налогов, которое всегда носит нелегальный характер, хоть и может быть легитимным. Само современное налоговое законодательство          стимулирует планирование налоговых последствий, так как предусматривает неодинаковые налоговые режимы для различных ситуаций, допуская выбор метода исчисления налоговой базы и предлагая налогоплательщикам всяческие льготы.

Вместе с тем, с другой стороны, налоговое планирование стало угрозой для социального рыночного государства наряду с уклонением от налогов. Широкое распространение практики налогового планирования, особенно в условиях интернационализации развивающегося мирового хозяйства, привело к тому, что для многих налогоплательщиков экономия на налоговых платежах стало источником дополнительного финансирования и фактором, повышающим конкурентоспособность их продукции. Одновременно государство, озабоченное соответствующим снижением поступлений налогов в бюджет, стало принимать меры к недопущению такого уменьшения налоговых обязанностей.

В практике зарубежных стран отношение государства к такому уменьшению налоговых платежей в общем виде выразилось в форме концепций уклонения от уплаты налога ("tax evasion") и обхода (избежания) налога ("tax avoidance"). Принципиальное различие между ними заключается в том, что в первом случае налогоплательщик непосредственно нарушает налоговый закон и не может воспользоваться результатами налогового планирования, во втором же случае он хотя и косвенно нарушает налоговый закон, но при этом поступает правомерно и получает право на благоприятные налоговые последствия. К обходу налога обычно относят воздержание от совершения тех сделок, исполнение по которым ведет к необходимости платить налоги, получение дохода в тех формах, по которым установлены льготы, выезд налогоплательщика из страны для изменения налогового резидентства, заключение таких сделок, которые влекут меньшие налоговые последствия. Фактически признавая право налогопла-

115

телыцика на обход налога, государственные органы начали вырабатывать средства борьбы с такой практикой. Как правило, в законодательстве не дается четких определений уклонения от уплаты налогов и избежания налога, а соответствующие критерии развиваются в основном на основании судебной практики. И, квалифицируя поведение налогоплательщика как уклонение от налога, налоговые органы получают право самостоятельно исчислять налоговые обязательства налогоплательщика или лишать последнего определенных налоговых льгот и преимуществ.1 Понятно, что такая двусмысленность может вызвать протест налогоплательщика.

Рассмотрев причины и формы нежелания платить налоги, отметим, что уклонение от налогов разрушает нормативно-ролевой характер социальной рыночной налоговой системы как института социального управления, так как порождает широкий спектр дисфункций экономического, политического и социального порядка, негативно влияющих на налоговую культуру в целом.

Нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество. Изучение проблемы навязанной государственной заботы и уклонения от участия в ее совместном финансировании выводит на широкий круг социальных вопросов, касающихся социального иждивенчества и политических манипуляций.2 Так, социологи США подробно изучили влияние на развитие личности системы широких социальных гарантий. Результаты исследований, посвященных этой проблеме, можно охарактеризовать так: «Заботливое государство делает своих граждан несчастными». Был сделан вывод, что социальные программы оказывают негативное влияние не только на «кошельки» налогоплательщиков, но и на самих получателей пособий, так как они попадают в боль-

' Мачехин В.А. Налоговый кодекс и налоговое планирование // Законодательство. 1999. N 10. СИ^-Ш

Характерную для западных исследований постановку вопроса при изучении установок налоговой культуры можно проследить, используя описание небольшого студенческого исследования, приведенного Нейлом Смел-зером в его знаменитом учебнике, изданном в 1983 году. Прежде всего, интересен сам факт, что популярный учебник по социологии в США начинается с исследования, посвященного мошенничеству с налогами и социальными пособиями. В основу указанного исследования положена проблема зависимости налоговых преступлений и преступлений, связанных с незаконным получением пособий, от образования и дохода семей. Результаты были вполне предсказуемы: в богатых семьях прогрессивность налогообложения увеличивает количество неплательщиков. В семьях с меньшим доходом проблема налогов уже не стоит так остро. Зато они стремятся получить максимум льгот от государства благоденствия, пусть даже и незаконным путем. См.: Смелзер Н. Социология. М, 1994. С. 16.

116

шую зависимость от государства. Возникает вопрос, что произойдет, если экономический курс государства изменится.1

Американские экономисты утверждают, что постоянное увеличение социальных программ порождает несправедливость. Сторонник теории монетаризма профессор Чикагского университета М. Фридман считает, что социальные программы развивают социальный паразитизм. По его мнению, социальные расходы не только являются дополнительным налоговым бременем, возлагаемым на предпринимателей, но и развращающе влияют на развитие всего общества, ослабляют семью, подавляют побудительные мотивы к труду, сбережениям, внедрению нововведений, препятствуют накоплению капитала. По Фридману, все проблемы с помощью налогов решить невозможно, и он предлагает жесткую монетарную политику, являющуюся средством борьбы против инфляции, «разбухания» государственного бюджета, высоких налогов и социальных программ.2

При этом западные специалисты отмечают, что налоговая система все еще недостаточно прогрессивна. Как пишут К. Р. Макконнелл и С. Л. Брю, распределение доходов до вычета налогов не слишком отличается от распределения доходов после вычета налогов, что указывает на то, что прогрессивность налоговой системы фактически не приносит необходимых результатов.3 Это приводит к необходимости трансфертных платежей и к возникающему в связи с ними бюрократизму. Увеличение социальных программ создает неповоротливую бюрократическую систему, ведет к росту управленческих расходов, когда большая часть денег на пособия оседает в карманах чиновников. Так, по результатам проведенного исследования Эдгар Браунинг и Уильям Джонсон пришли к выводу о том, что в связи с прогрессивным налогообложением группы с самыми высокими доходами теряют 350 дол. на каждые 100 дол., получен-

1  Так, в одном из исследований американских социологов для экспериментальной группы малоимущих американцев были введены «субсидии», независимо от работы, дающие гарантированный прожиточный минимум. В результате, желание трудиться сократилось у всех членов группы от 57% у холостых мужчин до 91% у женатых мужчин. См.: Строкань С. Заботливое государство делает своих граждан несчастными С. 242.

2  Перегудов СП. Тэтчер и тэтчеризм. С.74. При этом важнейшим тезисом Фридмана являлось утверждение о существовании естественного уровня безработицы, соответствующего оптимальному уровню занятости.

3 Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. Т.2. С.279.

117

ных бедными, т. е. чистая потеря эффективности составляет 250 дол. Эти деньги теряются в процессе передачи их бедным.1

Мы полагаем, что указанные проблемы свидетельствуют, что социальный рыночный тип налоговой системы как института социального управления действительно находится в кризисе.

Но этот кризис связан не сколько с высокими ставками налогов, даже не сколько с кризисом идеи, сколько с кризисом государственного управления налоговой системой. Проблемы социальной рыночной налоговой системы связаны с превышением роли государства и с уменьшением роли гражданского общества как равноправных субъектов управления налоговой системой. В таких условиях возможны утрата представления о налоге как плате за услуги и солидарность, ассоциирование налога с побором. Это в свою очередь приводит к потере такой важной дихотомической характеристики налогов, как добровольность и к росту уклонения от налогов.

Отсюда мы можем сделать вывод, что оптимизация социального рыночного типа налоговой системы не может сводиться к снижению налогов. Здесь более важно другое: снизить государственные расходы, сократить бюрократический аппарат, развивать общественное участие в управлении налоговой системой. Следовательно, возникшие проблемы - это прежде всего проблемы управления.

Кризис социального рыночного типа налоговой системы как института государства с точки зрения представителей экономики общественного сектора связан с неупорядоченным государственным вмешательством с помощью налогов в те сферы, где в этом нет необходимости, а также с "рациональным неведением" государства.

Основным результатом анализа необходимости государственного вмешательства должно, как правило, становится не само по себе решение об участии или полном устранении государства, а поиск эффективных путей этого участия. Часто работа над бюджетом ориентируется преимущественно на сложившиеся масштабы и структуру государственного сектора, обобщенные абстрактные цели его развития. Такой подход порождает расточительность, рост налогов и дефицит бюджета. Анализ необходимости государственного вмешательства каждый раз надо проделывать заново. Обяза-

' См.: там же. С.283.

118

тельна оценка того, в какой мере социальное благо может формироваться на основе предпринимательства, а также добровольной самоорганизации заинтересованных групп (т.е. на основе частного и некоммерческого секторов). Это позволит добиться удовлетворения общественных потребностей при минимальном сборе налогов.'

Большую проблему эффективности государственных расходов представляет проблема рационального неведения государства. Под рациональным неведением государства понимается ситуация, когда его представители не считают рациональным предпринимать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному выбору.2 Прежде всего рациональное неведение государства связано с принятием решений о государственных расходах под влиянием лоббирования.3 Лоббирующая группа в парламенте может добиваться увеличения государственных расходов на направления, выгодные для нее. Лоббирует свои интересы и бюрократический аппарат, который всегда склонен добиваться увеличения бюджетных расходов и, следовательно, налогов. При этом увеличение налогов приводит не к решению социально значимых задач, а к росту самого бюрократического аппарата, повышению окладов. Следовательно, расходы государства, если они не контролируются гражданским обществом, существенно отличаются от оптимальных.

Ален Турен указывает, что кризис государства состоит в том, что «государство не является теперь принципом единства общественной жизни. Его принимают как руководителя предприятия, бюрократа или как тоталитарную власть, но не в качестве агента интеграции действующих лиц общества».4 Не/удивительно, что с помощью государства теперь невозможно решить те задачи, которые стоят перед гражданским обществом.

1 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. С.58.

2 См.: там же. С.91.

3  Лоббирование повсеместно влияет на политические и экономические решения, в особенности на размеры и структуру бюджета, характер налогообложения, использование государственной собственности и др. Например, только по вопросам, относящимся к здравоохранению, в 1992 году в США лоббированием занималось более 700 организованных групп. См.: там же. С. 108. В принципе, в лоббировании как таковом нет ничего плохого. Плохо то, что лоббировать свои интересы в современных государственных институтах удается только незначительному числу «узкоориетировнных» влиятельных групп, тогда как подавляющее большинство граждан отстранено от этого процесса.

4 Турен А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. М., 1998. С. 48.

119

Какие выводы должны быть сделаны из изложенной критики? Не следует ли действительно отказаться от идеи социального рыночного государства и вернуться к либеральной доктрине, минимизирующей роль государства в экономической и общественной жизни?

В ответ на это можно привести мнение Г. Маркузе, который, критикуя не только социальное рыночное государство, но и стремление вернуться к социальным условиям XIX века, писал: «Основанием критики Государства Благополучия в терминах либерализма и консерватизма (с приставкой нео- или без нее) является существование тех самых условий, которые Государство Благополучия оставило позади, а именно, более низкой степени социального богатства и технологии. Однако зловещие аспекты этой критики проявляются в борьбе против всеохватывающего социального законодательства и соответствующих правительственных расходов на службы, отличные от оборонной сферы. Таким образом, обличение средств угнетения, присущих Государству Благополучия, служит защите средств угнетения предшествующего ему общества. На стадии наивысшего развития капитализма общество является системой подавляемого плюрализма, в которой институты состязаются в укреплении власти целого над индивидом. Тем не менее для управляемого индивида плюралистское администрирование гораздо предпочтительнее тотального. Один институт может стать для него защитой от другого; одна организация - смягчить воздействие другой; а возможности бегства и компенсации можно просчитать. Все-таки власть закона, пусть ограниченная, бесконечно надежнее власти, возвышающейся над законом или им пренебрегающей».1

Жесткая критика социального рыночного государства также не учитывает того, что сам термин «социальное» в идее социального рыночного хозяйства как основы соответствующего типа государства имеет четыре значения. Во-первых, это антропологическое значение социального, акцентирующее внимание на взаимозависимости человека и социума. Во-вторых, это политическое значение социального, нашедшее свое выражение в терминах социальной, общественной политики, существующей наряду с экономической. В-третьих, это организационное значение социального, указы-

1 Маркузе Г. Одномерный человек. М., 1994. С.65-66.

120

вающее на необходимость организации функционирования внеконкурентных секторов экономики (например, сельского хозяйства, жилищного хозяйства). В-четвертых, это компенсирующее значение социального, связанное с общественной заботой об определенной нуждающейся части населения и социальным обеспечением.1

Таким образом, в случае оперирования всеми определениями, идея социального рыночного хозяйства представляет собой гибкую пластичную, способную к изменению концепцию. Потенциал идеи вновь должен быть востребован при оптимизации налоговой системы, так как, на наш взгляд, жесткие либеральные доктрины не могут в настоящий момент служить ее основой. Вместе с тем критика со стороны либерализма имеет рациональное зерно, если она будет использоваться с целью укрепления позиций гражданского общества.

В контексте вышесказанного важно отметить, что строительство налоговой системы современной России (декабрь 1991г.) осуществлялось по образцу социального рыночного типа как наиболее распространенного и наиболее прогрессивного на тот момент. Заимствовались принципы налогового законодательства, структура налоговых администраций2, основная структура налогов. В налоговой литературе этот процесс рассматривается как позитивное возрождение налоговой системы в нашей стра-не.3

Вместе с тем указанные проблемы социального рыночного типа налоговой системы как института государства не только присутствуют в налоговой системе России, но уже приняли «классический» вариант «институциональной ловушки». Однако нельзя забывать, что эти проблемы - проблемы принятого в России за основу социального рыночного типа налоговой системы как института государства, поэтому их решение также невозможно без задействования механизмов участия гражданского общества.

1 См.: Нёрр К.В. Социальное рыночное хозяйство и правовой порядок Германии // Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999. С.244-247. 2. Созданные в 1995 г. органы налоговой полиции стали во многом «дублировать» функций налоговой инспекции (Госналогслужбы, ныне Министерства по налогам и сборам), в результате полиция и инспекция стали не только вести двойной счет «достижений», но и просто мешать друг другу работать. См.: Федоров Б.Г. 10 безумных лет: Почему в России не состоялись реформы. М., 1999. С. 196-198. 3Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. М., 1998. С.30.

121

Мы не считаем, что развитие налоговой системы России в западном варианте невозможно, как это, например, можно заключить, исходя из принципиального различия финансовых систем западной и восточной институциональных матриц (С.Г. Кир-дина) или финансовых систем рыночной и раздаточной экономик (О.Э. Бессонова).1

Не исключая воздействие исторических корней на современные явления и процессы, мы вместе с тем полагаем, что основные перспективы развития налоговой системы России не отличаются от перспектив развития налоговых систем западных стран. Определенное запаздывание в строительстве рыночных институтов в России, на наш взгляд, не является свидетельством особого кардинально отличного социального и экономического пути России. Институциональная специфика любой страны и даже региона этой страны всегда будет иметь место, и в этом Россия не одинока. Однако современные институты социального управления (в том числе налоговая система) в целом отличаются меньшим своеобразием, чем, например, культурные или религиозные. Это связано с известной унификацией систем управления во всем мире под влиянием общих тенденций глобализации, необходимости участия в мировом сообществе, образования «мировой деревни». Здесь можно отметить гораздо меньшее разнообразие и, следовательно, узкий выбор из институциональных альтернатив.

В большей части современного мира пока можно отметить тенденцию гармонизации и унификации налоговых систем, осуществляемую на основе социального рыночного типа в различных модификациях. Поэтому, несмотря на возможный поиск альтернатив, мы полагаем, что только восстановление полной закрытости России от западного мира создаст возможность для построения какой-то иной системы финансирования общественной солидарности, чем налоговая. И здесь также речь будет идти не о принципиальной особенности России, а об особенности всех государств мира, возникающей в случае подобной закрытости.

1 См.: Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. Новосибирск, 1997; Кирдина С.Г. Некоторые особенности финансовой системы России в сравнении с Западной Европой: краткий исторический очерк // История финансовой политики в России. СПб., 2000. С. 25-38. Иначе говоря, на наш взгляд, изменения менталитета в истории, которые отражаются в переходе инструментальных институтов в нормативно-ролевые и затем в коммуникативные, более значительны в масштабах, чем межстрановые различия в текущий момент.

122

Таким образом, на наш взгляд, причины нынешнего кризиса налоговой системы имеют общий характер для тех стран мира, где взят за основу социальный рыночный тип налоговой системы (от классического запада Европы и США до Китая и ЮАР), хотя, конечно, они проявляются в разной мере. Эти причины коренятся в кризисе системы управления, передаче основных функций государству и самоустранении гражданского общества. Именно это приводит к бесконтрольной деятельности государственных чиновников и представителей сильных лоббирующих групп, которые ослабляют само государство и, пытаясь поставить перераспределительный механизм налоговой системы на службу своим интересам, искажают социальное содержание налоговой системы. Поэтому необходима оптимизация налоговой системы как института социального управления.

Оптимизация института - это нахождение для него наилучшего (оптимального) состояния и приведение в это состояние. Оптимизация налоговой системы в литературе обычно рассматривается в нескольких аспектах: как оптимизация структуры налогов с точки зрения повышения благосостояния народа (социальная точка зрения), конкурентоспособности разных сегментов рынка (экономическая точка зрения), собираемости налогов (точка зрения государственных органов), уменьшения налоговых платежей (с точки зрения частного сектора)'; как оптимизация работы налоговых администраций с точки зрения улучшения разных параметров деятельности: контроля за уплатой налогов, информирования налогоплательщиков и т.д.2; как оптимизация взаимоотношений между субъектами управления налоговой системой.

В соответствии с задачами нашей работы, нас интересует именно третий аспект. Рассматривая оптимизацию налоговой системы как института социального управления, мы должны наметить перспективы легализации и включение в подготовку и реализацию налоговых решений одних субъектов управления налоговой системой (граждане-налогоплательщики, частный и некоммерческий секторы, институты граждан-

*См.: Дмитриев М.П. Налогообложение в системе регулирования народного благосостояния (социальные аспекты). Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.с.н. СПб., 1999. С.13; Мордухович А. Г., Неверкевич В.В. Оптимизация налогообложения. От вопроса к ответу. М., 1997. С.4-105. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С.447-473; Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М, 1999. С.394-409. 2 Налоги / Под ред. Д.Г. Черника. М, 1996. С.460-523.

123

ского общества в целом) и перспективы повышения легитимности деятельности других субъектов (налоговых администраций, институтов государства в целом).

Такая оптимизация может осуществляться в форме реформирования. Однако сложность институциональных изменений не соответствует сложившемуся восприятию термина «реформы» как исключительно государственного вмешательства в происходящие в обществе процессы. Например, автор «Толкового словаря обществоведческих терминов» Н.Е. Яценко предлагает следующее понимание: социальная реформа - это «осуществляемое сверху правящими кругами, обычно прогрессивное, преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ существующей социальной структуры».1 В соответствии с этим подходом предложения по проведении налоговой реформы вносят высшие органы государственной власти.2

Необходимость широкой легитимации институтов привела к развитию такого научного направления, как институциональная теория реформ. Однако ее основные положения группируются не вокруг собственно процесса реформирования, а вокруг его последствий (неудачный импорт институтов, возникновение «институциональных ловушек», трансакционные издержки институциональных реформ), и по сути также представляют теорию оптимизации и институционализации уже произведенных с помощью реформы изменений.

Исходя из сказанного, мы полагаем, что оптимизация социального рыночного типа налоговой системы как института социального управления может сбалансировать интересы государства и гражданского общества в управлении налоговой системы, чем уменьшить уклонение от налогов, социальное иждивенчество, сокращение деловой активности. В качестве инструмента и цели оптимизации взаимоотношений гражданского общества и государства в налогово-бюджетной сфере может служить общественное участие в управлении налоговой системой.

' Яценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. СПб., 1999. С.368.

2 Налоги и налоговое право. С. 198-199.

3 См.: Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ. С.31-54.

124

3.2. Развитие общественного участия в управлении налоговой системой.

Общественное участие - это влияние институтов гражданского общества на принимаемые властью решения, их подготовку и исполнение.1 Главными характерными чертами общественного участия является его предупредительный и прецедентный характер. Оно имеет предупредительный характер, потому что вместо борьбы с последствиями обращается к первопричине, изменяя механизмы принятия решений. Общественное участие носит прецедентный характер, так как, развиваясь в одной области (например, при решении экологических проблем), оно задает координаты отсчета и цели, которые могут быть достигнуты в других областях (например, при обсуждении социальных программ).

К настоящему моменту теоретически обоснована структура поддержки общественного участия, которая включает в себя три ключевых элемента: доступ к информации и прозрачность, собственно общественное участие в процессе принятия решений и доступ к контролю и правосудию. Каждый из них в свою очередь структурирован в виде набора элементов, поддающихся оценке, и ряда принципов.

Доступ к информации и прозрачность. Прежде всего, участники должны иметь доступ к информации - конкретной, понятной, полной и своевременной. Прозрачность достигается через ясное целеполагание, документирование, общественный контроль, локальность и координированность процесса.3 Смысл прозрачности заключается не столько в доступности информации, сколько в ее активном использовании. Прозрачность не есть ценность сама в себе. Она должна стать средством достижения изменений в обществе, таких, как возможность общественного участия.4

Собственно общественное участие в процессе принятия решений. Необходимо учитывать мнения общественности, высказанные в ходе обсуждения. Это достигается легче, если обсуждение проводится на альтернативной основе. Процесс должен быть

1  Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе (опыт работы в Южной Африке) / пер. М.А. Саломатин; Под ред. Д.А. Антонюка. Псков, 1999. С.4.

2 Карпов А. Общественное участие как основа устойчивого развития.  Представлено на конференции "Прозрачный бюджет - 99" Пушкин, 12 июня 1999г. С официального сайта ГПЦ «Стратегия» http://strategy.spb.osi.ru

3 Там же.

4 Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе. С. 9.

125

направлен на расширение участия, а не на его сужение до уровня нескольких "избранных". "Хорошее" участие предполагает вовлечение общественности на ранних стадиях и расширение участия по мере конкретизации проекта. Необходима поддерживающая инфраструктура - выделение специальных и довольно значительных средств и организационных ресурсов для обеспечения процесса участия (например, для обучения и т.д.).1

Доступ к контролю и правосудию. Стоит уделять особое внимание контролю за исполнением принятых решений - в частности тех, на которые общественность оказывала влияние, и мониторингу их эффективности. Должна быть установлена ответственность в случае неисполнения принятых решений и нарушения гражданских прав.

Коммуникативный характер общественного участия связан с возможностью диалога субъектов, обеспечиваемой доступом к процессу принятия решений и контролю над их исполнением.

Мы полагаем, что достоинства развития общественного участия в управлении налоговой системой очевидны и связаны с легитимацией налоговой системы. Кроме контроля налоговых администраций неплательщики налога еще попадут под контроль институтов гражданского общества. Издержки на постоянное информирование граждан компенсируются возможностью сокращения контролирующего государственного аппарата и главное - уплатой налога.

Однако, и это важно, общественное участие еще нуждается в государственной поддержке. Это не изолированный от государства механизм, а сосуществующий с государством. Таким образом, развитие общественного участия в управлении налоговой системой выгодно как гражданскому обществу, так и государству. Общественное участие в определенной мере позволяет преодолеть кризис нормативно-ролевого института социальной рыночной налоговой системы, усиливая коммуникативную составляющую этого института.

В соответствии с предложенной выше характеристикой общественное участие в управлении налоговой системой - это не системообразующий, а оптимизирующий

1 Карпов А. Общественное участие как основа устойчивого развития.

2 Там же.

126

элемент налоговой системы как института социального управления, т.е. не собственно ее строительство как института гражданского общества, а оптимизация наличного социального рыночного типа налоговой системы как института государства.

Обоснуем оптимизирующую роль общественного участия, исходя из комплексного обзора рассмотренных в нашей работе проблем. Описав в первой главе многосубъ-ектность управления налоговой системой, многофункциональность ее как института социального управления, очертив во второй главе этапы становления и перспективы развития налоговой системы, связанные с развитием гражданского общества, и указав выше проблемы наличной налоговой системы - налоговой системы социального рыночного типа, мы можем прийти к некоторым заключениям.

Сложность задачи, поставленной перед налоговой системой (финансирование общественной солидарное^, и неспособность только одного субъекта управления налоговой системой - государства - справиться с решением данной задачи приводят к появлению широкого круга субъектов управления налоговой системой. Однако ведущая роль остается у государства, цели которого могут расходиться с целями гражданского общества. Более того, внутри самого гражданского общества может существовать большое разнообразие мнений относительно приоритетных целей развития и, следовательно, консенсус по вопросу конкретных направлений финансирования общественной солидарности вообще сложнодостижим.

В результате, на наш взгляд, в обществе функционируют и развиваются несколько налоговых систем, только одна из которых - государственная. Мы предлагаем называть их параллельными налоговыми системами. Параллельные налоговые системы -это налоговые системы, выполняющие функции данного института социального управления в разных секторах общественного производства: легальном (частном, государственном, некоммерческом) и внелегальном (нелегальном и неформальных сетях поддержки)   (см. таблицу 5, разработанную нами).

127

Таблица 5

Параллельные налоговые системы в современном обществе

Внелегалъностъ

Легальность

Больше принуждения

Нелегальные   налоговые   системы («крыши», рэкет и т.д.)

Государственная налоговая система

Больше добровольности

Неформальные сети поддержки

Легальные налоговые системы гражданского общества (налоговые системы, основанные на частном, некоммерческом секторах и налоговые системы местного самоуправления)

Итак, параллельные налоговые системы в основном легитимны (так как функционируют в пределах легитимности), но могут носить как легальный, так и внелегаль-ный характер. Легальный характер имеет налоговая система государства и легальные налоговые системы гражданского общества, созданные частным и некоммерческим секторами и органами местного самоуправления, которые в настоящий момент находятся под контролем государства. Внелегальный характер носят «неформальные сети поддержки» и нелегальные налоговые системы. «Неформальные сети поддержки» (например, семейные, клановые, групповые и т.д.) не обязательно собственно нелегальны, т.е. противозаконны. Просто их деятельность по созданию социальных благ и их финансированию в целом не может подлежать государственному контролю и регулируется обычным правом. Нелегальные налоговые системы носят противозаконный характер. Чем меньше легализация широкого круга субъектов управления налоговой системой, тем больше укрепляются внелегальные налоговые системы. Поэтому когда мы говорим об уклонении от налогов - это не означает, что налоги не платятся вообще. Скорее, речь идет о том, что налоги платят и социальные услуги получают через перераспределительный механизм внелегальных налоговые системы.

Исходя из данной трактовки, можно сделать определенные выводы об оптимизирующей роли общественного участия.

Чем больше возможность общественного участия, чем больше в нем задействовано субъектов управления налоговой системой, тем больше значение легальных на-

128

логовых систем; соответственно, чем меньше возможность общественного участия, тем скорее легальная налоговая система потеряет свою легитимность и возникнет «институциональная ловушка» (где легально (законно) одно, а легитимно совсем другое); кроме того закрытость налогово-бюджетного процесса приводит к появлению домыслов, крайне опасных для легитимности власти;

При этом было бы ошибкой противопоставлять легальные и внелегальные налоговые системы по принципу или-или. Для устойчивого функционирования обществ необходимы как те, так и другие, так как они во многом дополняют друг друга. Поэтому важно, чтобы внелегальные налоговые системы не выходили за рамки «неформальных сетей поддержки» и не криминализировались в системы нелегальных поборов. Здесь общественное участие в управлении легальными налоговыми системами даст иной эффект. Дело в том, что с помощью общественного участия появляется не только возможность воздействия гражданского общества на государство, но так как это диалог, встречная возможность влияния государства на гражданское общество с целью предотвращения его криминализации.

Охарактеризуем уже имеющиеся достижения общественного участия в управлении налоговой системой. На основе анализа литературы в управлении налоговой системой с помощью общественного участия можно выделить следующие взаимосвязанные направления.1

1. Участие в налогово-бюджетных отношениях и определении приоритетов социальной политики, включая:

•   общественную экспертизу доходной и расходной части бюджета;

•   общественные слушания по бюджету;

1 В данном списке обобщены и систематизированы формы общественного участия как сложившиеся на практике, так и пока существующие в теории. Мы использовали следующую литературу: Бляхман Л.С, Замятина М.Ф. Методические рекомендации для экспертных общественных групп, участвующих в подготовке, обсуждении и оценке хода исполнения городских бюджетов // Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять. Выпуск 1. СПб., 1998. С. 17-26; Виноградова Т.И. Лоббирование в процессе принятия политических решений. Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.п.н. СПб., 1999. С.15-23; См.: Крудеринк А. Сокращение роли государства. Государственное управление и человеческое развитие в Восточной Европе и СНГ. Региональный доклад ПРООН. Региональное бюро для Европы и СНГ, 1997. С. 121,124; Шлихтер А.А. Общественные механизмы политического процесса // Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М.. 2000. С.134-153; Kimball J. NGOs make an important contribution to policy development // Public Management Forum, 1997. Vol. III. №3. P.8-9; Приложения 1-2 настоящей работы.

129

•   контроль за исполнением бюджета и расходованием налоговых средств;

•   разработку и лоббирование своих социальных программ.

2. Участие в реформировании налоговой системы, включая:

•   подготовку своих налоговых и бюджетных законопроектов;

•   работу в организованных государственными органами экспертных советах, комиссиях, комитетах по налоговой реформе;

•   отстаивание своих позиций в законодательных, исполнительных и судебных органах власти.

3. Культурно-просветительская деятельность, включая:

•   обучение и консультирование налогоплательщиков, используя постоянно действующие бесплатные семинары, СМИ;

•   издание учебников, справочной и научной литературы по налогам и бюджету;

•   знакомство с зарубежным налоговым и бюджетным опытом.

4. Защита прав налогоплательщиков, включая:

•   консультирование налогоплательщиков по конкретным вопросам;

•   отстаивание интересов и прав налогоплательщиков в законодательных, исполнительных и судебных органах власти.

5. Организационная деятельность, включая:

•   привлечение и подготовку новых сил;

•   расширение охвата деятельности, за счет консолидации с коллегами, занимающимися смежными проблемами (например, экологическими);

•   расширение охвата деятельности за счет «мягкого», но постоянного давления на государственные и местные органы власти.

Исходя из указанных направлений общественного участия в управлении налоговой системой, мы должны отметить, что такой спектр деятельности не под силу отдельному гражданину. Поэтому существующая в настоящее время ориентация на работу с некоммерческими организациями, а не с отдельными гражданами, представляется нам верной. В зарубежной литературе отмечаются положительные стороны некоммерческих организаций. Некоммерческие организации рассматриваются как парт-

130

неры государства в совершенствовании законодательства (legislative assistants), проводники инноваций (innovators), которые сохраняют государственные деньги (cost-savers) и стоят на страже гражданских интересов (watchdogs).1 Также отмечается, что стихийный протест граждан не может заменить некоммерческие организации как долговременные структуры. Именно в некоммерческих организациях западные исследователи видят основу для гражданского участия и суть гражданского общества.2

Некоммерческий сектор является весомым, но не единственным субъектом управления налоговой системой со стороны гражданского общества. В качестве таких субъектов также выступает частный сектор, органы местного самоуправления и вне-легальный сектор (включая нелегальный и «неформальные сети поддержки»). Однако некоммерческий сектор может и должен сплотить в своих ассоциациях представителей других секторов, что и осуществляется на практике. Среди ассоциаций и групп по интересам некоммерческого сектора есть ассоциации предпринимателей (частный сектор). Представители «неформальных сетей поддержки» (например, таких как семья) также могут участвовать в деятельность некоммерческого сектора, возлагая на него часть своих задач. В ассоциации могут объединяться или участвовать представители налоговых администраций, и тогда взаимодействие государства и гражданского общества будет более гармоничным. Местные органы власти по сути дела обязаны координировать свою деятельность с деятельностью групп по интересам, здесь представители одного института гражданского общества активно участвуют в работе другого. Таким образом, «отсекается» нелегальный сектор, в котором налоговые правонарушения носят умышленный и антиобщественный характер.

Развитие общественного участия в управлении налоговой системой не означает, что уклонение от налогов полностью исчезнет. Однако будет возможна легализация тех правонарушителей, которые не платят налоги из-за гражданского протеста (бойкота), включая тех, кто личное недоволен налоговой системой, так и опирающихся на

1  Kimball J. NGOs make an important contribution to policy development. P.8-9.

2  См.: Крудеринк А. Сокращение роли государства. Государственное управление и человеческое развитие в Восточной Европе и СНГ. С. 121,124. Как отмечает А. Крудеринк, можно говорить о некоторых преимуществах для стран, старающихся осуществить трансформацию своих государств таким образом, чтобы их культура и общество основывались на клановых принципах, как, например, в Узбекистане с его структурой махалли. См.: там же. С. 124.

131

мнение коллег, социальной среды в целом. Это явится сокращением источников (причин) уклонения от налогов и станет предпосылкой уже более строгого контроля за правонарушителями как со стороны институтов государства, так и со стороны институтов гражданского общества. Когда круг правонарушителей четко очерчен, появляется возможность сузить и регламентировать сферу «легитимного насилия» государства, сделав его действенным.

В связи с этим определенный интерес представляет то, как развивалось и как следует развивать в дальнейшем общественное участие в управлении налоговой системой. Историю отечественного общественного участия в управлении налоговой системой, на наш взгляд, следует вести с «Общества финансовых реформ» - первой в России общественной организации, призванной оказывать помощь законодательным учреждениям в финансовых вопросах. Общество образовалось в 1910 г. в Петербурге в период работы третьей Государственной думы и просуществовало до 1915г. Оно занималось широкой сферой деятельности от культурно-просветительной работы, знакомства с зарубежным налоговым и бюджетным опытом до предложений по расширению доходной базы государственного бюджета, распределению финансовых ресурсов между центральным и местными бюджетами, контролю за исполнением бюджета. Общество имело свой печатный орган - «Известия «Общество финансовых реформ». Формой работы было обсуждение докладов на заседаниях Общества. Большинство членов Общества были депутатами Государственной думы, чем обеспечивалась быстрая связь теории и практики.1

В настоящее время в России общественное участие, прямой целью которого являются оптимизация налоговой системы и лоббирование решений в налоговой сфере, строится на основе частных и некоммерческих организаций, органов местного самоуправления. Среди них можно назвать профессиональные сообщества представителей частного сектора, ассоциации защиты прав налогоплательщиков, ассоциации налоговых органов, некоммерческие организации, созданные для решения отдельных социальных задач, общественные палаты при региональных органах власти, объединяющие региональные ассоциации. Рассмотрим их подробнее.

' Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы в России в XIX веке. СПб., 1992. С.93-118.

132

1. Профессиональные сообщества представителей частного сектора. Из профессиональных сообществ представителей частного сектора, активной общественной организацией является Гильдия финансистов, действующая с 1994 г. Гильдия финансистов участвовала в разработке стратегии развития финансовых институтов России, в том числе реформировании налоговой системы.1

Другая организация представителей частного сектора «Всероссийская ассоциация приватизируемых и частных предприятий» прямо ставит цель влияния на налоговую политику путем:

•   представления интересов предприятий Ассоциации    в органах законодательной власти (подготовка экспертных заключений по законопроектам, связанных с налогообложением, и представление их в Государственную Думу; участие в работе экспертных советов, например в работе Совета по подготовке приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при правительстве РФ; разработка законопроектов, защищающих права предприятий-налогоплательщиков);

•   представления интересов предприятий Ассоциации в органах исполнительной и судебной власти;

•   разъяснения изменений в налоговом законодательстве для членов Ассоциации.2

Томская Ассоциация Стоматологических Компаний среди целей своей деятельности указывает следующую: «Ассоциация формирует общественное мнение по вопросам здравоохранения, способствует выработке новых механизмов по поддержке социально незащищенных слоев населения, контролирует рациональность использования средств налогоплательщиков и информирует об этом общественность (курсив наш -МЛ.)».3

Наиболее известной частной организацией, существенно влияющей на ход налоговой реформы в нашей стране, является «Ассоциация «Налоги России»» (г. Екатеринбург). Данная ассоциация занимается профессиональной аудиторской и консалтинговой деятельностью. В 1996 г. ассоциация представила в Государственную Думу

1 В Гильдии финансистов //Финансовая газета. 1994. N 43. С.2, 1995. N 9. С.З, 1995. N 28. С.2, 1995. N 51.С.4.

2  Информация с официального сайта Всероссийской ассоциации приватизируемых и частных предприятий: http://www.tomtchak.ru/

3 Информация с официального сайта Томского Центра поддержки предпринимательства: http://tbsc.tomsk.ru/tbsc

133

свой проект Налогового кодекса, лишь незначительно проигравший правительственному варианту.1

2. Ассоциации защиты прав налогоплательщиков. Цели ассоциаций защиты прав налогоплательщиков достаточно вариативны: от проведения конференций до лоббирования интересов конкретных налогоплательщиков. В эти ассоциации обычно входят представители частного сектора - юридические лица, но могут участвовать и отдельные граждане. Так, Российское отделение Международной налоговой ассоциации проводит международные налоговые конференции с участием представителей власти, ученых, практиков.2 Часть организаций, функционирующих под названием «Ассоциация защиты прав налогоплательщиков», существуют во многих регионах РФ, являясь блокообразующими с Союзом Правых Сил (СПС).3

С 1996 г. функционирует Межрегиональная общественная организация «Общество налогоплательщиков», которая предлагает подробные отчеты о своей деятельности, в отличие от большинства вышеуказанных ассоциаций защиты прав налогоплательщиков, в основном лишь участвующих в политической деятельности с СПС. Общество возникло в результате объединения представителей различных социальных групп, ощутивших острую необходимость в защите прав налогоплательщиков. Среди создателей Общества есть руководители, бухгалтеры предприятий и организаций, частные предприниматели, юристы, аудиторы и другие налогоплательщики. В состав Общества входят общественные организации из 5 регионов России: Москвы, Санкт-Петербурга, Пензенской, Самарской, Московской областей. Непрерывно ведется работа по расширению региональной сети. Среди задач Общества: обеспечение каждому гражданину РФ конституционного права на квалифицированную юридическую помощь в области налогового права; практическая помощь в случае злоупотреблений и произвола со стороны налоговых органов; помощь налогоплательщикам-нерезидентам; работа со СМИ (службой PR Общества налажены контакты с редакциями более чем 250 печатных и электронных СМИ); сотрудничество с ведущими

1 См., напр.: Налоги. С.25.

2 Первая Московская межд

3  См. напр.: Российская а<

налоговую политику // Налоговая реформа. 1998. N4. С.8-9; см. также сайт: http://www.tyumen.net.

2 Первая Московская международная налоговая конференция // Финансовая газета. 1997. N 48. С.4.

3  См. напр.: Российская ассоциация налогоплательщиков будет инструментом общественного воздействия на

134

специалистами, учеными в области налогообложения, налоговыми юристами, аудиторами; организация семинаров и "круглых столов" для руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности; развитие аналогичных некоммерческих организаций (при помощи Общества были созданы организации налогоплательщиков в Белоруссии, странах Прибалтики и на Украине).1

На первый взгляд, весьма оригинальные задачи ставит общественное движение «За право жить без ИНН». Главная цель создания данного общественного движения -это отмена ИНН (идентификационного номера налогоплательщика). ИНН с точки зрения организаторов оскорбляет чувства верующих - православных христиан своим сходством с грозными предсказаниями Апокалипсиса. По сути - это тоже движение в защиту прав налогоплательщиков, только здесь во главу угла ставятся не материально-денежные, а духовные ценности, не право на частный бизнес, а право на свой образ жизни. Поэтому общественное движение «За право жить без ИНН» представляет собой крайне интересный пример отражения прав меньшинства налогоплательщиков. Его задачи, возможно, абсурдны с точки зрения неверующих или нехристиан, вместе с тем и меньшинство имеет право бороться за свои права. Обращает на себя внимание стремление движения выполнить свои задачи легальным и мирным способом, обращаясь к Президенту, Спикеру Государственной думы, непосредственно в Министерство по налогам и сборам. Украинские коллеги россиян - борцов против ИНН уже достигли желаемых результатов. Так, были приняты изменения в Закон Украины «О Государственном реестре физических лиц - плательщиков налогов и других обязательных платежей», позволяющие гражданам не принимать ИНН в силу своих религиозных или других убеждений.2

3. Ассоциации налоговых органов. Помимо ассоциаций защиты прав налогоплательщиков функционируют ассоциации налоговых органов. Например, в 1997 г. была создана межрегиональная Ассоциация "Правосознание" - ассоциация содействия взысканию задолженностей по налогам и другим обязательным платежам организаций,

1 Общество налогоплательщиков // Правозащитник. 1998. № 2. С. 2-6.

2Изменения в Законе Украины «О Государственном реестре» // За право жить без ИНН / Под ред. СИ. Репьева.

СПб., 2000. С. 17-18.

135

уполномоченных органами налоговой полиции. При этом главная цель Ассоциации -пополнение государственного бюджета. Органы налоговой полиции, занимающиеся реализацией арестованного имущества, сталкиваются, как правило, с одними и теми же проблемами. Нередко арестованное имущество недоимщиков не удается реализовать в данном регионе - это имущество является слишком дорогим или не пользующимся спросом. Зато в другом регионе оно вполне может быть реализовано. Для объединения усилий в их решении создана Ассоциация. Ассоциация намерена принять участие в социальных программах регионального и общероссийского масштаба. При этом Ассоциация ставит себе задачу формирования налогового правосознания у налогоплательщиков. '

4. Некоммерческие организации, созданные для решения отдельных социальных задач. Непосредственно не специализирующиеся в налогово-бюджетной сфере некоммерческие организации также ориентированы на участие в налогово-бюджетном процессе, определение приоритетов социальной и налоговой политики. Однако их интерес во многом ограничен желанием получить налоговые льготы и/или «строчку» в бюджете.2 Здесь доминируют отношения с государством по типу «патрон-клиент», что не способствует контролю за действием органов государственной власти.

5. Общественные палаты при региональных органах власти, объединяющие региональные ассоциации. Общественные палаты объединяют разнообразные региональные ассоциации с целью консолидированного влияния на налогово-бюджетную политику в регионе. Эксперимент по созданию такой палаты был проведен в г. Пскове. Общественная палата г. Пскова была создана ввиду отсутствия мотивации у общественных организаций к участию, затрудненности доступа к информации о действиях властей и их тенденциозности (необъективности). Объединение общественных орга-

1  Сивогракова. А. Продавцы арестованного имущества объединяются в ассоциацию // АКДИ Экономика и жизнь. 1997. №8. С.З. См. также: Обращение ассоциации налоговых органов Северо-Запада России // Налоговая реформа. 1998.N14. С.5.

2 См. напр.: Горный М.Б. Взаимодействие структур гражданского общества с властными структурами - от конфронтации к социальному партнерству // Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века. Материалы к научно-общественному форуму (14-16 декабря 2000 г.) / Под ред. проф. В.Г. Марахова. СПб., 2000. С.83-85.

136

низаций должно преодолеть часть указанных проблем.1 Общественная палата

представляет собой двуканальное влияние гражданского общества на налогово-бюджетные решения. С одной стороны, это объединение организаций некоммерческого сектора. С другой стороны, это объединение становится активным субъектом местного самоуправления.

Итак, можно констатировать, что имеется определенный опыт общественного участия в управлении налоговой системой России. Вместе с тем сложившаяся практика показывает, что общественное участие еще не стабильно, и, главное, незначителен охват рядовых налогоплательщиков. Так, «Общество налогоплательщиков» (фактически, самая крупная некоммерческая организация) помогает десятку тысяч налогоплательщиков в год. Что же касается участия в управлении налоговой системой через органы местного самоуправления, то здесь проблематичным оказывается само участие. Не только муниципальные власти не видят в общественности участников бюджетного процесса, но и сама общественность не воспринимает себя в качестве такового. В г.Санкт-Петербурге, например, отмечается более низкая прозрачность бюджетов органов местного самоуправления по сравнению с общегородским.2

Ограниченный доступ к участию - это во многом опасная тенденция, так как он может породить не демократический институт гражданского общества, а узко лоббистский институт налоговой системы, преимущества которого перед «классическим» институтом государства весьма сомнительны.

Такое положение дел имеет ряд причин. Как отмечает Т.И. Виноградова, в мировом сообществе интерес к общественному участию в бюджетном процессе со стороны организаций гражданского общества появился лишь в 1990-х годах.3 Здесь Россия находится почти в равном положении с другими мировыми державами, ставившими до сих пор акцент на «огосударствлении» налоговой системы.

1 По материалам центра «Стратегия».

2 По материалам центра «Стратегия». См. также: Карасев Ф.Г. Тезисы // Программа «Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влить». Вторая ежегодная межрегиональная конференция (материалы конференции) г. Пушкин 9-10 июня 2000 г. СПб., 2000. С.26-27.

3  Бюджет Санкт-Петербурга-2000 глазами экспертов: экономистов, юристов, социологов, менеджеров. СПб., 2000. Сб.

137

Большая работа по подготовке общественного участия в налогово-бюджетном процессе проделана Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия». Данным центром подготовлен и реализуется проект «Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять», проведены первые общественные слушания по проекту городского бюджета на 2001 год (см. приложение 2), центр подготовил рекомендации для региональных экспертов по анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования. Лидеры центра сделали акцент на работе с некоммерческими организациями, рассматривая их в качестве основы для активного вовлечения граждан в бюджетный процесс.

Необходимым элементом деятельности по развитию прозрачности бюджетных процессов и общественного участия является сбор и предоставление своевременной информации. Представители центра «Стратегия» полагают, что для развития общественного участия необходимы следующие информационные продукты:

1.        Бюджетная информация (проекты бюджетов и сопроводительная документация, законы о бюджете, отчеты исполнительных властей об исполнении бюджетов, законодательные и нормативные акты, обеспечивающие бюджетный процесс).

2.        Методики прикладного бюджетного анализа (включая описание путей сбора и анализа сведений о бюджете и его влиянии на отдельные сферы жизни населения).

3.        Методики общественного участия (включая регламенты и отчеты об общественных слушаниях, об общественных консультативных советах, об образовательных методиках, методах лоббирования общественных интересов на основе проведенной аналитической работы с бюджетом).

4.         Оценка прозрачности бюджетного процесса и общественного участия («опросник» по оценке прозрачности, методика проведения исследования, итоги оценки в регионах и городах проекта).

5.        Актуальная информация о проектах и отдельных мероприятиях по развитию бюджетной прозрачности в городах-участниках сети за прозрачный бюджет.

В настоящий момент, по мнению представителей центра, возможно участие в бюджетном процессе г. Санкт-Петербурга   в следующих формах: лоббизм, сбор ин-

138

формации, влияние на приоритеты развития города, влияние на депутатов, влияние на финансовый план-прогноз.

Серьезным препятствием для расширения деятельности некоммерческих организаций является отсутствие мотивации к общественному участию. Так, на указанных общественных слушаниях (Санкт-Петербург, 2000) подчеркивалось, что именно участие общественной организации в формировании городских социальных программ будет определять её участие в городском бюджетном процессе, возможность получать городские социальные заказы. Однако на практике собрать представителей некоммерческих организаций оказалось достаточно сложно.1

На основе практики проведения семинаров, посвященных участию некоммерческих организаций в бюджетном процессе, специалисты центра «Стратегия» отмечают, что участники семинаров значительно повышают свой образовательный уровень, а также, что немаловажно, сформировалась мотивация к общественному участию в налогово-бюджетном процессе и контроле над расходованием средств бюджета.2

Мы полагаем, что постоянное привлечение граждан через частные, некоммерческие организации или органы местного самоуправления к участию в налогово-бюджетном процессе, а также непрерывное обучение, которое необходимо начать еще в школе3, и станут факторами мотивации к общественному участию. Если бы дети не учились в школе читать и писать, то безграмотность являлась бы неразрешимой проблемой, замедляющей развитие общества. Точно также важно принимать принципиальные решения, позволяющие ориентироваться на перспективу, - решения, расширяющие общественное участие в управлении налоговой системой сейчас и в будущем. Обобщая вышеизложенное в данной главе можно сделать следующие выводы:

1  Например, в Санкт-Петербурге Комитет по делам семьи, детства и молодежи за неделю объявил в печати о предполагаемом заседании по формированию городской семейной политики. Но на общественные слушания о формировании городской семейной и молодежной политики на 2001-2002 год пришло всего 12 человек - представителей общественных организаций.

2 По материалам центра «Стратегия». См. также: Виноградова Т.Н. Лоббирование в процессе принятия политических решений. Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.п.н. СПб., 1999. С. 15-23.

3  Так, цель учебного пособия "Зачем нужны налоги?" для учеников 1-4-х классов,  - чтобы декларация не была «китайской грамотой, а налоговый инспектор - злым дядей, который норовит отобрать последнее». Это, безусловно, важная цель, но недостаточная, так как кроме роли государственных структур огромную роль в управлении налоговой системой играют гражданские структуры, и основная цель таких пособий - готовить к этому. См.: О налогах расскажут Горыныч и Чебурашка // Санкт-Петербургские Ведомости. 2000. N 25. С.З.

139

1. В настоящий момент поставлен вопрос о дисфункциональное™ социального рыночного типа налоговой системы. С точки зрения экономических функций, дис-функциональность выражается в уклонении от налогов и дестимулирующих последствиях для экономики. С точки зрения политических функций, проявляется политическая неэффективность отсутствия реальных механизмов включения налогоплательщиков в процесс принятия налогово-бюджетных решений. С точки зрения социальных функций, социально неэффективная налоговая система порождает социальное иждивенчество и ослабляет стимулы к труду и развитию. С точки зрения налоговой культуры, рост уклонения от налогов и социальное иждивенчество подрывают моральные устои общества в целом. После налоговых реформ, не принесших качественных сдвигов, проблемы социального рыночного типа налоговой системы рассматриваются как более глубокие, кризис переживает сама идея финансирования общественного сектора с помощью налогов. Ключевыми проблемами социального рыночного типа налоговой системы являются: нежелание платить налоги и уклонение от них, а также нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество.

2. Опираясь на достижения институциональной теории, уклонение от налога можно подразделить на неумышленное, умышленное и гражданский протест против налогов (т.е. их бойкотирование). Неумышленное уклонение от налогов имеет место в связи с техническими и информационными сложностями уплаты налога. К нему ведут недостаточное налоговое образование, запутанность законодательства. Умышленное уклонение от налогов как правило происходит с целью повышения экономической эффективности хозяйственных операций. Оно должно жестко преследоваться государством. Гражданский протест против налогов имеет место, когда умышленное уклонение от налогов повсеместно распространено и охватывает широкие слои населения. Это - гражданский протест против неисполнения государством своих обязанностей, имеющий ответный характер на действия и/или бездействие государства. Если уклонение от налогов принимает форму гражданского протеста, требуются меры, не сводимые к повышению контроля со стороны налоговых администраций, а развивающие участие гражданского общества в управлении налоговой системой.

140

3. Нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество являются показателем дисфункциональное™ социальной рыночной налоговой системы, связанной с неоптимальным построением перераспределительного механизма налоговой системы как института социального управления.

4.  Кризис социальной рыночной налоговой системы как института социального управления связан не столько с высокими ставками налогов, сколько с кризисом государственного управления налоговой системой. Проблемы социальной рыночной налоговой системы проистекают из превышения роли государства и уменьшения роли гражданского общества. В таких условиях происходит утрата представления о налоге как плате за услуги и солидарность,  ассоциирование  налога с побором, что в свою очередь приводит к потере такой важной дихотомической характеристики налогов, как добровольность и к росту уклонения от налогов. Поэтому оптимизация социального рыночного типа налоговой системы не может сводиться к снижению налогов. Здесь более важно другое: снизить государственные расходы, сократить бюрократический аппарат, развивать общественное участие в управлении налоговой системой.

5.  Идея социального рыночного хозяйства представляет собой гибкую пластичную, способную к изменению концепцию. Потенциал идеи вновь должен быть востребован при оптимизации налоговой системы, так как, на наш взгляд, жесткие либеральные доктрины не могут в настоящий момент служить ее основой. Вместе с тем критика со стороны либерализма имеет рациональное зерно, если она будет использоваться с целью укрепления позиций гражданского общества.

6. Проблемы налоговой системы России - это проблемы принятого за основу социального рыночного типа налоговой системы как института государства, поэтому их решение также невозможно без развития общественного участия в управлении налоговой системой.

7. Оптимизация института - это нахождение для него наилучшего (оптимального) состояния и приведение в это состояние. Оптимизация налоговой системы может рассматриваться в нескольких аспектах:

•  как оптимизация структуры налогов с точки зрения повышения благосостояния народа (социальная точка зрения), конкурентоспособности разных сегментов рынка

141

(экономическая точка зрения),  собираемости налогов (точка зрения государственных органов), уменьшения налоговых платежей (с точки зрения частного сектора);

•   как оптимизация работы налоговых администраций с точки зрения улучшения разных параметров деятельности: контроля над уплатой налогов, информирования налогоплательщиков и т.д.;

•   как оптимизация взаимоотношений между субъектами управления налоговой системой. Данный аспект и связан с оптимизацией налоговой системы как института социального управления. Она происходит как легализация и включение в подготовку и реализацию налоговых решений одних субъектов управления налоговой системой (граждане-налогоплательщики, частный и некоммерческий секторы, институты гражданского общества в целом) и как повышение легитимности деятельности других субъектов (налоговых администраций, институтов государства в целом).

8.  Общественное участие - это не изолированный от государства механизм,  а сосуществующий с государством. Поэтому развитие общественного участия в управлении налоговой системой выгодно как гражданскому обществу, так и государству. Общественное участие в определенной мере позволяет преодолеть кризис нормативно-ролевого института социальной рыночной налоговой системы, усиливая коммуникативную составляющую этого института.

9.  Сложность задачи, поставленной перед налоговой системой   ^финансирование общественной солидарности) и неспособность только одного субъекта управления налоговой системой - государства - справиться с решением данной задачи приводит к появлению широкого круга субъектов управления налоговой системой. Ведущая роль остается у государства, но его цели могут расходиться с целями гражданского общества. Более того, внутри самого гражданского общества существуют разные мнения относительно приоритетных целей развития и, следовательно, консенсус по вопросу конкретных направлений финансирования общественной солидарности вообще слож-но-достижим. В результате, на наш взгляд, в обществе функционируют и развиваются несколько налоговых систем, только одна из которых - государственная. Мы предлагаем называть их параллельными налоговыми системами. Параллельные налоговые

142

системы - это налоговые системы, выполняющие функции данного института социального управления в разных секторах общественного производства: легальном (частном, государственном, некоммерческом) и внелегальном (нелегальном и неформальных сетях поддержки).

10.  Исходя из этого, оптимизирующая роль общественного участия состоит в следующем:

•   чем больше возможность общественного участия, чем больше в нем задействовано субъектов управления налоговой системой, тем больше значение легальных налоговых систем; соответственно, чем меньше возможность общественного участия, тем скорее легальная налоговая система потеряет свою легитимность и возникнет «институциональная ловушка» (где легально одно, а легитимно совсем другое); кроме того, закрытость налогово-бюджетного процесса приводит к появлению домыслов, крайне опасных для легитимности власти;

•   при этом было бы ошибкой противопоставлять легальные и внелегальные налоговые системы по принципу или-или. Для устойчивого функционирования обществ необходимы как те, так и другие, так как они во многом дополняют друг друга. Поэтому важно, чтобы внелегальные налоговые системы не выходили за рамки «неформальных сетей поддержки» и не криминализировались в системы нелегальных поборов. Здесь общественное участие в управлении легальными налоговыми системами даст иной эффект. Дело в том, что с помощью общественного участия появляется возможность не только воздействия гражданского общества на государство, но и влияния государства на гражданское общество с целью предотвращения его криминализации.

11.  В настоящее время в России общественное участие,  прямой целью которого являются оптимизация налоговой системы и лоббирование решений в налоговой сфере строится на основе частных и некоммерческих организаций, органов местного самоуправления. Среди них можно назвать профессиональные сообщества представителей частного сектора, ассоциации защиты прав налогоплательщиков, ассоциации налоговых органов, некоммерческие организации, созданные для решения отдельных социальных задач, общественные палаты при региональных органах власти, объеди-

143

няющие региональные ассоциации. Вместе с тем сложившаяся практика показывает, что общественное участие еще не стабильно, и, главное, незначителен охват рядовых налогоплательщиков. Ограниченный охват - это во многом опасная тенденция, так как незначительный доступ к участию породит не демократический институт гражданского общества, а узко лоббистский институт налоговой системы, преимущества которого перед «классическим» институтом государства весьма сомнительны.

12. В мировом сообществе интерес к общественному участию в бюджетном процессе со стороны организаций гражданского общества появился лишь в 1990-х годах. Поэтому Россия находится в равном положении с другими мировыми державами, ставившими до сих пор акцент на «огосударствлении» налоговой системы. Серьезным препятствием для расширения деятельности гражданского общества является отсутствие мотивации к общественному участию. Мы полагаем, что постоянное привлечение граждан через частные, некоммерческие организации или органы местного самоуправления к участию в налогово-бюджетном процессе, а также непрерывное обучение, которое необходимо начать еще в школе, и станут факторами мотивации к общественному участию.

144

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате диссертационного исследования налоговой системы как института социального управления мы пришли к следующим выводам.

1. Институциональный подход в социологии управления является одним из перспективных социологических подходов, нацеленным на изучение возможностей и границ управленческого воздействия на институты. Институциональный подход объясняет причины институциональной инертности, возникающей в ходе целенаправленных изменений, и указывает на расширенный состав субъектов управления, легитимирующих эти изменения.

Под институтом мы понимаем устойчивое и организующее социальную жизнь установление. В данном определении совмещаются статическая, динамическая и управленческая характеристики института: его устойчивость, способность устанавливаться и способность быть установленным. Термин «установление» не указывает на единичный характер установлений. Система может рассматриваться как институт, если речь идет о системе установлений, а не о системе институтов.

В развитии института мы выделяем четыре основных этапа: доинституциональ-ный, институционализации, институциональный (включая периоды неинституционального состояния) и деинституционализации, которые образуют институциональный цикл для конкретного социального явления.

2. В диссертации обосновано, что в социологии управления институты рассматриваются как институты управления. Проведена типологизация институтов управления. Выделены инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные институты управления. Инструментальный институт компенсирует человеку недостаточное развитие инстинктов и является управляющим институтом, при этом сам совершенно неуправляем со стороны индивида. Нормативно-ролевой институт связан с четким распределением функциональных прав и обязанностей (ролей), закрепленных частично в законодательстве (формально), частично в стандартах общепринятого поведения (неформально); он не управляет, а создает возможность управлять для определенных групп и классов. Коммуникативный институт - это управляемый институт, поэтому

145

его развитие требует расширения навыков самоконтроля и децентрализации. Так как три типа институтов управления в «чистом» виде являются идеальными типами, то можно говорить о разнообразных переходных типах, например, о преимущественно нормативно-ролевых институтах, имеющих коммуникативную составляющую. Эти переходные типы рассматриваются нами как институты социального управления, которые предстают в качестве институтов саморегуляции общества и в то же время в качестве институтов целерациональной и ценностноориентированной деятельности субъектов управления.

Институт социального управления - это устойчивое и организующее социальную жизнь установление (или система установлений), координирующее взаимодействие субъектов социального управления. Он является результатом определенной конкретно-исторической комбинации институтов государства и институтов гражданского общества как основных субъектов социального управления. При этом сами институты социального управления и регулируемые ими процессы являются объектами социального управления.

3.    Одним из основных институтов социального управления является налоговая система. Налоговая система как институт социального управления - это устойчивая и организующая социальную жизнь система налоговых установлений, координирующая взаимодействие субъектов этих установлений с целью финансирования общественной солидарности.

Налоговая система - институт социального управления-может рассматриваться как конкретное разрешение противоречия между централизацией и децентрализацией в управлении налоговой системой, между огосударствлением и возрастанием роли гражданского общества, где огосударствление является предпосылкой и платформой развития негосударственного налогового контроля гражданского общества, а последнее в свою очередь открывает перспективы для повышения государственной эффективности, т.е. как конкретно-историческая конфигурация государственных и гражданских институтов управления налоговой системой.

4. В работе определен узкий и расширенный составы субъектов управления налоговой системой. Узкий состав субъектов описывается формулой «налогоплательщик -

146

государство». Расширенный состав субъектов управления налоговой системой включает всех производителей и получателей социальных услуг, финансируемых за счет налогов. Он рассматривается по следующим направлениям: «налогоплательщик - государство - благополучатель», «налогоплательщик - частный сектор - ассоциации частного сектора - государство - благополучатель», «налогоплательщик - некоммерческие организации -государство- благополучатель», «налогоплательщик - органы местного самоуправления - государство - благополучатель», «налогоплательщик - благополучатель», «налогоплательщик - некоммерческие организации - благополучатель», «налогоплательщик - органы местного самоуправления - благополучатель», «налогоплательщик - частный сектор - благополучатель», «налогоплательщик и/или частный сектор - внелегальный сектор - благополучатель».

5.  Конкретные характеристики налоговой системы как института социального управления определяются сочетанием в управлении противоречивых сторон налогов: «обязательности - добровольности», «безэквивалентности - компенсации». Налог - не является полностью добровольной платой, которая в полной мере компенсируется встречным возмещением. Речь идет об определенной мере добровольности и компенсируемое™, полное отсутствие которых делает из налога побор, где побор - это произвольно назначенная с точки зрения налогоплательщика выплата, взысканная с помощью системы принуждения без какого-либо встречного возмещения. Превращение налогов в поборы приводит к уклонению от них.

6.   Функциональная структура налоговой системы как института социального управления состоит из экономических функций (фискальная и регулирование экономических процессов), политических функций (поддержка национального суверенитета и выполнение поручений граждан-налогоплательщиков),  социальных функций (развитие социальной сферы и смягчение социального неравенства) и функций налоговой культуры (осуществление на практике норм налогового права, сложившаяся технология определения, сбора и распределения налоговых средств, а также гражданское и религиозное самосознание налогоплательщиков). Реализация этих функции может заменяться функциональными альтернативами. Также возможно появление дисфункциональных последствий.

147

7. Институционализация налоговой системы была связана с ее становлением как института государства. Налоговая система как институт государства необходима тогда, когда государство на основе конкуренции с другими производителями социальных благ более эффективно, чем другие субъекты управления налоговой системой, задействует и размещает ресурсы для решения поставленных социальных задач. Современные тенденции развития общества связываются с дальнейшей разнообразием в потреблении социальных услуг, децентрализацией и демократизацией, общим возрастанием коммуникативной направленности институтов. Можно констатировать начало процесса теоретического обоснования совершенно иного подхода к налоговой системе как институту социального управления, связанного с резким возрастанием роли гражданского общества в его функционировании и развитии.

В настоящее время развитие налоговой системы как института гражданского общества происходит на основе трех различных идеологических установок:

>   производства социальных услуг и предоставлении гражданских прав самим частным сектором, где перераспределение основано на конкуренции производителей (налоговая система - институт частного сектора);

>   добровольности взносов в рамках некоммерческого сектора, где налоговая система институционализируется как благотворительная организация гражданского общества, основанная на солидарности (налоговая система - институт некоммерческого сектора);

>   приближения налоговой системы к налогоплательщику как конечному потребителю услуг государственного сектора и передаче перераспределительного механизма органам местного самоуправления (налоговая система - институт местного самоуправления).

Если исходить из того, что постепенная трансформация налоговых систем развитых государств свидетельствует о движении от налоговой системы, выступающей как институт государства, к налоговой системе - институту гражданского общества, то необходимо отметить, что этот процесс не может происходить быстро и включает в себя множество переходных моментов, т.е. будет развиваться коммуникативная состав-

148

ляющая в действующих институциональных конфигурациях, но останется нормативно-ролевая основа.

8. Ключевыми проблемами налоговой системы как института государства являются: нежелание платить налоги и уклонение от них, а также нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество. Уклонение от налога можно подразделить на неумышленное, умышленное и гражданский протест против налогов (т.е. их бойкотирование). Неумышленное уклонение от налогов имеет место в связи с техническими и информационными сложностями уплаты налога. К нему ведут недостаточное налоговое образование, запутанность законодательства.  Умышленное уклонение от налогов, как правило, происходит с целью уменьшения налоговых платежей вне законодательно определенных механизмов. Оно должно жестко преследоваться государством. Гражданский протест против налогов имеет место, когда умышленное уклонение от налогов повсеместно распространено и охватывает широкие слои населения. Это -гражданский протест против неисполнение государством своих обязанностей, имеющий ответный характер на действия и/или бездействие государства. Если уклонение от налогов принимает форму гражданского протеста, требуются меры, не сводимые к повышению контроля со стороны налоговых администраций, а развивающие участие гражданского общества в управлении налоговой системой. Нежелание эффективно работать и социальное иждивенчество является показателем дисфункциональности налоговой системы,   связанной с неоптимальным построением перераспределительного механизма.

9. На наш взгляд, в обществе функционируют и развиваются несколько налоговых систем. Мы предлагаем называть их параллельными налоговыми системами. Параллельные налоговые системы - это налоговые системы, выполняющие функции данного института социального управления в разных секторах общественного производства: легальном (частном, государственном, некоммерческом) и внелегальном (нелегальном и неформальных сетях поддержки).

Оптимизация налоговой системы как института социального управления - это оптимизация взаимоотношений между субъектами управления налоговой системой. Она достигается с помощью развития общественного участия. Исходя из вывода о

149

наличии параллельных налоговых систем, оптимизирующая роль общественного участия состоит в легитимизации легальных налоговых систем.

Было бы ошибкой противопоставлять легальные и внелегальные налоговые системы по принципу или-или. Для устойчивого функционирования обществ необходимы как те, так и другие, так как они во многом дополняют друг друга. Поэтому важно, чтобы внелегальные налоговые системы не выходили за рамки «неформальных сетей поддержки» и не криминализировались в системы нелегальных поборов. С помощью общественного участия появляется не только возможность воздействия гражданского общества на государство, но так как это диалог, встречная возможность влияния государства на гражданское общество с целью предотвращения его криминализации.

10. В настоящее время в России общественное участие с целью оптимизации налоговой системы и лоббирования решений в налоговой сфере строится на основе частных и некоммерческих организаций, органов местного самоуправления. Среди них можно назвать профессиональные сообщества представителей частного сектора, ассоциации защиты прав налогоплательщиков, ассоциации налоговых органов, некоммерческие организации, созданные для решения отдельных социальных задач, общественные палаты при региональных органах власти, объединяющие региональные ассоциации. Вместе с тем сложившаяся практика показывает, что общественное участие еще не стабильно, и, главное, незначителен охват рядовых налогоплательщиков, что может породить не демократический институт гражданского общества, а узко лоббистский институт налоговой системы, преимущества которого перед «классическим» институтом государства весьма сомнительны.

Серьезным препятствием для расширения общественного участия является отсутствие мотивации к нему. Мы полагаем, что постоянное привлечение граждан через частные, некоммерческие организации или органы местного самоуправления к участию в налогово-бюджетном процессе, а также непрерывное обучение, которое необходимо начать еще в школе, и станут факторами мотивации к общественному участию в управлении налоговой системой.

150

ЛИТЕРАТУРА

Нормативно-правовые акты

1.  Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 27 декабря 2000 года) Закон РФ N  145-ФЗ // Российская газета. N 245-246. 28.12.2000, N 247. 29.12.2000, N 248. 30.12.2000, N 1. 04.01.2001, N 3. 06.01.2001, N 4. 10.01.2001.

2.  Конституция Российской Федерации. М., 1998.

3.  Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. (По состоянию на 01 января 2001 г.) СПб., 2001.

4.  О местных налогах и сборах (с изменениями на 14 января 1999 года) Постановление муниципального совета от 19.11.98 N 84-п // Бюллетень Муниципального округа N 7. 1998. Выпуск N 2.

5.  О налоговых органах Российской Федерации. Закон РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 (с изменениями от 24 июня, 2 июля 1992 г., 25 февраля 1993 г., 13 июня, 16 ноября 1997 г., 8 июля 1999 г.) // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету, 1999. N 8.

6.  О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Указ Президента РФ от 17.09.98 N1115// Российская газета. N 182. 23.09.98.

7.  О создании Консультативного совета лидеров общественных экологических организаций России при Председателе Госкомэкологии России. Приказ Госкомэкологии России от 04.09.96 N 388 // Официальный электронный текст ИПС "Кодекс".

8.  О ставках местных налогов и сборов (с изменениями на 14 января 1999 года). Постановление муниципального совета от 19.11.98 N 85-п //Бюллетень Муниципального округа N 7. 1998. Выпуск N 2.

9.  О федеральном бюджете на 2000 год (с изменениями на 27 декабря 2000 года) Закон РФ от 31.12.99 N 227-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. N1 (Часть I). 03.01.2000.

10.0 федеральном бюджете на 2001 год. Закон РФ от 27.12.00 N 150-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. N 1. 01.01.2001

151

11.0 Федеральных органах налоговой полиции. Закон РФ от 24.06.93 N 5238-1 // Российская газета. N 134. 26.06.93.

12.06 общественных объединениях (с изменениями на 19 июля 1998 года) Закон РФ от 19.05.95 N 82-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. N 21. 22.05.95.

13.06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями на 4 августа 2000 года) Закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ // Российская газета. N 170. 01.09.95. Редакция документа с учетом изменений и дополнений ИПС "Кодекс".

14.06 основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге (с изменениями на 21 декабря 2000 года) Закон Санкт-Петербурга от 05.01.96 N 155-26 //Вестник Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга. N 4. 05.08.98. Редакция документа с учетом изменений и дополнений ИПС "Кодекс".

15.06 основах налоговой системы в Российской Федерации.Закон РФ от 27.12.91 N 2118-1//  Российская газета. N 56. 03.01.92.

16.06 утверждении Положения об Управлении по связям с государственными и общественными организациями Министерства финансов Российской Федерации Приказ Минфина России от 09.02.99 N 32 // Официальный электронный текст ИПС «Кодекс».

17.Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов. Приложение 1 к приказу МНС РФ от 5 мая 1999 г. N ГБ-3-15/120 // Экономика и жизнь. N23.05.06.99.

Монографии и статьи на русском языке

1.  Актуальные проблемы социологии управления (Материалы «круглого стола») // Социологические исследования. 1998. N2. С.98-107.

2.  Алексеев В.П., Першиц А.И. История первобытного общества. М., 1990.

3.  Американская социологическая мысль: Тексты / Под ред. В.И. Добренькова.   М., 1994 (1996).

4.  Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972.

152

5.  Антология экономической классики. В 2-х тт. М., 1992.

6.  Аньишин В.М., Шмелев В.Ф. Налогообложение в системе экономического управления. М., 1991.

7.  Аристотель. Сочинения: В 4 т. Т. 4. М., 1983.

8.  Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М., 1995.

9.  Безналоговое государство?//Социологические исследования. 1994. N2. С. 106-111. Ю.Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. М., 1995.

11.Бершптейн Э. Проблемы социализма и задачи социал-демократии. М., 1901.

12.Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. Новосибирск, 1997.

1 З.Бессонова О.Э. Раздаточная экономика в ретроспективе // Общественные науки и современность. 1998. № 4. С.85-100.

14.Бляхман Л.С., Замятина М.Ф. Методические рекомендации для экспертных общественных групп, участвующих в подготовке, обсуждении и оценке хода исполнения городских бюджетов // Городские жители и власти - на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять. Выпуск 1. СПб., 1998. С. 17-26.

15.Ботвинова Е., Гнедовский А. Налогообложение в зарубежных странах. М., 1991.

16.Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV-XVIII вв. Т.З. М., 1992.

17.Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н., Зарипов В.М. Налоги, люди, время. М., 1998.

18. Буланже М. Развитие налоговой системы в России в цифрах и фактах // Налоговый Вестник. 1999. № 4. С. 117-118.

19. В Гильдии финансистов //Финансовая газета. 1994. N 43. С.2, 1995. N 9. С.З, 1995. N51.C.4.

2О.Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994. 21.Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

153

22.Веблен Т. Теория праздного класса. М., 1984.

23.Веселов Ю.В. Экономическая социология: история идей. СПб., 1995.

24.Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. М., 1999.

25.Виноградова Т.И. Лоббирование в процессе принятия политических решений. Ав-тореф. дис. на соискан. учен. степ, к.п.н. СПб., 1999.

26. Волчкова Л.Т. Пропорции и темпы социального развития: теория и методология макропланирования. Докт. дис. СПб., 1993.

27.Волчкова Л.Т., Бурганова Э.Ф. Анализ социальной направленности проекта бюджета Санкт-Петербурга на 2000 г. и его социальных статей // Бюджет Санкт-Петербурга-2000 глазами экспертов, юристов, социологов, менеджеров / Под ред. Т.И. Виноградовой. СПб., 2000. С.71-85.

28. Волчкова Л.Т., Долгов В.Г. Развитие социального управления и планирования в Санкт-Петербургском университете // Социология в Санкт-Петербурге и в Санкт-Петербургском государственном университете. Тезисы Всероссийской научной конференции, посвященной 10-летию факультета социологии. СПб., 1999. С.29-32.

29.Волчкова Л.Т., Минина В.Н. Диагностика социальных проблем // Вестник Санкт-Петербургского университета. 1992. Вып.2. С. 103-106.

ЗО.Всё начиналось с десятины: Этот многоликий налоговый мир. М., 1991.

31.Высокие ставки - главный тормоз экономического развития: экономисты США о налоговой политике // Рынок. 1992. N1. С.30-35.

32.Гавра Д.П. Категория социального института в социологии (история понимания и современные подходы; сущность, структура и основные признаки) // Регион: политика, экономика, социология. 1999. №1. С.79-83.

33.Гавра Д.П. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. СПб., 1995.

34.Гайдар Е. Государство и эволюция. Как отделить собственность от власти и повысить благосостояние россиян. СПб., 1992.

35.Ганьковский В.Е. Налогообложение иностранных компаний в развивающихся странах. М., 1985.

154

Зб.Гасанлы М.Х. Налоги как источник экономической динамики общественных систем. СПб., 1998.

37.Гегель Г.В.Ф. Наука логики. М., 1999.

38.Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М, 1978.

39. Гелен А. О систематике антропологии // Проблема человека в западной философии. М., 1988. С.152-202.

40.Герасименко С.А. Защита прав налогоплательщиков в арбитражном суде. М., 1994.

41.Гоббс Т. Сочинения в 2-х т. Т.2. М., 1991.

42.Гольбах П. А. Избранные произведения: В 2 т. Т. 2. М., 1963.

43.Государственное и муниципальное управление: Справочник. М., 1997.

44.Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.1-4. М., 1994.

45.Дмитриев М.П. Налогообложение в системе регулирования народного благосостояния (социальные аспекты). Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.с.н. СПб., 1999.

46.Доган М. Легитимность режимов и кризис доверия // Социологические исследования. 1994.N6. С.148-160.

47.Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М., 1990.

48.Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение. М., 1995.

49.Ельмеев В.Я. Воспроизводство человека и общества. М., 1989.

5О.Ельмеев В.Я. Социологический метод: теория, онтология, логика. СПб., 1995.

51.Ермилова Н.Г., Гендерова Н.Н. Налоговая система современного Китая // Аудиторские ведомости. 2000. N 5. С. 8-18.

52.Западная Европа: парадоксы регулирования. М., 1988.

53.3а право жить без ИНН / Под ред. СИ. Репьева. СПб., 2000.

54.Зубков В. В теневой экономике спрятана треть бюджетных доходов // Дело. 1998. N21(74). С.5.

55.3уйков И.С., Зуйкова Л.В. Философские аспекты истории налогообложения // Налоговый Вестник. 1997. №9. С.12-16, 1997. № 10. С.10-15, 1997. № П.С.12-18.

56.Иванеев А. Налоговый пресс // Экономика и жизнь. 1994. N18. С.1.

57.Иванов Д.В. Виртуализация общества. СПб., 2000.

155

58. Иванов Д.В. Эволюция критической теории общества. Автореф. дис. на соискан. учен. степ, к.с.н. СПб., 1998.

59.Ионин Л.Г. Идентификация и инсценировка (к теории социокультурных изменений) // Социологические исследования. 1995. N4. С.3-12.

60.Калашников В. Чему может научить правительство Примакова опыт Китая (к 20-летней годовщине начала рыночных реформ в КНР). //Санкт-Петербургские ведомости. 19дек.1998г. С.4.

61.Капелюшников Р.И. Категория трансакционных издержек // Как это делается: финансовые, социальные и информационные технологии. Вып.З. М., 1994. С.8-49.

62.Караваева И.В. Налоговое регулирование рыночной экономики. М., 2000.

бЗ.Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М., 1978.

64.Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. М., 2000.

65.Кир дина С.Г. Некоторые особенности финансовой системы России в сравнении с Западной Европой: краткий исторический очерк // История финансовой политики в России. СПб., 2000. С. 25-38.

бб.Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в 3 кн. Кн. 2. М., 1993.

67.Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т.6. Специальные курсы. М., 1989.

68.Кондратьев Н.Д. Избранные сочинения. М., 1993.

69.Конкуренция за налогоплательщика. Исследования по фискальной социологии / Под ред. В. Волкова. М., 2000.

70.Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 1993.

71.Кочмар Л. За что мы платим налоги? // Экономика и жизнь. Санкт-Петербургский региональный выпуск. 1996. N18. С. 10.

72.Крудеринк А. Сокращение роли государства. Государственное управление и человеческое развитие в Восточной Европе и СНГ. Региональный доклад ПРООН. Региональное бюро для Европы и СНГ, 1997.

73.Кулеш В.А. Законные способы снижения налоговых платежей в 1995г. СПб., 1995.

74. Кули Ч.Х. Общественная организация. Изучение углубленного разума // Тексты по истории социологии Х1Х-ХХ веков. Хрестоматия. М., 1994. С.380-395.

75.Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994.

156

76.Ле Гофф Ж. Цивилизации средневекового Запада. М., 1992.

77. Лебедева   Л.Ф.    США:    государство    и   социальное   обеспечение.    Механизм

регулирования. М., 2000. 78.Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и

политика. В 2-х т. Т.2., М., 1992.

79.Максимова Л.В. Налоговые реформы в США в 80-е годы: цели и итоги. М., 1990. 8О.Манхейм К. Диагноз нашего времени. М., 1994. 81.Маркс К. Инструкция делегатам Временного Центрального Совета // Маркс К.,

Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 16. С. 194-203. 82.Маркс К. Капитал // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.23. 83.Маркс К. Классовая борьба во Франции // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.7.

С.8-110. 84.Маркс К. Морализирующая критика и критизирующая мораль // Маркс К., Энгельс

Ф. Соч. 2-е изд. Т.4. С.291-321. 85.Маркузе Г. Одномерный человек. М., 1994. 86. Мачехин В.А Налоговый кодекс и налоговое планирование // Законодательство.

1999. N10. С. 35-41.

87.Медведев АН. Как планировать налоговые платежи. М., 1996. 88. Мельник Д.Ю. Налоговый менеджмент. М., 2000. 89.Меныникова    Г.А.,    Минина    В.Н.    Социология    управления    в    структуре

социологического знания // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6.

1999. N3. С.56-61.

90.Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира. М., 1995. 91. Минина В.Н. Социальное программирование: теоретико-методологический аспект.

СПб., 1997. 92.Монсон П. Современная западная социология: теории, традиции, перспективы.

СПб., 1992. 93.Мордухович А Г., Неверкевич В.В. Оптимизация налогообложения. От вопроса к

ответу. М., 1997.

157

94.Мосс М. Очерк о даре // Общества. Обмен. Личность: Труды по социальной антропологии. М, 1996. С. 134-155.

95. Мухин М.С. Ответчик - налоговая полиция. СПб., 1997.

96.Налоги и налоговое право / Под ред. А.В. Брызгалина. М, 1998.

97.Налоги / Под ред. Д.Г. Черника. М., 1996.

98.Налоговая политика в индустриальных странах. М., 1995.

99.Нестеренко А. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории // Вопросы экономики. 1997. N3. С.50-62.

100.Неформальная экономика. Россия и мир / Под ред. Теодора Шанина. М., 1999.

101.Новикова Т.С. Местные финансы во Франции. Новосибирск, 1996.

Ю2.Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 1997.№З.С.6-17.

103.  О налогах расскажут Горыныч и Чебурашка // Санкт-Петербургские Ведомости. 2000.N25.C.3.

104.  Обращение ассоциации налоговых органов Северо-Запада России // Налоговая реформа. 1998. N14. С.5.

105. Общество налогоплательщиков // Правозащитник. 1998. № 2. С. 2-6. Юб.Олейник А.Н. Институциональная экономика. М., 2000.

Ю7.Орлова В. "Их не любят, но им благодарны" (Налоги: зарубежный опыт) // Петербургский коммерческий курьер. 1996. N13. С.4.

108.Основы мирового налогового кодекса // Финансы. 1996. N8. С.5-6.

Ю9.Оссовская М. Рыцарь и буржуа: Исследование по истории морали. М., 1987.

110.Отношение к неравенству доходов на Западе (По материалам международного сравнительного исследования) // Социологические исследования. 1994. N11. С. 149-160.

111. Павенкова М.В. Историческая социология общественных институтов // Педан С.А., Павенков В.Г. Историческая социология. СПб., 2001. С.121-156.

112.Пепеляев С.Г. Законы о налогах: элементы структуры. М., 1995.

113. Первая Московская международная налоговая конференция // Финансовая газета. 1997.N48. С.4.

158

1 14.Перегудов СП. Тэтчер и тэтчеризм. М., 1996.

115.Першиц А.И. Начальные формы эксплуатации и проблема их генетической типологии // Проблемы типологии в этнографии. М., 1979. С. 59-65.

116.Платить налоги научат с детства // Педагогический калейдоскоп. 1997. N52. СП.

117.Политология: энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост.: Ю.И. Аверьянов. М., 1993.

118.Поппер К. Открытое общество и его враги. Т.1-2. М., 1992.

П9.Потемкин А. Виртуальная экономика и сюрреалистическое бытие: Россия. Порог XXI века. Экономика. М., 2000.

120.Потемкин В.К. Социальная стратегия налогообложения в развитии малого предпринимательства. СПб., 1996.

121.Потемкин В.К., Яковлева Н.В. Экономические методы управления в сфере предпринимательской деятельности (препринт научного доклада). СПб., 1995.

122.Потемкин В.К., Яковлева Н.В., Янова СЮ. Концепция социального партнерства субъектов хозяйствования рыночной экономики. СПб., 1996.

123.Пошерстник Н. Налоги как элемент общественного бытия // Ваш бизнес. 2000. N2. С.5-12.

124.Программа «Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влить». Вторая ежегодная межрегиональная конференция (материалы конференции) г. Пушкин 9-10 июня 2000 г. СПб., 2000.

125.Проэктор Д.М. Фашизм: пути агрессии и гибели. М., 1985.

126.Пташкин А. «Вы поправитесь через три года». Китайский профессор Ся Ишань - о выходах из российского кризиса // Труд. 24.11.98. С.З.

127.Публичные финансы государств АТР. Бюджетное и налоговое регулирование / Под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 1998.

128. Путин предлагает социальный контракт // Эксперт. 2000. N21. С.4.

129.Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996.

130.Рациональный выбор в политике и управлении /Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 1998.

159

131. Редер Д.Г., Черкасова Е.А. История Древнего мира. 4.1. Первобытное общество и

Древний Восток. М., 1985. 132.Резник    Ю.М.     Формирование    институтов    гражданского    общества    (со-

циоинженерный подход) // Социологические исследования. 1994. N10. С.27-30. 133.Реформа хозяйственной системы в КНР. М., 1989.

134.Рикардо Д. Начала политической экономии и податного обложения. М.,1935. 135.Российская ассоциация налогоплательщиков будет инструментом общественного!

воздействия на налоговую политику // Налоговая реформа. 1998. N4. С.8-9. 136.Русакова И.Г. Налоги и налоговые взаимоотношения европейских стран. М., 1992. 137.Рывкина Р.В. Между социализмом и рынком: судьба экономической культуры в

России. М., 1994. 138.Рязанов В.Т. Экономическое развитие России. Реформы и российское хозяйство в

XIX-ХХвв. СПб., 1998. 139.СамуэльсонП. Экономика. М., 1964. 140.Седов К.В. Налоги в зеркале реформ. М., 1996. 141.Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы России в XIX веке. СПб.,

1992. 142.Сивогракова А. Продавцы арестованного имущества объединяются в ассоциацию

// АКДИ Экономика и жизнь. 1997. №8. С.З.

143. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990.

144. Словарь античности. М., 1989.

145.Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов.Т.2. М.,1935.

146. Соловьев И.Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика налоговых преступлений по УК РФ 1996 г. // Вестник Московского университета. Серия! 1. Право. 1999. N 1. С. ЪЧ~ЬЬ.

147.Социальная философия Франкфуртской школы (Критич. очерки). Изд. 2-е, доп. Ред. коллегия: Б.Н. Бессонов и др. М., Прага, 1978.

148.Социальное рыночное хозяйство. Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999.

160

149.Социология и общество. Тезисы Первого Всероссийского социологического конгресса «Общество и социология: новые реалии и новые идеи». СПб., 2000.

150.Социология сегодня. Проблемы и перспективы. Американская буржуазная социология середины XX века. М., 1965.

151.Социология экономики и управления: Сб. статей / Под ред. Л.Т. Волчковой. СПб.,, 1998.

Ш.Спенсер Г. Основания социологии. Т.1-2. СПб., 1876 (1898).

153.Степанов Ю. Местные налоги в странах Запада // Экономика и жизнь. 1994. N23. С.19.

154.Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997.

155.Строкань С. Заботливое государство делает своих граждан несчастными // Молодежь: цифры, факты, мнения. 1995. N2-3. С.241-243.

156.Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., 1996.

157.Сутырин С.Ф., Погорлецкий А.И. Налоги и налоговое планирование в мировой экономике. СПб., 1998.

158. Тамбовцев В. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. N3. С.82-94.

159.Тевено Л. Множественность способов координации: равновесие и рациональность в сложном мире // Вопросы экономики. 1997. N10. С. 69-84.

160.Тихонов А.В. Социология управления. Теоретические основы. СПб., 2000.

161.Тихонов А.В. Теоретико-методологические основы социологии управления как отраслевой научной дисциплины. Автореф. дис. на соискан. учен. степ, д.с.н. СПб., 2000.

162.Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

163.Тоффлер Э. Третья волна. М., 1999.

164.Тоффлер А. Футурошок. СПб., 1997.

165. Троцкий Л.Д. Тезисы о промышленности // Архив Троцкого. 1923-1927. В 4-х тт. Т.1.С.45-51.

166.Турен А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. М., 1998.

161

167.Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. М., 1937.

168.Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отно-шенческая» контрактация. СПб., 1996.

169.Уржа О.А. Теоретико-методологические основы управления процессами функционирования социальной структуры современного российского общества (социологический аспект). Автореф. дис. на соискан. учен, степ д.с.н. М., 2000.

170.Федоров Б.Г. 10 безумных лет: Почему в России не состоялись реформы. М., 1999.

171.Финансы капитализма / Под ред. Б.Г. Болдырева. М., 1990.

172.Формирование гражданского общества как национальная идея России XXI века. Материалы к научно-общественному форуму (14-16 декабря 2000 г.) / Под ред. проф. В.Г. Марахова. СПб., 2000.

173.Фромм Э. Бегство от свободы. М., 1990.

174.Фроянов И.Я. Рабство и данничество у восточных славян. СПб., 1996.

175.Хабермас Ю. Демократия, разум, нравственность. М., 1995.

176.Хайек Ф. Частные деньги. М., 1996.

177.Хасан-Бек Ц.М. Налоговое регулирование в условиях перехода к рыночным отношениям. Киев, 1991.

178.Хэггрут С, Кронваль К., Рибердаль К., Рюдебек К. Местное самоуправление в Швеции. Традиции и реформы. Стокгольм, 1996.

179. Чернов И.В. Правоцентристская коалиция во Франции и европейская интеграция //Вестник СПбГУ. 1998. Серия 6. Вып.1. С. 105-111.

180.  Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе (опыт работы в Южной Африке) / пер. М.А. Саломатин; Под ред. Д.А. Антонюка. Псков, 1999.

181. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1969.

182.Щербина В.В. Социальные теории организации: Словарь. М., 2000.

183.Шлихтер А.А. Общественные механизмы политического процесса // Социально-экономическая эффективность: опыт США. Система саморазвития. М., 2000. С. 134-153.

162

184. Эволюционная экономика и «мэйнстрим». Доклады и выступления участников международного симпозиума, г. Пущино, 29 мая - 1 июня 1998 г. / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 2000.

185.Энциклопедический социологический словарь / Под общ. ред. Г.В. Осипова. М., 1995.

186.Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М., 1999 (2001).

187.Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. М., 1996 (2000).

188.Якутин Ю. Уроки реформ (КНР) // Экономика и жизнь. Ваш партнер. 1994. N6. С.19.

189.Яценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. СПб., 1999.

Монографии и статьи на иностранном языке

1.  Ben-Gera M. Broadening Inputs into the Policy-making Process // Public Management Forum. 1997. Vol. III. N3. P.I,П.

2.  Blomert R. Sociology of Finance - Old and new perspectives // Economic sociology. European Electronic Newsletter. 2001.Vol. 2. No. 2. P. 9.

3.  Blondal J. Government Pursue Budget Reform // Public Management Forum. 1996. Vol. II.N6.P.7,12.

4.  German Foundation Contributes to Civil Society// Public Management Forum. 1996. Vol. II.N4. P.15.

5.  Habermas J. The theory of communicative action. V 1-2. Boston, 1989.

6.  Kamenickova V. Czech Republic Implements Local Government Budget Reform // Public Management Forum, 1996. Vol. II. N2. P.3.

7.  Ministers Confer on Public Management Institutions // Public Management Forum, 1996. Vol. II.N2.P.1-13.

8.  СГToole L. Budgetary Reform in Perspective // Public Management Forum, 1996. Vol. II. N4. P.ll.

163

9. Osbome S., and A. Kaposvari. Nongovernmental organization, local government and the development of social services. Managing social needs in postcommunist Hungary. Budapest, 1998.

lO.Parsons T. A tentative outline of american values. // Talcott Parsons. Theorist of Modernity / Ed. by Roland Robertson and Bryan S. Turner. London, 1991. P. 37-65.

11.Parsons T. The Social System. London, 1991.

12.Primitive, Archaic and Modern Economies. Essays of K. Polanyi. N.Y., 1968.

13.Promoting Efficient Management and Control of Public Money // Public Management Forum. 1996. Vol. II. N6. P.I.

14.Soderman J. Protecting Citizen Rights in the European Union // Public Management Forum. 1996. Vol.II.N4.P.6,14.

15.State budget support to local governments/ Ed. By G. Marcou. Paris, 1994.

16.Van Parijs Ph. Competing Justifications of basic income. //Van Parijs Ph. Arguing for basic income. N.Y., 1992. P.3-43.

17.Verheijen T. The Relevance of «Western» Public Management Reforms for Central and Eastern European Countries // Public Management Forum. 1996. Vol. II. N4. P.8-9.

18. World economic outlook: a survey by the staff of the International Monetary Fund. Focus on Transition Economies. Washington, 2000.

19.Zapico-Goni E. Strategic Spending Management Versus Spending Performance Monitoring: A New Role for the Budget Center// Public Management Forum, 1996. Vol. II. N6. P.8-9.

164

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1.   Кодекс рекомендуемой   практики по обеспечению фискальной прозрачности: декларация принципов.

С последними изменениями на 26 апреля 1999 года

Введение

При принятии Партнерства в интересах устойчивого роста мировой экономики в сентябре 1996 года и на своем совещании в САР (Гонконг) в сентябре 1997 Временный комитет МВФ подчеркивал важность эффективного управления. Существенный вклад в дело обеспечения эффективного управления вносит фискальная прозрачность. Она должна привести хорошо информированную общественность к широкому обсуждению вопросов формирования и результатов фискальной политики, усиливает ответственность правительств за реализацию фискальной политики и тем самым укрепляет понимание и доверие общественности к правительственным мерам и вариантам макроэкономической политики. В условиях глобализации фискальная прозрачность имеет важное значение для достижения макроэкономической стабильности и качественного роста. Однако это только один аспект эффективного фискального управления, в связи с чем внимание следует также уделять повышению эффективности государственной деятельности и обеспечению устойчивости государственных финансов.

Обладая опытом фискального управления и имея в качестве членов государства всего мира, МВФ имеет возможность играть ведущую роль в обеспечении большей фискальной прозрачности. Поэтому Временный комитет обращается к государствам-членам МВФ с призывом провести в жизнь следующий Кодекс. В основе Кодекса лежат следующие основные цели: четкость роли и функций органов государственного управления; информирование общественности о деятельности органов государственного управления; открытость процесса бюджетной подготовки, исполнения и отчетности; независимые гарантии достоверности фискальной информации. В Кодексе излагаются принципы и практика, которые следует принять правительствам стран для достижения указанных целей. Эти принципы и практика выработаны на основе имеющихся у МВФ знаний о практике фискального управления в государствах-членах. Кодекс облегчит надзор за экономической политикой со стороны соответствующих национальных органов, финансовых рынков и международных организаций.

Указания по внедрению Кодекса планируется включить во вспомогательное руководство. В Кодексе признается разнообразие систем фискального управления, культурных, конституционных и правовых условий в разных странах, а также различия технических и административных возможностей стран по обеспечению прозрачности. Хотя все страны могут улучшить те или иные аспекты фискальной прозрачности, охваченные в Кодексе, разнообразие и различия между странами неизбежно обу-

1 Code of Good Practices on Fiscal TransparencyDeclaration on Principles. С официального сайта МВФ (http:// www. imf. org) Под фискальным управлением в Кодексе, фактически, понимается управление налогово-бюджетной сферой.

165

словливают возможную неспособность многих стран принять оперативные меры к внедрению Кодекса. Кроме того, в случае предстоящих изменений соответствующей практики фискального управления признается необходимость технической помощи, и поэтому МВФ должен быть готов к предоставлению (в сотрудничестве с другими международными организациями) технической помощи тем странам, которые запросят ее в связи с обеспечением большей фискальной прозрачности. С учетом опыта внедрения Кодекса следует периодически рассматривать возможность внесения в него соответствующих изменений.

Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности:

декларация принципов

/.  Четкость роли и функций

1.1  Следует четко разграничить сектор органов государственного управления и остальную экономику и ясно определить директивные и управленческие функции в этом секторе.

1.1.1  Границу между сектором органов государственного управления и остальной экономикой следует четко определить и хорошо понимать. Этот сектор должен соответствовать органам государственного управления в целом, которые включают центральное правительство и нижестоящие органы государственного управления,   в том числе внебюджетную деятельность.

1.1.2  Участие органов государственного управления в остальной экономике (например, посредством регулирования и долевого участия в собственном капитале) должно быть открытым и гласным на основе четких правил и процедур, применяемых одинаково ко всем.

1.1.3  Следует четко установить распределение функций между разными уровнями органов государственного управления, а также между исполнительными, законодательными и судебными органами.

1.1.4  Следует установить четкие механизмы координации бюджетной и внебюджетной деятельности и управления ею, а также ясно определить порядок отношений с другими государственными структурами (например, с центральным банком и контролируемыми государством финансовыми и нефинансовыми предприятиями).

1.2  Следует создать четкую правовую и административную основу для фискального управления.

1.2.1  Фискальное управление должно в полном объеме регламентироваться законами и административными правилами применительно к бюджетной и внебюджетной деятельности. Государственные средства следует выделять и расходовать только при наличии соответствующих правовых полномочий на это.

1.2.2  Налоги, пошлины, сборы и начисления должны иметь ясную правовую основу. Налоговое законодательство и нормативные положения должны быть доступны и понятны, а при принятии любых административных решений по их применению следует руководствоваться четкими критериями.

1.2.3  Следует четко определить и предать широкой гласности этические нормы поведения государственных служащих.

166

II. Информирование общественности

2.1   Следует предоставлять общественности полную информацию о прошлой, текущей и прогнозируемой на будущее фискальной деятельности правительства.

2.1.1  Годовой бюджет должен подробно охватывать все операции центрального правительства, а также содержать информацию о внебюджетной деятельности центрального правительства. Кроме того, следует предоставлять достаточную информацию о доходах и расходах нижестоящих органов государственного управления, с тем чтобы иметь возможность выведения сальдо консолидированного бюджета по всем органам государственного управления в целом.

2.1.2 Сопоставимую с годовым бюджетом информацию следует предоставлять по итогам за два предыдущих финансовых года, наряду с прогнозами по ключевым бюджетным агрегатам на два последующих года.

2.1.3  Вместе с годовым бюджетом следует публиковать справки с изложением характера и фискальной значимости условных обязательств, налоговых расходов и квазифискальной деятельности.

2.1.4  Центральному правительству следует регулярно публиковать информацию об уровне и структуре своей задолженности и финансовых активов.

2.2  Следует принять и обнародовать о